7164 330 8

Analysrapporten. April 2008

Avtalspensioner i kommuner och landsting

Siv Stjernborg

Analysrapporten. April 2008

Avtalspensioner i kommuner och landsting

Siv Stjernborg

2 Analysrapporten. April 2008

Sveriges Kommuner och Landsting118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 [email protected], www.skl.se

© Sveriges Kommuner och Landsting1:a upplagan, april 2008

Text och beräkningar Siv StjernborgGrafisk form och produktion Elisabet JonssonTryck LjungbergsTryckeri ab, KlippanPapper MultiDesign Original ivory 250 gr (omslag), Maxioffset 120 gr (inlaga)Typsnitt BerlingNova och Charlotte Sans skl.

isbn 978-91-7164-330-8issn 1653-3976

Pensioner och den kommunala pensionsskulden har diskuterats myck-et under senare år. Det är komplicerade frågor som har stor ekonomiskbetydelse för den kommunala ekonomin och för individen. Det finnsdärför behov av ett mer lättillgängligt material som förklarar hur sakeroch ting hänger ihop. Denna rapport ger en översiktlig beskrivning avde kommunala avtalspensionerna.

Hanteringen av tjänstepensioner har en egen historia i vår skatte-finansierade sektor. I kommuner och landsting finns en stor pensions-skuld till anställda intjänad före 1998. Betalningar på denna belastar denkommunala ekonomin idag och än mer de närmaste decennierna, dåallt fler av de anställda går i pension.

Hur man bäst bör hantera pensionsskulden framöver är inte själv-klart. Här görs ett försök att belysa problematiken och sätta den i ettsamhälls- och kommunalekonomiskt perspektiv.

Stockholm i april 2008

Maj-Lis ÅkerlundSektionen för ekonomisk analysAvdelningen för ekonomi och styrning

3

Förord

1. Pensioner och pensionssystem 5

Var kommer pensionen ifrån? 5

Hur bestäms pensionens storlek? 6

Hur finansieras och tryggas pensionen? 8

Många miljarder blir det 9

2. Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting 11

Kärt barn har många namn! 11

Kommunala avtalen krångliga 12

Pensionsskulden – ett historiskt arv 13

Tillbakablick på pensioner i kommuner och landsting 15

P-fink och RIPS: regelverk för beräkning av pensionsskuld 16

Redovisning av pensioner – från kassa till periodisering 17

3. Hur belastande kommer pensionsskulden vara framöver? 20

Långtidskalkyl – belastningen ökar de närmaste tio åren 20

Kommuner 21

Landsting och regioner 23

Belastningen från »gamla« pensionsskulden ökar från 65 till 85 öre på skatten 24

4. God ekonomi ger möjligheter att hantera pensionsskulden 26

Många kommuner har planerat för framtida pensionsutbetalningar 27

Landstingen har mindre tillgångar än kommunerna 29

5. Enskilda kommuner och landsting 31

Kostnadsutjämningen kompenserar för befolkningsminskning hos kommunerna 31

Mindre spridning i pensionsskuld hos landstingen 33

Även för statligt anställda finns en pensionsskuld 34

Kan en kommun eller ett landsting gå i putten? 34

6. Sammanfattande diskussion 36

Förkortningar 38


Innehåll

Många tycker pensioner är krångligt och nästan obegripligt. En anled-ning är att det är många begrepp som används. För att öka förståelsenoch även för att sätta de kommunala avtalspensionerna i ett större sam-manhang kommer här en övergripande beskrivning av pensioner.

Var kommer pensionen ifrån?

Pensioner är till för att den äldre icke aktiva generationen ska få vad denbehöver av den aktiva generationens produktion. Pensionsrättigheter ärett slags inteckning på det som produceras i ekonomin i framtiden. Vär-det av de intjänade pensionsrättigheterna beror i huvudsak på hurmycket som produceras, vilket i sin tur beror på hur många som arbe-tar och hur produktiva de är. Ju högre tillväxt i ekonomin desto störrekaka att dela på. Pensionen fungerar även som ett slags försäkring. Detär svårt att själv spara »rätt« för sin ålderdom, eftersom man inte vet hurlänge man lever. Pensionen är således en riskutjämnare för olika livs-längd.

Hur många som arbetar och hur många som blir försörjda avgör vil-ken standard man kan få som pensionär och som förvärvsarbetande.Diagram 1 (på sidan 6) visar antalet personer i arbetsför ålder i förhål-lande till antalet pensionärer. De senaste decennierna har det gått 3 ½person i åldern 20–64 år per person över 65 år.

Tidsperioden med relativt gynnsam åldersstruktur hos befolkningengår nu mot sitt slut. I diagrammet ser vi att de i aktiv ålder i förhållan-de till pensionärer minskar rejält framöver; ned till cirka 2 ½ person iaktiv ålder per pensionär om tjugo år. Andelen faktiskt sysselsatta i för-hållande till de äldre är ännu lägre och minskade även under 1990-talet,då sysselsättningen föll kraftigt (se den röda linjen). Eftersom vi bådelever och dessutom studerar allt längre, tenderar den aktiva periodenatt bli kortare i förhållande till den passiva. Det ser ut som att det kom-mer att bli en tuffare situation framöver, då färre ska försörja fler.

Huvuddelen av pensionen kommer från det allmänna pensionssys-temet. Det finansieras över skattsedeln med arbetsgivar- och pensions-avgifter. Motsvarande 18,5 procent av lönen under inkomsttaket1 beta-las in till pension. Av detta placeras 2,5 procentenheter i fonder (ppm)som den enskilda arbetstagaren får välja. Över dessa placeringar råder

5

1. Pensioner och pensionssystem

1. Inkomsttaket är 7,5 inkomstbasbelopp i det allmänna pensionssystemet, inkomsterunder taket ger pensionsrättigheter.

den enskilde, men pengarna är inte tillgängliga för-rän vid pensionen. Merparten, motsvarande 16 pro-cent av lönesumman för de aktiva, används till attbetala dagens pensionärer. Hanteringen sköts av ap-fonderna, som tar in avgifterna och betalar ut pen-sioner. ap-fonderna fungerar som buffertfonder.Om avgiften är större än utbetalningarna förräntasöverskottet där, medan när pensionsbetalningarnablir högre än pensionsavgifterna tas medel ur dessafonder.

Tjänstepensionen (avtalspensionen) som kommu-nen respektive landstinget svarar för, i egenskap avarbetsgivare, är en komplettering till den allmännapensionen. Denna är obligatorisk och kollektivavta-lad. Alla avtalsområden har numera tjänstepension.

För den enskilde individen är tjänstepensionenviktig, då den ger en betydande komplettering tillden allmänna pensionen. För normalinkomsttaga-ren har tjänstepensionen hittills motsvarat cirka 10procent av inkomsten. För de med inkomster övertaket i det allmänna pensionssystemet ger den be-tydligt mer.

För att ytterligare komplettera sin pension kanman spara själv i privata pensionsförsäkringar elleri någon annan tillgång. Det krävs dock ett stort pri-vat sparande för att ge en pension att tala om närman sparar privat.

Hur bestäms pensionens storlek?

De vanliga formerna för pension är förmånsbe-stämd respektive avgiftsbestämd pension. Man kanäven tänka sig att pensionen bestäms utifrån behov.Historiskt var de flesta avtalspensioner förmånsbe-stämda. Men trenden går mot att det blir mer van-ligt med avgiftsbestämda pensioner.

En avgiftsbestämd pension betyder att pensionenbestäms utifrån hur mycket som betalats in i pre-mie. Om den avgiftsbestämda pensionen brukar sä-gas att det är »raka rör« mellan vad man betalar inoch vad man får ut. Hur mycket man får i pensionberor naturligtvis även på hur det man betalat införräntat sig.

Då pensionens storlek bestäms utifrån lönen desista anställningsåren är den förmånsbestämd. Detbrukar sägas att fördelen med förmånsbestämd


Diagram 2. Var kommer pensionen ifrån, som andel av inkomsten?Procent

Pro

cent

0

10

20

30

40

50

60

70

Privat pensions-sparande

Tjänste-pensionen

Allmänna pensionen (inkl. PPM)

Höginkomsttagare ink 50 000Normalinkomsttagare

Källa: Egna uppskattningar.

Diagram 1. Antal förvärvsaktiva i ålder 20–64 år per pensionär underåren 1968–2050Antal personer

Ant

al p

erso

ner

1

2

3

4

5

Antal i åldern 20–64/ antal 65+

Antal sysselsatta i åldern 20–64 år/antal 65 +

205020402030202020102000199019801970

Källa: scb och egna bearbetningar.

pension är att arbetstagaren vet hur mycket hon får. Men även om manvet hur mycket man får i förhållande till lönen de sista anställningsåren,är det inte säkert att man vet vad man kommer att ha för anställningoch lönenivå då. Det finns också problem för rörligheten på arbets-marknaden, eftersom olika sektorer har olika villkor för hur anställ-ningstid räknas etc. En nackdel med förmånsbestämda system är att detkan vara svårt att beräkna intjänandet under anställningstiden. Det ärvanligt att kostnaden för arbetsgivaren beräkningstekniskt tungt be-lastar de sista anställningsåren.

I den kollektivavtalade pensionen för anställda i kommuner ochlandsting finns en förmånsbestämd pension för inkomster över taket idet allmänna pensionssystemet (28 700 kr/månad år 2007)2. På in-komsten därutöver fås motsvarande cirka 55 procent i pension, om manhar varit anställd i sektorn minst 30 år. För inkomster under inkomst-gränsen är pensionen helt avgiftsbestämd. Arbetsgivaren betalar cirka4 procent av lönesumman till den avgiftsbestämda pensionen. Merpar-ten av de kommun- och landstingsanställda tjänar enbart in en avgifts-bestämd tjänstepension.

Den allmänna pensionen är avgiftsbestämd och arbetstagaren får in-komsträttigheter utifrån hur mycket han/hon tjänat. Det finns dockvissa undantag: kan få inkomsträttigheter utan att ha haft någon in-komst (för studieår, barnaår etc). Men i huvudsak är det allmänna pen-sionssystemet numera avgiftsbestämt och bygger på livsinkomstprinci-pen. Det gamla atp-systemet var i större utsträckning förmånsbestämt.Det finns även en statlig garantipension. Det är en lägsta nivå på pen-sionen som man har rätt till oavsett tidigare inkomst – ett slags behovs-bestämd pension skulle man möjligen kunna kalla det. Det är statskas-san som är ansvarig för garantipensionen och inte det allmänna pen-sionssystemet.

I det allmänna pensionssystemet (förutom ppm) är förräntningenlika med den genomsnittliga inkomstökningen i hela ekonomin; det ärlogiskt att man bara kan konsumera det som produceras. Tillväxten ochdemografin är därför avgörande för pensionen från det allmänna pen-sionssystemet.

När det gäller de avgiftsbestämda delarna som placeras i fonder, är detstorleken på premieinbetalningarna och deras avkastning som avgörpensionens storlek. Såväl i ppm som i den avgiftsbestämda tjänstepen-sionen är det värdeutvecklingen av fonderna man placerat i som avgörhur stor pensionen blir. Här gäller det att placera klokt för att få så brapension som möjligt. Den kommunala tjänstepensionens årliga pre-mieinbetalning för den anställde är ungefär dubbelt så stor som pre-mieinbetalningen till ppm.


2. Gränsen för att få rätt till förmånsbestämd pension är 7,5 inkomstbasbelopp. I detallmänna pensionssystemet tjänar man in pensionsrättigheter upp till 8,07 inkomst-basbelopp, men man får bara inkomsträttigheter upp till 7,5 inkomstbasbelopp (då egenavgiften räknas bort).

Hur finansieras och tryggas pensionen?

I det föregående avsnittet beskrevs hur pensionen bestäms. En intemindre viktig aspekt är att pengar finns när pensionen ska betalas ut.Med andra ord, hur finansieras pensionen och hur säkerställs att medelfinns då pensionen ska betalas ut? Vilken finansiering som är möjligberor på tryggandet. Enligt tryggandelagen3, kan företag trygga pensio-ner genom att fondera medel i en försäkring eller stiftelse samt viakommunal borgen.4 Stat, kommuner och landsting anses genom sin beskatt-ningsrätt garantera att de kan betala pensioner.

För stat och kommun finns därför två vägar att finansiera pensions-utbetalningarna:• Fonderat system pengar sparas för varje anställd till när personen

blir pensionär• Fördelningssystem de aktiva betalar (via skatt/arbetsgivaravgifter)

för dagens pensionärer

Den allmänna pensionen är ett fördelningssystem. Det bygger på attmedborgarna tror på systemet, arbetar, betalar skatt och litar på att näs-ta generation fortsätter att göra så. Även den offentliga sektorns av-talspensioner bygger på förtroendet för samhället, genom att pensio-nerna säkerställs med beskattningsrätten. I praktiken är det dock en delkommuner och landsting som även sätter av medel i fonder och för-säkringar. För privata företag och försäkringsbolag finns det tryggan-dekrav på att pensionsmedel ska finnas sparade i säkra placeringar ellerförsäkringar.

En viktig sak som skiljer de två finansieringssätten är tidsaspekten.Med ett fördelningssystem, där den aktiva generationen betalar direkttill den passiva, kan man få igång ett pensionssystem utan att behövaspara till det först. Men med fondering bygger man upp fonder underden anställdes aktiva tid och pensionen kommer sedan från dessa fon-der. Ett av argumenten för atp var att man ville bygga upp ett systemsom kunde ge den äldre generationen som inte hade haft möjlighet attspara till sin pension, del av den allmänna tillväxten. Så sent som för 50år sedan hade 70 procent av arbetarna enbart folkpension, på en myck-et låg nivå.

Med fondering kan vi få del av tillväxten i världen!

Om kapitalavkastningen i ekonomin är lika hög som tillväxten spelardet inte någon roll om medlen är fonderade eller inte. Det kan vara ettrimligt antagande att tro att det är så. De senaste årtiondenas globalise-


3. Regler för hur pensionerna ska tryggas övervakas av Finansinspektionen. För att fågöra skatteavdrag för pensioner krävs att företagen följer tryggandelagen och använderde tryggandegrunder som finansinspektionen rekommenderar.4. Företag som sparar i egen balansräkning kan dock genom en premie till en egen för-säkringsrörelse (pri) trygga pensionen och därmed behålla pensionskapitalet i sinverksamhet (pensionsskuld utan extern fondering).

ring har dock lett till att det utvecklats en internationell ränta, vilket in-nebär att man kan få ta del av hela världens tillväxt. Eftersom tillväx-ten internationellt kan vara högre än inom landet är det möjligt att via»säker« kapitalplacering få del av denna. Det har även konstaterats attavkastningen på aktieplaceringar över tiden är högre än ränteavkast-ningen. Med aktieplaceringar finns en risk som är relaterad till tids-horisonten. När det gäller pensionssparande är dock tidshorisonten iallmänhet mycket lång. Att tillväxten är högre i andra länder än i Sve-rige skulle kunna leda till att vi har råd med högre pensioner.

När atp infördes hade vi i Sverige reglerade kapitalmarknader ochvalutareglering. Då gjordes bedömningen att valet mellan fondering el-ler fördelningssystem avkastningsmässigt var ungefär likvärdigt. Attvälja fördelning gav fördelen att snabbt få igång ett system som gjordetillvaron dräglig för de äldsta. En fondering skulle också ställa stora kravpå ett undandragande av kapital från efterfrågan/ekonomin och ettstort sparande som skulle förvaltas.

En fördel (eller nackdel) med fondering är att varje generation beta-lar för sig. Det kan då vara lättare för stora generationer att få del av detman tjänat in. Det kan kännas rimligt och beslutmässigt riktigt att manfår pension utifrån vad man bidragit med. Å andra sidan kan det varatufft för en till antalet liten generation att ge den service som en äldreoch större generation har råd med. Att gå över från fördelningssystemtill fondering kan vara knepigt, eftersom det handlar om att en genera-tion i praktiken får betala dubbelt; såväl till den egna som till den tidi-gare generationens pension.

Många miljarder blir det

Den allmänna pensionen är ett fördelningssystem (förutom ppm). Detinnebär att det byggts upp en pensionsrättighet utan motsvarande fon-dering. De intjänade pensionsrättigheterna motsvarar idag cirka 7 000miljarder kronor, vilket kan jämföras med att bnp är cirka 3 000 mil-jarder. De intjänade pensionsrättigheterna i den allmänna pensionenmotsvarar således närmare 2,5 års produktion av varor och tjänster i Sve-rige. Som tur är ska de betalas ut under en mycket lång tid. Någonegentlig fondering finns inte men det finns en buffert i form av ap-fonderna, vilka ska underlätta för demografiska svängningar i utbetal-ningarna. ap-fonderna har ett kapital av cirka 1 000 miljarder.

I ppm-systemet finns tillgångar motsvarande cirka 300 miljarder kro-nor. Det är de placerande individerna som har detta kapital placerat hosfondbolagen. Kapitalet är tillgängligt tidigast vid 61 års ålder. Även i deav arbetsgivarna utbetalade avgiftsbestämda tjänstepensionerna har in-dividerna tillgångarna placerade i de olika fondbolagen. Uppskattnings-vis rör det sig om tillgångar för i storleksordningen 60–80 miljarder förde kommun- och landstingsanställda.


Värdet av tjänstepensionsrättigheterna uppgår till cirka 1 600 miljar-der kronor. Heltäckande statistik är svår att få tag på inom området.Men beloppen i tabell 1 ger en grov uppfattning om storleksordningen.I den offentliga sektorn är tjänstepensionen historiskt icke fonderad,medan i den privata sektorn merparten är fonderad. Det finns dock enpensionsskuld även i den privata sektorn. Det är stora företag som harpensionsskulden som arbetande kapital i sin balansräkning, i kombina-tion med en kreditförsäkring.


Tabell 1. Pensionsskulder och dess fondering i »runda slängar«, avser 2006Miljarder kronor

Fonderat Icke fonderat

Allmänna pensionssystemet 7 000

Kollektivavtalad Tjänstepension 1 000 600– Privat anställda 1 000 100 (pri)– Statligt anställda 200– Kommun- och landstingsanställda 300

Källor: European Federation for Retirement Provision (efrp), scb, Försäkrings-kassan, afa, Försäkringsförbundet samt egna uppskattningar.

Här beskrivs de kommunala avtalspensionerna och de system som han-terar dessa. Det handlar om kollektivavtal som reglerar förmånens stor-lek, riktlinjer för hur pensionsskulden beräknas och hur det hela redo-visas; hur det ser ut idag och en tillbakablick på pensionens historia.

Kärt barn har många namn!

De kollektivavtalade anställningsförmånerna är vår sektors förkort-ningsgissel. Vi brukar vanligen benämna våra kollektivavtalade pensio-ner i kommuner och landsting efter avtalets namn. Dessa namn är i all-mänhet bokstavskombinationer av samma bokstäver i olika ordning.Inte helt enkelt att ha koll på! Det idag aktuella pensionsavtalet heterkap-kl och gäller från 2006.

kap-kl är liksom det föregående avtalet pfa (som kom 1998) i huvud-sak avgiftsbestämt. Tidigare pensionsavtal före 1998, exempelvis pa-kl,var helt förmånsbestämda och dessutom bruttosamordnade med atp.Den kommunala pensionen fyllde då på atp-pensionen så att den to-tala pensionen kom upp i den förmånsbestämda nivån. Den kommu-nala tjänstepensionen var starkt knuten till den allmänna pensionenoch hur atp-poängen utvecklades hade betydelse för utfallet av kost-naden för den kommunala tjänstepensionen. Det skedde alltså en sys-

11

Tabell 2. Huvuddragen i KAP-KL

Avgiftsbestämd del Till anställds pensionskonto utbetalas 2007 4,0 %, 2008–2009 4,25 % och 2010 4,5 % av lönesumman.

Förmånsbestämd ålders- För inkomster utöver 7,5 ibb resp. 20 ibb ges pension (FÅP) en förmån av 55 % resp. 27,5 % av slutlön.

För årgångar födda mellan 1947–1966 mellan 62,5 % och 55,3 %. Krävs 30 anställningsår för hel pension.

Särskild ålderspension (SAP) Pension före 65 år enligt överenskommelse medarbetsgivare.

Räddningstjänst (SAP-R) Pension mellan 58–65 år förmånsnivå 73,5 % av inkomst upp till 7,5 ibb. Krävs 30 år i räddningstjänst.

2. Kollektivavtalade pensioner ikommuner och landsting

temförändring år 1998, då den kommunala avtalspensionen blev ett fri-stående komplement till den allmänna pensionen.

Avgörande för att få förmånsbestämd pension (fåp) är att man harinkomster över 7,5 inkomstbasbelopp (ibb). År 2007 är golvet för att fåen fåp 28 700 kr i månadslön. Med det nya avtalet kap-kl (2006) höj-des inkomstgränsen betydligt, då inkomstgränsen tidigare var relateradtill prisbasbelopp (pbb) som är lägre än ibb. Men eftersom tjänstepen-sionen ska komplettera den allmänna pensionen och taket för den all-männa pensionen är kopplad till inkomstbasbeloppet, var det en nöd-vändig anpassning av tjänstepensionens inkomstgräns. De flesta kom-munanställda tjänar idag enbart in avgiftsbestämd pension.

Nedan följer en Sudokoliknade tabell för er som känner att ni vill hastruktur och gillar att få något att bita i!

Kommunala avtalen krångliga

De kommunala pensionsavtalen har varit föremål för många förhand-lingar med många olika motparter. I besvärliga förhandlingssituationerhar man försökt finna vägar för att skydda olika grupper. Det har inne-burit många övergångsregler och tolkningsproblem. Eftersom pen-sionsförmåner är livsvariga har komplexiteten tilltagit, och arbetstaga-ren kan knappast själv räkna ut pensionen när det gäller den förmåns-bestämda delen. Bristande överskådlighet och intjänanderegler somgynnar den som stannar till pension innebär att de olika förmånsbe-stämda systemen bidrar till inlåsning på arbetsmarknaden. Det gällerinte bara det kommunala systemet utan kommer av bristande samverk-an mellan de olika avtalssystemen; det finns en oförutsägbarhet, efter-som förmånen är baserad på ett antal villkor som är kända först när per-sonen går i pension.

För den anställde gäller i allmänhet att hon arbetat under många oli-ka avtal. Om hon dessutom bytt sektor under sitt arbetsliv handlar detom krångliga beräkningar innan man kommer fram till tjänstepensio-


Tabell 3. Exempel på några pensionssystem

Förmånsbestämd Avgiftsbestämd

Fördelningssystem atp, pensionsavtal ikommunerna före 1998.

Allmänna pensionssyste-mets inkomsträttigheter.

Extern fondering itp 2 (gamla itp). ppm, avgiftsbest. delenkap-kl, pfa:s individu-ella del, itp 1.

Intern fondering (upptaget i kom-munernas kostnads-redovisning)

pfa och kap-kl för in-komster över inkomst-gränsen.

pfa:s avgiftsbestämda del1998–1999 (idag utbetalt ide flesta kommuner ochlandsting).

nens storlek. Ett stort skifte är övergången från förmånsbestämt ochbruttosamordnat till ett i huvudsak avgiftsbestämt system.

I det enklaste fallet, för en trogen kommunal tjänsteman med in-komster under inkomstgränsen, finns till att börja med en intjänadpensionsrätt per 1997-12-31 från det gamla förmånsbestämda systemet.Därefter har hon sitt placerade avtalspensionssparande att vänta i tjän-stepension. I de fall en person har högre inkomst finns även en för-månsbestämd pension från arbetsgivaren intjänad efter 1997. Har per-sonen dessutom haft jobb inom någon annan sektor blir det att räknaihop det som är intjänat därifrån också.

Övergången mellan olika sektorers förmånsbestämda avtal kan varaogynnsam för individen. Den förmånsbestämda pensionen räknas påslutlönen. Men för att få hel pension krävs att man fullgjort ett visst an-tal tjänsteår, annars reduceras pensionen. Ett jobbyte kan därför inne-bära att man inte får med hela lönekarriären i sin pension. Livräntan fören avslutad anställning räknas normalt enbart upp med prisbasbeloppoch i vissa fall, exempelvis vid statlig livränta, först när pensionen bör-jar tas ut.

Pensionsskulden – ett historiskt arv

Pensionsskuld hos arbetsgivaren uppkommer när denne förvaltar intjä-nade pensionsmedel. Det har främst förekommit i förmånsbestämdapensionssystem. Om avgift/premie betalats ut till en extern förvaltareblir det ingen pensionsskuld hos arbetsgivaren, utan den anställde haristället en fordran på sin pensionsförvaltare. I avgiftsbestämda systemgörs vanligtvis en premieinbetalning, och därmed har arbetsgivarenfullgjort sitt åtagande. Men när den avgiftsbestämda delen infördes ioch med pfa-avtalet (1998) betalades till en början bara en mindre delav premien ut. Resten avsattes och förräntades på kommunens skuldsi-da. Det allmänna pensionssystemet räknas som avgiftsbestämt, men detär fortfarande (förutom ppm) ett fördelningssystem med växande pen-sionsskuld.

Arbetsgivarsidan har länge velat ha avgiftsbestämda pensioner ochtrenden är att det går mot alltmer avgiftsbestämda pensionssystem. Påden privata sidan har det nyligen slutits en överenskommelse om etthelt avgiftsbestämt tjänstepensionssystem. Men det tar tid att bytasystem. Det nya helt avgiftsbestämda systemet gäller i princip bara förde årgångar som ännu inte börjat omfattas av de förmånsbestämda del-arna i det gamla avtalet, det vill säga personer födda 1979 och senare.

Reformeringen av det allmänna pensionssystemet till ett avgiftsbe-stämt system bidrog till att kommunerna med pfa-avtalet 1998 lade omtjänstepensionssystemet, från att vara helt förmånsbestämt och sam-ordnat med den allmänna pensionen, till att bli ett fristående komple-ment. Under förmånstaket i det allmänna systemet blev tjänstepensio-nen också helt avgiftsbestämd. Eftersom den avgiftsbestämda delen


numera betalas ut direkt till den anställdes pen-sionskonto byggs det inte upp någon pensionsskuldhos kommunerna och landstingen för denna del.6

Det är enbart den förmånsbestämda delen av av-talspensionen som idag genererar skulduppbyggnadi kommunerna. Med undantag för den särskilda av-talspensionen, som främst omfattar räddningstjän-sten, är det idag bara höginkomsttagare som tjänarin en förmånsbestämd pension. Det är enbart cirka6 procent av de anställda i kommunerna som har in-komster över inkomstgränsen.

Merparten av pensionsskulden avser således in-tjänande före 1998. I diagram 3 ser vi att skulden somavser pensionsintjänande före 1998 (ansvarsförbin-delsen) dominerar kraftigt. Denna uppgick år 2007till cirka 195 miljarder kronor (inklusive löneskatt) ikommunerna. Pensionsskulden på balansräkningenär betydligt mindre, enbart cirka 16 miljarder ochavser intjänande efter 1998. I kommunerna sam-mantaget motsvarar ansvarsförbindelsen cirka ettårs lönesumma, medan skulden på balansräkningenenbart motsvarar mindre än 10 procent av lönesum-man.

I de flesta kommuner kan man säga att pen-sionsskulden nu är ett historiskt arv. För dagens an-ställda byggs i stort sett ingen skuld upp. Lejonpar-ten av pensionsförmånen betalas ut direkt via denavgiftsbestämda delen.

Även hos landstingen är skulduppbyggnaden numer beskedlig, eftersom en stor del av pensionsin-tjänandet sker via den avgiftsbestämda delen. Lands-tingen har dock betydligt större andel högavlönade;cirka 20 procent av de anställda har inkomster överinkomstgränsen. Sektorn har också många med lö-ner som kraftigt överstiger inkomstgränsen. Denförmånsbestämda ålderspensionen (fåp) har därförfortfarande betydelse i landstingen och pensions-skulden ökar en del även efter 1998. Den gamla skul-den (ansvarsförbindelsen) uppgår till cirka 135 mil-jarder kronor medan skulden på balansräkningen ärcirka 30 miljarder. Sammantaget motsvarar ansvars-förbindelsen närmare två års lönesumma och skul-den på balansräkningen motsvarar knappt hälftenav lönesumman i landstingen.


Diagram 3. Pensionsskuld intjänad före och efter 1998 i kommuneroch landsting år 2007 (inkl. löneskatt)Miljarder kronor

Milj

arde

r kr

onor

0

50

100

150

200

250

300

350Efter 1998: avsättningFöre 1998: ansvarsförbindelse

SektornLandstingKommuner

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

6. Till en början betalades bara 1 procentenhet ut och resteran-de återlånades i kommunerna och förräntades för de anställdamed statslåneräntan.

Pensionsskulden är idag över 300 miljarder kro-nor i kommuner och landsting. Man kan säga attpensionsskulden smög sig på. Under tiden då skul-den byggdes upp var man inte riktigt medveten omdess storlek. Skulden ökade också kraftigt då stateni efterhand påförde en löneskatt som numera upp-går till 24,26 procent år.7 Hur gick det till när sek-torn blev skuldsatt och är det ett problem med vårstora pensionsskuld i sektorn?

Tillbakablick på pensioner i kommuneroch landsting

Finansieringen av tjänstepension i den kommunalasektorn har sett olika ut över tiden. När tjänstepen-sionen infördes på 1920-talet avsattes vanligen me-del i pensionsfonder. Bland annat fanns det en kom-munal pensionskassa. Mer omfattande blev tjänste-pensionen först senare, då den kommunala verk-samheten ökade i omfattning. Diagram 4 visar attdet skedde en mycket kraftig expansion av kommu-nal sektor från 1960- till 1980-talet. Antalet syssel-satta ökade från knappt 500 000 till över 1 300 000 år1980.

Det pågick säkert en diskussion om hur man skul-le se på de offentliganställdas pensioner. Men detsom kom att bli dominerande var att se på de offent-liganställdas pensioner på samma sätt som på pen-sionerna i det allmänna pensionssystemet. Kom-muner och landsting är liksom staten skattefinan-sierade. Tanken var möjligen att de också i principkunde låna på tillväxten, eller åtminstone låna tillinvesteringsbehoven i sektorn, med hjälp av de me-del som annars skulle reserveras till de framtidapensionerna.

Införandet av atp innebar att belastningen påden kommunala tjänstepensionen minskade, efter-som den kommunala tjänstepensionen var förmåns-bestämd och bruttosamordnad med den allmännapensionen. Den kommunala pensionen garanterade


Diagram 4. Antal sysselsatta under åren 1900–2000Tusental personer

0

1000

2000

3000

4000

5000

Totalt privat sektorTotalt hela ekonominOffentliga tjänster

20001990198019701960195019401930192019101900

Tuse

ntal

per

sone

r

Källa: Rodney Edvinsson, fil. dr. i ekonomisk historia vid Stockholmsuniversitet.

7. I samband med skattereformen 1990 infördes en särskild lö-neskatt på arbetsgivarens kostnader för avgift för tjänstepen-sionsförsäkring och avsättningar för trygganden av pensions-utfästelser. För pensionsutfästelse som inte tryggas ska den sär-skilda löneskatten tas ut när pensionen betalas ut. Eftersom dekommunala pensionerna inte är tryggade innebar det att löne-skatten påfördes retroaktivt för hela pensionsskulden.

en nivå och i den utsträckning den allmänna pensionen med atp interäckte till den garanterade nivån, fyllde den kommunala pensionen på.Det var därför svårt att beräkna hur stor den kommunala utfyllnadenskulle bli innan den allmänna pensionen var uträknad.

Dessutom fanns det ett »sista hands-ansvar« det vill säga att det varden sista offentliga arbetsgivaren (kommun, stat, landsting) som an-svarade för pensionsutbetalningen. »Sista hands-ansvaret« gjorde detsvårare att prognostisera pensionsskulden och löpande beräkna intjä-nandet. Metoden att ta kostnaden vid pensionsutbetalning var därfören lämplig lösning ur flera perspektiv.

P-fink och RIPS: regelverk för beräkning av pensionsskuld

Under åren har det kommit ett antal utredningar med instruktioner förhantering av pensionsskuld och kostnader. Dessa har benämnts P-fin-ken efter kommitténamnet Pensionsfinansieringskommittén. Styrel-serna för Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet re-kommenderade sina medlemmar att följa dessa. Men svårigheter med»sista hands-ansvar« och bruttosamordning gjorde att beräkningarnafluktuerade en del och ansågs som osäkra. Efter omläggningen till ettfristående tjänstepensionssystem 1998 blev problemet dock mindre.Den hittills intjänade pensionsförmånen för alla aktiva beräknades dåoch fastställdes som en intjänad pensionsrätt 1997-12-31 (ipr). För attipr ska kunna beräknas riktigt krävs uppgifter om alla anställdas an-ställningshistorik, så kallad aktualisering – ett Sisofysarbete som man imånga kommuner och landsting arbetat med under det senaste decen-niet.

Pensionsskulden är en summering av alla intjänade framtida pen-sionsutbetalningar, räknat i dagens pris- och lönenivå och omräknat tillnuvärde. Antagande om kalkylränta och livslängd har därför mycketstor betydelse för pensionsskuldens storlek; ju längre livslängd destofler pensionsutbetalningar och högre pensionsskuld. Kalkylräntan ver-kar åt andra hållet; ju högre kalkylränta desto lägre nuvärdesberäknadskuld, eftersom det krävs mindre pengar avsatta idag för att betala denframtida utbetalningen då avkastningen är högre.

År 2006 kom det nya avtalet kap-kl. I samband med det har Sveri-ges Kommuner och Landsting (skl) sett över hur regelverket för pen-sionsåtagandet ska beräknas. De nya riktlinjerna (rips) som togs avskl:s styrelse i juni 2007 ger förutsättningar för enhetliga och begrip-liga beräkningar av pensionsskulden.8 I och med de nya riktlinjerna sågsde försäkringstekniska villkoren över. En modell med en kalkylräntasom bygger på åtagandets värdesäkring infördes och en uppdatering avmodellen för livslängder genomfördes. rips följer den av Finansin-spektionen rekommenderade generationsmodell som togs fram år 2007.


8. Se skriften Riktlinjer för beräkning av pensionsskuld – rips 07, Sveriges Kommuneroch Landsting, 2007, som kan laddas ner från www.skl.se.

Livslängden ökar jämfört med tidigare livslängdsantagande, som varfrån början av 1990-talet.

rips07 rekommenderas från år 2007 och innebär att den nuvärdes-beräknade skulden beräknas öka betydligt detta år. Framförallt ökarskulden intjänad före 1998, eftersom kalkylräntan på den intjänadepensionsrätten (ipr) sänkts9. Merparten av denna ökning är dock en-bart en periodisering, eftersom nuvärdet av skulden blir högre med enlägre kalkylränta. Men å andra sidan blir uppräkningen fram till utbe-talning lägre, medan pensionsutbetalningarna blir desamma. Det är en-bart den längre livslängden som innebär högre pensionskostnader.10

Men sammantaget handlar det om skuldökningar på mer än 40 mil-jarder kronor i den kommunala sektorn; en ökning av skulden som be-ror på att den är mer korrekt beräknad än tidigare.

Redovisning av pensioner – från kassa till periodisering

Frågan hur man bör redovisa pensionskostnaderna i kommuner ochlandsting är en långdragen följetong. Det har på intet sätt varit själv-klart hur man ska hantera pensionskostnaderna redovisningsmässigt ikommuner och landsting.

Frågan var till en början inte så stor; sektorn växte och de utbetaladepensionerna var små. Enligt rekommendationer från Svenska Kom-munförbundet och Landstingsförbundet tillämpades ett fördelnings-system, det vill säga kostnaderna bokfördes vid utbetalningstillfälletoch finansierades löpande med skatteintäkter.

Men i och med att redovisningssystemen i kommunsektorn lades omtill att bygga på bokföringsmässiga grunder, uppmärksammades pro-blemet med den växande pensionsskulden. Referensgruppen för redo-visning kom i början av 1990-talet ut med en anvisning om redovisningav pensionsskuld, som innebar att årets pensionsskuldsförändring kost-nadsbokförs och att det framtida pensionsåtagandet redovisas som enskuld i balansräkningen. Pensionsutbetalningarna ses då som en amor-tering. Detta brukar benämnas fullfonderingsmodellen. Allt fler kom-muner började då ta med pensionsskulden i sina balansräkningar, ochvid mitten av 1990-talet tillämpade så gott som alla kommuner ochlandsting fullfonderingsmodellen.

År 1998 bestämdes emellertid i lagen om kommunal redovisning attall pension intjänad före 1998 enbart ska tas upp som en not på balans-räkningen, så kallad ansvarsförbindelse, medan pensionsintjänandetfrån 1998 ska bokföras som en avsättning på balansräkningen. Intjän-andet från och med 1998 tas upp som en kostnad, medan pensioner in-


9. Eftersom ipr för de aktiva värdesäkras med inkomstutvecklingen i ekonomin, vilketnormalt är en starkare värdesäkring än utgående pensioner som är värdesäkrade medprisökningstakten.10. Det nya livslängdsantagandet ökar skulden med 2–5 procent i kommuner och lands-ting, medan den sänkta kalkylräntan 2007 betyder att den nuvärdesberäknade ansvars-förbindelsen ökar med 10–12 procent.

tjänade dessförinnan kostnadsbokförs när de betalas ut. Detta brukarbenämnas den blandade modellen. Tidpunkten sammanfaller med närman gick ifrån ett helt förmånsbestämt system och till ett, till stora de-lar, avgiftsbestämt system. På det sättet bokförde man det nya pensions-intjänandet bland personalkostnaderna för de anställda, och man fort-satte att kostnadsbokföra det tidigare intjänandet vid pensionsutbetal-ningen, det vill säga en blandning mellan fondering och fördelnings-system. Införandet av den blandade modellen genomfördes i kölvattnetav 1990-talskrisen och samtidigt med införandet av det lagstadgade ba-lanskravet i kommuner och landsting. Ett antal kommuner och lands-ting skulle vid den tidpunkten ha haft svårt att klara balanskravet medfullfondering.

Allt fler väljer att fullfondera

På senare år har några kommuner och ett landsting, trots lagen, valt attta upp skulden för pensioner intjänade före 1998 på sin balansräkningoch återigen redovisa pensionerna enligt den så kallade fullfonderings-modellen (se tabell 4). Flertalet av dem visar dock pensionskostnaderbåde enligt lagens blandade modell och enligt fullfonderingsmodellen.

En fördel med fullfondering är att det är mer redovisningsmässigt ochinformativt riktigt att ha hela skulden noterad på balansräkningen.Men fullfondering låter mer förtroendegivande än det är. Det innebärinte någon egentlig fondering, men fullfondering kombinerat med po-


Tabell 4. Kommuner och landsting som redovisar enligt fullfondering

Fr.o.m. år

Östergötlands landsting *Linköping *Ånge 2000Vara 2003Lerum 2004Lund 2004/2005Helsingborg 2005Härnösand 2005Svenljunga 2005Tranemo 2005Örkelljunga 2005Härryda 2006Höganäs 2006Kungsbacka 2006Kungälv 2006Strömsund 2006Gällivare 2007Stenungsund 2007Åstorp 2007

*ej använt blandmodellen.Källa: enligt våra enkäter.

sitiva resultat kan ses som ett slags fondering. Enövergång till fullfondering från dagens blandmodellinnebär de facto att man kostnadsbokför lägre pen-sionskostnader åren framöver, eftersom utbetal-ningarna på den redan uppkomna skulden (ansvars-förbindelsen) ses som en amortering. I princip in-nebär övergången att man lyfter in skulden i ba-lansräkningen och att eget kapital försämras.

Sedan blandmodellen infördes 1998 har pensions-utbetalningarna varit lägre än värdeuppräkningenav den gamla skulden. Med andra ord har en redo-visning enligt fullfondering »belastat resultatet«mer än blandmodellen. Nu ökar emellertid utbetal-ningarna kraftigt och skulden börjar snart minska.Kring år 2014 beräknas pensionsutbetalningarna påden gamla skulden bli större än värdeuppräkningenav den. Det innebär att fullfonderingsmodellen geren lägre kostnad än blandmodellen i framtiden.Men de faktiska pensionsutbetalningarna belastarlikviditetsmässigt, varför en kommun med resulta-tet i balans kan behöva låna till pensionsutbetal-ningarna. En eventuell övergång till fullfonderinginnebär därför även att balanskravets formuleringbehöver ses över.


Diagram 5. Pensionskostnader i kommuner som andel av lönesummanProcent

Pro

cent

0123456789

10111213

FullfonderingsmodellBlandmodell

20452040203520302025202020152010

Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa.

Det talas ofta om att utgifterna för pensioner kommer att öka drama-tiskt i framtiden. Redan idag »betalar« kommunerna dubbelt för pen-sioner; dels pensionsutbetalningarna (avseende intjänande före 1998)för dagens pensionärer, dels för de nuvarande anställdas intjänande.Byte från fördelningssystem till fondering innebär att belastningen blirdubbel. Det är dagens skattebetalare som får betala »dubbelt« och somdärför får mindre kommunal verksamhet för sina skattepengar.

Belastningen kommer dessutom att öka det närmaste decenniet, ef-tersom antalet »kommunala« pensionärer ökar. Närmare 30 procent avde idag kommunalt anställda kommer att gå i pension den närmaste tio-årsperioden (se diagram 6 på sidan 21). Många av dem har tjänat in enstor del av sin pension under perioden före 1998.

Ibland uttrycks en oro över att kommunerna inte skulle ha råd att be-tala avtalspensioner. Den oron är obefogad. Pensionsutbetalningarna äricke förhandlingsbara och går inte att prioritera bort. Däremot kan detvara berättigat med en oro över hur den kommunala servicen ska klarabehovsökningarna. Ett ökat antal äldre ställer allt högre krav på kom-munal service. Det ökade behovet av kommunal omsorg för en åldran-de befolkning är av betydligt större vikt än de stigande pensionskost-naderna. Men de ökade pensionskostnaderna kommer, utöver den be-lastning som äldreomsorgen innebär, som grädde på moset.

Långtidskalkyl – belastningen ökar de närmaste tio åren

För att få perspektiv på problemet har vi gjort en simulering av pen-sionsskulden och kostnader för pensioner 40 år framåt. Det är kpa sompå vårt uppdrag har utfört beräkningarna.11 Simuleringen är gjord försåväl kommuner som landsting. Det är viktigt att komma ihåg att lång-tidskalkyler bygger på ett flertal antaganden och utgör därför ingen ex-akt sanning, men de kan ändå ge en bild av framtiden.

Trots att kommuner och landsting har samma pensionsavtal lederden olika lönestrukturen i de två sektorerna till skilda kostnader för kol-lektivavtalade pensioner. Generellt kan sägas att den ekonomiska be-lastningen av avtalspensioner är större bland landstingen än hos kom-munerna. Det finns även vissa skillnader mellan enskilda kommuner


11. Framskrivningarna baseras på ett tioprocentsurval av de kommunanställda samt påsamtliga landsting. Simuleringen bygger på ett oförändrat antal anställda.

3.Hur belastande kommer pen-sionsskulden vara framöver?

respektive landsting. I redogörelsen över långtids-framskrivningarna belyses sektorerna var för sig.

Kommuner

En tredjedel av pensionskostnaderna avser gårdagens anställda

Som tidigare redovisats kostnadsbokförs idag såvälde anställdas pensionsintjänande som pensionsut-betalningar på den gamla skulden. I dagsläget mot-svarar kostnaderna för de anställdas pensionsintjän-ande cirka 6–7 procent av lönesumman i kommu-nerna. Medan det historiska intjänandet som belas-tar via utbetalningar till pensionärer motsvarar cir-ka 3,5 procent av lönesumman. Av pensionskostna-den svarar således nyintjänandet för dagens anställ-da för cirka två tredjedelar, medan utbetalningen påden gamla skulden svarar för cirka en tredjedel.Kostnaden varierar något mellan olika kommuner;mindre kommuner har ofta en något tyngre belast-ning från ansvarsförbindelsen medan växande kom-muner, särskilt i storstadsområden, har en någotstörre andel nyintjänande. Spridningen i kostnadentotalt ligger från 9–12 procent.

På grund av ett ökat antal kommunala pensionä-rer med anställningstid före 1998, kommer enligtvåra beräkningar kostnaden för »gamla skulden« attöka de närmaste tio åren och som mest uppgå till 4,5procent av lönesumman. Därefter minskar utbetal-ningarna långsamt och de uppgår till mindre än 1procent av lönesumman år 2045.

Om man lägger ihop dagens intjänande och ut-betalningarna från ansvarsförbindelsen är den ge-nomsnittliga kostnaden för pensioner i kommuner-na cirka 10 procent av lönesumman. Enligt progno-serna kommer pensionskostnaden att öka och upp-gå till cirka 11 procent om ett antal år.

Vi ser i diagram 7 att den avgiftsbestämda delendominerar pensionsintjänandet. Nyintjänandet avden förmånsbestämda ålderspensionen (fåp) ochden finansiella kostnaden12 är av liten och minskan-


Diagram 7. Pensionskostnad i kommuner som andel av lönesumman(inkl. löneskatt), åren 2007–2047Proent

Pro

cent

0

2

4

6

8

10

12

Finansiellkostnad

IntjänadFÅP m.m.

Avgifts-bestämd del

Gamlautbetalningar

20452040203520302025202020152010


Diagram 6. Medarbetarnas åldersfördelning i kommunerna år 2006Tusental personer

0

5

10

15

20

25

7065605550454035302520

Tuse

ntal

per

sone

r

Ålder


12. Den finansiella kostnaden ingår ej i pensionskostnadernanär man budgeterar för pensionsintjänandet (po-pålägg). Om man satt av medel för pensionskostnader bör det finnas en motsvarande finansiell intäkt, för en placering alternativtåterlån i verksamheten.

de betydelse. Förekomsten av fåp varierar dock endel mellan de olika kommunerna. Exempelvis är in-tjänandet av fåp betydligt större i storstads- ochförortskommunerna, eftersom det är förhållandevisfler högavlönade där.

På längre sikt minskar kostnaden för pensioner.När den gamla pensionsskulden är färdigamorteradär det bara nyintjänandet som ska kostnadsbok-föras. Enligt kalkylen går kostnaden för avtalspen-sioner ned till cirka 7 procent av lönesumman. Si-muleringar så långt i framtiden är osäkra eftersomde förutsätter oförändrade spelregler. Det är ocksåsvårt att få med olika lönekarriärer i sådana fram-tidssimuleringar.

Oron för pensionsutbetalningarna på »gamla skulden« överdriven

Diagram 8 visar pensionsutbetalningarna på an-svarsförbindelsen i samtliga kommuner. Utbetal-ningarna kommer att öka i rask takt från dagens 6miljarder kronor till 14 miljarder år 2025, för att där-efter avta. Det ser ut att vara en mycket kraftigkostnadspåfrestning, men då måste vi komma ihågatt diagrammet visar kostnader många år framåt itiden och i löpande priser. Eftersom alla inkomsteroch utgifter på lite längre sikt ökar kraftigt, måstepensionsutbetalningarna ställas i relation till enreal utveckling. När det gäller pensioner brukar vivanligtvis se hur kostnader förhåller sig till löne-summan. Intjänandet av pension är en del av perso-nalkostnaden som oftast följer lönesummans ut-veckling. Men här handlar det om en skuld på ettgammalt intjänande. Sedan dess kan saker ha skett.Till exempel har kommuner i olika utsträckningvalt att producera verksamheten i extern regi, som ibolag. Det är därför bättre att sätta skuldens storleki relation till hur den ska finansieras, det vill säga deintäkter kommuner och landsting har i framtiden. Ikommuner och landsting är det skatteintäkter ochgenerella statsbidrag som är den helt dominerandeintäktskällan.

I de långsiktskalkyler som görs brukar skatter ochbidrag öka med ungefär 4 procent. Därför har den-na ökningstakt använts för skatteintäkterna, för-utom för de fyra närmaste åren då skl:s aktuellaskattunderlagsprognos använts. För att få en bild av


Diagram 8. Pensionsutbetalningar på ansvarsförbindelsen i kommunerMiljarder kronor

Milj

arde

r kr

onor

0

3

6

9

12

15

20452040203520302025202020152010


den framtida belastningen av pensionsutbetalning-arna är dessa relaterade till utvecklingen av skatte-intäkterna. Som en jämförelse har jag även tittat påkostnaderna i förhållande till utvecklingen av kpi,vilket är den vanliga fastprisdeflatorn för varor ochtjänster.

Det är den nedersta kurvan i diagram 9 som visarden relevanta framtida belastningen, eftersom detär skatteintäkterna som ska betala denna utgift. Ut-vecklingen ser då inte lika oroande ut; pensionsut-betalningarna kommer att bli mer kännbara dennärmaste tioårsperioden relativt skatteintäkterna.Men redan idag har en stor del av den totala extrabelastning som betalningen på den gamla pensions-skulden ger inträffat.

Landsting och regioner

Landstingen har en stor andel högutbildade medförhållandevis höga löner och därmed högre kost-nader för tjänstepensioner än kommunerna. I lands-tingen motsvarar pensionskostnaderna inklusiveden finansiella kostnaden13 drygt 16 procent av löne-kostnaden. Sammantaget ökar kostnaden den när-maste tioårsperioden med ett par procentenheter,därefter klingar kostnaden av när pensionsutbetal-ningen på den gamla skulden minskar (diagram 10).

Även hos landstingen svarar nyintjänandet förcirka två tredjedelar av pensionskostnaden. I lands-tingen utgör den förmånsbestämda ålderspensio-nen fortfarande en betydande del av pensionsintjä-nandet. Kostnaden för fåp-intjänandet är mindreän för den avgiftsbestämda delen. Om man läggertill den finansiella kostnaden är kostnaden ungefärlika stor. Den avgiftsbestämda delen betalas ut ochger därför ingen skuld hos landstingen. Men efter-som intjänandet på den förmånsbestämda delenfortfarande är av betydande omfattning innebär detatt pensionsskulden fortsätter att öka i landstingen.

Diagram 11 visar pensionsutbetalningarna på »an-svarsförbindelsen« i samtliga landsting och regioner.Utbetalningarna ökar i rask takt från dagens 4 mil-


Diagram 11. Utbetalningar på ansvarsförbindelsen i landsting, åren 2006–2047Miljarder kronor

Milj

arde

r kr

onor

0

2

4

6

8

10

20452040203520302025202020152010


Diagram 9. Pensionsutbetalningar från ansvarsförbindelsen i kommu-ner, löpande och fasta priser, åren 2007–2047Miljarder kronor

Mijl

arde

r kr

onor

0

3

6

9

12

15

Deflaterad med KPIDeflaterad medskatteintäkter

I löpande priser

20452040203520302025202020152010


Diagram 10. Pensionskostnad i landsting som andel av lönesumman(inkl. löneskatt), åren 2007–2047Procent

Pro

cent

0

5

10

15

20

Finansiellkostnad

IntjänadFÅP m.m.

Avgifts-bestämd del

Gamlautbetalningar

20452040203520302025202020152010


13. Den finansiella kostnaden ingår ej i pensionskostnadernanär man budgeterar för pensionsintjänandet (po-pålägg). Omman satt av medel för pensionskostnader bör det finnas enmotsvarande finansiell intäkt, för en placering alternativt återlån i verksamheten.

jarder kronor till drygt 9 miljarder år 2025 i löpandepriser. En drastisk utveckling kan tyckas. Men efter-som alla inkomster och utgifter på lite längre siktökar kraftigt nominellt, måste detta ställas i relationtill en real utveckling. Liksom för kommunernas ut-betalningar väljer vi att se hur denna belastning ut-vecklas i förhållande till skatteintäkterna. Då blirbilden betydligt mindre dramatisk. Liksom i kom-munerna ökar belastningen de närmaste tio årenfrån knappt 4 miljarder kronor idag till motsvaran-de cirka 5 miljarder, räknat i dagens skatteintäkts-värde. Mer intäktsutrymme blir således låst för attbetala på den gamla skulden. Men framtidsscenariotser betydligt mindre skrämmande ut.

Belastningen från »gamla« pensionsskul-den ökar från 65 till 85 öre på skatten

Det har länge varnats för de ökade utbetalningarnaav pensioner från ansvarsförbindelsen. Men som visåg i diagram 9 och 12 är problemet betydligt min-dre, då det sätts i relation till den finansiering somfinns.

Om man relaterar pensionsutbetalningarna tillskattekronan motsvarar utbetalningarna på ansvars-förbindelsen i kommuner och landsting sammanta-get 65 öre på skatten idag. Enligt kalkylen kommerpensionsutbetalningarna att öka till att som mestmotsvara cirka 85 öre på skatten år 2018. Det är enökning med knappt 10 öre i landstingen och drygt 10öre i kommunerna.

För att summera kan vi säga att eftersom pensioner-na före 1998 var förmånsbestämda och i allmänhet intefonderade så finns en betydande ofinansierad pen-sionsskuld i kommuner och landsting. Pensionsskuldenfinns noterad på balansräkningen som en så kallad an-svarsförbindelse.14 Utbetalningen på denna belastar dekommunala ekonomierna extra idag och under en långperiod framöver. Belastningen från pensionsskuldenmotsvarar idag 65 öre i skattesats och denna ökar upp


Diagram 13. Pensionsutbetalningar från ansvarsförbindelsen motsva-rar kronor på skatten i kommuner och landsting, åren 2006–2025Kronor

Kro

nor

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

2025202320212019201720152013201120092007


14. Namnet ansvarsförbindelse antyder att det är en mer osäkerskuld. En pensionsskuld tillhör de förpliktelser som, om den ärkorrekt beräknad, med all sannolikhet förfaller till utbetalning.Det skulle därför vara mer informativt riktigt att ha det noteratsom en avsättning på balansräkningen. Den redovisningsmäs-siga hanteringen är dock reglerad i lagen om kommunal redo-visning.

Diagram 12. Pensionsutbetalningar från ansvarsförbindelsen i lands-ting, löpande och fasta priser, åren 2007–2047Miljarder kronor

Milj

arde

r kr

onor

0

2

4

6

8

10

Deflaterad med KPIDeflaterad med skatteintäkter

I löpande priser

20452040203520302025202020152010


till 85 öre den närmaste tioårsperioden. Att vi skjutit påatt betala för pensionerna betyder att vi får avstå mot-svarande kommunal verksamhet. Kostnaden i kommu-ner och landsting sammantaget för gårdagens pensio-ner motsvarar ungefär lika mycket som budgeten tillkultur. Den totala kostnaden för avtalspensioner mot-svarar cirka 2 skattekronor, varav cirka en tredjedelhärrör från gamla skulden

Hur stor är utbetalningspuckeln?

Likviditetsmässigt innebär det en belastning närmer tjänstepensioner ska betalas ut. Det är emeller-tid en förutsägbar belastning som har en extrapuckel de närmaste åren. Hela ansvarsförbindelsenär för stor för att enkelt fondera eller försäkra bort.Men om man nöjer sig med att reservera medel föratt inte behöva betala mer än idag, hur stor fonder-ing behövs då? Kommuner och landsting har idagutrymme i sin ekonomi för att betala ut pensioner-na för intjänandet före år 1998. Hur många år är ut-betalningarna större än år 2007 och hur mycketstörre är de? Diagram 14 visar kommunernas pen-sionsutbetalningar i förhållande till skatteintäkter-na. Om vi utgår ifrån idag är puckeln 20 år lång, ef-tersom pensionsutbetalningarna de närmaste 20åren kommer att bli större än idag. Pensionsutbe-talningen från ansvarsförbindelsen motsvarar idagcirka 2 procent av skatteintäkterna. Toppen är omcirka tio år, då det rör sig om cirka 2,5 procent avskatteintäkterna. I genomsnitt uppgår utbetalning-ar till cirka 2,3 procent, det vill säga 0,3 procent överdagens nivå. För hela perioden blir det cirka 6 pro-cent av skatteintäkterna. För att inte belastas mer änvad man gör idag av den gamla pensionsskuldenkrävs således ett kapital motsvarande 6 procent avskatteintäkterna. För kommunerna sammantagethandlar det om cirka 20 miljarder kronor. Puckelnsstorlek varierar en del i de olika kommunerna.


Diagram 14. Utbetalning av pensioner från ansvarsförbindelsen i kom-muner som andel av skatteintäkter, åren 2007–2029Procent

Pro

cent

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

202920272025202320212019201720152013201120092007


Efter ett svårt 1990-tal och en tuff inledning på 2000-talet har nu deflesta kommuner och landsting sin ekonomi under kontroll. Den star-ka konjunkturen har stärkt skatteintäkterna och år 2006 var det enbartåtta kommuner och två landsting som inte klarade balanskravet. Detännu preliminära bokslutet för år 2007 tyder på att det är något fler, etttrettiotal kommuner och två landsting, som inte klarar ett positivt re-sultat. Det ligger i ekonomins funktionssätt att en stark konjunkturinte varar för evigt. Skatteintäkterna kommer därför att återgå till enmer normal ökningstakt och därmed är förutsättningarna för ekono-min inte lika gynnsamma. Men de närmaste åren ser det ut som om detblir förhållandevis goda resultat i sektorn. Bakom de sektorsvisa resul-taten döljer sig skillnader mellan enskilda kommuner och landsting. Endel har större överskott och intresset bland dem är nu stort för att kon-solidera sig inför framtiden, bland annat genom att reservera medel tillutbetalningspuckeln av avtalspensioner. Det finns också ett intressefrån försäkringsbolagen att sälja försäkringslösningar; en marknad somhar ökat de senaste åren.

I kommunsektorn som helhet ser resultatet bra ut även de närmasteåren, medan prognosen för landstingen åter visar underskott år 2010 (sediagram 15 på sidan 27). Ett vanligt finansiellt mål för kommunerna äratt de ska ha ett plusresultat på 2 procent av skatter, utjämning och ge-nerella statsbidrag. Ett av motiven för detta är att överskotten ska täckaej bokförda pensionskostnader15. Men det finns även andra motiv tillatt överskott behövs. Exempelvis bör man ha marginaler för att kunnafinansiera investeringar och hantera prognososäkerheter och andraoförutsedda händelser.

I kommunerna som helhet påverkar redan betalningarna på den gam-la pensionsskulden resultatet. De motsvarar cirka 2 procent av skatte-intäkterna. Vi såg i diagram 14 att belastningen av pensionsutbetal-ningarna väntas öka till 2,5 procent. Betalningen på den gamla pen-sionsskulden skulle därmed som mest kunna motivera att man behöverta höjd för ytterligare 0,5 procent i kostnader som genomsnitt i kom-munerna.

Med tanke på att de demografiska förutsättningarna är mer gynn-samma idag än i framtiden skulle man kunna tänka sig att belasta dag-ens generationer hårdare och sätta av medel för att få lägre kostnader


15. Enligt den blandade modellen tas inte värdeökningen av ansvarsförbindelsen med iresultatet.

4. God ekonomi ger möjligheteratt hantera pensionsskulden

framöver. I en situation med god ekonomi skulle detvara en möjlighet.

Många kommuner har planerat för framtida pensionsutbetalningar

I en enkät som gjordes av skl förra året frågade viekonomicheferna om kommunen hade öronmärkttillgångar för att möta framtida pensionsutbetal-ningar. 109 kommuner svarade Ja på denna fråga,medan 150 kommuner svarade Nej. Det bokfördavärdet för de kommuner som öronmärker tillgång-ar var 11,3 miljarder kronor. Marknadsvärdet var, i defall de angavs i enkäten, cirka 10 procent större.

I genomsnitt har de kommuner som har öron-märkta medel för pensionsskulden tillgångar sommotsvarar drygt 20 procent av »pensionsskulden«(ansvarsförbindelsen plus avsättning efter 1998).Det finns dock stora skillnader; ett tiotal kommu-ner har öronmärkt tillgångar som motsvarar mer änhalva ansvarsförbindelsen. Kommunen i topp har en-ligt enkäten tillgångar som överstiger storleken påansvarsförbindelsen.

Även landstingen har reserverat medel till de kom-mande pensionsutbetalningarna. Enligt årsredo-visningarna avseende år 2006 är det femton lands-ting som sammantaget placerat cirka 16 miljarderkronor i pensionsfonder eller på annat sätt öron-märkt medel för detta ändamål. I förhållande till detotala pensionsförpliktelserna rör det sig om cirka10 procent. Landstingen har förhållandevis en stör-re andel av pensionsskulden på sin balansräkning,eftersom skulden från 1998 är betydligt mer omfat-tande än i kommunerna.

Många kommuner har bestämt att de ska ha ettpositivt resultat för att klara de framtida pensions-utbetalningarna. De har då helt enkelt budgeteratför ett större plusresultat än vad som krävs för attuppfylla balanskravet. Någon kommun planerar attbilda en stiftelse för pensionsmedel för att lättarekunna hantera pensionskostnadspuckeln.16 Det ärvanligt att kommuner som har sålt en tillgång, tillexempel energibolag, mark eller ett köpcentrum,utnyttjat försäljningsintäkten till att gardera sig förde framtida pensionsutbetalningarna.


Diagram 16. Kommuner som har öronmärkta tillgångar till pensioner,andel i förhållande till det totala pensionsåtagandetProcent

Pro

cent

0

10

20

30

40

50

< 10 %10–20 %20–30 %30–50 %> 50 %

n = 109 kommuner.Källa: Enkät 2006, Sveriges Kommuner och Landsting.

16. Umeå kommun.

Diagram 15. Kommunernas och landstingens resultat 1997–2010 föreextraordinära posterMiljarder kronor

Milj

arde

r kr

onor

–8–6–4–2

02468

10121416

LandstingKommuner

20112010200920082007200620052004200320022001200019991998


Oavsett om man öronmärkt tillgångar till pensioner eller ej är detkommunens samlade ekonomiska situation och långsiktiga betalnings-förmåga som avgör hur väl man kommer att kunna hantera de framtidaekonomiska utmaningarna.

Försäkringslösning allt vanligare även i kommuner

På senare år har det blivit allt vanligare med försäkringslösningar. Kom-munen löser av en del av pensionsskulden/pensionsintjänandet mot attman betalar en försäkringspremie hos försäkringsbolaget. Försäkrings-lösningen kan, om placeringen lönar sig väl, även täcka framtida värde-säkringar av pensionsutgifter. Men värdesäkring är inte garanterat i för-säkringen. Vanligt är att man exempelvis försäkrat bort en årgång an-ställda i ansvarsförbindelsen, ofta en årgång nära pensionsåldern. Om-kring 75 kommuner uppgav i vår enkät att de har försäkrat bort en delav pensionsförpliktelsen.17 I förhållande till pensionsskulden är dettadock av relativt liten omfattning. Enligt vår enkät omfattade de inbe-talade försäkringspremierna år 2005 cirka 800 miljoner kronor. En för-säkringslösning innebär att skulden återfinns hos försäkringsbolagetistället för hos kommunen.18 En del kommuner har även försäkrat bortden förmånsbestämda pensionen intjänad efter 1998.

Det kan tyckas vara en klok strategi att spara i ladorna i goda tider föratt ta ur dem när tiderna blir sämre. Pensioner är ett juridiskt bindan-de åtagande som inte kan prioriteras bort och det kan vara bra att hadenna kostnadspost under kontroll. Men det är viktigt att inte glömmaproportionerna. Det är egentligen ännu mer angeläget att ha framför-hållning för de mer omfattande åtagandena för exempelvis äldreom-sorgen, som kommer framöver.

Äldreomsorgen större utmaning än pensionsskulden

För att åskådliggöra den slutsatsen kan vi se på hur kostnaden för äldre-omsorg i kommunerna beräknas öka fram till år 2020.19 Diagram 17 (pånästa sida) visar hur kostnadnen för äldreomsorg ökar jämfört med idag.I samma diagram finns den ökade kostnadern för den gamla pensions-skulden, allt mätt i förhållande till skattekronor. Staplarna i diagram 17är talande. Jämfört med kostnaden för utbetalningarna år 2007 kommerdet som mest krävas cirka 10 öre mer i skatt för att finansiera de ökadepensionsutbetalningarna på ansvarsförbindelsen hos kommunerna. Föratt finansiera de ökade prognostiserade behoven av äldreomsorg kom-mer det enligt bedömningen att år 2020 krävas cirka 80 öre högreskattesats jämfört med idag.


17. Enkät om avtalspensioner 2006 avseende år 2005.18. Det är dock enbart ett fastställt belopp som försäkras bort och juridiskt sett, ommot förmodan försäkringsbolaget skulle komma på obestånd, är kommunen fortfaran-de ansvarig för pensionstagarens pension.19. Enligt en långtidsbedömning gjord av skl.

En anledning till det stora intresse som idag finnsför att agera i pensionsfrågan är att resultaten ikommunerna är bättre än på länge. För att man skakunna reservera medel för att utjämna kommandepensionsutbetalningar bör man ha en ekonomi i ba-lans. Att låna externt för att säkra pensioner somska betalas ut mycket långt fram i tiden är att gå öv-er ån efter vatten.

Landstingen har mindre tillgångar änkommunerna

När det gäller tillgångar och skulder ser vi att det ärstor skillnad i förutsättningar mellan kommuner ochlandsting. Kommuner har i allmänhet både tillgångaroch skulder av betydligt större omfattning än lands-ting. Den kommunala verksamheten har en sådan ka-raktär att den kräver mer lokaler, som skolor, äldrebo-ende med mera. Huvudparten av landstingens verk-samhet är sjukvård och som alla känner till så är detkorta perioder man idag ligger på sjukhus. Behovet avlokaler är därför betydligt lägre i landstingen än ikommunerna.

Kommunerna har därför en större tillgångsmassajämfört med landstingen (tabell 5). Det är också van-ligt att kommunerna har tillgångar i koncernen.20

Tillgångarna i kommunerna är värderade enligt an-skaffningsvärde (eller lägst värde). Det finns därförtillgångar som gott och väl motsvarar storleken påden pensionsförpliktelse som man lovat sina an-ställda. Kommunerna sammantaget har ett positivteget kapital, även när man inkluderar ansvarsför-bindelsen bland skulderna. Det är dock många kom-muner som har en svagare finansiell situation. Öv-er 100 kommuner får negativt eget kapital när an-svarsförbindelsen inkluderas i balansräkningen.

Landstingen har förhållandevis lite tillgångar ochskulder. Det är helt enkelt pensionsförpliktelsernasom dominerar. Det är inget landsting som år 2006visar på ett positivt eget kapital om man räknar medansvarsförbindelsen. Än mer oroväckande är utveck-lingen. Någon stark koncern att luta sig mot finnsinte heller i flertalet av landstingen.


Tabell 5. Tillgångar och skulder i kommuner och landsting år 2006Miljarder kronor

Kommun Landsting

Materiella anläggningstillgångar 260 72Långfristiga skulder 117 9Skulder totalt 222 84Tillgångar totalt 520 114Eget kapital 277 30Ansvarsförbindelsen avseende pensionsskuld 172 125Eget kapital inkl. pensions-skuld före 1998 105 –95

Soliditet (inkl. pensionsskuld), % 53 (20) 26 (–83)

Källa: scb och Sveriges Kommuner och Landsting.

Diagram 17. Ökad kostnad jämfört med år 2007 för äldreomsorg ochför pensionsutbetalningar från ansvarsförbindelsenSkattekronor

Kro

nor

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

ÄldreomsorgPensionsutbetalningar

2020201920182017201620152014201320122011201020092008


20. De flesta kommuner har tillgångar även i koncernen, varfördet egentligen är mer intressant att se på den konsoliderade ba-lansräkningen. Även en del landsting har betydande tillgångar ikoncern, men flertalet saknar sådana.

Det finns ett intresse av att använda olika före-tagsekonomiska mått även när man analyserar denoffentliga sektorn. Måtten har dock ofta en annaninnebörd i kommuner och landsting än vad de har iföretagssektorn. Ett mått som ofta tas fram när manpratar om pensionsskulden är soliditeten. Om lands-tingen skulle vara företag med aktieägare skulle densoliditet vi ser inklusive den gamla pensionsskuldennog skapa en oro på börsen. Men i värderingen avtillgångar finns inte den för vår sektors särart såunika beskattningsrätten med. En marknadsvärde-ring av den framtida beskattningsrätten vore en ut-maning för finansanalytikerna!

Är soliditet då något att bry sig om i en skattefi-nansierad sektor? Soliditet är ett mått som i före-tagsvärlden försöker beskriva om företaget långsik-tigt kan finansiera sin verksamhet. En negativ soli-ditet innebär att företaget har mindre tillgångar änskulder. Risken är då överhängande att det går i kon-kurs. I en skattefinansierad sektor anses inte dettavara en reell risk. Det är även svårt att tolka solidi-tetsmåttet i kommunal sektor eftersom förmögen-heter egentligen inte ska byggas upp, utan intäkter-na ska användas till produktion av välfärdstjänster.För att tillhandahålla dessa kan det dock behövasvisst kapital i form av skolor, sjukhus, vattenverkmed mera. Landstingen har en liten balansom-slutning i kombination med en stor pensionsskuldoch därmed en kraftigt negativ soliditet. Kommu-ner har i allmänhet mer fasta tillgångar för sin verk-samhet, som därmed balanserar skuldsättningen.Det intressanta för kommuner och landsting är attman kan finansiera verksamheten. Belastningen avpensionsskulden finns under en lång tid och är där-för möjlig att hantera.

Men en situation där soliditeten kontinuerligtförsvagas är ändå ett orostecken. Det betyder att viinte tar ut skatt eller annan finansiering i den ut-sträckning som behövs för att finansiera produk-tionen eller att kostnaderna är för stora. I diagram18 ser vi att soliditeten inklusive ansvarsförbindel-sen försvagats betydligt i landstingen mellan år 2000och 2006. Samtliga landsting visar en nedgång i soli-diteten, dock i olika omfattning. I kommunernasammantaget har soliditeten under samma periodvarit oförändrad.


Diagram 18. Soliditet inklusive ansvarsförbindelsen i landsting år2000 respektive 2006Procent

–200

–150

–100

–50

050

20062000

Sum

ma

Nor

rbot

ten

Väs

terb

otte

n

Jäm

tlan

d

Väs

tern

orrl

and

Gäv

lebo

rg

Dal

arna

Väs

tman

land

Öre

bro

Vär

mla

nd

V:a

Göt

alan

d

Hal

land

Skån

e

Ble

king

e

Kal

mar

Kro

nobe

rg

Jönk

öpin

g

Öst

ergö

tlan

d

Sörm

land

Upp

sala

Stoc

khol

m

Pro

cent


Beskrivningen hitintills har mestadels berört kommuner och landstingsom helhet. Men det är den enskilda kommunen respektive landsting-et som är ansvarig för sina pensionslöften. Eftersom utbetalningen påansvarsförbindelsen rör gammalt pensionsintjänande, blir utbetalning-ar mer kännbara för de kommuner och landsting vars befolkning min-skat. Det är dagens skattebetalare som betalar för pensionsutbetalning-arna och därmed egentligen för gårdagens konsumtion

Kostnadsutjämningen kompenserar för befolknings-minskning hos kommunerna

Tidigare har vi använt oss av miljarder kronor när vi pratat pensions-skulden. Nu när vi går ned på kommunnivå är det mer intressant att sepå skulden i kronor per invånare. Genomsnittsskulden år 2007 är cirka21 000 kronor per invånare i kommunerna och cirka 15 000 kronor perinvånare i landstingen. Det betyder cirka 36 000 kronor per invånare.Som jämförelse vill jag påminna om att skulden i det allmänna pen-sionssystemet är cirka 750 000 kronor per invånare! Skulden för an-svarförbindelsen varierar mellan kommunerna från 10 000 till 39 000kronor per invånare. Det stora flertalet, 90 procent av kommunerna, haren skuld på mellan 17 000 och 30 000 kronor per invånare.

Det är ofta små kommuner med redan hög skatt som har stor skuld perinvånare. Glesbygdskommuner ofta belägna i norra delen av landet lig-ger i skuldtoppen.

I diagram 19 (sidan 32) ser vi ansvarsförbindelsen i kronor per invå-nare och befolkningsutvecklingen den senaste tioårsperioden. Vi ser attdet finns ett tydligt samband som visar att skulden per invånare är stör-

31

5. Enskilda kommuner ochlandsting

Tabell 6. Fördelning av genomsnittlig pensionsskuld (ansvarsförbindelsen) i kommuner och landsting år 2007, ovägtKronor per invånare

1 2 3 4 Genomsnittkvartil kvartil kvartil kvartil ovägt vägt

Kommun 17 700 21 300 23 800 28 300 22 700 21 300Landsting 13 100 15 000 17 300 19 000 16 100 14 700

Källa: scb och egna beräkningar.

re i kommuner med negativ befolkningsutveckling.Det är uppenbart ett bekymmer för kommunermed minskad befolkning att ett allt mindre skatte-underlag ska bära kostnader för pensioner avseendegångna års verksamhet.

I diagram 19 och tabell 7 ser vi ett tydligt sambandmellan befolkningsminskning och storleken på pen-sionsskulden. De kommuner som har minskat sinbefolkning kraftigt den senaste tioårsperioden har4 400 kronor mer i skuld per invånare än genom-snittet i riket. De har också högre pensionsutbetal-ningar.

Det finns emellertid en faktor i det kommunalautjämningssystemet som tar hänsyn till de kostna-der som en befolkningsminskning medför. Pen-sionsskulden är en viktig förklaring till att det blirökade kostnader i kommuner med en minskandebefolkning. Andra förklaringar är att kostnadernaför investeringar i lokaler i förhållande till antaletinvånare är höga och att det kan vara dyrare att be-driva verksamhet med minskande befolkning. Fak-torn för befolkningsminskning ger ett bidrag på 100kronor per invånare per procent befolkningsminsk-ning utöver 2 procent under den senaste tioårspe-rioden. Det betyder att en kommun som minskatmed 12 procent får 1 000 kronor per invånare i kost-nadsbidrag.

Om man ser på hur belastande utbetalningarnapå ansvarsförbindelsen är idag, så varierar de totalapensionsutbetalningarna från 400 till cirka 1 400 kro-nor per invånare. Genomsnittet är cirka 770 kronorper invånare. I dessa siffror finns det dock med endel andra pensionsutbetalningar, exempelvis utbe-


Tabell 7. Befolkningsförändringar, pensionsskulder och kostnader

Befolknings- Intervall, Antal Ansvars- Pensions- Schablonbe-förändring % kom- förbindelse, utbetalning räknad komp.1996–2006 muner kr/inv kr/inv för befolkn.

2006 2006 minskning, kr/inv

Kraftig minskning >10 42 24 094 1 027 1 050Minskning 10–2 115 20 479 788 250Oförändrad +/– 2 43 18 822 714 –Ökning 2–10 71 17 611 694 –Kraftig ökning >10 17 15 469 570 –

Alla 288 19 712 771

Källa: Egna beräkningar och rs, de nya kommunerna Knivsta och Nykvarn inte med.

Diagram 19. Ansvarsförbindelsen och befolkningsförändring åren1996–2006Tusental kronor per invånare, Index 1=oförändrad

Befolkningsutveckling, index

Pens

ions

ssku

ld i

tkr/

inv.

0,7 0,8 0,9 1,0 1,1 1,2 1,3 1,410

15

20

25

30

35

n = 287 kommuner.Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

talningar för särskilda avtalspensioner och visstidspensioner. Upp-skattningsvis är cirka 75–80 procent utbetalningar på ansvarsförbin-delsen, men detta kan variera i kommunerna.21 Tabell 7 visar att de 42kommuner som har kraftigast befolkningsminskning betalar cirka300–400 kronor per invånare mer i pensionsutbetalningar än genom-snittet. Idag får dessa kommuner i genomsnitt cirka 1 050 kronor per in-vånare i kompensation från utjämningssystemet på grund av befolk-ningsminskningsfaktorn.

Jämfört med vad kommuner med befolkningsminskning får i bidrag,verkar det som den merkostnad som pensionsutbetalningarna ger idagkan anses vara kompenserad via kostnadsutjämningssystemet. I lång-siktsberäkningarna såg vi att det framöver kommer att bli stora ök-ningar av pensionsutbetalningarna. Dessa kan förstärka skillnadernamellan olika kommuner och det är inte lika självklart att befolknings-minskningsbidraget räcker till att kompensera för detta. Bidraget förbefolkningsminskning ses i ett perspektiv av tio år, medan pensionsut-betalningarna har en betydligt längre tidshorisont. Det är därför viktigtatt följa utvecklingen framöver.

Mindre spridning i pensionsskuld hos landstingen

Jämtland (landstinget som minskat mest under den senaste tioårsper-ioden) har tappat mer än 6 procent av sin befolkning, medan Stock-holms läns landsting (det landsting som ökat klart mest) har ökat sinbefolkning med nära 10 procent. Befolkningsomflyttningen är inte likastor i landstingen som mellan kommunerna. Det är inte ovanligt attman flyttar till en större ort inom samma landsting.

När utjämningskommittén (år 2003) studerade behovet av en extrautjämning på grund av befolkningsförändringar i landstingen, fannman att de huvudsakliga merkostnaderna täcktes av sjukvårdsmodel-len.22 Däremot såg man att de krympande landstingen fick en tyngrebörda av pensionsutbetalningar. När expertkommittén kvantifieradeeffekterna blev dock den uppskattade kostnaden så pass liten att manansåg att det inte var aktuellt att införa en sådan kompensation.

I diagram 20 (sidan 34) ser vi pensionsskulden för såväl ansvarsför-bindelsen som för avsättningen på balansräkningen, fördelad i kronorper invånare i de olika landstingen. Ytterligheterna går från Hallandsläns landsting med en pensionsskuld av cirka 14 000 kronor per invåna-re, till Västerbottens 23 000 kronor per invånare. Men flertalet lands-ting har en pensionsskuld kring 18 000–21 000 kronor per invånare. Detär mindre skillnad mellan landstingens pensionsskulder per invånare änmellan kommunernas.


21. Räkenskapsstatistiken från scb innehåller inte pensionsutbetalningar uppdelat.Det kommer från och med nästa år. Men i en enkätundersökning som skl gjorde avse-ende år 2005 var det 75–80 procent av betalningarna som utgjorde betalning av dengamla skulden.22. sou 2003:88.

Även för statligt anställda finns en pensionsskuldDe statliga myndigheterna har historiskt hanteratpensionerna för sin anställda på liknande sätt somkommunerna. Även statens redovisning har gåttfrån kassamässig till periodisering av kostnader.Pensionsskulden för de statligt anställda är cirka 200miljarder kronor. Myndigheterna har dock i egenskapav arbetsgivare fullgjort sina förpliktelser. I stats-budgeten arbetar man sedan 1998 med en modelldär myndigheterna får anslag för pensionskostna-der. Anslagen används till premieinbetalning tillStatens pensionsverk (spv) och sätts av i en portföljsom ger avkastning i takt med utvecklingen av stats-obligationsräntan. Det är spv som hanterar myndig-heternas pensioner och den pensionsförpliktelsesom uppkommit. Modellen försöker efterlikna enförsäkringsmarknad. Men såväl premier som port-följ och avkastning är fiktiv. Pensionsskulden åter-finns inte hos myndigheterna utan hos spv ochmotsvaras av en fordran på statsverket.

Det är inte de statliga myndigheterna som är an-svariga för sina före detta anställdas pensioner. Dehar belastat sina budgetar med pensionskostnader-na och överlåtit hanteringen till spv. Det är statensom helhet som är ansvarig för pensionsåtagandetför de statligt anställda. Staten har skulden på sinbalansräkning och förändringen i skulden bokförs iresultaträkningen.


Diagram 20. Pensionsskuld och avsättningar i landstingen år 2007Kronor per invånare

05

1015

2025

AvsättningAnsvarsförbindelse

Väg

t med

el

Nor

rbot

ten

Väs

terb

otte

n

Jäm

tlan

d

Väs

tern

orrl

and

Gäv

lebo

rg

Dal

arna

Väs

tman

land

Öre

bro

Vär

mla

nd

V:a

Göt

alan

d

Hal

land

Skån

e

Ble

king

e

Kal

mar

Kro

nobe

rg

Jönk

öpin

g

Öst

ergö

tlan

d

Sörm

land

Upp

sala

Stoc

khol

m

Tuse

ntal

kro

nor

per

invå

nare


Kan en kommun eller ett landsting gå i putten?

Att de statligt anställdas pensioner skulle vara osäkra är inget som dis-kuteras. Såväl stat som kommun tryggar sina pensionsförpliktelser medbeskattningsrätten. Kan det vara så att en enskild kommun eller ett en-skilt landsting kan missköta sin ekonomi så att pensionsutbetalningar-na äventyras? Ifall en enskild kommuns ekonomi skulle vara mycketsvag, och tillgångar saknas är det då kommunmedborgarna som ska tasmällen?

Kommuner och landsting är skattefinansierade – medborgarna ska juha rätt till likvärdig service oavsett i vilken kommun/landsting de bor.En kommun kan inte gå i konkurs! Det finns sätt att hjälpa och hante-ra kommuner i kris. Men samtidigt måste incitamenten vara sådana attlångsiktigt ansvar tas och ekonomin sköts.

Under 1990-talets djupa kris öppnade staten först en bankakut, sedanen bostadsakut och därefter en kommunakut. Sedan år 2000 finns ettlagstadgat krav att kommuner och landstings ekonomi ska vara i balans.Krisåren är över och statens budget visar stora överskott. För närvaran-de är ekonomin i den kommunala sektorn starkare än på många år, vil-ket hänger samman med en stark konjunktur med ökande sysselsätt-ning. Men kärvare tider väntar framöver då vi har en mer ogynnsam ål-derstruktur på befolkningen och kanske en svagare konjunktur.

Pensionsskulden är mer betungande i vissa kommuner, särskilt i demed minskande befolkning. I dagsläget får kommuner med kraftigtminskad befolkning ett betydande bidrag via utjämningssystemet. Detgäller att de ekonomiska resurserna används klokt – allt för att se till attmedborgarna får förutsättningar för en likvärdig välfärdsservice oavsettvar de bor.


Sedan 1998 bokförs kostnaden för avtalspensioner vid intjänandet.Kostnaden för pensioner är en del av arbetskraftskostnaden för att pro-ducera kommunala tjänster. Det är rimligt att alla kostnader beaktas dåman fattar beslut om resurser till verksamheter. Idag gör vi således rättnär det gäller de nya pensionslöften som ställs ut. I utgångsläget exis-terar dock en icke skuldbokförd pensionsförpliktelse. Utbetalningarnafrån denna är betalning för en konsumtion som redan är gjord. Hur den»gamla skulden« klokast ska hanteras har varit föremål för mycket dis-kussion.

Nu hanteras pensionsskulden genom den »blandade redovisnings-modellen«. Det innebär att kommuner och landsting kostnadsför går-dagens intjänade pensioner först när dessa betalas ut, samtidigt somman kostnadsför pensionsintjänandet för dagens anställda. Det disku-teras att gå över till den så kallade fullfonderingsmodellen. För tillfäl-let skulle det innebära en något högre pensionskostnad, eftersom skul-den fortfarande ökar. Men redan om fem–sex år kommer utbetalning-arna på ansvarsförbindelsen att överstiga värdeuppräkningen och skul-den kommer att minska. En eventuell övergång till fullfondering inne-bär då att kostnadsbelastningen blir mindre än likviditetsbelastningen.Ur ett informationsperspektiv finns det fördelar med en fullfonderingmen en förändrad redovisningsmodell ändrar inte det faktum att pen-sionsutbetalningarna måste finansieras.

Idag finns en tendens till att den privata försäkringsmarknaden taröver den finansiella hanteringen, givetvis med den ekonomiska kom-pensation som det innebär. En försäkringslösning av delar av ansvars-förbindelsen eller extra avsättningar innebär i praktiken att den blan-dande modellen frångås, därför att premien då kostnadsförs i stället förutbetald pension. Vi hamnar snart i en bland/bland-modell.

Att inte belasta framtida generationer är en viktig grundprincip förgod ekonomisk hushållning. Men då ska vi komma ihåg att skattebeta-larna faktiskt redan idag är dubbelt belastade. Den generation som intebetalade fullt ut för den kommunala servicen var i huvudsak skattebe-talarna under 1970-, 1980- och 1990-talen. Frågan är hur mycket av denkostnaden som ska tas idag och vad är rimligt att betala framöver?


6. Sammanfattande diskussion

I de flesta kommuner och landsting har man dis-kuterat och resonerat kring detta, och upprättat oli-ka strategier för att hantera den ökade belastningenfrån den gamla pensionsskulden. Pensioner är myck-et långsiktiga åtaganden, varför belastningen av denhistoriskt uppkomna pensionsskulden finns kvar inpå 2040-talet. Men belastningen på den kommunalaekonomin kommer att vara som störst om cirka tioår. Jämfört med idag innebär den ökade belastning-en ändå inte mer än motsvarande 10 öres skattehöj-ning vardera i landstingen respektive kommunerna.

Problemet är kanske inte pensionsskulden ochdess belastning i sig utan svårigheten att prognosti-sera och att få grepp om dess betydelse för kommu-nens ekonomi. Särskilt då eftersom det rör sig omtekniskt komplicerade beräkningar och snårig redo-visning. Det är viktigt att strategin för pensions-skuldshanteringen inte tar alltför stort utrymmefrån den ekonomiska styrningen och långsiktspla-neringen. Ekonomiskt sett kommer kommuner ochlandsting att kunna hantera pensionsutbetalning-arna framöver. Men de måste givetvis vara vaksam-ma när det gäller ekonomin. Det är viktigt att se tillhelheten – de stora utmaningarna framöver handlarom äldreomsorg och sjukvård, inte om pensions-skulden.

Avslutningsvis vill vi trycka på vikten av att kom-muner och landsting har tjänstepensioner som gåratt prognostisera och begripa ur ett ekonomisktperspektiv. Inte minst viktigt är att tjänstepension-erna fungerar på en modern arbetsmarknad och gerden trygghet som de anställda har rätt att förväntasig. Avtalspensionerna är för närvarande underomstöpning mot att bli helt avgiftsbestämda ochexternt fonderade. Blandningen mellan förmånsbe-stämda och icke samordnade avtalspensioner kan gemycket konstiga effekter för den enskilde individ-ens pension vid rörlighet på arbetsmarknaden. An-geläget är att vi nu får ett system för tjänstepensio-ner som är rättvist, funktionellt och begripligt!

6. Sammanfattande diskussion 37

Diagram 21. Pensionsskulden intjänad före 1998 i kommuner ochlandsting, åren 2007–2047Miljarder kronor respektive procent

Milj

arde

r kr

onor

0

50

100

150

200

250

300

350

400I löpande priser

20452040203520302025202020152010

Pro

cent

0

5

10

15

20

25Som andel av skatteunderlaget


Förkortningar

Lista på de förkortningar som förekommer i rapporten.

AP Allmän pension

ATP Allmän tilläggspension

BNP Bruttonationalprodukt

FÅP Förmånsbestämd pension

IBB Inkomstbasbelopp

IPR Intjänad pensionsrätt

KAP-KL Kollektivavtalad pension – Kommuner och Landsting (från 2006)

KPA f.d. Kommunernas PensionsAnstalt, numera kpaKPI Konsumentprisindex

PA-KL Pensionsavtal – Kommuner och Landsting(före 1998)

PBB Prisbasbelopp

PFA Pensions- och försäkringsavtal(mellan 1998 och 2005)

PO Personalomkostnad(s-pålägg)

PPM Premiepensionsmyndigheten

RIPS Riktlinjer för beräkning av pensionsskuld

SKL Sveriges Kommuner och Landsting

SPV Statens pensionsverk

En utförligare och mera omfattande ordlista finns att tillgå i Rikt-linjer för beräkning av pensionsskuld – rips 07, Sveriges Kommuneroch Landsting, 2007, som kan laddas ner från www.skl.se.


118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 [email protected], www.skl.se

ISBN 978-91-7164-330-8

ISSN 1653-3976

I kommuner och landsting finns en stor pensionsskuldtill anställda intjänad före 1998. Betalningarna på den-na belastar den kommunala ekonomin idag och än merde närmaste decennierna, då allt fler av de anställda gåri pension.

Hur man bäst bör hantera pensionsskulden framöverär inte självklart. Det finns därför behov av ett mer lätt-tillgängligt material som förklarar hur saker och tinghänger ihop. Denna rapport ger en översiktlig beskriv-ning av de kommunala avtalspensionerna, försöker be-lysa problematiken och sätta den i ett samhälls- ochkommunalekonomiskt perspektiv.

Analysrapporten. April 2008 – Avtalspensioner i kom-muner och landsting kan beställas från förbundets för-lag, via telefon 020-31 32 30 eller på fax 020-31 32 40.Priset är 100 kr exklusive moms och porto.

Rapporten kan även hämtas från Sveriges Kommuneroch Landstings webbplats: www.skl.se.

Documents

7164 330 8