N. 00030/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00861/2012 REG.RIC.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 861 del 2012, proposto da:

Comune di Melzo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli

avv.ti Mario Viviani e Angela Sarli, con domicilio eletto presso il primo in Milano,

Galleria San Babila, 4/A;

contro

Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica, Ministero delle

Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Ministero

dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Commissione Tecnica di

Verifica dell'Impatto Ambientale Via-Vas presso il Ministero dell'Ambiente,

rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata

in Milano, Via Freguglia, 1;

Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa

dall'Avv. Maria Lucia Tamborino, domiciliata in Milano, Piazza Città di

Lombardia, 1;

Tangenziale Esterna S.p.a, rappresentata e difesa dagli avv.ti Tiziano Crisera',

Raffaele Fenso e Andrea Versolato, con domicilio eletto presso il primo in Milano,

Via S. Andrea 3;

Concessioni Autostradali Lombarde S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti

Carmen Leo e Fabrizio Magrì, con domicilio eletto presso il primo in Milano, Via

Cino del Duca 5;

nei confronti di

Comune di Paullo; non costituito in giudizio

e con l'intervento di

ad adiuvandum:

Provincia di Milano, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa

dagli avv.ti Angela Bartolomeo, Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani e

Alessandra Zimmitti, domiciliata in Milano, Via Vivaio, 1;

Comune di Gorgonzola, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso

dagli avv.ti Riccardo Ludogoroff, Mario Sandretto, Fabrizio Cavallaro, Alberto

Ferrero, con domicilio eletto presso l’Avv. Giorgio Ballabio in Milano, Corso

Sempione 5.

per l'annullamento

della deliberazione del C.I.P.E. n. 51 del 3.8.2011 pubblicata sulla G.U. n. 53 s.g.

del 3.3.2012, nella parte in cui approva "il piano delle cave di prestito interessanti i

Comuni di Gorgonzola, Melzo, Paullo, Pozzuolo Martesana, Tribiano, Vizzolo

Predabissi" e relativo S.I.A., nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale

e comunque connesso, ivi compresi la deliberazione Giunta Regionale della

Lombardia n. 1546 del 6.4.2011 e dei pareri espressi dal Ministero per i Beni e le

Attività Culturali con nota 31.5.2011 prot. n. dgpba-ac/34.19.04/18222, della

Commissione Tecnica di Verifica dell'impatto ambientale VIA-VAS dal Ministero

dell'Ambiente e della Tutela del Territorio del Mare con nota 30.6.2011, prot. dva-

2011-0015660 e dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con prescrizione

e raccomandazioni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del C.I.P.E., di Regione Lombardia, di

Tangenziale Esterna S.p.a. di Concessioni Autostradali Lombarde S.p.a.

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2012 il dott. Mauro Gatti e

uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La vicenda per cui è causa si colloca nell’ambito della realizzazione della nuova

Tangenziale Esterna Est di Milano (nel proseguo “TEEM”), rientrante tra le

infrastrutture strategiche di interesse nazionale, ai sensi della L. n. 443/2001,

inserita tra le opere strategiche approvate dal Comitato Interministeriale per la

Programmazione Economica (nel proseguo “CIPE”), ed alla cui realizzazione si

applicano gli artt. 161 e ss. del D.Lgs. n. 163/2006.

Concessioni Autostradali Lombarde S.p.a. (nel proseguo “CAL”), ha concesso la

progettazione definitiva ed esecutiva, la costruzione e gestione della TEEM, alla

società Tangenziale Esterna S.p.a. (nel proseguo “TE”), in forza della convenzione

sottoscritta in data 29.7.2010.

Il progetto preliminare della TEEM è stato approvato dal CIPE con delibera n. 95

del 29.7.2005.

In data 7.2.2011 TE ha pubblicato il progetto definitivo, a cui erano allegati, in

particolare, lo Studio di Impatto Ambientale dell’opera, ed il “Piano delle cave di

prestito”, per l’estrazione del materiale necessario alla realizzazione dell’opera, il

quale individuava quattro siti, posti nei Comuni di Gorgonzola, Melzo-Pozzuolo

Martesana, Vizzolo Predabissi, e Paullo-Tribiano, quest’ultimo da attivare in caso

di necessità.

Con delibera n. 19 del 29.3.2011 il Consiglio Comunale di Melzo ha manifestato la

volontà di condividere il predetto progetto, subordinatamente, tra l’altro, alla

soppressione della cava di Melzo-Pozzuolo Martesana e di Gorgonzola (v. punto

n. 1.1, lett. b).

Con delibera n. 106 del 12.4.2011 la Giunta della Provincia di Milano ha espresso

le proprie valutazioni in merito al progetto definitivo.

Con delibera n. 1546 del 6.4.2011 la Giunta Regionale della Lombardia ha espresso

il proprio parere sul predetto progetto.

La Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale, con parere del

10.6.2011 n. 721, ha accertato la coerenza del progetto definitivo con quello

preliminare, nonché la compatibilità ambientale dell’opera, esaminando, in

particolare, il rispetto delle prescrizioni imposte alla progettazione definitiva dalla

delibera n. 95/2005 del CIPE.

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ha successivamente esposto le

proprie valutazioni in merito alle osservazioni formulate dagli enti istituzionali.

Il progetto definitivo è stato quindi approvato dal CIPE con delibera n. 51 del

3.8.2011, il quale comprende il Piano delle Cave di Prestito, che individua i siti di

estrazione nei comuni di Gorgonzola, Melzo, Paullo, Pozzuolo Martesana,

Tribiano e Vizzolo Predabissi.

Con il presente ricorso, si impugna la vista deliberazione n. 51/2011, nella parte in

cui approva il “Piano delle Cave di prestito”, nonché la delibera G.R. Lombardia n.

1546 del 6.4.2011.

TE, CAL e l’Avvocatura dello Stato si sono costituiti in giudizio, insistendo per il

rigetto del ricorso.

La Provincia di Milano ed il Comune di Gorgonzola sono intervenuti ad

adiuvandum.

All’udienza pubblica del 18.12.2012 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I) Preliminarmente occorre esaminare le eccezioni di inammissibilità degli

interventi della Provincia di Milano e del Comune di Gorgonzola.

Entrambi gli atti di intervento chiedono l’accoglimento del ricorso presentato dal

Comune di Melzo, sottolineando l’inopportunità dell’apertura delle nuove cave, in

particolare, sulla base di quanto evidenziato nel citato parere n. 106/2011 della

Provincia di Milano.

Osserva il Collegio come, per giurisprudenza pacifica, sono inammissibili gli atti di

intervento ad adiuvandum proposti da soggetti che, subendo effetti negativi

immediati e diretti dall'adozione di un provvedimento amministrativo, possono

proporre un'autonoma impugnazione. L’intervento del terzo deve pertanto essere

preordinato alla difesa di un suo interesse derivato o non ancora attuale, in caso

contrario eludendosi la perentorietà del termine per la proposizione di autonomo

ricorso (C.S. Sez. VI 6.9.2010 n. 6483).

Entrambi gli atti di intervento sono pertanto inammissibili.

Il Comune di Gorgonzola, al pari dell’Ente Locale ricorrente, è infatti destinatario

diretto ed autonomo degli effetti derivanti dal provvedimento impugnato, da cui

l’onere di gravare il medesimo nel termine di decadenza.

Anche la Provincia di Milano avrebbe dovuto gravare tempestivamente i

provvedimenti impugnati, dolendosi del mancato accoglimento delle proprie

osservazioni, rese nell’ambito dell’iter procedimentale di che trattasi.

Entrambi gli Enti, che in alcun modo deducono la mancata conoscenza dei

provvedimenti impugnati dal Comune di Melzo o altro errore scusabile sul termine

per proporre ricorso, hanno invece ingiustificatamente lasciato trascorrere il detto

termine, facendo sostanzialmente acquiescenza ai provvedimenti impugnati, salvo

intervenire, a distanza molti mesi, nel presente giudizio, instaurato da altro

soggetto, ciò che rende tardivo, e pertanto inammissibile, il loro intervento.

II.1) Quanto alle eccezioni in rito, la difesa regionale e CAL deducono

l’inammissibilità del ricorso, in quanto proposto dal Comune di Melzo, ma volto a

contestare interventi da realizzarsi anche in altri Comuni, laddove un Ente Locale

potrebbe agire solo in difesa di interessi circoscritti al proprio ambito territoriale.

L’eccezione è in parte fondata, nei limiti che verranno esposti.

Oggetto del presente ricorso sono gli atti in epigrafe indicati, limitatamente alla

parte in cui gli stessi individuano taluni siti per la realizzazione delle cave di

prestito, necessarie alla costruzione della TEEM. Le predette aree sono

effettivamente ubicate solo in parte nel territorio del Comune ricorrente, ma anche

in quello di altri Comuni.

La giurisprudenza ha avuto modo di puntualizzare che la mera circostanza della

prossimità all'opera da realizzare non è idonea a radicare un interesse

all'impugnazione da parte del Comune confinante, in assenza della congrua

dimostrazione del danno che deriverebbe (C.S., Sez. VI, 31.1.2010 n. 358,

20.5.2002 n. 2714, 16.4.2003 n. 1948), non potendosi ritenere che una siffatta

prova sia in re ipsa (C.S., Sez. V, 2.10.2006 n. 5713, la quale ha accolto un'eccezione

fondata sul fatto che il criterio della vicinitas, addotto a sostegno della legittimazione

all'impugnazione, non è considerato sufficiente). I Comuni confinanti, devono

pertanto fornire elementi concreti, atti a dare prova dell’idoneità dell'opera a

produrre disagi e conseguenze negative sulla salute della popolazione (C.S., Sez V,

14.4.2008 n. 1725).

Osserva inoltre il Collegio come nel caso di specie non si è in presenza di un’opera

che dia luogo ad emissioni, come ad esempio avverrebbe nel caso di un

inceneritore o di un impianto di trattamento rifiuti, le quali sono destinate a

disperdersi nell’atmosfera, ed a interessare, per tabulas, territori anche distanti da

quelli in cui vengono prodotte.

Conseguentemente, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, nella parte in

cui è volto a contestare il Piano delle Cave di Prestito con riferimento a quelle

individuate nei Comuni di Paullo, Tribiano e Vizzolo Predabissi. I predetti Comuni

non sono infatti confinanti con quello ricorrente, che in ogni caso non ha

dimostrato, o altrimenti sostenuto, né in sede procedimentale che in quella

giurisdizionale, che la realizzazione delle dette cave potrebbe arrecare un qualche

pregiudizio al proprio territorio.

Occorre pertanto procedere allo scrutinio dell’eccezione di inammissibilità del

ricorso, con riferimento alle cave site nei Comuni di Pozzuolo Martesana e

Gorgonzola, confinanti con il Comune di Melzo, e rispetto alle quali il medesimo

ha paventato possibili danni (v. punti C1, C2, C3, C4 e C5 del ricorso).

Osserva in generale il Collegio che, il concreto svolgimento delle operazioni di

estrazione, in quanto attività materiali, può in concreto comportare effetti negativi

indiretti per i Comuni confinanti, dovendosi pertanto, alla luce delle considerazioni

pregresse, verificare se il Comune ricorrente abbia sufficientemente allegato in

giudizio l’esistenza di possibili pregiudizi, ai fini di giustificare la propria

legittimazione.

Il Comune di Melzo, in primo luogo, ha sostenuto che l’apertura della cava di

Gorgonzola sarebbe destinata a produrre concorrenti effetti negativi, legati tanto

all’attività di coltivazione, quanto al traffico indotto, dando inoltre luogo,

successivamente all’escavazione, ad uno specchio lacustre con una superficie di

circa 112.000 mq, che si aggiungerebbe ad altri due di ingenti dimensioni già

presenti in zona, per una superficie complessiva di 816.000 mq.

Ritiene il Collegio che il presente ricorso avrebbe dovuto essere dichiarato

inammissibile qualora il Comune di Melzo non avesse ulteriormente corredato le

predette affermazioni con elementi specifici, ad esempio lamentando l’incremento

di traffico veicolare, senza indicare le aree che ne potrebbero essere interessate, o

qualora, altrettanto vagamente, avesse paventato possibili impatti negativi

sull’ambiente.

Al contrario, il ricorrente, fin dalla sede procedimentale, ha invece motivato la

propria contrarietà alla realizzazione delle opere per cui è causa allegando specifici

pregiudizi derivanti al proprio territorio dalla realizzazione delle predette cave,

poste nei Comuni confinanti (v. pag. 11 e ss, punto C5), ciò che rende il ricorso

ammissibile in parte qua.

Per quanto attiene al traffico veicolare, è stato infatti evidenziato che lo stesso si

riverserà per oltre 10 Km verso sud, e pertanto attraversando il territorio del

Comune di Melzo, di per sé ad elevato flusso di traffico locale e di

attraversamento.

In ordine alle esigenze di protezione ambientale, si è osservato in particolare come

i terreni interessati dalla cava di Gorgonzola siano classificati a bassa capacità

protettiva per la falda, e che gli scavi avrebbero aumentato il rischio di

contaminazioni, che avrebbero potuto riguardare anche il Comune di Melzo, in

considerazione della direzione del deflusso della falda lungo la direttrice NO-SE,

nella quale sono presenti alcuni pozzi idropotabili.

Le altre parti non smentiscono i fatti su cui il ricorrente fonda le proprie

osservazioni, e cioè la direzione del traffico indotto dalla cava e quella del deflusso

della falda, limitandosi invece ad evidenziare che dai predetti non potrebbero

derivare le conseguenze negative paventate dal Comune (aumento del traffico e

pericolo di inquinamento), ciò che tuttavia costituisce una questione di merito, che

non può paralizzare in rito lo scrutinio del presente gravame.

In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile nella parte in cui

chiede l’annullamento degli atti impugnati, laddove i medesimi approvano il Piano

delle Cave di prestito nei Comuni di Paullo, Tribiano e Vizzolo Predabissi, ed

ammissibile nella parte in cui i medesimi approvano il predetto Piano, con

riferimento ai comuni di Melzo-Pozzuolo Martesana e Gorgonzola.

II.2) Con un’ulteriore eccezione, Regione Lombardia sostiene che “il Comune

ricorrente non può presentare ricorso anche per conto di altri Comuni”, interessati

dal Piano Cave, ai quali avrebbe dovuto essere notificato il presente ricorso, a pena

di inammissibilità.

L’eccezione va respinta.

In primo luogo, il Collegio rinvia a quanto già evidenziato nel precedente punto

II.1), in ordine alla legittimazione del ricorrente a contestare la realizzazione delle

cave di che trattasi nei Comuni limitrofi, e come pertanto ciò sia sufficiente ad

escludere che l’oggetto del presente giudizio sia la tutela di interessi di Enti Locali

diversi da quello ricorrente.

Il Collegio da inoltre atto di come il ricorso abbia ad oggetto i soli siti localizzati

nei Comuni di Gorgonzola e Melzo-Pozzuolo Martesana, e come pertanto il

medesimo non sia destinato a spiegare effetti nei confronti dei Comuni di Paullo,

Tribiano e Vizzolo Predabissi. Il ricorso è peraltro stato notificato al Comune di

Paullo, che non si è tuttavia costituito. Come già evidenziato, il Comune di

Gorgonzola è invece intervenuto, con atto tuttavia dichiarato inammissibile.

In ogni caso, l’eccezione è fondata su un presupposto non condivisibile, secondo

cui il ricorso “andava obbligatoriamente notificato al Comune di Gorgonzola e

Pozzuolo Martesana, per apparente comunanza di interessi, stando ai motivi

dell’impugnazione”. La posizione processuale dei detti Comuni, non era infatti

certamente quella di controinteressati, ai quali avrebbe dovuto essere notificato il

ricorso a pena di inammissibilità. Nel processo amministrativo la qualità di

controinteressato in senso tecnico deve infatti essere riconosciuta a coloro che da

un lato siano portatori di un interesse qualificato alla conservazione del

provvedimento impugnato, di natura eguale e contraria a quello del ricorrente (c.d.

elemento sostanziale), e dall'altro (elemento formale) siano nominativamente

indicati nel provvedimento stesso o comunque agevolmente individuabili in base

ad esso (C.S., Sez. VI, 6.6.2003 n. 3187). Nello specifico, il Comune di Pozzuolo

Martesana, al pari del Comune ricorrente, in luogo di esprimere un parere

favorevole alla realizzazione delle opere di che trattasi, aveva invece formulato

osservazioni in merito (v. pag. n. 22 delibera n. 1546/2011 Regione Lombardia).

In conclusione, i predetti Enti Locali (Pozzuolo Martesana e Gorgonzola), lungi

dal configurarsi quali controinteressati ai quali andava notificato il ricorso a pena di

inammissibilità, rivestono invece la qualifica di cointeressati, come del resto

evidenziato dalla stessa difesa regionale, da cui derivava semplicemente la

possibilità di proporre un autonomo ed ulteriore ricorso, o di intervenire

tempestivamente nel presente giudizio, senza che la loro mancata intimazione lo

renda inammissibile.

II.3) Infondata è anche l’ulteriore eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa

regionale, per mancata notifica alla Provincia di Milano “ed al privato interessato

dall’intervento, ovvero alla Cascina Galanta”.

Premesso che la difesa regionale non esplica le ragioni giuridiche sottese alla detta

eccezione, ciò che consente di dubitare della sua ammissibilità, va comunque

osservato che i predetti soggetti non sono certamente controinteressati per

difettare, quantomeno, del requisito c.d. “formale”, da cui deriva il rigetto

dell’eccezione.

II. 4) Anche l’eccezione preliminare sollevata da CAL va respinta.

La prescrizione n. 94 della delibera n. 51/2011 CIPE prevede il trasferimento da

parte del concessionario ai Comuni di Melzo di 13 milioni di Euro da destinarsi ad

interventi pubblici di compensazione ambientale, territoriale e sociale, che sono

stati accettati dal ricorrente con nota in data 21.9.2012, ciò che darebbe luogo ad

un comportamento incompatibile con la coltivazione del ricorso, che dovrebbe

pertanto essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

L’eccezione è infondata, poiché l’erogazione della predetta somma non ha alcuna

correlazione con la localizzazione delle cave oggetto del presente ricorso, avendo

invece quale unico presupposto la realizzazione di un sovrappasso alla linea

ferroviaria, in luogo di un sottopasso, ciò che, dando luogo ad un maggior disagio

per il Comune ricorrente, ed al contestuale risparmio di risorse, ha giustificato la

previsione del detto indennizzo, come espressamente desumibile dalla lettura

dell’invocata prescrizione n. 94.

III.1) Quanto al merito, con il primo motivo si deduce la violazione dell’art. 9 c. 2

lett. c) dell’All. XXII al D.Lgs. n. 163/2006, secondo cui la relazione generale al

progetto definitivo dell’opera dovrebbe indicare, tra l’altro, le autorizzazioni già

rilasciate, con riferimento alle cave. Nel caso di specie, la delibera n. 51/2011

CIPE, si limiterebbe invece ad affermare che “l’avvio dei lavori è subordinato al

perfezionamento delle procedure previste dall’art. 38 della L.R. n. 14/98”. Il

provvedimento impugnato sarebbe dunque illegittimo per non avere tra i suoi

presupposti le dette autorizzazioni, che dovevano invece già essere state rilasciate,

precedentemente al momento della sua emanazione.

Il motivo è infondato.

L’art. 166 c. 5 del D.Lgs. n. 163/06 stabilisce infatti che “l'approvazione del

progetto definitivo, adottata con il voto favorevole della maggioranza dei

componenti il CIPE, sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere

comunque denominato e consente la realizzazione e, per gli insediamenti

produttivi strategici, l'esercizio di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel

progetto approvato”, prevedendosi altresì una speciale procedura per il caso di

dissenso della regione.

Inoltre, il citato parere n. 1546/2011 della Regione Lombardia ha espressamente

dato atto che “il progetto è corredato da un Piano estrattivo utile al reperimento

dei materiali di cava, in ambiti non previsti dai Piani di settore, in accordo con

quanto normato dall’art. 38 della L.R. 8.8.1994 n. 14”.

III.2) Con il secondo ed il terzo motivo si lamenta l’omessa considerazione del

citato parere provinciale n. 106/2011 (v. punto 5.2.8. “cave di prestito”), da parte

del CIPE, sia in ordine all’eccessivo dimensionamento delle cave previste, che

rispetto alla mancata valutazione di soluzioni alternative alla previsione di nuove

cave.

III.2.1) Quanto ai fabbisogni, la Provincia ha osservato che, mentre il progetto

richiede solo 5.000.000 mc, il Piano Cave prevede l’estrazione di ben 7.106.680 mc.

Il fabbisogno individuato nel progetto definitivo sarebbe infatti di circa 5.600.00

mc, derivante dalla sommatoria del materiale estraibile dalle cave di Gorgonzola

(1.744.950 mc), Melzo-Pozzuolo Martesana (2.316,500 mc), e Vizzolo Predabissi

(1.524.900 mc), e come tale comprensivo di un margine di oltre il 10%, da

impiegare a titolo di riserva. Il predetto parere conclude quindi evidenziando la

necessità di evitare di sovradimensionare il piano cave, inserendo “siti di riserva”,

per un potenziale estrattivo di oltre 7 milioni di metri cubi, a fronte di un

fabbisogno di 5 milioni di metri cubi, stralciando pertanto la previsione nei

Comuni di Paullo-Tribiano.

Il motivo è inammissibile in parte qua.

Oggetto del presente ricorso sono unicamente le previsioni progettuali che

localizzano cave di prelievo, oltreché nell’ambito territoriale del comune ricorrente,

anche in quelli di Pozzuolo Martesana e Gorgonzola. Al contrario, il ricorso è

inammissibile nella parte in cui si chiede l’annullamento dei provvedimenti

impugnati laddove individuano la cava di riserva da ubicare nei Comuni di Paullo e

Tribiano, non avendo il ricorrente dimostrato la propria legittimazione a contestare

tali localizzazioni.

Inoltre, anche ipotizzando l’accoglimento della censura in parte qua, e pertanto

ottenendo lo stralcio dei predetti siti posti nei Comuni di Paullo e Tribiano,

rimarrebbero vigenti le localizzazioni che interessano il Comune ricorrente ed i

suoi confinanti, da cui l’ulteriore inammissibilità della censura.

III.2.2) Sotto altro profilo si lamenta la mancata presa in considerazione del

predetto parere provinciale, laddove il medesimo avrebbe indicato soluzioni

alternative alla previsione di nuove cave.

III.2.2.1) Preliminarmente si rende necessario l’esame dei vari passaggi laddove,

nell’ambito del lungo iter procedimentale per cui è causa, si è affrontato il

problema del reperimento dei materiali inerti necessari a realizzare la TEEM.

Il progetto preliminare.

Il progetto preliminare, approvato dal CIPE con la citata delibera n. 95/2005,

prevedeva, tra l’altro, un “bilancio terre”, con la finalità di individuare il fabbisogno

complessivo di inerti, necessario alla realizzazione della TE, ipotizzandosi 3 siti

estrattivi, in Bisentrate, Robbiano e Montefiore.

La detta delibera n. 95/2005 ha altresì formulato, con specifico riferimento alle

cave, talune prescrizioni, “da sviluppare in sede di progettazione definitiva”, tra le

quali la n. 96 stabiliva che “dovrà essere effettuata una valutazione precisa e

dettagliata della disponibilità dei materiali nei vari siti di cava proposti”.

Il progetto definitivo.

La relazione generale al progetto definitivo da atto di come sia stato effettuato un

censimento delle realtà estrattive esistenti ed autorizzate in un intorno significativo

dell’opera, al fine di verificare l’effettiva disponibilità, o l’eventuale indisponibilità

di materiali inerti provenienti da cave autorizzate, compatibilmente con le

tempistiche di realizzazione dell’opera in progetto e le volumetrie necessarie a

soddisfarne il fabbisogno.

Le dette verifiche hanno evidenziato che la produzione da impianti esistenti sul

territorio non sarebbe in grado di garantire il soddisfacimento delle esigenze legate

alla costruzione dell’opera autostradale, sia in termini di volumi, che di produttività

giornaliera media.

E’ stata inoltre analizzata la possibilità di approvvigionamento da altre grandi opere

in corso di realizzazione in un intorno significativo della TEEM, con particolare

riferimento all’Autostrada Pedemontana, anche se le difficoltà di coordinamento

temporale tra le due iniziative, le distanze tra i cantieri, e l’elevato numero di mezzi

di trasporto da utilizzarsi determinano un’eccessiva onerosità del materiale, sia dal

punto di vista economico che ambientale.

In conclusione, si è ritenuto necessario orientarsi verso una fornitura degli inerti

per la costruzione dei rilevati mediante l’individuazione e l’apertura di specifiche

cave di prestito individuando i siti di Gorgonzola, Melzo-Pozzuolo Martesana,

Vizzolo Predabissi e Paullo-Tribiano, quest’ultimo quale “sito di riserva” da

attivare eventualmente qualora non fosse possibile, in tempi compatibili con quelli

previsti, disporre di tutto o in parte dei materiali provenienti dagli altri tre.

Il parere della Provincia di Milano.

La Provincia, nel citato parere n. 106/2011, ha preliminarmente evidenziato che le

stesse analisi dello Studio Impatto Ambientale, allegato al progetto definitivo, in

ottemperanza alle prescrizioni impartite dal CIPE, avrebbero individuato nel

corridoio TEEM cave già esistenti, dalle quali sarebbe stato possibile estrarre fino

a 7.814.000 mc (Vaprio d’Adda, Cassano d’Adda, Pozzuolo Martesana, Gessate,

Cambiago e Colturano), sottolineando inoltre come in direzione est, a breve

distanza dell’arco TEEM, vi sarebbe un ulteriore disponibilità fino a 10 milioni di

mc. (San Bovio, Cascina Gallolo, Cascina Fornace e Cava di Robbiano).

La Provincia dissente pertanto dalle conclusioni cui è invece pervenuto il predetto

Studio Impatto Ambientale, il quale, nonostante le predette disponibilità, ha

ritenuto la non praticabilità di soluzioni alternative. Tenuto infatti conto della

“criticità ambientale” indotta dal Piano cave, in relazione alla presenza di altre

cave, anche conseguenti alla realizzazione di ulteriori infrastrutture, la Provincia ha

ritenuto pertanto necessario, “individuare soluzioni alternative anche al di fuori

della Provincia di Milano, stralciando, in particolare, le previsioni ricadenti sui

territori più pregiati dal punto di vista ambientale, quali quelli del Comune di

Gorgonzola e Melzo”, nonché “pianificare ed organizzare da subito, mediante

accordi, la possibilità si soddisfare il fabbisogno di materiali inerti tramite

l’approvvigionamento sul mercato locale, sfruttando i volumi ancora inutilizzati del

Piano Cave Provinciale vigente, o ricercando un migliore coordinamento con le

altre grandi opere pubbliche in corso di realizzazione negli stessi territori, al fine di

riciclare quanto possibile i materiali in esubero sugli altri cantieri, e non attivare di

conseguenza nuove cave di prestito, evitando inutile consumo di suolo”.

Tale conclusione è in particolare incentrata sulla “disponibilità di un consistente

volume di piano nella cava di Bisentrate, adiacente a quella prevista da TEEM, in

Melzo-Pozzuolo Martesana”, dalla quale sono estraibili 3.320.000 mc.

Il parere della Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale.

Il successivo parere n. 721/2011 della Commissione Tecnica di Verifica

dell’Impatto Ambientale ha esaminato, in particolare, il rispetto delle prescrizioni

imposte alla progettazione definitiva dalla delibera n. 95/2005 del CIPE.

Rispetto alla già citata prescrizione n. 96 si è affermato che “sono stati stimati e

dettagliati i quantitativi e le caratteristiche, sia del materiale proveniente da scavo e

demolizione, che del materiale necessario per la realizzazione delle opere”, e che in

base a tali valutazioni, e con riferimento al Piano Cave Provinciali “è stato eseguito

un dettagliato studio delle realtà estrattive esistenti in un intorno circa di 25 Km

dall’opera di progetto, al fine di verificare la loro disponibilità alla fornitura di

materiale. Al termine di tale analisi di mercato è emersa non solo l’impossibilità di

poter disporre del materiale da cave esistenti nelle qualità richieste, ma anche

l’incertezza nella definizione e nella possibilità di sottoscrizione di accordi in tempi

e costi compatibili con il completamento del progetto definitivo”, concludendo

così che “tali scenari hanno indotto alla scelta di apertura di nuove cave di prestito

per l’approvvigionamento del materiale necessario, al netto di quanto recuperato

dagli scavi. Le aree su cui sorgeranno le cave di prestito sono state valutate in

funzione delle caratteristiche territoriali, della situazione geologica ed

idrogeologica, e della vicinanza dell’infrastruttura ed ai cantieri previsti. La

Concessionaria e le imprese sono comunque impegnate a verificare, prima

dell’inizio dei lavori, la possibilità di stipulare accordi con gli operatori del settore

per approvvigionare parte del materiale della cave già esistenti e/o dal mercato

riciclato.

Il parere della Regione Lombardia.

Con la citata delibera n. 1546/2011 la Regione Lombardia ha valutato

positivamente la proposta di cave di prestito prevista nel progetto definitivo,

ritenendo tuttavia “possibile ed auspicabile” che il concessionario possa, con il

coinvolgimento e la condivisione dei Comuni territorialmente interessati, ricercare,

in tempi successivi, seppur compatibili con il rispetto dei tempi stabiliti per la

realizzazione dell’intervento, cave di prestito alternative a quelle di Gorgonzola e

Melzo-Pozzuolo Martesana.

Nel caso in cui la ricerca portasse ad un esito positivo, con l’ottenimento della

compatibilità ambientale delle nuove cave entro la data di inizio lavori da parte del

concessionario, si è prescritto di soprassedere, in fase realizzativa, alla coltivazione

delle suddette cave di Melzo-Pozzuolo Martesana.

L’esame dei pareri ricevuti dagli Enti da parte del Ministero Infrastrutture e dei Trasporti.

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con provvedimento CUP

I21B05000290007, ha esaminato i pareri ricevuti dai vari Enti interessati.

Con riferimento alla citata delibera n. 1546/2011 della Regione Lombardia, ha

testualmente recepito come raccomandazione (n. 90) l’invito della stessa a ricercare

cave di prestito alternative.

Quanto al parere espresso della Provincia di Milano (n. 106/2011), con riferimento

alla necessità di individuare soluzioni alternative alle cave di prestito previste nei

Comuni di Melzo e Gorgonzola, il Ministero ha ritenuto di non recepire

l’osservazione “in quanto già oggetto della D.G.R. Lombardia n. 1546/2011”.

L’approvazione del progetto definitivo.

Infine, il CIPE, nell’approvare il progetto definitivo (delibera n. 51/2011), ha dato

atto di come la produzione degli impianti esistenti sul territorio inclusi nei piani

cave provinciali, nonché il possibile ricorso al riutilizzo di materiali derivanti

dall’esubero di materiali provenienti da grandi opere, non sono risultati praticabili

per mancanza di disponibilità o difficoltà di coordinamento temporale, e che

pertanto si è optato per il ricorso a specifiche cave di prestito.

Infine, nell’allegato I, si è testualmente riportata la predetta raccomandazione n. 90,

espressa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nel citato esame dei

pareri ricevuti dagli EE.LL. (v. raccomandazione n. 5 a pag. 75).

III.2.2.2) La difesa di CAL solleva alcune specifiche eccezioni preliminari allo

scrutinio del motivo.

In primo luogo si sostiene che il ricorrente farebbe valere la lesione di posizioni

giuridiche non proprie, bensì di altri Enti. La censura è tuttavia infondata poiché il

Comune di Melzo, che ha già dimostrato la propria legittimazione alla

proposizione del presente ricorso, chiede la tutela del proprio interesse legittimo al

corretto esercizio di un potere pubblicistico che incide sfavorevolmente sulla

propria situazione giuridica. In altre parole, ciò di cui il ricorrente si duole, non è la

lesione delle prerogative attribuite della legge ad altri Enti, rectius alla Provincia di

Milano, quanto invece la violazione dei principi che devono reggere l’azione

amministrativa onde addivenire all’approvazione del progetto definitivo per cui è

causa. Appare pertanto evidente l’ammissibilità del motivo di ricorso, con cui il

ricorrente chiede in sostanza di accertare la mancata considerazione del citato

parere provinciale, il cui esame avrebbe potuto condurre all’adozione di un

differente e più favorevole provvedimento finale.

Con una seconda eccezione si evidenzia che il predetto parere della Provincia di

Milano non sarebbe stato sottoposto alla Regione Lombardia. L’argomento è

tuttavia irrilevante dato che nella delibera del CIPE n. 51/2011, tramite le

osservazioni rese dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sui pareri

espressi dagli Enti Locali, è comunque confluito anche il predetto parere della

Provincia di Milano, le cui osservazioni sono state ivi espressamente recepite,

sebbene in forma di mere raccomandazione a cercare soluzioni alternative

all’apertura delle nuove cave di Gorgonzola e Melzo-Pozzuolo Martesana (n. 5),

ciò che rende evidente l’interesse a contestare il detto provvedimento, nella parte

in cui non ha invece stralciato le dette cave dal relativo Piano. La predetta delibera

regionale n. 1546/2011 è un semplice atto presupposto alla delibera n. 51/2011,

che è il vero atto provvedimentale del procedimento per cui è causa, da cui

l’irrilevanza, ai fini che qui rilevano, della mancata trasmissione del parere

provinciale alla Regione, atteso che il medesimo è comunque pervenuto al CIPE,

ed è stato da esso valutato, seppure in modo non soddisfacente per il ricorrente.

III.2.2.3) Nel merito, il motivo è fondato.

Il Collegio ha ben presente il rilievo dell’opera in questione per il territorio

lombardo, e la sua importanza nell’ambito delle future manifestazioni

internazionali che ne vedranno il coinvolgimento, più volte richiamati negli scritti

difensivi delle resistenti. Il detto rilievo, unitamente alla localizzazione dell’opera in

un territorio particolarmente sfruttato dal punto di vista ambientale, avrebbe

tuttavia reso indispensabile una più attenta ponderazione degli atti istruttori, nei

casi in cui, come quello per cui è causa, le istanze rappresentate dagli Enti Locali

interessati potevano essere, almeno in parte, facilmente soddisfatte.

Nell’ambito del procedimento di che trattasi si è invece sostanzialmente omesso di

considerare le “alternative”, puntualmente evidenziate dalla Provincia di Milano,

onde evitare l’apertura, quantomeno parziale, di nuove cave nel territorio di

riferimento, decidendo invece, senza sufficiente istruttoria e motivazione, per

l’integrale approvvigionamento dei materiali necessari alla realizzazione della

TEEM mediante l’apertura di nuove cave.

1) Mentre il progetto preliminare si proponeva infatti la finalità di “limitare

l’escavazione del materiale vergine”, individuando pertanto quale sito estrattivo, tra

l’altro, la cava già esistente di Bisentrate, il definitivo, nell’ambito del “censimento

dei materiali disponibili” (paragrafo 4.1), ha concluso per l’impossibilità di ricorrere

all’utilizzo di tutte le cave menzionate nel Piano cave provinciale. Quanto precede

veniva motivato unicamente poiché “gli ingenti volumi richiesti dalla realizzazione

della TEEM determinano per ciascuna azienda l’impossibilità di garantire la

contemporanea fornitura di materiali ad altri clienti, e quindi la necessità di

modificare il proprio mercato di riferimento”.

2) Il citato parere provinciale n. 106/2011 ha in particolare nuovamente

evidenziato la possibilità di fare ricorso alla cava di Bisentrate. Tale cava, dalla

quale sono estraibili ben 3.200.000 mc, risulta limitrofa al tracciato TEEM,

essendo sita nello stesso Comune di Pozzuolo Martesana, ed adiacente ad una delle

due cave oggetto del presente ricorso. La Provincia ha inoltre ricordato che il

territorio interessato dall’apertura della nuova cava riveste un pregio paesistico,

tutelato dal Parco Agricolo Sud di Milano, e già sottoposto ad una consistente

pressione ambientale determinata da attività estrattive.

3) Nonostante la precisione e concretezza delle indicazioni fornite dalla Provincia,

in nessuno dei provvedimenti successivi al predetto parere n. 106/2011 viene

menzionata la cava di Bisentrate, neppure onde sostenere, per qualsivoglia ragione,

che l’utilizzo della stessa sarebbe impossibile o inopportuno, ciò che già, di per sé,

lì renderebbe illegittimi per difetto di istruttoria e contraddittorietà, tenuto conto

che era lo stesso progetto preliminare a menzionare la predetta cava, tuttavia poi

espunta dal progetto definitivo, senza neppure una motivazione specifica.

4) La cava di Bisentrate è invece particolarmente capiente, essendo estraibile dalla

stessa un volume di ben 3.320.000 mc, di molto superiore ai 2.316.500 mc previsti

per la nuova cava sita nel Comune di Melzo. Si consideri inoltre che la Provincia e

lo stesso Studio di Impatto Ambientale avevano evidenziato la presenza di ben

altre 5 cave oltre a quelle di Bisentrate, tra le quali anche quella sita nel Comune di

Cassano d’Adda, confinante con quello di Pozzuolo Martesana, dalla quale è

estraibile un volume di 1.420.000 mc.

Dalle planimetrie prodotte in giudizio può inoltre agevolmente verificarsi che la

nuova cava di Melzo-Pozzuolo Martesana, sarebbe effettivamente adiacente a

quella, già esistente, di Bisentrate, ciò che evidenzia l’irragionevolezza dei numerosi

richiami, operati tanto in sede procedimentale che in quella giurisdizionale, alle

difficoltà di approvvigionamento da siti distanti dal cantiere autostradale.

5) Le valutazioni di TE, onde giustificare l’apertura di nuove cave, in luogo dello

sfruttamento, almeno parziale, di quelle esistenti, non sono invece adeguatamente

motivate ed istruite. Come più volte esposto, nel progetto definitivo si afferma, a

seguito di “verifiche svolte, attraverso contatti e visite”, l’impossibilità per le

aziende interpellate di fornire i quantitativi necessari. Tuttavia, al di là del fatto che

non vi è alcuna traccia documentale delle predette ricerche, le stesse si concludono

con un’affermazione generica, senza neppure riportare le risultanze di tali verifiche,

con l’indicazione dei quantitativi ottenibili dalle cave previste nel Piano Provinciale,

ciò che avrebbe consentito di poter eventualmente valutare, ad esempio, il

reperimento del materiale necessario in parte tramite l’apertura di nuove cave, ed

in parte tramite il ricorso a quelle esistenti. TE ha invece sostanzialmente ritenuto

che, poiché non era possibile l’integrale acquisizione del materiale tramite il Piano

Cave Provinciale, si rendeva allora indispensabile il suo totale approvvigionamento

mediante l’apertura di nuove cave, ciò che tuttavia è contrario alle prescrizioni

contenute nel progetto preliminare, ed alle raccomandazioni di cui alla delibera n.

51/2011, finalizzate ad evitare il consumo di nuovo suolo, oltreché ai principi di

proporzionalità e ragionevolezza.

6) Tanto la D.G.R. Lombardia n. 1546/2011 che la delibera n. 51/2011 del CIPE,

espressamente valutano “possibile ed auspicabile” la ricerca di siti alternativi a

quelli di Gorgonzola e Melzo/Pozzuolo Martesana, seppur limitandosi ad

esprimere in proposito una mera “raccomandazione” al concessionario, onde

effettuare nuove ricerche. A fronte della precisione e concretezza dei rilievi

contenuti nel parere provinciale, e della genericità delle motivazioni addotte da TE

circa l’impossibilità di ricorrere a cave esistenti, le predette “raccomandazioni” si

configurano tuttavia quali atti elusivi all’esercizio dei poteri di valutazione degli atti

istruttori, che competevano alle predette Amministrazioni. La Provincia ha

puntualmente evidenziato i siti alternativi a quelli individuati nel progetto

definitivo, indicando i relativi volumi estraibili, nonché il fatto che, nel caso di

Bisentrate, il medesimo fosse adiacente alla nuova cava di Melzo/Pozzuolo

Martesana, individuata nel progetto definitivo. A fronte di rilievi di tale puntualità

illegittimamente la Regione ed il CIPE hanno formulato mere “raccomandazioni”

al concessionario, affermando di condividere il parere della Provincia di Milano,

senza tuttavia adottare gli atti conseguenti, ciò che inevitabilmente comporta la

contraddittorietà ed inutilità del loro operato. Nelle more del giudizio il Consorzio

Arcotem, incaricato da TE, ha infatti comunicato al Comune di Gorgonzola di

procedere all’acquisizione delle aree interessate, richiamando espressamente quale

presupposto il provvedimento del CIPE di approvazione del progetto, con ciò

dimostrandosi l’efficacia non dispositiva delle predette raccomandazioni, ed il

fallimento dell’auspicata ricerca di soluzioni alternative da parte del concessionario,

senza che risulti fornita, anche in tale occasione, ogni motivazione in ordine al

mancato rispetto delle stesse raccomandazioni.

III.2.2.4) Non sono inoltre pertinenti, ai fini del rigetto del motivo, i lunghi

richiami operati dalla difesa di CAL ai contenuti del progetto TEEM (v. punto

2.2.lett. b della memoria).

In primo luogo, occorre prendere atto che la redazione del progetto, e dello

specifico documento “Censimento di cave e discariche”, è precedente al citato

parere provinciale, laddove gli atti impugnati sono successivi, ed illegittimi poiché

non ne hanno considerato i rilievi, come meglio argomentato nel precedente punto

III.2.2.3.

Secondariamente, non può ritenersi che la censura sia fondata “su mere

affermazioni teoriche, prive di alcun effettivo riscontro sul campo”. Al contrario,

risultano invece piuttosto generiche e non sufficientemente circostanziate le

affermazioni contenute nel predetto “censimento cave” allegato al progetto, nel

quale si dichiara di aver effettuato il censimento delle realtà estrattive esistenti ed

autorizzate in un intorno significativo dell’opera, senza tuttavia indicare siti e

volumi estraibili ritenuti inadeguati, come invece puntualmente evidenziato nel

parere della Provincia di Milano (v. ancora precedente punto III.2.2.3).

Né può avere alcun rilievo il sopravvenuto fabbisogno di materiale, tra il progetto

preliminare e quello definitivo, evidenziato dal progettista nel “tavolo tematico

ambientale del 14.5.2009”. Ciò poteva infatti astrattamente avere un’incidenza

qualora i provvedimenti impugnati avessero motivato l’impossibilità di accogliere i

rilievi contenuti nel parere provinciale proprio con riferimento a tali

sopravvenienza, tuttavia, come si è già evidenziato, gli stessi omettono invece sic et

simpliciter la considerazione dei predetti rilievi, senza motivarla, né con riferimento a

sopravvenute varianti progettuali, né rispetto ad altre circostanze.

Né infine merita accoglimento l’eccezione di inammissibilità del motivo sollevata

dalla difesa di TE, secondo cui le censure sarebbero attinenti a profili di

discrezionalità tecnica, insindacabili nel merito. I profili di fondatezza del motivo

esposti nel precedente punto evidenziano invece come gli stessi non siano

incentrati sull’erroneità delle valutazioni di merito operate dall’Amministrazione

nella localizzazione dei siti, ma al contrario, su vizi conosciuti nell’ambito di un c.d.

“sindacato esterno”, ed ascrivibili alle ben note figure sintomatiche dell’eccesso di

potere, per difetto di istruttoria, contraddittorietà ed irragionevolezza. In altre

parole, il motivo non è stato accolto in conseguenza della ritenuta erronea scelta di

localizzare le cave nei Comuni di Melzo-Pozzuolo Martesana e Gorgonzola,

quanto invece in conseguenza dell’omessa considerazione dell’esistenza di altre

cave già operative nelle vicinanze, a fronte della volontà, manifestata in più

occasioni da parte della stessa Amministrazione procedente, di “limitare

l’escavazione del materiale vergine”.

III.3) Con il quarto motivo si censura la violazione del piano territoriale di

coordinamento del Parco Agricolo Sud di Milano, e del Piano Territoriale di

Coordinamento Provinciale di Milano, che non consentirebbero l’apertura di

nuove cave.

Il motivo è infondato, applicandosi alla fattispecie, oltreché il già citato art. 166 c. 5

del D.Lgs. n. 163/06, anche l’art. 165 c. 7 del medesimo D.Lgs., secondo cui

l’approvazione dell’opera esplica effetti ad ogni fine urbanistico ed edilizio,

comportando l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati.

III.4) Con l’ultimo motivo, si lamenta la violazione dell’art. 6 comma 2 lett. a) del

D.Lgs. n. 152/2006, che impone di effettuare una valutazione ambientale

strategica (VAS) per tutti i “piani e programmi” che possono avere impatti

significativi sull'ambiente, tra i quali andrebbe ricompreso anche il Piano Cave di

prestito, contenuto nel progetto definitivo.

Il motivo è infondato atteso che, a norma degli artt. 182 e ss. del D.Lgs. n.

163/2006, alle infrastrutture strategiche di cui alla L. n. 443/2001, si applica un

speciale procedura (c.d. VIAS), concretamente esperita nel caso di specie,

differente da quella ordinaria, in cui la valutazione di impatto ambientale è

concentrata, e comprensiva anche della VAS, da cui l’insussistenza della violazione

della predetta norma.

In conclusione, previa estromissione dal giudizio degli intervenienti ad adiuvandum,

(v. punto I), il ricorso va dichiarato in parte inammissibile (v. punto II.1), ed

accolto quanto al secondo ed al terzo motivo (v. punto III.2.2.3).

Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza, fermo restando

che rimangono a carico delle parti intervenienti quelle dalle stesse sostenute.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta),

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara

inammissibili gli atti di intervento della Provincia di Milano e del Comune di

Gorgonzola, lo dichiara in parte inammissibile, lo accoglie per il resto, e per

l’effetto annulla i provvedimenti in epigrafe impugnati, nei limiti e nei termini di

cui in motivazione.

Condanna le parti costituite, in solido tra loro, al pagamento delle spese processuali

a favore del Comune ricorrente, equitativamente liquidate in Euro 3.000,00, oltre al

rimborso del contributo unificato, I.V.A. e C.P.A.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2012 con

l'intervento dei magistrati:

Adriano Leo, Presidente

Mauro Gatti, Primo Referendario, Estensore

Antonio De Vita, Primo Referendario

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/01/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)