DEONTOLOGIA FUNCIONARULUI PUBLIC Note de curs

1. Fundametele filosofice ale conceptului de deontologie

Deontologia, ramur a Eticii, este tiina care studiaz obligaiile i comportamentul celor care practic o anumit profesie. Deontologia are la baz datoria moral, fr a se suprapune ns cu studiul filosofiei sau a teoriei generale a datoriei morale. De asemenea, trebuie precizat o deosebire esenial ntre etic i deontologie. Astfel, n timp ce etica cuprinde studiul filosofic al datoriilor, deontologia este o tiin aplicat sau aplicabil.

n cazul funciei publice, scopul Deontologiei este reprezentat de realizarea eficienei serviciului public i satisfacerea nevoilor ceteanului. Eficiena nu reprezint numai rezultatul unei bune organizri i conduceri a unei activiti. Obinerea unei eficiene maxime depinde i de gradul de continciozitate de atitudinea contiincioas fa de ndatoririle de serviciu a funcionarului public.

n cazul n care funcionarul public are o situaie juridic bine stabilit i i sunt asigurate unele drepturi care s-i permit desfurarea activitii n bune condiii i asigurarea unui trai decent, el se va putea dedica ntru totul activitii autoritii sau instituiei publice din care face parte. n aceste condiii, el i va ndeplini cu contiinciozitate sarcinile de serviciu1 i va pune n exerciiul funciei toate cunotinele i calitile sale.

Termenul "deontologie" provine din grecescul "deon" care nseamn datorie i "logos"care nseamn tiin. Deontologia poate fi definit ca fiind ansamblul normelor etico-juridice care contureaz un comportament profesional sau privat. Pornind de la definiia general dat deontologiei, se poate particulariza deontologia funcionarului public i se poate defini ca fiind ansamblul normelor ce guverneaz comportamentul profesional i privat al funcionarului public, ca titular al funciei publice. n situaia n care funcionarul public a nclcat normele privind deontologia

funciei publice, respectiv, i-a nclcat obligaiile profesionale deduse din raportul de funcie public precum i normele de comportament n interiorul i n afara instituiei publice, intervine rspunderea disciplinara a acestuia. Prin astfel de abateri disciplinare, funcionarul public i lezeaz demnitatea i prestigiul, statutul su socio-profesional i moral.

Persoana care ocup o funcie public are pe lng obligaiile de consilier juridic o serie de obligaii cu caracter moral, fie scrise, fie nescrise, i care circumscriu etica profesiei de funcionar public. Toate aceste datorii morale pe care un funcionar le respect pe durata exercitrii unei funcii publice poart generic denumirea de ,,deontologie". Sintagma ,,deotologie" provine din cuvintele greceti ,,deon", ,,deontos" care nseamna ,,ceea ce se cuvine", ,,ceea ce trebuie fcut i ,,logos" care nseamn ,,studiu, tiin. Dimensiunea moral a normelor pe care trebuie s le respecte oamenii a fost subliniat i de Immanuel Kant care a artat c: Legea nsi trebuie s fie scopul unei voine morale bune, pentru c interesul moral este un interes pur, care nu depinde de simuri"

Datoria primordial a funcionarului public este servirea interesului general aa cum reiese din nsi etimologia cuvntului administraie din latinescul administer" care nseamn ,,slujba, servitor" Prin urmare, obligaiile de ordin moral ce trebuie respectate deriv din scopul exercitrii funciei publice, anume slujirea societii i a cetenilor. n msura n care actele normative stipuleaz expres aceste obligaii morale, ele dobndesc dimeniune profesional.

n dicionarul "Le Petit Larousse"(1955) este definit deontologia ca "ansamblul de reguli care reglementeaz o profesiune, conduita celor care o exercit, raporturile dintre acetia, raporturile dintre acetia i clienii lor, dintre ei i public".

Deontologia, prin specificul obiectului su de cercetare se afl la la grania dintre drept i moral. Ea reprezint ansamblul normelor care contureaz un anumit tip de comportament profesional sau privat. Unele din aceste norme sunt consacrate juridicete, putnd fi deci impuse prin intervenia forei de coerciie a statului, altele sunt sacionate doar de opina public, nscriindu-se n categoria normelor etice.

Deontologia poate fi considerat o punte ntre tiinele juridice (dreptul) i etic, putnd fi studiat sub dou aspecte: acela al reglementrilor date n temeiul "principiului legalitii" coroborat cu principiile morale.

O alt definiie ce a fost dat deontologiei funciei publice este n sensul c ea reprezint: ansamblul normelor juridice i morale aferente funciei publice, ca element ntrinsec serviciului public, statuat.obiectiv de ctre societate la un moment dat, n scopul

eficientizrii serviciuli public de ctre cei chemai a ndeplini funcia pub1ic Din definiie putem desprinde urmatoarele trsturi:

Deontologia funciei publice reprezint un ansamblu de norme juridice i morale, deci, o mbinare a dreptului cu morala; Normele menionate sunt aferente funciei publice ca element intrinsec serviciului public; Statuarea obiectiv a acerstor norme de ctre societate face referire n primul rnd la un cadru legal, tiut fiind c legea are caracter general i impersonal, fapt ce permite oricrui nterpret al problematicii o abordare obiectiv a studiului; Aprecierea deontologiei funciei publice ,,la un moment dat,ine de caracterul istoric al evoluiei sociale a dreptului i moralei. Astfel, o anumit abordare avea deontologia funciei publice ntr-o anumita oranduire, i o cu totul alt abordare are n momentul de fa. Aceast trstur poate fi nuanat i spaial, nu numai cronologic, deoarece chiar ntr-un anumit moment istoric pe suprafata planetara fiecare stat are propria sa

reglementare legal i propriile precepte morale ale abordarii deontologice a funciei publice; Scopul deontologiei este circumstaniat serviciului public, avnd un caracter nu numai teoretic ci i unul practic foarte bine determinat;

Deontologia funcionarului public exprim la rndul ei ansamblul normelor referitoare la comportamentul profesional i moral al funcionarului public n serviciu i n afara serviciului, avnd n vedere c este purttorul autoritii publice. Unele precepte morale sunt consacrate juridic, devenind norme juridice, putnd fi aduse la ndeplinire, n cazuri extreme, prin fora de coerciie a statului, pe cnd alte reguli morale rmn de domeniul normelor etice, sancionate doar de opinia public. Pentru a

fi pus n aplicare legea trebuie neleas i interpretat n litera i spiritul ei. Adesea cetenii crora li se adreseaz legea nu o cunosc sau nu sunt de acord cu coninutul ei sau cu nelesul acesteia i, n acest caz, se creeaz un conflict ntre cei crora li se

aplic legea i cei care o aplic.

n timp ce beneficiarii serviciilor publice doresc uneori ocolirea legii, funcionarii publici trebuie s o aplice ntocmai (fr ns ca puterea discreionar cu care este abilitat Administraia Public s-i permit a depi limitele legii, ci doar a alege dintre mai multe variante prevzute de lege, pe cea care corespunde cel mai bine situaiei date, cerinei beneficiarului.

ntruct n aciunile sale funcionarul se exprim pe sine trebuie totui ca n exercitarea funciei publice s nu uite c este pus n slujba cetenilor, a interesului public, cruia trebuie si dea satisfacie cu ntietate.

Pentru c funcionarii publici sunt purttorii puterii discreionare a administraiei publice, i adesea se pot corupe sau manifesta abuziv prin nclcarea drepturilor i intereselor cetenilor, este necesar ca normele ce privesc comportamentul profesional i

moral al funcionarului public, deontologia acestuia, s se refere att la relaiile sale n interiorul serviciului, cu efii ierarhici, cu subalternii, cu ntregul personal, ct i cu beneficiarii activitii sale, cu celelalte persoane juridice, inclusiv cu celelalte instituii ale statului, de fapt cu societatea n ansamblul su.

Literatura de specialitate a sesizat unele ambiguiti din administraia public n ceea ce privete graniele dintre lege i etic, pe de o parte, i ntre etic i corupie, pe de alt parte. Astfel, unii autori consider necesar studierea problemelor legale, cum ar fi conflictul de interese i evitarea atragerii rspunderii n faa legii, n timp ce alii aduc n discuie gradul de etic al unor decizii luate de funcionarii publici, care nu sunt acoperite din punct de vedere legal. Funcionarii publici acioneaz pe baza unei varieti de principii i percepte. Anumite percepte etice sunt implicite, altele sunt explicite, unele dintre ele fiind chiar contradictorii. Oricum, toate aceste principii au la baz etica vzut ca virtute i responsabilitate. Iat cteva din aceste precepte:

Integritatea fiscal. Un semn important al comportamentului etic este reprezentat de modul n care cineva se raporteaz la problema banilor. Susinerea teoriei pluraliste. Sistemul politic reprezint echilibrul de putere ntre grupurile economice, profesionale, religioase, etnice i geografice. Fiecare din aceste grupuri caut s-i impun voina n politica public, dar fiecare este limitat n capacitatea de a nfptui aceasta deoarece trebuie s se adapteze cerinelor celorlalte grupuri. O etic administrativ complet nseamn slujirea consecvent a interesului publicului larg. n locul regulii majoritii, pluralismul recunoate conducerea minoritar.

Acceptarea dihotomiei. n ultimul timp administraia public a ajuns s fie privit ca o extensie managerial a aparatului politic. Politica intr n activitatea puterii legislative i

executive, n timp ce administraia este activitatea unei clase profesionale de manageri publici care organizeaz executarea i execut legile ct mai eficient posibil. Atributele unui politician sunt sunt de o alt natur dect cele ale unui funcionar public. Esena politicii este de a lua poziie, de a-i asuma responsabiliti pentru deciziile luate i de recunoatere a naturii tanzitorii a rolului politic, n timp ce esena administraiei este de a executa legea. Aadar, moralitatea funcionarului public const n respectarea deciziilor luate pe linia serviciului public.

Aa cum am spus anterior, trebuie analizat problema responsabilitii funcionarilor publici fa de funcionarii politici alei n mod democratic. Politica i administraia nu se exclud reciproc, ele sunt dou aspecte ale aceluiai proces. Politicile publice reprezint procese continue a cror elaborare este inseparabil de punerea n practic. Politicile publice sunt elaborate pe msur ce sunt puse n aplicare i viceversa, sunt puse n aplicare pe msur ce sunt elaborate. Nu se poate spune exact care din cele dou are o pondere mai mare, dar se poate afirma c politica are un rol mai mare n procesul de elaborare, iar administraia n cel de implementare. Cei care i desfoar activitatea ntr-un serviciu public nu trebuie s-i stabileasc singuri sarcinile. Ei sunt responsabili n faa oficialitilor alese de ceteni, deci acestea sunt n msur s stabileasc detaliat planurile de aciune.

n literatura de specialitate s-a spus c un comportament etic rezult din neutralitatea administrativ deoarece funcionarii publici sunt liberi s aplice principiile

managementului pentru realizarea nevoilor cetenilor. Atunci cnd dihotomia descurajeaz funcionarul public de la efectuarea de judeci, acestuia i este oferit o poziie relativist care presupune c normele etice sunt probleme de referin arbitrar i c nu se pot face afirmaii obiective i valabile. Astfel, se pun urmtoarele ntrebri: acesta este modul n care se desfoar activitatea administrativ, este responsabilitatea moral posibil fr discreie administrativ? Partizanii preceptului de dihotomie spun c rspunsul la aceste ntrebri nu conteaz deoarece regulile reprezint prin ele nsele nite finaliti, iar mijloacele de aciune ale administraiei au justificare moral. Respingerea dihotomiei. Partizanii acestei idei susin c, ntr-o anumit msur, funcionarul public reprezint un iniiator de valori, neputnd fi niciodat complet guvernat de alii. Se poate afirma chiar c n procesul de luare a unei decizii una din etape o constituie alegerea variantei optime.

Meninerea ordinii constituionale. Constituia desemneaz explicit i implicit rolul funcionarilor publici care sunt chemai s slujeasc valorile statului. Baza n care face acest lucru,conform acestui precept, l constitui imperativul moral al jurmntului. Funcionarul public a intrat ntr-un angajament solemn cu cetenii pe care i servete, angajament pentru onorarea obligaiei de a oferi oportuniti egale tuturor. Aceast profesiune oblig, n baza principiilor constituionale i statutare la satisfacerea i meninerea n mod prioritar a interesului public fa de toate interesele particulare cu care intr n competiie.

n izvoarele deontologiei funcionarului public se gsesc n Constituie, n lege fundamental a unui stat, n lege, ca act juridic al Parlamentului, n alte categorii de acte normative (ale Guvernului i ale altor organe ale administraiei de stat centrale sau teritoriale sau autoriti locale autonome) inclusiv tratatele, care potrivit art. 11 din Constituie, prin ratificarea de ctre Parlament, devin parte integrant a dreptului intern. La acestea se adaug izvoare nescrise, cutume, mai ales n domeniul dreptului diplomatic, precum i jurisprudena, despre care n Frana se susine c prin activitatea jurisdiciei administrative care are n frunte Consiliul de stat, Dreptul administrativ este n esen jurisprudenial, ceea ce confer practicii judiciare statutul de jurislator.

n literatura juridic de la noi au fost identificate mai multe principii de baz ale deontologiei funcionarului public, principii care reprezint de altfel obligaii juridice i

morale pe care analizndu-le deja nu este cazul a le mai relua. Toate aceste obligaii stau sub pavza faptului c funcionarii publici sunt purttorii autoritii publice i cum slujesc interesul general, pentru ei se impune o disciplin riguroas. Ct privete ndeplinirea tuturor principiilor, a obligaiilor ce compun deontologia, aplicabil diferitelor categorii de funcionari publici, trebuie menionat c acetia sunt obligai s i le nsueasc i s fac tot posibilul pentru a le ndeplini, la baza activitii i comportrii fiecruia stnd nevoia de perfecionare continu, de educaie permanent.

O dimensiune a eticii deontologice a unui funcionar public este reprezentat de responsabilitatea acestuia (desfurarea activitii n cadrul unei organizaii impune funcionarului anumite obligaii i un anumit grad de loialitate care uneori nu corespund principiilor etice).

Reglementarea comportamentului profesional al funcionarului public se face att prin dispoziii constitutionale cu valoare de principiu, ct i prin acte juridice emise de organul legislativ, alte categorii de acte normative, dar i cu ajutorul normelor cutumiare, n special n domeniul diplomaiei i ale jurisprudenei.

Principiile de baza n deontologia funcionarului public: - egalitatea de tratament fa de terii beneficiari serviciului public, respectiv, un comportament nediscriminatoriu fa de uzagerii serviciului public; - respectarea supremaiei Constituiei, respectul legilor generale n materie i al tuturor

actelor normative de ctre purttorii autoritii publice; - credina i fidelitate fa de ara cruia i aparine funcionarul public; - discreie profesional privind informaiile pe care le primete i le deine n exetciiul funciei sale;

- obligaia de supunere i respect fa de eful ierarhic; - apararea i respectarea demnitii i intimitii uzagerilor serviciului public; - perfecionarea profesional continu, sub diferite forme etc.

2. Fundamentele constituionale ale concptelor de funcie public i funcionar public

Administraia public presupune aciunea nentrerupt care are drept scop asigurarea condiiilor pentru desfurarea ritmic a vieii statului. Administraia public, constituind un proces continuu, este supus regulilor actualizrii funciilor ca o garanie a adaptrii sale la condiiile permanent dinamice ale mediului social. Din acest motiv, administraia public nu trebuie s constituie un scop n sine, ci ea trebuie s serveasc realitile sociale n dinamica lor. Aadar, nu putem spune c administraia public nseamn oricnd i oriunde acelai lucru. Pornind de la realitile sociale, care nu sunt identice n timp i spaiu, administraia este chemat s-i realizeze funciile innd seama de aceste realiti. Acesta este motivul pentru care vom evidenia cteva aspecte ce contureaz influenele reciproce ntre administraia public i celelalte elemente ale sistemului social. n principal vom prezenta raporturile dintre administraia public i principalele elemente ale sistemului politic i raporturile dintre administraia public cu mediul juridic. Fr a nega posibilitatea unor concluzii general valabile privind organizarea i funcionarea administraiei publice, trebuie nc subliniat c ceea ce este valabil ntr-un anumit regim politic sau ntr-o anumit ar nu poate fi valabil n orice ar sau n orice regim politic, Fiecare popor trebuie s-i construiasc o administraie proprie, iar limitele i caracterul acestei administraii vor depinde n mod necesar de regimul politic al statului respectiv, de relaiile economice dominante, de istoria i tradiiile proprii.

A. Raporturile dintre adminsitraia public i principalele elemente ale sistemului politic

a) Administraia public - partidele politice

Menionm, n primul rnd, c suveranitatea naional aparine poporului romn i c acesta o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum i c nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu (art.2 Constituie). Aadar, n condiiile n care pluralismul reprezint o garanie i o condiie a democraiei constituionale, partidele politice se constituie i i desfoar activitatea numai n

condiiile legii, ele fiind menite a contribui la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, respectnd cu strictee suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei (art.2 Constituie). Dac mai amintim i prevederile art.29 din Constituie, potrivit crora libertatea gndirii i a opiniilor nu poate fi ngrdit i c nimeni nu poate fi constrns s adopte o opinie contrar convingerilor sale, precum i prevederile art.37 din Constituie, care consacr dreptul de asociere liber n partidele politice, vom putea formula o prim observaie important, i anume, aceea c partidele i formaiunile politice, ca elemente ale sistemului politic, nu se supraordoneaz administraiei publice, aa cum se petreceau lucrurile n statul totalitar.

Deci, voina partidelor politice nu se poate impune administraiei publice dect filtrat prin sita prevederilor Constituiei i a celorlalte legi care precizeaz cu exactitate modalitatea prin care opiunile politice se transform n decizii politice i apoi n norme juridice, acestea din urm fiind singurele obligatorii pentru administraia public.

n ipoteza n care un partid devine prin alegeri majoritar n parlament i, prin urmare, se poate forma un guvern monocolor, opiunile politice ale acestui partid pot, relativ uor, s se materializeze n norme de drept, devenind astfel obligatorii pentru administraia public, dar va trebui s nu se uite c prin norm imperativ Constituia stabilete c deputaii i senatorii, n exercitarea mandatului, sunt n serviciul poporului (art.66 Constituie) i nu doar a partidului din care provin. Primul ministru i membrii Guvernului nu-i pierd calitatea de deputai sau senatori (art.68 Constituie), prin urmare nu sunt doar n slujba partidului lor, ci a ntregului popor, aa cum rezult, de altfel, i din textul jurmntului pe care sunt obligai a-l depune pentru a fi validai (art.103 raportat la art.82 Constituie).

n mod similar, consilierii locali i primarii sunt validai dup depunerea jurmmntului (art.18 i 39 din Legea administraiei publice locale) potrivit cruia slujesc Constituia, legile i binele locuitorilor care i-au ales.

Toate aceste reguli juridice care se constituie, alturi de altele, principii fundamentale ale statului de drept, trebuie cu sfinenie respectate pentru a opri tentaia pe care ar putea-o avea un partid politic, devenit majoritar n Parlament i constituind un

guvern monocolor, de a-i transforma "aleii" n "activiti ai partidului" sau structurile administraiei publice centrale sau locale n "organe de partid" centrale sau locale.

b) Administraia public - puterea legislativ

n condiiile statului de drept, puterea aparine poporului care o exercit suveran, prin organele sale reprezentative i prin referendum (art.2 Constituie). Organul reprezentativ suprem i unica unitate legiuitoare a rii este Parlamentul, alctuit din Camera Deputailor i Senat, astfel c din punct de vedere funcional putem aprecia c administraia public se subordoneaz autoritii legiuitoare, fiind chemat s execute legea nemijlocit sau s organizeze executarea acesteia. n acest sens legislativul este autorizat s stabileasc structurile organizatorice i modul de funcionare al administraiei, alegnd sau numind autoritile administraiei publice, conducerea acestora.

n acest fel puterea legislativ se comport ca un element prin care se realizeaz integrarea tuturor sferelor administraiei publice. Aciunea legislativului asupra administraiei (publice) se poate exprima n diverse forme, cum ar fi: stabilirea unor reglementri directe, forma unor interdicii, recomandri, etc. Ceea ce experiena a demonstrat este c ntrirea puterii legislative constituie o condiie esenial a realizrii unei administrrii eficiente a treburilor statului i societii.

B. Raportul dintre administraia public i mediul juridic

Prezentarea unor aspecte privind raportul dintre administraia public i mediul juridic sau, cu alte cuvinte, cadrul juridic al administraiei publice, ne va permite s caracterizm i mai exact modul n care se realizeaz funciile administraiei n cadrul statului de drept.

Pornind de la ideea potrivit creia limitele i caracterul administraiei, reflectate n funciile sale, depind n mod necesar att de regimul politic i forma de guvernmnt, ct i de nivelul dezvoltrii relaiilor economice, vom observa mai nti c administraia public nu poate f i conceput n afara organizrii statale a societii. Pentru acest motiv,

este imposibil ca administraia public s fie separat de drept. Abordarea sistemic presupune cuprinderea cvasintegral a tuturor verigilor administraiei publice n cadrul unei structuri relativ unitare, amenajat funcie de colectivitatea uman pe care o servete.

Astfel stnd lucrurile, se poate aprecia c n statul de drept administraia public poate determina crearea unor condiii favorabile de gestionare a tuturor colectivitilor locale, a serviciilor social-culturale i economice, potirivt intereselor i nevoilor celor

administrai. Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume

cadru normativ, prin care se realizeaz organizarea i funcionarea administraiei publice i prin care se stabilete n primul rnd sistemul principial-juridic ce guverneaz ntreaga administraie public.

Avnd n vedere c administraia public este, prin esena sa, o aciune ndreptat spre un anumit scop, iar scopurile - prin urmare i funciie ei - se stabilesc contient pe baza legitilor dezvoltrii sociale i a intereselor cetenilor, vom observa c acestea (scopurile, funciile) primesc de cele mai multe ori o confirmare juridic.

Mai mult, dreptul este chemat s stabileasc cu prezicie modul de derulare a aciunii administraiei publice n vederea atingerii scopurilor, deci cadrul nromativ ce statueaz tehnologiile, procedurile potrivit crora administraia public acioneaz n vederea realizrii funciilor, scopurilor sale. Astfel, administraia public, acionnd n vederea realizrii funciilor sale, trebuie s prevad i s programeze, s organizeze procesul de execuie, s decid, dar s i pregteasc variante de decizii pentru decidentul politic, s coordoneze procesele de execuie i, n sfrit, s controleze ntreaga activitate de punere n execuie i realizare a valorilor politice; toate acestea constituie un proces administrativ unic, ntre aciunile administraiei existnd o riguroas succesiune i interaciune, stabilite prin norme juridice.

Rezult astfel c n ntreaga sa activitate, administraia public se subordoneaz normelor juridice, nsi raiunea existenei sale fiind organizarea executrii i asigurarea nfptuirii acestora.

Fa de multitudinea i complexitatea problematicii posibile ntr-o analiz detaliat a raporturilor dintre adminsitraia public i mediul juridic, optm n acest

cadru pentru prezentarea sistematic a principiilor de baz ce se desprind din legislaia noastr cu privire la amenajarea i funcionarea administraiei publice, principii care stau la baza ntregii activiti administrative a statului i a colectivitilor locale. inem s precizm c aceste principii deduse din prevederile Constituiei i a celorlalte acte normative ce reglementeaz organizarea i funcionarea administraiei publice, formeaz un cadru teoretic i metodologic adecvat unei activiti ct mai eficiente a autoritilor administraiei publice, mai ales datorit faputlui c, bazndu-se pe logica i rigoarea rationamentului, nlesnesc i orienteaz gndirea i aciunea, permind abordarea complex a oricrei probleme din administraia public - dovedindu-se astfel de utilitate practic n efortul autoritilor administraiei publice n statul de drept, de a rspunde intereselor i nevoilor ceteanului prin prisma intereselor generale ale societii.

Principiul suveranitii naionale, aa dup cum am mai artat, trebuie neles n sensul c puterea politic aparine i trebuie s aparin naiunii. Dac primele dou elemente definitorii ale statului - i anume teritoriul i populaia - au un caracter obiectiv-material, cel de-al treilea element esenial, i anume suverantitatea naional, are un caracter subiectiv-voliional i nseamn c dreptul de comand aparine naiunii.

Aa cum se precizeaz n art.2(1) din constituie, "Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin

referendum." Dac n cazul referendumului suntem n prezena unei forme de comand

direct, de guvernare direct de ctre popor, n cazul exercitrii suveranitii naionale prin organele sale prezentative putem vorbi de o guvernare indirect sau reprezentativ, ceea ce nseamn c poporul, naiunea, deleag dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc.

Separaia puterilor - constituie un principiu fundamental al statului de drept, el se deduce din ntreaga economie a textelor din Constituie i legile organice, din distribuia competenelor i atribuiilor ntre autoritile publice.

n virtutea acestui principiu, celor trei puteri le corespund categorii diferite de autoriti publice, i anume: puterea legislativ se exercit prin Parlament; puterea

executiv prin Preedinte, guvern, autoriti administrative centrale i locale, iar puterea judectoreasc prin Curtea Suprem de Justiie, curi de apel, tribunale i jduectorii.

Este bine s menionm c diviziunea tripartid, n cele trei puteri, respectiv n cele trei categorii de autoriti publice, nu trebuie apreciat ca avnd caracter rigid, n sensul c activitatea fiecreia are loc separat, rupt total de celelalte. Dimpotriv, ntre ele exist zone de interferen, de coalborare sau de control reciproc.

Formele i modalitile de realizare a acestui principiu n activitatea administraiei publice sunt prevzute n Constituie i legile organice.

Principiul supremaiei Constituiei sau legalitii, fixeaz cadrul activitii autoritilor statului n limita legilor, asigur stabilitatea juridic, drepturile i libertile omului i nseamn subordonarea tuturor activitilor autoritilor publice, voinei supreme a naiunii, consemnat n principiile i normele pactului fundamental statuat n Constituie.

Dac pentru puterea legiuitoare voina juridic suprem n care trebuie s se ncadreze propria activitate este Constituia, pentru celelalte activiti ale statului exercitate prin puterea executiv i cea judectoreasc, cadrul de legalitate, peste care nu se poate trece, l cosntituie att Constituia ct i legile.

Aadar, statul nsui i ngrdete activitatea sa. Aciunea statului trebuie s fie conform regulilor de drept, statul legal fiind acela n care activitatea diferitelor autoriti este subordoant legilor.

Ca o garanie a principiului supremaiei Constituiei i a legii, pot f i amintite

alte dou principii derivate i anume acela al controlului constituionalitii legilor, exercitat prin Curtea Constituional (art.140 Constituie) i principiul controlului jurisdicional al aciunii administraiei publice.

O ultim problem ce dorim s o menionm n legtur cu aplicarea principiului supremaiei Constituiei sau al legalitii, de natur a explica coninutul acestuia, formele de concretizare a lui n activitatea administrativ a statului, este aceea a publicitii actelor normative i realizrii cerinelor de tehnic legislativ n redactarea lor. Prin publicitatea acestor acte trebuie s nelegem nu numai aducerea la cunotina cetenilor, ci i explicarea detaliat i competent a acestor acte normative tuturor celor cehmai s le transpun n via. Cerina publicitii actelor normative este reglementat

att prin art.78 din Constituie, ct i prin alte acte normative. Nepublicarea acestor acte constituie o practic ilegal i se poate transofrma ntr-un obstacol n calea aplicrii eficiente a legii. Asigurarea publicrii actelor normative constituie o garanie a aplicrii prezumiei nemo censetur ignorare legem (nimeni nu poate invoca necunoaterea legii drept cauz a nclcrii normei de drept).

Egalitatea n drepturi a cetenilor n faa legilor i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri, este un principiu prin care se stabilete c nimeni nu este mai presus de lege (art.16 Constituie) i prin urmare, n ntreaga lor activitate, autoritile administraiei publice, alturi de celelalte autoriti publice, sunt chemate s asigure deplina egalitate n drepturi n toate domeniile vieii economice, politice, juridice, sociale i culturale pentru toi cetenii rii, fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de aparatenen politic, de avere sau de origine social. Ina cest fel se garanteaz posibilitatea participrii tuturor cetenilor la viaa politic, economic, social i cultural.

Unitatea poporului, ca fundament al statului, unitate generat de egalitatea ntre ceteni i consacrarea pluralismului n societatea romneasc, ca o condiie i n acelai timp o garanie a democraiei cosntituionale, formeaz un alt principiu ce se degaj din prevederile Constituiei (art.4 i 8 din Cosntituie).

Aadar, manifestarea pluralismului i activitatea partidelor politice trebuie s se desfoare n condiiile legii. Partidele sunt acele forme de asociere politic chemate s contribuie la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, dar numai n condiiile respectrii suveranitii naionale, a integritii teritoriale, a ordinii de drept i principiilor democraiei.

Activitatea partidelor politice, ca de altfel i a altor forme de asociere politic sau apolitic, trebuie s contribuie la asigurarea unitii poporului, ca fundament al statului; n caz contrar, activitatea acestora fiind anticonstituional, este supus rigorilor legii, de a crei aplicare este rspunztoare administraia public, potrivit prerogativelor sale de putere executiv.

3. Definiia funciei publice i a funcionarului public

Aa cum am vzut la cursurile precedente, statul are trei funciuni sau organe: funciunea legislativ, funciunea administrativ (executiv) i funciunea judectoreasc. De asemenea, am vzut c funciunea administrativ const n asigurarea funcionrii continue a serviciilor publice administrative care n totalitatea lor alctuiesc Administraia statului. Aceast funcionare se realizeaz prin efectuarea unor acte materiale de ctre funcionarii publici. n aceast accepiune de funcionare, prin noiunea de funcie public se nelege activitatea pe care o presteaz funcionarii publici.

n contextul celor mai sus prezentate, putem defini funcionarul public ca fiind persoana care este numit ntr-o funcie public de ctre o autoritate a administraiei publice, aleas sau numit, potrivit normelor legii i investit n mod legal ca titular al funciei i cu atribuiile acestei funcii, prestnd n mod permanent o activitate cu scopul de a asigura funcionarea continu a unui serviciu public n schimbul salariului primit periodic.

Din aceast definiie putem desprinde trsturile caracteristice ale funcionarului public i anume:

a) numirea, repartizarea sau alegerea funcionarului public trebuie s se fac n conformitate cu dispoziiile normative n materie;

b) funcionarul s devin titularul funciei publice n cadrul ierarhiei administrative;

c) funcionarul s exercite un serviciu public n mod permanent; d) pentru serviciul prestat funcionarul public s fie salarizat. Statutul funcionarilor publici, aa cum a fost el aprobat prin Legea nr.188/19992, definete la art.23 funcionarul public ca fiind persoana numit

ntr-o funcie public de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, cu respectarea dispoziiilor legii respective.

Definiia dat de lege funcionarului public nu este n msur s ofere o imagine despre ceea ce reprezint n sens complex funcionarul public, cu att mai mult cu ct

face trimitere la persoana numit ntr-o funcie public, care, de asemenea, prin art.3 al.1 al Legii amintite este foarte succint definit.

Definiia dat de lege nu este nici n spiritul reglementrilor din Uniunea European care la art.1 din statutul funcionarilor europeni definete funcionarul european ca fiind orice persoan care a fost numit n condiiile prevzute de prezentul statut ntr-o funcie permanent, ntr-una din isntituiile europene printr-un act scris al autoritii, investit cu puterea de numire dina ceast instituie .

n continuare, prin art.3 al.2 din Legea nr.188/1999 se statueaz expres c "totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice constituie corpul funcionarilor publici", iar la al.3 al aceluiai articol se prevede c "funcionarii publici sunt numii de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice."

Aceast modalitate de creare a corpului funcionarilor publici este criticat pe bun dreptate de unii specialiti n comentariile pe care le face la Legea funcionarilor publici, n sensul c se elimin modalitatea de observare a funcionarilor publici prin intermediul alegerii i elimin din corpul funcionarilor publici persoanele alese sau numite n funcii de demnitate public.

Dispoziiile mai sus prezentate referitoare la corpul funcionarilor publici trebuie completate cu cele din art.5 al.1 care extinde aplicarea statutului funcionarilor publici stabilit prin Legea nr.188/1999 "tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii, aprobate prin legi speciale, n msura n care aceste legi nu dispun altfel."

Pentru a delimita totui sfera de cuprindere n corpul funcionarilor publici teza ultim din dispoziiile mai sus citate face precizarea c "persoanele numite sau alese n funcii de demnitate public nu intr sub incidena dispoziiilor prezentei legi."

De asemenea, legiuitorul a vrut s elimine din corpul funcionarilor care cad sub incidena Statutului funcionarilor publici i "persoanele din aparatul de lucru al autoritilor i instituiilor publice care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol gospodrie, ntreinere-reparaii i de deservire" care se supune n continuare normelor din codul muncii i nu statutelor funcionarilor publici.

Dac n ceea ce privete exceptarea funciilor de demnitate public de la aplicarea statutelor funcionarilor publici problema este corect, deoarece este greu s

aplici nite reguli stricte unor categorii de persoane supuse jocului politic sau selectate dup criterii exclusiv polticie, n ceea ce privete exceptarea de la regulile statutului funcionarilor publici a unor categorii de funcionari, numai c lucreaz n compartimente de activitate secretariat-administrative sau de deservire, soluia nu ni se pare corect deoarece:

creaz deosebiri de tratament a funcionarilor dintr-o instituie public pe considerente de loc de munc;

creaz posibilitatea eludrii legii prin tot felul de subterfugii (schimbri de denumiri de sectoare de activitate i de funcii) pentru ca i salariaii din sectoarele exceptate s beneficieze de statutul funcionarilor publici.

4. Consideraii generale privind deontologia funcionarului public

Pornind de la definiia datde art.3 al.1 din Legea nr.188/1999, funciei publica ca "ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale" i de la enumerarea n anexele la lege a funciilor publice ce intrsub incidena statutului funcionarilor publici, Legea prin art.6 delimiteazcondiiile pe care o persoantrebuie sle ndeplineascpentru a ocupa o funcie public, dupcum urmeaz:

a) are numai cetenie romni domiciliul n Romnia; b) cunoate limba romnscris i vorbit; c) are vrsta de 18 ani mplinii; d) are capacitatea deplinde exerciiu; e) are o stare de sntate corespunztoare funiei pentru care candideaz,

atestatpe baza certificatului medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) nu a fost condamnatpentru svrirea unei infraciuni care ar face-o

incompatibilcu exercitarea funciei publice; h) a ctigat concursul sau a promovat examenul organizat pentru

ocuparea funciei publice;

La o analizatenta condiiilor de mai sus vom putea constata cdousunt raiunile care au fost avute n vedere:

a) raiuni de ordin politic b) raiuni de ordin tehnic-administrativ i de eficien. Din prima categorie fac parte condiiile referitoare la cetenia

romn i domiciliul n ar, condiii cerute de altfel de art.16 al.3 din Constituia Romniei, potrivit cruia: "funciile i demnitile publice civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetenia romni domiciliul n ar."

Se nelege c, condiiile de cetenie i domiciliul trebuiesc ndeplinite att pentru participarea la concursul pentru ocuparea funciei publice ct i pe toatperioada exercitrii acestei funcii.

Dispoziiile privitoare la cetenie i domiciliu sunt n concordani cu statutul european care la art.28 prevede c nu poate fi funcionar persoana care nu este cetean al unui stat membru al Uniunii i funcionarul european are obligaia de a locui n locul n care se exercitfuncia care i-a fost ncredinatsau la o distancorespunztoare care s nu-l frneze n exercitarea atribuiilor sale.

Condiia de cunoatere a limbii romne i are izvorul n art.13 din Constituia Romniei, care consacr limba romnca limb oficial n stat, sintagma limboficialreferindu-se la limba prin care se exprimscris i oral, autoritile publice.

Condiia de vrsteste legatde majorat care potrivit legii romne se dobndete la mplinirea vrstei de 18 ani i diferde reglementrile pentru ceilali salariai care, potrivit legii, pot ncheia singuri un contract individual de muncla mplinirea vrstei de 16 ani, iar n cazuri excepionale cu acordul prinilor sau a ocrotitorului legal pnla 15 ani.

Legiuitorul nu se mulumete sprecizeze numai vrsta minimde 18 ani, ci o dubleazcu o altcondiie "s aib capacitate deplin de exerciiu'".

Condiia unei stri de sntate corespunztoare, atestat pe baz de certificat medical este unanim recunoscutatt n sistemele naionale a funciei publice, ct i n sistemul Uniunii Europene, chiar dac folosesc pentru a o formula sintagma condiia aptitudinilor fizice, care include i starea de sntate corespunztoare.

Condiia studiilor reprezintuna din cele mai importante condiii prin implicaiile pe care le are asupra profesionalismului cu care se exercito anumitfuncie public. Se nelege cfolosind formularea "ndeplinirea condiiilor de studii prevzute de lege pentru funcia respectiv" se are n vedere studii de specialitate specific funciei i nu ori ce fel de studii.

Condiia lipsei antecedentelor penale este formulatde o manierspecialdeoarece se are n vedere acea categorie de antecedente care ar crea o stare de incompatibilitate ntre funcia publici fapta penalsvrit.

De observat clegiuitorul nu impune condiia subiectiva svririi cu intenie a unei anumite fapte penale, sau lipsa oricror antecedente penale, ci doar a acelora care ar face incompatibilpersoana cu funcia pe care ar urma so exercite.

Ultima condiie impusde legiuitor pentru a accede la o funcie publiceste aceea a ctigrii concursului sau promovrii examenului organizat pentru ocuparea funciei respective.

Unii autori nu considerpromovarea examenului sau ctigarea concursului ca o condiie pentru ocuparea unei funcii publice, ci mai curnd ca o modalitate de recrutare a funcionarilor publici.

Legea prevede examen sau concurs dupcum avem de-a face cu un singur candidat pentru funcia respectiv, iar concurs cnd au solicitat participarea cel puin doi candidai.

Categorii statutare de funcionari publici i clasificarea funcionarilor publici

Statutul fucionarilor publici aa cum a fost aprobat prin Legea nr.188/1999 consacrCapitolul II categoriilor statutare de funcionari publici i clasificrii funciilor publice.

Astfel, art.7 din lege mparte funcionarii publici n dou mari categorii: a) funcionari publici debutani; b) funcionari publici definitivi. Aceast clasificare determinsituaia juridicn care se poate afla pe parcursul

derulrii carierei un funcionar public.

Semnificaia acestei mpriri se desprinde din dispoziiile urmtoare ale statutului. Astfel, prin art.8 sunt definii funcionarii publici debutani ca fiind

""persoanele care ocup n urma concursului sau examenului, o funcie publicpnla definitivare. Perioada de funcionar debutant este de cel puin 6 luni, dar nu mai mare de 2 ani."

Deci, prin textul citat se definete pe de o parte conceptul de funcionar debutant, iar pe de altparte se stabilete durata minimi maxima perioadei de stagiu.

ntruct legiuitorul nu definete noiunea de funcionar definitiv, pornind de la definiia funcionarului debutant putem concluziona ceste funcionar definitiv acel funcionar care a parcurs perioada de stagiu i a avut loc definitivarea lui pe post potrivit legii.

Este locul s amintim dou acte normative care reglementeazdouprobleme deosebit de importante pe subiectul pe care l tratm. Este vorba de:

Hotrrea Guvernului nr.1087/25 oct.2001 privind organizarea i desfurarea concursurilor i examenelor, pentru ocuparea funciilor publice.

Hotrrea Guvernului nr.1085/25 oct.2001 privind organizarea perioadei de stagiu condiiile de evaluare i regulile specifice aplicabile funcionarilor publici debutani. Nu vom intra n detalii privind cele douacte normative i nici cu privire la momentele importante din viaa funcionarilor publici pe care le reglementeaz deoarece acest lucru l vom face n cursurile urmtoare.

O alt mprire a funcionarilor publici n categorii o face art.9 din statut, n funcie de nivelul studiilor necesare, dupcum urmeaz:

a) Categoria A - studii superioare de lungdurat, absolvite cu diplomde licensau echivalent;

b) Categoria B - studii superioare de scurtdurat, absolvite cu diplom; c) Categoria C - studii medii liceale sau post liceale absolvite cu diplom. Aceast mprire o face legiuitorul pentru a preciza ce tipuri de activiti pot

desfura funcionarii publici n funcie de nivelul studiilor. Astfel, funcionarii publici din Categoria A , deci cei cu studii superioare de

lungduratpot desfura activiti pentru: aplicarea i executarea legilor, studii, control,

consiliere, coordonare, conducere, elaborarea de reglementri, luarea deciziilor sau alte activiti care necesitcunotine superioare de specialitate.

Funcionarii din Categoria B - cei cu studii superioare de scurtduratpot efectua lucrri privind aplicarea i executarea legilor, studii, ndrumare, elaborarea unor proiecte de reglementri, lcurri pregtitoare pentru luarea deciziilor, "unele activiti de conducere", precum i alte activiti.

Funcionarii din Categoria C pot aciona n domeniul executrii i aplicrii legilor i altor reglementri, activiti de birou sau de control care necesit o cultur general medie i cunotine tehnice i profesionale de nivel mediu.

Aceast categorisire a funcionarilor publici n ordine descresctoare n funcie de nivelul studiilor cerute de importana i complexitatea muncii pe care o desfoar, este preluatdin legislaia european n domeniu.

Se poate observa c actuala lege cadru nu admite, i e firesc s fie aa, posibilitatea ca un funcionar public saibstudii gimnaziale, chiar dacacesta ar avea o anumitvechime n activitate, nivelul minim de studiipentru a intra n corpul funcionarilor publici fiind cel al studiilor medii, liceale sau postliceale.

De asemenea, s-a putut desprinde concluzia c fiecrei categorii de funcionar i corespunde o anumitgamde activiti, de la cele mai complexe care impun luarea deciziilor, conducere, coordonare i control, pnla cele care privesc simple activiti de birou sau de control.

Potrivit art.10 din Statut, "fiecare din cele trei categorii ale funciei publice se mpart n dougrade", gradul fiind definit ca o etap din cariera funcionarilor publici, fapt pentru care seciunea la care sunt inserate aceste prevederi se intituleaz Structura

carierei. Deci, tuturor funcionarilor din categoriile A, B i C le corespund gradele I i II. Continund structura carierei, legiuitorul stabilete prin art.11 cfiecare grad se

mparte n cte trei clase de funcionari publici definitivi, avnd urmtoarea Structurierarhic: clasa a III-a; clasa a II-a i clasa I-a, ca nviel maxim.

Ultimul element de structura funciei publice l reprezinttreapta, art.12 prevznd cfiecare class e mparte n trei trepte n urmtoarea structur ierarhic: treapta a 3-a, treapta a 2-a i treapta 1, ca nivel maxim.

Toat aceast structuri ierarhizare legiuitorul o face pentru a constitui att

elemente definitorii ale carierei funcionarului public, ct i ca repere eseniale pentru salarizarea difereniata funcionarilor publici.

Comentnd aceast mprire a funciilor publice pe categorii, clase, grade i trepte, unii autori sunt de prere caceastsupradimensionare este vdit excesivntruct se ajunge ca pentru orice funcie public s existe nu mai puin de 26 subdiviziuni, ceea ce frizeaz mai mult birocratismul dect eficiena.

Mai trebuie s facem referire i la dispoziiile art.13 al.1 din Legea, potrivit cruia funcionarul public i pstreazgradul, clasa i treapta avute i atunci cnd nu mai deine funcia publicdin motive neimputabile acestuia, stabilind obligaia Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a asigura ncadrarea funcionarului n alt funcie public n limita posturilor disponibile i potrivit pregtirii sale profesionale.

nainte de a trece la clasificarea funcionarilor publici, trebuie s observm i inconsecvena legiuitorului n ceea ce privete folosirea noiunilor de funcie public i funcionar public, care dei nu au acelai neles, de multe ori le folosete fr a ine cont de acest lucru.

Astfel, dei Capitolul II este intitulat "Categorii statutare de funcionari publici i clasificarea funcionarilor publici" n seciunea a III-a a acestui capitol vorbete de calsificarea funciilor publice.

Prin art.15 din statut funciile publice se clasificdupcum urmeaz: a) Dup natura competenelor n funcii publice de execuie i funcii publice

de conducere; b) Dup cerinele privind nivelul studiilor absolvite, funcii publice de

categoria A, funcii publice de categoria B i funcii publice de categoria C. Suntem de prere ceste greu de realizat o departajare rigidntre cele

doucategorii de funcii, avnd ca i criteriu de clasificare natura competenelor, deoarece funcionarul public nu realizeazun singur gen de activitate, ci o ntreaggamde activiti care pot face parte din una din cele doucategorii de funcii de conducere sau de execuie.

Ceea ce determinclasificarea funcionarilor publici n funcionari de conducere i funcionari de execuie trebuie avut n vedere preponderea unor activiti n

competena funcionarilor publici. Cu ct activitile de conducere vor prevala asupra activitilor de execuie, avem de a face cu funcii de conducere i invers.

n ceea ce privete cel de-al doilea criteriu, al nivelului studiilor absolvite, suntem de prere cmenionarea lor la art.15 este superflu din moment ce n art.9 se aratdeja cfuncionarii publici se mpart n trei categorii diferite n raport cu nivelul studiilor necesare.

n ncheierea acestui capitol menionm ncmdoum dispoziii ale legii, i anume aceea din art.16 potrivit cruia "funcionarii publici se identificprin categoria, gradul, clasa i treapta corespunztoare", i cea din art.17 care oblig pe cei care nfiineaz autoriti sau funcii publice ca prin actul de nfiinare s stabileasc numrul maxim de posturi aferente funciilor publice.

5. Calitatea de cetean a funcionarului public. Drepturile funcionarului public

n precedentele cursuri privind funcia public i funcionarii publici nu am prezentat dect trector problematica raporturilor de munc a funcionarilor publici, fapt pentru care nainte de a aborda problematica drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici trebuie s abordm mai profund aspectele legate de raportul juridic de munc a funcionarului public.

Cu privire la aceast problem, autorii de drept administrativ au opinii diferite. O prim opinie susine teza potrivit creia funcia public i funcionarul public

sunt instituii care aparin exclusiv dreptului administrativ, neadmind nici o interferen cu dreptul muncii, fcnd o difereniere net ntre funcionarii publici i salariai.

S-a motivat c raportarea la dreptul muncii ca drept comun n materie ar afecta identitatea juridic a instituiei funciei publice, dei statutul funcionarilor publici aprobat prin Legea nr.188/1999 n art.103 prevede c: "Dispoziiile prezentei legi se completeaz cu prevederile legislaiei muncii'". A se observa c nu se vorbete nici de dreptul muncii, nici de codul muncii, ceea ce ar fi adus ntr-adevr confuzie cu privire la situarea raporturilor de munc a funcionarilor publici.

ntr-o alt variant, susinut mai mult de autorii de dreptul muncii, funcia i funcionarul publici sunt considerate instituii juridice care aparin dreptului muncii, care este un drept privat i nu drept public, cum am vzut c este dreptul administrativ.

Teza fundamental de la care pleac cei ce au optat pentru aceast variant pornete de la unicitatea raportului juridic de munc, bazat pe contractul individual de munc.

Sunt ns puncte de vedere care ncearc o conciliere ntre cele dou ipoteze prezentate mai sus, susinnd c pentru funcionarul public de stat, regimul administrativ se manifest pn la momentul ncheierii contractului de munc, dup care opereaz normele ce reglementeaz regimul raporturilor de munc.

Pe linia de gndire a unui compromis ntre cele dou variante se susine c i n condiiile existenei unui statut al funcionarilor publici, n dimensiunile specifice dreptului administrativ, se regsesc totui elemente de comunitate cu dreptul muncii aplicabil salariailor.

Sub acest aspect Verginia Verdina a artat c "funcia public reprezint o instituie a dreptului public, n coninutul ei regsindu-se i elemente ale dreptului privat, mai exact ale dreptului muncii." (Vedina 2009)

Autoarea citat, n actualul sistem de drept constituional, cu toate c din art.73 al.3 din Statutul funcionarilor publici care prevede c raportul de serviciu nu este tot una cu raportul de munc, nu poate fi abordat problematica funciei i funcionarului public din perspectiva unei ramuri sau alta de drept i c funcionarul public analizat sistematic la dreptul administrativ ca instituie aparinnd acestuia, prezint n statutul su juridic elemente care definesc statutul juridic al salariatului.

Comparnd statutul funcionarului public cu statutul salariatului, vom identifica unele puncte comune, dar i particulariti eseniale ale raportului de funcionar public fa de raportul juridic de munc.

Astfel, naterea, modificarea i ncetarea raporturilor juridice n cele dou cazuri sunt diferite, ele decurgnd n mod firesc din regimurile juridice aplicabile:

funcionarul public - raport juridic de drept public, caracaterizat prin inegalitatea juridic a subiectelor (instituie public - persoan fizic), avem de a face cu relaii de autoritate;

salariatul - raport juridic dintre angajat i angajator, guvernat de normele dreptului comun, dreptul muncii, drept privat, prile se afl pe poziie de egalitate juridic (deci relaii de natur pur contractual).

funcia public fiind conceput ca o instituie juridic este constituit dintr-un complex de raporturi juridice i anume:

- raport de subordonare ntre titularul funciei publice i cel ce a numit; - raporturi de subordonare, colaborare, dup caz, cu subiectele de drept

cu care intr n legtur;

-

n cazul raporturilor juridice de munc: - acesta are la baz relaii de natur pur contractual crora le sunt

specifice o subordonare atenuat; - salariul pentru persoana ncadrat pe baza raportului juridic de munc

are alt semnificaie dect cel pentru funcionarul public. n cadrul deosebirilor dintre cele dou raporturi juridice mai pot fi luate n

consideraie urmtoarele aspecte: - forme specifice de rspundere juridic (administrativ-

disciplinar/disciplinar material); - soluionarea litigiilor pe cale necontencioas (acte de voin

unilateral/acord de voin); - modalitatea de manifestare a strii conflictuale (revendicri n form

specific/grev);

- instana competent s soluioneze litigiile (de contencios administrativ/instana de drept comun);

- continuitate a relaiilor de serviciu (carier administrativ/stabilitate specific dreptului muncii);

- condiii de promovare i avansare (studii, vrst, vechime/cantitatea i calitatea muncii);

- posibiliti de implicare n politic (n principiu apolitism/fr restricii).

O concepie care vine n contradicie cu cele mai sus prezentate o are S.Beligrdeanu, reputat teoretician n dreptul muncii, care susine c din moment ce n Constituie nu s-a stabilit c personalul care i desfoar activitatea n cadrul autoritilor sau instituiilor publice are la baz un raport de serviciu de natur administrativ, nseamn c acest personal i desfoar activitatea n temeiul unui contract individual de munc. Aceast opinie a fost formulat nainte de adoptarea Statutului funcionarilor publici i cu toate c autorul tia c potrivit art.73 al.3 din Constituie trebuia s apar o reglementare a raporturilor juridice a funcionarilor publici fiind prevzut printre legile cu caracter organic.

Chiar i dup apariia legii privind aprobarea Statutului funcionarilor publici, autorul mai sus citat susine c raportul de munc al funcionarului public este unul de drept al muncii.

n concluzie, la acest capitol trebuie s artm, aa cum au fcut-o i ali autori, c distincia dintre dreptul funciei publice i dreptul muncii nu exclude posibilitatea ca anumite aspecte de ordin tehnic ce privesc funcia public i raportul de munc s fie reglementate printr-o lege comun (ex: regimul crilor de munc, regimul calculrii pensiilor, etc.).

Deosebiri de regim juridic aplicabil sunt nu numai n privina subiecilor, ci i a obiectului i coninutului raporturilor juridice:

obiectul raportului juridic de autoritate vizeaz exercitarea de ctre funcionarul pbulic n numele instituiei publice a unei pri din drepturile i

obligaiile ce incumb instituiei, cu finalitate ce presupune opozabilitate "ergo omnes", dispunnd de fora public pentru asigurarea realizrii sarcinilor;

obiectul raportului juridic de munc vizeaz realizarea unei prestaii de ctre angajat n beneficiul angajatorului pentru care angajatul primete un salariu corespunztor cantitii i calitii muncii.

n ceea ce privete coninutul raportului de funcie public, acesta vizeaz totalitatea drepturilor i obligaiilor ce revin prilor, riguros determinat de lege i de la care nu se poate deroga, pe cnd n coninutul raportului juridic de munc, prile sunt libere s stabileasc pe baza acordului de voin relaiile contractuale, respectnd doar un minim de norme, prevzute de lege.

Comparnd cele dou raporturi juridice, Virginia Verdina constat urmtoarele asemnri i diferenieri:

A. Asemnri: > n ambele raporturi persoana care presteaz o activitate este o

persoan fizic;

> ambele raporturi au caracter personal "intuitu personae"; > n ambele raporturi, modul de desfurare a activitii

presupune prestaii succesive, de durat, cu caracter de continuitate;

> n ambele raporturi, att funcionarul, ct i salariatul desfoar o activitate salarizat;

> n ambele raporturi juridice att autoritatea care numete, ct i patronul, trebuie s asigure condiii corespunztoare de munc, protecie i remunerare (art.38 din Constituie) de respectare a demnitii.

>

B. Deosebiri:

raportul juridic de serviciu (de funcie public) i are izvorul n actul

administrativ de numire, act de autoritate, pe cnd raportul juridic de munc i are izvorul n contractul individual de munc, act specific dreptului muncii;

raportul juridic de serviciu are la baz un act juridic unilateral (de numire) raportul de serviciu are la baz un act juridic bilateral;

n raportul de serviciu, cel care numete este ntotdeauna o persoan juridic (instituie public), pe cnd n raportul juridic de munc poate fi i o persoan fizic;

n cadrul raportului juridic de munc, persoana fizic trebuie s aib cel puin 15 ani pentru a fi ncadrat (art.45 din Constituie), pentru cei ce ocup funcii publice, limita de vrst este de 18 ani, dac legea nu prevede o vrst mai mare;

Drepturile funcionarilor publici

Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici le sunt consacrate dispoziiile Capitolului V din Statutul funcionarilor publici.

Astfel, n Seciunea I a Capitolului respectiv sunt consacrate urmtoarele drepturi ale funcionarilor publici.

A. DREPTUL LA OPINIE: "Articolul 26 (1) Dreptul la opinie a funcionarilor publici este garantat.

(2) Este interzis orice discriminare ntre funcionarii publici pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, stare material, asigurare social sau de ori ce alt natur."

Un scurt comentariu se cuvine s facem asupra faptului c legiuitorul a abordat nu ntmpltor ca prin drept fundamental al funcionarului public libertatea de opinie care corespunde libertii gndirii, a opiniilor i libertii de exprimare a gndurilor, a opiniilor consacrate de Constituie prin art.29 i 30 i care practic st la baza tuturor celorlalte liberti fundamentale, precum libertatea cuvntului, libertatea presei, libertatea asocierii, pentru c n fond aceste liberti sunt mijloace de exprimare a gndurilor, religiei, opiniilor.

Doctrina contemporan occidental este aproape unanim n a recunoate c exerciiul acestui drept trebuie circumstaniat dup cum ne raportm la funcionarul aflat n timpul serviciului sau n afara orelor de serviciu. Astfel, n timpul serviciului funcionarul pbulic trebuie s respecte obligaia de neutralitate, iar n afara serviciului funcionarul public trebie s-i impun un control n exprimarea opiniilor sale, astfel nct s nu lezeze imaginea proprie ia instituiei n care lucreaz.

Astfel, prin art.12 din Statutul funcionarilor europeni se introduce obligaia acestora de a se abine de la ori ce act i n special de la ori ce exprimare public a opiniilor care ar putea aduce atingere demnitii funciei lor. De aceea, pe bun dreptate, pe unii autori i surpinde faptul c legiuitorul romn a garantat dreptul de opinie fr nici o precizare cu privire la unele restricii.

De asemenea, sunt rezerve cu privire la al.2 al art.26, care interzice orice discriminare, care practic nu este un drept ci un principiu, reglementat de altfel de art.4 al.2 din Constituie, ca i faptul c legiuitorul enumer ca prin criteriu de eliminare a oricrei discriminri criteriul poltiic, menit s introduc dreptul funcionarului de a avea apartenen politic, n contradicie cu statutul funcionarilor din alte state crora li se impune o conduit apolitic.

Acest lucru este confirmat, aa cum vom vedea, i de dispoziiile art.42 din Statut care oblig funcionarii publici nu s fac politic, ci ca n exercitarea atribuiilor lor s se abin de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice.

B. DREPTUL DE ASOCIERE Aa cum prevede art.27 din Statutul funcionarilor publici: "(1) Dreptul de

asociere sindical este garantat funcionarilor publici, n condiiile legii. (2) Cei interesai pot n condiiile legii s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat cu privire la ele. (3 )Funcionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale sau n alte organizaii avnd ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor."

Acest drept este consacrat de Constituie n art.37 care garanteaz tuturor cetenilor dreptul la liber asociere, n partide politice, sindicate i alte forme de asociere.

Regimul acestui drept l gsim dezvoltat n Legea nr.54/1991 cu privire la sindicate, care este legea cadru n materie la care face trimitere art.27 al.1 teza final atunci cnd afirm c acest drept se exercit n condiiile legii.

Trebuie s facem meniunea cu privire la unele norme prohibitive pe care Legea nr.54 le conine. Astfel, articolul 5 din Legea amintit prevede c interzice unor categorii de persoane s se constituie n sindicate. Este vorba de persoanele cu funcii de conducere sau care implic exerciiul autoritii de stat, din cadrul administraiei publice centrale i al celei locale, precum i de judectori i procurori.

Potrivit principiului Lex posteriori derogrant priori, de vreme ce actuala reglementare nu consacr nici un fel de excepii de la dreptul de asociere sindical a funcionarilor publici desprindem urmtoarele concluzii:

- dreptul de asociere sindical este recunoscut tuturor funcionarilor publici 9art.5 din Legea nr.54/1991 a fost modificat implicit prin Statutul funcionarilor publici)

- Legea nr.54/1991 reprezint dreptul comun n materia dreptului de asociere sindical numai n msura n care ea nu contravine statutului;

- Art.5 din Legea nr.54/1991 contravine i unor reglementri internaionale ratificate de Romnia (Este vorba de Carta Social European care admite limitarea libertii sindicale numai pentru personalul forelor armate i cel al poliiei).

C. DREPTUL LA GREVA Potrivit art.28 din Statut "Funcionarii publici i pot exercita dreptul la grev

n condiiile legii."

Aceast dispoziie este n conformitate cu art.40 din Constituie, care enumer printre drepturile funcamentale ale cetenilor dreptul la grev, care ns n formularea textului constituional este recunoscut numai salariailor.

Termenul de salariat al legiuitorului constituant trebuie neles n sens larc care include i funcionarii publici.

Ca i n articolul precedent, i art.28 face trimitere la "condiiile legii", iar n acest caz este vorba de Legea nr.168/1998 cu privire la soluionarea conflictelor de munc, ntruct nu exist o alt lege care s reglementeze modul de exercitare a dreptului la grev.

Aa cum observa Verginia Vedina n comentariile la Statutul funcioanrilor publici, soluia actual nu este acoperitoare pentru exercitarea dreptului la grev a funcionarilor publici, deoarece sunt unele particulariti fa de exercitarea dreptului la grev de ctre ceilali salariai. (Vedina 2009)

Exercitarea dreptului la grev de ctre funcionarii publici trebuie s in seama de specificul serviciilor publice pe care le presteaz unele categorii de funcionari n interesul cetenilor i comunitilor locale care trebuie s aib continuitate, neputnd fi admise ntreruperi i dezordine.

n Europa exercitarea dreptului la grev este diferit reglementat: - state n care acest drept se interzice aproape tuturor funcionarilor

publici din serviciile publice ce deservesc cetenii (Belgia, Danemarca, Portugalia i Germania);

- state n care dreptul la grev nu este expres recunoscut funcionarilor publici, dar este tolerat acest drept (Marea Britanie, Irlanda, etc.);

- state n care drpetul la grev este expres recunoscut dar cu numeroase excepii n sensul exisatenei unui numr mare de funcii publice crora li se interzice acest drept (Frana, Spania, Grecia, Italia, etc.).

D. DREPTUL LA SALARIU Aa cum prevede art.29 din Statut "pentru activitatea depus, funcionarii

publici au dreptul la salriu, care se compune dins alariu de baz, sporuri i indemnizaii."

Se poate observa c modul de formulare a art.29 reprezint o viziune clasic n care salariul reprezint contraprestaia unei munci, desprinzndu-se urmtoarele concluzii:

- dreptul la salariu se nate din faptul c funcionarul public a prestat (a depus) a anumit activitate;

- salariul reprezint contraprestaia activitii depus de slariat;

- ntre salariu i activitatea depus trebuie s existe o anumit echivalen, un echilibru.

Se constat c legiuitorul asimileaz din punct de vedere al salariului pe funcionarii publici cu ceilali salariai fr a ine cont de diferenierile existente:

- salariatul i negociaz salariul pe cnd salariul funcionarului public nu se negociaz ci este stabilit de lege;

- remuneraia funcionarului public trbuie s-i permit acestuia s-i menin rangul social corespunztor funciei.

De altfel, legiuitorul organic, prin art.30 din Legea funcionarului public, stabilete expres c pentru salarizarea funcionarilor publici trebuie s apar o lege special, indicnd c la stabilirea sistemului de salarizare s se aib n vedere:

a) necesitatea de a se restrnge costurile administraiei publice n condiiile n care funcionarii publici competeni trebuie motivai i recompensai ntr-un mod corespunztor;

b) crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii, grade, clase i trepte, bazate pe evaluarea postului;

c) stabilirea unui raport just ntre partea fix i partea variabil a salariului, care s in seama de activitatea depus i de importana sa.

Aceasta se poate observa din directivele stabilite de legiuitor, care trebuie avute n vedere n viitoarea lege a salarizrii funcionarilor publici, innd cont de:

necesitatea de restrngere a costurilor administraiei;

necesitatea de a motiva i recompensa n mod corespunztor pe funcionarii publici competeni;

un raport just, deci un echilibru normal ntre partea fix i partea variabil a salariului, astfel nct s in cont de munca depus i importana ei.

E. DREPTUL LA UNIFORMA - este prevazut de art.31 din Statut potrivit caruia "Funcionarii publici care potrivit legii sunt obligati sa poarte uniforma n timpul serviciului; o primesc gratuit."

Deci obligatiei funcionarului public de a purta uniforma i corespunde dreptul de a o primi gratuit de la instiutia n care ii desfoara activitatea.

F. Printre drepturile funcionarilor publici art.32 include: "Durata normat a timpului de lucru care este 8 ore pe zi i 40 ore pe sptmn.

Din modul n care aceast dispoziie este redactat tragem concluzia c n mod normal durata de lucru este 8 ore de unde concluzia c aceast durat poate fi mai mic sau mai mare.

De altfel al. 2 prevede posibilitatea deprinderii duratei normale din dispoziia conductorului autoritii sau instituiei publice pentru care funcionarii publici de executie au dreptul la recuperare sau la plata majorat cu un spor de 100% din salariul de baz, ore care ntr-un an de zile nu pot depai 360.

De remarcat c pentru funci de conducere nu se prevede posiblitatea plai majorate a timpului lucrat peste durata normalde lucru. Aceasta nu nseman ca ei nu pot depai acest timp dar pentru aceasta primesc indemnizaia de conducere.

Includerea problemei timpului de munc la categoria drepturi ne duce la concluzia ca este un drept al funcionarului public s i se respecte durata normal de lucru stabilit de lege.

G. DREPTUL LA CONCEDII

Art.33 al.1. din Statut prevede c: " Funcionarii publici au dreptul n conditiile legii la concediul de odihn, la concedii mdicale i la alte concedii.", iar la al.2 se prevede dreptul funcionarului public ca, pe lng indemnizaia de concediu s primeasc o prim de concediu egal cu salariul de baz din luna anterioar plecrii n concediu.

Cnd Statutul prevede dreptul la concediu n condiiile legii se refer la Legea nr.6/1992 privind concediile de odihn ale salariailor i alte concedii care, pna la o reglementare special, se aplic i funcionarilor publici.

Concediilor de odihn le sunt aferente dou categorii de drepturi i anume: - indemnizaia de concediu; - o prim de concediu.

Legat de celelalte categorii de concedii trebuie sa facem referire i la art.34 din Statutul funcionarilor publici care prevede ca n perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i a celor pentru creterea i ngrijirea copiilor raporturile de serviciu nu pot nceta i nu pot fi modificate decat din iniiativa funcionarului public n cauz. Aceasta prevedere este similar cu art.146 din Codul Muncii valabil pentru ceilali salariai.

H. DREPTUL LA ASIGURAREA CONDIIILOR NORMALE DE MUNC I IGIEN are menirea s ocroteasc sntatea i integritatea fizic a funcionarilor publici fiind prevazut de art.35 din Statutul funcionarilor publici care oblig instituiile publice s asigure aceste condiii.

Tot acest articol prevede dreptul funcionarului public ca, pentru motive de sntate, s i se schimbe locul de munc pstrndu-i gradul , clasa i treapta avut.

I. DREPTUL FUNCIONARULUI PUBLIC DE A BENEFICIA DE ASISTEN SANITAR, PROTEZE I MEDICAMENTE n condiiile legii este prevazut n art.36 din Statut i are ca izvor art.33 din Constituia Romniei care consacr dreptul fundamental la ocrotirea sntii precum i n Pactul Internaional relativ la drepturile economice, sociale i culturale care n art.12 prevede" dreptul persoanei de a se bucura de cea mai bun sntate fizic i mentala."

J. DREPTUL LA PENSIE este un alt drept consacrat prin art.37 din Statut potrivit cruia funcionarii publici beneficiaz de pensii precum i de celelate drepturi de asigurari sociale potrivit legii.

Doctrina occidentala definete pensia ca fiind un tip de remuneraie cuvenit funcionarului public, la ncetarea executarii funciei ca urmare a retragerii sale din activitate i are drept rol n a-i asigura funcionarului public putina de a tri n chip cuviincios atunci cnd vrsta, boala sau infirmitile nu i-ar permite s-i desfoare serviciul n mod normal.

n Statutul funcionarului public european pentru pensia de vechime se stabilete un cuantum de 70% din retribuia de baz aferent ultimului grad n care a fost ncadrat funcionarul public, pe cnd la noi acest procent este n jur de 40 - 45%.

K. Alte drepturi de care se "bucur" funcionarulpublic: - dreptul la pensie de urma pentru membrii familiei avui n intreinere n caz de deces a funcionarului public (art.38);

- protectia legii n exercitarea atribuiunilor mpotriva ameninrilor , violenelor sau faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim (art.39);

- despgubiri n situaia n care funcionarul public a suferit din culpa autoritii publice un prejudiciu material n timpul ndeplinirii atribuiilor.

6. Obligaiile funcionarului public

Corespunztor drepturilor de care "se bucur" funcionarul public are i ndatoriri sau obligaii deoarece nu se poate vorbi de existena unor drepturi i obligaii independente ci, fiecarui drept i corespunde o obligaie corelativ i fiecare obligaie nate la rndul su un drept.ndatoririle funcionarilor publici sunt reglementate n

Cap.V Seciunea a I-a art.41 - 48 din Statutul funcionarilor publici n urmtoarea ordine:

A. Articolul 41 reglementeaz ndatorirea funcionarilor publici de a-i ndeplini cu profesionalism, loialitate, corectitudine i n mod contiincios ndatoririle de serviciu i de a se abine de la orice fapt care ar putea s duc la prejudicii pentru autoritile sau instituiile publice n care i desfoar activitatea.

n general, pot fi identificate dou feluri de ndatoriri ale funcionarului public: - ndatoriri legate de ndeplinirea funciei; - ndatoriri legate de viaa privat.

Legiuitorul nostru a avut n vedere numai ndatoririle legate de exerciiul funciei care constituie categoria ndatoririlor de serviciu, ignornd recunoaterea expres a vreunei alte categorii de ndatoriri.

Cu toate acestea, din modul n care sunt formulate unele ndatoriri, se desprind i unele comportamente pe care funcionarul ar trebui sa le aib n viaa privat. Chiar art.41 are o astfel de formulare cnd cere funcionarului public s se abina de la orice aciune care ar aduce prejudicii autoritii sau instituiei n care i desfoar activitatea, fr a specifica dac aceste abineri trebuie s fie numai n timpul serviciului sau i n afara lui.

n ceea ce priveste prejudiciile, deoarece legea nu precizeaz c potrivit principiului "ubilex non distinguit nec nos distinguere de bemus" considerm c se refer att la prejudicii materiale ct i la prejudicii morale.

B. Funcionarii publici au obligaia ca n exercitarea atribuiilor ce le revin s se abin de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice, obligatie prevazuta n art.42 din Statut.

Aceasta dispoziie legal oblig funcionarul public de a nu-i exprima sau manifesta convingerile politice n exercitarea atribuiilor ce ii revin, de unde concluzia ca n celelalte mprejurari funcionarul public i poate exprima convingerile politice dac se afl n afara atribuiilor de serviciu.

De aici i concluzia c, de fapt, Statutul funcionarului public nu instituie interdicia de a avea convigeri politice sau de a aparine unei formaiuni politice ci numai pe aceea de a se abine sa le manifeste sau s i le exprime n timpul serviciului.

C. Prin art.43, Statutul funcionarilor publici instituie rspunderea funcionarilor publici pentru ndeplinirea atribuiilor ce le revin din funcia publica pe care o detin, precum i atributiile ce le sunt delegate.

De asemenea prin al.(2) al aceluiasi articol se instituie obligaia funcionarului public de a se conform dispoziiilor avute ale funciunii publice, funcii de conducere crora le sunt subordonai direct.

Legea creeaz i o excepie i anume a cazurilor n care apreciaz c dispoziiile date sunt ilegale, situaie n care funcionarul public are obligaia s menioneze n scris refuzul ndeplinirii dispoziiilor primite, iar dac funcionarul public de conducere struie ca dispoziiile date s fie duse la ndeplinire, va trebui ca acest bun s-l formuleze n scris, cel care a primit-o fiind obligat s o execute.

D. O alt ndatorire a funcionarilor publici este aceea instituit de art.44 din Statut potrivit cruia "Funcionarii publici au ndatorirea sa respecte secretul de stat i secretul de serviciu, n conditiile legii" care este legata de ndatorirea art.145 care obliga funcionarul public sa pastreze

confidentialitatea n legatura cu faptele, informatiile sau documentele de care ia cunotin n exercitarea funciei.

Trebuie sa facem precizarea c i de acesta data legiuitorul face trimitere la lege i este clar ca se are n vedere secretul de stat calificat ca atare printr-un act normativ i secretul de serviciu care presupune o dispoziie intern prin care s se stabileasc documentele ce au acest caracter.

Mai echivoc ni se pare formularea din art 45 privin pstrarea confidenialitatii n legatur cu faptele, informaiile sau documentele de care ia cunotin n existarea funciei. Care fapte, care informaii, care documente? Aceast dispoziie contravine principiului transparenei activitii funcionarului public precum i dispoziiilor legale referitoare la accesul cetenilor la informatii. De aceea considerm ca i n acest caz trebuiau enumerate printr-un act intern faptele, informaiile i documentele cu caracter confidenial.

E. Una din cele mai importante ndatoriri instituite de lege pentru funcionarii publici este aceea prevazut de art.46 din Statut potrivit cruia:

(1) "Funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte direct sau indirect pentru ei sau pentru alii n considerarea funciilor publice daruri sau alte avantaje. (2) La numirea precum i la eliberarea din funcie, funcionarii publici sunt obligati s prezinte n conditiile legii conducatorului autoritii sau instituiei publice declaraia de avere."

Analizand textul art.46 putem distinge concluzia c: - dispoziiile acestui articol sunt n concordanta cu legislatiile n materie din tarile europene i din statutul funcionarului european; - solicitarea i acceptarea de diferite daruri sau avantaje are corespondent art.254 din Codul penal care sancioneaz infraciunea de luare de mita i care este formulat astfel:

"Fapta funcionarului care direct sau indirect pretinde ori primeste bani sau alte foloase care nu i se cuvin ori accept promisiunea unor astfel de foloase sau nu o respinge n scopul de a ndeplini sau nu a ndeplini ori de a ntarzia ndeplinirea unui act privitor la ndatoririle sale de serviciu sau de a face un act contra acestor ndatoriri se pedepsete cu inchisoare de la 3 la 12 ani i interzicerea unor drepturi."

Al. 2 al art.46 instituie obligaia declararii averii la ncadrarea i la plecarea din funcia public tocmai pentru a se putea aprecia daca averea acumulata este n concordan cu veniturile legale pe care funcionarul public le-a realizat. Aceast declaraie este reglementat de Legea 115/1996.

F. ndatorirea funcionarilor publici de a rezolva lucrrile repartizate de ctre conductorul compartimentului n care funcioneaz este reglementat de art.47 al.1 din Statut i credem i noi ca nu este cea mai potrivit formulare gsit de legiuitor deoarece aceasta ndatorire este acoperit de art.41 care consacr ndatorirea general a funcionarului public de a-i ndeplini atribuiile de serviciu.

La fel de neinspirat este i formularea din al.2 al art.47 potrivit cruia "funcionarilor publici de execuie le este interzis s primeasc direct cereri a cror rezolvare intr n competena lor ori s intervin pentru soluionarea acestor cereri". De ce numai funcionarilor publice de executie? De ce sa nu primeasc direct cereri de competena lor? De la cine primesc aceste cereri? La cine s nu intervin pentru

soluionarea unei cereri de competena lor? Textul creeaza echivocuri cu privire la

rspunsul acestei ntrebri, fapt pentru care, n practic, aceast dispoziie legal este n majoritatea cazurilor ignorat.

G. Art. 48 din Statut instituie ndatorirea funcionarului public de a-i perfeciona pregtirea profesional fie n cadrul autoritii sau instituiei publice fie urmnd cursuri de perfecionare organizate n acest scop.

n cazul n care cursurile de perfectionare sunt organizate n alt localitate dect cea de domiciliu funcionarii publici beneficiaz i de drepturile de delegare potrivit legii. Funcionarii publici care urmeaz o form de specializare sau perfecionare cu o durat mai mare de 3 luni i primesc pe acesa perioad drepturile salariale sunt obligai s se angajeze n scris ca vor lucra 1 - 5 ani n cadrul autoritii sau instituiei respective.

Legea prevede i consecintele nerespectarii angajamentului i anume suportarea cheltuielilor aferenrte specializrii sau perfecionrii.

De asemenea legea mai prevede ca rezultatele obtinute la cursurile de perfectionare vor fi avute n vedere la evaluarea anuala a activitii funcionarilor publici.

De observat ca perfecionarea pregtirii profesionale reprezint o obligaie dar i un drept al funcionarului public care deriv din art.32 din Constituie privind dreptul la nvtur.

Rspunderea funcionarilor publici

n Statutul funcionarilor publici problema rspunderii acestora este tratat n Cap.VIII intitulat "Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici".

Astfel art.69 prevede ca: " nclcarea de ctre funcionarii publici cu vinovie a ndatoririlor de serviciu atrage rspunderea disciplinar contravenional, civil sau penal dup caz.

Un comentari al acestei prevederi nu poate fi fcut fr unele referiri la modul n care rspunderea este privit de ctre autorii de drept administrativ i nu numai.

Astfel Antonie Iorgovan sustine ca n oricare ramura de drept ne vom plasa rspunderea are dou finaliti:

- s restabileasc ordinea de drept care a fost nclcat i pe cale de consecin s se revin la starea de legalitate care a fost perturbat prin svrirea faptei;

- s exprime o atitudine negativ fa de autorul faptei ilicite cu scopul de a-l determina s neleg gravitatea faptei sale, caracterul ei negativ, s o regrete i pe viitor s o elimine din comportamentul su. (Iorgovan 1996)

n acest mod prin intermediul rspunderii se realizeaz atat scopul represiv, sancionator ct i scopul preventiv crora trebuie s li se adauge i scopul educativ. n cazul funcionarului public rspunderea este strns legat de responsabilitate, noiuni care nu se confund, responsabilitatea precednd rspunderea, funcionarul public trebuind s fie fundamental responsabil n ndeplinirea atribuiilor sale. (Vedina 2009)

Legea identific 4 forme de responsabilitate aplicabile funcionarilor publici: disciplinar, contravenional, civil sau dup caz penal care, aa cum am vzut, sunt atrase de ncalcarea cu vinovie a ndatoririlor de serviciu. Rezult ca ele reprezint forme de rspundere subiectiv bazate pe culp.

Specific faptelor care atrag una din formele de rspundere n cazul funcionarilor publici este cauza lor, putnd fi vorba despre urmtoarele categorii de fapte:

- fapte comise n timpul exercitarii ndatoririlor de serviciu; - fapte comise n legatur cu exercitarea funciei publice; - fapte comise prin nclcarea normelor care nu au legatur

direct nemijlocit cu funcia public dar care afecteaz prestigiul funcionarului public respectiv i chiar al instituiei n care i desfoar activitatea.

Prin art.70 din Statut sunt enumerate faptele i nclcrile comise de funcionarul public care constituie abateri disciplinare:

- ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor;

- absene nemotivate de la serviciu; - interveniile sau struinele pentru solutionarea unor cereri n

afara cadrului legal;

- atitudinile ireverenioase n timpul exercitarii atribuiilor de serviciu;

- nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor care au acest caracter;

- refuzul nejustificat de nendeplire a sarcinilor i atribuiilor de serviciu;

- neglijena repetat n nendeplinirea lucrrilor; - manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau

instituiei publice din care fac parte; - exprimarea sau desfurarea n calitatea de funcionar public

ori n timpul programului de lucru a unor opinii sau activiti publice cu caracter politic;

- nclcarea prevederilor legale privitoare la incompatibilitati i interdicii privind funcionarii publici.

n al.3 al art.70 sunt prevzute urmtoarele sanciuni pentru abaterile disciplinare de mai sus:

a) avertismentul ; b) mustrarea; c) diminuarea drepturilor salariale cu 5 pana la 10% pe o

perioad de 3 luni; d) suspendarea dreptului de avansare pentru o perioad de 1 - 3

ani;

e) trecerea ntr-o funcie ionferioara pe o perioad de 6-12 luni cu diminuarea corespunztoare a salariului;

f) destituirea din funcie. De asemenea, n al.4 al art. amintit mai sus, sunt fcute precizri privind

individualizarea sanciunii disciplinare cernd s se in seama de gravitatea abaterii, mprejurrile n care a fost savarit, gradul de vinovaie, consecine; comportarea general n serviciu a funcionarului public precum i de existena sanciunilor disciplinare neradiate.

Se poate desprinde din sanciunile prevazute mai sus ca acestea au n vedere:

a) sanciuni disciplinare cu caracter moral n care sunt incluse avertismentul i mustrarea;

b) sanciuni disciplinare cu caracter precumpnitor material i se are n vedere diminuarea drepturilor salariale cu 5 pn la 10% pe o perioada de 3 luni;

c) sanciuni de ordin patrimonial i care afecteaz cariera funcionarului public - ne referim la retrogradarea n funcii ;

d) sanciuni care determin ncetarea raporturilor de funcie public.

Pentru o ct mai corecta dimensionare a sanciunilor legea prevede c sanciunea disciplinar nu poate fi aplicat dect dupa cercetarea prealabil a faptei imputate i dup audierea funcionarului public, consemnat n scris sub sanciunea nulitii. Legea cuprinde de asemenea Norme privind aplicarea sanciunilor, posibilitatile de contestare a acestora precum i sanciunile ce pot fi aplicate numai la propunerile comisiei de disciplin.

Prin art.75 din lege se instituie procedura radierii sanciunilor disciplinare: - n termen de 1 an pentru mustrare i avertisment;

- n termen de 2 ani pentru celelalte sanciuni; cu condiia impus de lege n ambele cazuri ca funcionarul public sa nu mai savareasc n aceast perioad alte abateri.

n ceea ce priveste rspunderea contravenional a funcionarului public art.76 al.1 din lege prevede c aceasta se angajeaz n cazul n care funcionarul public a svrsit o contravenie n timpul i n legatur cu sarcinile de serviciu. mpotriva sanciunii respective funcionarul nemulumit poate ataca procesul verbal de constatare a contraveniei la Judecatoria n a carui circumscripie i are sediul autoritatea n care este numit funcionarul public.

Trei sunt cauzele pentru care potrivit art.47 din Legea 188/1999 se angajeaz rspunderea civil a funcionarului public:

a) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz;

b) pentru nerestituirea n termen legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

c) pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public n calitate de comitent unor tere persoane n temeiul unei hotrri judecatoresti definitive i irevocabile;

Se poate observa ca Statutul consacr numai rspunderea civila a funcionarului public nu i rspunderea patrimonial care este instituit nc din 1990 prin art.13 din Legea 29 privind contenciosul administrativ. n art.78 al.1 din Statut se reglementeaz modul de recuperare a pagubelor prevazute la art.77 lit.a i b acest lucru fiind dispus de ctre conducatorul unitii sau instituiei respective n termen de 30 de zile de la constatare iar pentru prejudiciul prevazut la art.77 lit.c pe baza de hotarare judecatoreasc definitiv i irevocabil.

Rspunderea penal este instituit prin art.79 al.1 din Statut potrivit cruia " rspunderea funcionarului public pentru infraciunile svrsite n timpul serviciului sau n legatur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup, se angajeaz potrivit legii penale."

n al. 2 al aceluiai art. se prevede ca " n cazul n care s-a dispus nceperea urmririi penale, conducatorul instituiei va lua msura suspendrii funcionarului public din funcia pe care o deine."

Suspendarea din funcie nceteaz n cazul n care s-a dispus scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea urmririi penale precum i n cazul n care instana dispune achitarea sau ncetarea procesului penal.

CAIET DE LUCRU AL SOCIETII AMERICANE DE ADMINISTRAIE PUBLIC: RESPONSABILITATE I RSPUNDERE

Ca parte a implicrii crescnde n problemele legate de standardele profesionale i de etic, Asociaia American de Administraie Public (ASPA) a publicat n 1979 un caiet de lucru pe tema standardelor profesionale i a eticii. O a doua ediie, adugit i completat, a fost publicat n 1982. n continuare, va fi prezentat partea care se refer la responsabilitatea i rspunderea funcionarilor publici, selecie fcut din cea de-a doua ediie.1

1 Sursa: HERMAN MERTINS JR. And PATRICK J. HENNIGAN, Applying Professional Standards &

Responsabilitatea i rspunderea sunt standarde profesionale ale funcionarilor publici n oferirea de servicii publicului. Atunci cnd sunt folosite ca msur a calitii i a performanei, ele ofer administratorului posibilitatea de a identifica puncte forte i puncte slabe. O asemenea diagnoz poate fi util n elaborarea unui program personal de ameliorare a performanelor profesionale.

A. Informaii de baz Responsabilitatea Administratorul este responsabil de ndeplinirea corect i eficient a sarcinilor, de pstrarea, coordonarea i delegarea diferitelor sarcini/funcii. Administratorul trebuie s fie o persoan de ncredere, dornic i capabil de a duce la ndeplinire sarcinile care i sunt acordate, cu competen i n conformitate cu standardele profesionale. Evident, una dintre sarcinile managerilor/administratori publici este de a-i defini sarcinile i responsabilitile proprii fa de public.

B. Cteva ntrebri de autoapreciere referitoare la responsabilitatea administratorului

1. Cum m asigur c neleg perfect natura i scopul sarcinilor care mi-au fost

distribuite? 2. M simt personal responsabil pentru nivelul de performan i eficien cu

care organizaia mea rspunde nevoilor publice? 3. n anumite privine, simt c ceea ce pot da eu nu va avea impact? Are faptul

c eu consider c nimeni nu cunoate efectul muncii mele vreo influen asupra comportamentului meu profesional?

4. Cum rezolv conflictul dintre responsabilitatea fa de agenie, fa de grupul de clieni, profesie i interese personale/exterioare profesiei?

5. Iau, de obicei, poziie n funcie de principiile de baz sau n concordan cu solicitril