7164 204 2

Samverkan i Norrbotten

– möjligheter och utmaningar för små kommuner

Kajsa Eliasson

Samverkan i Norrbotten

– möjligheter och utmaningar för små kommuner

2 Samverkan i Norrbotten

Upplysningar om rapportens innehåll lämnas av:Tommy Rosén tfn 08-452 79 24

Sveriges Kommuner och Landsting118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 [email protected], www.skl.se

© Sveriges Kommuner och Landsting, december 2006

Grafisk form och produktion Elisabet JonssonTypsnitt BerlingNova och Charlotte Sans skl

isbn-10 91-7164-204-8isbn-13 978-91-7164-204-2

3

När kommuner och landsting/regioner bildar gemensamma nämnderoch kommunalförbund överlämnar de ansvaret för att genomföraverksamheter till indirekt valda organ. För kommunalförbund, somär en självständig specialkommun, innebär det att möjligheterna attpåverka är mindre än vid gemensamma nämnder.

Även om verksamheter genomförs av indirekt valda organ kvar-står ansvaret inför väljarna hos de direktvalda politikerna i fullmäk-tige. Hur dessa bedömer effekterna av att verksamheter drivs avsamverkansorgan är viktigt. Dessa ses idag som en väg att möta kra-ven på specialisering och ökad effektivitet.

Under våren 2006 genomförde Länsstyrelsen i Norrbottens län enstudie om möjligheterna till samverkan mellan kommunerna ochden lokala statliga förvaltningen. I anslutning till detta intervjuadestatsvetaren Kajsa Eliasson sju kommunalråd som underlag för enC-uppsats inom ramen för hennes studier vid Göteborgs univer-sitet.

Även om intervjuerna primärt belyser situationen i Norrbotten ärinnehållet av sådant allmänt intresse att det bör bli tillgängligt föralla som deltar i diskussioner om samverkan mellan kommuner,landsting och regioner. Sveriges Kommuner och Landsting vill där-för göra Kaja Eliassons arbete tillgängligt för en större krets.

Innehållet i rapporten har inte varit föremål för något ställnings-tagande från våra styrelser och författaren svarar själv för innehålloch slutsatser.

Stockholm i december 2006

Lennart HanssonSektionen för Demokrati och Styrning

Förord

Inledning 5

Bakgrund 6

Vad samverkar man kring? 7

Hur får man samverkan att fungera? 12

Hur långt kan man då gå i en samverkan? 15

Demokratiska aspekter på samverkan 17

Lokala problem och förutsättningar 20

Framtiden 21

Sammanfattning 22


Innehåll

Alla kommuner samverkar. Samverkan kan bedrivasmed många olika syften och innebära besparing-ar och nya möjligheter för kommunerna. Former-na och frågorna man samverkar inom varierarstort och har olika innebörd för primärkommu-nen och samverkansmöjligheterna. Kritiska rös-ter höjs ibland för att ifrågasätta hur den lokalademokratin påverkas av samverkan mellan kom-muner. Besluten flyttas i viss mån från kommun-fullmäktige och ansvarsutkrävande- och insyns-möjligheterna påverkas. Samtidigt visar tidigareforskning att kommunmedborgare ofta bedömerden lokala demokratin efter levererad service.1

Därmed kan samverkan ses både som en gynnan-de och försvårande faktor för den lokala demokra-tin.

Tidigare studier har visat att det tycks finnassamverkansfördelar inom vissa områden men attandra områden är svårare att samverka kring. Detär av intresse att undersöka hur möjligheterna tillsamverkan ser ut, något som inte kan tas för kon-stant. Nya samverkansområden kan ha framkom-mit och hur det påverkar primärkommunen blirdå relevant, både vad gäller demokratin och denbedrivna verksamheten. I den här studien hardärför samverkansmöjligheter och problem menäven påverkan på demokratin varit huvudteman.

Inledning 5

Inledning

1. Johansson, Nilsson, Strömberg – Kommunal demokrati un-der fyra decennier (2001), s. 196.

Varför samverka?

Hur kommunerna ska klara av dagens och framti-dens serviceuppdrag är en av de frågor som An-svarskommittén idag utreder. Kommunernas si-tuation har presenterats i tidigare texter, blandannat i Samverkan pågår, från 2002, varför ge-nomgången enbart blir kort här. Kommunsam-manslagningar har diskuterats som en lösning påproblem med minskande och åldrande befolk-ningar i många kommuner. På grund av mångakommuners befolkningsgleshet och de stora av-stånd som bildas kommer det dock inte att lösaalla problem. Dessutom finns det en utbredd synkring att kommunsammanläggningar är någon-ting i grunden negativt för kommunen. Tidigareforskning har även pekat på att den lokala demo-kratin försämras genom kommunsammanlägg-ningar.2 Detta bland annat eftersom det totala an-talet politiker blir färre när två fullmäktige blirtill ett och att medborgarna får färre påverkans-vägar. En alternativ lösning är ökad samverkanmellan kommuner och det är något som idaguppmuntras från statligt håll. Genom samverkanhoppas man vinna beslutskraft och handlingsför-måga. Vinsterna kan vara både ekonomiska ochkvalitetsmässiga och det att man tror sig kunnabehålla det man anser vara positivt för demokra-tin, närhet och fler lokala politiker.

Arbetet med studien

Studien är ett resultat av intervjuer med sju kom-munalråd från Gällivare, Övertorneå, Överkalix,Kalix, Arjeplog, Haparanda och Jokkmokk undervåren 2006. Mer utförligt intervjumaterial åter-finns i Kajsa Eliassons c-uppsats i statsvetenskapvid Göteborgs universitet.


Bakgrund

2. Nielsen, Peder – Kommunindelning och demokrati (2003), s.13f.

I de kommuner som deltagit i studien är det vanli-gast att samverkan sker inom den kommunala ad-ministrationen, kring lönehantering och gemen-sam växel. Dessa områden ses som en del av deninterna kommunala organisationen och därförsamverkar man gärna här för att rationalisera ocheffektivisera. De intervjuade menar att det inomdessa områden inte uppstår en konflikt kring för-lorade arbeten i lika hög grad som då samverkanleder till nedskärningar inom till exempel skola.Detta eftersom samverkan inom de tidigare om-rådena av medborgarna främst ses som organisa-toriska.

Ofta är konsumentvägledning, alkoholhand-läggning och teknisk personal tjänster som kom-muner delar. Räddningstjänsten, busstrafikeninom länet och olika delar av gymnasieskola ochuniversitetsutbildningar är ytterligare exempelpå vanliga samverkansområden. Diskussioner på-går i nuläget kring ett flertal andra samverkan-sområden, så som till exempel överförmynderi-verksamhet och behandlingshem.

I studien framkommer att samverkan alltså of-tast sker inom administrativa områden, och att desociala områdena, som skola, vård och omsorg, ärmindre lämpliga för samverkan. Dels kan det sä-gas bero på det som uttrycks i till exempel Sam-verkan pågår, att de sociala områdena ofta är merlägesberoende. Ett utmärkt exempel är här hem-tjänstbrukare som är geografiskt bundna tillhemmet och därför svåra att vinna stordriftsför-delar på. I intervjuerna i den här studien fram-kommer dock att det finns områden där dettainte stämmer. Det finns det ett flertal brukarevars bostäder ligger så till, till exempel vid enkommungräns, att ett samarbete mellan kommu-ner kring till exempel sjuksköterskor hade sparatåtskilliga mil varje dag. Dock är de kommunersom deltar i studien i så pass tidiga stadier av sam-verkan att de intervjuade anser att en ordentliga-re rutin och erfarenhet måste byggas upp innanen sådan samverkan kan påbörjas. Flera ser det

dock som något som kan komma att bli aktuellt iframtiden. Ett undantag är här Haparanda stadsom redan idag samverkar inom hemtjänsten,med Torneå, det vill säga över riksgränsen. Här ärdet den extrema närheten och det mycket väl ut-byggda samarbetet inom flertalet andra områdensom möjliggör en sådan samverkan. Ett samver-kansprojekt kring trygghetslarm för äldre haräven startats mellan några av kommunerna, vilketkan ses som att samverkan inom det sociala om-rådet går att närma sig från flera håll.

Att samverkan inte sker oftare i frågor inom detsociala området kan också bero på att verksamhe-ten ligger närmare medborgarna. Frågor inom detsociala området påverkar i högre grad medborgar-nas situation direkt och att det gör frågorna merkänsliga att samverka kring. Exempel på detta kanvara gemensam skolchef, gemensam socialchefeller gemensam hemtjänstorganisation. En annananledning till att samverkan sker mer sällan i so-ciala frågor är att kommunerna ofta kan ha olika»ambitionsnivå« i dessa frågor. Exempelvis kankommunerna ha olika syn på när äldre bör flyttatill hem. Skillnaderna är givetvis inte oöverkom-liga men kan vara ett utslag av kommunmedbor-garnas vilja och därmed blir samverkan i dessafrågor svårare.

Som dock syntes ovan är samverkan inom desociala områdena inte omöjlig. Tvärtom tycks detinte finnas några tydliga gränser kring vad mankan samverka kring, bortsett från de rent geogra-fiska hindren. Till viss del kan detta förklaras ge-nom att det finns flera olika sätt att samverka ge-nom, och att de »enklare«, mindre administra-tionskrävande, sätten kan användas gällande fler-talet områden. Enligt de intervjuade innebär ensamverkan inom ett mer »känsligt område« dockatt primärkommunens fullmäktige måste bli merdelaktigt, och därmed blir samverkansformen in-tressantare. Inga frågor är dock omöjliga att sam-verka kring, det handlar istället om vilken formav samverkan man väljer.


Vad samverkar man kring?

Vad är vinsterna?

Vinsten med samverkan varierar givetvis mellanolika frågor och tidsperspektiv. Ingen systematiskundersökning har gjorts inför den här studien föratt mäta vinsterna. Det som listas nedan är sådantsom framkommit i intervjuerna och som de in-tervjuade själva definierar som vinsterna medsamverkan.

Flera av de intervjuade säger sig vara villiga attta en förlust i det korta perspektivet för en even-tuell vinst i det längre perspektivet. Det talas omen »winwin«-situation, något som definieras nå-got olika. Winwin-situationen var något som oftahölls fram när samverkan först inleddes, vinstenvar något alla parter var tvungna att se tydligt re-dan i inledningsskedet av samverkan. Att allaskulle vinna något på det var särskilt viktigt för demindre kommunerna som hade mest att förlora.De flesta av de intervjuade kommunalråden på-pekar dock att de genom erfarenheter har förståttatt begreppet måste kompromissas med. Vinstenkanske inte kan vara direkt och att tidsperspekti-vet är det avgörande. De påpekar dock att det ärviktigt att kunna visa upp vinster eller planeradevinster för att kunna förankra samverkan i hem-kommunerna. Det gör att viss samverkan kan varasvårare att bedriva då vinsten antingen inte är likakonkret eller inte ligger lika nära i tiden. För attkomma över det behövs en väl underbyggdförankringsprocess, något som återkommer sena-re i rapporten.

Kompetensrekryteringen

En av de största fördelarna som framhålls medsamverkan är de möjligheter till kompetensrekry-tering som den kan innebära. Samverkan gör attekonomiskt trängda kommuner kan dela entjänst mellan sig. Det betyder att kommunernakan erbjuda medborgarna den service de är ålag-da att erbjuda utan att kostnaden blir allt för stor.Detta är särskilt relevant i mindre kommuner därdet sällan finns behov av en heltidsanställd per-son på alla tjänster. Samverkan mellan kommu-nerna betyder då också att kommunerna tillsam-mans kan locka till sig kompetent personal medrelevant utbildning eftersom de tillsammans kan

erbjuda en större och mer kvalificerad tjänst.Dessutom kan kommunerna i och med samver-kan hänga med i utvecklingen inom komplicera-de verksamheter, eftersom de då har tillräckligtmed resurser. Det är bland annat på detta sätt fle-ra kommuner som diskuterar en eventuell sam-verkan inom överförmynderiverksamheten reso-nerar. Verksamheten är dyr men framför allt förkomplex för att de ska ha råd att sköta den självamed en egen tjänst. Genom samverkan kan kom-munerna både behålla bemanning och kvalitet påerbjuden service, till exempel konsumentvägled-ning. Det framhålls även att rekrytering av kom-petent personal till den kommunala organisatio-nen är av vikt för att fortsatt kostnadseffektivi-sering och rationalisering skall kunna utföras påett bra sätt. Detta eftersom det bland annat krävsväl genomförda beslutsunderlag för att politiker-na skall kunna fatta beslut i dessa frågor.

Stordriftsfördelar

I och med samverkan med andra kommuner blirstordriftsfördelar möjliga för den enskilda kom-munen. Vilka dessa fördelar är och hur stora deblir varierar mellan områden. Man kan även skil-ja mellan rent ekonomiska stordriftsfördelar ochandra, så som kvalitetsfördelar, vilket i viss månberördes ovan. I den här studien har ingensärskild undersökning gjorts för att undersökastordriftsfördelar, de områden som hållits frameller särskilt kommenterats i intervjuerna har no-terats och tas upp här. Som tidigare nämnts anserflera av kommunalråden att det skulle vara för-delaktigt att samverka inom vård och omsorg,främst hemtjänsten och kring uppsökande sjuk-sköterskor. Här anser man att det kan finnas ef-fektivitetsvinster främst eftersom flera av kom-munerna är mycket stora till ytan och glest befol-kade. I Haparanda, där hemtjänsten bedrivs till-sammans med Torneå, uppfattar man att man harstordriftsfördelar. Detta bland annat eftersompersonalstyrkan blivit större och man lättare kla-rar av sjukskrivningar och toppar i verksamheten.

Behandlingshem för unga och även i viss månalkoholister eller narkomanen lyfts fram som nå-got som möjligen kan innebära stordriftsfördelar.Främst eftersom det är dyrt för kommunerna att


»utackordera« folk i andra kommuner. Skulle mandriva ett hem tillsammans skulle utgifterna kun-na göras jämnare. För detta krävs dock att ett fler-tal kommuner arbetar tillsammans då behovet avett liknande hem kan variera stort med tiden ochutgifterna annars blir för höga. Samverkan inomdessa områden var något som flera av kommuner-na diskuterade. Ett annat område där de intervju-ade uppfattade att det fanns stordriftsfördelar varskolan. Flera av kommunerna i studien samverkarkring gymnasieskolan och även universitetsstudi-er. Genom samverkan kan de erbjuda fler antalgymnasielinjer och även få universitetsutbild-ningar lokaliserade till regionen. Man spararpengar eftersom man var och en för sig har för li-tet antal elever för att fylla sina gymnasielinjer.

Samhällsgeografiska fördelar

Flera av kommunerna som samverkar gör det ef-tersom befolkningen minskar och kommunen ärglesbefolkad. Samverkan kan innebära en möjlig-het att få behålla och kanske till och med öka sinbefolkning. Under intervjuerna blev det tydligtatt flertalet kommunalråd ser samverkan som al-ternativet till en kommunsammanslagning. Bil-den av sammanslagningar av kommuner är intepositiv. Även medborgarna anses dela synen kringatt sammanslagning är detsamma som nedlägg-ning av minst en av kommunerna. Sammanslag-ningar anses leda till en tydligare centralisering iregionen, där de mer perifera delarna, alternativtkommunerna, får en ännu sämre situation. Vid ensammanslagning skulle centralorten i den störrekommunen vara den stora vinnaren på de mer pe-rifera orterna och kommundelarnas bekostnad.Samverkan kan istället innebära att hela kommu-nerna och båda kommunernas centralorter får enchans till utveckling.

Vad gäller samverkan inom skolområdet inne-bär den en möjlighet för kommunerna att få ung-domar att bo kvar i kommunen under studieti-den. I intervjuerna lyfter man även fram att mangenom samverkan kan arbeta mer aktivt för helaregionen. Flertalet var överens om att man i ensamverkan bör och ofta kan titta på vilken kom-mun som bäst behöver till exempel lokalisering-en av det gemensamma lönekontoret.

Påverkansmöjligheter

Genom samverkan kan kommunerna skapa fo-rum för omvärldspåverkan och även blir starkaredå de är fler och har mer resurser. Genom attsamverka kan de bevaka sina intressen i eu ochäven nationellt. Regionen är av särskild vikt i euoch en samverkan i dessa frågor kan innebära attregionen kan profilera sig internationellt. Dettakan resultera i att regionen tillförs extra resurser.Genom att gå samman i till exempel kommunal-förbund kan kommunerna samordna sin admi-nistration vilket underlättar kontaktskapandeoch ger en enhetlig bild utåt. Flera av de intervju-ade framhåller att de genom samverkan blir merintressanta som partners vid till exempel lokali-sering av universitetsutbildningar. Främst anserde detta bero på att de på grund av sin samverkantäcker ett större område och kan lägga mer tyngdbakom sina krav i förhandlingar.

Hur samverkar man?

Som nämndes tidigare finns det ett flertal olikasätt att bedriva samverkan på. Det finns både for-mell och informell samverkan och den informel-la är mycket svår att redovisa. Den informellasamverkan har ofta kritiserats för att det är svårtför utomstående att få någon insyn i diskussio-nerna. I intervjuerna framkom det att den infor-mella samverkan ofta börjar genom redan formellsamverkan, det är alltså en slags självbefruktandespiral. Ett kommunalråd beskriver till exempelatt man vid möten i ett högskoleförbund träffarde andra kommunalråden och börjar funderakring ytterligare samverkansområden. Dessa nät-verksdiskussioner gäller samverkan på dess tidi-gaste stadium. När samverkan hamnar i »skarptläge« det vill säga ska genomdrivas, lyfts fråganupp till en formell status och man skapar ettkommunalförbund eller liknande. Det är också dåkommuninvånare och övriga fullmäktigeledamö-ter får en reell möjlighet till insyn i verksamhe-ten.

Varje kommun deltar i ett flertal olika samver-kansprojekt och har där ofta samma samverkans-partners. Det är vanligast att kommunerna sam-verkar med sina närmsta grannar men det finnsäven mer långväga samarbeten. Dessa beror dels


på att en del förbund är så pass stora att även av-lägsna kommuner samverkar med varandra inomförbundet. Det kan dock även vara andra om-ständligheter som gör att man samverkar med enmer avlägsen kommun, så som att ett försök tillsamverkan på närmare håll misslyckats och manbehövt en snabb lösning. Ytterligare en anledningtill att samverkansgeografin ibland inte ser utsom man förväntar sig är att samverkan kan hapågått en längre tid. Regelverket kan ha sett an-norlunda ut när samverkan inleddes och därmedkan mer långväga samarbetspartners varit mer ak-tuella.

Samverkansform

Det finns som nämnts flera olika sätt att samver-ka på, och formen betyder att samverkan utförspå olika sätt. Avtalssamverkan är vanligast i dekommuner som deltar i den här studien, främsteftersom det är en så pass enkel form att samver-ka genom. De flesta mindre samverkansfrågorkan lösas på genom avtal. Kommunalråden i stu-dien ansåg att frågor som enbart rör den kommu-nala administrationen inte kräver en utförligaresamverkansorganisation. Dessutom ansåg flera avdem att det var en form som de hade mycket in-syn i. Det är intressant eftersom avtalssamverkanär en form som har kritiserats för sin bristandemöjlighet till insyn. Man har därför försökt fålagstiftningen kring avtalssamverkan att liknaden som gäller kommunalförbund.3 De intervju-ade ansåg dock att avtalssamverkan möjliggjordesamverkan nära den egna kommunen och att in-synen var bra just på grund av det.

Gemensam nämnd är en form som i intervjuer-na ges en positiv bild, även det eftersom den lig-ger närmare primärkommunen än vad kommun-alförbundet gör. Dock finns det få gemensammanämnder i de undersökta kommunerna. Gemen-sam nämnd har varit uppe för diskussion vid in-ledningsfasen av flera samverkansprojekt menhar sällan blivit aktuell. Flera av de intervjuade ta-lar om att man väljer form efter erfarenhet ochdet kan i viss mån påverka att gemensam nämndsällan väljs.

Kommunalförbundsformen är oftare använd,och inkluderar ofta flera samarbetspartners.Kommunalförbunden som studiens kommunerdeltog i hade enbart direktioner, inget hade för-bundsfullmäktige. Den förra är den »enklare« ver-sionen av ett kommunalförbund och organisatio-nen är mindre. Kommunerna får själva bestämmahur de vill ordna kommunalförbundet men direk-tion föreslås för mindre politiskt splittrande frå-gor. Direktionsmodellen har kommit att använ-das allt mer utan att lagligheten i det ifrågasatts.4

Bilden av kommunalförbund varierar bland de in-tervjuade, vissa tycker att det är bra med en tyd-ligt avgränsad samverkansorganisation. De flestatycker dock att kommunalförbundet ofta är enför omständig organisation och att man skapar»en kommun i kommunen«. Kommunalförbun-den kräver en egen administration och det sesofta som slösaktigt eftersom alla de samverkandekommunerna har fullt fungerande administratio-ner. Genom att då välja en annan samverkans-form där den redan befintliga administrationenanvänds anser man att man agerar sparsamt ochriktigt mot kommunmedborgarna. Det är ävenden större organisationen som gör att insynen an-ses vara sämre i ett kommunalförbunds verksam-het. En fördel som dock framhölls med kommu-nalförbundsformen är att den möjliggör besluts-fattande ute i verksamheten i högre grad och attbeslutsfattandet därmed inte blev lika tungrott.

Ytterligare en intressant synpunkt som fram-fördes under intervjuerna var att om man samar-betar med samma partners i flera olika kommun-alförbund kan det vara bättre att slå sammansamverkan till ett större kommunalförbund. Del-tagande i allt för många kommunalförbund sesofta som något negativt. Resultatet av en sam-manslagning skulle bli ett kommunalförbundmed stora resurser, nästan i samma ekonomiskastorlek som en mindre kommun.

Flera kommunalråd talar om att kommunalför-bunden kan börja leva sitt eget liv och skapa enegen agenda. Det är intressant att notera att des-sa åsikter kom upp trots att kommunalråden själ-va i de flesta fall sitter i förbundens direktion. I ti-digare rapporter har det framkommit att kom-


3. sou 1996:137 – Kommunalförbund och gemensam nämnd –två former för kommunal samverkan (1996), s. 45–46.

4. sou 1996:137 – Kommunalförbund och gemensam nämnd –två former för kommunal samverkan (1996), s. 48.

munallagen inte ger den politiska ledningen i pri-märkommunerna möjlighet att påverka den lö-pande driften i kommunförbund och gemensamnämnd på det sätt de önskar. Lösningen har då va-rit att de ledande politikerna skapat nätverk kringförbunden eller nämnderna och på så sätt ändåkunnat styra verksamheten. Kommunalråden iden här studien har alltså istället löst det så att desjälva sitter med i kommunalförbundens direk-tioner och dessutom leder de mer informellasamverkansdiskussionerna.

Val av samverkansform

I tidigare rapporter har valet av samverkansformbeskrivits som resultatet av sammanvägningen avett flertal faktorer. Samverkans volym, verksam-hetens art och hur man ser på kommundemokra-tiska frågor som till exempel medborgarinsyn hartagits upp som relevanta faktorer. I intervjuerna iden här studien tycks det främst vara frågan, detvill säga i viss mån verksamhetens art, under på-verkan för ett litet antal andra faktorer, som avgörvilken form som samverkan ska bedrivas inom.Handlar det om enstaka tjänster, så som tekniskchef eller konsumentvägledare, är samverkan ge-nom avtal en bra lösning. Handlar det däremotom samverkan inom skola eller sociala frågor an-ser de intervjuade att samverkan bör ske inom ettkommunalförbund. Detta eftersom sådan sam-verkan på ett tydligare sätt påverkar kommun-medborgarna i vardagen.

Vid viktigare frågor anser de alltså att samver-kansformen måste vara mer organiserad och in-volvera fler beslutssteg, vilket ofta ger primär-kommunernas fullmäktige en större roll. Att sam-verkansfrågornas vikt, och därmed behovet avmer demokratiska processer, varierar är inte någotsom de intervjuade tar upp självmant. Det fram-kommer i intervjuerna först när olika scenariosmålas upp. Detta gäller även om samverkans-mängden ökar, det vill säga vid volymökning,även då tycker kommunalråden att kommunal-förbundet blir mer aktuellt. Givetvis finns detundantag från detta, så som Haparandas avtals-samverkan med Torneå inom hemtjänsten. Delviskan dock denna samverkansform förklaras av detfaktum att internationella kommunalförbund än

så länge inte är tillåtna och att samverkan därförmåste ske i annan form. Ytterligare en faktor vidvalet av samverkansform som framkommit i in-tervjuerna är tidigare erfarenheter från andrakommuner. Till exempel har man vid inledningav samverkan kring räddningstjänst valt för-bundsformen eftersom andra framgångsrikt an-vänt sig av den.

De intervjuade uppger att de inte har diskute-rat demokratiska aspekter av samverkan vid val avsamverkansformer. Dock har de haft aspektersom styrning och politikerinsyn i verksamheten iåtanke, vilket torde kunna ses som delvis detsam-ma. De viktigaste punkterna vid val av form tycksvara effektiviteten, kostnaden och styrningsmöj-ligheterna. Relevansen av dessa aspekter ochandra varierar dock som tidigare nämnts medsamverkansfrågans vikt. Vid mindre frågor tyck-er inte kommunalråden att insynen är lika viktigtill exempel. Det att kommunalråden gör en såpass tydlig skillnad mellan frågor kan ses som re-sultatet av en praktisk kalkylering av olika frågorsvikt och de resurser en samverkansorganisationkräver. Det är dock värt att notera eftersom detbetyder att frågornas vikt i viss mån bestäms avbudgeten. En reglering kring vilken samverkans-form som skall användas till vilken fråga och vil-ka politikområden kan vara nödvändig för atttrygga demokratiska värden som medborgarinsyntill exempel.


Det finns inget enkelt sätt att få samverkan att fun-gera. Flera av de intervjuade kommunalrådenhade erfarenheter av samverkan som misslyckats.Frågorna nedan är sådana som lyfts fram i inter-vjuerna som väsentliga för en lyckad samverkan iflertalet kommuner.

Förtroende

Flertalet av de intervjuade framhöll vikten avmöjligheten att stå över vissa delar i en samver-kan. Ett samarbete som kanske ännu inte nått sinfasta form kan innehålla många blivande samar-betspartners. Oftast är dessa grannkommuneroch kommer att bedriva ett samarbete inom ävenandra områden. Det är viktigt att en kommunkan avsäga sig fortsättningen av ett samarbete,te.x gemensamt lönekontor. Att så sker beror oftapå hemmaopinionens rädsla för förlorade ar-betstillfällen. En fortsatt samverkan inom andraområden kan då endast ske om det finns förtro-ende, tillit, mellan de ledande kommunala politi-kerna i de olika kommunerna. Förtroendet är nå-got som sakta byggs upp i och med att kommun-politikerna har ökad kontakt över kommungrän-serna. Flera kommunalråd beskriver att det finnsen första rädsla kring att någon kommun ska för-söka använda samverkan för att tillskansa sig för-delar över de andra kommunerna. Genom attträffas och föra återkommande diskussioner tycksrädslan överkommas och ett kommunalråd ut-trycker det som att man börjar känna ansvar förvarandra.

Det tycks även vara så att det finns mer ellermindre naturliga samarbetspartners. Detta berorpå att man har lättare att samverka med kommu-ner som har en liknande situation. Förtroendeuppstår lättare i en sådan situation. Det kan ävenvara av vikt att ha liknande historia och geografi.Ett exempel som uppkom under intervjuerna varatt samverkan i Norrbotten fungerade bättrelängs med älvdalarna eftersom det sedan länge va-

rit de naturliga kontaktvägarna. Man kan även seatt geografin försvårar för viss samverkan, enbergskedja på gränsen mellan två kommunen kangenom historien ha påverkat kommunerna så attde, trots att de är grannar, inte har en naturligsamverkansbas idag.

Förankringsprocess

För att undvika att hemmaopinionen »fäller« ettsamverkansprojekt påpekar flera kommunalrådvikten av att förankra samverkan, både i kommu-norganisationen och hos kommunmedborgarna.Ett kommunalråd påpekar att samverkan medandra kommuner är en process och att medbor-garna måste få chansen att delta i samma processsom politikerna och tjänstemännen. För honombetydde det att öppet tala i lokala medier om vik-ten och vinsten av kommunsamverkan och ävenbelysa de alternativ som finns. Det finns ofta enhotbild kring samverkan och kommunmedborga-re har ofta har en bild av att kommunen kan ochska klara sig själv. Många oroar sig för att man skaförlora arbetstillfällen till förmån för grannkom-munen och kan inte se någon vinst i samverkan.Hotbilden måste enligt de intervjuade bemötasmed ett tydliggörande av alternativen, kringframtida vinster och även kring vad en förbättradsituation för regionen i sig betyder.

Ett kommunalråd talar om att det är viktigt attbedriva både en process både politiskt och inomförvaltningen för att få samverkan att fungera.Det är viktigt att få de båda delarna att gå i taktför att inte försena eller stjälpa ett samver-kansprojekt. Flera samverkansprojektet har fallitpå att man inte förankrat det väl nog i den egnapolitiska organisationen. Detta blir ännu tydliga-re i samverkan mellan kommuner med olika poli-tiska styrningar. Kommuner där ett parti har tyd-lig majoritet har lättare att driva igenom samver-kansförslagen på primärkommunsnivå än vadkommuner som styrs genom koalitioner har.


Hur får man samverkan att fungera?

Samverkansprojekten kan få problem och förse-nas tidsmässigt när de ska knytas an till kommun-fullmäktige och processen ser olika ut i olikakommuner. Förankringsprocesser tar tid, och detär något som flera av de intervjuade upplever attdet finns ont om i samverkan med andra kommu-ner. De vill se beslut fattade snabbare och det ståri kontrast till förankringen och det demokratiskainflytandet.

Kommunalrådets roll

Samverkan mellan kommuner betyder att kom-munalrådens roll blir allt viktigare, de sitter i deflesta direktionerna och deltar i nätverksdiskus-sionerna. Viktigast tycks de vara i de inledandediskussionerna, när samverkansavtalet sedan äringånget eller förbundet startat är deras roll någotmindre. De tycks få en mer informativ roll, defungerar ofta som en länk mellan kommunstyrel-sen och till exempel direktionen i kommunför-bundet. De upplever sig själva som mycket upp-tagna och ett kommunalråd säger att han »får delasig med kniv för att hinna med«. Att de inte dele-gerar bort mer av ansvaret beror dels på just för-troendefrågan, man kan inte byta ut deltagarna ien samverkansdiskussion hur som helst. Frågornatycks dessutom bli mindre relevanta om de dele-geras till någon som inte sitter i kommuntoppen.Återkopplingen når då inte kommunstyrelsen ilika hög grad och det medför att frågan nedgrade-ras.

Situationen leder till att mer av informationenkoncentreras till kommunalråden, något som kante sig negativt när kommunfullmäktigeledamöterredan tidigare uttryckt att de anser makten varaför centrerad till kommunstyrelsen.5 I längdenskulle det kunna bidra till ett rekryteringspro-blem för kommunen. Det kan även bli problema-tiskt om ett kommunalråd skulle bli sjukt. Myck-et av processen drivs framåt av just de deltagandepersonerna och risken finns att den avstannar vidsådant som sjukdom. Att någon fler från kom-munledningen ofta deltar i samverkansdiskussio-nerna torde stabilisera samverkansdiskussionernanågot. Det går dock inte att förneka den vikt som

kommunalråden spelar i samverkansdiskussioner-na och enligt de intervjuade är det är inte klartom det ska ses som en fördel eller nackdel. De in-tervjuade tar upp att de ibland i direktionen upp-lever sig mycket fjärran från primärkommunen.Detta trots att de är just kommunalråd i primär-kommunen. Detta kan sägas stämma väl överensmed synpunkterna kring att kommunalförbun-den kan börja leva sitt eget liv.

Centreringen till kommunalråden kan ses somett sätt att få samverkan att fungera. Informa-tionscentreringen är nödvändig för en bra sam-verkan. Inte just det att informationen är centre-rad men att åtminstone en person har all infor-mation tycks viktigt. I och med koncentrationenav information kan man även säga att ansvarsför-hållandena tydliggörs. Detta kommer att diskute-ras längre fram i rapporten.

Samsyn över gränser

Samverkan sker mellan kommuner över läns- ochriksgränser. Tidigare studier har visat att samver-kan över gränser inte är lika vanligt som samver-kan inom dem, någon ny statistik kring det tycksinte finnas. För de kommuner som samverkaröver läns- eller riksgränser är det av vikt att regleroch förhållningssätt är de samma på båda sidorom gränsen. Ett av kommunalråden berättar omsamverkan över länsgränsen och att länsstyrelsenhär kan bli ett problem. Om det bedrivs en annansorts samverkanspolitik från länsstyrelsens sidapå andra sidan gränsen blir det svårt för kommu-nerna som samverkar att få sin samverkan att fun-gera. Eftersom länsstyrelsen fortfarande har enviktig roll i samverkan mellan kommuner kan detvara av vikt att se över förhållningssättet till kom-munerna. Dock kan det vara svårt att göra någotåt en situation där en länsstyrelse är mer ambitiösän en annan, och det faktum att det skapar olik-heter. Vad gäller samverkan över riksgränsen ärdet av vikt att utredningen kring internationellakommunalförbund blir klar. Det skulle innebäraklarare former för samverkan över gränserna. Yt-terligare en aspekt som bli aktuell vid samverkanöver gränser är att sökandet av bidrag försvårasnågot då man måste vända sig till fler instanser.

Hur får man samverkan att fungera? 13

5. Sveriges Kommuner och Landsting – Kommunpolitikern –om demokratin (2000), s. 11.

Externa resurser

Externa resurser är av vikt för att förbättra möj-ligheterna för samverkan. Detta eftersom det inuläget ofta är kommunens egen personal somska granska sin organisation och hitta möjliga be-sparingar och samverkansmöjligheter. Att denegna personalen på ett sådant tydlig sätt själva skabedöma sin arbetssituation och prestation är intebra enligt de intervjuade. Det behövs personalutifrån som ska genomlysa verksamheterna ikommunerna och på så sätt bäst komma fram tillde samverkansmöjligheterna som kommunernahar.


Kommunsamverkan innebär att kommunens en-sambestämmande över sitt territorium i någonmån minskar. Detta eftersom beslut gällandekommunen och dess befolkning fattas i forumdär representanter från andra kommuner harmedbestämmanderätt. Kanske kan man inte sägaatt kommunen någonsin varit ett fristående poli-tiskt område, dock har samverkan med andrakommuner inneburit att man blivit mer beroen-de av sina grannar på ett tydligt vis. Det finns oli-ka grader av samverkan och de innebär olika nivå-er av beroende mellan kommunerna. Man kansäga att skalan går från enskilda kommuner utansamverkan med andra kommuner till kommun-sammanslagningar på grund av att verksamheter-na ändå genomförs tillsammans genom samver-kan.

Ingen av de intervjuade såg kommunsamman-slagningar som en bra idé och de betonar ävenvikten av möjligheten att kunna »lägga i brom-sen« i en samverkan. Den största delen av den for-mella samverkan som kommunerna i studien del-tar i bedrivs dessutom genom avtal, vilket är enform som inte innebär att man binder upp kom-munerna mot varandra i lika stor utsträckningsom till exempel ett kommunalförbund eller engemensam nämnd. Detta skulle kunna ses somtecken på att samverkan i kommunerna i studieninte kommer att gå så långt. Det finns dock teck-en som pekar åt andra hållet.

Kommunalråden framhåller i intervjuerna attde anser sig ha utvecklat en regional syn i ochmed deltagandet i samverkansprojekt. Som be-skrevs ovan utvecklar de förtroende och tillit förvarandra och med det följer att de vidgar sina per-spektiv. Primärkommunen blir inte längre denenda enhet de tänker i och de kan också i högregrad se att fördelar för grannkommuner betyderfördelar för dem själva i det längre perspektivet.T.ex kan en lokalisering i en kommun betyda attregionen lockar till sig fler utbildade människor,vilket kan vara positivt för grannkommunernas

framtida anställningsbehov. Det blir viktigt att setill hela regionens välfärd och de kommuner somhar en något bättre situation inser att de kanmedverka till att »spilla över« till de kommunersom har ett sämre läge. Man är beroende av sinagrannkommuner och deras utveckling och därförmåste man passa på att hjälpa till när man harmöjligheten.

Det har blivit lättare för de intervjuade att mo-tivera en samverkan som inte ger direkt vinst tillhemkommunen i och med det regionala synsät-tet. På så sätt kan man säga att det fungerar somett smörjmedel för samverkan. Det betyder dockatt kommunalrådens roll ytterligare betonas, dådet tar tid att utveckla det »regionala tänket« ochde personliga insatserna därför blir viktiga. I vis-sa situationer fungerar den regionala synen ävensom ett problem, eftersom de övriga politikerna ihemkommunen kanske inte delar den. Eftersomde inte deltar i samverkansdiskussionerna i likahög grad har de inte fått tillfälle att utveckla ensådan syn och det kan därför uppstå konfliktermellan de två synsätten. Här är det av vikt att dri-va en förankringsprocess även bland politikerna iden egna partigruppen och i fullmäktige.

Den regionala synen som de ledande politiker-na i de samverkande kommunerna har utvecklattyder på att samverkan kan komma att gå längreoch bli allt med omfattande. Detta eftersomkommungränserna tycks minska i relevans hos desom driver på och aktivt arbetar i processen. Ävendet att begreppet »winwin« i viss mån har ändratinnebörd kan ses som ett tecken på att samverkankan komma att bli djupare. Det är ett utslag avden regionala synen att se vinsterna i ett annatgeografiskt och tidsmässigt perspektiv och är ettsteg närmare en fördjupad samverkan.

I dagsläget ser det ut som att samverkan kandrivas mycket långt inom ett flertal områden,främst de administrativa och inom enstaka tjäns-ter, till exempel konsumentvägledning och alko-holhandläggning. Här drivs processen mot en re-

Hur långt kan man då gå i en samverkan? 15

Hur långt kan man då gå i en samverkan?

nodling av organisationen för att spara pengaroch verksamheterna anses inte vara av avgörandevikt för medborgarna. Förutsättningarna är attdet finns någon slags tidsbegränsning så att sam-verkan kan omvärderas och kommunen inte ärlåst för en allt för lång tidsperiod. Samverkaninom andra områden, så som skola, vård och om-sorg, är svårare att bedöma. Det bedrivs i dagslä-get relativt lite samverkan i sociala frågor och deupplevs även som känsligare av de intervjuadekommunalråden. För att samverkan ska kunnafördjupas inom dessa områden krävs troligtvis enmer utvecklad samverkan inom ett flertal andraområden. Detta eftersom det fungerar som tillits-skapande och grundläggande.


Samverkan innebär att beslut som påverkar kom-munens befolkning fattas i samverkan med andrakommuners representanter. Därmed blir kom-munmedborgarnas självbestämmande en relevantaspekt. Hur de ska kunna påverka beslut som be-rör dem och utkräva ansvar efter att besluten ärfattade är två viktiga frågor.

Kommunsamverkan har genom historien kriti-serats för att försvåra för och underminera detkommunala självstyret. Det har setts som en an-ledning i sig att slå samman kommuner.6 Idag harkommunsammanslagningar inte en särskilt posi-tiv klang och flera åtgärder har istället gjorts föratt underlätta för samverkan mellan kommuner.Dagens kritik handlar även den om utsuddadekommunala gränser men mer om demokratisktunderskott i samverkansformerna och medbor-garnas dåliga insyn i samverkansdiskussionerm.m.

Kommunerna har av staten fått vissa verksam-heter att ansvara för, främst eftersom dessa böranpassas till lokala förhållanden. Det formella an-svaret för verksamheten är detsamma mellankommunerna men kan i verkligheten variera. Ioch med samverkan kan man säga att det verkligaansvaret för verksamheten sprids ut på fler enhe-ter. Ju mer av en kommuns verksamhet som be-drivs i samverkan med andra kommuner, destomindre fria resurser har kommunmedborgarnaatt besluta själva om.

Ingen av de intervjuade upplevde samverkansom något demokratiskt problematiskt. Fleratycktes se det som en närmast administrativ lös-ning på kommunens problem och fann tanken pådemokratisk problematik i samverkan helt ny. Deär utsedda att leda en kommun och då måste dehitta de former som ger bästa möjliga utdelningför medborgarna, något som ofta betyder samver-kan. Om man utgår från att kommunmedborgar-na i hög grad bedömer den lokala demokratin ef-

ter levererad service ter sig detta också som ett re-levant sett att resonera. Tydligast märks den härsynen i det att de intervjuade inte anser att sam-verkansformen i sig är särskilt viktig ur demokra-tisk synvinkel. Det är innehållet i samverkan ochinte procedurerna som är relevanta. Medborgarnaefterfrågar fungerande service och inte ideologi.Synen blir extrem när några av kommunalrådenefterfrågar mer oformaliserad samverkan. Dettaeftersom beslutsprocesserna då skulle gå snabba-re.

Samverkan mellan kommuner framstår i inter-vjuerna i hög grad som något neutralt. Samverkantycks inte vara anknutet till partipolitiken i likahög grad som de flesta inomkommunala verk-samheter. Endast i ett fåtal av de intervjuadekommunerna hade samverkan med andra kom-muner varit en politisk stridsfråga mellan partier-na. I dessa har oppositionen använt samverkanoch dess resultat i ett kort tidsperspektiv som po-litiskt slagträ och försökt profilera sig genom atthävda att inga arbetstillfällen skulle lämna kom-munen. Detta tycks dock inte vara ett särskiltstort problem i dessa kommuner. Att samsynenkring samverkan är så utbredd kan sägas bero påatt man i de flesta av dessa kommuner har en si-tuation som kräver samverkan, man har inte rådatt vara partipolitisk. Det skulle även kunna beropå att man i flertalet kommuner ännu inte sam-verkar inom de sociala områdena, vilka ofta ärmest partipolitiskt laddade. Resultatet av synenpå samverkan som neutral blir att man kan sam-verka över parti- och koalitionsgränser utan stör-re problem. Synen på samverkan som något ne-utralt är en del av förklaringen till att kommun-samverkans effekter på demokratin inte ses somsärskilt viktiga frågor vid inrättandet av en nysamverkan. Det som framhölls viktigt då var styr-nings- och insynsmöjligheterna för politikernasjälva i den samverkan man ville bedriva.


Demokratiska aspekter på samverkan

6. sou 1961:9 – Principer för en ny kommunindelning,s. 130–131.

Ansvarsutkrävande

En viktig tanke som den representativa demokra-tin bygger på är ansvarsutkrävandet. Väljarna skakunna rösta bort personer som fattat beslut ochfört en politik som väljarna inte vill stå bakom.Syftet är att trygga medborgarnas inflytande överden politiska processen. I och med samverkanmellan kommuner blir det svårt för väljarna attutöva ansvarsutkrävandet fullt ut. Detta eftersombesluten fattats med inblandning av utomståen-de politiker som väljarna inte kan »nå«.

Styrnings- och insynsmöjligheterna för de le-dande politikerna är av stor vikt eftersom det ärdet som möjliggör medborgarnas ansvarsutkrä-vande. I intervjuerna läggs mindre vikt vid full-mäktiges ansvar, flertalet tycks anse att de till stordel är personligt ansvariga för den samverkan somkommunen bedriver. Det beror på att de ser sigsjälva som informationslänken mellan kommun-förbundets direktion och kommunfullmäktige.Många i kommunfullmäktige anses veta väldigtlite om den samverkan som kommunen bedriveroch de intervjuade erkänner sig i viss mån skyldi-ga till att sköta återkopplingen för dåligt. Någonförklarar den dåliga återkopplingen med att fleraav de verksamheter som kommunen samverkarinom inte är bland primärkommunens viktigaste.Samverkan sker ofta inom sådant som inte är klas-sisk primärkommunal verksamhet och det gör in-tresset från många fullmäktigeledamöter svalare.

Vid skrivandet av förbundsordningen har manen chans att förtydliga de yttre ramarna vid sam-verkan och där kan man försäkra sig om vissagrundpremisser. Detta gör det lättare att samver-ka och ta på sig ansvaret. De intervjuade anserinte heller att det är ett problem att besluten del-vis fattats av personer som väljarna inte kan rös-ta bort. Detta eftersom de själva säger sig ta detfulla ansvaret för besluten som fattas i samver-kansdiskussionerna. Även kommunens mindrestorlek kan innebära att ansvarsutkrävandet un-derlättas, det finns inte möjlighet att gömma sigbakom andra. Flera av de intervjuade är valda re-presentanter i kommuner med liten befolkningoch de talar om att de med ansvaret ofta får helaskulden och hela belöningen för beslut fattade isamverkan och inom kommunen. Den utsatta po-

sitionen inomkommunalt kan göra att det blirännu viktigare för dem att ta ansvaret för samver-kan med andra kommuner. Kommunalrådets sto-ra roll i den inomkommunala politiken gör dockatt medborgarnas ansvarsutkrävande inte kan blisärskilt nyanserat.

Om man väljer att se det så som de intervjuadegör blir andra aspekter relevanta. Om det intefinns en demokratisk problematik i att beslutensom påverkar kommunens medborgare delvis ärfattade av utomstående, eftersom de ledande po-litikerna tar allt ansvar, blir kommunalrådens rollmycket speciell. Det kan vara därför man betonarvikten av att kunna »lägga i bromsen« i samverkanoch av egen insyn i verksamheten.

Vid författandet av till exempel förbundsord-ningen sätts standarden för hur återknytningentill primärkommunen ska ske och hur stort för-handlingsutrymme representanterna i direktio-nen ska ha. De intervjuade upplever att det finnsett varierande stort utrymme i direktionerna, oftaberoende på om de har en fullmäktigemajoriteteller ej bakom sig. De betonar att det är viktigtmed ett stort förhandlingsutrymme eftersom detkan bli svårt att fatta några överenskommelserutan. Även detta är en sak som de intervjuade an-ser sig ta ansvar för inför väljarna.

En vanlig kritik mot samverkan mellan kom-muner är att representanterna i samverkansorga-nen är indirekt valda. Johan Höök skriver i sin av-handling Intern kommunal kompetensfördelning attdet finns en särskild syn på delegering av besluts-rätt i grundlagarna. Den uttrycks i 1:7 rf, där detstår att »Beslutanderätten skall i kommunerna ut-övas i valda församlingar«. Höök ifrågasätter omförbundsfullmäktige kan ses som en vald försam-ling. Han tolkar det faktum att valbarhet till kom-munalförbundet nu enbart gäller de som sitter iprimärkommunernas kommunfullmäktige somett slags minimikrav för att legitimera deleger-ingen till kommunalförbunden.7 De intervjuadekan inte se några problem med att representan-terna är indirekt valda. Valbarhet borde iställetäven gälla människor som människor som intesitter i fullmäktige. Fördelen med att »kunna han-dplocka« personer till samverkansorganen skulle


7. Höök, Johan – Intern kommunal kompetensfördelning(2000), s.93.

enligt de intervjuade vara att specialkompetensskulle kunna införas. Personer med speciella kun-skaper kring lokala förutsättningar skulle då kun-na användas.

Påverkansmöjligheter

Eftersom samverkan kan bedrivas inom så mångaolika former och frågor varierar medborgarnaspåverkansmöjligheter och behov. För att medbor-garna ska kunna påverka krävs information omverksamheten och även insyn i beslutsgången. Iintervjuerna beskrivs den samverkan som bedrivsidag främst som inom det administrativa områ-det och att den därför inte kräver allt för utveck-lade mekanismer för medborgarpåverkan eller in-syn. De intervjuade anser att deras insyn är av be-tydligt större vikt än medborgarnas, främst efter-som de inte tror att medborgarna skulle nyttjaden. Det framhålls dock, som tidigare nämnts, attom samverkan sker med samma partners i fleraolika kommunalförbund kan en sammanslagningav dessa kommunalförbund vara en bra idé. Detskulle betyda att ett kommunalförbund skullekunna omfatta betydande delar av den kommu-nala verksamheten och även budgeten. I det per-spektivet blir påverkansmöjligheter och insyn yt-terst relevanta aspekter.

I intervjuerna påpekas det att medborgarna kanpåverka kommunalförbundens verksamhet ge-nom sina kommunalråd. Här blir det ännu tydli-gare att de intervjuade ser sig själva som kommu-nens informationskanal till mycket av den sam-verkan som bedrivs.


Varje kommun har sina egna specifika problem atthandskas med, detsamma gäller i någon bemär-kelse även bygder och regioner. Mycket är likaöver landet och mellan kommuner men det kanäven finnas vissa lokala förutsättningar som görsamverkan mer eller mindre problematisk.

De intervjuade kommunalråden är alla frånNorrbottniska kommuner och ingen av dem ing-år i det så kallade »fyrkantsområdet« som finnslängs kusten och som bedriver en relativt välut-vecklad samverkan. Några av kommunerna i stu-dien har riktigt dåliga demografiska prognosermedan andra i dagsläget har en bättre situation änpå flera decennier. Detta bland annat på grund avden stora efterfrågan på regionens naturtillgång-ar och en nylokalisering av ikea i en av kommu-nerna. Gemensamt för dem alla är deras periferaläge nationellt sätt, närheten till Norge/Finlandoch den glesa befolkningen.

I Norrbotten går det en tydlig linje mellan kustoch inland, där kustkommunerna drar ifrån alltmer vad gäller befolkning och ekonomi medaninlandet allt mer blir avflyttningsbygd. En sam-verkan mellan kustkommunerna och inlands-kommunerna är därför problematisk att få till.Försök har gjorts, ett regionalt samverkansorganhar varit på tal under en lång tid. Nu ligger pro-jektet nere eftersom man flera gånger misslyckatsmed att komma överens om mandatfördelningen.Problemen gällde både hur partiernas representa-tion skulle se ut men även hur varje kommunskulle vara presenterad. Flera av de mindre kom-munerna upplevde först att deras inflytande blevalldeles för litet enligt det första förslaget tillmandatfördelning. För att blidka dem jämnademan istället ut inflytandet över kommunerna såatt det blev jämt. Det resulterade i att de störrekommunerna ansåg sig få för litet inflytande iförhållande till sin storlek. Den tredje versionen,som nu är under bearbetning, betraktas som ut-slätad. Man befinner sig på stadiet av tillitsska-pande. En av de intervjuade framför att Länssty-

relsen är viktigare än ett regionalt samverkansor-gan. Detta eftersom den har möjlighet att se tillhela länet utan att konflikten mellan kust och in-land behöver bli aktuell. Försöken med det regio-nala samverkansorganet kan ses som ett tydligtbevis på att det är svårt att bedriva en fördjupadsamverkan och att processen försvåras när sam-verkan ska ske mellan nya samarbetspartners.

Annat som tas upp är att flera av kommunernaär så pass stora till ytan att det kan kännas men-talt avlägset för en stor del av kommunmedbor-garna att samverka med en annan kommun. Omkommunerna hade varit mindre hade rörelsenmellan centralorterna troligtvis varit större. I ochmed den kontakten menar man att medborgarnasintresse för samverkan hade ökat. Här har ävennaturliga hinder en viktig roll, då bergskedjor ochavsaknad av vägar gör närliggande kommuner änavlägsnare.

Alla kommunerna i studien har en hög andeläldre i sin befolkning. Detta, i kombination medden extrema befolkningsglesheten som vissa de-lar av kommunerna uppvisar, gör att vissa samver-kansfrågor blir mer aktuella här än i andra kom-muner. Det gäller till exempel hemtjänsten ochde uppsökande sjuksköterskorna. Brukarna är likalåsta vid hemmet som i övriga kommuner men destora avstånden kan göra att kommunerna ändåtjänar på att samverka kring detta. Diskussionerkring det pågick i flera kommuner och utomstå-ende granskare på Länsstyrelsen i Norrbottentycks även anse att det är ett troligt samverkan-sområde.


Lokala problem och förutsättningar

Hur samverkan kommer att se ut i framtiden är ihög grad beroende av hur man från statligt hållväljer att se på samverkan. Om den trend som nupågår fortsätter kommer det sannolikt att bliännu lättare att samverka i olika former.

De intervjuade tror att samverkan kommer attbli allt vanligare inom fler områden i framtiden.Detta eftersom de inte kan se sammanslagningarsom ett alternativ och kommunernas probleminte ser ut att avta. Områden som de ser som spe-ciellt lovande är tillväxtfrågor i ett länsperspektivoch servicefrågor. Flera av dem tror att avtalssam-verkan blir ännu vanligare. Detta eftersom detenligt dem är en mycket enkel samverkansformsom går att använda vid många olika frågor. Deframhåller dock att det som verkar effektivt somsamverkansform idag kanske inte ses som effek-tivt i framtiden. Strävan efter ökad effektivitetoch besparingar innebär att helt andra samver-kansformer kan vara relevanta i framtiden. Det ärviktigt att vara öppen för nya möjligheter ochförsöka att inte låsa sig vid de samverkansformersom man använder idag. De intervjuade talar ävenom något slags representation på regional nivå,möjligtvis i form av det regionala samverkansor-ganet. Flera framhåller ett regionalt organ bordevara direktvalt av folket och ersätta dagens lands-tingsnivå.

Ett av de intervjuade kommunalråden påtaladeatt det kan finnas en generationskonflikt vad gäl-ler samverkan. I hans kommun var de äldre myck-et mindre benägna att vilja samverka med andrakommuner, och det i än högre grad när dessa intehade samma politiska majoritet. De yngre däre-mot såg det som en självklarhet, vilket enligtkommunalrådet var hoppfullt för framtiden.

De intervjuade efterlyser själva ett större modhos framtida politiker, i nuläget är man fortfaran-de allt för rädd för att bli förfördelad i samverkanmed andra kommuner. Detta anser man hållertillbaka en fördjupad samverkan. Ett förslag somförs fram gäller ökad uppföljning och redovisningav samverkansprojekt för att tydligare kunna visapå vad samverkan har inneburit. Detta skulle kun-na minska den misstänksamhet som i viss månfortfarande finns kring samverkan hos både poli-tiker, tjänstemän och kommuninvånare.

Framtiden 21

Framtiden

• Samverkan är vanligast inom »administrativafrågor«. Samverkan inom skola, vård och oms-org kräver att samverkan etablerats inom andraområden först. Detta eftersom man då har enslags samverkansbas och vana att utgå från.

• Samverkan kan innebära vinster i form av kom-petensrekrytering, stordriftsfördelar och på-verkansmöjligheter. Den kan även innebärasamhällsgeografiska fördelar.

• Den största delen av samverkan bedrivs genomavtal men kommunalförbund är vanligt inom»tyngre« och »känsligare« samverkansfrågor.

• Själva frågan är den viktigaste faktorn vid val avsamverkansform. Andra påverkansfaktorer ärmängden samverkan och erfarenheter frånandra kommuner.

• Vid inledningen av samverkan förs sällan någ-ra diskussioner kring eventuell påverkan på denlokala demokratin. Relevansen av insyn ochfullmäktiges delaktighet varierar med samver-kansfrågans vikt. Samverkan ses som något ne-utralt och demokratiskt oproblematiskt. Dettaeftersom ansvaret anses samlas hos kommunal-råden själva.

• Kommunalrådets roll blir än viktigare genomsamverkan med andra kommuner. Detta efter-som de fungerar som informationslänkar mel-lan direktioner och kommunstyrelse och full-mäktige. De anser själva att de utvecklar en re-gional syn och i högre grad ser till hela regio-nen.

• Förtroende och förankring är viktigt för att fåsamverkan att fungera.


Sammanfattning

När kommuner, landsting och regioner bildar gemensammanämnder och kommunalförbund överlämnar de ansvaretför att genomföra verksamheter till indirekt valda organ.För kommunalförbund, som är en självständig special-kommun, innebär det att möjligheterna att påverka ärmindre än vid gemensamma nämnder.

Även om verksamheter genomförs av indirekt valda or-gan kvarstår ansvaret inför väljarna hos de direktvaldapolitikerna i fullmäktige. Hur dessa bedömer effekternaav att verksamheter drivs av samverkansorgan är viktigt.Dessa ses idag som en väg att möta kraven på specialise-ring och ökad effektivitet.

Här redovisar statsvetaren Kajsa Eliasson resultatet avsina intervjuer med sju kommunalråd från Norrbotten.Även om intervjuerna primärt belyser deras situation ärde intressanta för alla som deltar i diskussioner om sam-verkan mellan kommuner.

ISBN-10 91-7164-204-8

ISBN-13 978-91-7164-204-2

118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 [email protected], www.skl.seSvenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan

Documents

7164 204 2