ЮРИДИЧЕСКИЕ ЗАПИСКИ. 2014. № 1.

138 Юридические записки № 1•2014

ВОПРОСЫ ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

УДК 321 (091)И.В. Сахневич*

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Сахневич И.В. Правовые основы продовольственной политики Временного правитель-ства. – Статья .

В статье рассматриваются организационные и правовые меры Временного правительства, на-правленные на снижение остроты продовольственного кризиса в России после Февральской рево-люции 1917 г .

Оценивая эффективность регулирующего воздействия мероприятий Правительства по реше-нию продовольственной проблемы, автор пришел к выводу о том, что они не достигли поставлен-ных (намеченных) целей .

Ключевые слова: продовольственная политика, хлебная монополия, твердые цены .

Sahnevich I.V. Legal bases of Provisional Government food policy. – Article . The article deals with the organizational and legal steps of the Provisional Government aimed at alleviating

the food crisis in Russia after The February revolution of 1917 .Evaluating the efficiency of the regulatory impact of the government aimed at solving the food

problem, the author came to the conclusion that they hadn’t achieved their purposes .Keywords: food policy; grain monopoly; fixed prices .

Сахневич І.В. Правові засади продовольчої політики Тимчасового уряду. – Стаття .У статті розглядаються організаційні та правові заходи Тимчасового уряду, спрямовані на зни-

ження гостроти продовольчої кризи в Росії після Лютневої революції 1917 р .Оцінюючи ефективність регулюючого впливу заходів Уряду щодо вирішенням продовольчої

проблеми, автор дійшов висновку про те, що вони не досягли поставлених цілей .Ключові слова: продовольча політика, хлібна монополія, фіксовані ціни .

* Сахневич Инна Валерьевна – доцент кафедры теории и истории государства и права, кандидат исто-рических наук, Курский государственный университет, г . Курск, Российская Федерация .

способности денег . Последнее вынуждало производителей воздерживаться от прода-жи хлеба на рынке [2, с . 11-12; 1, с . 43-49] .

Царское правительство ввело ряд мер чрезвычайного характера по регулирова-нию внутреннего хлебного рынка, как-то: установление таксированных цен; запрет вывоза зерновых за пределы производя-щих губерний; реквизиции; продразвер-стка; но до февраля 1917 г . продоволь-ственный кризис не был преодолен .

В начале Февральской революции во-просами снабжения населения занималась

Продовольственный кризис в России в годы Первой мировой войны стал неожи-данностью как для правящих кругов, так и для экономистов, предсказывавших из-лишки хлеба и падение цен на сельскохо-зяйственную продукцию в стране в случае военных действий [1, с . 37] .

Рост цен на хлеб стал серьезной про-блемой для населения . Основными при-чинами его были: сокращение посевных площадей; повышение спроса на продук-ты, прежде всего со стороны армии; транс-портный кризис; падение покупательной

Юридические записки № 1•2014 139

специально созданная для этой цели Про-довольственная комиссия Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов . В состав этой комиссии были включены представители Временного комитета Госу-дарственной Думы . 9 марта 1917 г . вместо продовольственной комиссии и созданно-го ещё царским правительством Особого совещания по продовольствию был обра-зован Общегосударственный продоволь-ственный комитет под председательством министра земледелия [3] . Этому комитету были присвоены все права, которыми в своё время обладало Особое совещание, и в его состав входили представители Государ-ственной Думы, Совета рабочих и солдат-ских депутатов, Всероссийского крестьян-ского союза, кооперативных организаций, а также торгово-промышленных кругов, помещиков и различных ведомств . Возоб-новление деятельности Особых совещаний царского времени, прерванной в первые дни революции, было осуществлено в со-ответствии с требованием Совета съездов представителей промышленности и тор-говли, которое было высказано в теле-грамме от 5 марта 1917 года на имя воен-ного министра Временного правительства: «Текущие неотложные нужды промышлен-ности, в особенности работающей на обо-рону, требуют немедленного возобновле-ния работ Особых совещаний по топливу, продовольствию и перевозкам» [4, с . 243] . Наряду с Общегосударственным комите-том, были созданы продовольственные ко-митеты на местах . 25 марта было принято «Временное положение о местных продо-вольственных органах», определившее их состав, функции и ведомственную подчи-ненность [3] .

Местные продовольственные органы подразделялись на губернские, уездные, го-родские и волостные продовольственные комитеты . В губернском комитете 14 мест предоставлялись организациям буржуазии и крупных аграриев, 10 – Советам рабочих и крестьянских депутатов, 6 – кооперативам,

5 – представителям местного управленче-ского и хозяйственного аппарата .

Губернские комитеты имели широ-кие полномочия и в области сельскохо-зяйственного производства, и в сфере рас-пределения . Они фиксировали наличие хлебных продуктов, фуража и предметов первой необходимости, учитывали и кон-тролировали работу мукомолен, опреде-ляли условия поставки хлеба государству, осуществляли реквизиции, регистрировали местные таксы на хлеб и фураж, согласовы-вали их с уровнем твердых цен и т .д . Рас-порядительный аппарат состоял из про-довольственных управ, избираемых на го-дичных срок .

Рассмотрим практику реализации пра-вительственных мер, регулирующих продо-вольственную сферу на примере Курской губернии – типичного аграрного региона Центральной России . На основе Времен-ного положения были созданы местные продовольственные комитеты в Курской губернии, в ведении которых находилось издание постановлений о борьбе со спеку-ляцией . Другие властные органы не имели права принимать подобные постановле-ния [5] .

Так, например, Путивльская городская дума 31 августа выработала обязательное постановление, которое предписывало воспретить вывозку из пределов города продуктов и предметов первой необходи-мости, «скупаемых на базаре спекулянтами и скупщиками» . Вступить в силу постанов-ление должно было с момента опубликова-ния его в Курских губернских ведомостях [6] . Аналогичное обязательное постанов-ление было одобрено Суджанской город-ской думой . Помимо запрещения вывозить из г . Суджи съестные припасы, постановле-ние вводило запрет на скупку с целью пе-репродажи разных продуктов «по пути сле-дования на городской рынок» и на самом рынке раньше 12 часов дня . Предпринима-лось это для того, чтобы покупатели мог-ли приобрести продукты непосредственно

Правовые основы продовольственной политики Временного правительства

140 Юридические записки № 1•2014

от производителей, минуя посредников . Время, с которого скупщикам разрешалось производить покупку продуктов, обознача-лось поднятием на рынке флага [7] .

Копии обязательных постановлений были отправлены Курскому губернскому комиссару, который в свою очередь на-правил запрос по этому поводу в губерн-ский продовольственный комитет . В ответ на запрос губернская продовольственная управа сообщила, что, хотя борьба со спе-кулянтами и скупщиками сама по себе не-обходима, но все обязательные постанов-ления в этой области издаются губернским продовольственным комитетом, поэтому городские думы не имеют права издавать их . Таким образом, данные постановле-ния, видимо, остались только на бумаге и в жизнь проведены не были .

5 мая было создано Министерство продовольствия, полномочия которого включали руководство деятельностью Об-щегосударственного продовольственного комитета и контроль над работой местных продовольственных органов . Министер-ство продовольствия объявлялось высшим исполнительным органом, проводником в жизнь правительственных решений по продовольственному вопросу . В его функ-ции входило снабжение продовольстви-ем и предметами первой необходимости фронта и тыла; обеспечение сельскохозяй-ственного производства посевным мате-риалом, машинами и рабочей силой; регу-лирование производства и распределения продуктов, в том числе хлеба, установле-ние продуктовых цен [3] .

Так, например, в октябре Министерство продовольствия «для облегчения испыты-ваемых войсками затруднений в заготов-ке рыбы» предполагало воспользоваться «своими заготовками» [8] . Для выяснения вопроса, в каком размере может выразить-ся помощь министерства продовольствия, гарнизонам Московского военного округа предписывалось собрать сведения о по-требности войск округа в рыбе [8] . В то же

время, отдавая приказ о сборе сведений, на-чальник Курского гарнизона подчеркивал, что воинские части, имеющие возможность заготовить рыбу своими силами, не долж-ны отказываться от этого, поскольку по-ставки от министерства не гарантированы .

Есть основания полагать, что Мини-стерство продовольствия пыталось разгра-ничить сферы деятельности по снабжению армии и населения . Первая должна была в основном находиться в ведении Главного интендантского управления, тогда как о второй должны были заботиться продо-вольственные комитеты . Так, 11 сентября на основании телеграммы Окружного ин-тенданта Московского военного округа на-чальник Курского гарнизона издал приказ о получении зернового фуража из складов интендантства, указывая, что, начиная с октября, никакого отпуска фуража, поми-мо интендантских магазинов, губернским продовольственным комитетом произво-диться не будет [9] .

Одной из попыток регулирования производства и рынка было введение го-сударственных монополий на некоторые продукты питания . 25 марта 1917 г . при-нято постановление «О передаче хлеба в распоряжение государства» [3] . Согласно ему, весь хлеб урожая прошлых лет и бу-дущего урожая 1917 г ., за исключением количества, необходимого для продоволь-ствия и хозяйственных нужд владельцев, поступал в распоряжение государства и мог быть отчуждаем лишь «при посред-стве государственных продовольственных органов» . Речь шла о принудительном от-чуждении государством всех свободных запасов хлеба по твердой цене . Владелец хлеба обязывался по первому требованию местного продовольственного органа объ-явить количество, место хранения запасов и все необходимые экономические данные своего хозяйства . Доставка зерна в продо-вольственные склады также вменялась ему в обязанность . В случае обнаружения скрытых запасов они отчуждались в поль-

И .В . САХНЕВИЧ

Юридические записки № 1•2014 141

зу государства по половинной цене . Залог хлеба запрещался .

Хлебная монополия по своей сути тре-бовала ограничения свободы торговли и сферы деятельности частного предпри-нимательства . Между тем уже в самом за-коне указывалось, что «частные торгово-промышленные предприятия и лица могут быть привлечены к заготовкам хлебных продуктов» . Решение вопроса о привлече-нии частного торгового аппарата к скупке и торговле хлебом было предоставлено местным органам .

Проект закона о введении хлебной монополии вызвал возражения и проте-сты торгово-промышленных кругов, но с принятием закона хлеботорговцы стреми-лись использовать хлебную монополию в своих интересах . Так, состоявшийся с 26 по 28 апреля в Петрограде III Чрезвычай-ный всероссийский съезд представителей биржевой торговли и сельского хозяйства согласился с введением монополии, но потребовал привлечения торговцев к за-купкам хлеба и их представительства «на равных началах с кооперативными и ины-ми общественными организациями» в про-довольственных органах . В ответ на это, Министерство торговли и промышленно-сти в специальном письме министру про-довольствия от 29 мая 1917 г . выступило за пересмотр инструкций по проведению хлебной монополии [10, с . 223-224] . Спустя два месяца, 27 июля Министерство продо-вольствия своим циркуляром предложило губернским продовольственным комите-там привлечь к заготовкам хлеба частные торгово-промышленные организации и фирмы, причём рекомендовалось при-влекать преимущественно крупные муко-мольные и хлеботорговые предприятия [3, с . 490-495] . Временное правительство встало на путь привлечения частных скуп-щиков к заготовке хлеба .

Для успеха осуществления хлебной мо-нополии необходимо было заинтересовать производителя, обеспечить снабжение

деревни промышленными товарами по приемлемым ценам, что Временному пра-вительству так и не удалось осуществить . Как отмечал современник, «пуд хлеба по твёрдой цене равнялся одной подкове, или полуаршину плохого ситца, или полуфунту гвоздей… если удавалось найти этот то-вар» [11, с . 19] .

К концу лета 1917 г . Временное прави-тельство признавало, что положение с за-готовками и снабжением хлебом населения чрезвычайно тяжёлое . В опубликованном 29 августа заявлении правительства говори-лось: «Города, целые губернии и даже фронт терпят острую нужду в хлебе, хотя его в стра-не достаточно . Установленная законом сда-ча государственным властям производится весьма слабо . Многие не сдали даже тех за-пасов, которые у них остались от прежнего урожая» [10, с . 224] . Выход из создавшегося положения правительство увидело в увели-чении вдвое твёрдых цен на хлеб . Этот мера была многократно раскритикована как в то время, так и позднее; правительству указы-валось, что удвоение цен только усилит спе-куляцию хлебом, потому что крестьянство будет рассматривать это повышение как первый шаг к дальнейшему повышению, кроме того, увеличение хлебных цен не-избежно приведет к увеличению цен на другие товары широкого потребления . Несомненно, что данное решение пра-вительства больно ударило по большо-му количеству жителей страны, прежде всего городских, но не только . В связи с неурожаями далеко не везде даже кре-стьянское население могло обеспечить себя хлебом . Так, крестьяне Рыльского уезда Курской губернии собрали в 1917 г . ржи на 1010 тыс . пудов меньше, чем им не-обходимо было на продовольствие и семена, т .е . уезд был не обеспечен собственным хле-бом [12] . Заметим, что подобное положение складывалось в уезде и в довоенные годы . Например, недобор ржи – основного про-дукта питания крестьян, – в 1913 г . соста-вил 1105 тыс . пуд ., в 1914 г . – 365 тыс . пуд .,

Правовые основы продовольственной политики Временного правительства

142 Юридические записки № 1•2014

в 1915 г . – 216 тыс . пудов . И лишь хороший урожай 1916 г . полностью обеспечил насе-ление уезда этим продуктом, дав сверх не-обходимого количества еще 108 тыс . пуд . Таким образом, и в довоенное время кре-стьяне испытывали недостаток в хлебе и вынуждены были покупать его, но тогда цены регулировал рынок . Теперь же кре-стьянство должно было покупать хлеб по ценам, установленным правительством [13] .

В то же время, оценивая решение пра-вительства об удвоении хлебных цен, необ-ходимо учитывать, что в стране в течение войны происходило обесценение рубля, быстрыми темпами росла денежная масса [14, с . 48] .

Вслед за хлебной монополией, поста-новлением от 14 сентября была введена сахарная монополия – экспорт и импорт сахара, а также его продажа внутри страны были признаны исключительным правом казны . Внутренняя торговля могла произ-водиться правительственными органами с заводов и складов, из казённых лавок, а также из кооперативных и частных магази-нов по поручению казны на комиссионных началах . Мероприятия по монополизации торговли сахаром были продиктованы, прежде всего, соображениями фискально-го характера, поэтому общее руководство сахарной монополией сосредоточилось в руках министерства финансов .

Площадь посевов сахарной свёклы уменьшилась в 1917 г . по сравнению с 1916 г . на 12,1 % [15, с . 16], что вызывало серьёзную обеспокоенность Министерства земледелия Временного правительства . Данное министерство обратилось с воззва-нием к населению свекловозделывающих районов, в том числе и Курской губернии, в котором говорилось о поступающих с мест известиях о нарушении земледельцами до-говоров по аренде земель под посевы са-харной свёклы . Земледельцы стремились использовать эти земли под посевы хлебов . Подобные действия, указывалось в воззва-нии, «неминуемо тяжело отзовутся на деле

снабжения страны крайне необходимым для её продовольствия сахаром», потому что «для посева хлебов в России найдёт-ся достаточно места, а каждая десятина, отнятая из-под свекловичной культуры, незаменима» . Весьма странным для пере-живаемого момента продовольственного кризиса выглядело утверждение о том, что «хлеб легко привезти отовсюду, но сахара привезти неоткуда», но его можно отнести к пафосности, свойственной всей риторике того периода . С той же эмоциональностью курянам напоминали, что они питают саха-ром всю страну и, уменьшив площади, за-нятые под свекловицу, тем самым лишают сахара «не только … солдат, находящихся на фронте и рабочих, работающих в горо-дах, но и самих себя» [16] .

Помимо причин, вызванных продол-жающейся войной, на состояние продо-вольственной сферы влияли изменения, происходившие в земельных отношениях . Наблюдалось постепенное расширение крестьянского землевладения и земле-пользования, вызванное активной сдачей частными владельцами земли в аренду крестьянам . Это было связано с запреще-нием сделок купли-продажи земли и с опа-сениями владельцев земли в связи с проек-тами ликвидации частного землевладения . По сравнению с 1916 г ., в 1917 г . площадь озимых хлебов сократилась: у крестьян – на 700 дес ., у частных владельцев – на 1820 дес . Площадь посева яровых увеличилась у кре-стьян на 2200 дес ., сократилась у помещи-ков на 2450 дес . [17] .

Осуществление мероприятий Времен-ного правительства по регулированию продовольственного снабжения армии и населения на практике не достигло наме-ченных целей . Твердые цены на сельско-хозяйственную продукцию не соответство-вали сложившемуся соотношению между спросом и предложением и ценам на про-мышленную продукцию . Борьба с высоки-ми ценами посредством установления фик-сированных цен была неэффективна при

И .В . САХНЕВИЧ

Юридические записки № 1•2014 143

отсутствии тотального контроля государ-ства за их соблюдением . Временное прави-тельство, не имея того административного ресурса, которое было у предшествующе-го (губернские и уездные комиссары так и не смогли стать полноценной заменой упраздненных должностей и учреждений царского правительственного аппарата на местах), пыталось действовать в основном теми же методами .

Кроме того, после Февральской рево-люции на продовольственный вопрос стали оказывать влияние не только объективные экономические трудности военного време-ни, но и социально-политические измене-ния, происходившие в российском обществе .

Список литературы1 . Погребинский А .П . Сельское хозяй-

ство и продовольственный вопрос в России в годы первой мировой войны / А .П . Погре-бинский . // Исторические записки . Т .31 . – М .: Наука, 1950 . – С . 37-60 .

2 . Устинов В .М . Эволюция внутренней торговли СССР в 1913-1924 гг . / В .М . Усти-нов . – М .: Экономическая жизнь, 1925 . – 103 с .

3 . Узаконения и распоряжения по про-довольственному делу за 1914-1917 гг ., Ч .1 . –

б/м: Изд-е мин . Продовольствия, б/г . – XCVII, 788 с .

4 . Экономическое положение России накануне Великой Октябрьской социали-стической революции . Документы и мате-риалы . М . – Л .: Наука, 1957 . – Ч .II . – 655 с .

5 . Государственный архив Курской об-ласти (далее – ГАКО), ф .54, оп .1, д . 2218, л . 2 .

6 . ГАКО, ф . 54, оп . 1, д . 2218, л . 4, 7, 8 .7 . ГАКО, ф . 54, оп . 1, д . 2218, л . 24-29 .8 . ГАКО, ф . Р-322, оп . 1, д .7, л . 54 .9 . ГАКО, ф . Р-322, оп . 1, д . 7, л . 37 .10 . Дихтяр Г .А . Внутренняя торговля в

дореволюционной России / Г .А . Дихтяр . – М .: Изд-во АН СССР, 1960 . – 237 с .

11 . Орлов Н .А . Продовольственное дело в России / Н .А . Орлов . – М .: Изд . отдела Нар . ком . по продовольствию, 1919 . – 30 с .

12 . ГАКО, ф . 143, оп . 1, д . 593, л . 7-12об .13 . ГАКО, ф . 143, оп . 1, д . 593, л . 8 .14 . Россия в мировой войне 1914-1918 гг .

(в цифрах) . – М .: Изд . Центр . стат . упр ., 1925 . – 104 с .

15 . Урожай хлебов в России в 1917 году / Под ред . А .Е . Лосицкого . – М .: Изд-е Моск . обл . прод . ком-та, 1918 . – 94 с .

16 . ГАКО, ф . Р-322, оп . 1, д . 60, л . 288а17 . ГАКО, ф . 143, оп . 1, д . 593, л . 7 .

Особенности церковного судопроизводства в России во II половине XIX века(на материалах Орловской епархии)

УДК 348 .58(47) «18»:94(47) .07Е.С. Матвеева*

ОСОБЕННОСТИ ЦЕРКОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ ВО II ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

(НА МАТЕРИАЛАХ ОРЛОВСКОЙ ЕПАРХИИ)**

Матвеева Е.С. Особенности церковного судопроизводства в России во II половине XIX века (на материалах Орловской епархии). – Статья .

В статье рассмотрены вопросы взаимоотношения светской и духовной властей в России во II половине XIX века, а также изменения в церковном судопроизводстве, произошедшие вследствие судебной реформы 1864 года и принятия Устава Духовных Консисторий 1883 года . Особенное вни-мание уделяется церковному судопроизводству и делам о преступлениях, совершаемыми духовны-ми лицами .

* Матвеева Евгения Сергеевна – старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г . Орёл, Россия .

** Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного фонда .