7164 014 2

Statens detaljstyrningur ett kommunalt

perspektiv

Statens detaljstyrning ur ett kommunalt

perspektiv

Upplysningar om skriftens innehåll lämnas avRonny Svensson, Bergslagsgruppen, telefon 0247-138 40, e-post [email protected] Rosén, avdelningen för ekonomi och styrning, telefon 08-452 79 24, e-post [email protected] kan beställas på telefon 020-31 32 30, fax 020-31 32 40

ISBN 91-7164-014-2

statens detaljstyrning ur ett kommunalt perspektiv

5

Förord

Statens styrning av de kommunala verksamheterna hör till de mestomdiskuterade i den kommunala sektorn, och frågan har fått förnyadaktualitet i och med att den ingår som en del av den statliga Ansvars-kommitténs uppdrag. Klagomål i generella termer hörs ofta från kommu-nala företrädare, medan mer konkreta exempel varit svårare att upp-bringa. Den här skriften är ett försök att åtgärda denna brist.

Sveriges Kommuner och Landsting – tidigare Svenska Kommunförbundetoch Landstingsförbundet – har länge varit tydliga med att de förtroende-valda i kommuner och landsting måste ha ett handlingsutrymme inomvilket de kompletterar och genomför de nationella målen. Detta behövsom verksamheten ska kunna anpassas till samhällsutvecklingen. Det gerockså medborgarna möjlighet att utkräva politiskt ansvar av de lokaltoch regionalt förtroendevalda.

Generellt kan man alltså konstatera att lagstiftningen under slutet av1980-talet och början av 1990-talet gav ökat utrymme åt den kommunalasjälvstyrelsen genom bland annat ett nytt generellt statbidragssystem ochen finansieringsprincip som riksdagen ställde sig bakom. Därefter harutvecklingen gått mot ökad centralisering och ökad detaljreglering. Detgenerella statsbidragssystemet har kompletterats med åtskilliga special-destinerade statsbidrag, utan hänsyn till att en rad kommuner och lands-ting redan utvecklat verksamheten och nått de mål som det särskildastatsbidraget ska leda till.

Vid sidan om specialdestinerade statsbidrag finns ett stort antal projektmed åtföljande bidrag som har till syfte att göra just det som centralastatliga myndigheter för tillfället anser är det rätta. Ett annat sätt attbegränsa kommuners och landstings möjligheter att utforma verksam-heterna tillsammans med medborgarna är detaljlagstiftning. Exempel pådetta är rättighetslagar, den nationella socialbidragsnormen och maxtax-orna inom barn- och äldreomsorg. Mycket av statens detaljreglering stöd-jer anmärkningsvärt nog inte kommunerna och landstingen i deras strä-


6

van att uppnå de nationella målen. Istället handlar regleringen vanligen omden löpande verksamheten.

Den här skriften har som ambition att konkretisera och förtydliga hurden statliga detaljstyrningen ser ut i det praktiska mötet med den kommu-nala verkligheten. Rapporten har tagits fram inom ramen för förbundensAnsvarsprojekt av konsulten Ronny Svensson, som har en bakgrund somforskare i samhällsplanering vid KTH i Stockholm. Förhoppningen är attskriften ska kunna tjäna som ett intressant underlag i den fortsatta diskus-sionen om den svenska samhällsorganisationen. Texten är inte politisktbehandlad i förbunden, och författarens står själv för alla slutsatser ochkommentarer.

Stockholm i februari 2005

Åsa Ehinger BerlingProjektledare Ansvarsprojektet


7

Innehåll

Förord ......................................................................................................................................................................5

Bakgrund ................................................................................................................................................................9

Grund- och gymnasieskolan ............................................................................................................10

Sociala sektorn ............................................................................................................................................16

Arbetsmiljösektorn ..................................................................................................................................25

PBL, Miljöbalken och byggande ................................................................................................28

Upphandling ......................................................................................................................................................38

Regionalpolitik ..............................................................................................................................................40

Generella slutsatser ................................................................................................................................42

Önskemål om förändringar ..............................................................................................................44

Bilaga 1: Skrivelse från förvaltningschef till ansvariga statsråd ................49


9

Bakgrund

Nedanstående iakttagelser, fakta, kommentarer och reflektioner grundasdels på en längre tids erfarenheter av former för och innehåll i statensstyrning av kommunal verksamhet och dels under hösten 2004 gjordaintervjuer med nyckelpersoner i ett antal kommuner av olika struktur ochstorlek från Norrlands inland, Dalarna, Värmland samt västra och syd-östra Sverige till V:a Götaland. Erfarenheterna har sin tyngdpunkt i småoch medelstora kommuner men det är kanske i denna stora grupp somden aktuella problematiken får det starkaste uttrycket i det kommunalavardagsarbetet. Starkt slimmade organisationer, högt arbetstryck ochständigt nya krav som utgår från beslut i regering och Riksdag bidrar tillatt frågorna kring statlig styrning av kommunal verksamhet numera finnsi såväl de förtroendevaldas som de anställdas direkta fokus.

En stor del av detaljbestämmelserna i den statliga styrningen tillkommerefter att skilda statliga verk och institutioner utfärdat bidragsvillkor, sär-skilda föreskrifter eller rekommendationer. Där det är fråga om tillämpningav den s.k. rättighetslagstiftningen blir det slutligen domstolarna somanger ramarna för kommunernas arbetsinsatser och skyldigheter. Rättig-hetslagstiftningen har, enligt många kommunföreträdare, skapat extra storosäkerhet om den kommunala kompetensen på ett ökat antal verksamhets-arenor.

Det är en allmän mening att det är utmärkt att Sveriges Kommuner ochLandsting ägnar dessa frågor stort utrymme i samband med Ansvarskom-mitténs arbete. Förväntningarna om snara förändringar för att göra destatliga regelverken radikalt mera samordnade, praktiskt lättanvända ochsmidiga samt mindre detaljstyrande är höga i landets kommuner. Mångakänner att ”påsreformen” i början av 1990-talet nu håller på att förfuskasoch att otaliga nya regelsystem återigen hotar att bli det hinder för kom-munal verksamhet som undanröjdes för snart 15 år sedan.


10

Grund- och gymnasieskolan

Grundskolan

Skolan är ett väl reglerat område via skollagen från 1985, olika läroplaner,en mängd olika förordningar med grundskoleförordningen från 1994 ochgymnasieförordningen från 1992 med tillägg 2004 i spetsen. Därtill kom-mer de allmänna råden. För kommunerna, som sedan drygt 10 år tillbakaär huvudman för såväl grundskolan som gymnasieskolan, är all dennadetaljreglering som skolan är formad utifrån ofta ett försvårande hinderpå många punkter.

Syftet med regleringarna är givetvis positivt – att garantera en högkvalitet på det svenska skolväsendet. Frågan är dock om en omfattandedetaljreglering av den lokala nivåns handlande är en garanti eller denbästa garantin för en bra skola i hela landet. Aktuella internationellt jäm-förande undersökningar kan tvärtom tyda på att det inte är så.

Problemen har inte blivit mindre av att det återigen blivit en ordningdär fler riktade bidrag till kommunerna utanför den s.k. påsen i utjäm-ningssystemet svarar för en allt större del av finansieringen av skolan.Wärnerssonpengar och senast Hallengrenska pengar syftar till att viakrav på fler vuxna i skolan försöka garantera bättre ordning/arbetsmiljöoch undervisningsresultat. Om någon kommun vill försöka uppnå sammamål på ett annat sätt riskerar man att inte få ta del av dessa specialdesti-nerade resurser. Önskemålen är från huvuddelen av de intervjuade kom-munföreträdarna att istället för nuvarande system få en större påse därvarje kommun kan välja sin väg till ökad kvalitet i skolan.

Reglerna för riktade bidrag som Wärnerssonpengarna är utformade såatt en kommun som redan har en relativt stor personaltäthet i skolan harsvårt att få bidrag till en utökad personalstyrka i och med bestämmelsernaför hur bidrag skall räknas ut för de kommande åren. Flera kommunerkänner sig ”bakbundna” av dessa regler.

Ett annat exempel är timplanens bestämmelser om antal timmar i varje


11

ämne i grundskolan. Detta hindrar enligt flera intervjuade utbildnings-företrädare nya former för undervisningen, speciellt att kunna profilerabåde ämnen och olika skolor. Det upplevs även som försvårande när detgäller att ta in mer praktik i undervisningen och skapa en mer helhets-orienterad undervisning i vissa ämnesblock. Det som önskas är en mål-styrning för att stimulera till en större kreativitet i skolan. Timplanernaupplevs alltför detaljstyrda och svåra att anpassa till ny kunskap och enstörre framtidsorientering med ett stort omvärldskunnande som bas.Beträffande betyg eller någon form av omdömen kring elevens arbete iskolan säger flera företrädare för skolan att de vill ha möjlighet att hålla”betygssamtal” eller kunna utfärda omdömen tidigare än i åk 8. Argu-menten för denna förändring är väl kända.

Centrala studiestödsnämnden, CSNKritik mot CSN:s studiemedelssystem har också tagits upp av kommunerna.De regler som finns för vilka som får bidrag och lån eller inte bör enligtkommunerna anpassas till individernas möjligheter och önskemål och intetill fixa åldersgränser och andra rent slumpartade bestämmelser. Reglernaom ansökningstider borde också kunna göras mer flexibla med tanke påfrämst vuxna personers högst varierande studievillkor och möjligheter attkombinera arbete med studier. Om man dessutom studerar under perio-der med småbarn i familjen krävs ytterligare anpassningar av studiestöds-bestämmelserna.

Gymnasieskolan och vuxenutbildningen

Det finns ett stort intresse i kommunerna att samverka över kommun-gränserna i utbildningsfrågor, vilket visas av de många kommunalförbundenför gymnasieskolans drift och utveckling. Även om flertalet kommunervill ha egna eller delar av egna gymnasieutbildningar knutna till orternasdominerande näringsliv och kommunens speciella framtidsutsikter, ärkravet på ökad samverkan mycket tydligt. Målet är helt enkelt att geeleverna stor frihet att välja program och utbildning efter eget intressetrots att kostnaderna i mindre kommuner stiger som en följd av den


12

utökade valfriheten för eleverna.Som ett alternativ eller komplement till att bygga ut en egen mer fast

etablerad gymnasieutbildning vill en betydande grupp små och medelstorakommuner att distansutbildningen inom gymnasie- och högskolesfärernautvidgas. Kommunerna kan till och med tänka sig att även grundskolanfår chansen att använda denna nya, kostnadsbesparande och praktiskaundervisningsform. Det kan minska elevernas långa skolresor eller enmer omfattande inackordering på en ort utanför hemmet. Man sökerefter fler ämnen och bättre teknik för att göra distansutbildningen merattraktiv. Det finns även starka önskemål om att lärarnas fortbildning ihög grad skall kunna ske på distans via samma lokala lärcentra somanvänds för övrig undervisning (i första hand vuxna personer).

Ett problem av flera vid distansutbildning handlar om betygssättningenav elever som kommer från andra kommuner. På den punkten medgerinte dagens regler ett smidigt system där alla kan få sina betyg via arran-gerande lokala utbildningsförvaltning. Vidare säger flera intervjupersoneratt det borde vara möjligt för en lokalt verksam rektor (enligt nuvaranderegler) att ge behörighet åt lärare i vissa för orten viktiga ämnen, inteminst i nya ämnen som exempelvis dataprogrammering och webbdesign.Idag är detta inte möjligt.

Beträffande vuxenutbildningen i övrigt framförs från många håll attKunskapslyftet hade flera bra kvaliteter med stora positiva bieffekter påmänniskors kunskapsmotivation och intresse att läsa vidare. Nu harövergången till den gällande vuxenutbildningen medfört relativt storaövergångsproblem med radikalt minskat antal lärare och övriga resurser.Dessutom har en ökad andel av dagens elever sökt sig dit kort tid efterdet att de avslutat eller lyckats mindre väl i gymnasieskolan, vilket göratt 20-årsgränsen i praktiken inte fungerar.

Detta är ett tecken på att den statliga regleringen, som kompletteras aven rad olika statliga resurser som kommunerna kan söka via ett stortantal projekt, inte leder till de mål som är uppsatta. De ökade möjlig-heterna för kommunerna att i samverkan med andra kommuner utvecklaen mer stabil vuxenutbildning, samtidigt som resurserna läggs in i ”pås-systemet”, är ett tydligt önskemål i denna studie. Kanske kan pågåendeförändring av den kommunala vuxenutbildningens organisation leda till


13

ett bättre läge härvidlag.En övergripande tanke som växer fram i intervjuer om skolan handlar

om att regelsystemet i huvudsak handlar om detaljer, den dagliga verk-samheten och skolans organisation på kort sikt. Möjligheterna att behållaen hög kvalitet i undervisningen när elevtalen snabbt sjunker i mångakommuner, en allt tuffare ekonomi, konsekvenserna av elevernas fria val igymnasiesystemet och den snabba kunskapsutvecklingen i samhället ochinte minst i näringslivet är exempel på frågor där statens regleringssysteminte innehåller några lösningar.

På dessa punkter måste kommunerna själva hålla i styråran och lös-ningarna blir i mångt och mycket avgörande för hela skolans utvecklingoch kvalitet. Ett utvidgat ”påssystem”, betydligt färre specialdestineradebidragsregler och ett starkt minskat antal detaljregler för skolans utveck-ling bör enligt kommunerna ge de förutsättningar som krävs för att densvenska skolan skall återta förlorade positioner i jämförelse med andraländers obligatoriska undervisningssystem.

Det finns också undersökningar som visar att om lärare och elevertillsammans får lägga upp undervisningen utan att strikt styras av läro-planens tim- och ämneskrav blir skolresultaten tydligt bättre än i normal-fallet, vilket borde stimulera till förändringar i regelsystemet.

Ett uppenbart irriterande moment inom skolsektorn gäller de enkätersom ofta skickas till kommunerna från Skolverket. I dessa enkäter förut-sätts att kommunerna fungerar under likartade villkor och har liknandelokala villkor för att bedriva ordinär undervisning. Detta innebär att manenligt kommunerna inte får en rättvis bild av läget kring olika frågor ochförhållanden i landets skilda skolor och därmed inte kan dra de relativtsäkra slutsatser om läget som Skolverket gör.

Samverkan med arbetsförmedlingen, Af och försäkringskassan, FkI ett antal intervjuade kommuner har företrädarna lyft fram de svårighetersom ofta uppstår när kommunerna, Af och Fk skall samverka kringfrämst arbetslösa personers kompetensutveckling och möjligheter attåtergå till ett ordinärt eller anpassat arbete. Här uppstår ibland störreproblem som handlar om att:• särskilt Af ändrar sina villkor relativt ofta. Den har i regel mycket


14

korta projektperioder för skilda satsningar. Detta gör att speciellt kom-munerna får svårt att samordna sina insatser med de övrigas. Att lyckasmed att skapa en ny kompetensplattform för en arbetslös person tarofta mycket lång tid att ordna. Korta projektperioder och osäker finan-siering kan då spoliera en rad olika ambitiösa mål,

• sjukskrivna personer med anställning inte får ta del av Af:s resursertrots att man sannolikt inte kan gå tillbaka till tidigare jobb och därförbehöver en kompetensutveckling eller utbildning till annat arbete elleryrke. Detta stimulerar enligt de intervjuade en utveckling mot fler för-tidspensionärer och att fler människor blir beroende av socialbidragtrots de faktiska möjligheterna att påbörja en utveckling åt motsatt hållsamt att

• vissa individer p.g.a. dessa problem riskerar att marginaliseras för alltidoch få ett betydligt sämre liv än nödvändigt.

Kommunerna önskar att man inte skall behöva vänta i 90 dagar enligtAf:s regler för att kunna sätta in aktiva insatser i samråd med en arbets-lös, ung person. Då kan personen redan ha tappat all kraft eller en aktivoch positiv motivation till studier och annan utveckling. Denna väntan ärnegativ både för vuxna och unga.


15

Fall 1

Enligt gällande skollagar kan statenvia rektorn på en skola reglera enhel del förhållanden som enligt kom-munerna borde skötas av kommensegen politiskt valda nämnd – somregel barn- och utbildningsnämnden.Detta förhållande leder ofta till attrektor fattar flera beslut, vilka i ochför sig inte behöver vara främmandesett ur rektors perspektiv. Budget-konsekvenser går ofta utanför denram kommunen har beviljat eller kankomma att fastställa för kommunensutbildningsverksamhet. Rektors beslutkan även innebära andra prioriteringarän de som den demokratiskt valda

församlingen bestämt sig för, vilketbäddar för ofta förekommandekonflikter.

Detta försämrar klimatet mellanrektor och den politiskt valda nämn-den. Slutresultatet blir inte sällan attrektor slutar sin tjänst i och med atthon/han inte får nämndens stöd försina äskanden och prioriteringar.Rektors krav ligger i dessa fall oftaöver nivån för vad kommunen finnerrimligt.

Detta vill kommunerna ändra pågenom att skriva om paragraferna iskollagen om att …rektor skall… till…styrelsen för skolan skall…

Fall 2

Kunskapslyftet med start 1997/98framhåller flera intervjuade personersom ett bra initiativ som gav kommu-nerna möjlighet att mer fritt utformautbildningen efter lokala förhållandenoch resurser utifrån de generella målför verksamheten som staten formu-lerat. Sedan kunskapslyftet avslutatshar enligt kommunerna staten återbörjat bli en ”detaljstyrande kontrol-lant”. Inrättandet av Myndigheten för

skolutveckling vid sidan om Skol-verket har enligt kommunerna med-fört att man på nytt fått ett kontroll-och styrningsperspektiv från statenssida istället för en uppmuntrandehållning enligt Kunskapslyftetsprinciper. Detta ser kommunernasom en negativ återgång till gamlastyrformer, vilket kan hindra enpositiv utveckling av den lokalautbildningen.


16

Sociala sektorn

Inom socialtjänsten finns en mängd olika omständigheter som medverkartill att kommunerna önskar en rad skilda förändringar och förenklingar/förbättringar. Problematiken är extra aktuell just inom denna sektor medtanke på de ökade kostnaderna förorsakade av hög arbetslöshet och sjuk-skrivningsnivå hos den lokala befolkningen och de egna medarbetarna.Problemen skärps ytterligare genom ökade eller varaktiga ekonomiskaunderskott i en stor del av kommunerna samt en av arbetsmängd alltmerpressad personal.

Till detta kommer att utökningen av den s.k. rättighetslagstiftningenmedfört en mängd nya arbetsuppgifter för socialtjänsten. Den har ocksåskapat osäkerhet om hur man skall bemöta olika krav från medborgarnaoch vilken kvalitetsnivå man skall uppnå med en viss ekonomisk ellerpersonell insats. Denna svårighet ökar i styrka i ett stigande antal kom-muner.

Inte sällan hamnar kommunerna i en rävsax som en följd av knapparesurser, ett ökat antal sociala ärenden som medför en hård arbetsbelast-ning och en personal vars arbetsmiljö påverkas på ett påtagligt sätt. Detta leder inte sällan till att arbetsmiljöinspektionen kommer medanmärkningar och förslag till förbättringar, som kräver utökade resurser.Här hamnar kommunerna i ett mycket svårt läge eftersom orsakerna tillde ökade problemen oftast kommer utifrån i form av generella samhälls-förändringar, vilket kommunerna skall klara samtidigt med mycket tuffabesparingsbeting beslutade av främst regering och Riksdag.

Socialtjänsten

Den allmänna problematiken kring lagen om stöd och service till vissafunktionshindrade, LSS, tjänstens kostnadsutveckling, vistelsebegreppm.m. behandlas inte här och är dessutom en idag mycket välkänd proble-matik. Det som tas upp i detta sammanhang är bl.a. lagens skrivning om


17

att LSS kräver en god kvalitet i det arbete som skall utföras enligt lagensparagrafer. Just i detta sammanhang anför flera kommuner att bristen på detaljerade bestämmelser om vad en god kvalitet är skapar en storosäkerhet i kommunerna om vad varje individ har rätt att kräva. Förberörda kommunmedlemmar leder osäkerheten bl.a. till ett stort antalöverklagningar till Länsrätten och inte sällan även Kammarrätten. Arbets-bördan i kommunerna efter sådana överklagningar är mycket kostsammaoch betungande för en redan ”slimmad” personal.

Följden av denna typ av lagstiftning blir inte sällan att rättighetslag-stiftningens alla tillämpningar inom detta lagrum på främst kort ochmedellång sikt ”tvingar bort” andra viktiga sociala arbetsinsatser somdrogförebyggande verksamhet, en välutvecklad ungdomsmottagning, enmer bred och förebyggande skolhälsoverksamhet etc.

Fall 3

Det uppstår i ett stort antal kommu-ner ständiga konflikter mellan kom-munerna och Försäkringskassan omLSS-lagens tillämpning. En konflikt-punkt gäller kostnadernas storlekoch fördelning. Enligt kommunernautreder FK denna typ av problem allt-för långsamt och under tiden betalarkommunerna hela LSS-kostnaden fören viss medborgare. Eftersom detinte alltför sällan handlar om kostna-der på mellan 1 och 2 miljoner perindivid och år har denna fråga storbetydelse för kommunerna. På FKsvarar man att man har för lite resur-ser och i princip ständigt håller påmed en ny omorganisation när kom-munerna klagar över orimliga hand-

läggningstider.När lagen om LSS kom 1994 hade

Dalarnas kommuner redan året föreskapat ett fungerande utjämnings-system för det från landstingen över-tagna ansvaret för omsorgerna omutvecklingsstörda. Detta senaresystem fick skrotas i och med Riks-dagens beslut om ett nationellt utjäm-ningssystem för LSS från 2004. Inomdetta är tjänsterna kostnadsfria förmedborgaren medan man inomäldreomsorgen inom vissa ramar får betala för de tjänster kommunenutför. Denna skillnad är svår att för-klara för berörda personer och bidrartill att skapa osäkerhet i kommunensinsatser och budgetarbete.


18

När det gäller försörjningsstöd eller ekonomiskt bistånd brottas kom-munerna idag med flera stora problem. Det gäller:• svårigheter att skapa en hållbar budget• svårigheter att överhuvudtaget planera framtiden på lokal nivå• problem att veta vad statliga organ eller landstingen tar på sig av de

sammanlagda kostnaderna• direkta problem när staten skär ned kostnader hos särskilt Fk och Af• att miniminivån för socialbidraget är lika hög i skilda kommuner

oavsett kostnadsnivå.De stora grupper som idag kräver allt större ekonomiskt bistånd är

unga män upp till cirka 45 år. Det gäller människor med missbrukspro-blem, funktionshinder, psykiska problem samt arbetslöshet. Trots att detär andra aktörer än kommunerna som skall sköta och bekosta merpartenav insatserna för att lösa individernas problem blir det allt oftare kommu-nerna som både får betala och sköta de aktuella personernas rehabilite-ring. Även inom detta område kan man säga att dagens detaljerade reglersom Af och Fk arbetar efter inte utgör något större hinder för att över-vältra kostnader och arbetsuppgifter på kommunerna. Detta är kommu-nernas mycket bestämda och samstämmiga mening.

När det gäller områden som tandvård och ekonomiskt bistånd videxempelvis långvarig arbetslöshet skall dessa frågor hanteras enligt rådoch anvisningar från Socialstyrelsen. Här talas det om att kommunernaskall uppnå skälig nivå. Denna skrivning innebär att kommunerna ställsinför samma problem som ovan med god kvalitet inom LSS. De förtro-endevalda i kommunerna tar hela tiden ett stort samhällsansvar för sinakommuner, befolkning och speciellt personer med större behov av stöd änandra. Istället för att ge kommunerna ansvar för vad som är rimligt ellernödvändigt skapar de statliga kraven på servicenivå utrymme för storasvårigheter. Sannolikheten för att enskilda ärenden överklagas är uppen-bar med stora extra arbetsinsatser som följd.

Ett alternativ kan vara att staten formulerar generella mål som kom-munerna genomför ”efter eget huvud” utifrån lokala förutsättningar. Endel av genomförandet kan vara att precisera medborgarens ”eget del-ansvar” för att lösa ett problem som arbetslöshet eller annan problema-tisk situation. Det sistnämnda är kanske kontroversiellt men nödvändigt


19

att föra upp till ytan.Socialstyrelsen utfärdar mycket detaljerade förordningar när det gäller

kvaliteter inom individ- och familjeomsorg, hälso- och sjukvårdslagen,samt vård och omsorg, vilka kommunerna har att följa. Via egna inspek-tioner och kontroller från Länsstyrelserna studeras kommunernas verk-ställighet vilka relativt ofta resulterar i krav på nya kommunala insatsersom gäller lokalutformning, personaltäthet, personalutbildning m.m.Utöver dessa kontroller har kommunerna själva en löpande analys avkvalité och ekonomihantering inom alla sina servicesektorer. Samman-taget medför detta stora insatser från kommunerna sida och en ännustörre press på anställd personal inom såväl administrationen som verk-samheten på fältet.

Socialstyrelsen har bl.a. i samband med dessa inspektioner underkäntett antal kommuners löpande dokumentation av hur de sköter omsorgenom psykiskt handikappade personer. Styrelsen har krävt betydligt störreadministrativa resurser till just skriftlig dokumentation i ett läge där kom-munerna har fullt arbete med att upprätthålla en bra verksamhet underknappa budgetramar. Arbetsmiljöinspektionens kontroller leder ofta tillsamma krav som medför utökad personal.

Inom vård- och omsorgssektorn råder en stor oro för den nuvarandesituationen. Det gäller exempelvis önskade och nödvändiga förändringarav vårdens och omsorgernas organisation samt arbetsmetoder. Relativtstora personalgrupper har svårt för de snabba förändringar som kommu-nerna vill och i många fall måste genomföra. Förändringarna leder intesällan till att Arbetsmiljöinspektionen kontaktas, vilket som regel leder tillatt förändringsprocesser stannar av och att inspektionen föreslår åtgärderoberoende av kommunernas ekonomiska möjligheter för t.ex. personal-förstärkningar.

De frågor som kommunernas företrädare reser med anledning av dessaförhållanden gäller bl.a.:• skall vi ha ett system och en lagstiftning som ofta i praktiken motverkar

förändringar av vårdens och omsorgernas organisation och arbetsfor-mer trots att det primära syftet är att underlätta skapandet av en braarbetsmiljö för de anställda och erbjuda invånarna en utmärkt vård ochomsorg?


20

• skall vi ha en arbetsmiljölag (AML) som ger arbetsplatsernas skydds-ombud möjlighet att kräva en omfattande och detaljerad konsekvens-beskrivning av olika förändringsförslag innan en förändring får påbörjas?Om inte kommunerna ställer upp på dessa krav kräver ombuden attarbetsmiljöinspektionen griper in – se fall nedan under ”arbetsmiljö”

• skall vi ha ett system där arbetsmiljöinspektionen i sin tur kan gå tillLänsstyrelsen och få till stånd rena förelägganden mot kommunerna ide fall kommunerna vill göra förändringar som kräver stora eller småpersonalomställningar och andra bemanningar?

• skall dessa statliga myndigheter få göra förelägganden som inte tarhänsyn till vare sig kommunernas ekonomi – som oftast bestäms avkommunens närings- och befolkningsutveckling samt det statliga skatte-utjämningssystemet – eller kommunens önskemål om att bedriva vårdoch omsorg på ett nytt sätt?

• skall kommunerna styras av ett system där det utgår större eller mindrevitesbelopp om kommunerna inte följer arbetsmiljöinspektionens ellerLänsstyrelsens krav?

• varför kan inte statens kontroller och önskemål/krav av här påtalatslag utformas som ett samråd mellan staten och kommunerna, där destatliga organen fungerar som rådgivare åt kommunerna?

Kommunerna har på denna punkt samtidigt uttalat att de naturligtvis inteär emot att personalen får bästa tänkbara arbetsmiljö eller har ett stortinflytande över alla viktiga förändringar i en kommuns verksamhet. Enkommun har och kommer även i framtiden att ha stort intresse av en braarbetsmiljö för de anställda. Båda parter borde därför ha gemensamtintresse av en löpande dialog om såväl arbetsmiljö som förändrad organi-sation och nya arbetsmetoder. Att styra denna successiva process viadetaljregler uppifrån känns påtagligt otidsenligt.

Lagstiftningen på detta fält är inte utformad utifrån ett moderntbetraktelsesätt utan utgår från att motstående intressen gäller och att detfinns en ofrånkomlig, inbyggd konflikt mellan anställda och kommunernasledningar. Utan en ömsesidig dialog kan inte kommunerna förändra ochförnya samt utveckla sin verksamhet och det borde enligt kommunernasrepresentanter styra utformningen av en lag som AML.


21

Drogförebyggande arbete

Rent generellt kan man säga att kommunerna tvingats ta över Länsstyrel-sernas och Polismyndighetens förebyggande arbete när det gäller främstdroganvändning men också i praktiken andra förebyggande insatser somhandlar om den lokala trafiksäkerheten, barnens skol- och trafikmiljöo.s.v. Kommunerna skall enligt lagar och bestämmelser utöva tillsyn överfolkölsförsäljning, alkoholförsäljning, tobaksförsäljning samt spelautoma-ter för att nämna några exempel. I många små och medelstora kommunerhar enbart dessa krav medfört att en extra heltidsresurs fått anställas förverkställigheten.

Denna kontroll skall utövas vid fasta försäljningsställen, vid vissa slut-na sällskap samt vid publika och tillfälliga evenemang som en sommar-konsert vid hembygdsgården. Kommunerna kan inte frånsäga sig ansvaretutan måste genomföra arbetsuppgifterna enligt regelboken. Det finns dess-utom förslag i statliga utredningar som föreslår att kommunerna bör taöver ännu fler uppgifter från staten – främst polisen – som handlar omhittegods, vissa transporter, kanske viss trafikövervakning etc. Risken förfler uppgifter som dessutom inte finansieras i samband med nytt huvud-mannaskap är av tidigare erfarenheter att döma uppenbar. Vi ser redanidag när det gäller de lokala brottsförebyggande råden att polisen mindreoch mindre kan ställa upp vid lokala möten, utbildningar och evenemang.

Kommunerna har successivt blivit allt större och ensamma bidragsgivaretill den lokalt bedrivna idrotten, kulturen och ungdomsverksamhetensamt annan ideell verksamhet. Till detta kommer att de fått ett huvud-ansvar för nästan all förebyggande verksamhet som ska leda till minskadedrogskador, trafikolyckor, ge ungdomar en bra start i livet och erbjuda enbred och högkvalitativ fritids- och kulturverksamhet. Sammantaget harstaten stora krav på kommunerna att skapa ett bra förebyggande arbete –men nästan helt på kommunernas egen bekostnad. Neddragningen av denstatliga lokala och regionala servicen inom polismyndigheten, Fk och Afhar gjort den kommunala verksamheten mer bräcklig och otillräcklig änvad som annars borde ha varit fallet.

När det gäller en hel del projekt av förebyggande karaktär har såledesstaten mer rollen av direktivgivare än resursgarant, vilket skapar diverse


22

problem. Ett statligt stöd som finns kommer från länsstyrelsen till drog-förebyggande arbete samt öppna insatser för missbrukare och ungdomar.Dessutom kan stöd ges av Allmänna Arvsfonden till ”stöd till barn ochungdomar”. När fonden skall stödja projekt med drogförebyggande in-slag måste de sökande kommunerna anpassa sig till de periodvisa regler – bestämda teman – som fonden formulerar. Kommunerna å sin sidabrukar använda olika ingångar för att närma sig olika ungdomsgruppereller åldrar. Det kan handla om att arbeta med droger i samband medspråkdiskussioner, samtal om respekten för och bemötandet av individer,idrottsarrangemang etc. Om Allmänna arvsfonden har en annan ingångfår kommunerna inte medel att bearbeta problemet på sitt sätt med hjälpav statliga resurser. Ett möjligt stöd blir istället ett direkt hinder för braoch lokalt anpassade konkreta insatser.

Ett exempel på det som kommunerna finner märkligt var att Social-departementet förra året själva satte igång ett projekt kring unga flickorsoch kvinnors problem med att skära sig i handlederna. Departementetskickade ut en grupp personer på en bussturné utan samråd med kommu-nerna. Dessa arbetar med samma problem sedan lång tid tillbaka genomatt ordna olika lokalanpassade satsningar inom eller utom ramen förpågående kommunprojekt. Med hjälp av dessa centrala resurser skullekommunerna, enligt deras egen uppfattning, själva kunnat få ut betydligtstörre effekt än vad bussatsningen ledde till.

LPT – tvång inom psykiatrin

Omsorgen om människor med skilda psykiska handikapp har varit ned-rustad under en längre period satt i relation till de omvårdnadsbehov somfaktiskt finns. Om detta finns det en stor enighet i samhället. Vem ellervilka som har ansvaret för denna utveckling kan vi i detta sammanhanglämna utanför diskussionen. När en så viktig verksamhet som denna intefungerar som önskvärt blir det som nästan alltid annars kommunernasom får ställa upp och bidra med de resurser som går att mobilisera inomhemtjänsten och andra kommunala sektorer.

Lagen om psykiatrisk tvångsvård sköts formellt via primärvårdens


23

distriktsläkare som utfärdar s.k. vårdintyg. Lagen säger att distriktsläkarnaförst skall bedöma om ett intyg om tvångsvård skall utfärdas. Detta prö-vas därefter av landstingets psykteam med en läkare i spetsen. Länsrättengör den slutliga prövningen och beslutar om tvång. För kommunernamedför ett nej stora konsekvenser då det blir de som då får ta ansvar för en rad åtgärder som sysselsättning, stöd till boende och en del andrainsatser.

Kommunerna känner idag att det nationella arbete som är igång för attstärka psykiatrin kommer att leda till fler statliga konkreta direktiv omutökade kommunala arbetsuppgifter. Denna uppfattning grundare sig påerfarenheter av statens allmänna agerande när nya uppgifter ska skapasinom den sociala sektorn.

Äldreomsorgen

Den aktuella bantningen och förändringen av vårt nationella försvarkommer bl.a. att frigöra statliga medel som till en del styrs mot äldre-omsorgen och dess framtida utveckling. Regeringen kommer t.ex. attsatsa på att höja personalens kompetens hos dem som har störst behov.Förra försvarsbeslutet hade ett liknande inslag. Då fick kommunernaansöka om statliga bidrag vilket senare skulle redovisas i detalj tillSocialstyrelsen. De entydiga önskemålen i denna omgång av ökade anslagtill personalutbildning är att kommunerna själva skall få avgöra priorite-ringar och utformning av den praktiska utbildningen. Enbart redovisningenav vad kommunerna gjort med erhållna anslag kräver omfattande arbets-insatser till men för andra, enligt kommunerna, mer angelägna insatser iäldreomsorgerna. Kanske handlar hela denna problematik om tillit ellerinte tillit till den lokala nivåns aktörer och deras kompetens.

Inom äldreomsorgerna finns olika lagar och bestämmelser som styrkommunernas verksamhet. Socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen,lagen om bostadsanpassningsbidrag och lagen om kommunernas bostads-försörjningsansvar är de viktigaste även om äldreomsorgen har anknyt-ning till en stor del av den övriga lagstiftning som berör eller styr kom-munernas verksamhet. Byggande av servicehus och gruppboendeanlägg-


24

ningar av olika slag, ombyggnad av befintliga villor och flerfamiljshus,ny- och ombyggnad av dagcentraler m.m. är inte bara en PBL-fråga. Dethandlar om kommunernas helhetsansvar för sina medborgares välfärddär många skilda lagrum måste beaktas. Från statens sida agerar olikamyndigheter däremot utifrån ett sektorsansvar, vilket direkt kolliderarmed kommunernas självklara ambitioner att skapa en bra helhetsmiljö.

De statliga detaljeringskraven på hur olika frågor inom äldreomsorgenskall lösas har beslutats i sektorsprocesser inom Riksdagen, departementenoch skilda statliga verk. Dessa beslut har fattats vid olika tidpunkter ochsumman av de statliga direktiven/villkoren/rekommendationerna speglarsällan en helhet. Kommunerna däremot måste i ökad utsträckning lösaalla sina uppgifter utifrån avvägningar ur ett helhetsperspektiv på grundav knapp ekonomi och behov av sektorövergripande lösningar. Allt dettasker för att utnyttja varje krona maximalt och utifrån invånarnas krav påatt kommunens skilda serviceinsatser skall hänga ihop och vara begripliga,rättvisa och motsvara moderna krav.


25

Arbetsmiljösektorn

Arbetsmiljöfrågor

När kommunernas medarbetare antingen det gäller handläggare inom denutsatta socialsekreterargruppen eller personal inom äldreomsorgen ochvården får för mycket att göra kan insatser från den regionala Arbetsmiljö-inspektionen bli aktuella. Detta kan ske efter anmälan antingen om entuff arbetsmiljö eller också på initiativ av inspektionen själv. Orsakernatill att detta läge uppstår beror ofta på att kommunernas ambitioner iverksamheten ökar, staten skärper kraven på kommunerna, kommunsek-torn får allt fler arbetsuppgifter och parallellt minskar den statliga resur-söverföringen relativt sett. Till detta kommer det faktum att medborgarnai gemen ställer allt högre krav på nya eller bättre välfärdstjänster.

I det läget görs inspektioner på fältet som följs av krav från Arbetsmiljö-inspektionen på nya kommunala resursförstärkningar. Om det uppstår ettsådant läge brukar inspektionen komma med mängder av detaljerade kravpå nya insatser, förändringar av befintlig miljö eller nya regler för hurarbetet skall organiseras. Sådana kravlistor brukar ta mycket tid i anspråkför att kommunerna dels skall kunna utreda och klarlägga problemen ochredovisa tänkbara lösningar, dels genomföra förslagen i den praktiskaverksamheten tillsammans med stora grupper av arbetsledare och anställda.

Ofta finner kommunerna att kraven är mycket långtgående utan att detfinns en koppling mellan krav och resurser trots att krav på arbetsmiljö-åtgärder skall vägas mot kostnaderna för åtgärderna. Kommun- ellerförvaltningsledningarna ges sällan eller inte alls möjlighet att prövaalternativa lösningar som kommunerna finner vara effektivare eller mervälanpassade till de lokala förutsättningarna. Här nedan redovisas ettkonkret fall på hur den statliga Arbetsmiljöinspektionen arbetar.


26

Fall 4

Efter en inspektion i en kommun i mel-lersta Sverige kom Arbetsmiljöinspek-tionen med en kravlista på åtgärdersom enligt inspektionen måste genom-föras snarast av berörd kommun.Kraven formulerades på följande sätt:

Ni ska utarbeta direktiv för vilkaarbetsuppgifter som ingår i bistånds-respektive LSS-handläggarnas arbets-uppgifter. Samtliga berörda handläg-gare samt alla övriga personer inomorganisationen som de samarbetarmed ska informeras om innehållet idessa direktiv. Se 2 kapitlet 1 §samt 3 kapitlet 3 § Arbetsmiljölagen.

Ni ska ge bistånds- respektive LSS-handläggarna en tydlig prioritering avarbetsuppgifterna med angivande avvilka arbetsuppgifter som de kanvälja bort när tiden inte räcker föralla. Se 2 kapitlet 1 § samt 3 kapit-let 3 § Arbetsmiljölagen.

Ni ska aktualisera innehållet i erarutiner för att förebygga våld och hothos berörda handläggare. Se 3 och 4§§ Arbetarskyddsstyrelsens föreskrif-ter (AFS 1993:2) om våld och hot iarbetsmiljön.

Ni ska se till att era rutiner för att före-bygga våld och hot följs. Det innebärbl.a. att om en riskbedömning inför etthembesök visar att det kan finnas riskför våld och hot, bör detta inte genom-föras av en ensam arbetstagare. Se2,3 och 8 §§ i Arbetarskyddsstyrelsensföreskrifter (AFS 1993:2) om våld ochhot i arbetsmiljön.

Ni ska genomföra en undersökningav bistånds- respektive LSS-handläg-garnas arbetsmiljö, med inriktning pårisker i den fysiska arbetsmiljön. Se§ 8 Arbetsmiljöverkets föreskrifter(AFS 2001:1) om systematiskt arbets-miljöarbete.

Ni ska genomföra en riskbedömningav de risker som framkommer vidundersökningen. Riskbedömningenska dokumenteras skriftligt och i denska anges vilka risker som finns ochom de är allvarliga eller inte. Se § 8Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS2001:1) om systematiskt arbets-miljöarbete.

För de risker som Ni bedömer all-varliga ska Ni så snart som möjligtgenomföra åtgärder för att förebyggaohälsa och olycksfall i arbetet. Vidbedömningen kan viss hänsyn tas tillatt ni planerar att byta lokaler. Se §10 Arbetsmiljöverkets föreskrifter(AFS 2001:1) om systematiskt arbets-miljöarbete.

De åtgärder som Ni inte kan genom-föra omedelbart ska Ni föra in i enskriftlig handlingsplan. I planen skaanges när åtgärderna ska vara genom-förda och vem som ska se till att degenomförs. Se § 10 Arbetsmiljöver-kets föreskrifter (AFS 2001:1) omsystematiskt arbetsmiljöarbete.

Ni ska anlita företagshälsovård ellermotsvarande sakkunnig hjälp utifrånför att uppfylla kraven under punkter-na 2 a-c. Den som ni anlitar ska haen verksamhet med tillräcklig omfatt-


27

ning samt ha tillräcklig kompetensoch tillräckliga resurser för dettaarbete. Se § 12 samt bilaga 2Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS2001:1) om systematiskt arbetsmiljö-arbete.

Ni ska redovisa resultatet av under-sökningen, riskbedömningen, vidtag-na åtgärder samt handlingsplaner förArbetsmiljöverket. Se 7 kapitlet 3 §arbetsmiljölagen.”

Kommentar

Efter genomläsning av detta fall medalla ”skall” blir man onekligen något

matt. En normalstor eller liten kom-mun kan gå i väggen för mindre.Inspirationen för att göra ett bra jobbefter att dels ha läst inspektionenskravlista och därefter ha ägnat fleraveckor åt att besvara verkets skriftli-ga förelägganden torde inte varaöverdrivet stor. Samtidigt har kommu-nen ifråga säkert gjort en hel del för att undvika de påtalade proble-men. Den fråga man onekligen måsteställa efter genomläsning av akt-stycket ovan är om en ordning avdetta slag har någon bred efterfrå-gan i ett samhälle präglat av dialogoch samverkan?


28

PBL, Miljöbalken och byggande

PBL och Miljöbalken

Inom denna sektor av kommunal verksamhet finns många synpunkter påhur kommunernas (företrädesvis) tjänstemän ständigt irriteras av mång-falden av statliga direktiv och regler som sträcker sig långt in i den var-dagliga ärendehanteringen.

Kravet på Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) innebär vanligtvisväldigt mycket extra arbete i kommunerna. Detta gäller särskilt i områdenmed mycket nybebyggelse, stor andel fritidshus och hög andel nyetable-ringar av skilda företag med tillhörande förändringar av infrastrukturen.Enligt en framlagd proposition till Riksdagen (Proposition 2004/5:59)skall PBL:s bestämmelser om MKB (5:e kap, 18 §, andra stycket) utökasgenom att lagen preciseras ännu mer med innebörden att fler åtgärder ien detaljplan än tidigare nämnda skall omfattas av MKB. Formellt hän-visas till krav från EU-kommissionen på mer detaljerade regler i Sverige.

Detta innebär bl.a. betydligt större arbetsinsatser av kommunernasredan ansträngda personal men också att kommunernas egna bedömning-ar av om MKB behövs sätts åt sidan. På denna punkt känner man onek-ligen som stadsarkitekten på Tjörn som i maj 2002 i ett brev (bilaga 1)till flera ministrar påpekade att även regeringen borde göra en bred ochdetaljerad konsekvensbeskrivning av effekterna för kommunerna avständigt nya detaljstyrningsinstrument.

Risken med att ge kommunerna alltför många ”detaljuppdrag” i exem-pelvis ett planarbete är att man inte hinner med överblicken och helhets-perspektivet i ett plan- eller miljöärende. Alla miljöaspekter som numeraskall beaktas vid en planläggning – allt från det nya föreslagna biotop-skyddet till Natura 2000-bestämmelser, strandskyddsförordnanden,bestämmelser om naturreservat, skilda riksintressen enligt PBL plus andrasärskilda förordnanden – blir en tung administrativ och kostnadskrävandeinsats för merparten av kommunerna. Dessa ärenden kan nämligen inte


29

bara behandlas i ett översiktligt sammanhang utan kräver ett omfattandedetaljreglerat arbete.

Trots ett gott syfte med alla dessa bestämmelser kan ända slutresultatetbli problematiskt för inblandade parter. Effekten blir inte sällan att över-siktsplanen (ÖP) tar lång tid att färdigställa samtidigt som den undertiden inte kan anpassas till ständigt nya villkor som exempelvis nyaetableringsfrågor. ÖP blir lätt omodern när den äntligen är färdig. Vidden tidpunkten bör den egentligen göras om via en helt ny process, vilketsärskilt små kommuner med små administrativa resurser finner mycketbetungande. Möjligheten att göra partiella översiktsplaner på kortare tidborde kunna vara en tänkbar lösning. Sådana skulle vara mer rimligamed tanke på att strukturförändringarna i samhället går allt snabbare.

Riksintressena kräver stora arbetsinsatser av kommunerna och tarstora ytor i anspråk i kust-, skogs- och fjällregionerna. Flera kommunerkänner sig så inringade av olika skyddsbestämmelser att de har svårt atthantera många byggnads- och infrastrukturprojekt. Detta hämmar denlokala tillväxten. Man har exempelvis mycket svårt att förstå att statligaorgan ovanför kommunernas huvuden skall bestämma över hur de lokalaskoterlederna skall utformas och lokaliseras. Utan ett stort lokalt infly-tande verkar även sådana övergripande beslut hämmande på den lokalafysiska och ekonomiska planeringen. Dessutom riskerar vi att få bestäm-melser och regler som medborgarna struntar i att följa.

Plankontoren i kommunerna har enligt vad som påtalats ovan ofta ettomfattande arbete med att ta fram aktuella eller användbara ÖP enligtlagens alla detaljerade regler. Detta kan ta flera år i anspråk. Under tidenanmäler sig en rad aktuella ärenden som kan handla om nybyggnad avföretagslokal eller krav på snabb utbyggnad av bostäder till nytt företag.Om man skall följa den formella planprocessen blir det svårt att hanteradenna typ av ärenden. Om det funnes en möjlighet att använda sig av flerinformella instrument för att skapa en större snabbhet och effektivitet iplanprocessen och att även bruka fler instrument som exempelvis lokalatillväxtplaner, tätortsplaner och utvecklingsplaner för ett område skullemycket vara vunnet (i praktiken har arbetsformer utvecklats för attkomma runt problemet).

En fullständig ÖP är en fördel att ha men dagens krav gör att den


30

redan kan vara inaktuell på många punkter när den är färdig att bedömasav fullmäktige. Att klara av att hålla en ständigt aktuell ÖP i beredskapför allt som successivt händer i en kommun har även storstäderna svårtatt klara av. En lagstiftning kan visserligen av flera skäl och med fördelvara generellt utformad för alla kommuner. Men om den inte anpassas tillsmå och medelstora kommuners villkor och resurser och speciella förhål-landen i övrigt kan syftet med lagstiftningen motverkas. Det är i dessa fallviktigt att se hela verksamheten från ett lokalt, kommunalt helhetsperspektivinnan stora statligt utformade regelsystem sätts i verket.

Ett annat problem som nämnts av kommunerna gäller bestämmelsernaom gamla detaljplaner och planbeskrivningar. Enligt PBL kan de endasttill mycket höga kostnader och stort krångel upphävas genom formelländring av ett planområde. Dessa gamla planer låser markanvändningenpå många håll och de har ofta varit i kraft 40-50 år tillbaka eller längre.Önskemålen från kommunerna är att planerna inte skall vara giltiga omde inte använts under en viss tid. Nya planer bör endast gälla medan degenomförs. Detta är ett större problem i små kommuner med litet byg-gande och knappa budgetramar.

Miljöbalkens bestämmelser om samråd i samband med ändrad mark-användning ligger helt på länsstyrelsenivå. Även när det gäller förändringarsom byggande av små bryggor eller viss mindre förändring av en strand-remsa behövs samråd hos Länsstyrelsen. Detta anser kommunerna bordekunna ske på kommunnivå där man också kan göra nödvändiga differen-tieringar inom skilda delar av kommunernas markområden. Kommunernaupplever i allmänhet att staten med misstro betraktar varje förändring avmarkanvändningen eller vissa mindre projekt i vattenmiljö. Detta gör attsamråden inte sällan får formen av någon slags domstolsförfarande därman antar att kommunerna vill eller kan förstöra miljön och staten ärden enda garanten för bra lösningar och en bra miljö.

Av betydelse i PBL-sammanhang är också de statliga besluten om vadsom skall klassas som allmänna eller enskilda vägar. Dessa beslut är oftamycket svåra att förstå. Om allmänna vägar blir enskilda så kan vägföre-ningar med få och äldre bofasta personer få svårt att finansiera en god-tagbar vägstandard. Stadsnära byar med många invånare kan utan pro-blem ta över en allmän väg men i normalfallet överlåts dessa aldrig till de


31

lokalt boende invånarna. Vad kommunerna önskar är att beslut av dennakaraktär fattas i samråd mellan staten och kommunerna och inte viainterna överläggningar mellan Vägverket och Länsstyrelserna.

Det finns många exempel i landsbygdskommunerna på hur centraltbeslutade ”tumregler” om vad som skall klassas som enskild respektiveallmän väg inte får någon som helst acceptans bland berörda medborgare.Att utgå från antal framförda bilar per dygn som ett viktigt kriterium kanju aldrig spegla en vägs strategiska betydelse. Inte heller om staten ellerkommunerna, alternativt vägföreningarna skall betala för att en korsningblir belyst eller inte.

Av samma anledningar har kommunerna svårt att förstå att det statligaorganet Rikstrafiken via ett enda beslut plötsligt kan ifrågasätta en regionståg-, buss- eller flygtrafik med stora negativa långsiktiga effekter somresultat om det genomförs. Verkets skrivning till regeringen under förraåret om den uppkomna bristen på 180 (150) miljoner under de närmastefem årens verksamhet och dess följder för många kommuner i hela landetaktualiserar frågan om statliga organ skall kunna styra den grundläggandeinfrastrukturen på så tillfälliga och sakligt svårbegripliga grunder.

Infrastrukturen är ju långsiktig till sin karaktär och en hög kvalitetsamt systemens tillförlitlighet och attraktivitet måste skapas under flera åri följd. Oväntade förändringar av regelsystemet under en planerings- ochverksamhetsperiod kan få mycket svåra konsekvenser för kommunernaoch olika operatörer. All infrastruktur borde hanteras som långsiktigabesluts- och prioriteringsfrågor och avgöras i samverkan mellan främstkommunerna och skilda statliga organ.

Andra miljöfrågor

Miljöförvaltningen i en kommun skall hantera väldigt många olika frågoroch bedriva en detaljerad kontroll enligt flera föreskrifter och lagar somPBL, Livsmedelslagen, Djurskyddslagen m.fl.

Komposthanteringen i kommunerna skall som exempel enligt gällandelagstiftning inventeras, anmälan ske om hushållen inte följer lagen ochlokala föreskrifter samt efterkontrolleras. Enbart denna uppgift är så


32

arbetskrävande att kommunerna sällan hinner med uppgiften. Iställetskickar man ut generellt skriven information och hoppas att medborgarnaav eget intresse följer alla föreskrifter. Ett annat förhållningssätt ter sigorimligt från personal- och kostnadssynpunkt.

Enligt en ny lagstiftning finns det förbud mot att lokalt deponera vissarestprodukter. Detta trots att det rör sig om miljöofarliga produkter somsedan lång tid tillbaka hanterats på ett miljöriktigt sätt i kommunerna.Idag tvingas företag och kommuner att istället köra deponirester frånglesbebyggd landsbygd till större anläggningar på annat håll i landet.Miljöeffekterna blir stora som följd av långa lastbilstransporter. Vissamindre renslakterier tvingas på detta sätt till stora kostnader transporteraslaktavfall till storskaliga deponier i Sydsverige. Dessa rester skulle mycketväl kunna brännas och deponeras lokalt utan några miljöproblem ochstörre kostnader. Renslakterier i andra kommuner kan däremot få lov attgräva ned t.ex. kadaver på plats eller i närheten av renhjordarna.

I flera delar av landet har det gamla fäbodväsendet börjat utvecklas pånytt, inte minst i Dalarna, Jämtland/Härjedalen och Hälsingland. Omkommunerna skulle tillämpa gällande lagar som livsmedelslagen på dessaanläggningar och fäbodarnas verksamhet skulle det vara omöjligt attbedriva fäbodbruk till en växande skara turisters stora förtret. Av dennaanledning måste kommunernas miljöförvaltningar se mellan fingrarna påverksamheten.

När det gäller djurskyddslagstiftningen konstaterar flera kommuner attden nya Djurskyddsmyndigheten har svårt att ge besked om aktuelllagstiftning. Detta har skapat stor irritation ute i landet. Många ifråga-sätter också att myndigheten tagit beslut om att upprätta ett djurskydds-register för katter med tanke på alla viktiga frågor som myndigheten inteägnar sig åt.

Här intill ges ett exempel på vad som kan hända när det gäller byggandeav industrilokaler i en mycket vanlig svensk kommun.


33

Fall 5

När en kommun i norra Sverige rela-tivt nyligen skulle bygga ut en industri-lokal för att underlätta en stor expan-sion av ett lokalt verksamt företag fickman inget stöd då utbyggnaden varstörre än 2000 kvm och rörde ettenda företags behov. Denna utbyggnadvar nödvändig för att företaget skullekunna leverera till en världskoncerntill konkurrenskraftiga priser. Om manhade byggt enligt reglerna för statligtstöd skulle kommunen inte kunnat

hyra ut ytan som var för liten för före-tagets behov. Detta skulle ha hindratföretagets expansion och riskeratföretagets fortsatta verksamhet iSverige (förordning 2000:279). Dettabetyder i sin tur att industriell utveck-ling i en glesbygd hämmas av gene-rella regler som sällan är anpassadetill högst olika lokala förutsättningar.Det gavs inte heller någon dispenseftersom ”särskilda skäl saknades”enligt prövande statligt verk.

Fall 6

Följande exempel är hämtat från flerakommuner som arbetar med att åtgär-da skilda miljöproblem på ett snabbtoch bra sätt.

En kommun är enligt Miljöbalkenskyldig att anmäla olika miljöproblemtill åklagare istället för att exempelvislösa frågan lokalt mellan inblandadeberörda parter. Även misstanke omskilda miljöbrott – små som stora –skall anmälas till åklagare trots attdessa redan är överbelastade medärenden. Anmälan kan i sin tur läggaen död hand över en fråga/ett pro-blem under mycket lång tid när grund-problemet inte kan lösas. Kommunenmåste även anmäla sig själv om det

finns ett miljöproblem i kommunalverksamhet istället för att lösa pro-blemet direkt.

Detta för med sig att polis skall inoch utreda ett ärende efter anmälan.Detta skapar lång handläggningstid,ökade kostnader och förstör möjlig-heterna att lösa problemet tidigt utanprestige och strid mellan skilda par-ter. Dagens paragrafer leder också tillatt småärenden som skulle kunnalösas snabbt förhindrar att de verkligtstora problemen inte åtgärdas effek-tivt och tidigt. Man kan m.a.o. sägaatt dagens regler motverkar huvud-syftet att snabbt lösa de verkligt storamiljöproblemen.


34

Byggande

En del kommuner har tagit upp det faktum att de finner Länsstyrelsensagerande i samband med att kommunerna skall bygga nya hus och loka-ler i särskilt mindre kommuner och landsbygdsområden något eller myck-et restriktivt. Kommunernas uppfattar läget så att Länsstyrelserna baraför fram olika typer av hinder istället för att arbeta engagerat med attunderlätta för kommunerna att åstadkomma ny bebyggelse. Detta tycksgälla i såväl län och kommuner med viss befolkningsminskning som iandra län. Vad kommunerna menar är att de behöver ett aktivt stöd fören bebyggelseexploatering istället för att Länsstyrelserna ofta ifrågasätteruppgjorda planer och hela tiden vill ändra eller förminska dem med ettotal paragrafer i bakgrunden som stöd för sin hållning. Länsstyrelsernasförhållningssätt framträder som mest klart enligt samma kommuner närdet gäller hur strandskyddet skall tillämpas.

Strandskyddet

Strandskyddslagstiftningen nämner nästan samtliga kommuner som ettområde där lagens bestämmelser om generellt strandskydd tolkas mycketolika av skilda länsstyrelser och Naturvårdsverket. Den generella regelninnebär förbud mot byggande inom en zon på 100 meter från strandlinjen.Denna zon kan Länsstyrelsen utöka till 300 meter. Länsstyrelserna kan gedispens från dessa regler. Den kan även delegera denna rätt till kommu-nerna under förutsättning att det, som regel, finns en översiktsplan ellerandra överenskommelser med ett liknande innehåll.

Om ett dispensärende och lokalt beslut om byggande överklagas avantingen de statliga myndigheterna eller någon enligt lagen berörd fastig-hetsägare, och där regeringen är sista instans, kan resultatet variera kraftigtmellan skilda ärenden. Det som kommunerna reagerar kraftigast på är attdet är svårare att få dispens och bygga fritidshus eller bostadshus på lands-bygden än att få ett vattennära boende i eller kring de större städerna, därfler och fler av alla nybyggen sker med vattenkontakt i någon form.


35

Dispensmöjligheten varierar kraftigt över landet och i fallen nedan (nr 7–8) finns det exempel på just den problematiken. Det kommunernaönskar är i sammanfattning att de och Länsstyrelser i samråd med befolk-ningen och dess organisationer avgör hur strandskyddet skall utformas.Dessa riktlinjer skall sedan tas in i kommunens översiktsplan. Länsstyrelsenblir enligt detta förslag alltid sista instans vid överklagningar, vilka bordekunna minimeras i antal med hjälp av denna föreslagna tågordning.


36

Fall 7

Ett stort antal kommuner påpekar gångpå gång i många olika sammanhangatt strandskyddet tillämpas alldeles förrestriktivt i de små eller landsbygds-präglade kommunerna. Ofta är detLänsstyrelsen som står för de restrikti-va bedömningarna men i många falläven Naturvårdsverket och regeringenefter överklaganden, där Naturvårds-verket ofta är initiativtagare.

X kommun utanför en residensort isödra Sverige har en c:a 3,5 mil långstrandremsa utefter en av Sverigesstörsta sjöar. Efterfrågan på bostads-tomter är stor och kommunen hardärför kontinuerligt försökt att förvär-va mark i syfte att möjliggöra utsiktöver sjön från nybebyggda små- ochflerfamiljshus. Trots att Länsstyrelsenutökat strandskyddet till 300 meter(längre sträcka än andra läns beslutkring samma sjö) för ett antal årsedan ingick kommunen och Läns-styrelsen en överenskommelse attbebyggelse skulle tillåtas på ett kom-munägt markområde (beslut under2002) på 170 meters avstånd frånstrandlinjen – d.v.s. 70 meter ytterli-gare utöver de generella 100. Dåskulle det rörliga friluftslivet ochandra naturintressen få ett stortutrymme mellan den nya bebyggel-sen och stranden i enlighet med enskiss, där kommunen presenteradehur den planerat ett aktivt och

omväxlande gångstråk efter sjön.Naturvårdsverket överklagade av

någon anledning beslutet till regering-en som efter drygt ett år av handlägg-ning biföll Naturvårdsverkets linje. Tilldet ursprungligen av kommunen plane-rade tomtområdet på 170 meter frånstranden anmälde sig 190 sökande tillde 70 tänkta tomterna. Nu kan bara23 tomter bebyggas med tanke påregeringens beslut. Det aktuella strand-området är idag relativt otillgängligtmed tanke på att det är en vild växtlig-het med mycket svårgenomtränglig sly.Kommunens planer var att göra områ-det lättillgängligt för alla. Det komiskaär att regeringen avslog 170-meters-gränsen för att underlätta rörligt fri-luftsliv. Ärendet avgjordes under 2003.

Konsekvens: Den aktuella kommu-nen har svårt att konkurrera medden tätbefolkade grannkommunenom nya invånare. Man kan inte läng-re lita på att överenskommelser medLänsstyrelsen, som har en stor över-blick över ett län, är giltiga. Småkommuner får på detta sätt svårareatt använda sina positiva naturresur-ser för att hävda sina invånarantaloch expansionsmöjligheter. Den tät-befolkade grannkommunen har f.ö.en stor del av sin centrala bebyggel-se direkt i anslutning till den berörda,attraktiva sjön.


37

Fall 8

I denna aktuella kommun finns ett avflera ärenden som är mer än anmärk-ningsvärt med tanke på hur myndig-heterna bedömer strandskyddslag-stiftningen. Det handlar om en 15 kvmstor vilstuga eller övernattningsstugasom en person önskat bygga efter enansökan 1997. Kommunen tillstyrkereftersom det enligt kommunen intefinns några skäl att säga nej medtanke på kommunens stora arealeroch otaliga sjöar.

Efter kommunens ja har Länsstyrel-sen, Miljödomstolen och regeringensagt nej med hänvisning till gällandelagstiftning. Trots att det gäller enmindre tjärn långt inne i skogarnakring kommunens centralort. Det kannoteras att Naturvårdsverket tog initi-ativ till överklagandet och beordradeLänsstyrelsen att säga nej. Till faktahör även att den sökande äger skogs-fastigheten om sammanlagt 628 ha.

Till det mer anmärkningsvärda iärendet hör Länsstyrelsens argumentför avslag av dispensansökan. Läns-styrelsen skriver följande i sitt beslutdaterat den 25.5.1998:

”Länsstyrelsen har i och för sig svårtatt föreställa sig att en bebyggelsepå platsen på önskat sätt underöverblickbar tid skulle vara till någotsom helst men för något enskilt ellerallmänt intresse. Länsstyrelsen hyserdärför full förståelse för produktions-nämndens argument och för klagan-dens bevekelsegrunder.

Från statsmakternas sida har dockunderstrukits att bevarandet av strän-derna måste ses i ett långsiktigtperspektiv. Med tanke på rådandestränga praxis och synsätt kan Läns-styrelsen konstatera att bärande skälsaknas för att tillgodose klagandensönskemål om att få uppföra vilkojan.Med hänsyn till fastighetens storlekmåste det finnas annan lämpligareplats för vilstugan varigenom upp-givet ändamål kan tillgodoses. Pro-duktionsnämndens beslut skall där-för upphävas.”

Överklagandena från sökandenssida har avslagits ända fram till feb-ruari 2001 och ännu har inte någotbeslut i ärendet ändrats trots attintresset från den sökande kvarstår.


38

Upphandling

Ett flertal kommuner har tagit upp frågan om lagen om offentlig upphand-ling av varor och tjänster – LOU-lagen. Det som man är mest bekymradöver är att lagen, enligt kommunerna, som regel främjar uppgörelser därpriset på en vara eller tjänst prioriteras på bekostnad av kvalitetsfrågor avolika slag. Detta vill kommunerna ändra på så att små företag får likastora möjligheter att konkurrera som större inom områden där de småföretagen har möjlighet att erbjuda konkurrenskraftiga villkor för leveransav varor och tjänster. Enligt kommunerna försvårar LOU samverkan mel-lan kommunala bolag i en eller flera kommuner eftersom dessa gemensam-ma företag inte får konkurrera på samma villkor som stora privata före-tag. Kommunerna vill ges chansen att uppträda som en privat storkoncerni samband med byggande, anläggningsarbeten etc.

Tillämpningen av Lagen om Offentlig Upphandling, LOU, präglas aven stark inriktning på varans eller tjänstens pris. I stora delar av landetfinns behov och önskemål om att både skapa likvärdiga konkurrensmöj-ligheter för stora som små leverantörer och goda möjligheter för t.ex. småkök att få livsmedelsleveranser i en storlek som de kan tillgodogöra sig.De initiativ till upphandlingssamverkan mellan kommuner och landstingsom förekommer gynnar inte dessa kvaliteter i upphandlingen. Det harvarit nödvändigt att hitta en annan lösning.

Arvika och Borlänge kommuner har varit och är föregångare i att ut-veckla former för upphandling som gör att andra kvaliteter än pris till-godoses. Dessa erfarenheter bör kunna överföras till andra sektorer sombyggsektorn, där Borlänge tagit viktiga förändringsinitiativ.


39

Fall 9

Arvikamodellen har sitt ursprung i attkommunens småkök på t.ex. dag-hem och skolor hade svårt att här-bärgera större leveranser av råvaroroch färdigvaror som man tidigare fickfrån en större leverantör då och dåunder året. Man hade också problemmed att ta emot storförpackningarmed tanke på att köken tillagade fåportioner per dag jämfört medstorköken. Svinnet blev påtagligt.

Arvika har prövat ett system som gårut på att dela in kommunen i mindregeografiska enheter (block) där varjetänkbar leverantör som grossister, lant-handlare och stormarknader får möjlig-het att på lika villkor konkurrera inomett eller flera block. Då har resultatetblivit att t.ex. lanthandlarna vunnit ett

antal anbud till köken på främst lands-bygden medan grossisterna lämnat devinnande anbuden till storköken i res-ten av kommunen. Transporterna skö-ter lanthandlarna själva medan störreleverantörer har olika transportfirmor.Småköken har vunnit i kvalitet medfräschare varor, bättre arbetsmiljö,tätare leveranser etc.

Borlänge har inriktat sina livsme-delsinköp mot kravodlade produkter(främst potatis och mjölk) där såvälsmå som stora leverantörer levererartill kommunens egen distributions-central. Nästa steg är bl.a. att se hurman kan applicera dessa erfarenhe-ter på t.ex. upphandling av byggtjäns-ter, där kvalitets- och miljöaspekter-na kommer att väga tungt.


40

Regionalpolitik

Till denna rubrik hör också delar av den regionala politiken som särskilt iskogslänen har stor betydelse för om särskilt små företag har möjlighetatt investera i nya eller utökade produktionsmöjligheter – lokaler ochmaskiner. Om exempelvis Östersund nu efter de militära nedläggningarnaav staten (NUTEK) blir klassat som ett s.k. stöd 1-område kommer dettasannolikt att leda till att landsbygdskommunerna i hela länet får svårareatt erhålla investeringsstöd till nya ekonomiska verksamheter eller befint-liga företag.

Kommunerna i regionen ifrågasätter inte utökat stöd till alternativajobb i Östersund men vill ha ett annat system där regionen själv i samver-kan kommunerna emellan bestämmer om hur de statliga stödmedlen böranvändas. Då tar regionen ett helhetsansvar för hela området istället föratt staten gör skilda punktinsatser som kanske skapar fler långsiktigaproblem än man löser på kort sikt.

Att skilda statliga stöd hanteras efter fasta geografiska gränser skaparstora orättvisor kring en gräns. På ena sidan gränsen utgår relativt kraf-tiga stöd som saknas helt och hållet några kilometer bort i en annankommun. Denna problematik ledde för cirka 30 år sedan till att vi fick en”övergångszon” mellan stödområdena i norra Sverige och Mellansverige,där man fick vissa delar av stödområdenas ekonomiska fördelar. Med ettregionalt ansvar för denna problematik skulle det vara möjligt att undvikastora ”gränseffekter” mellan två eller flera kommuner.


41

Fall 10

Staten har genom beslut i Riksdagenett system för stöd till byggande avsmå lägenheter samt studentlägen-heter. Kommunerna har inget emotsyftet men tycker att reglerna för atterhålla stödet är ytterligt krångligaoch dessutom ofta svåra att uppfylla.Flera kommuner tvingas sätta igångsina byggen utan att ha ett statligtgodkännande om stöd eller inte somförutsättning för byggandet. De stat-liga beskeden kommer således allde-les för sent. I ett läge där byggkost-naderna är höga och bostadsbehovet

stort kan detta medföra att kommu-nerna inte vågar sätta igång projektsom borde förverkligas eftersom deär rädda för att hyrorna utan stöd blirför höga.

Bidragen gäller studentlägenhetersamt smålägenheter om högst 70kvm som skall byggas under en vissangiven kostnadsnivå. Dessutomgäller stöden bara de kommunersom av Länsstyrelserna klassatssom ”bristorter”. Enbart ansöknings-förfarandet anser aktuella kommunerytterst svårgenomträngligt.


42

Generella slutsatser

Om erfarenheterna av statlig styrning av kommunal verksamhet summe-ras i några korta texter kan följande formuleringar kännas relevantautifrån gjorda intervjuer m.fl. iakttagelser (märk dock att formuleringarnainte utgår från att staten skall avstå från att styra eller formulera önske-mål/krav på den lokala nivån utan avser regelsystem och insatser somkommunerna uppfattar som överdrivna, effektivitetshämmande ochonödiga, alternativt direkt motverkar en nödvändig lokal bedömning/lokala omgivningsvillkor):

• statliga organs styrning av kommunal verksamhet är sällan koordinera-de, vilket skapar osäkerhet, förvirring, krångel och extra kostnader ikommunerna. Detta gäller även inom ett och samma sakområde somexempelvis frågor inom PBL/Miljöbalkssektorn

• den statliga styrningen hindrar ofta långtgående kommunal samverkaninom och/eller mellan olika kommuner

• detaljstyrning omöjliggör ofta långtgående rationaliseringar i kommunalverksamhet

• när detaljstyrningen går för långt hindrar detta kreativa och nya lokalalösningar jämfört med ett system med statlig målstyrning

• den statliga styrningen skapar ofta en omfattande och kostsam extraadministration inom kommuner och statliga organ men också vid olikaformer för kommunalt samarbete med en eller flera kommuner

• lagar och bestämmelser tillämpas inte lika över landet, vilket ocksåskapar osäkerhet och en hel del problem i kommunerna. Detta gäller iförsta hand statlig verksamhet som är representerad även på regionalnivå

• kommunerna ser idag allt fler tecken på att statliga organ som exem-pelvis arbetsförmedlingen och försäkringskassan i en trängd budget-situation gör allt tydligare ansträngningar för att skjuta över lagstadgadestatliga arbetsuppgifter – och därmed kostnader - till kommunerna.Detta gäller t.ex. vid arbetslöshet och där samverkanslösningar skall


43

eftersträvas. Detaljerade statliga bestämmelser är uppenbarligen intetillräckliga för att även staten skall göra de insatser som lagstiftningenföreskriver

• kommunerna menar också att det faktum att vissa statliga organ nume-ra har avreglerats och bolagiserats skapat ännu större osäkerhet om destatliga institutionernas möjligheter, skyldigheter och roll visavi kom-munerna, inte minst gäller det kvaliteten på och omfattningen samtlokaliseringen av offentlig service.


44

Önskemål om förändringar

De kommuner som bidragit med synpunkter på den i denna pm har gjortdet genom sina mest erfarna medarbetare. Dessa har bidragit med aktuellaproblem genom att ta upp mängder av förslag till förenklingar och för-bättringar av det statliga regelsystemet framsprunget ur gällande lagstift-ning. Man har oftast nämnt några speciella önskemål som tar sin utgångs-punkt i kommunernas allt större olikheter vad gäller ekonomi, närings-struktur, befolkningsutveckling och geografiska läge i landet men ocksåfaktorer som handlar om lokal organisationskultur och samverkansformermed respektive grannkommuner. Denna typ av synpunkter har varit tyd-ligast i regioner som Tornedalen, Jämtland/Härjedalen, Siljansregionen,Dalslandsregionen och Kalmar län.

1. Statliga verks detaljstyrning tar i regel inte hänsyn till att olika kom-muner har skilda förutsättningar ifråga om historia, ytor och avstånd,ekonomi och struktur. Det går inte att ha en mängd generella statligaregler/krav som utgår från en genomsnittskommun när kommunernafår allt större olikheter i kringmiljö och egna förutsättningar jämförtmed andra kommuner på nära eller längre avstånd.

De förändringar man önskar få till stånd handlar om större frihetatt lösa uppgifter efter de specifika lokala förutsättningarna för att nåett av staten fastställt mål. Detta behövs då många kommuner befararatt det blir allt större lokala och regionala skillnader i landet vilketskapar alltmer olikartade förutsättningar för kommunerna att lösaspecifika uppgifter. Detta gör i sin tur en förändring av detta slagännu mer önskvärd.

2. Några kommunala medarbetare har alltsedan Sveriges inträde i EU menkanske ännu mer i samband med att staten ställt krav på särskilda kom-munala planeringsprogram som energisparplaner, varuförsörjningspro-gram m.fl. sektorsprogram tagit upp frågan om vad staten kan kräva av


45

en mindre eller medelstor kommun som ofta tvingas anlita inhyrdaexperter för att kunna hantera ett statligt direktiv eller program.

Denna fråga aktualiserades på ett påtagligt sätt i och med startenav ”Hållbara Sverige”-programmet för några år sedan. Då fick kom-muner under 10.000 invånare på förslag av Glesbygdsverket 50.000kronor av staten för att kunna göra en mer fullständig ansökan omstatliga projektmedel året efter det att programmet satte igång. Manfann nämligen att de data, fakta och handlingar som krävdes för att fådel av de statliga miljarderna var så omfattande att det inte fanns rim-liga skäl att anta att mindre kommuner skulle kunna klara av proces-sen utan särskilt expertstöd utifrån – från privata konsulter och störrekommuners specialistsakkunniga.

De förslag till förändringar som aktualiserats i samband med inter-vjuerna handlar om att kommunerna borde få möjlighet att arbetamed mer flexibla lokala utvecklingsprogram. Sådana kan ständigthållas någorlunda ajour och innehålla både kort- och långsiktiga per-spektiv på och planer för kommunens totala utveckling. Då kan mansnabbare och enklare än idag arbeta in nya önskemål beträffandekommunikationsutveckling, energianvändning, bostadsbyggande,återvinning av olika material och exempelvis frågor om den lokalaservicens struktur.

Idag är det ofta så att de centralt initierade sektorsplanerna tar långtid att utarbeta, kräver stora resurser, är svåra att hålla ajour och somregel är mycket svåra att anpassa till ett helhetsperspektiv på kommu-nens aktuella utveckling. En möjlighet för en kommun skulle kunnavara att arbeta med mer flexibla utvecklingsprogram inom ramen förPBL:s översiktliga arbete. Dessa kan även inrymma mer kortsiktigaoch kanske även informella planer för olika geografiska delar avrespektive kommun.

På denna punkt vill kommunerna pröva sig fram till nya modellerjämfört med dagens praxis som i praktiken varierar kraftigt överlandet. Dagens system missgynnar en helhetsinriktad planering ochverksamhet samt främjar en sektoriellt inriktad arbetsmetod. Dettaförsvårar i sin tur samordningslösningar och maximal användning av knappa resurser.


46

3. Flera kommuners företrädare har i samband med denna kartläggningframhävt att både förtroendevalda och kommunalt anställda medarbe-tare känner sig delvis inkompetensförklarade. Detta grundar de på attstaten via mängder av detaljregler och tusentals direktiv inte verkarkänna tillit till gediget kommunalt planerings- och ärendehanterings-arbete, där varje kommun som regel besitter den kunskap om de lokalavillkoren som krävs för att lösa en viss uppgift.

Den förändring som flera intervjuade kommunala företrädare sagtsig vilja ha är, utöver en mer tydlig målstyrning från statens sida, ävenmöjlighet att ständigt få pröva nya arbetsformer och planerings/utred-nings/genomförandeplaner. De vill även få hjälp med att hämta kun-skaper från fler positiva exempel på hur kommuner inom landet - ochkanske främst i Norden - löst en viss uppgift. Till detta kommer behovav att utveckla ett löpande samråd mellan kommuner och statliga insti-tutioner i ett tidigt skede av en förändrings- och förnyelseprocess.

4. I samband med bl.a. kontroller från Arbetsmiljöinspektionens sida,men också i andra fall där det handlar om att förändra en viss kom-munal verksamhet efter att ett problem av något slag har uppstått,finner många kommunföreträdare att de statliga institutionerna iställetför att samverka med kommunerna som praktiska konsulter i syfte attskapa en bra och snabb lösning istället kommer med skriftliga föreläg-ganden. Detta ger enligt kommunerna ett starkt intryck av att statligamyndigheter mer arbetar som ”domstolar” än som positivt inställdarådgivare med målet att dels föra över aktuell kunskap och dels få enbra problemlösning som ett stöd åt kommunernas uppgift att fullföljasitt åtagande att förverkliga den lokala välfärdsuppgiften.

Ett logiskt förslag till förändring av gällande praxis ser ut som följer.När statliga organ hanter brister eller när kvaliteten på välfärdstjäns-terna måste höjas borde, enligt kommunerna, en självklar rutin vara attde fungerar som en ordinär konsultorganisation. Som sådan bidrar demed bra exempel från andra håll, ger tips och råd på bra lösningar ochhjälper till att förverkliga dessa med kunskap och förslag om eventuellaresurstillskott.

Rutinerna idag medför snarare att det skapas en allvarlig klyfta mel-


47

lan staten och kommunerna trots att det är en gemensam uppgift attskapa bra levnadsvillkor för alla medborgare samt en effektiv ochsamordnad offentlig administration på alla nivåer.

5. I flera fall under senare år har kommunerna fått de ekonomiska förut-sättningarna för sin ekonomi ändrad i efterhand genom regeringsbe-slut. Det senaste exemplet gäller stödet till kommunernas utbyggnadav bredbandsnäten. Ett stort antal kommuner har med stöd av de tidi-gare statliga besluten om stöd till utbyggnad av telenäten skapat lång-siktiga program med kontraktering av underleverantörer för det prak-tiska arbetet. När kommunerna före jul 2004 fick beskedet att utbetal-ningarna kommer att göras med minst ett års fördröjning betyder det,att man lokalt måste finansiera eller låna upp medel för att fullföljaaktuella kontrakt. Att stoppa utbyggnaderna skulle säkert kosta ännumer och minska främst småföretagens chanser att hänga med i en tuffkonkurrensutsatt marknad. För dem är bredband ett måste. Hela för-farandet betyder högre kostnader och sämre effektivitet för alla dekommuner som ännu inte kunnat bygga ut sina nät till 100 %.

Andra exempel på samma problematik rör förändringen av sjuklöne-reglerna och indragning av viktiga statsbidrag. När det sker sådanaändringar under löpande budgetår rubbas hela eller stora delar av denkommunala budgeten, vilken ofta är mycket pressad redan från budget-årets start.

Kommunerna önskar en snabb förändring som innebär införandetav långsiktigt hållbara riktlinjer för de ekonomiska relationerna mellanstaten och kommunerna. Om inte detta kan förverkligas blir kommu-nernas framtidsplanering både mer kostsam och svår att genomföra.

6. En annan tydlig tendens i relationerna mellan staten och kommunernaär att kommunerna måste söka projektpengar från ett tillfälligt statligtorgan för att få del av de statliga medlen för att uppnå ett visst mål (se även punkt 2 ovan). Det senaste exemplet rör äldreomsorgen ochden extra miljard som regeringen avsatt till kompetensutveckling fören stor del av den idag anställda personalen. Det skapas ett särskiltorgan – i detta fall en kommitté kallad Kompetensstegen som skall


48

arbeta under tre år – som får i uppgift att fördela pengar efter kom-munernas ansökningar.

Att söka pengar i denna form skapar ett merarbete i kommunernaoch för att få del av medlen skall man anordna sin i detta fall kompe-tensutvecklingsinsats på ett sätt som det tillfälliga statliga organet fin-ner lämpligt. Då brukar man använda en hel del kriterier som skapasuppifrån och som kommunerna måste anpassa sig till. Detta leder somregel till ännu mer av detaljstyrning, ökade kostnader och svårigheteratt integrera den åsyftade nya verksamheten i pågående arbete med attutveckla äldreomsorgens kompetens i varje enskild kommun.

Kommunernas förslag till förändring är att tillföra ”påsen” den nyaekonomiska resursen följt av en statlig målformulering som en vissrekommendation till kommunerna. Om vi fullföljer principen om nya,centralt fastställda specialbestämmelser för varje ny insats från statenssida har vi snart raderat bort hela tanken med reformeringen av stats-bidragen till kommunerna för snart femton år sedan. Vi riskerar att fåen återgång till en omfattande detaljstyrning av kommunernas verk-samhet. En svällande statlig byråkrati följer i dess spår i likhet med enökad misstro från statens sida mot kommunerna. Den negativa spiralenaccelererar istället för att brytas.

Med det senaste stödet till äldreomsorgen har dock staten aviseratnågot av en ny princip som kanske kan vara ett tecken på att staten ärmogen att anpassa sig till mer rimliga regler för samarbetet mellanstaten och kommunerna. Ansvarig minister har nämligen uttalat att idetta fall skall medlen fördelas utifrån en dialog mellan den nya kom-mittén och varje enskild kommun.


49

2002-05-30

Kjell Larsson, miljöministerLena Sommestad, statsrådLars Engqvist, socialministerIngela Thalén, socialförsäkringsminister

Miljö- och byggfrågor i en liten kommun.

Arbetsmiljö och sjukskrivningar

En reflektion från en kommunal förvaltningschef

Vad har hänt med arbetsmiljön på senare tid?

Jag har kommit till en punkt när jag känner, att det har blivit nödvändigt att lämnaen reaktion till central nivå. En reaktion från en miljö- och byggförvaltning i enliten kommun. En rätt så personlig reaktion från mig som miljö- och byggchefoch stadsarkitekt.

För ungefär 10–15 år sedan fungerade verksamheten. Servicen till allmänhetenvar god och handläggningstiderna var korta. Detaljplaner för olika ändamål togsfram i god tid. Det fanns tid att tillsammans med personalen reflektera över verk-samheten. Det fanns till och med tid att syssla med framtidsfrågor. Personalenmådde bra och att drabbas av en veckas influensa var ingen större katastrof.

Gradvis har situationen förändrats. Situationen präglas nu hos oss av sämreservice, längre handläggningstider, mindre produktion av planer, högre arbets-tempo och försämrad arbetsmiljö. Arbetstakten har ökat påtagligt. Duktiga, posi-tiva och lojala medarbetare hinner inte längre med sitt jobb. Det finns inte till-räcklig tid för framtidsfrågor. Det finns inte ens tid för de obligatoriska arbets-uppgifterna. Personalen är stressad och sjukskrivningar på grund av arbetsbe-lastning har börjat komma. Och sjukdomar finns det inte längre tid för. Situa-tionen har blivit likartad i många kommuner och länsstyrelser.

Bilaga 1

Skrivelse från förvaltningschef

till ansvariga statsråd


50

Då blir man mer och mer bekymrad som chef och arbetsledare. Och merstressad.

Vad beror det på då? Har personalen blivit alltmer inkompetent? Har cheferoch arbetsledare blivit alltmer odugliga? Har de lokala politikerna blivit sämreoch sämre? Knappast! Men personal, chefer och lokala politiker har gradvis för-satts i en alltmer omöjlig situation.

Det har blivit dags att reflektera på allvar över situationen. Det har blivit dagsatt ändra på situationen. Och det har blivit dags att skicka ett tydligt budskap”uppåt” till de centrala verken och till departementen!

Kommentarer i media om arbetsmiljönArbetsmiljön har kommit i fokus. Sjukskrivningarna ökar lavinartat i hela landet.Debattörer, ministrar, generaldirektörer och olika representanter för departe-ment och centrala verk har uttalat sig i media.

Som en röd tråd i kommentarerna kan man läsa eller höra, att bland annatkommunerna måste satsa mer på arbetsmiljön. Det bör tas fram diverse pro-gram och dokument. Det bör satsas på friskvård. Företagshälsovården börbyggas ut. Politiker, chefer och arbetsledare bör utbildas och bli bättre påarbetsmiljöfrågor. Det är bra, att man resonerar i dessa banor.

Men jag har inte en enda gång hört ett enda ord om kopplingen mellan kravoch resurser. Därför blir jag mycket orolig. Har man från centralt håll missathela huvudpoängen?

Det är av avgörande betydelse, att man från centralt håll uppmärksammarfrågan om kopplingen mellan krav och resurser. Annars finns det stor risk för att förslagen till lösningar blir helt felriktade.

”Kravmaskineriet”Kraven från centralt håll har ökat dramatiskt under senare år inom ett flertalområden. Man har inte kompenserat detta genom minskning av kravnivån inomandra områden. Man har inte heller tillfört motsvarande resurser. Denna ekva-tion fungerar inte längre.

Allt fler frågor ska lösas på den kommunala nivån. Så också inom miljö- ochbyggområdet. Nya frågeställningar tillkommer eller fördjupas. Miljökonsekvenserskall utredas alltmer ingående. Nya miljömål skall uppfyllas. Kulturmiljöfrågor ochestetiska frågor ges större tyngd. Demokratifrågor och dialogen med kommun-invånarna ska fördjupas. De formella kraven i hanteringen av ärenden skärpes.Rådgivning och information bör ges en hög prioritet. Kraven ökar i varje revideringav lagstiftningen. Dessutom ökar omfattningen av klagomål och överklagningar.

Samtidigt ökar kraven i samband med upphandlingar samt vid hantering avbland annat ekonomifrågor och personalfrågor (jämställdhet, mångkulturellhet,alkohol, droger, friskvård, uppföljning av sjukskrivningar mm).


51

Alla ambitionshöjningarna är säkert välgrundade. De är därför relativt svåraatt argumentera mot. Men ett minimikrav måste vara, att man i samband medambitionshöjningar i lagstiftningen redovisar en konsekvensbeskrivning förarbetsinsatsen i kommunerna. Det har inte gjorts på ett acceptabelt sätt.

Vem skall utföra dessa extra arbetsinsatser? Hur skall det gå till? Har manfunderat på konsekvenserna för personalens trivsel, arbetstempo och arbets-miljö? Eller är avståndet mellan lagstiftare och personalen i kommunerna såstort, att sådana frågor blir helt ointressanta. Hur har man egentligen resoneratfrån centralt håll? För det är ju uppenbart, att man nu har blivit bekymrad överden uppkomna (skapade) situationen.

Koppling mellan krav och resurserAmbitionshöjningar kopplas normalt till ökade resurser. Från centralt håll har detinte tilldelats ökade resurser för den höjda kravnivån. Man har inte heller i denoffentliga debatten talat om behovet av ökade resurser till hantering av miljö-och byggfrågor i kommunerna. Den diskussionen har koncentrerats till andraverksamhetsområden, nämligen barnomsorg, skola och äldreomsorg.

Om staten inte tilldelar resurser, kan väl kommunen stå för de nya kostnaderna?Staten har dock givit kommunerna helt andra signaler, än att man bör öka kost-naderna i den kommunala verksamheten. Under ett antal år bestraffades till ochmed skattehöjningar.

Vad är då alternativen till att tillföra resurser? Kan man öka arbetstempot litetill? Kan man rationalisera litet till? Kan man höja kompetensen litet till? Kanman skaffa personal och chefer, som är lite duktigare? Kan de lokala politikernafatta litet bättre beslut? Ja, det är klart att man hela tiden skall höja kompeten-sen, förbättra arbetsformer, anpassa sig till nya tider och inte fastna i gamlamönster. Men det är inte här man plockar fram de resurser som krävs!

Om resurser inte tillföres är alternativet att kompensera ambitionshöjningarinom vissa områden med ambitionssänkningar eller lättnader inom andra områ-den. Det måste vara en skyldighet för staten, att tillse att rätt resurser tillförsverksamhetsområdet. Är staten oförmögen att skapa en sådan balans? Kan i såfall kommunen genomföra de ambitionssänkningar och lättnader, som krävs,utan att detta kolliderar med lagstiftningen? Svaret blir nog att kommuner blirtvungna att genomföra sådana lättnader oavsett om det är lagligt eller ej.Alternativet är antagligen ännu fler sjukskrivningar av allvarlig art. Arbetsmängdoch arbetstempo har redan tagit hårt på personal och chefer.

En förutsättning för att skapa en god arbetsplats, är just att det råder balansmellan krav och tilldelade resurser. Arbetet utgör en så stor del av livet, att detmåste kännas meningsfullt, trivsamt, roligt och utmanande på jobbet. Det måstefinnas tid till framtidsinriktat arbete, till diskussioner, till kompetenshöjning ochtill en god dialog på arbetsplatsen.


52

Prestera mer och mer, men håll personalen frisk!Men om staten förutsätter att samma personalstyrka, skall utföra 50 % till 100 %mer arbete i dag än för 10-15 år sedan, hur kan då en god arbetsplats etableras ikommunerna? Det är ju inte särskilt genomtänkt, att först pressa personalen tillvantrivsel och sjukskrivning, för att sedan rehabilitera personalen via företags-hälsovård eller olika bidragssystem.

Nu vill man från centralt håll sätta fokus på arbetsmiljön. Men man sätterinte fokus på det statliga ”kravmaskineriet”. Man omnämner det inte ens.Istället ställer man ytterligare krav på kommunerna inom arbetsmiljöområdet.

Staten ställer i praktiken krav på att mer arbete skall utföras av sammapersonalstyrka inom kommunen. Men nu ställer man ett krav till, kommunernaskall se till att personalen skall må bra. Man får inte bli stressad och framförallt inte sjuk av detta ”kravmaskineri”. För i så fall verkar uppfattningen fråncentralt håll vara, att det är kommunens fel. Kommunens fel innebär chefens fel eller de lokala politikernas fel.

Hur har man lyckats bortse från lagstiftarens ansvar, departementens ansvaroch de centrala verkens ansvar? Har man då inte förstått, att de ständigt ökadekraven från centralt håll får svårhanterliga konsekvenser i kommunerna.

Nej, nu måste balansen mellan krav och resurser återställas, på ett ellerannat sätt. Men vem ska lösa den frågan? Och att lösa frågan innebär att lösaproblemens orsak, inte symptomen!

Vem är ansvarig för obalansen?Ansvaret för ”kravmaskineriet” i lagstiftning och föreskrifter ligger hos regering,riksdag och de centrala verken. Där ligger också ansvaret för att det ska finnasen rimlig möjlighet till ett genomförande i kommunerna.

Personal och chefer i kommunen kan givetvis inte ta ansvaret för att ambi-tionshöjningar genomföres utan tilldelning av resurser.

För mig är det helt uppenbart att personalen själv under ett antal år har försöktatt lösa denna omöjliga ekvation. Det har gått någorlunda under ett antal år. Dethar visserligen gått ut över familj och fritidsintressen. Det har inte alls känts bra.Och man har förstått att det till slut skulle kunna drabba hälsan. Det har gått etttag till. Men nu har det då blivit dags för de sjukskrivningar, som blir den naturligakonsekvensen. Det har drabbat oss liksom den offentliga sektorn i övrigt.

Problemet har varit alltför lojala arbetstagare, alltför lojala chefer och alltförlojala politiker. Man har varit lojal mot centrala myndigheter och mot lagstiftning.En sådan lojalitet är i grunden självklar och sitter djupt hos de flesta kommunalatjänstemän. Men lojaliteten måste bygga på, att man från centralt håll respekte-rar att arbetet ska kunna utföras under rimliga förhållanden i en god och trivsamarbetsmiljö. Hittills har tyvärr lojaliteten gradvis lett fram till en tilltagande ohälsa.


53

Vad bör göras?Från centralt håll måste man göra en analys av vilken ambitionsnivå som rimlig ilagstiftning och i föreskrifter. Man måste koppla ambitionsnivå till de resurser,som är rimliga att ta fram i kommunerna. Man måste tillföra resurser eller införakompenserande lättnader, troligen en kombination. Man kan inte bara välja till,man måste också välja bort.

Man måste upphöra med att lösa statens problem genom att ständigt över-föra uppgifter till kommunerna. Och staten kan inte först försätta den kommu-nalt anställda personalen i ett omöjligt läge, för att sedan kritisera arbetsinsatsen.

De kommunala politikerna bör anpassa de statliga kraven till en nivå, somgör att personalen klarar att genomföra sitt jobb med hälsan i behåll. Som situa-tionen ser ut i dag blir det i praktiken mycket svårt. Det leder troligen till kritikfrån länsstyrelsen och centrala myndigheter. Men å andra sidan riktas ocksåklagomål mot arbetsmiljön i kommunerna.

Det är också viktigt, att skapa utrymme för kommunala initiativ och aktiviteteranpassade till invånarnas behov. Men summan av det statliga ”kravmaskineriet”och de kommunala aktiviteterna måste kunna hanteras av personalen.

Som chef får man försöka prioritera arbetsuppgifterna på ett rimligt sätt, och i god dialog med personal, fackliga organisationer och politiker verka för att godarbetsmiljö kan återställas. Personalen måste kunna känna tillfredställelse iarbetet och få beröm för ett gott utfört arbete, även om bara ”hälften” hinnsmed. Det måste finnas tid för ett aktivt utvecklings- och förändringsarbete, välförankrat hos personalen.

Känslan av ständig otillräcklighet måste hanteras av personalen, eventuelltmed professionellt stöd (fram till dess att man från centralt håll lyckas skapa enrimlig balans). Om personalen försöker anpassa sig till ”kravmaskineriet” kom-mer ohälsan bara att tillta. En sund personal måste lära sig att sätta gränser.Och det innebär nog i praktiken att statens mål inom miljö- och byggområdetinte kommer att uppfyllas. För vem ska göra jobbet?

Till slut, önskemål och hopp om en bättre arbetsplatsMin skrivelse kan uppfattas som ytterligare en tråkig klagoskrivelse. Men syftet ärett helt annat. Mitt önskemål är att i någon mån bidra till en bättre situation ochdärmed en bättre arbetsmiljö. Jag är oklar över hur resonemangen går på centralnivå. Jag är oklar över hur väl man har förstått situationen i kommunerna.

Jag hoppas därför, att jag kunnat peka på det viktiga problemet med den allt-mer bristande balansen mellan krav och resurser. Och att just detta förhållandeär av mycket stor vikt för ohälsan på de kommunala arbetsplatserna. Jag hoppas,att jag med denna skrivelse kunnat påverka händelseförloppet något litet steg irätt riktning. Jag skulle önska att fokus kan hamna på den centrala frågan omkopplingen mellan krav och resurser, på orsak istället för på symptom!


54

Om balansproblemen inte löses, tror jag nämligen att de stora arbetsmiljö-problemen förvärras ytterligare. Men därutöver drabbas givetvis också miljöarbe-tet, produktionen av detaljplaner/översiktsplaner och servicenivån allmänt, menockså medborgarinflytande och demokratifrågor.

Den uppkomna situationen får givetvis inte bli en ursäkt för passivitet, ointresseeller fyrkantighet i kommunerna. En hel del utvecklingsarbete måste genomförasi kommunerna. Men det måste skapas rimliga förutsättningar från centralt håll.

Jag har medvetet undvikit hänvisningar till olika lagrum. Jag har inte hellervelat peka på konkreta förslag till förändringar i lagstiftning och föreskrifter. Det är inte syftet med skrivelsen. Det finns dock mycket, som kan förändras. En del mycket enkla förändringar skulle kunna få påtagligt gynnsamma effekter.

Syftet med skrivelsen är att sätta focus på en problemställning, som enligtmin uppfattning helt kommit i skymundan i debatten. Skrivelsen har inte behand-lats av kommunens politiska organisation och är inte någon officiell framställanfrån Tjörns kommun. Skrivelsen ska ses som en personlig reflektion från enbekymrad förvaltningschef inom miljö- och byggområdet i en liten kommun.

Med vänlig hälsning

Tore JärvengrenStadsarkitekt, chef för miljö- och byggförvaltningenTjörns kommun

Beställning av skriften kan göras på tel 020-313 230,

fax 020-313 240 eller via någon av förbundens

hemsidor www.lf.se eller www.svekom.se.

ISBN 91-7164-014-2

Documents

7164 014 2