3
Пробелы в российском законодательстве 1'2009 65 2.7. ПРОБЛЕМЫ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Богославский А.А., помощник судьи Краснодарского гарнизонного военного суда, соискатель Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ Аннотация. В настоящей статье рассматриваются вопросы, касающиеся сложного правового положения лиц, имеющих гражданство двух или более государств. Несмотря на закрепление в законодательстве Российской Федерации правовых предписаний о наличии двойного гражданства, вопрос о том, в каких случаях допускается приобретение второго гражданства и что следует понимать под двойным гражданством, остается дискуссионным. Автор статьи задается вопросом, есть ли смысл в двойном гражданстве, если законодатель в РФ не учитывает и не рассматривает наличие у российского гражданина второго гражданства иностранного государства. Ключевые слова: статус личности, институт гражданства, права и свободы, двойное гражданство, конституционный строй. Важнейшим элементом правового положения (стату- са) личности и одновременно основой конституционного строя является институт гражданства. Полный объем прав, свобод и обязанностей, закрепленных в конститу- циях и законах в каждом государстве, установлен толь- ко для его граждан. В то же время, помимо граждан государства состав- ляющих наибольшую часть населения любого государ- ства, некоторая его часть представлена иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также лицами, имеющих гражданство двух или более государств. Последняя категория лиц соответственно имеет более сложное правовое положение, поскольку зачастую воз- никают коллизии при использовании ими прав и испол- нении обязанностей по отношению к странам их граж- данства. В отечественной правовой литературе двойное граж- данство рассматривалось, да и продолжает рассматри- ваться, как коллизионное, и в силу этого, безусловно, нежелательное явление 1 . В Советском Союзе за все время его существования действовал принцип не только единого, но и единствен- ного гражданства. В условиях жесткого идеологического противоречия двух политических систем иного просто быть не могло. В советской доктрине гражданства и во всех законах о гражданстве СССР двойное гражданство последовательно отвергалось. Тем примечательнее выглядит резкое изменение по- зиции государства в отношении двойного гражданства и введение в Конституцию Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. нормы, его признающей. Согласно ч.1 ст. 62 Конституции РФ, гражданин Рос- сийской Федерации может иметь гражданство ино- странного государства (двойное гражданство) в соот- ветствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. 1 См.: Шевцов В.С. Правовые основы советского гражданства. – М., 1971; Шафир М. Гражданином быть обязан. – М., 1972; Саф- ронов В.М. Конституция СССР и советское гражданство. – М., 1984; Берченко А.Я. Вопросы советского гражданства. – М., 1963; Кулик Р.И. Закон о гражданстве СССР. – М., 1980; Лысенко С.Л. Советское гражданство. – Киев, 1983. Двойное гражданство влечет за собой установление сложного правового положения лица, имеющего одно- временно гражданство двух или более государств, по- скольку его устойчивая правовая связь с двумя госу- дарствами порождает не только «двойные права», но и «двойные обязанности». Конституционное признание двойного гражданства обусловило сохранение его в действующем в настоя- щее время Законе «О гражданстве Российской Федера- ции» 2002 г., хотя в ином понимании и в другой редак- ции по сравнению с предыдущим законом о гражданст- ве (1991г.). В ч.1 ст. 6 Закона закреплено: «Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рас- сматривается Российской Федерацией только как граж- данин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором россий- ской Федерации или федеральным законом». В ч. 2 этой же статьи сказано, что приобретение граж- данином Российской Федерации иного гражданства не влечет прекращения гражданства Российской Федера- ции. Принятие в 2002 году Закона «О гражданстве Россий- ской Федерации» вызвало бурную полемику. Не секрет, что многие законы, содержащие прогрессивные в своей основе и очень важные демократические начала, оста- ются недействующими, и от оценки их как перспектив- ных и соответствующих международной практике поло- жение все равно не меняется. Закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 года с нетерпением жда- ли многие. Главными среди прочих были две причины. Во-первых, интерес вызывал новый порядок получения российского гражданства. Во-вторых, прояснения тре- бовал вопрос о возможности получения двойного граж- данства. Что касается порядка получения российского граж- данства, то нормы, регулирующие этот вопрос, доста- точно конкретны и предусматривают четкий порядок подачи заявления по вопросам приобретения граждан- ства, а также порядок и сроки принятия соответствую- щих решений компетентными органами. В России со- хранился порядок приобретения гражданства РФ по ро- ждению: законодатель подробно описывает ситуации, при которых в зависимости от гражданства родителей ребенок приобретает российское гражданство. В Законе специально оговорено, что ребенок, находящийся на территории России, может стать гражданином РФ в случае, если его родители не известны и не объявляют- ся в течение шести месяцев со дня обнаружения ребен- ка. При этом соответственно, вопрос о том, гражданами какого государства являются его родители, не выясня- ется. Учитывая, что в Законе о гражданстве не рас- шифровывается, кто может относиться к категории «ре- бенок», к данной категории в соответствии с Конвенци- ей о правах ребенка 1989 года, участницей которой является Российская Федерация, будут относиться ли- ца, не достигшие 18-летнего возраста. Сложнее решается вопрос с наличием двойного граж- данства. Прежде всего, как было уже отмечено выше, возможность иметь двойное гражданство закреплена в Конституции Российской Федерации. Конституцией га- рантируются защита и покровительство граждан РФ, имеющих одновременно гражданство иностранного го- сударства: «… наличие у гражданина Российской Феде- рации гражданства иностранного государства не ума- ляет его прав и свобод и не освобождает от обязанно- стей, вытекающих из российского гражданства…» (ст.

ПРОБЛЕМЫ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

  • View
    234

  • Download
    0

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: ПРОБЛЕМЫ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Пробелы в российском законодательстве 1'2009

65

2.7. ПРОБЛЕМЫ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ Богославский А.А., помощник судьи Краснодарского

гарнизонного военного суда, соискатель Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Аннотация. В настоящей статье рассматриваются вопросы, касающиеся сложного правового положения лиц, имеющих гражданство двух или более государств. Несмотря на закрепление в законодательстве Российской Федерации правовых предписаний о наличии двойного гражданства, вопрос о том, в каких случаях допускается приобретение второго гражданства и что следует понимать под двойным гражданством, остается дискуссионным. Автор статьи задается вопросом, есть ли смысл в двойном гражданстве, если законодатель в РФ не учитывает и не рассматривает наличие у российского гражданина второго гражданства иностранного государства.

Ключевые слова: статус личности, институт гражданства, права и свободы, двойное гражданство, конституционный строй.

Важнейшим элементом правового положения (стату-са) личности и одновременно основой конституционного строя является институт гражданства. Полный объем прав, свобод и обязанностей, закрепленных в конститу-циях и законах в каждом государстве, установлен толь-ко для его граждан. В то же время, помимо граждан государства состав-

ляющих наибольшую часть населения любого государ-ства, некоторая его часть представлена иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также лицами, имеющих гражданство двух или более государств. Последняя категория лиц соответственно имеет более сложное правовое положение, поскольку зачастую воз-никают коллизии при использовании ими прав и испол-нении обязанностей по отношению к странам их граж-данства. В отечественной правовой литературе двойное граж-

данство рассматривалось, да и продолжает рассматри-ваться, как коллизионное, и в силу этого, безусловно, нежелательное явление1. В Советском Союзе за все время его существования

действовал принцип не только единого, но и единствен-ного гражданства. В условиях жесткого идеологического противоречия двух политических систем иного просто быть не могло. В советской доктрине гражданства и во всех законах о гражданстве СССР двойное гражданство последовательно отвергалось. Тем примечательнее выглядит резкое изменение по-

зиции государства в отношении двойного гражданства и введение в Конституцию Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. нормы, его признающей. Согласно ч.1 ст. 62 Конституции РФ, гражданин Рос-

сийской Федерации может иметь гражданство ино-странного государства (двойное гражданство) в соот-ветствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

1 См.: Шевцов В.С. Правовые основы советского гражданства. –

М., 1971; Шафир М. Гражданином быть обязан. – М., 1972; Саф-ронов В.М. Конституция СССР и советское гражданство. – М., 1984; Берченко А.Я. Вопросы советского гражданства. – М., 1963; Кулик Р.И. Закон о гражданстве СССР. – М., 1980; Лысенко С.Л. Советское гражданство. – Киев, 1983.

Двойное гражданство влечет за собой установление сложного правового положения лица, имеющего одно-временно гражданство двух или более государств, по-скольку его устойчивая правовая связь с двумя госу-дарствами порождает не только «двойные права», но и «двойные обязанности». Конституционное признание двойного гражданства

обусловило сохранение его в действующем в настоя-щее время Законе «О гражданстве Российской Федера-ции» 2002 г., хотя в ином понимании и в другой редак-ции по сравнению с предыдущим законом о гражданст-ве (1991г.). В ч.1 ст. 6 Закона закреплено: «Гражданин Российской

Федерации, имеющий также иное гражданство, рас-сматривается Российской Федерацией только как граж-данин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором россий-ской Федерации или федеральным законом». В ч. 2 этой же статьи сказано, что приобретение граж-

данином Российской Федерации иного гражданства не влечет прекращения гражданства Российской Федера-ции. Принятие в 2002 году Закона «О гражданстве Россий-

ской Федерации» вызвало бурную полемику. Не секрет, что многие законы, содержащие прогрессивные в своей основе и очень важные демократические начала, оста-ются недействующими, и от оценки их как перспектив-ных и соответствующих международной практике поло-жение все равно не меняется. Закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 года с нетерпением жда-ли многие. Главными среди прочих были две причины. Во-первых, интерес вызывал новый порядок получения российского гражданства. Во-вторых, прояснения тре-бовал вопрос о возможности получения двойного граж-данства. Что касается порядка получения российского граж-

данства, то нормы, регулирующие этот вопрос, доста-точно конкретны и предусматривают четкий порядок подачи заявления по вопросам приобретения граждан-ства, а также порядок и сроки принятия соответствую-щих решений компетентными органами. В России со-хранился порядок приобретения гражданства РФ по ро-ждению: законодатель подробно описывает ситуации, при которых в зависимости от гражданства родителей ребенок приобретает российское гражданство. В Законе специально оговорено, что ребенок, находящийся на территории России, может стать гражданином РФ в случае, если его родители не известны и не объявляют-ся в течение шести месяцев со дня обнаружения ребен-ка. При этом соответственно, вопрос о том, гражданами какого государства являются его родители, не выясня-ется. Учитывая, что в Законе о гражданстве не рас-шифровывается, кто может относиться к категории «ре-бенок», к данной категории в соответствии с Конвенци-ей о правах ребенка 1989 года, участницей которой является Российская Федерация, будут относиться ли-ца, не достигшие 18-летнего возраста. Сложнее решается вопрос с наличием двойного граж-

данства. Прежде всего, как было уже отмечено выше, возможность иметь двойное гражданство закреплена в Конституции Российской Федерации. Конституцией га-рантируются защита и покровительство граждан РФ, имеющих одновременно гражданство иностранного го-сударства: «… наличие у гражданина Российской Феде-рации гражданства иностранного государства не ума-ляет его прав и свобод и не освобождает от обязанно-стей, вытекающих из российского гражданства…» (ст.

Page 2: ПРОБЛЕМЫ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Богославский А.А. Проблемы двойного гражданства в РФ

66

62 Конституции). В этой норме закрепляется основа правового статуса личности в России. Ни один федеральный закон не может содержать

нормы, противоречащие Основному закону РФ – Кон-ституции. В федеральном Законе о гражданстве Рос-сийской Федерации 2002 года конституционные нормы развиваются следующим образом: признается, что гра-жданин РФ, имеющий иное гражданство, рассматрива-ется РФ только как российский гражданин. При этом за-конодатель использует излюбленную формулу – «за исключением случаев, предусмотренных международ-ным договором РФ или федеральным законом». Тем самым законодатель предусматривает возможность изменения данной нормы посредством принятия меж-дународного договора или соответствующего феде-рального закона. Кроме того, законодатель закрепляет важнейшую

норму – гарантию сохранения прав и обязанностей гра-жданина РФ при наличии второго гражданства: «приоб-ретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Феде-рации». Важность включения этого положения особенно понятна тем лицам, которые в эпоху Советского Союза лишались гражданства не только в том случае, когда они приобретали гражданство иностранного государст-ва, но и тогда, когда они просто вступали в брак с граж-данином (гражданкой) иностранного государства. Несмотря на закрепление правовых предписаний о

наличии двойного гражданства, вопрос о том, в каких случаях допускается приобретение второго гражданст-ва и что следует понимать под двойным гражданством, остается дискуссионным. Приоритетным в теории и, что самое печальное, на практике является толкование возможности приобретать второе гражданство в том случае, когда это предусмотрено международным дого-вором или специальным законом. Речь идет о принятии специального закона помимо Закона о гражданстве, в котором бы четко фиксировался порядок приобретения второго гражданства. Такое «расширительное» толко-вание уводит от содержания норм, закрепленных в двух основополагающих источниках. Так, п. 1 ст. 62 Консти-туции РФ, закрепляющий норму о том, что «гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства в соответствии с федеральным законом или междуна-родным договором Российской Федерации», не содер-жит запрета приобретать иностранное гражданство. Следует подчеркнуть слова «в соответствии…», ко-торые означают, что порядок приобретения второго гражданства устанавливается либо международным договором, либо соответствующим федеральным зако-ном Российской Федерации. Однако вопреки этому ло-гически вытекающему выводу толкование нормы осу-ществляется как возможность приобретать гражданство иностранного государства только при наличии между-народного договора или федерального закона. На пер-вый взгляд кажущаяся тавтологией ситуация с юриди-ческим «хитросплетением» слов выглядит очень серь-езной, когда данное толкование применяется на практике. Считается, что российский гражданин, полу-чающий гражданство иностранного государства в уста-новленном иностранным законом порядке, нарушает Конституцию РФ. Хотя еще раз обратим внимание на то, что в Конституции такого запрета нет. В ст. 6 Закона о гражданстве, которая называется

«Двойное гражданство», речь, по существу, идет не о признании двойного гражданства, а о констатации фак-та наличия двух гражданств, из которых только одно будет приниматься во внимание Российской Федераци-

ей. Гражданин Российской Федерации, имеющий также иностранное гражданство, рассматривается Российской Федерацией «только» как гражданин РФ. Другими сло-вами, факт наличия второго гражданства для граждан РФ не имеет никакого значения при их пребывании в России. Российская Федерация будет рассматривать их исключительно как российских граждан – так, как если бы они вообще не имели второго гражданства. Законо-датель специально указал на это обстоятельство, фор-мулируя норму с использованием наречия «только». Возникает вопрос - предусматривается ли возмож-

ность изменения указанного положения? На наш взгляд, это возможно при наличии международного до-говора, ратифицируя который Российская Федерация может принять на себя обязательство о признании двойного гражданства, а следовательно, и об отступле-нии от норм ст. 6 Закона о гражданстве. Этот вывод вы-текает из ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает приоритет применения международных норм над внут-ригосударственным законодательством независимо от сферы правового регулирования. Те международные договоры, которые уже были заключены, также продол-жают свое действие независимо от новой позиции РФ, закрепленной в ст. 6 Закона о гражданстве. В чем же тогда смысл двойного гражданства с пози-

ции российского законодателя, если в РФ наличие ино-странного гражданства никаким образом не учитывает-ся и не рассматривается? Очевидно, в том, что гражда-нам РФ предоставляется возможность реализовывать свои права как иностранным гражданам на территории этих иностранных государств. И в этом смысле Россий-ская Федерация подтверждает свое согласие на допус-тимость наличия иностранного гражданства. Это согла-сие выражается в том, что в п. 2 ст. 6 закрепляется по-ложение о том, что приобретение второго гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Россий-ской Федерации. Итак, в этом сложном вопросе рано ставить точку. В

международном праве многие отношения строятся на основе международной вежливости. Рассматривая в РФ граждан, имеющих двойное гражданство, только как российских граждан, Российская Федерация не должна отрицать факт наличия у них и иностранного граждан-ства, а значит, и не должна препятствовать иностран-ному государству в осуществлении защиты и покрови-тельства над лицами, которые имеют связь с этим госу-дарством.

Рецензия. Актуальность темы представленной статьи не

вызывает сомнения, так как институт гражданства в последние годы приобрел исключительную значи-мость. Помимо граждан государства составляющих наи-

большую часть населения любого государства, неко-торая его часть представлена иностранными граж-данами, лицами без гражданства, а также лицами, имеющими гражданство двух или более государств. Двойное гражданство влечет за собой установление сложного правового положения лица, имеющего одно-временно гражданство двух или более государств, поскольку его устойчивая правовая связь с двумя го-сударствами порождает не только «двойные права», но и «двойные обязанности». Зачастую при использо-вании лицами с двойным гражданством своих прав и исполнении обязанностей по отношению к странам их гражданства возникают коллизии.

Page 3: ПРОБЛЕМЫ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Пробелы в российском законодательстве 1'2009

67

Целью данной статьи является анализ российского законодательства, касающегося урегулирования во-просов двойного гражданства. Несмотря на закрепле-ние в законодательстве Российской Федерации пра-вовых предписаний о наличии двойного гражданства, вопрос о том, в каких случаях допускается приобре-тение второго гражданства и что следует понимать под двойным гражданством, остается дискуссион-ным. Автор статьи делает попытку разобраться в вопросе, есть ли смысл в двойном гражданстве, если законодатель в Российской Федерации не учитывает и не рассматривает наличие у российского граждани-на второго гражданства иностранного государства. В заключении автор статьи приходит к выводу о

том, что в данном сложном вопросе рано ставить точку. В международном праве многие отношения строятся на основе международной вежливости. Рас-сматривая в Российской Федерации граждан, имею-щих двойное гражданство, только как российских граждан, Российская Федерация не должна отрицать факт наличия у них и иностранного гражданства, а значит, и не должна препятствовать иностранному государству в осуществлении защиты и покрови-тельства над лицами, которые имеют связь с этим государством. Таким образом, в статье поднимается ряд дискус-

сионных вопросов, подтверждающих актуальность представленной темы. Отсюда, можно сделать вывод о том, что пред-

ставленный текст статьи соответствует предъ-являемым требованиям и подтверждает должный уровень самостоятельности автора, его умение вести последовательный анализ материала и аргу-ментировать собственные выводы. Представленную статью можно рекомендовать к опубликованию.

Профессор кафедры международного права и прав

человека ФГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», д.ю.н., профессор А.Е. Епифанов