1

La gestion de trésorerie de l’État :

une mission assurée par l’Agence France Trésor

DEA de finances publiques

2

1.Les missions et l’organisation de l’AFT

2.Principales caractéristiques de la dette française

3.Les objectifs de la gestion de trésorerie

4.Le périmètre de la gestion de trésorerie

5.La gestion active de trésorerie

6.Une journée type de gestion de trésorerie

3

1 - Les missions et l’organisation de l’AFT

4

L’AFT : gestionnaire de la dette et de la trésorerie de l’Etat

L’Agence France Trésor (AFT), Agence de la dette, a été créée le 08 février 2001 par arrêté du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, sous la forme d’un service à compétence nationale (SCN) placé sous l’autorité du directeur général du Trésor et dirigé par un directeur général.

Elle a pour mission d’assurer le financement de l’Etat afin de permettre à celui-ci d’honorer ses engagements nationaux, européens et internationaux en toutes circonstances. Pour ce faire l’AFT est en charge de la gestion de la trésorerie de l’Etat et de la gestion de la dette de l’Etat, qui en est un élément indissociable.

5

Ministère de l’Économie et des Finances

Nos partenaires

Comité stratégique

Spécialistes en valeurs du

Trésor

Ministère délégué auprès du ministre de l'économie chargé du budget

2. Principales caractéristiques de la dette française

Encours de dette négociable : 1420Md€– Obligations à long terme (OAT): 1000Md€– Bons à moyen terme (BTAN) : 250Md€– Bons à court terme (BTF) : 170Md€

Programme de Financement à Moyen et Long Terme– 2003: 111,4Md€– 2004: 122,0Md€ – 2005: 111,0Md€ – 2006: 104,1Md€– 2007: 97,5Md€– 2008: 128,5Md€– 2009: 165,0Md€– 2010: 188,0Md€– 2011: 184,0Md€– 2012: 178,0Md€– 2013: 169,0Md€

Dette française : chiffres clés au 30 avril 2013

8

Régularité et transparence sont les pierres angulaires de notre stratégie

Calendrier des adjudications publié 1 an à l’avance

BTF chaque lundi OAT (>5Y) chaque premier jeudi du mois

(sauf en août et en décembre,) OAT (2Y à 5Y) et indexés chaque troisième

jeudi du mois (sauf en août et en décembre)

Benchmarks 2, 5, 10, 15, 30 et 50 ans

Régularité dans le rythme et la structure des émissions

Absence d’opportunisme dans l’approche

Avec l’introduction d’éléments de flexibilité depuis la fin de l’année 2007

Plus d’émissions de “off the run”

Plus de lignes lors des adjudications

Fourchettes d’émission plus larges

2 adjudications optionnelles (août et décembre)

A compter du 1er janvier 2013, nouvelles émissions réalisées sous la forme d’OAT (plus de BTAN) avec des nouvelles dates de maturité (mai et novembre)

“L’Agence France Trésor gère la dette et la trésorerie de l’Etat dans les meilleures conditions de sécurité et dans l’intérêt du contribuable,”

Mandat et stratégie de l’AFT

9

1986: Les obligations d’Etat deviennent assimilables

1989: Première OAT à 30 ans

1991: Premières OAT démembrables

1996: Première OAT indexée sur le TEC10

1998: Première OAT indexée sur l’inflation française

2001: Première OAT indexée sur l’inflation de la zone €

2005: Première OAT à 50 ans

2006: Lancement d’un marché OAT à destination des particuliers sur NYSE Euronext

2007: Premier démembrement d’OAT indexées

2009: Fongibilité des strips (certificats d’intérêt et de principal)

Innovations de l’AFT

Source : AFT

Un programme de financement régulier

2012 : 201,5 Md€ d’émissions brutes

Jan Fév Mar Avr Mai Juin Juil Aou Sep Oct Nov Déc Total

2 Y 3,0 2,1 4,0 3,5 2,9 2,8 3,3 1,0 2,6 25,2

3-4 Y 1,9 1,3 1,2 1,7 2,2 3,0 4,5 1,4 2,4 2,1 21,7

5Y 4,3 5,6 3,3 2,7 4,4 4,3 4,5 3,9 6,1 3,5 42,6

6-7Y 2,7 2,7 1,3 1,1 1,7 1,9 1,7 1,5 1,8 3,6 19,9

10Y 4,8 6,8 4,5 4,7 5,9 3,5 7,5 3,9 5,7 4,9 52,3

15Y 1,2 2,3 1,7 1,9 2,0 3,8 2,1 1,1 16,1

30Y+50Y 2,4 1,2 0,7 2,3 6,6

i/€i 1,7 1,7 1,6 2,5 1,4 1,4 1,3 2,0 2,1 1,5 17,1

Emissions brutes totales 19,3 20,3 19,5 19,4 19,9 19,4 19,6 19,9 21,0 18,5 4,7 201,5

Source : AFT

Un programme de financement régulier

2013 : 96,8 Md€ d’émissions brutes (57.3% de 169Md€)

Jan Fév Mar Avr Mai Juin Juil Aou Sep Oct Nov Déc Total

2 Y 2,4 2,0 5,0 4,3 3,2 16,9

3-4 Y 1,6 2,0 1,1 4,7

5Y 4,0 5,6 3,0 3,6 3,7 19,9

6-7Y 3,3 2,2 2,5 2,7 10,6

10Y 3,5 3,4 3,6 5,7 7,2 23,4

15Y 1,2 4,0 1,8 1,0 7,9

30Y+50Y 4,5 4,5

i/€i 1,8 2,3 1,8 1,7 1,3 9,0

Emissions brutes totales 17,8 21,4 22,1 18,0 17,5 96,8

-25

0

25

50

75

100

125

150

175

200

2007 2008 2009 2010 2011 2012

2Y 3-4Y 5Y 6-7Y 10Y 15Y 30Y 50Y OAT i and € i Rachats

Source: AFT

off-the-run: 2,7Md€ 3%

off-the-run: 22,7Md€ 19%

off-the-run: 48,5Md€ 29%

off-the-run: 54,0Md€ 28% off-the-run: 69,0Md€

37% off-the-run: 53,0Md€ 29%

Structure des programmes de financement

* Au 1er janvier 2013

Encours des obligations au 30 avril 2013

0

20

40

60

80

100

120

140

160

2013

*

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2029

2032

2035

2038

2040

2041

2045

2055

2060

(€bn)

Taux fixe Indexés Rachats

0

5

10

15

20

25

30

35

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2025

2035

2040

2060

taux fix e index és

5 ans 15 ans10 ans 30 ans2 ans 50 ans0

1

2

3

4

France

1414

Fonds de pension

Assurances

Banques centrales

Gestion alternative

Segmentation de la demande de titres d’Etat

Gestionnaires d’actifs

Banques commerciales

15

Détention de la dette française par les non-résidents

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Diversification

hors zone euro

Diversification intra zone

euro

Source: Banque de France

62,5%

Diversification de la base d’investisseurs

16

2 – Les objectifs de la gestion de trésorerie

17

Un principe cardinal : Gérer la trésorerie de l’État au mieux des intérêts du contribuable et dans les meilleures conditions de sécurité

Différents objectifs pour y parvenir : Assurer que l’État honore ses dépenses en toutes circonstances ;

Maintenir un solde créditeur du compte de l’État à la Banque de France, conformément à l’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui interdit toute avance de la banque centrale à des organismes publics ;

Placer sur les marchés financiers, dans les meilleures conditions et au moindre risque, tout excédent de trésorerie ;

Rationaliser les émissions de dette.

La gestion de trésorerie : « une fonction vitale pour l’Etat »

18

3 - Le périmètre de la gestion de trésorerie

19

Pour faciliter sa gestion, la trésorerie de l’Etat est centralisée sur un compte unique (1)

Le compte unique du Trésor à la Banque de France retrace l’ensemble des mouvements financiers de l’Etat et de ses correspondants ...

...exécuté par les quelques 5 000 comptables publics (majoritairement ceux de la Direction générale des finances publiques).

Un compte unique à la Banque de France dont la gestion est encadrée par une convention (convention Etat – Banque de France du 8 juillet 2011).

20

De l’AGENCE FRANCE TRÉSOR :

1/ DETTE DE L'ETAT(OAT, BTAN et BTF)

2/ OPERATIONS DE GESTION ACTIVE DE

TRESORERIE

DU BUDGET DE L’ETAT

COMPTE UNIQUE DE L’ETAT :

Compte pivot

► géré par l'Agence France Trésor

DES CORRESPONDANTS DU TRESOR : collectivités

territoriales, établissements publics

Pour faciliter sa gestion, la trésorerie de l’Etat est centralisée sur un compte unique (2)

Les mouvements financiers qui affectent le compte unique de l’Etat correspondent aux opérations :

6 902

Comptepivot

Comptesd’opérations

1Consolidation

intra-journalièreen temps réel

des opérations

Techniquement, la consolidation des flux financiers sur le compte unique

22

Le périmètre du compte unique : la sphère Etat et les correspondants du Trésor (1)

Opérations du budget de l’Etat :

recettes fiscales et non fiscales (IR, IS, TVA, dividendes, etc) ;

les dépenses de personnel (payes et pensions en fin de mois), de fonctionnement, d’investissement etc. ;

23

Le périmètre du compte unique : la sphère Etat et les correspondants du Trésor (2)

Opérations financières réalisées par l’Agence France Trésor : Les opérations de dette de l’Etat (émission de dette à court terme –BTF–

toutes les semaines et à moyen et long termes – OAT– deux fois par mois) ; Les opérations de gestion active de la trésorerie (prêts en blanc ou

opérations de prise en pension effectuées la veille et/ou les jours précédents).

24

Le périmètre du compte unique : la sphère Etat et les correspondants du Trésor (3) Opérations des correspondants du Trésor, c’est-à-dire des organismes

qui sont tenus de déposer leurs fonds au trésor public : Collectivités territoriales (ex. communes, régions, départements, EPCI); Etablissements publics locaux et nationaux (ex. musées, universités, ANRU,

ADEME, hôpitaux, etc.) et assimilés (COFACE); Banques centrales appartenant à la zone franc (BCEAO et BEAC).

L’extension du périmètre des correspondants: la politique de mutualisation des trésoreries publiques: Une politique renforcée en 2010 et soutenue par la Cour des comptes et

l’Inspection des finances: Rapatriement de la trésorerie structurellement excédentaire d’organismes

publics ou parapublics : similaire à la consolidation effectuée entre les maisons mères et leurs filiales

18Md€ rapatriés depuis 2010 soit 1,3% du montant de la dette négociable à fin 2012, notamment réorientation des placements déconsolidants des opérateurs publics vers des placements ad hoc développés en lien avec la DGFiP

25

Les déposants obligatoires Les collectivités territoriales Niveau législatif (art 25 et 26 de la LOLF du 1er août 2001) :

« - Sauf disposition expresse d’une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l’Etat ».

Les établissements publics et autres organismes publics Niveau décrétal (art 47 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique) : « […] les personnes morales mentionnées à l’article 1er sont tenues de déposer leurs fonds au Trésor.».

Les déposants facultatifsLes banques africaines (convention dans le cadre de la zone franc)

Autres organismes (possibilité ouverte dans le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique)

Les correspondants : entre obligation et possibilité de dépôt des fonds au Trésor

26

Le concours des correspondants au financement de l’Etat

Le poids significatif des correspondants du Trésor dans les flux du compte unique

Répartition des flux bancaires entre corresppondants en 2012

Autres organismes 2,9%

Etat 49,7%

CEPL 28,3%

EPN et assimilés 20,9%

28

4 - La gestion active de trésorerie

A. La prévision : construire le profil de trésorerie

B. Les annonces : un dispositif indispensable à la bonne gestion de la trésorerie de l’Etat (Jour précédent)

C. Le profil constitué à J-1 va servir à J de base à la gestion dynamique de trésorerie (Jour)

D. La sécurisation de la gestion de trésorerie

A. La prévision : construire le profil de trésorerie

30

Une étape primordiale : la constitution du profil du compte au Trésor avec les prévisions…

Un premier profil N est constitué en fin d’année N-1 par :

la reconduction des flux récurrents réalisés en N-1 : payes, pensions, échéances fiscales… les remboursements de dettes émises ; retraitement des informations collectées auprès des fournisseurs

d’annonces : sphère sociale, prévisions fiscales, prévisions des flux des grands correspondants, dividendes à percevoir ;

Prise en compte des mesures nouvelles : l’impact des diverses mesures législatives et des mesures fiscales

Ce profil va contribuer à constituer le programme d’émission de dette

31

Les instruments internes de financement

Un second profil N est constitué en fin d’année N-1 par :

Le financement des besoins de trésorerie :

- Emission de dette à court terme BTF (bons du Trésor à taux fixe et intérêt précompté) émis

pour des durées de 3 mois, 6 mois, 1 an ou BTF très court terme adjudication tous les lundi ;

- Émission de dette à moyen long terme (MLT) : BTAN (Bon du Trésor à intérêts annuels) émis pour des

durées de 2 à 5 ans, adjudication tous les 3ème jeudi du mois ;

OAT (obligations assimilables du Trésor) émises pour des durées de 7 à 50 ans, adjudication tous les 1er jeudi du mois.

32

La constitution du profil du compte au Trésor (y.c. les émissions de titres court et MLT et avant placement)

M€

33

B. Les annonces : un dispositif indispensable à la bonne

gestion de la trésorerie de l’Etat (jour précédent)

34

L ’objectif du dispositif d’annonce est de fournir au gestionnaire de la trésorerie une vue anticipée des mouvements sur le compte pivot, en dépense comme en recette.

Le dispositif d’annonce au Trésor

35

Saisi de l’article, le Conseil Constitutionnel a jugé que « l'obligation d'information préalable instituée par la loi (qui lui a été) déférée a pour objet, grâce à une meilleure anticipation des opérations importantes affectant le compte du Trésor, d'améliorer la gestion de la trésorerie de l'Etat en utilisant de façon plus active les fonds déposés auprès de lui par les collectivités territoriales et leurs établissements publics ; que, ce faisant, elle participe au bon usage des deniers publics, qui est une exigence de valeur constitutionnelle »

- DC n°2003-489 du 29 décembre 2003

L’obligation d’annonces a été consacrée par le conseil constitutionnel :

L’information du trésorier de l’Etat : un enjeu central

36

Les entités soumises à l’obligation d’annonces

L’obligation d’annonces pour les dépenses supérieures à 1M€ faite… …aux collectivités locales : article 117 LFI 2004,

…aux établissements publics : décret n° 2007-1393 du 27 septembre 2007 relatif aux opérations financières des établissements publics nationaux (EPN) ;

…aux entités des ministères via des protocoles d’annonce ;

…aux opérateurs des investissements d’avenir.

« Les collectivités territoriales et leurs établissements publics informent l'Etat avant toute opération affectant le compte du Trésor. Les seuils et les conditions de mise en oeuvre de cette obligation d'information préalable sont fixés par décret en Conseil d'Etat »

Article 117 de la loi de finances pour 2004 et Décret n°2004-660 du 5 juillet 2004

37

Il est constitué : des annonces à échéances fournies par la BDF, notamment grâce à la saisie anticipée des virements supérieurs à 1M€ par les comptables publics.

L’AFT a la possibilité de super valider ces virements dans BDF-Direct si l’obligation d’annonce n’est pas respectée.

des annonces des dépenses mais également des recettes par mail ou télécopie ;

et leur dématérialisation en cours via un extranet ;

à défaut, report des flux de l’année N-1.

Le dispositif d’annonces au Trésor

38

C. Le profil constitué à J-1 va servir à J de base à la

gestion dynamique de trésorerie (Jour)

39

Les instruments de gestion de la trésorerie

Placement des excédents de trésorerie :

- Prêts en blanc aux spécialistes en valeurs du Trésor au jour le jour ;

- Prises en pensions de titres d’État français sur plusieurs semaines ;

- Prêts à des Trésors de la zone euro ou à d’autres entités (Fonds européen de stabilité financière).

Profil du compte unique en mai 2013 avant et après placements

Mls€

41

D. La sécurisation de la gestion de trésorerie

42

La prévention du risque de liquidité

Plusieurs instruments pour faire face au risque de liquidité:

La politique d’émission primaire de l’AFT: Un système de commercialisation robuste (SVT) et une dette attractive

(sécurité, transparence, liquidité, prévisibilité et innovation); Les émissions courtes (BTF) (forte liquidité du marché, accès à des volumes

importants, possibilité d’émettre des BTF courts).

Le système d’annonces et les outils de la Banque de France: La grande majorité des mouvements impactant le compte sont connus au plus

tard la veille; La possibilité de refuser la validation de mouvements non annoncés.

En dernier recours, l’accès au marché interbancaire et les lignes de trésorerie: Accès au marché interbancaire pour faire face à des situations inattendues en

gestion au cours de la journée (erreurs ou annonces tardives); Lignes de trésorerie: cadre récemment rénové, montants importants

accessibles toute la journée jusqu’à 17h30, pas de commission, testées régulièrement.

43

5 – Contrôle des risques et post marché

44

Missions : enregistrer et suivre jusqu’à leur dénouement sur le compte à la Banque de

France l’ensemble des opérations de l’Agence et de ses mandants, définir le cadre de gouvernance dans lequel opère l’Agence contrôler les risques financiers et opérationnels associés aux opérations

financières,

Moyens : une équipe de 8 personnes un progiciel financier intégré qui enregistre les opérations de leur négociation

jusqu’à leur comptabilisation, un cadre général d’activité (adopté par le Directeur général du Trésor), des

limites de risques et une Charte de déontologie,

 Post-marché et contrôle des risques 

45

Un cadre de contrôle interne solide : Reprise du cadre de contrôle interne en vigueur dans les établissements de crédit français: contrôle permanent au sein de chaque unité opérationnelle et inspection

périodique de l’efficacité de ces contrôles mêmes ; indépendance des fonctions (entre l’initiation, la validation et le paiement des

opérations) ; définition de limites internes de risques ; Comptes-rendus réguliers à la Direction Générale

Un contrôle externe particulièrement vigilant : Cour des comptes (certification des comptes de l’Etat) :

Levée d’une réserve dans la certification des comptes pour 2012 et satisfecit pour les réponses apportées à ses recommandations

Audits contractuel et interne Mise en place d’une fonction d’audit interne au sein de l’AFT

En conséquence, des risques opérationnels maitrisés: modes opératoires rédigés par les différentes cellules plan de secours informatique à deux niveaux plan d’audit interne et une cartographie des risques suivi des incidents

Le cadre de contrôle et la maitrise des risques

46

6 – Une journée type de gestion de la trésorerie

47

La veille à 18h00 : Prévoir les flux du lendemain

Les informations du lendemain parviennent à l’AFT jusqu’à 18h00 Les comptables de la DGFiP ont saisi dans leurs applicatifs les mouvements

prévus le lendemain initiés par l’Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics

D’autres informations parviennent directement à l’AFT par fax ou messagerie (correspondants du CBCM – ex. BEAC –) ou via l’extranet (IEDOM)

Le teneur de compte agrège ces informations et prépare une première position consolidée des flux entrants et sortants du lendemain Cette prévision tient compte des opérations de placements effectués (prêts

en blanc ou opérations de prise en pension effectuées la veille et/ou les jours précédents).

A l’issue de cette consolidation, un rapprochement avec la prévision est effectué (analyse des principales différences constatées : par ex. effet calendaire pour le versement de prestation ou sur les recettes fiscales, etc)

=> Le 4 juin : après actualisation, le solde des mouvements attendus le lendemain était conforme à celui inscrit dans le profil (<100M€)

48

Le matin à 9h30: Placer les excédents de trésorerie

Dès son arrivée vers 9h00, le teneur de compte consulte le compte du Trésor sur BdF Direct pour faire un premier rapprochement entre la prévision de la veille et les mouvements déjà exécutés En général, une bonne partie des opérations sont déjà exécutées avant 9h00 (les

opérations dématérialisées notamment)

A l’issue de ce rapprochement, le gestionnaire analyse les écarts avec la prévision et identifie les mouvements non exécutés Certaines opérations interviendront avec certitude au cours de la matinée (par ex.

remboursement des prêts de la veille, opérations du CBCM) En revanche le montant de certaines opérations ne sera précisément connu

qu’ultérieurement

Le gestionnaire propose aux responsables de l’Agence, en conservant le cas échéant une marge de sécurité, un montant de trésorerie à placer sur le marché interbancaire Le front office prépare le placement (actualisation des limites et des engagements) Attribution par adjudication : le plus offrant est servi en premier En fonction du solde de trésorerie attendu les jours suivants, le gestionnaire propose

des opérations de pension pour lisser le solde du compte

=> Le 4 juin : placement du matin de 16,3Md€ en overnight, pas de placements de pension >1j compte tenu du solde du compte

49

Tout au long de la journée : Suivre finement l’évolution du compte du Trésor

Les mouvements sur le compte sont suivis heure par heure Des mouvements (virements urgents et/ou de gros montants) peuvent être annoncés en J

pour paiement en J. Ces mouvements, qui peuvent perturber la gestion fine du compte, doivent être super-validés par l’AFT pour être exécutés, sinon ils sont reportés au lendemain.

Les montants de plusieurs opérations ne sont connus qu’en cours de journée: le matin (IEDOM); mais aussi l’après midi, vers 14h30 pour certaines opérations en recettes issus de la plateforme interbancaire CORE ou vers 15h00 pour les mouvements en provenance ou à destination de la CDC

Vers 15h00, la trésorerie excédentaire est replacée Plus aucun débit du compte n’est possible après 15h00 et la quasi-totalité des opérations ont

été exécutées en recettes, à ce moment là, la position quasi définitive du compte du Trésor est connue

Le placement est largement inférieur à celui du matin

=> Le 4 juin : placement vers 15h00 de 465M€

Fin des opérations à 17h00 Généralement un dernier placement pour atteindre la cible (des recettes pour un montant très

limité peuvent se produire jusqu’à 17h00) L’AFT peut initier des opérations après 17h00 en cas de nécessité (tirage de ligne de crédit

par exemple), plus aucun mouvement n’intervient après 18h00

=> Le 4 juin : améliorations au cours de la journée (<250M€)

Un environnement de risques maîtrisé

50

L’AFT se conforme volontairement au règlement CRBF 97-02 établi pour les établissements financiers.Les mesures prudentielles mises en place par l’agence sont contrôlées annuellement par un auditeur contractuel.

Principaux risques :

1.Risque de taux :La dette de l’Etat étant émise à taux fixe, l’Etat n’est structurellement exposé au risque de taux qu’à la hauteur de son programme de financement à moyen long terme annuel et au refinancement de son stock de titres à court terme.

2. Risque de liquidité : La maîtrise du risque de liquidité est au cœur des préoccupations de sa politique d’émission de dette et de sa gestion de trésorerie. L’AFT dispose de lignes de trésorerie avec certains SVT pour sécuriser la position créditrice du compte.

3. Risque de contrepartie :Afin de limiter le risque de contrepartie, il existe des limites pour chaque nature opération.Ces limites sont établies annuellement et peuvent évoluer en fonction des données de marché.Elles sont communiquées quotidiennement aux décisionnaires.Afin de mieux discriminer les contreparties, l’AFT a mis en place une notation interne fondée sur la taille et la qualité de la structure capitalistique de ses contreparties ainsi que sur la notation à long terme fournies par les trois principales agences de notations.Par ailleurs les opérations de pensions livrées et les opérations dérivés sont encadrées par des conventions de droit français et font l’objet d’appels de marge quotidien afin d’en réduire le risque résiduel.

4. Risques opérationnels : L’AFT a mis en place différents éléments pour réduire son exposition aux risques opérationnels :- Rédaction de modes opératoires rédigés par les différentes cellules- Etablissement d’un plan de secours informatique à deux niveaux- Construction d’un plan d’audit interne et d’une cartographie des risques.- Mise en place d’un suivi des incidents