2. Az oktatás és az Európai Unió

Az európai integráció előre haladásával folyamatosan változik az a szerep is, amelyet az oktatás és a képzés tölt be az európai közösségi építkezés folyamatában. Itt is, mint más területeken, a közösség által elért vívmányoknak, az un. acquis communautaire-nek az állandó gazdagodását figyelhetjük meg. Az idő előrehaladtával ez egyre tágabb kört ölel fel és egyre mélyebbé, komplexebbé válik, ami azt is jelenti, hogy minél később lesz valaki a közösség tagja, annál nagyobb alkalmazkodásra kényszerül. Köztudott, és később látni is fogjuk, hogy az acquis communautaire az oktatás területén mindmáig viszonylag szűk terjedelmű maradt, tehát e területen jóval kisebb alkalmazkodási kényszer jelentkezik, mint másutt. Azt is látni fogjuk azonban, hogy az elmúlt évtizedben, az oktatási acquis is rendkívüli mértékben gazdagodott, ami azt jelenti, hogy ha direkt és kemény alkalmazkodási kényszer itt nem is jelenik meg, az nem kerülhető ki, hogy a csatlakozási folyamatban ennek a területnek is komoly figyelmet szenteljünk.

Az alábbiakban először az oktatási acquis-ról, annak tartalmáról és terjedelméről adunk képet, majd – ezzel összefüggésben – az Unió oktatással kapcsolatos kompetenciáit, a főbb uniós prioritásokat és akciókat, valamint az oktatással kapcsolatos közösségi mechanizmusokat elemezzük. Fontos már itt jelezni, hogy – más területekhez hasonlóan – itt is nagyon határozott különbséget kell tennünk az Európai Unió tagországai és az Európai Unió mint nemzetek feletti képződmény között.1 Mindenképpen kell persze arra is figyelnünk, hogy az egyes tagországokra milyen fejlődési tendenciák és milyen szándékok jellemezőek, hiszen a Uniós politika nem érthető meg az egyes tagországokra jellemző politikák és az egyes országok integrációs céljai elemzése nélkül. A figyelmünket azonban döntően azoknak a kérdéseknek kell szentelnünk, amelyek az Unió mint a tagországokkal szemben akár önálló érdekekkel is bíró, nemzetek feletti szerveződés szintjén jelennek meg.

2.1 Az acquis communautaire az oktatás területén

Az Európai Unió fejlődő, gazdagodó politikai entitás. Az oktatással kapcsolatos uniós kompetenciákra ez különösképpen igaz. Nem véletlen, hogy azzal kapcsolatban, mi is tekinthető az oktatás területén az acquis communautaire-nek, nincsen egységes álláspont. A tagországok számára kötelező érvényű szabályok köre meglehetősen szűk. Az Európai Unióról szóló Szerződés kifejezetten oktatással foglalkozó cikkelyei, illetve a kifejezetten az oktatást érintő döntések, direktívák és szabályok mellett említést kell tenni azokról a szabályokról is, amelyek nem az oktatásra, hanem más területekre vonatkoznak, de amelyeknek van az oktatást érintő komponense is.

Az oktatással kapcsolatos acquis communautaire-nek így feltétlenül részét alkotják azok az általánosabb uniós jogi normák is, amelyek a munkaerő szabad áramlásával vagy az egyenlő elbírálással kapcsolatosak, és amelyek vonatkoznak a más tagállamokból érkezett munkavállalók gyermekeinek az iskoláztatására. Ugyanígy a közoktatási EU programok elindulása óta a közoktatásra is vonatkozik, hogy a tagállamoknak olyan jogi környezetet kell teremteniük, amely lehetővé teszi intézményeik számára azt, hogy azok bekapcsolódhassanak a programokba. Ide sorolhatók az Európai Bíróságnak azok a döntései is, amelyek szintén általános szabályokat alkalmaznak az oktatás területére, ez által az oktatás területén is gazdagítják az acquis communautaire-t.

Az oktatással kapcsolatos acquis communautaire-nek, ennek megfelelően, több rétegét érdemes megkülönböztetni. Ezek a következők:

2.1.1 Az elsődleges és másodlagos jog

Az elsődleges jog, azaz az Európai Közösségeket majd az Európai Uniót létrehozó szerződések (azaz az Európai Szén- és Acélközösségről (ECSC) szóló 1951-es Párizsi Szerződés, az Európai Gazdasági Közösséget (EEC), illetve az Európai Atomenergia Közösséget (EAEC) létrehozó 1957-es Római Szerződés, a Római Szerződést módosító 1986-os Egységes Európai Okmány, az Európai Uniót létrehozó 1992-es Maastrichti Szerződés, illetve az utóbbit módosító 1997-es Amsterdami Szerződés megfelelő cikkelyei (erről később részletesen szó lesz).

Az elsődleges jog végrehajtását szolgálja, az Európai Tanács által megalkotott másodlagos jog, amin belül két réteget szoktak megkülönböztetni: egyfelől (a) a tagállamokra nézve kötelezően alkalmazandó un. kemény jogot, másfelől (b) az un. lágy jogot, amelybe elsősorban a Tanács által megfogalmazott nyilatkozatok (statements) és a Tanács döntésével (decision) elindított közösségi akciók és programok (pl. Socrates, Leonardo stb.) tartoznak.

Ami a kemény, azaz kötelezően alkalmazandó jogot illeti, ezen belül két alcsoportot lehet megkülönböztetni. Az elsőt (a.1.) az un. általános jogszabályok (regulation) alkotják.

1

Az oktatás területén három jelentősebb Tanácsi Jogszabályt szoktak említeni. Az első ezek közül az az 1968-ban elfogadott jogszabály, amely a munkavállalók szabad áramlásáról szól, és amely elsődlegesen nem az oktatást szabályozza de arra is hat2. A második a CEDEFOP nevű közösségi szakképzési kutató és fejlesztő intézetet létrehozó jogszabály,3 a harmadik pedig az, amellyel az Európai Szakképzési Alapítványt hozták létre.4

A második alcsoport (a.2.) az utasítások (directives), amelyek döntő része a szakmai képesítések kölcsönös elismerésére vonatkozik. Ezek többsége a tagállamok által automatikusan elismert hét szakmára vonatkozó utasítás (lásd később „A diplomák és szakképzettségek kölcsönös elismeréséről” szóló részben). E körben a képesítések elismerésének általános rendszerét létrehozó 1988-as és 1993-as utasítások érdemelnek kiemelt figyelmet (lásd ugyancsak később).

A szakmai képesítések kölcsönös elismerésére vonatkozó utasításokat nem számítva mindössze három közösségi szintű utasítás született. Az elsőt ezek közül 1976-ban hozták, ennek célja azt biztosítani, hogy a férfiak és nők az Unió területén egyenlő bánásmódban részesüljenek a munkavállalás, s szakképzés, a szakmai előmenetel és a munkafeltételek területén.5 Ez is olyan jogi aktus, amely az oktatásnál tágabb területre vonatkozik, de az oktatást is érinti. A második, 1977-ben született utasítás már kifejezetten az oktatásra irányul: ez a más országban munkát vállalók gyerekeinek az iskolázásáról szól, és lényegében az említett 1968-as általános szabályozás oktatásra való alkalmazását jelenti.6 Ennek az utasításnak a jelentőségét külön is hangsúlyozni kell, hiszen itt került sor először az általános képzésre vonatkozó közösségi jogalkotásra. A harmadik utasítás a más tagországban tanuló diákok lakhatáshoz való jogát rendezi.7

A kemény és a lágy jog határait nehéz megvonni. Hol a kemény, hol a lágy jog kategóriájába szokták sorolni például a tanácsi döntést (decision), amely a leggyakrabban valamilyen közösségi akció vagy program elindításról szól, valamint a tanácsi határozatot (resolution), amely a általában feladatokat fogalmaz meg a közösség számára. Arra, hogy ezek milyen módon válhatnak kemény joggá, példa az, amikor az Európai Bíróság éppen ezekre hivatkozva hoz ítéletet.

Mivel a közösségi cselekvéshez minden esetben pontos jogalapot kell felmutatni, a tanácsi jogalkotást, utasításokat, döntéseket és határozatokat minden esetben a jogalapul szolgáló korábbi aktusok tételes felsorolása kíséri. Érdemes utalni arra, hogy a jogalap meghatározásánál a kemény és a lágy jog kategóriájába tartozó aktusok egyaránt megjelennek. Így nemegyszer korábbi állásfoglalások, ajánlások is szerepelnek a jogalapra való hivatkozásokban.

2.1.2 Közösségi programok

Az oktatási acquis communautaire egyik meghatározó elemét alkotják a közösségi programok. E programokban ugyanis olyan közösen elfogadott célok és eszközök öltenek testet, amelyek megfogalmazása a közösségi építés eredményének tekinthető, és amelyre további közösségi építmények emelhetők (lásd később részletesen „2.4 Az Európai Unió oktatási és tudományos kutatási akciói és programjai„ c. részt).

2.1.3 A közösségi politika dokumentumai

A tágan értelmezett acquis communautaire részeként szokták nyilvántartani a közösségi politikát8 megfogalmazó hivatalos dokumentumokat. Ezek súlya az acquis-n belül különböző lehet, attól függően, hogy csupán a Bizottság valamilyen memorandumáról vagy állásfoglalásáról van-e szó, vagy pedig olyan dokumentumról, amelyet – esetleg hosszabb nyilvános vitát követően – a Tanács formális döntéssel fogadott el. Ez utóbbi kategóriába tartoznak az un. Fehér Könyvek, amelyek a hivatalos közösségi politikát fejezik ki. Ezeket általában a Bizottság bocsátja vitára majd ezt követően döntéssel fogadja el őket el a Tanács. Jelentősebb súlyt képviselnek még az Európai Parlament által elfogadott döntések, jelentések vagy állásfoglalások. Emellett említésre méltóak még az Unió különböző testületei, így különösen a Gazdasági és Szociális Bizottság vagy a Régiók Bizottsága által megfogalmazott állásfoglalások. Végül léteznek olyan, az Unió által létrehozott és kiadott dokumentumok is, amelyek nem emelkednek ugyan hivatalos rangra, de mégis a közösségi gondolkodásmódod jelenítik meg egy-egy kérdéssel kapcsolatban és mint hivatkozási alapok vagy referenciák befolyásolhatják a közösségi cselekvés alakulását.

Az oktatás területén a közösségi politikát megfogalmazó dokumentumok között az első legkomolyabbnak az 1963-ban elfogadott szakképzési alapelvek számít, amit még a Római Szerződés felhatalmazása alapján fogalmaztak meg.9 A korábbi jelentős dokumentumok közül említésre méltó még a Tanács által 1976 februárban elfogadott oktatási akcióprogram, amely a közösségi oktatáspolitika-építés első jelentős dokumentuma.10 Ennek az akcióprogramnak az értékelését és a további feladatok megfogalmazását tartalmazza az a jelentés, amelyet az európai oktatási miniszterek 1985 májusában tartott konferenciája

2

tárgyalt meg.11 A kilencvenes években keletkezett dokumentumok közül feltétlenül említést igényel több Fehér Könyv, illetve a vita stádiumában lévő Zöld Könyv. Így mindenekelőtt a kifejezetten oktatással foglalkozó és talán legismertebb „Tanítás és tanulás: a kognitív társadalom felé” című Fehér Könyv12, amely az 1995-ben induló közösségi oktatási programok megalapozását szolgálta. A közösségi oktatáspolitika szempontjából különösen fontos dokumentumnak tekinthető az 1993-as „Növekedés, versenyképesség és foglalkozatás” című Fehér Könyv,13 amely az Unió innovációs potenciáljának a kérdéseivel és a foglalkoztatási problémákkal foglalkozott, de ezeken keresztül jelentős figyelmet szentelt oktatási kérdéseknek is. Az oktatás, képzés és tágabban az emberi erőforrások kérdései ugyancsak kiemelt figyelmet kaptak az „Oktatás-képzés-kutatás: az országok közötti mobilitás akadályai”14 c. 1997-es és az „Élet és munka az információs társadalomban: az ember az első helyen” c. 1995-ös Zöld Könyvben.15 Ugyancsak említeni szükséges a Bizottság „Agenda 2000, az Erősebb és Szélesebb Unióért” c. dokumentumát, amely valamennyi politikai területtel, így az oktatással is foglalkozik. A legutóbbi dokumentumok közül említést érdemel még az 1997-ben közreadott „Az első cselekvési terv az innovációért Európában” című.16 Kidolgozottsága miatt megkülönböztetett figyelmet érdemel továbbá az a hivatalos bizottsági dokumentum rangjára ugyan nem emelkedett, de szakmailag különösen alaposan kidolgozott és a Bizottság által kiadott 1996-os jelentés, amelynek „Európa megalkotása az oktatáson és képzésen keresztül” a címe.17

2.1.4 Az Európai Bíróság döntései

Az Európai Bíróság döntései az oktatás és képzés területén is az acquis communautaire fontos elemét alkotják. A bírósági ítéletek a hetvenes évek eleje óta meghatározó szerepet játszottak az oktatással kapcsolatos közösségi jog fejlesztésében és bővítésében. Talán nem túlzás azt állítani, hogy az oktatás közösségi üggyé válásában a bírósági döntéseknek meghatározó szerepe volt. Ennek az az oka, hogy az elsődleges jog hiánya miatt e területen a bírósági döntésekben testet öltő precedensjog más területekhez képest különösen nagy jelentőségre tett szert. Az Unió oktatástörténete több olyan híres esetet ír le, amelyekben az európai bírák olyan ítéletet hoztak, amely kitágította az oktatás területére vonatkozó közösségi jogot és jogalapot teremtett olyan közösségi akciókra, amelyekre pusztán a Római Szerződés alapján egyébként nem lett volna lehetőség.

Az első különösen nevezetes eset (9/74. sz.) 1974-ben volt, amikor egy Donato Casagrande nevű, Németországba települt olasz munkás a müncheni városi hatóság ellen indított pert azért, mert a gyereke nem kapta meg azt az iskolai ösztöndíjat, amit a többi német származású gyerek megkapott. A Bíróság a dolgozók szabad mozgásáról szóló 1968-as tanácsi jogszabályra (1612/68 Council regulation on freedom of movement for workers within the community), hivatkozva az olasz munkásnak adott igazat. E jogszabály ugyanis többek között arról rendelkezik, hogy a más tagállamból jövő dolgozó családtagjait a befogadó ország polgáraiéhoz hasonló iskolázási feltételek illetik meg. Ezt tartják az első olyan döntésnek, amely az oktatás területén a közösségi jog követésére kötelezett egy tagállamot.

Nem kevésbé nevezetes az az eset (293/83. sz.), melyben egy Gravier nevű francia polgár egy belga főiskolára iratkozott be, hogy ott rajzfilmkészítést tanuljon. A Bíróságnál amiatt adott be keresetet, mert a belga hatóságok magasabb tandíjat kértek tőle, mint saját állampolgáraiktól, és arra hivatkozott, hogy az általa látogatott kurzus olyan szolgáltatás, amiért nem lehet más tagországbelitől magasabb árat kérni. A Bíróság itt is helyt adott a panasznak, igaz nem abból indult ki, hogy az oktatás a szolgáltatás, hanem – egészen más vonalat követve – abból, hogy a felsőfokú oktatás mint szakképzés a Római Szerződés (128. cikkely) hatálya alá tartozik. Itt született meg a szakképzés gyakran emlegetett „Gravier féle” definíciója, amelynek értelmében a felsőoktatás szakképzésnek minősült: „minden olyan oktatási forma, amely valamely egy meghatározott hivatásra, szakmára vagy foglalkozásra készít fel vagy amely valamely hivatás, szakma vagy foglalkozás gyakorlásához szükséges képzést és képességeket nyújt szakképzésnek tekinthető, függetlenül attól, hogy milyen a képzés szintje, illetve a tanulók vagy hallgatók életkora”.

Később, az un. Blaizot ügyben (24/88. sz.) már nem főiskolai, hanem egyetemi képzéssel kapcsolatban hoztak hasonló ítéletet: itt az egyetemi állatorvosi képzést minősítették szakképzésnek és csak azokat a felsőoktatási kurzusokat vették ki ez alól, amelyek nyilvánvalóan az általános műveltség növelését szolgálják. Lényegében ezek az ítéletek teremtették meg a jogalapját annak, hogy a Közösség a nyolcvanas évek végén a felsőoktatás területén is programokat indítson.

Az első felsőoktatási programmal, az Erasmus-szal kapcsolatban az Európai Bizottság az Európai Tanácsot támadta meg az Európai Bíróságnál a 1987-ben (248/87. sz. eset). A Bizottság azért fordult a Bírósághoz, mert helytelenítette, hogy a Tanács az Erasmus program elindításakor úgy döntött, hogy nem elégszik meg jogalapként a Római Szerződésnek a szakképzési politikáról szóló 128-as paragrafusával (ami sima többségi szavazást igényel) hanem ehhez hozzáveszi a Szerződésnek az addig nem szabályozott, új területekről szóló 235. paragrafusát is (ami egyhangú szavazást igényel). A Bíróság a Bizottságnak adott igazat, ami

3

megerősítette az említett Gravier és Blaizot ítéletek szakképzés definícióját: ez is azt mondta, hogy a felsőoktatás szakképzés, tehát a 128-as paragrafus elég a jogalaphoz.

Végül figyelemre méltó és ezért külön érdemes megemlíteni egy EK Bizottság kontra Görögország esetet (147/86. sz.). Ebben az Európai Bíróság olyan ítéletet hozott, hogy Görögországnak az Európai Közösségek tagjaként nincs joga tiltania azt, hogy magánszemélyek privát oktatást szervezzenek, hiába hivatkozott a Görög kormány arra hogy az oktatást a Római Szerződésből „tudatosan hagyták ki azért, mert az nem a gazdasági élet része, hanem szorosan hozzákötődik a tagállamok hagyományaihoz és kulturális életéhez.”

2.2 Közösségi kompetenciák az oktatás területén

Láttuk, hogy azok a kompetenciák, amelyekkel az Unió ma rendelkezik az oktatás területén, fokozatosan alakultak ki és ma is formálódnak. Valójában az Európai Unió egész történetét a kezdetektől foga végigkísérte az a dilemma, hogy a közösségi építkezés során vajon előbb az egyénekre és a társadalmi-politikai kapcsolatokra vagy előbb az országok között lévő gazdasági kapcsolatokra kell a hangsúlyt tenni. Az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó 1957-es Római Szerződés az utóbbi választását is jelentette, ez ugyanis egyértelműen a gazdasági oldalra korlátozta a közösségi építkezést. Ezért is érthető, hogy a szerződésben oktatásról csak annyiban esik szó, amennyiben az közvetlenül kapcsolódik a gazdasághoz, azaz a munkaerő képzésének és szabad áramlásának a kérdéséhez. Közös kompetenciák ezért egyedül a szakképzés területén fogalmazódtak meg, míg az oktatás egésze megkérdőjelezhetetlen módon nemzeti ügy maradt.

Mivel az oktatás mint a nemzeti kultúrához legbensőségesebb módon kapcsolódó szféra jellegzetesen olyan terület, amely inkább szétválaszt, mintsem összeköt, és ahol a kulturális különbségekből fakadó viták megjelenésének a valószínűsége különösen nagy, gyakran még azok egyértelmű nemmel feleltek arra a kérdésre, hogy az oktatást bevonják-e a közösségi építkezés körébe, akik egyébként hosszú távon a politikai unió megteremtését tekintették célnak.18 Még a közös szakképzés-politika megfogalmazására irányuló törekvéseket is folyamatosan kísérték olyan bírálatok, amelyek ebben is behatolást látnak a nemzetállami szuverenitás és kulturális autonómia körébe. Ugyanakkor, ma már egyre gyakrabban idézik Jean Monnet-nak azt a mondatát is, hogy: „Ha újra kellene kezdeni, az oktatással kezdeném”. Az uniós építkezés története során mindig sokan bírálták az Unió politikai vezetőit, hogy túlságosan a gazdasági építkezésre koncentrálnak és nem fordítnak figyelmet olyan kérdésekre, mint az európai polgárok nevelése.

Fontos azonban már itt hangsúlyozni, hogy a különböző területek közötti határvonalak, és – ennek megfelelően – az Uniós kompetenciák meghatározása egyáltalán nem magától értetődő. Az oktatás ugyanis nemcsak a társadalmi és kulturális szféra része, hanem több vonatkozásban része a gazdasági szférának is. Az oktatás a munkaerő termelője, a tanárok bérharcokat folytató munkavállalók, a diplomáknak és a hozzájuk vezető tanulmányi utaknak piaci értékük van, az önálló oktatási intézmények jogi személyként gazdasági tranzakciókat bonyolíthatnak le, gazdasági szerezetek is végezhetnek oktató tevékenységet stb. Az elválaszthatóság problémája akkor is fennmarad, ha az oktatást egyértelműen a kulturális szférához soroljuk, hiszen a kultúra és a gazdaság közötti határvonalak sem vonhatók meg egyértelműen.

Azt hogy a gazdaság és a kultúra közötti határvonalak milyen nehezen vonhatók meg, jól mutatja az a vita, amely a nem nemzeti, hanem uniós szinten bejegyzett un. európai vállalatokról folyik hosszabb ideje az Unióban. Ebben a kérdésben például többek között a brit és a német vállalati kultúrák közötti eltérés és ennek következtében az egész kérdéskör jogi szabályozásával kapcsolatos felfogások eltérése gátolja az előrehaladást. A németek ugyanis a jog által is szabályozott szociális partnerség modelljét támogatják, amíg a britek szerint nincs szükség a vállalatokon belüli viszonyok külső jogi szabályozására. 1997 tavaszán született egy javaslat, amely szerint a majdani európai vállalatokban a szakszervezetek és a munkaadók közötti alku döntene a dolgozók beleszólási jogairól, és csak ennek hiányában érvényesülhetnének általános jogi normák. A britek szerint azonban már ez is durva beavatkozás azon országok nemzeti vállalati kultúrájába, amelyeknél nincs hagyománya a dolgozói beleszólásnak.19

Az oktatás és a gazdaság közötti határvonalak meghatározásának a nehézsége az egyik olyan tényező, amely az elmúlt évtizedekben szerepet játszott és – mint látni fogjuk – várhatóan a jövőben is szerepet játszik majd abban, hogy az uniós kompetencia ezen a területen valószínűleg növekedni fog. E határvonalak kijelölésében, amint arra már utaltunk, kiemelkedő szerepe van az Európai Bíróságnak (lásd pl. a korábban idézett EK Bizottság kontra Görögország esetet).

Az általános képzés területén az Európai Unió egészen az Európai Unióról szóló (Maastrichti) Szerződés 1992-es aláírásáig – az Európai Bíróság ítéleteiben testet öltő esetjogból fakadó jogokat leszámítva – lényegében nem rendelkezett formális kompetenciával. Korábban – a Római Szerződés óta – csak a szakképzés területén

4

volt uniós kompetencia, amely – mint láttuk – csak a nyolcvanas évek második felében, a Szerződés tág bírói értelmezésének a hatására terjedt ki a felsőoktatásra.

2.2.1 Az Európai Unióról szóló szerződés és az oktatás

Az Európai Unióról szóló, 1992-ben aláirt Szerződés az Unió oktatással kapcsolatos szerepében alapvető fordulatot eredményezett. A Szerződés ugyanis egy új paragrafussal bővült, amely az általános képzés területén is közösségi kompetenciát fogalmazott meg. Lényegében ez a szerződés teremtette meg a jogalapját annak, hogy az Unió 1995-től kezdve az általánosan művelő oktatást, ezen belül az alap- és középfokú oktatást, illetve a nem szakképző jellegű felsőoktatást is bevonja azokba az uniós programokba, amelyek korábban csak a szakképzésre és korlátozottabb mértékben a felsőoktatásra terjedtek ki.

A Szerződés az oktatást már az Unió általános céljait megfogalmazó első cikkelyekben is említi. A 3. cikkely (p) bekezdése megfogalmazza azt, hogy az Unió „hozzájárul a minőségi oktatáshoz és képzéshez”. Az igazán jelentős változás azonban az, hogy a Szerződésben a szakképzéssel foglalkozó cikkely (127.) mellett megjelent egy önálló cikkely (126.), amely az általános képzéssel foglalkozik.20

A 126 cikkely első bekezdése a következőt fogalmazza meg: „A Közösség hozzájárul a minőségi oktatás fejlődéséhez oly módon, hogy bátorítja a Tagállamok közötti együttműködést és, ha szükséges, támogatja és kiegészíti cselekvésüket, teljes mértékben tiszteletben tartva a Tagállamok felelősségét a tanítás tartalmát, oktatási rendszerük szervezetét, illetve kulturális és nyelvi sokféleségüket.”21 A közösségi kompetencia ilyen formában történő elismerése valóban alapvető fordulat, hiszen ez jogalapot teremtett minden olyan uniós kezdeményezés számára, amelyeknek a célja lehet az oktatás minőségének a fejlesztése. Ez ugyanis a tagállamok oktatási rendszereire ható cselekvések meglehetősen tág körét teszi lehetővé. Ezen nem változtat az, hogy – mint látni fogjuk – a Szerződés explicit módon tiltja a jogi harmonizálást.

A 126. cikkely második bekezdése tételesen felsorolja azt, hogy melyek azok a konkrét oktatási területek, amelyeken Uniós cselekvés történhet. Ezek a következők: (a) „az európai dimenzió fejlesztése az oktatásban, különösen a tagállamok nyelveinek tanítása és terjesztése révén”, (b) „a hallgatók és oktatók mobilitásának a bátorítása, egyebek mellett a végzettségek és a tanulmányi időszakok iskolai elismerésének a bátorításával”, (c) „az oktatási intézmények közötti kooperáció elősegítése”, (d) „tagállamok oktatási rendszereire jellemző közös témákkal kapcsolatos információk és tapasztalatok cseréjének a fejlesztése”, (e) „a távoktatás fejlesztése”. Arról, hogy ez kimerítő felsorolásnak tekinthető-e vagy pedig csupán továbbiakkal kiegészíthető példáknak, vita folyik.22

A 127. cikkely első bekezdése olyan „szakképzési politika implementálására” hatalmazza fel a Közösséget, amely – és itt szóról szóra megismétlődik az, amit a 126. cikkely már megfogalmazott – támogatja és kiegészíti a tagországok cselekvését, tiszteletben tartva a felelősségüket a tanítás tartalmát, oktatási rendszerük szervezetét, illetve kulturális és nyelvi sokféleségüket illetően. Ez a cikkely is tételesen felsorolja azokat a konkrét területeket, amelyeken Uniós cselekvés történhet. Második bekezdése szerint ezek a következők: (a) „a kezdő és folyamatos szakmai képzés fejlesztése a munkaerőpiaci integrálódás és reintegrálódás elősegítése érdekében”, (b) a szakképzésbe való belépés megkönnyítése és az oktatók és tanulók, különösen a fiatalok mobilitásának az elősegítése”, (c) az oktatási-képzés intézmények és a vállalatok közötti képzési együttműködés elősegítése”, (d) „a tagállamok képzési rendszereire jellemző közös témákban az információk és tapasztalatok cseréjének a fejlesztése”.

Az a tény, hogy az oktatásról a Maastrichti Szerződés két olyan cikkelyt tartalmaz, amelyek részben átfedik egymást, sokakat megzavar. Arról, hogy miképpen kell értelmezni az általában az oktatásról szóló 126. és a szakképzésről szóló 127. cikkelyek közötti különbséget a Szerződés aláírása óta gyakran vita folyik. Az egyik álláspont szerint a két cikkely két egymástól jól elkülöníthető területre (az egyik az általános, a másik a szakképzésre) vonatkozik, ezért minden közösségi program esetében egyértelműen el kell dönteni, hogy az melyik hatálya alá tartozik.23 A másik – az Európai Bíróság által képviselt és végül is meghatározóvá vált – álláspont szerint (Lenaerts, 1994) a 126. és a 127. paragrafusok között a lényegi különbség nem az, hogy az egyik az általános, a másik pedig a szakképzéssel foglalkozik, hanem az hogy az előbbi általános (azaz értelemszerűen a szakképzésre is vonatkozó) szabályokat fogalmaz meg, az utóbbi pedig speciális (azaz csak a szakképzésre vonatkozó) szabályokkal kiegészíti ezeket

Annak, hogy az oktatással Maastrichti Szerződésben két, egymást részben átfedő cikkely foglalkozik, feltehetően az az oka, hogy a szerződés megalkotói egyszerre három, egymással nehezen összeegyeztethető célt akartak teljesíteni. Mindenekelőtt meg akarták őrizni a szakképzés területén korábban felépült acquis communautaire-t; másodsorban olyan új területekre – az általános képzés területére – is ki akarták terjeszteni az oktatással kapcsolatos kompetenciákat, amely területeken a szakképzési acquis-nál kevesebbel kellett

5

beérni; harmadsorban el akartak indulni egy koherens és egységes szabályozás irányába, amely minden oktatási formára egyaránt vonatkozik. Az új területekre való kiterjesztés és a minden területet lefedő egységes szabályozás célját teljesíti a 126. paragrafus, amely tehát minden oktatási formára, így a szakképzésre is kiterjed. Ugyanakkor a szakképzési acquis megőrzésének a célját teljesíti a 127. paragrafus. A szakképzéssel foglalkozó 127. cikkely, a tartalmi célok különbségein túl ezért két alapvető dologban tér el az előzőtől. Egyfelől abban, hogy amíg a 126. cikkely csak un. „ösztönző intézkedésekre” (incentive measures) hatalmazza fel a Tanácsot, addig a 127. cikkely általában „intézkedések” meghozatalára jogosítja fel. A másik meghatározó jelentőségű eltérés az, hogy amíg a 126. cikkely az ösztönző intézkedések meghozatala előtt is komoly egyeztetési kötelezettséget, illetve a szavazás során minősített többséget ír elő a Tanács számára, addig a 127. cikkely ilyen megkötöttséget nem tartalmaz, vagyis ez a Tanács számára erősebb hatalmi jogosítványokat biztosít. Emellett talán említésre méltó különbség még az is, hogy a 126. cikkely megnevezi az Európa Tanácsot mint olyan szervezetet, amellyel az oktatási célok teljesítése érdekében szükséges együttműködni. Ez azért érdekes, mert a döntően kulturális-politikai missziót teljesítő és a tagállamai által kevésbé közvetlenül ellenőrzött Európa Tanács tudvalevően jóval kreatívabb módon és kevesebb kötöttséggel mozoghat előre ezen a területen, mint maga az Unió.

Fontos hangsúlyozni, hogy a Maastrichti Szerződés oktatással foglalkozó mindkét cikkelye explicit módon tiltja az Unió számára azt, hogy a tagállamok oktatási rendszereinek harmonizálására törekedjen.24 A Szerződés értelmében az EU akciók az oktatás területén továbbra is csak kiegészítik és támogatják azt, amit a tagállamok egyébként csinálnak. A közösségi szerepre az oktatás területén hangsúlyozottan jellemző a szubszidiaritás elvének a követése: az Unió akkor jogosult cselekedni, ha olyan kérdésről van szó, amelyben a maguk kezdeményezéséből a tagállamok nem vagy nem eléggé hatékonyan cselekednének, illetve ahol az uniós cselekvés un. „hozzáadott értéket” hoz létre.

2.2.2 Az uniós oktatáspolitika hatóköre bővülésének esélyei

Noha az Európai Unióról szóló szerződés értelmében az Uniónak csak a szakképzés területén lehet közös politikája, valóságban a közösségi oktatáspolitika már meglévő vagy kialakuló elemeit egy sor ponton megfigyelhetjük. Az Európai Unió a nyolcvanas évek közepe óta az oktatás területén egyre aktívabb szerepet játszik, és cselekvése meglehetősen koherens elveket követ.

A közösségi politika ezen a területen elsősorban a tagállamok politikáját kiegészítő cselekvésekre épül. E politika ritkán és szűk körben ölti kötelező érvényű szabályok formáját, de nem kizárt, hogy a jövőben ez a kör is bővülni fog. Jelentős szakmai befolyással rendelkező oktatási körök részéről folyamatosan megfogalmazódik az, hogy az oktatás területén szükség van a közösségi kompetenciák bővítésére.

Az „Európa megalkotása az oktatáson és képzésen keresztül” című korábban említett, 1996-ban megjelent szakértői jelentés, amely a Bizottság felkérésére készült és amelyet a Bizottság hozott nyilvánosságra, például azt javasolja, hogy szükség van „olyan általános Európai célok proklamálására, amelyek irányelvként jelenhetnek meg a különböző rendszerek számára. Ilyen például az (...), hogy lehetőséget kell adni mindenki számára a személyes fejlődésre, az új nemzetközi környezet által megkívánt legmagasabb szintű teljesítmény elérésére és a társadalmi integrációhoz szükséges forrásokhoz való hozzájutásra. A deklarált célnak világossá kell tennie azt, hogy Európa (i) versenyképes akar maradni; de (ii) nem fogadhatja el a társadalmilag tartósan és visszafordíthatatlanul kizárt személyek létét; és (iii) elő akarja segíteni a személyiség fejlődését és az aktív polgárok nevelését.” A jelentés készítői szükségesnek tartanák azt, hogy „ez a cél bele kerüljön az Európai Unióról szóló Szerződésbe vagy más jogi megalapozást nyerjen”.25

Több olyan jelentősebb tényezőt is lehet említeni, amelyek a közösségi oktatási kompetenciák kiszélesítésének az irányába vezethetnek, így mindenekelőtt (a) a közös politika területeként már korábban elismert szakképzés határvonalának a bizonytalansága (b) a más területeket érintő szabályozás hatása az oktatás területén, (c) a más területeken zajló fejlesztések oktatási komponenseinek az erősödése és végül (d) az érték-konfliktusok korábbi veszélyének a nagymértékű csökkenése. A következőkben ezeket vesszük sorra.26

2.2.2.1 A szakképzés határvonalainak nyitottsága

A szakképzést, mint láttuk, már a Római Szerződés is elismerte olyan területként, amelyre vonatkozóan közösségi politikát lehet, illetve kell kidolgozni. A Európai Közösségről szóló Szerződés 128-as cikkelye értelmében a „Tanács a Bizottság javaslatára és a Gazdasági és Társadalmi Bizottsággal való konzultációt követően meghatározza egy olyan közös szakképzési politika végrehajtásának általános elveit, amely elősegíti a tagországok gazdaságainak és a közös piacnak a harmonikus fejlődését.” (ezeknek az általános elveknek az elfogadására mint említettük 1963-ban került sor). Mivel a közösségi jog a szakképzés fogalmát nem határozta meg pontosan, annak a kijelölése, hogy meddig terjed az általános képzés és hol kezdődik a szakképzés az

6

Európai Bíróság ítélkezésére maradt. A korábban idézett híres Gravier-ügyben, mint láttuk, Bíróság úgy rendelkezett, hogy minden olyan oktatási forma, amely valamilyen szakma vagy foglalkozás gyakorlásához szükséges képzést nyújt szakképzésnek tekinthető, függetlenül attól, hogy milyen szinten zajlik: ennélfogva minden ilyen képzés az uniós szerződésnek a szakképzésről szóló cikkelyének hatálya alá tartozik. A Blaizot-ügyben a közös szakképzési politika hatályát az egyetemi oktatásra is a kiterjesztette a Bíróság, amikor úgy döntött, hogy csak azok az egyetemi kurzusok nem tekinthetők szakképzésnek, amelyek nyilvánvalóan csak az általános műveltség növelését szolgálják. Végül hasonló hatása volt az említett 1989-es „Erasmus ítéletnek” is, amelyben a Bíróság a korábbi ítéletekre hivatkozva a szakképzésről szóló cikkely hatálya alá tartozónak minősítette a felsőoktatást. Mivel a modern oktatási rendszerekben általában nehéz a szakképzés és az általános képzés közötti határvonalakat pontosan meghúzni és mivel a szakképzés tág értelmezésére mindig lehetőség van, ez mindig alapot adhat a közösségi politika kiterjesztésére.

Például egy 1991-ben született memorandum, amely az Unió szakképzéssel kapcsolatos törekvéseit tartalmazta, a következőket fogalmazta meg: „...a határvonalak egyfelől az általános alapképzés (basic education), másfelől a szakképzés (training) között sok esetben fokozatosan eltűnnek. Világos például, hogy azok a kompetenciák, amelyeket a szakképzés nyújt egyre nagyobb általános nevelési értékkel bírnak – különösen a szociális és kommunikációs készségek esetében -, ugyanakkor az alapoktatás adja az alapokat azoknak a későbbi szakmai élethez szükséges kompetenciákhoz. A képzés és az oktatás két területe közötti dinamikus interakció alapvetővé fog válni a következő években.” 27

2.2.2.2 A más területekre vonatkozó szabályozás hatása

A közös politika kialakulása és terjedelmének a növekedése felé vezet az a tény is, hogy a társadalmi alrendszerek közötti határvonalak bizonytalansága miatt az oktatást elkerülhetetlenül egyre inkább szabályozza az eredetileg más társadalmi alrendszerek szabályozására vagy nem oktatási jellegű kérdések megoldására létrehozott közösségi jog. Ezért ez a terület is egyre jobban az uniós jog által szabályozottá válik akkor is, ha egyébként a terület nem tárgya uniós politikának. Így például, mint láttuk, az oktatás szolgáltatásként is értelmezhető, a tanulók és a szülők egyben fogyasztók és állampolgárok, a tanár másokhoz hasonlóan munkavállaló, az iskola alapítása az általában véve intézményalapítás. Ezért az oktatás területét is elkerülhetetlenül elérik és szabályozni kezdik a szolgáltatásokra, a fogyasztók védelmére, az általános emberi jogokra, a munkavállalásra vagy az intézményalapításra vonatkozó általános jogszabályok, még akkor is, ha ez eredetileg nem cél.28

A más területekre vonatkozó jog is elsősorban a bírósági döntések azaz a precedens jog alapján hatol be az oktatás területére és kezd szabályozó tényezővé válni. Az Európai Bíróság már egészen korán nyilvánvalóvá tette, hogy az egyéb területek szabályozására megalkotott európai jognak akkor is érvényesülnie kell, hogyha az történetesen az oktatás területén fejti ki a hatását.29 Ez persze nem jelenti annak a kétségbe vonását, hogy az oktatás olyan önálló kulturális és a társadalmi szféra, amely nem rendelhető alá más területeknek.30 Az egyéb területekre vonatkozó szabályok hatásának az oktatás területére való behatolása hosszabb távon azokat is, akik addig a nemzeti oktatási rendszerek integritásának a megőrzése érdekében tiltakoztak az EU szintű oktatási jogalkotás ellen arra kényszerítheti, hogy most ugyanezen okból támogassák az uniós szintű szabályozást. Éppen a saját szabályozás ugyanis az, ami megvédheti az oktatási rendszer integritását a más területeken kialakuló szabályozással szemben. Ez azt jelenti, hogy a más területeken előre haladó integráció spontán módon előbb vagy utóbb el kell hogy érje az oktatást is, és hogy minél inkább előrehalad más területeken az integráció, annál nagyobb a valószínűsége az oktatás területén jelentkező hatásoknak.

Az oktatásra vonatkozó első kötelező érvényű uniós szabályok az oktatáson kívüli területekre vonatkozó szabályozásnak az oktatásra való alkalmazásából születtek meg. Ezen belül különösen a munkaerő szabad áramlására és a diszkrimináció tilalmára vonatkozó általános szabályokból következtek olyan kényszerek, amelyeket az oktatás területén is alkalmazni kellett. E területen kiemelkedő jelentőségű az a már említett, az Európai Tanács által 1968-ban hozott kötelező érvényű szabály (regulation), amely a Római Szerződésnek a munkaerő szabad áramlásáról szóló cikkelyeinek a végrehajtásáról rendelkezett.31 E rendelkezés egyik cikkelye (12) azt írta elő, hogy a más tagországban munkát vállalók gyermekeinek ugyanolyan iskolázási feltételeket kell a befogadó országban teremteni, mint amilyenek az ott élőket megilletik. Mint láttuk e szabályozás hatása is részben bírósági ítéletek nyomán érvényesült.

Az, hogy a más területekre, elsősorban a gazdaság világára vonatkozó közösségi jogot mennyiben lehet az oktatás területére alkalmazni, az egyik legizgalmasabb kérdés, amit az Unió oktatásügyi szerepével kapcsolatban meg szoktak fogalmazni. E – korábban már többször érintett – kérdés mögött az az általános kérdés húzódik meg, hogy vajon az oktatás mennyiben tekinthető gazdasági tevékenységnek. Vajon az ismeretek átadása, a tanítás felfogható-e olyan szolgáltatásként, amely hasonló gazdasági törvényszerűségeknek engedelmeskedik, mint más szolgáltatások. Bizonyos esetekben, például olyan kurzusoknál, amelyeket piaci alapon értékesítenek, ez magától értetődőnek tűnik. Más esetekben, például a 7

tanköteles gyermekek iskolai oktatásánál, különösen akkor, ha ez az állami szférában történik, ezt a legtöbben kétségbe vonnák. Az oktatást a legtöbb európai országban inkább a kultúrához, mintsem a gazdasághoz kapcsolják hozzá és eleve kivonják a gazdasági szabályozás köréből. Ezzel kapcsolatban egyébként egy olyan, többé-kevésbé explicit vita zajlik az Unión belül, amely vita itt Magyarországon belül is jelen van, és amely vitába az uniós csatlakozással elkerülhetetlenül bele fogunk kerülni.

Jellegzetes módon jelent meg ez a vita például azokban az Európai Bíróság elé került ügyekben, amelyekben amiatt támadták meg valamelyik ország oktatásügyi hatóságait, mert nem akartak külföldieket az oktatásban alkalmazni. Az egyik 1985-ös ügyben például egy brit állampolgár azért perelte a németországi Baden-Würtenberg tartományt, mert az nem akarta tanárként alkalmazni. A német tartomány oktatásügyi hatóságai arra hivatkoztak, hogy a közösségi jog megengedi a más államok polgárainak a kizárását az olyan foglalkozásokból, amelyek a közhatalom gyakorlásához kapcsolódnak, és ahol a nemzeti hatóságok iránti politikai lojalitás megkívánható. A németek úgy vélték, hogy a tanár akkor, amikor órákat tart, osztályoz vagy különösen a tanulók továbbhaladásáról dönt, valójában közhatalmat gyakorol. Az Európai Bíróság ezt az érvelést elutasította, azaz úgy foglalt állást, hogy a tanári munka nem tekinthető a közhatalom gyakorlásának32.

Nyilvánvaló, hogy a munkavállalásra vonatkozó közösségi jognak az oktatás területén való alkalmazása a nemzeti kulturális és pedagógiai tradíciók intim világába való behatolást jelenti, ami megtörténhet annak ellenére, hogy éppen az ilyen behatolások megakadályozása érdekében nem ruházták fel közösségi jogalkotási kompetenciával tagállamok az oktatás területén az Uniót. Hasonló hatással jár az is, a szülőket és tanulókat egyre gyakrabban tekintik kliensnek vagy a szolgáltatás használójának, és mint ilyenekre, érvényesnek tekintik rájuk nézve a fogyasztókat megillető általános jogokat.

Az oktatás világában zajló fejlődési folyamatok, különösen (a) a szakképzés, a felnőttoktatás és a magánoktatás súlyának a növekedése, (b) a nem hagyományos oktatási formák, így a távoktatás vagy a nyitott tanulás (open and distance learning) terjedése (c) a tankönyv, taneszköz és programpiac bővülése és a copyright kérdések ezzel járó felértékelődése, (d) a modern információs technológiák oktatásügyi felhasználása vagy (e) a fizetett szakértők növekvő szerepe a értékelési, ellenőrzési és akkreditációs folyamatokban mind eleve olyan az irányba tolják el az oktatásügyi viszonyokat, ami kedvez annak, hogy a gazdasági jellegű közösségi jog az oktatás területén is érvényesüljön.

2.2.2.3 A más területeket érintő fejlesztési politika hatása

A harmadik olyan folyamat, amely az Unió oktatásügyi szerepének a növekedéséhez vezet a más területeken zajló uniós fejlesztések vagy uniós programok által nyújtott szolgáltatások hatása lehet. A különböző egyéb területeken zajló programoknak és fejlesztéseknek is lehet oktatási komponense. Például egy környezetvédelmi programnak lehet oktatási eleme vagy egy regionális fejlesztési program tartalmazhat képzés-fejlesztési elemeket. Mivel az emberi erőforrások fejlesztése és különösen a modern információs technológiák alkalmazása számos területen prioritássá válik és ezek különösen sok képzési elemet tartalmazhatnak, ez a jelenség a jövőben várhatóan erősödni fog. Minél több ilyen elem jelenik meg a különböző programokban, annál erősebbé válik az az igény, hogy ezekért valaki átfogó felelősséget vállaljon. Másfelől minél inkább hatnak ezek az elemek a nemzeti oktatási rendszerekre, annál erősebb az országok késztetése arra, hogy ezeknek legyen valamilyen koordinációjuk. Várható, hogy a tagországok miniszterei érzékelve azt, hogy milyen hatást gyakorolnak a nemzeti rendszerekre azok a más szakterületeken megvalósuló oktatási programok, amelyekre nincsen közvetlen ráhatásuk, érdekeltté válnak abban, hogy erősödjék az EU kifejezetten oktatási felelőssége. Ennek már most lehet érezni a hatását pl. az Európai Bizottság oktatásért felelős ügyosztályának, a DG XXII-nak a működésében. A DG XXII, amely sok vonatkozásban egyre jobban hasonlít egy EU oktatási minisztériumra, várhatóan el akarja majd érni azt, hogy a más területeken zajló programok oktatási elemei ugyanazt a politikát kövessék, mint a kifejezetten oktatási programok. Ez várhatóan egyre nagyobb támogatást kap a miniszterek tanácsában is.

2.2.2.4 A nemzeti megközelítések közeledése

Egy negyedik folyamat, ami az EU oktatásügyi felelősség növekedését segítheti ahhoz a tanulási folyamathoz kapcsolódik, amelynek során fokozatosan kialakultak és megerősítést nyertek azok az új politikai eszközök, megközelítések és cselekvési formák, amelyek valamennyi vagy a legtöbb tagállam számára elfogadhatók. Az EU integrációban érdekelt politikusok, szakértők, hivatalnokok és fejlesztők egy több, mint két évtizedes periódus során kitapasztalhatták, hogy melyek azok a cselekvési formák, amelyek nem ütköznek ellenállása és kikísérletezhették azokat az eszközöket, amelyek alkalmazása még az integrációval szemben fenntartásokkal élő tagországok számára is elfogadható. Ezt a folyamatot nyilván segítette az, hogy a több, mint két évtizedes uniós fejlődés során a legtöbb országban kialakult az a szakértői réteg, amely miközben közös európai értékeket követ és közös nyelvet használ, aközben a belső nemzeti oktatáspolitikákra is nagy hatása van. A

8

tagországok minisztereinek egy része – elsősorban azok, akiknek a pozícióját a belpolitikai folyamatok viszonylag stabilnak hagyják meg – maga is egyre jelentősebb nemzetközi kötődéssel is rendelkezik, cselekvésüket nemcsak a belső politikai viszonyok, hanem a közösségi referenciák is befolyásolják. Ezt a folyamatot nagymértéken erősítette az a tudatos EU politika, amely a harmonizációval szemben az információcserét, a tapasztalatok megosztását, a nemzeti oktatáspolitikák összevetését támogatta. Ennek a hatása jól megfigyelhető például az EURYDICE program keretében készülő közös anyagokon, amelyek egy-egy országban közvetlenül is hathatnak a nemzeti oktatáspolitikai döntéshozatalra.

A oktatásügyi problémakezelési kialakuló közös szemléletére és nyelvére egyebek mellett az jellemző, hogy pragmatikusabb és kevéssé ideologikus, mint a korábbi évtizedekre jellemző szemlélet. Egyre kevesebb a szétválasztó utalás a nemzeti kultúrára és hagyományokra és egyre több az összekötő utalás a közös rendszerjellegű vagy strukturális problémákra. Ez csökkenti azoknak az óvatosságát akik korábban éppen az integrációs folyamatot féltve és az ideológiai konfliktusokat elkerülendő óvakodtak bevonni az oktatást a közös témák közé. Az uniós együttműködés kibővítésének a célja az oktatás területén ezért egyre gyakrabban megfogalmazódik, a legkülönbözőbb dokumentumokban és politikai megnyilatkozásokban.33

2.2.2.5 A politikai unió elmélyítése

Végül a közösségi építkezésen belül szükségképpen az oktatás felértékelődéséhez vezethet az, ha a teljesebb politikai unió megteremtésének a célja tartós marad s ha ennek megfelelően tovább folytatódik a politikai unió elmélyítése. Ez ugyanis elkerülhetetlenül a korábbiaknál is inkább az előtérbe helyezi az európai identitás és az európai polgári tudat kialakításának a céljait és oda vezet, hogy a gazdasági problematika mellett növekvő súlyra tesznek szert a humán terület, ezen belül az oktatás és a kultúra kérdései.34

2.2.3 A diplomák és képesítések kölcsönös elismerése

Az oktatás területén diplomák és a képesítések kölcsönös elismerése tekinthető a leginkább olyan területnek, amelyet a tagországokra nézve kötelező érvényű uniós szabályok szabályoznak, ahol tehát az Uniónak erős kompetenciái vannak.

A diplomák és képesítések kölcsönös elismeréséről beszélve az Unióban általában két különböző dolgot is értenek. Létezik egyfelől egy iskolai, oktatási értelmezés (academic recognition), melyben az a kérdés, hogy mi módon lehet beszámítani az iskolai előrehaladásban azt, ha valaki korábban egy másik országban folytatott tanulmányokat. Ennél jóval nagyobb figyelmet kap azonban a foglalkoztatási, munkaerő-piaci értelmezés (professional recognition), melyben az a kérdés, hogy az egyik országban szerzett szakmai végzettséget hogyan lehet a másikban adott foglalkozás gyakorlásánál elismerni.35 Egyik kérdés megválaszolása sem könnyű. Az előbbi azért, mert az egyetemi autonómiával kerülhet konfliktusba az, ha például más egyetemen végzett stúdiumokat kötelezően elismertetnek. A második azért, mert a foglalkozások gyakorlását biztonsági és egyéb okokból egy-egy országban hagyományosan meghatározott tartalmú képzéshez szokták kötni, és senkit sem könnyű rávenni arra, hogy erről mondjon le.36

A második értelmezést tekintve azért jelennek meg mégis szükségképpen erős uniós kompetenciák, mert erre a Római Szerződésnek a munkaerő szabad áramlását kimondó elve megvalósítása érdekében elkerülhetetlenül szükség van. Ezért a Római Szerződés közvetlenül felhatalmazást adott arra, hogy az Unió e területen kötelező érvényű utasításokat adjon ki.37 Az első ilyen un. szektoriális direktíva 1975-ben jelent meg az orvosi diplomákról, azóta mindössze hat másik szakmára vonatkozóan adtak ki ilyeneket (az utolsót 1985-ben).38 Ezek az utasítások arra épülnek, hogy (1) a tagállamok megegyeznek egymással az egyes szakmák képzési tartalmát illetően, (2) kötelezik magukat arra, hogy az adott szakmára felkészítő képzést a közösen elfogadott követelményeknek megfelelően szervezik meg, majd (3) az egyeztetett követelményeknek megfelelő képzés során, más tagországban szerzett diplomákat automatikusan elismerik. Itt tehát a kölcsönös elismerés a képzés tartalmának az egyezetésére épül.

Az, hogy tíz év alatt mindössze hét felsőfokú végzettséget igénylő szakma képzési tartalmában és automatikus elismerésben sikerült megegyezni nem véletlen. Ez ugyanis a képzési rendszerek olyan szintű megfeleltetését feltételezi, aminek a teljesítése egy-egy országban a képzési és szakmai hagyományok nagyfokú revideálásával, illetve történetileg kialakult szakmai és intézményi autonómiákba való nagyfokú beavatkozás kényszerével jár. Emiatt egy-egy szakma esetében a megegyezés kialakítása esetenként egy évtizedig is eltartott, bizonyos szakmák esetében pedig egyáltalán nem sikerült megegyezni. A folyamat lassúsága a nyolcvanas évek második felében arra késztette a tagállamokat, hogy szakítsanak a képzési tartalmak aprólékos egyeztetésének korábbi elvével és ennek a helyébe a bizalmi elven történő elismerést állítsák. Ez fejeződött ki a képesítések elismerésének un. általános rendszerében, amelyről először 1988-ban, majd 1991-ben született döntés.39 Az első a legalább három évig tartó felsőfokú képzésben szerzett diplomák, a második a

9

középfokú oktatás befejezése után legalább két éves képzésben szerzett képesítések kölcsönös elismeréséről szól. Amíg a szektoriális direktívák esetében a képzés tartalmának az egyeztetését írták elő és ehhez automatikus elismerést kapcsoltak hozzá, addig itt abban egyeztek meg, hogy minden tagország a saját jogrendszerén belül teremti meg az elismerés olyan szabályozását, amely megfelel bizonyos közösen elfogadott elveknek. Ez utóbbiak lényege az, hogy a más tagországból érkezett diplomás általában nem kerülhet előnyös vagy hátrányos helyzetbe a saját ország diplomásaival szemben.

A jelenlegi álláspont szerint különbséget tesznek az un. „szabályozott szakmák” és a többi szakma között. A legtöbb szakma (az aktív népesség 90%-a ilyen szakmákban dolgozik) a nem szabályozott szakmák körébe tartozik: itt a másik országban való elismerés lényegében automatikus. Ilyenkor is gyakori azonban, hogy a munkáltatók megkövetelik szakmai gyakorlat meglétét. Ezzel szemben a szabályozott szakmák körében (ide tartoznak az egészségügyi, és több magasabb képzettségek kívánó jogi, pénzügyi, kereskedelmi, közlekedési stb.) vizsgálható az, hogy az adott ország vagy egyetem diplomája, illetve az azt megalapozó képzés, megfelel-e bizonyos kritériumoknak. Ezek mellett gyakori és az EU által elfogadott az, hogy bizonyos szakmák gyakorlását olyan kritériumokhoz kötik, mint a hitelképesség, a jó hírnév, a szakmai kamarai tagság, magatartási kódexek előírásainak az elfogadása stb.40 Ez is olyan terület, ahol az Európai Bíróság döntései nagy hatást gyakorolnak a szabályozás alakulására.

Ami a kölcsönös elismerés iskolai vagy oktatási értelmezését illeti – tehát azt, hogy milyen módon lehet beszámítani az iskolai előrehaladásban azt, ha valaki korábban egy másik országban folytatott tanulmányokat – ezen a területen az Unió tiszteletben tartja a tagállamok oktatási rendszereinek a sajátos hagyományait. E területen mindössze egyetlen jelentősebb, a felsőoktatást érintő kezdeményezés történt, amelyet kísérletinek tekintenek, és amihez önkéntesen csatlakozhatnak az uniós programokba belépő felsőoktatási intézmények. Ez a már korábban említett un. Európai Kredit Transzfer Rendszer (angol nevének rövidítésével ECTS), amely a másik országban végzett felsőoktatási résztanulmányok beszámításával kapcsolatos egyetemközi megállapodásokra épül.

Végül fontos megemlíteni, hogy a bizalmi elvre épülő általános elismerési rendszer abba az irányba nyomja a közösséget és a tagállamokat, hogy garanciákat kapjanak a képzés minőségét illetően. Ez az egyik fontos oka annak, hogy az Unió oktatási prioritásai és akciói között (ezekről lásd később) a minőségbiztosítás egyre nagyobb súlyra tesz szert.

2.2.4 Az „Európai dimenzió” az oktatásban

Korábban láttuk, hogy a Maastrichti Szerződés az Uniót többek között olyan akciókra hatalmazta fel, amelyek „fejlesztik az európai dimenziót az oktatásban”. Az egyik kiemelt és leggyakrabban emlegetett közösségi oktatásügyi cél valóban ez. Fontos hangsúlyozni, hogy az európai dimenzió fogalma nincs pontosan definiálva. Ez a bizonytalan határú fogalom sokféle uniós cselekvéshez teremthet jogalapot, ami persze együtt jár azzal, hogy maga a jogalap is bizonytalan marad. E fogalom mögött annak az értékrendnek a kifejtése is megjelenik, amelyet az Unió magáénak vall, és amelynek az elfogadása a csatlakozó országok számára természetes kötelezettség.41

Az Európai dimenzió fogalma a nyolcvanas végén került bele az uniós szótárba, azt követően, hogy a Tanács – ami alatt itt is az oktatási miniszterek tanácsát kell érteni – 1998 májusában határozatot fogadott el arról, hogy az oktatásban erősíteni kell európai dimenziót.42 A határozat arra szólította fel a tagországokat, hogy tegyenek lépéseket annak érdekében, hogy az európai dimenzió megjelenjék a tantervekben, a tananyagokban és a tanárképzésben. Ez a döntés megfogalmazott néhány olyan célkitűzést, aminek alapján a fogalom valamilyen szintű meghatározása is lehetséges. Mivel e célokban valójában egyfajta uniós nevelési értékrend fogalmazódik meg, érdemes ezt a maga teljességében felidézni:

„- az európai identitás érzésének az erősítése a fiatalokban és az európai civilizáció értékeinek valamint annak világossá tétele a számukra, hogy az európai népek milyen alapokra kívánják helyezni fejlődésüket, különös tekintettel a demokrácia, a társadalmi igazságosság és az emberi jogok tiszteletének az elveire;

– a fiatalok felkészítése arra hogy részt vegyenek a Közösség gazdasági és társadalmi fejlődésében és abban, hogy az Egységes Európai Okmányban megfogalmazottaknak megfelelően konkrét előrelépés történjen az Európai Unió felé;

– tudatosítani a fiatalokban azokat az előnyöket, amelyeket a Közösség képvisel rejt abban a nagyobb gazdasági és társadalmi térben, amely feltárul előttük, mindazokkal a kihívásokkal együtt, amit magában rejt;

10

– fejleszteni a fiataloknak a Közösségről és tagállamairól, ezek történeti, kulturális, gazdasági és társadalmi jellemezőiről való tudását és megismertetni velük az Európai Közösség tagállamai és Európai, illetve a világ más országai közötti együttműködés jelentőségét.”

Azt, hogy mit is lehet konkrétan érteni az európai dimenzió fejlesztésén, később – a Maastrichti Szerződés elfogadása után – a Bizottság egy Zöld Könyvben fogalmazta meg.43 A fogalom tartalma persze ezzel sem vált koherensebbé, a közösségi cselekvés körvonalai azonban jobban kirajzolódtak. Ezek részben a már korábban elindított cselekvések folyatását jelentették, de új elemek is megjelentek. A Bizottság három célkitűzést jelölt meg: (1) az európai állampolgárság (European citizenship) fejlesztése, (2) új lehetőségek eltárása az oktatás minőségének a fejlesztésére és (3) a fiatalok társadalmi integrációjának és a munka világába való beilleszkedésüknek a segítése. Ezek érdekében többféle közösségi cselekvés és eszköz alkalmazására tett javaslatot, amelyek döntő része beépült az 1995-ben elindult közösségi oktatási programokba (erről lásd később is). E cselekvések és eszközök a következők: (1) mobilitás és cserekapcsolatok, (2) a tanárok és más résztvevők képzése, (3) a nyelvoktatás fejlesztése, (4) a multimédiás távoktatás fejlesztése, (5) az oktatási innováció támogatása, (6) a tapasztalatok és információk cseréje és (7) az Európai Iskolák tapasztalatinak a felhasználása.

2.3 Az Európai Unió oktatási prioritásai

Azok a prioritások, amelyek az Unió oktatással kapcsolatos dokumentumaiban és az Unió oktatási programjaiban megfogalmazódnak nem egyszerűen a tagállamokra jellemző prioritásokat vagy ezek összegződését tükrözik. Az uniós prioritások megfogalmazása egy bonyolult egyeztetései folyamat során meg végbe. Ennek során egyfelől az általános integrációs céloknak (pl. a politikai unió erősítése vagy az állampolgárok közvetlen bevonása) vagy a konkrétabb gazdasági és társadalmi céloknak (pl. a versenyképesség erősítése vagy a munkanélküliség csökkentése) az oktatás területére való lefordítása történik meg. Másfelől folyik az egyes tagállamokra jellemző domináns oktatásügyi céloknak és eszközöknek is (pl. a hátrányos helyzetű csoportokról való gondoskodás, a modern informatikai és telekommunikációs eszközök alkalmazása az oktatásban) az állandó összevetése is, ami ugyancsak hat a közös prioritások megfogalmazására.

Arról, hogy melyek az Unió alapvető prioritásai az oktatás és képzés területén, nem könnyű biztonságos ítéletet hozni, hiszen ezek a prioritásoknak a megfogalmazása a legkülönbözőbb dokumentumokban történik meg, amelyek – mint láttuk – nem egyszer nem is kifejezetten az oktatás és képzés területéről szólnak. Emellett a prioritásokra a közösségi akcióból, a közösségi programok egyes elemeinek szentelt figyelem nagyságából, a vezető közösségi személyiségek politikai nyilatkozataiból, az egyes témákhoz rendelt költségvetési támogatásokból vagy újabban a csatakozni kívánó országokról adott értékelésekből következtethetünk.

A közösségi prioritások elemzése számos okból fontos. A csatlakozásra készülő országok számára ezek figyelembe vétele a nemzeti politikák meghatározásánál mindenekelőtt azért nélkülözhetetlen, mert ez befolyásolhatja uniós megítélésüket. Ennél is jóval fontosabb azonban az, hogy a közösségi prioritások ismerete teszi lehetővé annak a felmérését, hogy a közösségi támogatás mely pontokon használható fel a belső nemzeti célok megvalósításának az elősegítésére. A tagországok számára különösen azért szükséges a közösségi prioritások elemzése, mert csak ezek egymáshoz való viszonyának, egymást erősítő jellegüknek, belső koherenciájuknak az ismeretében képesek aktív alakításukra.

A különböző dokumentumok és a közösségi programok elemzése alapján három alapvető közösségi oktatási prioritást azonosíthatunk, amelyek fontossági sorrendben a következők: (a) a versenyképesség és az innovációs képesség erősítése, (b) a társadalmi kohézió fenntartása, és – újabban egyre inkább – (c) az európai polgár nevelése. Ezek mellett az alapvető prioritások mellett még számos egyéb, ezekhez kapcsolódó, ezeket erősítő, de ezekhez képest másodlagos jelentőségű prioritás azonosítható. A következőkben ezekről lesz szó.

2.3.1 Versenyképesség és innováció

A legfontosabb cél, ami az Uniónak az oktatáshoz való viszonyát és oktatáspolitikáját meghatározza kétségtelenül a gazdasági versenyképesség fenntartása és erősítése. A versenyképességgel kapcsolatos aggodalmak, különösen a távol-keleti dinamikus gazdaságokkal és Észak-Amerikával való összehasonlításban, az uniós építkezés egyik meghatározó motívumát alkotják, gyakran ezek az aggodalmak azok, amelyek újabb és újabb lökést adnak ennek az építkezésnek. Azok az elemzések, amelyek Európának a versenyképesség területén megfigyelhető lemaradása okait próbálják feltárni, illetve a jövőre vonatkozó javaslatok, egyéb tényezők mellett általában nagy súlyt helyeznek az emberi tényezőre, ezen belül különösen a vállalatok megújulási képességeire. Általánosan jellemző az a meggyőződés, hogy az európai vállalatok és általában az

11

Unió gazdaságának a versenyképessége nagymértékben múlik a munkaerő felkészültségén, rugalmasságán és kreativitásán, s hogy ezek olyan tényezők, amelyek az oktatás révén befolyásolhatók, ezért különösen erős hangsúlyt kap az oktatás és a gazdaság közötti kapcsolatok erősítése valamint az oktatáspolitikának a foglalkoztatáspolitikához való hozzákapcsolása. Emellett nagy figyelmet kapnak a gazdaságnak a modern információs technológia alkalmazásával és a kooperatív kapcsolatokra épülő munkavégzéssel kapcsolatos igényei. Az oktatás fejlesztésének a témája a leggyakrabban az innovációs potenciál fejlesztésének a témájához kapcsolódik hozzá.

Az Unió a csatlakozni készülő országok oktatási rendszereit is mindenekelőtt abból a szempontból értékeli, hogy azok milyen mértékben járulnak hozzá a közösség egésze és a belépő ország versenyképességének és innovációs potenciáljának az erősödéséhez. Ebből a szempontból figyelemre méltó, hogy a csatlakozó országokról készült uniós értékelésben az oktatás az „Innováció” alfejezeten belül jelenik meg olyan alfejezetek között, mint az „információs társadalom”, a „tudományos és műszaki fejlesztés” vagy a „telekommunikáció”.44

2.3.2 A társadalmi kohézió fenntartása

A második legfontosabb, az oktatással kapcsolatos politikát meghatározó uniós célkitűzés a társadalmi kohézió fenntartása. Az Unió politikai vezetőire jellemző az a meggyőződés, hogy a hosszabb ideje meglévő és a belátható jövőben jelentősen nem csökkenthető tömeges munkanélküliség és a növekvő társadalmi kettészakadás felboríthatja a társadalmi stabilitást és veszélybe sodorhatja a versenyképességet is. Emellett az Uniós politikai térben meghatározó befolyása van szociális célokat követő mozgalmaknak, az aktív szociális gondoskodást közfeladatnak tekintő politikai megközelítéseknek. Ehhez párosul az a meggyőződés, hogy az oktatás meghatározó szerepet játszhat a társadalmi kohézió fenntartásában. Különösen nagy figyelem irányul azokra a társadalmi és tanulói csoportokra, amelyeket a leginkább fenyeget az iskolai kudarc és a lemorzsolódás vagy a társadalmi kirekesztés veszélye.

A mai uniós oktatási gondolkodásban a versenyképesség és a társadalmi kohézió két célja sajátos módon erősíti egymást. Noha a tapasztalat általában azt mutatja, hogy az oktatáspolitikában e két cél egymással ütközni szokott, az uniós megközelítésben ezek ma inkább találkoznak egymással. Emögött egy olyan felismerés áll, amely a munkaerő-piaci folyamatoknak és a munkanélküliség felszámolgatóságának az elemzéseiből született meg s amely éppúgy megfogalmazódik az OECD által néhány éve befejezett nagyhatású Job study-ban, mint az EU politikáját nagymértékben meghatározó „Növekedés, versenyképesség és foglalkoztatás” c. 1993-as Fehér Könyvében.45 Ezek szerint a gazdasági növekedés, szemben a korábbiakkal, önmagában ma már nem vezet a munkanélküliség csökkenéséhez. Ez csak akkor érhető el, ha a növekedés mellett a társadalmi és munkaerő-piaci alkalmazkodást segítő egyéb mechanizmusok is hatnak, amelyek nagy része az oktatás és különösen a felnőttek oktatása által hozható működésbe. Ezért történik meg a felnőttoktatás és az un. élethosszig tartó tanulás, illetve az ezt támogató oktatási formák (pl. nyitott és távoktatás) rendkívüli felértékelődése.46

A csatlakozni kívánó országok oktatási rendszereinek a közösségi értékelésében várhatóan meghatározó szempont lesz az, vajon e rendszerek milyen mértékben képesek elősegíteni a társadalmi kohézió fenntartását, a leszakadó és a társadalomból való tartós kizáródással fenyegetett csoportok re-integrálását.

2.3.3 Az európai polgár nevelése

Hosszú ideig nem volt explicit módon megfogalmazott prioritás, de mára azzá vált az európai állampolgári tudat kialakításának nevelési feladata. Ezt főleg a Maastrichti Szerződés megkötése utáni ratifikációs nehézségek, az integrációt komolyan fenyegető EU ellenesség megjelenése és az un. demokratikus deficit miatti bírálatok váltották ki. Annak, hogy ez a prioritás még nagyobb figyelmet kapjon, a legnagyobb akadálya az, hogy nagyon nehéz az operacionalizálása, a gyakorlati politikára való lefordítása. Az utóbbi időben, mint arra már utaltunk, felerősödött az a törekvés, hogy történjen meg azoknak a közös európai értékeknek közös oktatási célként való meghatározása, amelyek egyben az állampolgári nevelést is orientálhatják, s hogy ezek valamilyen módon kerüljenek bele az uniós szerződésbe is. Ezek mindenekelőtt a verseny és a teljesítmény, a társadalmi szolidaritás és gondoskodás, a demokratikus akaratképzés és a szabad egyéni önmegvalósítás értékei.47

2.3.4 Egyéb kapcsolódó kiemelt célok

2.3.4.1 A gazdaság és az oktatás közötti kapcsolatok erősítése

A versenyképesség erősítésének és a társadalmi kohézió fenntartásának a prioritásához egyaránt kapcsolódik az egyik legrégibb uniós oktatási célkitűzés: a gazdaság és az oktatás közötti kapcsolatok erősítése. Ez a

12

kezdettől fogva a közösségi oktatási programok meghatározó eleme volt. A csatlakozó országoknak adott uniós oktatási támogatás döntő része is ezt a célt szolgálja.48

2.3.4.2 Élethosszig tartó tanulás

Döntősen a versenyképesség és a társadalmi kohézió célkitűzéseihez kapcsolódik az élethosszig tartó tanulás uniós célja. Több közösségi program, különösen a szakképzési programok támogatják a felnőttek oktatását és ez az elem meghatározó súllyal bír a strukturális alapokból finanszírozott programok emberi erőforrás komponenseiben. Ez különösen olyan területnek tekinthető, ahol a közösségi cselekvés jól kiegészíti a tagállami cselekvést és ahol az Unió a tagállamok intézményi hagyományainak a megsértése nélkül aktív lépéseket tehet. Az élethosszig tartó tanulás intézményi struktúrái ugyanis a legtöbb tagállamban vagy fejletlenek vagy nagyon rugalmasak, ezért kiépítésük vagy fejlesztésük kevésbé ütközik ellenállásba. A cél súlyát mutatja, hogy az Unió 1996-ot az élethosszig tartó tanulás évének nyilvánította.

2.3.4.3 A tagországok közötti mobilitás támogatása

Korábban láttuk, hogy a munkaerő szabad áramlásának a biztosítása a Római Szerződés óta a legfontosabb olyan közösségi célkitűzés, amely az oktatás és képzés területén követett célokat meghatározza. E célkitűzés ma már nem gyakorol akkora közvetlen hatást az oktatásra, mint korábban, ugyanis a versenyképességért való aggódás, a munkanélküliség és a társadalmi kettészakadás elleni küzdelem valamint a politikai unió megerősítésének a céljai valamelyes háttérbe szorították. Jelentősége azonban továbbra is meghatározó. A mobilitás a közösségi oktatási programok legfontosabb eleme, és a mobilitást gátló tényezők elleni küzdelem kiemelt közösségi cselekvési terület.

2.3.4.4 Az oktatás minőségének és hatékonyságának a fejlesztése

A Maastrichti Szerződés oktatásról szóló cikkelye többek között arra adott felhatalmazást a közösségnek, hogy a „minőségi oktatás” fejlesztését segítse elő (amit a leggyakrabban az „oktatás minőségének” a fejlesztéséért való felelősségként értelmeznek). Korábban, a szakképesítések kölcsönös elismerésével kapcsolatban már említettük, hogy az elismerés bizalmi alapra helyezése miatt a minőségi garanciák és a minőségbiztosítás jelentősége fölértékelődött. A közösség az uniós szerződés által teremtett jogalapot kihasználva ezen a területen különösen aktív tevékenységet folytat és különösen a felsőoktatásra vonatkozó közösségi politikának ez az egyik legfontosabb eleme.49

2.3.4.5 A nyílt és távoktatás fejlesztése

A nyílt és távoktatás fejlesztése melletti közösségi elkötelezettség mögött részben a minőség és a hatékonyság fejlesztésének a célja található, ugyanis e módszerek és a hozzájuk kapcsolódó modern technológia (pl. multimédiás oktatási anyagok) gyakran a minőség egyik garanciáját alkotják. A nyílt és távoktatás mint a felnőtt munkaerőt megcélzó oktatási forma azonban hozzájárul a versenyképesség és a társadalmi kohézió céljainak a teljesüléséhez is.

2.3.4.6 A modern informatikai és telekommunikációs eszközök és módszerek szerepének erősítése

Az egyik meghatározó közösségi célkitűzés, amely szorosan összefügg a versenyképesség és az innováció céljaival, az információs társadalom felé történő átmenet támogatása és ebben az oktatás szerepének az erősítése. Ehhez kapcsolódik az a közösség által kiemelten támogatott cél, hogy erősödjék a modern informatikai és telekommunikációs eszközök és módszerek szerepe az oktatásban. Az Unió kiemelt szerepet kíván játszani a modern technológiák oktatásügyi elterjesztésében.

2.3.4.7 A társadalmi partnerek bevonása

A közösségi szakképzési politikának a társadalmi partnerek bevonása a kezdettől fogva fontos eleme volt, de ez megjelenik a felsőoktatásra és az általános alapoktatásra vonatkozó politikán belül.50 A szakszervezetekkel, a munkáltatókkal és más érdekszervezetekkel való konzultáció egyfelől meghatározó súllyal bír az oktatással kapcsolatos közösségi döntéshozatalban (lásd később az „Oktatással kapcsolatos döntési, szervezeti és hatalmi viszonyok...” c. részt), másfelől e folyamatokat a közösségi programok is támogatják.

2.3.4.8 Nyelvoktatás

13

Az Unió számára az egyik legnagyobb, az integráció jövőjét döntő módon érintő kihívást a nyelvi és kulturális sokféleség jelenti. E kihívás megválaszolása nagymértékben befolyásolja azt is, hogy az Unió az oktatás területén mennyire akar és tud aktív lenni. A nyelvi és kulturális sokféleséghez való uniós viszonyt egyfajta természetes kettősség jellemzi. Egyfelől ennek a fenntartása hosszú távú cél, ezt mindenki egyértelműen megőrzendő értéknek tarja Másfelől a nyelvi és kulturális sokféleség természetes módon olyan nehézséget jelent a gazdasági és kereskedelmi valamint a politikai kapcsolatokban, amelyet valamilyen módon kezelni kell. Az egyik legkomolyabb, a közoktatást közvetlenül érintő közös célkitűzés ennek megfelelően a nyelvtanulás fejlesztése.

2.3.4.9 Oktatási információ és tudáscsere

Az oktatási rendszerekről, nemzeti oktatáspolitikákról való tapasztalatok cseréje az első közösségi oktatási akcióprogramok megalkotása óta mindig kiemelt cél volt (ebből született a CEDEFOP és a EURYDICE). Az utóbbi években, részben a versenyképesség és az innovációs potenciál növelése prioritásaihoz kapcsolódva megerősödött az a törekvés, hogy a tagállamok egy-egy területen bevált sikeres megoldásaikat adják át egymásnak.

Természetes, de mégis fontos hangsúlyozni, hogy az oktatási prioritásokról az Unión belül is állandó vita zajlik. Azok a jellegzetes oktatáspolitikai konfliktusok, amelyek minden modern állam oktatási rendszerét jellemzik, ma már uniós szintre is feltolódnak. Így például gyakran ütköznek egymással azok a megközelítések, amelyek inkább az oktatás gazdasági funkcióira helyezik a hangsúlyt azokkal, amelyek az oktatás társadalmi és kulturális dimenzióját emelik ki.51

2.4 Az Európai Unió oktatási és tudományos kutatási akciói és programjai

Az Unió oktatáspolitikája az oktatás területén a nyolcvanas évek második felétől kezdve elsősorban un. közösségi programokban ölt testet. Ezek sajátossága az, hogy meghatározott, témákban pályázati lehetőséget és anyagi támogatást biztosítanak a tagállamok olyan intézményei vagy egyéb olyan szereplői számára, amelyek saját elhatározásukból az uniós célokkal egybeeső tevékenységeket akarnak folytatni. A közösségi programok az unió oktatásügyi építkezésének legfontosabb formáját jelentik, ezek elemzése ezért különös figyelmet érdemel.52

A közösség, amely mint láttuk semmilyen formában nem törekedhet a nemzeti rendszerek harmonizálására, döntően ennek az eszköznek a révén tud hatást kifejteni a tagállamok oktatási rendszereire. A nemzeti oktatási rendszerek kulturális és identitás formáló szerepe, viszonylagos zártsága és ezen belül különösen a felsőoktatási közösség hagyományos autonómiája miatt a közösségi érdekek elsősorban ezeken az uniós pénzalapokból finanszírozott programokon keresztül artikulálódhatnak. A programok lehetőséget biztosítanak arra is, hogy a résztvevők saját, lokális érdekeiket és igényeiket az Unió által meghatározott integrációs prioritásokkal összevessék és azzal koherens módon cselekedjenek. Ez a bonyolult, időigényes – de alapvetően az európai demokratikus hagyományokból táplálkozó – megoldás az alulról építkezés technikájának jellegzetes uniós példája.53

Az uniós befolyás programokon keresztül történő megvalósítása az uniós fejlődés egyik figyelemre méltó terméke. A közösség több évtizedes fejlődése eredményeképpen dolgozta ki a cselekvésnek ezt a mindenki számára elfogadható formáját, amely megteremti az aktív közösségi beavatkozás és a tagállami önállóság közötti egyensúlyt. Azáltal, hogy a közösségi cselekvés legfontosabb eszközévé a programok váltak, az Unió az oktatás területén olyan sajátos és egyedülálló szerepet alakított ki magának. Ez e területen alapvetően meghatározza szervezeti viselkedését és az általa igényelt szakértelmet is.54

A kilencvenes évek közepe a közösségi programok történetében fordulópontot jelentett amiatt, hogy az ekkor lezáruló programok még az Unióról szóló Szerződés előtt indultak, illetve az ekkor indulók a Szerződésben megfogalmazott új jogi alapokra épülve már a korábbinál jóval koherensebb közösségi politikát fejezhettek ki.

2.4.1 Az első közösségi oktatási és tudományos kutatási programok

Az első közösségi programok az oktatás területén, mint említettük, csupán a nyolcvanas évek második felében indultak el. A programokat mindig jellegzetes kifejező névvel látták el, amelyek gyakran valaminek a rövidítését jelentették. Ezeket mutatja be a Táblázat 1.

Táblázat 1 A nyolcvanas évek második felében és végén indított első közösségi oktatási programok55

14

Név Cél Időtartam Költségvetési ráfordítás 1992-ig (millió ECU)

COMMETT egyetemek és gazdasági szervezetek közötti együttműködés

1986-94 206.6

ERASMUS egyetemi hallgatók cseréje 1987- 307.5 PETRA együttműködés a fiatalok szakképzése, a

munkára és felnött életre való felkésztése területén

1988-1994

79.7

YOUTH FOR EUROPE

a fiatalok európai mobilitásának támogatása 1988-1994

32.2

IRIS nők és lányok szakképzése 1988-93 0.75 EUROTECNET a technológiai fejlődést szolgáló szakképzési

innovációk támogatása 1990-94 7.0

LINGUA az EK nyelveinek mint idegen nyelvnek a tanítása

1990-94 68.8

TEMPUS az EK-n kívüli egyetemi csereprogramok támogatása

1990-94 194

FORCE a felnőttek szakképzésének fejlesztése 1991-94 31.3

A tudományos kutatás területén ugyancsak a nyolcvanas évek közepén kezdődött el az intenzívebb közösségi együttműködés. 1984-ben indult el az első olyan többéves un. keretprogram, amelynek keretei között lehetővé vált közösségi tudományos és technológiai fejlesztés stratégiai tervezése. A keretprogramok egy-egy időszakra, mindig az adott időszakra jellemző gazdasági és politikai feltételeknek megfelelően fogalmazzák meg a közösség prioritásait a tudományos kutatás és technológiai fejlesztés területén. A program ahhoz ad támogatást, hogy a tagállamok kutató szervezetei a megfogalmazott prioritásoknak megfelelően közös kutatási projekteket indíthassanak. Az Első Keretprogram lezárulását követően 1987-ben indult a Második Keretprogram, amelynek elsősorban a jövőbe mutató technológiák, így az információs technológia, az elektronika valamint az anyag-feldolgozási és ipari technológiák fejlesztése volt. Az 1990 és 1994 között zajló Harmadik Keretprogram az előzőhöz hasonló célokat követett, de a korábbinál nagyobb hangsúlyt fektetett a kutatási eredmények elterjesztésére, az élettudományokra és a kutatói mobilitás támogatására.

Az első közösségi oktatási és tudományos kutatási programok 1994-g lezárultak. Ezt követően, 1995-ben – immár a Maastrichti Szerződés által kínál új jogi alapokra – épülve új programok indultak. Ezek részben a korábbi programokra épülnek (sok esetben azok egyszerű folytatását jelentve) de nagyon sok egészen új elem jelenik meg bennük.

2.4.2 A kilencvenes évek közepén indult oktatási és kutatási programok

A kilencvenes évek közepén a korábbi oktatási programokat két nagy programba, az általános képzéshez kapcsolódókat a Socrates, a szakképzéshez kapcsolódókat pedig a Leonardo da Vinci programba vonták össze. Az 1995 és 1999 közötti időszakra az Európai Tanács a Socrates programra 850 millió a Leonardo programra pedig 620 millió ECU-t szavazott meg. A közösség egész költségvetéséhez képest ezek az összegek sem magasak. Figyelembe kell azonban venni azt, hogy a közösségi programok általában csak kiegészítik a nemzeti szintű kezdeményezéseket, vagyis a tagállamok ráfordításaival együtt jelentősebb forrásokra épülnek. (Az Unió oktatási kiadásainak az értékelésénél – amint a következő részben látni fogjuk – arra is figyelni kell, hogy egyre több oktatási elem jelenik meg más területek programjaiban, különösen a strukturális alapokból finanszírozott projektekben.).

A döntési és hatalmi viszonyokról szóló részben korábban említettük, hogy a közösségi programok irányításában meghatározó szerepük van a tagállamok képviselőiből álló felügyelő bizottságoknak. A programok, amelyek a kilencvenes évekre a közösségi politika megvalósításának a legfontosabb keretévé váltak, a ilyen módon a tagállamok közötti egyeztetésnek is fontos terepét alkotják.

2.4.2.1 A SOCRATES program

A Socrates programon belül valósulnak meg mindazok a közösségi akciók, amelyek az általános alap és felsőfokú képzést veszik célba. E program hatálya kiterjed lényegében valamennyi oktatási formára és az oktatás valamennyi szereplőjére. Így a programba bekapcsolódhatnak az iskolaelőtti nevelés, az alap- és

15

középfokú oktatás, a felsőoktatás és a felnőttoktatásra intézményei, a legkülönbözőbb nyitott és távoktatási formák, az ilyen intézményi és oktatási formákban résztvevő tanulók, oktatók, oktatásirányítók, kutatók, szolgáltatók és mindazok a szakmai és civil szerveződések, amelyek az oktatással kapcsolatban állnak. A Socrates program tehát – éppen az Unióról szóló Szerződésből fakadó felhatalmazás nyomán – minden korábbi közösségi programnál átfogóbb. A program legfontosabb céljai az „európai dimenzió” és az európai identitás-tudat erősítése az oktatásban; a nyelvoktatás fejlesztése; a hallgatói és oktatói mobilitás valamint a tagországok intézményei közötti közvetlen együttműködés támogatása; a diplomák és képesítések kölcsönös elfogadásának és az európai oktatási térség kialakulásának a segítése; a modern nyitott és távoktatási formák terjedésének a támogatása; és a tagállamok között az oktatásügyi információ- és tapasztalatcsere elősegítése.

A Socrates részben korábban is futó, ám egymástól akkor még külön-külön létező közösségi programok közös keretbe fogását valósítja még, részben azonban előzmény nélküli új programokat tartalmaz. Három nagyobb témacsoportot vagy alprogramot foglal magába. Ezek közül az első a felsőoktatást megcélzó Erasmus, ami részben a korábbi, ugyanilyen név alatt futó felsőoktatási program folytatása de sok új elemet is tartalmaz. Nem új elem például a hallgatói mobilitás és az intézmények közötti hálózatépítés eleme, viszont új az un. intézményi szerződés, amely a résztvevő intézmények részéről tudatosabb és jobban koordinált felelősségvállalást igényel. A második alprogram az alap és középfokú oktatást célba vevő Comenius, amely csaknem teljesen új elemekből épül fel. Ezek közül a leginkább figyelemre méltó az un. európai oktatási projektek elnevezésű akció, amelynek célja az, hogy több, különböző tagországokban működő iskola közösen valósít meg valamilyen projektet, aminek a témája Európához köthető. A harmadik csoportot az un. horizontális akciók alkotják, amelyek átszőhetik mindkét korábban említett alprogramot és amelyeket nem lehet egyetlen intézményi szférához sem kötni. Ezek közé tartozik a nyelvoktatás támogatását célzó Lingua, amely a korábbi program folytatása; a nyitott és távoktatás fejlesztése (angol rövidítésével ODL); valamint az oktatásügyi információ és tapasztalatcserét célzó akciók. Ez utóbbiak között külön is ki kell emelni három korábban is létezett, de 1995-től kezdve Socrates hatálya alá került programot, illetve intézményesült tevékenységet: az oktatásügyi információcserét és összehasonlító elemzéseket támogató Eurydice hálózatot, a képesítések és diplomák elismerésével kapcsolatos szolgáltatást nyújtó Naric hálózatot valamint az oktatásirányítók szervezett kölcsönös tapasztalatcseréjét szolgáló s kutatók Arion-t.56

Az iskolai oktatást megcélzó (Comenius) programra szánt összegek egyelőre töredékét alkotják a felsőoktatást megcélzó programra (Erasmus) szánt összegeknek: amíg az előbbi nem lehet kevesebb a teljes Socrates költségvetés 55%-ánál, addig az utóbbi nem lehet kevesebb a teljes költségvetés 10%-ánál. Hozzátartozik azonban ehhez, hogy amíg a felsőoktatási programok már régóta futnak, tehát létező költségvetési kiadások továbbviteléről van szó, addig a közoktatási programok csak most kezdődnek, ezért itt egy felfutó költségvetésről van szó.

A költségvetés viszonylag jelentős részét (25%) viszik el a közvetlenül Brüsszelből koordinált horizontális akciók (nyelvoktatás, nyitott és távoktatás, információ és tapasztalat csere), amelyeknek jelentős része, inkább a közoktatáshoz, mintsem a felsőoktatáshoz kapcsolódik. Az Erasmus és Comenius programokon belül hangsúly a tagállamok intézményei közötti közvetlen együttműködés támogatásán van. A közvetlenül Brüsszelből irányított horizontális akciók ezeknél jóval kevéssé ismertek. Ezeken belül külön figyelmet érdemel az „Információ és tapasztalatcsere elősegítése” cím alatt futó (3. sorszámú) akció, amelynek első programpontja ezt a címet viseli: „A közös oktatási politika kérdései”. Ez is azt jelzi, hogy ha formálisan és nem is létezik közös oktatáspolitika, a tényleges tevékenységekben ez már létezőek tekintett. Az Európai Tanács által jóváhagyott 1995-1999 közötti program több olyan közös oktatáspolitikai területet jelöl meg, ahol a Socrates programból akciókat lehet finanszírozni. Ilyen az oktatás értékelése, az iskolai kudarc elleni küzdelem és az élethossziglan tartó tanulás. Ma is nagy jelentősége van, de a jövőben még nagyobb jelentőségre fog szert tenni az ugyancsak a horizontális akciók közé tartozó közös oktatási információs rendszer, az Eurydice, amely döntő részben a közoktatásra koncentrál, és amelynek a tevékenységben az egyszerű információs szolgáltatás mellett egyre nagyobb súlya van az oktatáspolitikai döntések előkészítését célzó stratégiai elemzések készítésének.

2.4.2.2 A LEONARDO program

A Leonardo program az Unió szakképzési akcióinak összefoglaló neve. E program hivatott arra, hogy – az Unióról szóló Szerződésben megfogalmazott felhatalmazás alapján – megvalósítsa a közösség szakképzési politikáját az 1995 és 1999 közötti időszakban. A program legfontosabb célja a tagországok szakképzési rendszereinek a modernizálása, a szakképzésnek a gazdasági és társadalmi változásokhoz való igazodása segítése és a tagországok közötti szakképzési együttműködés fejlesztése.

A Socrateshez hasonlóan a Leonardo is döntő részben a nyolcvanas évek második felében elindított közösségi akciókat integrálja, ugyanakkor új elemet is tartalmaz. Ebbe a programba épült bele az alapfokú szakképzés támogatását célzó Petra, a felnőttek oktatására koncentráló Force, az egyetemek és a gazdaság közötti 16

kapcsolat erősítését segítő Commett, a technológiai újításokhoz kapcsolódó képzések támogatását szolgáló Eurotechnet valamint a nők szakképzéséhez kapcsolódó Iris.

A Leonardo a közösségi akciók három nagyobb csoportját támogatja.57 Az első ezek közül a szakképzés tartalmi és szervezeti modernizálását szolgálja (pl. új tananyagok kifejlesztése, a képzési igények előrejelzése, a képzés módszereinek fejlesztése, az oktatók továbbképzése stb.), a második a képzésben résztvevők mobilitását (pl. gyakorlati képzésben való részvétel valamelyik másik tagországban, oktatói és hallgatói csereprogramok) a harmadik a szakképzésről és képzési politikáról való közösségi tudás fejlesztését (pl. információk cseréje, szakképzési kutatások támogatása, a képesítések összehasonlíthatóságának a támogatása stb.). A Leonardo program céljait érdemes részletesebben is áttekinteni, ugyanis ezekből nagyon világosan kirajzolódnak az uniós prioritások nemcsak szűkebben a szakképzés, hanem valójában tágabban az oktatás területén is:

a tagállamok szakmai képzési rendszerei és szervezetei minőségének és megújulási képességének az erősítése,

az európai dimenzió fejlesztése a szakmai képzésben és a pályaválasztási tanácsadásban,

az egész életen át tartó tanulás támogatása, amely segíthet abban, hogy szakmai tudás alkalmazkodjék a dolgozók és a vállalatok változó igényeihez, hozzájárul a munkanélküliség csökkentéséhez és elősegíti az egyén fejlődését,

annak a lehetőségnek a megadása a Közösségben minden fiatal számára, hogy legalább egy, de ha lehet két vagy több évig olyan szakmai alapképzésben vegyenek részt, amely a képzést nyújtó tagállam hatóságai által elismert képzettséghez vezet,

a specializált szakképzés támogatása olyan felnőttek esetében, akiknek nincs kielégítő szakmai képzettsége, és különösen az olyan felnőttek esetében, akinek az alapképzettsége is hiányos,

a szakképzés státuszának és vonzerejének a növelése, annak támogatása, hogy a felsőoktatásban szerzett diplomák és a szakmai képesítések egyforma megbecsültséget kapjanak,

a fiatalok szakmai képzésének, a felnőtt életre és a munkára való felkészítésüknek a támogatása különös tekintettel a társadalmi és technológiai változásokra,

speciális szakképzési intézkedések támogatása azoknak a fiataloknak az érdekében, akik az oktatási rendszert megfelelő képzettség nélkül hagyják el,

a kezdő és folyamatos szakképzésbe való belépési esélyegyenlőség biztosítása a társadalmi, gazdasági, földrajzi vagy etnikai okok miatt hátrányos helyzetű személyek és a fizikai vagy mentális fogyatékosok számára, különös tekintettel azokra, akik többféle hátránytól is szenvednek, és akiket a társadalmi kirekesztődés veszélye a leginkább fenyeget,

a szakképzési politikák támogatása annak érdekében, hogy a Közösségen belül minden dolgozó egész életében minden diszkrimináció nélkül beléphessen a folyamatos szakképzésbe,

a férfiak és nők közötti esélyegyenlőség támogatása a szakképzésbe való belépésben és abban való hatékony részvételükben, különös tekintettel az új munkaterületekre való bejutásra és az időszakos inaktivitás után a munka világába való visszatérésre,

a bevándorlók és gyermekeik valamint a fogyatékosok esélyegyenlőségének a támogatása a szakképzésbe való belépésüket és az abban való hatékony részvételüket tekintve,

az országok közötti együttműködés támogatása a szakmai követelmények és a képzési szükségletek területén, különös tekintettel a képesítések megszerezhetőségének és átláthatóságának az elősegítésére valamint annak jobb megértésére, hogy melyek a technológiai fejlődés és a belső piac működése szempontjából leginkább releváns képességek (a belső piac működése alatt értve a javak, a szolgáltatások, a személyek és tőke szabad mozgását, a vállalatok versenyképességét és a munkaerőpiac követelményeinek való megfelelést),

a szakképzésnek a technológiai kutatásokkal és fejlesztési programokkal összefüggő fejlesztése, különös tekintettel az egyetemek és a vállalatok közötti együttműködésre és a munkaerőpiac igényeire, 17

a nyitott európai szakképzési és szakképesítési tér fokozatos kifejlődésének a segítése, különös tekintettel azoknak az információknak és tapasztalatoknak a cseréjére, amelyek a képzési szolgáltatások szabad áramlásának az akadályairól szólnak,

azoknak a tevékenységeknek a támogatása, amelyek a szakképzésen belül a nyelvi készségek fejlesztését szolgálják,

a pályaválasztási tanácsadási lehetőségek fejlesztése annak érdekében, hogy minden egyénnek egésze élete során módja nyíljon az ilyen szolgáltatások igénybe vételére,

a munkahelyen történő önképzés és a nyitott és távoktatás módszereinek a fejlesztése különös tekintettel a folyamatos képzéshez való hozzájutás megkönnyítésére,

az alapvető készségek (key skills) fejlesztésének és ennek a szakképzésbe való integrálásának a bátorítása annak érdekében, hogy az egyének olyan rugalmas képesítésekre és olyan személyes képességekre tehessenek szert, amelyek mobilitás és a vállalatok igényeihez való alkalmazkodáshoz szükségesek.58

2.4.2.3 A Negyedik Keretprogram

Az 1994 és 98 közötti időszakban futó Negyedik Keretprogram – az oktatási programokhoz hasonlóan – annyiban különbözik a korábbiaktól, hogy ez már a Maastrichti Szerződésnek a tudományos és technológiai fejlesztéssel foglalkozó új cikkelye elfogadása után indult el. Ez egyfelől aktívabb közösségi szerepvállalást tett lehetővé, másfelől eleve kijelölte azt, hogy a kutatásoknak milyen alapvető célokat kell szolgálniuk. Ahogy az oktatási programokra, úgy erre is erősen hatott a már korábban idézett 1993-as „Növekedés, versenyképesség és foglalkoztatás” c. Fehér Könyv. A programra eredetileg 12,3 milliárd ECU-t terveztek, de ezt később – Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozás nyomán további 0.8 milliárd ECU-vel, majd további kisebb összegekkel megnövelték.59

A Negyedik Keretprogramon belül – az Unióról szóló Szerződés erre vonatkozó cikkelyének megfelelően – az alábbi négyféle akciótípus jelent meg: (a) a vállalatok, a kutató intézetek és az egyetemek közötti együttműködést erősítő kutatási programok támogatása; (b) az Unión kívüli tagországokkal és nemzetközi szervezetekkel való kutatási együttműködés támogatása; (c) a közösségi támogatással keletkezett kutatási és fejlesztési eredmények elterjesztése és optimalizálása; (d) a kutatók képzésének és mobilitásának a támogatása.

Az első akción belül összesen 15 témán belül nyitottak pályázási lehetőséget a tagállamok együttműködésre kész kutató intézményei számára. Ezeken felül egyéb programok is indultak, illetve folytatódtak, amelyek csak részben nyitottak a pályázók előtt (ilyenek például azok, amelyeket az Egyesült Kutatási Központ valósít meg). A pályázati felhívásokat valamennyi témán belül rendszeresen közzé teszik. A pályázók olyan vállalatok, kutató intézetek és egyetemek lehetnek, amelyek kutatási projektjüket egy vagy több, más tagállamokban működő partnerrel együtt kívánják megvalósítani. A pályázatok elbírálásánál előnyt élveznek az olyan projektek, amelyekben kis és középnagyságú vállalatok is részt vesznek. A pályázatoknak, a finanszírozási sémákat tekintve többféle formája létezik. Ezekre általában az jellemző, hogy a közösség a kutatás vagy a kutatáshoz kapcsolódó koordináció és előkészítés költségeinek meghatározó hányadát fedezi. Egy-egy projekt esetében a közösségi hozzájárulás akár több millió ECU-t is elérhet.

2.4.3 A közösségi programok jellemzői

A közösségi oktatási programok, amelyeket általában az oktatási acquis communautaire részének tekintenek, az oktatáshoz való sajátos közösségi viszonyt fejezik ki. Legfontosabb jellemzőiket az alábbiakban foglalhatjuk össze:60

Meghatározott prioritásokat és preferenciákat követnek, azaz olyan tevékenységeket támogatnak, amelyek célja egybeesik a közösségi célokkal, így megfelelnek az előző részben bemutatott prioritásoknak. E prioritások elsősorban a pályázatok kiválasztásában érvényesíthetők. A pályázók számára világosan jelzik, hogy mely területek fejlesztését preferálja az Unió. A közösségi prioritások kombinálása a lokális igények kielégítésére lehetőséget adó pályázati rendszerrel eredményesen közvetíti a felhasználók számára az Unió integrációs céljait, egyúttal nemzeti s közösségi szinten egyaránt komplex ágazati reformok végrehajtását segítheti elő.

18

Alulról építkeznek, azaz célcsoportjaik számára nyitva hagyják annak a lehetőségét, hogy az Unió makroszintű politikáját a maguk igényei szerint fordítsák le és alkalmazzák. Ez egyúttal a hatékonyság és az érdekeltség egyidejű jelenlétét is biztosítja.

Nyitottság és versenyelvűség jellemzi őket, azaz piacszerű magatartásra késztetnek. Ezt a pályázati logikából következik, amely eleve a nyitottságra, kiszámíthatóságra és a szereplők versenyeztetésére épül. A kiválasztási kritériumok a nemzeti rendszerekbe új értékelési kritériumokat és referenciákat visznek be, amelyek ott hatni kezdenek.

Multilaterális jellegűek, azaz több tagállam egyidejű részvételét feltételezik. A legalább három tagállam -. a társult országok esetében ebből egy a társult ország lehet – részvételére épülő programokban való részvétel olyan multilaterális egyeztetetést és együttműködést kíván meg, ami a közösségi együttműködéshez általában szükséges kompetenciákat fejleszti, és ami a kultúrák kölcsönös megismerését és a különbözőségből fakadó pozitív hatások kihasználását is szolgálja.

A kölcsönösség és az egyenlőség jellemzi őket, azaz a résztvevők, még ha valamelyik közülük be is tölti a koordinátor szerepét, egyenrangúak és kölcsönösen felelnek a program sikeréért. Ez ugyancsak az uniós együttműködéshez szükséges kompetenciák és készségek fejlesztését szolgálja.

Szerződéses viszonyra épülnek, azaz az együttműködő intézményeket képviselő koordinátor intézmény az Uniót képviselő szervezettel egyenrangú partnerként szerződést köt meghatározott célfeladat elvégzésére. Ez azt feltételezi, hogy a résztvevők autonómok, azaz önálló cselekvőképességgel rendelkezzenek, kapcsolatukat transzparens módon, koherens célrendszer felállításával és annak következetes érvényesítésével stabilizálják, s hogy a finanszírozóval való kapcsolatukat a felelősség és az elszámoltathatóság elvei határozzák meg. Mindebben a közpénzek felhasználásának tudatosan támogatott modern mintája jelenik meg.

Társfinanszírozásra épülnek, azaz a résztvevőnek saját forrásai mozgósításával is demonstrálnia kell a kitűzött céllal való azonosulását. Egyfelől a tagállamok előre kiszámított kvóta (entry ticket) befizetésével segítik elő a programok meghirdetéséhez szükséges közösségi pénzügyi alap létrejöttét. Másfelől az uniós támogatás mellett gyakran a konkrét kedvezményezettnek is hozzá kell járulnia a program finanszírozásához (a két forrás aránya programonként különbözhet). Ez a résztvevő intézményeket külső forrásszerzésre és intézményi gazdálkodás hatékonyságának a növelésére ösztönzi.

A hálózatépítést bátorítják, azaz arra ösztönzik a résztvevőket, hogy egymással minél tágabb és minél gazdagabb horizontális kapcsolatokat építsenek ki, s hogy használják ki az ebben rejlő erőforrásokat. Bizonyos programelemek kifejezetten ezt a célt szolgálják. Minthogy a hálózatok kiépülése mindig a szakmai érdekek alapján és alulról való építkezéssel történik, és ennek eredményeképpen dinamikus és célorientált jelleg jellemezi őket, az egyik legfontosabb uniós célkitűzést valósítják meg, azaz a kooperációban rejlő többleterőforrásokat szabadítják fel.

2.4.4 A programok várható jövőbeni fejlődése

Az 1995-ben indult oktatási programok 1999-ben befejeződnek. Valamilyen formában azonban ezt követően is folytatódni fognak, sőt sikerük és az irántuk való igények nagymértékű növekedése miatt a súlyuk és a megvalósításukra fordított források nagysága nagy valószínűséggel emelkedni fog. Várható a programok további egységesítése, a részelemek közötti koherencia növelése, különösen a szakképzési és az általános képzési programok közötti kapcsolatok erősítése. Ugyancsak várható, hogy növekedni fog azoknak a programelemeknek a súlya, amelyek valamilyen módon az innovációhoz, a közösségi együttműködésben rejlő többlet erőforrások mozgósításához, az egyes tagországokban megfigyelhető követésre méltó modellek elterjesztéséhez és az Unió egyéb politikáinak a megerősítéséhez kapcsolódnak. Mindez Brüsszel, ezen belül az oktatással foglalkozó főigazgatóság stratégiai szerepének az erősödését is fogja jelenteni. A legjelentősebb változás azonban – ahogy erre már utaltunk – nem annyira az oktatási programok belső koherenciájának a növelésétől várható, mint inkább a strukturális alapokból támogatott fejlesztések feletti oktatási szakmai kontroll esetleges erősödésétől.

A 2000 utáni programokról hosszú és sok résztvevőt mozgósító viták után fognak dönteni az évtized végén. Ezekbe más azok a társult országok – köztük Magyarország is – aktívan bekapcsolódhatnak, amelyek előtt a közösségi oktatási programokat 1997-ben megnyitották. Az első komolyabb értékelések és javaslatok várhatóan 1998 folyamán válnak nyilvánossá. A lehetséges perspektívákat felvázoló első bizottsági anyag 1997 novemberében született meg.61 Ez hat jelentősebb cselekvési területet jelöl meg, amelyek részben a korábbiak folytatásának tekinthetők, részben újaknak: (a) a tanulók és tanárok fizikai mobilitása, (b) az új információs és kommunikációs technológiák különböző használóinak virtuális mobilitása, (c) európai szintű

19

együttműködési hálózatok fejlesztése, (d) a nyelvi és kulturális készségek fejlesztése, (e) az innováció fejlesztése a nemzetek feletti partnerkapcsolatokra épülő pilot projektek révén, (f) tagállamok az oktatási, képzési és ifjúsággal kapcsolatos rendszereivel és politikáival kapcsolatos közösségi referenciaforrások (alapadatok, adatbázisok, sikeres gyakorlati kezdeményezések bemutatása) folyamatos fejlesztése. Mindez azonban semmiképpen nem tekinthető véglegesnek, hiszen a prioritások meghatározását különböző érdekelt partnerekkel elinduló viták komolyan alakíthatják.

Ami a tudományos kutatási programok jövőbeni alakulását illeti, az 1998 végén lezáruló Negyedik Keretprogram helyébe az Ötödik Keretprogram fog lépni, amelyről a Tanács döntése 1988 nyarán várható. E programra várhatóan 1988 őszétől pályázhatnak a részt venni kívánó intézmények. A program alapvető tematikus prioritásait a kutatásért felelős miniszterek, a Bizottság és az Európai Parlament 1997 folyamán megtárgyalták, ezek várhatóan a következők lesznek: (a) az élővilág és az ökoszisztéma erőforrásainak felszabadítása: az emberi életre, különösen az egészségre és a táplálékokra ható alapvető mechanizmusokról való tudás gyarapítása; a környezet megóvását szolgáló technológiák fejlesztése; (b) a felhasználóbarát információs társadalom létrejöttének a támogatása: azoknak a világszinten összekapcsolódó technológiáknak, infrastruktúrának, szolgáltatásoknak és alkalmazásoknak a fejlesztése, amelyek segítik az embereket az információhoz való hozzájutásban és az élethossziglan tartó tanulásban, segítik a kulturális örökség és a nyelvi sokféleség megőrzését; (c) a versenyképes és fenntartható növekedés elősegítése: új termékek és anyagok előállításának és tervezésének a támogatása, különös tekintettel az energia, a közlekedési, a szállítási, a mezőgazdasági és a halászati szektorokra;

Ezek mellett az Ötödik Keretprogramban un. horizontális aktivitások is megjelennek, amelyek mind a három fenti prioritáshoz kapcsolódnak. ezek a következők: (a) az emberi potenciál fejlesztése: különös tekintettel a kutatók mobilitására és képzésére, beleértve ebbe azokat is, akik a vállalati szférában működnek; (b) a kis és középvállalkozások megújulásának és részvételének a támogatása: az ilyen vállalkozásoknak a kutatásokhoz és a kutatási eredményekhez való hozzáférésnek a megkönnyítése a bekapcsolódási feltételek egyszerűsítésével és a technológiaátadási mechanizmusok fejlesztésével; (c) az európai kutatás nemzetközi szerepének a megerősítése: a külső résztvevők, különösen – a csatlakozásra való felkészülés részeként – a közép- és kelet-európai országok kutatási programokba való bekapcsolódásának a segítésével; az európai szintű együttműködés javítását szolgáló sémák bevezetésével és speciális nemzetközi együttműködési projektek meghatározásával;

2.5 Az emberi erőforrások fejlesztése a strukturális politikán belül

A közösségi célok megvalósításának a finanszírozásában meghatározó szerepet játszanak az un. Strukturális Alapok, amelyekből – meghatározott Uniós prioritásoknak megfelelően – a tagországokban fejlesztési projekteket finanszíroznak.62 Viszonylag kevéssé feltárt az a kérdés, hogy a strukturális alapokból finanszírozott fejlesztéseken belül milyen mértékben jelenhet meg az oktatás és a képzés fejlesztése. E kérdés ugyanakkor kiemelten nagy jelentőségű, hiszen az Unióban a Strukturális Alapok alkotják a legjelentősebb fejlesztési erőforrást.

A Strukturális Alapokból a nyolcvanas és kilencvenes évtizedben hat féle fejlesztési cél finanszírozása történhetett: (1) fejletlen régiók fejlődésének és strukturális alkalmazkodásának a támogatása; (2) ipari hanyatlásnak kitett régiók újraélesztés; (3) hosszú távú munkanélküliség leküzdése, jobb lehetőségek teremtése fiatalok számára, a munkaerőpiacról kiszorulók reintegrálása; (4) a munkavállalók alkalmazkodásának megkönnyítése az ipari változásokhoz és termelési rendszerek fejlődéséhez; (5/a) termelési, feldolgozási és marketing struktúrák modernizálása a mezőgazdaságban, erdőgazdaságban, halászatban és vízgazdálkodásban; (5/b) vidéki területek fejlődésének az elősegítése és 1995 óta (6) a skandináv országok északi területeinek a fejlesztése. Az alapok tervezett költségvetése 1999-ben 29 milliárd ECU.63 A Strukturális alapokat az Európai Unióról szóló Szerződés megkötését követően egy új alappal, az un. Kohéziós Alappal egészítették ki, amelynek célja a tagállamok közötti gazdasági és szociális kohézió előmozdítása. Ez az alap a környezetvédelem és a közlekedés területén támogatja a felzárkózást segítő fejlesztéseket azokban a tagországokban, ahol a GDP kevesebb, mint a közösségi átlag 90%-a. Ennek az alapnak a tervezett költségvetése 1999-re 2,6 milliárd ECU, aminek 52-58%-át Spanyolország kapja.64 Az e céloknak megfelelő fejlesztési projektek, amint már utaltunk erre, tartalmazhatnak az oktatással és képzéssel kapcsolatos komponenseket is.

A Strukturális Alapokból az Unió a fenti célkitűzésekkel harmonizáló nemzeti fejlesztési programokat támogat. Annak, hogy egy tagország, illetve a tagország egy-egy régiója e támogatásokból részesüljön két alapvető feltétele van: az egyik az, hogy az adott régió megfeleljen a céloknak megfelelő követelményeknek (pl. az 1. célkitűzés esetében GDP-ja a nem ehet magasabb, mint a közösségi átlag 75%-a), a másik pedig az, hogy legyenek az uniós célokkal harmonizáló nemzeti fejlesztési programjai. Annak pedig, hogy az oktatás és képzés, illetve tágabban az emberi erőforrások fejlesztése milyen mértékben épül bele a Strukturális Alapokból 20

támogatott nemzeti fejlesztési programokba, az a feltétele, hogy e területek fejlesztése nemzeti és különösen regionális szinten is prioritás legyen, és hogy ennek megfelelően nemzeti szinten is legyen törekvés arra, hogy a fejlesztési programokban e terület is megjelenjen.

A jövőben az emberi erőforrások fejlesztése a EU kohéziós és regionális fejlesztési politikáján belül a korábbiaknál is nagyobb figyelmet fog kapni. Ez elsősorban annak az egyre erősödő felismerésnek köszönhető, hogy a gazdasági versenyképesség javításában és a munkanélküliség elleni küzdelemben az oktatás és a képzés meghatározó szerepet játszik.65 Az Unió jövőbeni fejlődésének a perspektíváit felvázoló Agenda 2000 c. dokumentum szerint a jövőben a kohéziós és regionális fejlesztési politika három alapvető fejlesztési célkitűzést fog követni: (1) a leszakadó régiók felzárkóztatása, (2) a gazdasági és társadalmi átstrukturálás és (3) az emberi erőforrások fejlesztése. Ez utóbbi célkitűzés lehetővé fogja tenni fejlesztési programok finanszírozását azokban a régiókban is, amelyek nem esnek az első és a második célkitűzés hatálya alá.66 Az Agenda 2000 szerint „az emberi erőforrások fejlesztése az Unióban kulcs elem lesz az 1. és 2. célkitűzésnek megfelelő régiókban és másutt is” és az e területre vonatkozó fejlesztési politikát „konzisztens módon kell megvalósítani”. Az e célnak megfelelő fejlesztés „segíteni fogja a tagállamokat abban, hogy adaptálják és modernizálják oktatási, képzési és foglalkoztatási rendszerüket.” 67

A fejlesztési célok megfogalmazása azt implikálja, hogy egyre nagyobb törekvés jelenik meg az oktatási, képzési és foglalkoztatási politikák közötti konzisztencia megteremtésére, s arra, hogy ezen politikák hatása egymást erősítse. Az emberi erőforrások fejlesztését célzó új fejlesztési célkitűzés a tervek szerint négy olyan területen vezethet konkrét programokhoz, amelyek mind „kiegészítik az Európai Foglalkoztatási Stratégia részeként megfogalmazott alapelveket”: (1) a gazdasági és szociális változások támogatása; (2) az élethosszig tartó tanulás és a képzési rendszerek; (3) a munkanélküliség elleni harcot szolgáló aktív foglalkoztatáspolitika és (4) a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem. 68

2.6 Oktatással kapcsolatos döntési, szervezeti és hatalmi viszonyok az Európai Unióban

Láttuk, hogy az oktatással kapcsolatos közösségi szintű felelősség tartalma és különösen terjedelme a tagállamok közötti állandó viták és egyeztetések során alakul, mivel maga az Unióról szóló Szerződés ezt nem határozza meg lezárt módon. A tagállamok között soha nincs teljes egyetértés azzal kapcsolatban, hogy ez a felelősség milyen terjedelmű legyen.69 Általában abból kell kiindulnunk, hogy az Unió kompetenciája és szerepe az oktatás területén egy ma is tartó átalakulási, fejlődési folyamatban formálódik. Amint arra már utaltunk, a jövőben inkább az várható, hogy az Unió e területen is fokozatosan egyre nagyobb szerepre tesz szert, de ez a szerepbővülés mindig viták közepette és konfliktusos folyamatban valósul majd meg.

A közoktatásért való felelősség az EU-n belül, hasonlóan ahhoz, ahogy ez más területeken megfigyelhető, különböző szereplők között oszlik meg. A két legfontosabb szereplő, amelyek között állandó küzdelem folyik saját kompetenciájuk megőrzéséért vagy a másik terhére való bővítéséért a tagállamokat képviselő Tanács és a közösség nemzetek feletti jellegét képviselő Bizottság.

A döntési hatalom természetesen itt is a Tanács, azaz a tagállamok minisztereiből álló testület kezében van, hiszen egyedül ennek van jogalkotási hatalma és ez hozhat a tagállamokra kötelező érvényű döntéseket. A Tanács keretén belül tanácskozik a tagállamok oktatási minisztereinek a tanácsa amely az Unió közoktatással kapcsolatos politikájának a legfontosabb alakítója. Ez a testület hoz döntést az uniós programokról, ennek van lehetősége kötelező érvényű szabályok megalkotására, az acquis communautaire részévé váló uniós jog fejlesztésére. Az oktatás területén, mint láttuk, alig van olyan, a Tanács által alkotott szabály, amely jogi értelemben kötelező érvényű lenne (ilyennek tulajdonképpen csak a más országban munkát vállalók gyerekeinek iskolázásáról valamint a szakképzés és a felsőoktatás területét érintő, a diplomák és képesítések elismeréséről rendelkező direktívák tekinthetők). A miniszterek üléseit az un. Oktatási Bizottság készíti elő, amely a tagországok minisztériumainak a képviselőiből áll. Ennek a bizottságnak a munkája kevéssé ismert, holott az oktatási integráció szempontjából meghatározó jelentősége van.

Amíg a Tanács a tagállamokat képviseli, addig a Bizottság, az Unió nemzetek felett álló és perspektivikus érdekeit. A Bizottság természetes módon – hiszen a missziója erre kötelezi – az uniós felelősség és hatalom kiterjesztésében érdekelt. Ez a testület az oktatás területén is a közösségi politikák legfontosabb kezdeményezője. A bizottság egyik tagjának a kompetencia területe az oktatás, de ugyanennek a tagnak70 kompetenciaterületébe tartozik a tudomány és a ifjúságpolitika is. A Bizottság az oktatás területén is aktív kezdeményező szerepet játszik. Egyfelől ő tesz javaslatot a Tanácsnak az EU oktatási programjaira, másfelől ő készíti el és adja ki azokat a politikai dokumentumokat (Fehér Könyvek) amelyek egy-egy területen a közösségi politikát megfogalmazzák. Az oktatás területén 1996 elején adott ki a bizottság ilyen dokumentumot71.

21

A Bizottság végrehajtó szervezete un. Főigazgatóságokból áll, melyek közül a XXII. foglalkozik az oktatással (Directorate-General XXII. Education, Training and Youth). A végrehajtó szervezeten belül oktatási kérdésekkel foglalkozó szervezeti egységet a Bizottság csupán a nyolcvanas évek legvégén hozott létre: 1989-ben alakult meg az Emberi Erőforrások Egység (Human Resources Task Force), amelyből csak a Maastrichti Szerződés után jött létre a XXII. Főigazgatóság. Ennek a legkomolyabb feladata a közösségi oktatási, képzési és ifjúsági programok végrehajtásának az irányítása. A XXII. Főigazgatóságnak 1997-ben több mint 200 munkatársa volt.

A XXII. Főigazgatóságon belül három nagyobb szervezeti egység (igazgatóság) működik: (A) az oktatási programok igazgatósága, (B) szakképzés-politikai igazgatóság és (C) a nem tagországokkal való kapcsolatokért, az ifjúsági programokért és a dokumentációs és információs szolgáltatásokért felelős igazgatóság. Az oktatási programok igazgatóságának a legfontosabb feladata az általános képzés területén zajló közösségi programok (1995 és 1999 között a Socrates program) irányítása. Az ezen az igazgatóságon belül működő szervezeti egységek között külön figyelmet érdemel az első, amely az oktatásügyi elemzésekkel, a jövőbeni fejlődési perspektívák elemzésével és az egyéb közösségi politikákkal való kapcsolatok kérdéseivel foglalkozik. Ennek az egységnek a felügyelete alá tartozik a tagországok oktatási rendszereinek és oktatáspolitikájának összehasonlító vizsgálatával foglalkozó EURYDICE központ felügyelete. Emellett ezen az igazgatóságon belül egy-egy egység foglalkozik itt a felsőoktatási, a közoktatási valamint – együtt – a nyelvoktatási, távoktatási és felnőttoktatási programokkal. A szakképzés-politikai igazgatóság legfontosabb feladata a szakképzési közösségi programok irányítása. Ezen belül is négy szervezeti egység működik melyek közül az első feladata a Leonardo program irányítása, a tagországok szakképzési politikájának és képzési rendszereinek az elemzése, a harmadiké a szakképzéssel kapcsolatos vizsgálatok és jelentések készítése, végül a negyedik foglalkozik a képesítések és szakmák megfeleltetésének a kérdéseivel. Ez utóbbi egység tartja a kapcsolatot a szakképzéssel foglakozó közösségi intézettel, a CEDEFOP-pal. Végül a nem tagországokkal való kapcsolatokért és a többi közösségi programért felelős harmadik igazgatóságon belül három szervezeti egység működik. Az elsőhöz tartozik a Tempus program, és ez tartja a kapcsolatot a Torinóban működő Európai Szakképzési Alapítvánnyal. A második feladata az Unió ifjúsági programjainak az irányítása, és a harmadiké a dokumentációs és információs szolgáltatás.

A XXII Főigazgatóság mellett még ki kell emelni. a foglalkozatás, az ipari kapcsolatok és a szociális ügyek kérdéseivel foglalkozó V. Főigazgatóságot, amely Padraig Flynn bizottsági tag felügyelete alatt működik. A közösségi oktatáspolitika vagy pontosabb az emberi erőforrások fejlesztésének közösségi politikáját nagymértékben meghatározza a XXII. és az V. főigazgatóságok közötti együttműködés.72 Emellett az oktatás ügyeiben más főigazgatóságoknak is lehet szerepe, így például a bővítés ügyeivel foglalkozó és a Phare támogatást is ellenőrző I. számúnak.

Noha a főigazgatóságoknak meghatározó szerepe van a közösségi programok irányításában, a stratégiai jelentőségű döntéseket e területen mégsem a Bizottságnak alárendelt főigazgatóságok, hanem a tagállamok képviselőiből álló felügyelő bizottságok hozzák (ilyen bizottság a Socrates és a Leonardo program mellett egyaránt működik).73 A közösségi programok végrehajtásának az irányításában is megjelenik tehát a bizottsági és a tagállami ellenőrzés közötti szerepmegosztás, és természetesen az ezzel kapcsolatos kikerülhetetlen konfliktusok is. Fontos hangsúlyozni azt is, hogy a közösségi programok technikai szervezésével kapcsolatos feladatokat általában nem közvetlenül az igazgatóságok munkatársai végzik, hanem az azoknak alárendelt, de jogilag és szervezetileg önálló sajátos „háttérszervezetek”, az un. Technikai Támogató Hivatalok (Technical Assistance Offices). Ezek az un. TAO-k konkrét szervezési kérdésekben általában komolyabb kompetenciával és több információval rendelkeznek, mint az igazgatóságok.

A főigazgatóságok bemutatásakor említettük azokat az Unió által korábban létrehozott intézményeket, amelyeknek az oktatásra közvetlen hatásuk van. Az egyik a korábban Berlinben, de ma már Görögországban működő CEDEFOP nevű intézet, amely a szakképzési rendszerek összehasonlításával és a közös szakképzési politikai szakmai megalapozásával foglalkozik. Ez az első oktatással foglalkozó közösségi intézmény: 1975 ben hozták létre74.

A második a jóval kevésbé ismert, de megjósolhatóan egyre nagyobb szerepre szert tevő, Brüsszelben működő EURYDICE, amely 1980-ban kezdte el működését. A EURYDICE valójában nem egyetlen intézmény, hanem egy hálózat, amely a tagállamok oktatási minisztériumaiban működő nemzeti egységekre épül. Brüsszeli egysége az Unió oktatási információs, statisztikai és dokumentációs központja, amely mögött ma már komoly szakmai elemző háttér található. A EURYDICE átfogó kiadványai (elsősorban a „Key data on Education in the European Union” és a CEDEFOP-pal közösen kiadott „Structures of the Education and Initial Training Systems in the European Union”) és tematikus elemzései a közös európai oktatásügyi gondolkodás legfontosabb megalapozóinak tekinthetők.

22

A szakképzéssel kapcsolatos programok koordinálásában és a közösségi szakképzési politika alakításában is növekvő szerepe van a Torinóban működő Európai Szakképzési Alapítványnak (European Training Foundation). Innen történik például a felsőoktatási Tempus program koordinálása.

Az oktatás területén is egyre nagyobb súlya van az Európai Parlamentnek (EP). Noha a parlamentnek általában csak véleményezési joga van, az ott megfogalmazódó vélemények egyre nagyobb súllyal befolyásolják a politika alakítását. A parlament kulturális bizottsága, csakúgy mint a plenáris ülés egyebek mellett a csatlakozással kapcsolatos kérdéseket is megvitatja. Így például az EP megvitatja az EU programoknak a társult országok előtti megnyitásának a kérdését is, és a vitán elhangzó megnyilatkozások jelentős mértékben befolyásolhatják az ezzel kapcsolatos miniszteri tanácsi döntést. A parlamentnek a jövőben jelentős szerepe lehet az oktatási programok pénzügyi lehetőségeinek a bővítésében, valamint a programok alapvető prioritásainak a meghatározásában. Tudni lehet például azt, hogy a társadalmi kohézióval vagy az iskolai kudarc elleni küzdelemmel kapcsolatos céloknak a parlamentben különösen erős támogatottsága van.

Korábban már láttuk, hogy a Luxemburgban működő Európai Közösségek Bírósága vagy egyszerűbben Európai Bíróság milyen döntő szerepet játszik az EU jogok értelmezésében és – a precedens jog intézményén keresztül – az acquis communautaire definiálásában. Az elmúlt években, amint arra már korábban többször utaltunk, több olyan ítélete született, amelyekben más területek szabályozását célzó közösségi jogot az oktatás területére is kiterjesztette.75

Az oktatási kérdésekben is növekvő szerepe van az EU két fontos konzultatív testületének, egyfelől a Gazdasági és Szociális Bizottságnak, másfelől a Régiók Bizottságának. A Gazdasági és Szociális Bizottságban jelenhetnek meg a különböző a gazdasági és társadalmi érdekcsoportok véleményei, így különösen a munkáltatói és munkavállalói érdekek. A testületnek van oktatási kérdésekkel foglalkozó szekciója is. A Bizottságnak és az Európai Tanácsnak oktatási kérdésekben, így például a programokkal kapcsolatban is ki kell érnie a testület véleményét. A Régiók Bizottságában a tagállami szint alatti kormányzati szintek (helyi és területi önkormányzatok) képviselői ülnek. Az oktatási programokkal kapcsolatban ez a testület is véleményt nyilvánít.

A közösségi intézmények mellett külön figyelmet érdemelnek az európai szinten is intézményesülő szakmai vagy oktatással foglalkozó társadalmi szervezetek, fórumok. Bizonyos területeken, többek között éppen az oktatást tekintve a legkeményebb közösségi szabályozás alá tartozó területen, a képesítések kölcsönös elismerésében megkerülhetetlenül fontos szerepük lehet (pl. a szakmai kamaráknak vagy szövetségeknek).

Korábban láttuk, hogy a közösségi szintű felelősség terjedelmének a meghatározása állandó alkufolyamatban körvonalazódik. A közösségi kezdeményezéseket, amelyek leggyakrabban a Bizottságtól erednek és amelyek a megfelelő egyeztetések után minden esetben a Tanács döntésével válnak tényleges cselekvéssé, mindig alávetik annak az elemzésnek, vajon az adott kezdeményezés megfelel-e a Maastrichti Szerződésben megfogalmazott szubszidiaritás elvnek.76 Ez az oktatás területén, ahol a tagállamok felelősségének a korlátozása tiltott, ugyanakkor erős elkötelezettség van az aktív közösségi cselekvésre, különösen nagy figyelmet kap. A szubszidiaritás elvének megfelelő vizsgálat, amint arra korábban már utaltunk, két szempont elemzését jelenti: az egyik az, vajon az uniós szintű cselekvés indokolt-e, a másik pedig az, hogy arányos-e. Az indokoltság azt jelenti, hogy vajon az adott probléma megoldása vagy adott cél elérése valóban hatékonyabban történhet-e a közösségi, mint a tagállami szintű cselekvéssel, azaz a közösségi cselekvés a tagállami szintű cselekvéshez képest eredményez-e többlet értéket. Az arányosság azt jelenti, hogy a tervezett cselekvés hordereje arányban áll-e a kitűzött célokkal, azaz nem történik-e indokolatlan Uniós hatalombővülés valamilyen egyébként indokolt cselekvés ürügyén. Ez az egyik oka annak, hogy – amint arra már utaltunk – a Tanács által hozott közösségi döntések mindig rendkívül részletes indoklással kezdődnek, ami ezt az indokoltsági és arányossági vizsgálatot is jelzi.77

A korábbiakban szó volt arról is, hogy az uniós Szerződés értelmében oktatás területén a Tanácsnak csak un. „ösztönző intézkedések” meghozatalára van joga, azaz nincs joga a tagállamok számára kötelező jellegű szabályok megalkotására, s hogy még ezek esetében is komoly előzetes egyeztetést kell folytatnia. A Maastrichti Szerződés 126. cikkelyének (4) bekezdése értelmében a Tanácsnak a Szerződés 189b cikkelyében rögzített eljárást kell követnie és csak a Gazdasági és Társadalmi Bizottság valamint a Régiók Bizottsága véleményének a kikérése után hozhat intézkedést. Emellett a Bizottság javaslata alapján minősített többséggel fogalmazhat meg ajánlásokat. Ez alól azonban kivételt jelent az, ha szakképzési kérdésről van szó, ugyanis ilyenkor a 127. cikkelyben megfogalmazottak lehet alkalmazni, azaz a Tanácsnak az Unióról szóló Szerződés 189c cikkelyében rögzített eljárást kell követnie.

2.7 Az oktatás nemzetköziesedése és az Európai Unió

23

Fontos hangsúlyozni azt, hogy az európai integráció oktatásügyi hatásainak az elemzése nem szakítható el egy szélesebb folyamat elemzésétől, amit gyakran az oktatás nemzetköziesedésének (internationalization) vagy még tágabban oktatásügyi a globalizációnak szoktak nevezni. Arról a folyamatról van szó, amelynek során a nemzeti oktatási rendszerek egyre több szálon kapcsolódnak a tágabb nemzetközi környezethez és ezért a fejlődésüket egyre jobban meghatározzák olyan külső folyamatok, amelyek túlmutatnak a nemzeti határokon és meghaladják a nemzeti kormányok közvetlen hatáskörét. Ilyen hatással vannak például a közös kutatások, különösen a nemzeti rendszerek teljesítményét összehasonlító vizsgálatok (pl. IEA vagy újabban OECD vizsgálatok), az egyetemi szféra és ezen belül a tanárképzés nemzetköziesedése vagy a nemzeti politikáknak nemzetközi szervezetek, a tágabb nemzetközi közösség által történő rendszeres értékelése (pl. OECD ország-elemzések) vagy például a különböző, főleg bilaterális ekvivalencia egyezmények. Mindez azzal jár, hogy a tényleges viszonyokat tekintve már ma, a csatlakozást megelőzően sem beszélhetünk teljes körű nemzeti szuverenitásról még a közoktatás területén sem. A hazai oktatáspolitikát már ma közvetlenül befolyásolja egy sor olyan nemzetközi hatás, amelyeknek a döntéshozók gyakran nincsenek is teljes mértékben a tudatában.

A legtöbb fejlett ország oktatásirányítói felismerték azt, hogy a nemzetköziesedés nemcsak kikerülhetetlen kényszer, amihez ha tetszik, ha nem alkalmazkodni kell, hanem olyan fejlesztési potenciált is hordoz, amit megpróbálnak kihasználni. Néhány országban (a kisebbek között jellegzetesen ilyenek pl. Hollandia vagy Finnország) kifejezetten belső fejlesztési érdekek miatt oktatáspolitikai prioritássá vált a nemzetköziesítés, eleinte általában a felsőfokú oktatásban, de mára már az alacsonyabb szinteken is. Vannak olyanok, akik az egyik legjelentősebb, még feltárható fejlesztési tartalékot látják ebben.

Érdemes utalni arra, hogy a legtöbb fejlett országban az oktatás nemzetköziesítése nem annyira befogadó, mint inkább terjeszkedő jellegű, illetve a befogadó jelleg is gyakran a más országban teljesített misszión keresztül érvényesül (jellegzetes ilyen pl. az amerikai egyetemi szféra aktív involválódása harmadik világbeli fejlesztési programokban). A oktatás nemzetköziesítése gyakran terjeszkedő ipari vagy kereskedelmi politikákhoz kapcsolható (az említett finn és holland példa is ilyen).

Az Európai Unióba való belépés nyilvánvaló módon megsokszorozza a nemzetköziesítésben rejlő lehetőségek kihasználásának az esélyeit, bár fontos odafigyelni arra is, hogy a nemzetköziesítés politikájának nem szabad redukálódnia az európai integrációs politikára. Az Európai Unió szintjén egyébként nagyon erős az a felismerés, hogy az integráció egyik legfontosabb haszna az, hogy a közös programokban fejlesztési tartalékok táródnak fel. Ez az amire a programok céljainak a meghatározásakor vagy a programok eredményeinek az értékeléskor utalnak az un. Európai hozzáadott érték (European added value) emlegetésekor.78 Ez a megközelítés jellemző egyébként a Maastrichti Szerződés oktatásra vonatkozó paragrafusaira is, amelyek – mint korábban említettük – a tagállamok akcióinak a támogatásáról és kiegészítéséről, illetve „serkentő intézkedésekről” szólnak. Ez megközelítés ugyancsak harmóniában van azzal a domináns uniós gondolkodással, amely a különbözőségekben, a másmilyenségben nem az integráció leküzdendő akadályát látja, hanem éppen ellenkezőleg, olyan pozitív értéket, olyan önmagában értékes lehetőséget, ami miatt értelmes integrációra törekedni. E gondolkodás szerint a közösségi cselekvés a másmilyennel való találkozásban rejlő fejlesztő, azaz felszabadító és dinamizáló hatás kihasználását teszi lehetővé.

Jegyzetek:

1 Az integrációs kihívások elemzésénél ezt a különbségtételt gyakran elmulasztják, ami téves következtetések levonásához vezethet. 2 Regulation (EEC) No 1612/68 of the Council of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community.- Luxembourg : Office for Official Publications of the European Communities, October 1968. – 11 p.- IN : O.J. No L 257 of 19.10.1968. 3 Regulation (EEC) No 337/75 of the Council of 10 February 1975 establishing a European Centre for the Development of Vocational Training.- Luxembourg : Office for Official Publications of the European Communities, February 1975. – 4 p.- IN : O.J. No L 39 of 13.2.1975. 4 Council Regulation (EEC) No 1360/90 of 7 May 1990 establishing a European Training Foundation.- Luxembourg : Office for Official Publications of the European Communities, May 1990. – 5 p.- IN : O.J. No L 131 of 23.5.1990. 5 76/207/EEC Council Directive 6 77/486/EEC Council Directive 7 93/96 EEC Council Directive 8 Noha az oktatás területén a kényszerítő jogszabályok hiányában nem beszélhetünk közösségi politikáról ugyanolyan értelemben, mint ahogy például közösségi versenypolitikáról vagy agrárpolitikáról beszélünk, mégis jogos a közösségi politika fogalmának a használata, hiszen léteznek egyértelműen meghatározható közösségi prioritások és ezekhez költségvetési eszközök is társulnak. 9 3/266/EEC: Council Decision of 2 April 1963 laying down general principles for implementing a common vocational training policy (OJ, 20. April, C. 1338/63) 10 OJ No. C 38/1 – 19.2.1976 11 European co-operation on education – Activities of UNESCO, OECD, the Council of Europe, the European Community and the Nordic Council of Ministers, Standing Conference of European Ministers of Education, Fourteenth Session, Brussels, 7-9 May, 1985, 66-67. p. 12 Teaching and Learning...,1996 13 Growth, competitiveness..., 1993 14 Education-Training-Research, 1997 15 Living and Working..., 1995 16 The first action plan..., 1997

24

17 Accomplishing..., 1996 18 Lenzen, 1996 19 „Hamarosan uniós szintű vállalatok”, Világgazdaság, 1997 december 17, 11. o. 20 A Maastrichti Szerződést módosító Amsterdami Szerződésben a 149. és a 150. paragrafusok foglalkoznak az oktatással, amelyek tartalmilag megegyeznek a korábbi 126. és 127. paragrafussal. Ebben a szövegben még a régi paragrafus-számozásra utalunk. Mivel ez várhatóan sokféle közösségi akció hivatkozási alapjává válik majd, érdemes külön megemlíteni, hogy az Amszterdami Szerződés preambuluma kiegészült egy olyan mondattal, amely szerint az Unió egyik célja „elősegíteni az ismeretek lehető legmagasabb szintjének a fejlesztését”. 21 The Community shall contribute to the development of quality education by encouraging cooperation between the Member States and, if necessary, by supporting and complementing their action while fully respecting the responsibility of the Member States for the content of teaching and the organisation of education systems and their cultural and linguistic diversity.” Treaty on the European Union, Article 126 (1). 22 Az Európai Parlament „úgy tekinti, hogy a 126. és 127. cikkelyekben jelzett cselekvési területek nem kizárólagosak, hanem inkább példa jellegűnek tekinthetők, s hogy az új Szerződés, miközben tiszteletben tartja a tagállamok és/vagy régiók felelősségi területét, szilárd bázist ad a cselekvéshez a jelzett területeken és mindazokon a területeken, ahol szükség van cselekvésre, hogy létrejöjjön a szükséges kohézió azok között intézkedések között, melyeket a Közösség hoz az oktatás és képzés területén hozott és amelyeket a tagállamok a politika szférájában hoznak.” Idézi K. Lenaerts, 1994, 129. o. 23 Ezt az álláspontot képviselte például az 1995-ben elindult közösségi programok előkészítése során egy ideig a Bizottság Jogi Osztálya (Legal Service). Azon a véleményen voltak ugyanis, hogy mivel az Európa Bíróság korábban a felsőoktatást szakképzésként definiálta, a felsőoktatási programok nem indíthatók el a lehet a 126. cikkely hatálya alatt futó Socrates program részeként, hanem a 127. cikkely hatálya alatt kell indítani őket (Lenarduzzi, 1994). 24 „.excluding any harmonisation of the laws and regulations of the Member States” (126. cikkely, 4. bekezdés) 25 Accomplishing..., i.m. 138.o. 26 Hangsúlyozni kell, hogy az ebben az alfejezetben jelzett folyamatok hatásaira várhatóan hosszabb távon számíthatunk, vagyis e hatások a magyar csatlakozási folyamat közvetlenül még nemigen befolyásolhatják, inkább a hosszabb távú nemzeti integrációs stratégia szempontjából van jelentőségük. 27 Memorandum of the Commission on vocational training in the European Community in the 1990s, CPM (91) 397 def., Brussels, 18 December 1991; idézi J. de Grooff, 1994, 84.o. 28 Ez a probléma az Európai Közösségek megalkotása óta érzékelhető: „Noha világos, hogy a Közösségnek nem volt szándéka saját oktatáspolitikát folytatni, valószínűsíteni lehetett, hogy az eredeti szerződések egyéb politikaterületekkel foglalkozó cikkelyei érinteni fogják a tagállamok oktatási rendszereit.” (Verbruggen, 1994, 48.o.) 29 „...noha az oktatási és képzési politika nem tartozik abba a szférába, amelyben a Szerződés hatalommal ruházta fel a közösségi intézményeket, ebből nem következik az, hogy a közösségi intézményekre átruházott hatalom gyakorlását bármi módon korlátozhatná az, ha ez a hatalomgyakorlás olyan politikák végrehajtása során tett intézkedéseket befolyásolhat, mint amilyen az oktatásra vonatkozó politika” (Az Európai Bíróság 9/74 sz. döntése, Donato Casagrande kontra München; (idézi Verbruggen, 1994, 48.o.) 30 Például azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy az oktatás mennyire tekinthető olyan szolgáltatásnak, amire a szolgáltatásokra vonatkozó általános szabályok érvényesek, a Bíróság úgy ítélt, hogy csak akkor, ha azt olyan fizetség ellenében végzik, ami a költségek legalább egy részét fedezi. Így az állami oktatási rendszer keretei között végzett, államilag finanszírozott oktatás nem tekinthető szolgáltatásnak, a magánoktatás keretei között tandíj ellenében végzett oktatás viszont az (Verbruggen, 1994, 54. o.). 31 Council Regulation 1612/68 32 CJCE, 3 juillet 1986, Déborah Lawrie Blum contre Land Baden Würtenberg, 66/85, Rec. 1986, 2121, idézi több helyen is Carol Frasier, im. 37, 41, 45. o. 33 Legutóbb például. „The new cycle of European integration calls very specifically for a strategic conception, in which governments, peoples and cultures must act together with conviction to make it a reality” (Carneiro, 1997) 34 A sokféle ehhez kapcsolódó megnyilatkozás közül idézzünk csak egyet. Edith Cresson, a Bizottság oktatásért felelős tagja 1997 áprilisában az EU oktatási minisztereinek Varsói konferenciáján a következőket mondta: „Ha valóban azt akarjuk, hogy Európa több legyen mint egyszerű gazdasági térség, s hogy mindenekelőtt emberi és társadalmi közösség legyen, akkor nyilvánvaló, hogy beszélhetünk, sőt beszélnünk kell az oktatás és a képzés Európájáról. Ha a cél az, hogy Európa az emberek és ne csak az áruk Európája legyen, akkor az oktatás és a képzés alapvető eszközökké kell, hogy váljanak.” (Cresson, 1997) 35 Franjou, 1990 36 Az egyetemi végzettségek megfeleltetése és egyeztetése, illetve az egyetemek megfelelő információval való ellátása érdekében hozta létre az EK Bizottsága a National Academic Recognition Information Centert (NARIC), amelynek az EU tagországokban, általában a minisztériumokhoz kapcsolódva működnek szervezetei. Emellett különböző pilote kezdeményezések is vannak. Ilyen például a European Credit Transfer System, amely az ERASMUS program keretein belül jött létre. Egyre több szakterületen próbálkoznak un. Európai diplomát adó képzési programok megalkotásával. 37 A szerződés 57 cikkelyének első paragrafusa így rendelkezett: „Annak érdekében, hogy a személyek könnyebben tudjanak önállóan munkát kezdeni és folytatni a Tanács a Bizottság javaslatára és az Európai Parlamenttel együttműködve az első időszakban egyhangú döntéssel, később minősített többségi szavazással direktívákat fog kibocsátani a diplomák, bizonyítványok és egyéb képesítések kölcsönös elismeréséről.” 38 A szektoriális direktívák a kötelező szakmákra születtek meg: orvosok (1995), fogorvosok (1978), állatorvosok (1978), szülésznők (1980), építészek (1985), vegyészek (1985). 39 89/48 (EGK) irányelv (1988 december 12); 92/51 (EGK) irányelv (1992 június 18) 40 Közép- és Kelet-Európa társult országainak..., 1995. 41 Az Unióról szóló Szerződés 1997-es amszterdami módosítása egyebek mellett az unió alapértékeinek a határozottabb megfogalmazását is jelentette, ami a csatlakozó országoknak szánt világos politikai üzenetként is értelmezhető. 42 Council Resolution on the European dimension in education, 24. May 1988 43 Green Paper on the European Dimension of education, Commission of the European Communities, Brussels, 29, September 1993 /COM(93) 457, final/ 44 Agenda 2000, Commission opinion on Hungarys application for membership of the Reuropean Union, European Commission, Bulletin of the European Union, Supplement 6/97 45 White Paper on growth, competitiveness, and employment: The challenges and ways forward into the 21st century, December 1993 46 Lásd erről részletesebben: Setényi (1996) 47 „...the guidelines for Union action on education and training systems could be to proclaim a general European aim that serves as a guide for the different systems (...és) anchoring this goal either in the Treaty or in another legal foundation.” (Accomplishing..., 1997 48 Lásd pl. 1995 és 1997 közötti legjelentősebb, 8 millió ECU-s magyarországi oktatási PHARE programot (Az oktatás és a gazdaság..., 1996) 49 1994 és 1995 között lezajlott egy felsőoktatási intézményértékelési program; a Socrates program un. horizontális intézkedéseinek egyik fontos eleme az intézményértékelés módszereinek a fejlesztése; a Bizottság 1996-ban részletes előterjesztést készített a Tanács számára a felsőoktatási minőségbiztosítás helyzetéről és javasolta e témában egy ajánlás kibocsátását. Ez többek között egy „Európai minőségbiztosítási hálózat” létrehozásának a támogatását javasolta (Proposition..., 1996).

25

26

50 Lásd Benedek, 1996 51 Lásd pl. J. de Groof, 1994 52 A közösségi programok átfogó bemutatása és elemzése meghaladja e tanulmány kereteit, itt csak a legfontosabb jellemzőik bemutatására van lehetőség. Mivel ezek alkotják az Unió oktatásügyi cselekvésének legfontosabb keretét, és az ezekkel foglakozó dokumentumok mennyisége különösen nagy, elemzésük önálló tanulmányt igényel. 53 Darvas és mtsai, 1997. 54 Az Unió oktatási szerepe és viselkedése ebből a szempontból azoknak a fejlesztő szervezeteknek a szerepére és viselkedésére emlékeztet, amelyeknek egyáltalán nincs formális hatalmuk, de koherens fejlesztési céljaiknak és a rendelkezésükre álló forrásoknak köszönhetően mégis jelentős befolyást gyakorolnak az általuk befolyásolni kívánt területre. 55 Guidelines..., 1993 56 Socrates pályázati útmutató, 1997, Európai Bizottság, 1996 július. 57 Leonardo de Vinci program, tájékoztató, Európai Bizottság XXII Főigazgatóság B egység (Vizi, 1996; 48. o.) 58 Council Decision of 6 december 1994 establishing an action programme for the implementation of a European Community vocational training policy (94/819/EC) 59 A keretprogramok közvetlen kapcsolódását az aktuális gazdasági és politikai problémákhoz jól mutatja, hogy egy 100 millió ECU-s költségvetési emelést 1996-ben az un. „kerge marhakór” elleni emlékezetes küzdelem motivált. 60 Darvas és mtsai, im. 61 Towards a Europe of knowledge, (COM 97) 563 final 62 Horváth – Illés, 1997 63 1994-es árakon, Európa Számokban, Eurostat, 1996, 65. o. 64 1994-es árakon, Európa Számokban, Eurostat, 1996, 70. o. 65 Ez hangsúlyozottan jelent meg az „Növekedés, versenyképesség és foglalkozatás” c. korábban már idézett Fehér Könyvben, amely az elmúlt évtized egyik legnagyobb politikai hatású Uniós dokumentumának tűnik. Eszerint a gazdaság növekedése és munkanélküliség csökkenése elsősorban az un. „viselkedésbeli és strukturális merevségeknek” a felszámolásától várható, amiben az oktatásnak és képzésnek meghatározó szerepe lehet. 66 „A new Objective 3 will be introduced for regions not covered by Objectives 1 and 2. It will help the Member States to adapt and modernise their systems of education, training and employment. This is required both to make their economies competitive and for reasons related to safeguarding the European model of society.” (Agenda 2000..., 1997, 23. o.) 67 Agenda 2000..., 1997, 24. o. 68 u.o. 69 Vannak országok (pl. Hollandia), amelyek nem bánnák, ha az Unió akár a tagállamok rovására bővítené oktatással kapcsolatos szerepkörét, mások viszont (pl. az Egyesült Királyság) ennek a legutóbbi ideig nagyon határozottan ellenálltak. 70 Az 1995-ös újraválasztás óta a francia szocialista párti Edit Cresson 71 Teaching and Learning..., 1996 72 A korábban említett oktatási Fehér Könyv előszavát a munka- és szociális ügyi Flynn és az oktatás, tudományos kutatás és ifjúságügyi Cresson együtt írták alá. 73 Fontos hangsúlyozni, hogy a közösségi oktatási programoknak a társult országok előtt történt megnyitása nem járt együtt azzal, hogy a programok felügyelő bizottságaiban is teljes jogú képviseletet kaptak volna. Erre várhatóan csak a tagállami státus elnyerése után kerülhet sor. 74 Idézett Council Regulation (337/75) 75 Lásd pl. Carol Frasier (1995), amelyet az ISM „Oktatás, képzés, tudomány” munkabizottsága magyarra lefordíttatott. 76 „In areas which do not fall within its exclusive competence, the Community shall take action, in accordance with the principle of subsidiarity, only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States and can therefore, by reason of the scale or effects of the proposed action be better achieved by the Community. Any action by the Community shall not go beyond what is necessary to achieve the objectives by this Treaty.” (Treaty on the European Union, Article 3b.). 77 Keukeleire, 1994, 165. o. 78 „The Commission is seeking to consolidate its contribution through catalytic action, leading to innovative development within the member states (...) reinforcing those aspects which appear to be most promising in terms of the European added value and stimulus they can offer” (Guidelines for Community Action in the Field of Education and Training, Commission Working Paper, Brussels, 1993 May 5.