Acta Iuridica Olomucensiaacta.upol.cz/wp-content/uploads/2017/09/blok_AIO_1-2017... · 2017-09-06 · AIO, 2017, Vol. 12, No. 1 Poslání a struktura časopisu Acta Iuridica Olomucensia

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1

Acta Iuridica Olomucensia

Vědecký časopis právnický | Journal for Legal Research

2017 | Vol. 12 | No. 1

Univerzita Palackého v Olomouci

Právnická fakulta

Palacký University Olomouc, Faculty of Law

Czech Republic

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1

Třikrát ročně (plus supplementa) vydává Univerzita Palackého v Olomouci, se sídlem v Olo-mouci, Křížkovského 8, IČ 61989592. Ročník XII, 2017, číslo 1. Toto číslo vyšlo v Olomouci v červnu 2017. Ev. č. period. tisku: MK E 15579. Cena 120 Kč (zahrnuje jeden výtisk čísla, poštovné a balné). Předplatné na 1 rok (3 řádná čísla + supplementa): 300 Kč (zahrnuje jeden výtisk každého čísla, poštovné a balné). Před-platné na 2 roky (6 řádných čísel+ supplementa): 600 Kč (zahrnuje jeden výtisk každého čísla, poštovné a balné). Objednávky předplatného nebo jednotlivých čísel přijímá redakce. Objednávky inzerce přijímá redakce. Published three times a year by Palacký University, Olomouc, Czech Republic, Křížkovského 8, IdN 61989592. Volume XII, 2017, No. 1. This issue was published in Olomouc in June 2017. Evidence num-ber of periodicals: MK E 15579. Price 120 CZK. Subscription fee for 3 issues (one volume) is 300 CZK. Subscription fee for 6 issues (two volumes) is 600 CZK. Postal charges included. Subscription orders and advertisements should be sent to the address of the editor’s of-fice. Adresa redakce | Address of editor’s office: Univerzita Palackého v Olomouci, Právnická fakulta, redakce Acta Iuridica Olomucensia, tř. 17. listopadu 8, 771 11 Olomouc, Česká re-publika. Email: [email protected]. tel.: +420 585 637 614. Další informace na | Further information at: http://acta.upol.cz/ Elektronicky archivováno | Archived electronically at: Central and Eastern European Online Library http://www.ceeol.com/ © Univerzita Palackého, 2017 ISSN 1801-0288 (Print) ISSN 1805-9554 (Online)

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1

Redakční rada | Editorial Board

Šéfredaktor | Editor in Chief: JUDr. Petr Podrazil, Ph.D.

Členové redakční rady | Members of Editorial Board:

JUDr. PhDr. Marek Antoš, Ph.D., Právnická fakulta Univerzity Karlovy v Praze Prof. JUDr. Josef Fiala, CSc., Právnická fakulta Masarykovy univerzity, Brno doc. JUDr. PhDr. Tomáš Gábriš, PhD., MA, Právnická fakulta Univerzity Komenského v Bratislave doc. JUDr. Daniela Gregušová, CSc., Právnická fakulta Univerzity Komenského v Bratislave doc. JUDr. Petr Hlavsa, CSc., Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci Prof. JUDr. Milana Hrušáková, CSc., Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci Prof. JUDr. Jan Hurdík, CSc., Právnická fakulta Masarykovy univerzity, Brno doc. JUDr. Juraj Jankuv, PhD., Právnická fakulta, Trnavská univerzita v Trnave Prof. JUDr. Jiří Jelínek, CSc., Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci doc. JUDr. Jiří Jirásek, CSc., Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci Prof. Tanel Kerikmäe, LL.M., LL.Lic., Ph.D., Tallinn Law School, Tallinna Tehnikaülikooli doc. JUDr. Zdeňka Králičková, Ph.D., Právnická fakulta Masarykovy univerzity, Brno Prof. JUDr. Karel Marek, CSc., Právnická fakulta Masarykovy univerzity, Brno JUDr. Zdenka Papoušková, Ph.D., Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci JUDr. Olga Pouperová, Ph.D., Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci Prof. zw. dr hab. Krzysztof Skotnicki, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego doc. JUDr. PhDr. Miroslav Slašťan, Ph.D., Fakulta práva Paneurópska vysoká škola, Brati-slava Prof. JUDr. Vladimír Sládeček, DrSc., Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci Ass.-Prof. Dr. iur Armin Stolz, Rechtswissenschaftliche Fakultät, Universität Graz doc. et doc. JUDr. Naděžda Šišková, Ph.D., Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olo-mouci doc. JUDr. Marek Števček, Ph.D., Právnická fakulta Univerzity Komenského, Bratislava Prof. JUDr. Ivo Telec, CSc., Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci doc. JUDr. Blanka Vítová, LL. M., Ph.D., Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olo-mouci

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1

Obsah | Contents

SVOBODA VOLBY PÉČE O VLASTNÍ ZDRAVÍ....................................................................... 9 Ivo Telec

VLIV EVROPSKÉHO PRÁVA NA NĚMECKÉ SPRÁVNÍ PRÁVO ..................................... 29 Ingo Koschenz

REFLEXE POVINNÉHO OČKOVÁNÍ V EVROPĚ ................................................................ 37 Lucia Madleňáková

ZÁSADY UKLADANIA SANKCIÍ ZA SPRÁVNE DELIKTY ............................................... 49 Soňa Košičiarová

SPRÁVNÍ SANKCE Z POHLEDU RADY EVROPY ............................................................... 66 Martin Škurek

DISCIPLINÁRNE KONANIE PODĽA ZÁKONA 73/1998 Z. Z. V KONTEXTE ODPORÚČANIA VÝBORU MINISTROV R (91) 1 O SPRÁVNYCH SANKCIÁCH ....... 75 Michal Aláč

PRINCÍPY SPRÁVNEHO TRESTANIA PRI UKLADANÍ ÚHRNNEJ POKUTY ZA DAŇOVÉ DELIKTY ........................................ 84 Matúš Filo

VPLYV JUDIKATÚRY EURÓPSKEHO SÚDU PRE ĽUDSKÉ PRÁVA NA POSTIHOVANIE SPRÁVNYCH DAŇOVÝCH DELIKTOV ........................................ 98 Ľubica Masárová

VLIV RADY EVROPY NA ČESKOU PRÁVNÍ ÚPRAVU ODPOVĚDNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY ZA ŠKODU A JEJÍ APLIKACI V PRAXI ............................................. 108 Kateřina Frumarová

PŘÍČINY OBTÍŽNÉ PŘEZKOUMATELNOSTI ZNALECKÝCH POSUDKŮ ................. 120 Jiří Závora

PRÁVO NA INFORMACE A NAHLÍŽENÍ DO SPRÁVNÍCH SPISŮ ............................... 150 Eva Horzinková

IMPLEMENTACE ZÁKONA O STÁTNÍ SLUŽBĚ – POZNATKY Z PRAXE ................. 158 Diana Kantorová

NEZÁVISLÉ REGULAČNÍ ORGÁNY V JUDIKATUŘE SOUDNÍHO DVORA EVROPSKÉ UNIE ................................................ 165 Olga Pouperová

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1

VOLEBNÍ KAMPAŇ V TELEVIZNÍM VYSÍLÁNÍ A AUDIOVIZUÁLNÍCH MEDIÁLNÍCH SLUŽBÁCH NA VYŽÁDÁNÍ Z POHLEDU DOPORUČENÍ VÝBORU MINISTRŮ RADY EVROPY REC (2007)....... 179 Pavla Kubová

VLIV PRÁVA EU NA ČINNOST ORGÁNŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČESKÉ REPUBLICE ................................................................................................................ 187 Soňa Pospíšilová

SPRÁVNÍ ŽALOBA VE VEŘEJNÉM ZÁJMU V KONTEXTU EVROPSKÉHO PRÁVA ................................................................................. 196 Hana Vičarová Hefnerová

PRINCIPY DOBRÉ SPRÁVY A PŘÍNOS RADY EVROPY A EVROPSKÉ UNIE K JEJICH PROSAZOVÁNÍ .................................................................. 212 Jana Janderová

ETIKA JAKO PRINCIP DOBRÉ SPRÁVY A JEJÍ ÚLOHA V POLICEJNÍ PRÁCI .......... 225 Zdeněk Fiala

VLIV JUDIKATURY EVROPSKÉHO SOUDU PRO LIDSKÁ PRÁVA NA REALIZACI VYBRANÝCH OPRÁVNĚNÍ PŘÍSLUŠNÍKŮ POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY ................................................................................................... 234 Pavel Všetička

VÝLUČNÉ VLASTNÍCTVO VODY ŠTÁTOM A ZÁKAZ VÝVOZU VODY CEZ HRANICE ŠTÁTU, PREKÁŽKY VOĽNÉHO POHYBU TOVAROV NA ÚZEMÍ EURÓPSKEJ ÚNIE? ............................................................................................... 246 Michal Maslen

EUROPEIZACE HORNÍHO PRÁVA ....................................................................................... 264 Ondřej Vícha

ROZHODOVANIE O ZÁKAZE VSTUPU ŠTÁTNYCH PRÍSLUŠNÍKOV TRETÍCH KRAJÍN PODĽA PRÁVA EURÓPSKEJ ÚNIE A SLOVENSKEJ REPUBLIKY ................. 282 Nataša Just Hrnčárová

VPLYV EURÓPSKEHO PRÁVA NA VÝVOJ VEREJNEJ SPRÁVY A SPRÁVNEHO SÚDNICTVA V RAKÚSKU ........................................................................ 293 Martina Krížovská

EVROPSKÁ CHARTA MÍSTNÍ SAMOSRPÁVY V PRAXI ČESKÉ REPUBLIKY ........... 310 Barbora Gonsiorová

VÝCHODISKA EVROPSKÉHO SOUDU PRO LIDSKÁ PRÁVA V OBLASTI OCHRANY PRÁV ZDRAVOTNĚ POSTIŽENÝCH OSOB .......................... 324 Elena Pospíšilová

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1

Poslání a struktura časopisu

Acta Iuridica Olomucensia (AIO) jsou recenzovaným odborným právnickým periodikem zařazeným na seznam světové mezioborové databáze ERIH PLUS, který vydává Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci od přelomu roků 2005/2006. Posláním časopisu je přispět k prohloubení odborného diskurzu v oblasti právní teorie a rovněž nabídnout řešení problematických otázek vzešlých z právní praxe. AIO jsou multioborovým právnickým ča-sopisem pokrývajícím problematiku všech disciplín jurisprudence a všech právnických pro-fesí. Cílem redakce, která ctí pluralitu názorů, je vytvořit otevřený prostor pro prezentaci výstupů vědeckých bádání autorů. Redakce přijímá texty v českém, slovenském a anglickém jazyce.

AIO jsou zařazeny na Seznam recenzovaných neimpaktovaných časopisů (periodik) vydá-vaných v České republice.

Pravidla publikační etiky AIO jsou založena na Pokynech pro nejlepší praxi pro vydavatele časopisů a zásadách transparentnosti a doporučených postupů ve vědeckém publikování vy-pracovaných Výborem pro publikační etiku (COPE).

Kategorie přijímaných textů:

Odborné články: Jedná se o vědecké práce psané v českém, slovenském nebo anglickém ja-zyce vycházející z originální výzkumné činnosti autora nebo kolektivu autorů, které jsou vnitřně členěny (hypotéza – rozbor problematiky – závěry), reflektují dosavadní stav vědec-kého poznání v oblasti a relevantní literaturu z oboru. Práce jsou doplněny o poznámkový aparát a obsahují obvyklé množství citací. Povinnou součástí článku je abstrakt a seznam klí-čových slov v jazyce práce a v anglickém jazyce. Standardní rozsah je minimálně 18.000 znaků (10 normostran).

Diskuze, názory a komentáře: Jedná se o kratší originální vědecké práce prezentující indivi-duální náhled autora nebo autorského kolektivu na vybrané otázky právní teorie a právní praxe. Jejich text je vnitřně strukturován, dostatečným způsobem reflektuje názory doktríny a je obvykle doplněn poznámkovým aparátem. Standardní rozsah je do 18.000 znaků (10 normostran).

Recenze a anotace: Část věnovaná recenzím odborných publikací českých, slovenských i za-hraničních autorů představující individuální náhled recenzenta na odbornou kvalitu, origi-nalitu a přínos posuzované publikace.

Informace: Část obsahující informace o minulých a budoucích vědeckých akcích, konferen-cích a projektech.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1

The aim and structure of journal

Acta Iuridica Olomucensia (AIO) is a scholarly peer-reviewed legal journal registered in the world interdisciplinary database ERIH PLUS. It has been issued by the Faculty of Law, Palacký University Olomouc, Czech Republic since 2005. Since 2011 it is also available on-line. Journal’s aim is to contribute to the increase of professional discourse in the field of legal theory and to offer solution to problematic issues arising from the legal practice. AIO is a multidisciplinary legal journal covering issues from all legal areas and problems of all legal professions. The aim of editors, who respect the pluralism of opinions, is to create an open space for presentation of the results of scientific researchers regardless of frontiers and particularities of the national legal systems. AIO accepts and publishes contributions in Czech, Slovak and English language.

AIO is licenced as peer-reviewed journal by the Research and Development Council of the Government of the Czech Republic

Publication Ethics rules of the AIO are based on the Best Practice Guidelines for Journal Editors and Principles of Transparency and Best Practice in Scholarly Publishing developed by the Committee on Publication Ethics (COPE).

We accept the following categories of works:

Research articles: This is a scholarly work written in the Czech, Slovak or English language based on original research activity of an author or team of authors, which is internally di-vided (hypothesis – an analysis of the issue – conclusions), reflects the current state of sci-entific knowledge and research outcomes in the particular field and relevant literature in this field. The work is supplemented by footnotes and contains the usual number of citations. The usual extent of a scientific article is at least 18.000 characters (10 pages). An abstract and a list of keywords in the language of the article and in English is mandatorily required.

Discussion, opinions and commentaries: This is a shorter original scientific paper presenting the individual view of the author or team of authors on selected issues of legal theory or practice. This text is also internally structured, and adequately reflects the views of doctrine and is usually accompanied by footnotes. The usual extent is up to 18.000 characters (10 pages).

Reviews and annotations: This section contains reviews of publications of Czech, Slovak and foreign experts representing individual evaluation of professional quality, originality and impact of the reviewed publication on the discourse in the particular legal field.

Information: This section contains information about past and future scientific events, con-ferences and projects.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1

© Palacký University, Olomouc, 2017. ISSN 1801-0288

9

SVOBODA VOLBY PÉČE O VLASTNÍ ZDRAVÍ∗

Freedom to choose one’s own health care

Ivo Telec

TELEC, Ivo. Svoboda volby péče o vlastní zdraví. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 9–28.

Abstrakt: Péče o vlastní zdraví patří do rozmanitosti kultury a náboženství. Týká se to nejen konvenčních zdravotních služeb na trhu, ale i tradiční medicíny. Při volbě péče o vlastní zdraví sehrává podstatnou roli nejen osobní zkušenost, ale i světonázor nebo náboženské přesvědčení. Způsoby péče o zdraví se navzájem liší mírou důkazní spolehlivosti. Různé způsoby dokazování také stanoví lékové právo. Jistá omezení péče o zdraví se týkají hospodářských zvířat v ekologickém zeměděl-ství. V těchto případech právní řád upřednostňuje přírodní a homeopatické pří-pravky před alopatickými. Svoboda péče o zdraví se týká i přírodního léčitelství. V českém právním pohledu půjde o odborníky v soukromoprávním smyslu, kteří jsou povinni postupovat s péčí řádného odborníka. Přírodní léčitelství někdy sou-visí s náboženskou vírou nebo přesvědčením. Pro český stát platí ústavní zákaz vá-zanosti výlučnou ideologií nebo náboženským vyznáním. Z hlediska lidských práv a biomedicíny platí přednost zájmů a blaha lidské bytosti před zájmy společnosti nebo vědy.

Klíčová slova: svoboda, péče o zdraví, přírodní léčitelství, péče řádného odborníka, náboženství

Abstract: Taking care of oness own healthcare belongs to the diversity of culture and religion. This topic concerns not only the so-called conventional medical ser-vices, as well as traditional medicine. When selecting ones own healthcare it is not only personal experience but also a worldview or religious beliefs that play a signif-icant role. The methods of health care differ in the degree of the evidence of their

∗ Původně vyšlo zkráceně novinově pod názvem Máš právo léčit se, jak chceš v Lidových novinách,

příloha Orientace, 24. 9. 2016, s. (VI) 24 – (VII) 25. Pro toto vydání přepracováno a podstatně roz-šířeno.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


10

reliability. Various types of evidence also establishes drug law. Certain restrictions on health care relate to the animals in organic farming. In these cases, the legal system favors the natural and homeopathic preparations before allopathic. The freedom of health care also concerns natural healing. In the Czech legal point of view it means that the natural healers will be the experts in the private law sense and they are obliged to act with the duty of expert care. Natural healing is some-times associated with some religious beliefs. We can mention the Czech constitu-tional ban of the binding of state by an exclusive ideology or religion. From the perspective of human rights and biomedicine we must prefer the interests and wel-fare of human beings before the interests of society or science.

Keywords: freedom, health care, natural healing, duty of expert care, religion.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


11

1 Úvod

Lidské zdraví patří mezi právně významné a chráněné hodnoty. Zdraví je spjato s jedinečností každé osobnosti a státem uznanými přirozenými právy člověka. Zdravotní stav každého z nás bývá odlišný i proměnlivý. Mnohdy souvisí s celko-vou životní pohodou i životním stylem a životosprávou. Lidé také mívají různou konstituci. Nabízí se proto více způsobů, jak pečovat o vlastní zdraví, včetně vyu-žívání rozličně zaměřených služeb na trhu. Stačí si jen připomenout německý právní pojem Kurierfreiheit a na něj navazující Therapiefreiheit. Určitá zdravotní péče směřuje hlavně k biologickým, fyzikálním a chemickým, procesům v těle. Jiný přístup může být psychosomatický, psychologický či přímo duchovní. Takovéto pohledy bývají zaměřeny na vlastní změnu vnitřního osobnostního stavu nemoc-ného a jeho celkového přístupu k životu. Způsoby péče o zdraví se liší ve vazbě na míru vlastního přičinění. Nemluvě o rozsahu vlastních finančních úhrad nebo plateb z veřejného zdravotního pojištění.

Postoj zdravotníků, léčitelů nebo duchovních k lidskému zdraví bývá odlišný. Klade se otázka, co je člověk a jakou má podstatu. Jinak odpoví ateista, hinduista, neomarxista nebo třeba katolík či příznivec New Age. Sami lékaři a psychologové se v názorech liší. Někteří léta poukazují na to, že biomedicínský a inženýrský model západního lékařství se přes neustálé technické pokroky a dobré výsledky vyčerpal ve své humanitní podstatě, kterou biologicky zúžil na hrubou hmotu. Přesto žasneme nad nevídaně rychlým vývojem techniky a zdravotnických prostředků, který přináší naději. Zmíněný biomedicínsko-inženýrský model má ovšem i své kritiky.1

Titul odborného lékaře kdysi naznačoval, že takový člověk se ve svém oboru dále vzdělává podle pokroku lékařské vědy a lékařského umění.2 Kupříkladu zubní lékařství, právně vzato, bývalo odvětvím vědy a umění lékařského.3 Uměním se ale nemyslelo umělecké krásno ani umělecká tvorba, nýbrž um čili dovednost vyléčit. Léčení stále prvořadě představuje snahu uzdravit pacienta, včetně snahy o zjištění příčiny choroby za účelem prevence. Tradiční pojem lékařského umění byl v Čes-koslovensku opuštěn roku 1950. Zdravotnická povolání byla komunisty nově

1 Např. filozofa Illiche; viz Illich, I.: Limity medicíny. Nemesis medicíny – zaprodané zdraví. Brno:

Emitos 2012. Anglický originál vyšel roku 1976. Autor byl filozof, nikoli lékař. V české filozofické literatuře srov. např. práce Komárkovy; viz Komárek, S.: Tělo, duše a jejich spasení aneb Kapitoly o moci, nemoci a psychosomatice. Praha: Academia 2015.

2 § 1 odst. 1 písm. c) vl. nař. č. 39/1932 Sb. z. a n., o užívání titulu odborného lékaře, zrušeného k 1. 1. 1951.

3 § 1 odst. 1 zák. č. 303/1920 Sb. z. a n., o zubním lékařství a zubní technice, zrušeného k 1. 1. 1951.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


12

spojována s “výstavbou socialismu“. Po roce 1989 se k lékařskému umění již nikdo právně nevrátil. Naopak zákon o zdravotních službách z roku 2011 v důsledku po-slaneckého zásahu proti vládnímu návrhu zdůraznil „pravidla vědy“ jako takové. Na lékařský um a klinickou zkušenost se již zásadně, pojmově, nedostalo.

2 Rozmanitost péče o zdraví

Péče o zdraví je rozmanitá jak sama kultura či náboženství.4 Setkat se u nás mů-žeme s duchovní léčbou například v podobě pastorální medicíny, včetně klinické pastorační péče. Vedle toho se nabízí škála přístupů přírodně léčitelských včetně toho, čemu se říká tradiční medicína; ať již západní nebo východní, třeba japonská nebo indická. Vedle toho trh nabízí zdravotní služby v podobě konvenční medi-cíny západního přírodovědného střihu. Poslední z nabídek bývá nenahraditelná zejména při zdravotnické záchranné službě, při neodkladné lékařské péči, úrazech aj. Součástí zdravotních služeb je i psychosomatika. Odbornost psychosomatika ale byla v Česku právně zavedena teprve roku 2013.5 Oproti některým jiným státům se tak stalo s mnohaletým lékařským zaostáním na úkor českých pacientů. Ve stej-ném roce, krátce nato, ale doznala psychosomatika stavovsko-korporační zásah ze strany České lékařské komory. Z hlediska pacientské veřejnosti i lékařské obce se jednalo o stavovský postup zjevně nepřístojný.6

Jisté je, že někdy nezbývá nežli ještě hlouběji proniknout do vnitřního světa nemocného člověka. Zpravidla si pak nevystačíme se zobrazovací ani ozařovací zdravotní technikou. Na lidskou duši, emoce a vnitřní duchovní prožití bývá lékař-ské ozáření krátké.

Lidé jsou svobodni. Někdo dává přednost spíše tradičním rostlinným léčivým přípravkům s léčebnou indikací, léčivým čajům a směsím, z nichž některé obsahují velmi silně účinnou látku, či doplňkům stravy s fyziologickým účinkem.7 Jiný člo-

4 V obecném pojetí srov. např. Neubauer, Z.: Smysl a svět. Hermeneutický pohled na svět. Praha:

Nadce D. a V. Havlových Vize 97, Praha 2001. 5 Podle některých lékařských názorů by ale nemělo ani jít o zvláštní odbornost, nýbrž o běžný přístup

zásadně každého lékaře. 6 Podrobněji viz Telec, I.: Evidence-based medicine? Blog Zdravotnické právo a bioetika, 25. 11. 2016,

Psychosom, 15, 2017, č. 1, nestránk. 7 V obecném pojetí srov. Mpinga, E, M. – Kandolo, T. – Bukonda, N. G. Z. – Kandala, N-B. – Chas-

tonay, Ph.: Traditonal/alternative medicines and the right to health: Key elements for a convention on global health. Health and Human Rights Journal, Vol. 15, 2013, No. 1.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


13

věk může být podle svého naturelu zase zaujat léky založenými na syntetických che-mických látkách. Oba přístupy přináší své výhody anebo mohou být naopak spo-jeny s nebezpečím, například v podobě zdravotně nebezpečných vedlejších účinků. Nepochybně je velkým umem posoudit, kdy je pro určitého jedince s jedinečným zdravím vhodné použít zrovna to, či ono. Vyhovuje-li určitý léčebný postup vět-šině, nemusí hovět menšině a naopak. Nemluvě o jednotlivé lidské bytosti. Stačí si jen uvědomit stav těhotenství nebo kojení, kdy je použití řady léčiv vyloučeno pro jejich vedlejší nebezpečnost. Různá omezení také platí při odolnosti organismu na antibiotika nebo při alergiích na určité látky. V úvahu musíme brát i radiační zátěž a samozřejmě předurčení genetické. Komplementární a alternativní postupy tak mohou přijít vhod a být účelně využity.

Léčba méně závažných onemocnění zpravidla nevyžaduje předpis ani dohled lékaře. Samoléčba či domácí péče, včetně vlastní medikace při dobré veřejné zdra-votní osvětě, mívá svůj význam. Nekladou se tím ani žádné nároky na veřejné zdra-votní pojištění, jehož úhrady lze zacílit tam, kde jich je skutečně třeba.

Při volbě péče o vlastní zdraví hraje významnou roli nejen osobní zkušenost, ale i světonázor, náboženské přesvědčení nebo víra, včetně víry v obecném slova smyslu zaujetí něčím nebo někým. Kupříkladu u lékařsky diagnostikovaného stavu posedlosti8 může být ateistovi a materialistovi, po vyčerpání jiných léčebných me-tod, blízký psychochirurgický výkon na mozku. Materialista s vlastním duchem ne-počítá, natož s cizím. Římskému katolíkovi zase může hovět podrobení se vymítání zlého ducha při duchovní službě osvobozování od zlého. U nás vymítání v součas-nosti praktikuje Církev římskokatolická, a to podle okolností po bezúspěšnosti zdravotních služeb podle „pravidel vědy“. Církevní vymítání „ďábla“ ale není nutně vázáno na předchozí neúspěšnost psychiatrické či jiné zdravotní služby. Někdo další zase vyhledá léčitele. Světonázorové rozdíly a jejich projevy bývají zřetelné. Někteří jedinci zastávají materialistický vědecký světový názor v podobě vědeckého naturalismu a zároveň jsou jako římští katolíci stoupenci vymítání zlého ducha. Ji-nému se něco takového může jevit podivné.

Nebezpečí špatné volby péče o zdraví si neseme každý sám. Půjde zejména o nebezpečí z prodlení se započetím podle okolností skutečně účinné léčby v jed-notlivém případě. Může se stát, že by nesprávná diagnóza nebo nesprávný léčebný postup byl výsledkem činnosti třetí osoby. Mohlo by pak dojít k následným výda-jům na zdravotní službu hrazenou z veřejného zdravotního pojištění, které by jinak 8 Viz bod F 44.3 Mezinárodní klasifikace nemocí a přidružených zdravotních problémů (MKN-10),

sděl. č. 495/2003 Sb., v pozdějším znění.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


14

nevznikly. V takovém případě má zdravotní pojišťovna zákonné právo na náhradu nákladů na zdravotní služby hrazené z veřejného zdravotního pojištění, jestliže by tyto služby byly vynaloženy v důsledku protiprávního jednání vůči pojištěnci. Je nerozhodné, která třetí osoba svou nesprávnou činností zavinila veřejný výdaj. Zda to byl lékař, přírodní léčitel, duchovní či kdokoli třetí; třeba vypomáhající soused. Poskytovatelé zdravotních služeb mají oznamovací povinnost v případě „důvod-ného podezření“, že poškození pacientova zdraví bylo způsobeno jednáním jiné osoby. Oznamovací povinnost mají i příslušné státní orgány.

Jinou věcí je možný stav důkazní nouze. Tento stav se ale může potenciálně týkat všech sporů o zanedbanou zdravotní péči neboli o vadné plnění služeb na trhu. Stát tomu obecně čelí povinnou zdravotnickou dokumentací u zdravotnic-kých povolání a záznamovou povinností u přírodních léčitelů. Jen duchovní po-nechává stranou. Nejde ale jen o důkazní stav, nýbrž i o úsudek o míře pravděpo-dobnosti příčinné souvislosti, anebo jen souvztažnosti; zejména v podobě pouhé časové následnosti dějů či jen spojitosti bez příčinnosti. Tyto právní otázky se tý-kají každé újmy na duševním nebo tělesném zdraví bez ohledu na její původ. De-liktní právo má svá právní pojetí posuzování příčinnosti, včetně vážení možného souběhu pravděpodobností, hodnocení pravděpodobnosti apod.9 „Pravděpo-dobnost“ je zde brána jako právní, nikoli přírodovědecký, pojem. Podléhá proto pravidlům právního myšlení. Ta se nutně nekryjí s přímočarou přírodovědeckou příčinností, zejména z úzkého hlediska „mechanismu účinku“. V právním pojetí se v podstatě jedná o právní úvahu o míře pravděpodobnosti příčiny mezi skutky, např. zdravotním zákrokem a uzdravením, nebo újmou na zdraví, a to v kontextu všech prokázaných souvztažností, spojitostí či souběhů. Úkolem soudce nebo úřed-níka ovšem není zkoumat „mechanismus účinku“. Ten navíc ani nemusí být po-každé plně znám či dokonce vůbec objasněn ani u některých léčivých přípravků podle lékového práva. Svou roli někdy sehrává zkušenost s léčivým přípravkem, aniž by sám „mechanismus účinku“ Musel být pokaždé a přesně vyzkoumán. Srov. např. některé tradiční rostlinné léčivé přípravky podle lékového práva.

3 Spolehlivost a druhy důkazů a blaho pacienta

Nabídky působení na zdraví obsahují přípravky či praktiky konvenčně příro-dovědecké i konvenčně mimovědecké. Proto se liší i druhy důkazů účinnosti nebo

9 K příčinné souvislosti v civilním právu viz Doležal, A. – Doležal, T.: Kauzalita v civilním právu se

zaměřením na medicínskoprávní spory. Praha: Ústav státu a práva 2016.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


15

bezpečnosti. Míra důkazní spolehlivosti také není stejná. Světový vědecký výzkum působení na lidské zdraví zohledňuje různorodost praxe. Můžeme se setkat nejen s kvantitativním výzkumem, ale též s výzkumem kvalitativním. Obojí se meto-dicky liší, přičemž oba druhy výzkumů disponují obecně uznanými vědeckými me-todami.

Empirické důkazy bývají různého druhu. Vedle randomizovaných dvojitě za-slepených pokusů se lze setkat s pozorováními, klinickou zkušeností, dlouhodobou běžnou zkušeností s příznivými příznaky u nemocných neboli s tradicí, kasuistikou aj. Svou roli může sehrát i dobrá zavedenost určité látky či praktiky anebo význam přírodního prostředí. Srov. lázeňské lékařství, resp. balneologii. Nedorozumění, ke kterým někdy dochází, bývají metodologické povahy, včetně toho, v jakém refe-renčním rámci se vůbec pohybujeme. Zná-li kupříkladu indická ájurvéda či evrop-ská nebo indická homeopatie konstituční typy založené na vlastní teorii, těžko může, vyjdeme-li z této teorie, stejný přípravek vyvolat stejné či jakékoli účinky u kohokoli dle náhodného vzorku. U alopatického přípravku tomu bývá jinak.

Známa je Haynesova pyramida přírodovědeckých důkazů podle míry jejich pří-rodovědecky důkazní hodnoty. Konvenční přírodovědná medicína založená na důkazech spočívá na posouzení nejlepších důkazů a klinické zkušenosti. Problém ale bývá jinde. Kupříkladu tradiční lékařské vědění amazonských indiánů nebo si-biřských šamanů bývá také založeno na důkazech. Z filozoficky objektivizačního hlediska pozitivistické teorie přírodní vědy, ale nemusí být tyto důkazy brány za spolehlivé. V Haynesově pyramidě by stály nízko. Není-li ale něco prokázáno třeba statistickou metaanalýzou zdravotnických údajů pro účely epidemiologické, ne-musí to samo sebou znamenat, že jev neexistuje anebo že určitá praktika či látka není nikdy u nikoho individuálně účinná. Takový závěr by již byl mimovědecký z oblasti formalistické ideologie scientismu. Navíc, duchovní svět vůbec nelze po-drobovat přírodovědeckému zkoumání hmoty. Lze posuzovat leda jeho vnější pro-jevy, jsou-li nějaké. Nemocnému člověku může být v jeho jedinečné životní situaci utrpení celá metaanalýza dat doslova „ukradená“. Impaktní faktor časopisu, v němž byly výsledky publikovány, také nikoho neuzdravil.10 Vědecky korektní závěr by

10 Přesto české Ministerstvo zdravotnictví zvýšeně hodnotí význam odborného článku v časopisu

s přiděleným impaktním faktorem, pokud jde o výkon celoživotního zdravotního vzdělávání for-mou publikační činnosti příslušníků určitých nelékařských zdravotnických povolání; tj. např. kli-nických psychologů; viz § 3a odst. 1 písm. a) vyhl. č. 423/2004 Sb., kterou se stanoví kreditní systém pro vydání osvědčení k výkonu zdravotnického povolání bez přímého vedení nebo odborného dohledu zdravotnických pracovníků, ve znění pozdějších předpisů. Zavedeno novelou z roku 2008. Jestliže jsou ale tzv. impaktované časopisy výzkumně zaměřeny, zůstává věcnou otázkou, nakolik vůbec

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


16

proto měl znít, že určitým postupem v jistém referenčním rámci, resp. ve zjedno-dušeně materialistickém obrazu přírodní vědy nebyla účinnost ověřena. Nic více, nic méně. Zbytek by byl spíše ideologií. Je věcí naší svobody, zda a kdy půjdeme do možného rizika diagnostiky nebo léčby založené na přírodovědně konvenčně sla-bých důkazech. Někdy ale i pouhá naděje na uzdravení nebo příslib péče mohou psychicky pomoci nebo ulehčit strádání. Vytratit se z života nemůže ani osobní zkušenost, neřku-li sdílená klinická zkušenost, a to i bez ohledu na scientistickou ideologii.

Způsoby dokazování účinnosti a bezpečnosti léčivých přípravků stanoví lékové právo. Těchto legálních způsobů je několik. Vzájemně se liší u alopatik, homeopa-tik a tradičních rostlinných léčivých přípravků. Evropský lékopis i Český lékopis mají rozmanitý obsah podle odlišných výchozích postupů.

Nemocného však zajímá možnost uzdravení. Nikoli spory metodologické nebo míra spolehlivosti přírodovědeckého důkazu určitého druhu. Nemocného už

přichází v úvahu publikace v nich ze strany příslušníků nelékařských zdravotnických povolání, např. klinického psychologa, jestliže nejde o výzkumníky ve zdravotním výzkumu, nýbrž o odbor-níky z klinické praxe. Srov. Československou psychologii. Koneckonců i tvorba vědecky strukturo-vaných kazuistik již přesahuje běžnou klinickou praxi. Sám impaktní faktor (hledisko dopadu) ur-čitého časopisu jako takového ale není, bez dalšího, odborným ani vědeckým hlediskem kvality, hodnoty či odborného významu konkrétního odborného článku v něm zařazeného. „Impact Factor“ (jazykově neústrojně uvedeno v angličtině bez překladu do češtiny, přičemž česky skloňo-váno) je účelově ministersky vyměřen v § 2 písm. o) cit. vyhl. jako „ukazatel hodnotící vědeckou významnost daného časopisu. Vyjadřuje citovanost časopisu v poměru k celkovému počtu publikova-ných článků, a tím jeho impact (tj. účinek, vliv, dopad) na odezvu u dalších autorů. Impact Factor daného časopisu za určitý rok je poměr součtu citací za dva předcházející roky obsažené v článcích tohoto časopisu v roce, pro který se Impact Factor zjišťuje, k počtu článků publikovaných v těchto dvou předchozích letech.“

Impaktní faktor patří mezi formální scientometrické kvantitativní ukazatele. Vedle kvantita-tivně vědeckého významu časopisu (nikoli ale odborného článku samého) může mít tento ukazatel též obchodní význam pro vydavatele; např. u cen inzercí nebo cen publikačních služeb placených zadavateli článků, resp. autory. Cit. vyhl. ale neřeší, o který, resp. kým sledovaný impaktní faktor by se mělo jednat. Ministerstvo zdravotnictví ani nebere ohled na tzv. predátorské časopisy anebo jiné neřádnosti až nekalosti ve vědě, které v praxi přinejmenším zkreslují formalizaci výsledků a staly se vážným problémem znesnadňujícím používání scientometrických metod. Srov. Plch, L. – Krato-chvíl, J.: Predátorské časopisy; zde: https://kuk.muni.cz/vyuka/materialy/predatori/, [cit. 3. 2. 2017]. Obecně srov. např. autorův kritický příspěvek Scientometrické hodnocení kvality vědecké práce a ne-bezpečí redukcionismu. Univerzitní noviny, 4, 1997, č. 5, s. 36 – 37. 2. vyd.: Scientometrické hodno-cení kvality vědecké práce, jeho meze a nebezpečí redukcionismu. Časopis pro právní vědu a praxi, 5, 1997, č. 2, s. 314 – 318. 3. vyd.: Právník, 136, 1997, č. 8, s. 714 – 717. Na základě příspěvku v Uni-verzitních novinách proběhla v roce 1997 odborná kritická rozprava v diskusním klubu Přírodově-decké fakulty Masarykovy univerzity v Brně za autorovy účasti.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


17

vůbec nezajímají třenice světonázorové či mezi filozofickými a vědeckými školami navzájem anebo dokonce mocenské půtky a vazby na hospodářském trhu.

Výzkumná otázka spočívá v tom, zda mezi určitým způsobem působení na zdraví a příznivými příznaky u nemocného existuje příčinnost, anebo jen sou-vztažnost či jiná shoda. Uvážit tyto otázky musíme i u zvířat. U nich je zřejmě vy-loučeno soběvemlouvání (autosugesce). Podmanivé působení chovatele na zvíře (sugesce), podsouvající krávě přání uzdravení, může být jiné, nežli v případě su-gesce na člověka, je-li vůbec nějak významné. Vyloučit nelze ani různé skryté pří-činy, které se mohou vzpírat přírodovědnému odhalení. Vědecké řešení naznačené otázky bývá někdy natolik zatíženo odlišnými světonázorovými východisky až předpojatostí, že závěry vůbec nemusí vědecky obstát. Proto se podstatná část vý-zkumu těmto věcem vyhýbá. Vyhýbání se problémům ale ještě nic nevyřešilo.11

Ačkoli zdravotní služby na trhu nepatří do vědecké tvorby a příslušník zdra-votnické profese není vědcem, mají být u nás zdravotní služby dle práva poskyto-vány podle „pravidel vědy“. Jakoby se snad jednalo o zdravotnický výzkum, o který ale nejde. Svého praktického lékaře nezkoušíme z „pravidel vědy“ jako takové, ani ze znalosti vědosloví či „vědy o vědě“ anebo nejnovějších intelektuálních pří mezi světovými filozofy vědy. Zdravotnická povolání jsou profesemi navýsost praktic-kými bez ohledu na stálost či proměnlivost zdravotních doktrín, vědeckých para-digmat a jejich světonázorových východisek. Pacient očekává od lékaře nebo kli-nického psychologa v odborné praxi něco zcela jiného, nežli dosažení nových vědeckých poznatků o psychice nebo tělu či dokonce vědecké objevy neznámého, k čemuž by jinak sloužila „pravidla vědy“ jako druhu tvorby.

Vědecký zájem na co nejvyšší možné míře spolehlivosti důkazů účinnosti a bezpečnosti určitých látek, pomůcek či praktik je legitimní. Zejména v oblasti uměle vyráběných chemických léčiv na základě nových sloučenin se zdravotně ne-bezpečnými vedlejšími účinky. Na druhé straně je ale vědecký zájem (a lékařská doktrína na něm založená) mezinárodněprávně podřízen vyšší hodnotě, jíž je blaho pacienta a jeho zájem výslovně stojící nad zájmem vědy nebo zdravotnictví 11 „Určitý druh lidí má z možnosti, že by psi jevy doopravdy existovaly, prostě strach. A někdy jsou až

sprostí. Slyšel jsem vědce, kteří tvrdí, že celá naše práce je prostě »piece of shit«. Ale posuďte, je normální, aby někdo říkal o nějakém výzkumu, v němž nemá expertízu, že to je absolutní nesmysl, že dotyční vědci jsou podvodníci nebo pošuci a že by měli s výzkumem přestat?“, uvedl psycholog Cardeña, profesor a ře-ditel Centra výzkumu vědomí a anomální psychologie Univerzity v Lundu v rozhovoru Na prestižní univerzitě testují telepatii. Prý úspěšně. iDnes, Technet, 8. 11. 2016, (rozhovor se Sobičkou). Jevem „psi“ se rozumí neznámý činitel mimosmyslového vnímání nebo psychokinetické zkušenosti, který nelze vysvětlit konvenčně přírodovědeckými mechanismy. Odvozeno z řeckého slova „psýché“.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


18

jako složky společnosti. Tak to vyplývá z Úmluvy o lidských právech a biomedicíně. Zájmem pacienta je uzdravit se. Anebo alespoň zmírnit utrpení či udržet jistou kva-litu života po stránce duševní a tělesné bez ohledu na ideologii či světonázor anebo profesi toho, kdo se mu snaží pomoci. Ospravedlnitelný je tak zásadně jakýkoli způsob působení na zdraví (Therapiefreiheit) vedený upřímnou snahou pomoci, pokud není nikomu na újmu. Jelikož je naše zdravotnictví velmi, až nadměrně právně svázáno, zůstává otevřený široký prostor pro jiné služby na trhu, které se řídí vlastními oborovými pravidly; srov. § 2643 odst. 1 o. z. Svobodu volby péče o vlastní zdraví nelze svazovat s žádným výlučným vědeckým světovým názorem v jakékoli podobě, ani s vědeckým naturalismem; natož ji snad právně formalisticky zužovat jen na státem stanovené obory zdravotní péče či čekat na změny nějaké ministerské vyhlášky.12 Nemoc nepočká.

Přesto však je svoboda volby péče o zdraví u nás právně omezena.

12 V této souvislosti můžeme zmínit vyhl. č. 92/2012 Sb., o požadavcích na minimální technické a věcné vy-

bavení zdravotnických zařízení a kontaktních pracovišť domácí péče, a vyhl. č. 99/2012 Sb., o požadavcích na minimální personální zabezpečení zdravotních služeb, obojí v pozdějším znění, a to ve spojení s obory zdravotní péče podle § 4 odst. 4 zák. č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách, ve znění pozdějších předpisů. Z uváděných předpisů zdravotnického práva (i ve vazbě na předpisy další) vyplývají jednotlivé obory zdra-votní péče, resp. odbornosti. Naznačené zdravotněprávní otázky mají význam z hlediska komplemen-tární a alternativní medicíny. Obory zdravotní péče totiž pojmově spoluvytvářejí legální výhradu (a ob-chodní výsadu) zdravotních služeb na trhu. Jinak řečeno, co věcně nespadá pod stanovený obor, nespadá ani pod tuto výhradu spjatou se zvláštním veřejnoprávním oprávněním (povolením); např. pastorální medicína, včetně klinické pastorační praxe. Podobně to platí i o odbornostech, resp. odborné způsobilosti. Chybí-li patřičná odbornost, resp. způsobilost, nejedná se o zdravotní službu.

Oborem zdravotní péče tak podle českého práva není přírodní lékařství, tradiční lékařství, včetně např. poměrně rozšířeného tradičního čínského lékařství nebo ájurvédy, ani antroposofické lékař-ství nebo lékařství homeopatické či podobné. Z hlediska českého zdravotnického práva se proto jedná jen o postupy, resp. preventivní, diagnostické nebo léčebné metody založené na určitých lé-kařstvích, které jsou používány v rámci příslušného oboru zdravotní péče a odborné způsobilosti, resp. odbornosti. Kupříkladu kardiolog by mohl předpisovat homeopatika pouze u kardiologických léčebných indikací. Nikoli už u indikací např. alergologických aj. Zdá se, že největší prostor by v tom mohl mít praktický lékař. Nabízí se však cesta služeb mimo zdravotnictví, tzn. po živnosten-sku při výkonu ústavně zaručeného hospodářského práva podnikat (omezeného živnostenským zá-konem), a to mimo obory zdravotních služeb a mimo odborné způsobilosti, zdravotnické odbor-nosti a zdravotnická povolání. Navíc, české zdravotnické vzdělávání se řadou současných lékařství, pokud jde o klinickou výuku, nezabývá anebo jen okrajově. Lékaři tak bývají laiky v některých oblastech, ačkoli pacientům předepisují např. homeopatika nebo antroposofika. Těžko zde ro-zumně mluvit o jakosti a bezpečnosti zdravotních služeb na trhu.

Rozumnější se jeví ta zahraniční pravidla, která si jsou odborně vědoma všech specifik některých lékařství, jež jsou pro ně příznačná, a která proto ustavují zvláštní obory zdravotní péče a lékařské odbornosti; srov. např. německé pojetí Naturheilkunde a lékařskou odbornost Arzt für Naturheilverfahren.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


19

4 Včely a jiné

Omezení se týká zdraví hospodářských zvířat chovaných v ekologickém ze-mědělství. Roku 2000 byla stanovena zákonná povinnost ekologickým podnikate-lům. Podle výsledku veterinárního vyšetření museli u nemocných zvířat před-nostně použít přírodní a homeopatické přípravky.13 Následujícího roku byly stanoveny podrobnosti této přednosti u středoevropského ekotypu včely medo-nosné.14 Od vstupu do EU roku 2004 u nás platí podobná ustanovení evropského práva. Evropské hospodářské společenství tyto věci vyřešilo roku 1992. Účelem je jakost a ochrana živočišných výrobků z ekologických chovů.

Homeopatické přípravky (a podobně přípravky antroposofické) ale podle všeho neobsahují účinnou látku v hrubém materiálním smyslu. V materialisticko filozo-fickém pojetí vědeckého naturalismu, resp. podle jednoduché, na nízké úrovni se pohybující, materialistické filozofie hrubého fyzikalismu neexistují ani žádné jem-nohmotné „informace“; tudíž takové přípravky jsou v tomto úhlu pohledu brány za neúčinné. V jiném obrazu světa, života a zdraví, který by nebyl tolik mechanis-tický, hrubě materialistický a redukcionistický, moou být naopak považovány za účinné a empiricky ověřitelné v rámci pravidel příslušného oboru a jeho teoretic-kého základu.

Ve vědeckém světě se můžeme setkávat s hypotézami, popř. teoreticky důkazně podloženými fyzikálními teoriemi, neřkuli s alespoň náznaky objevů objektivně existujících dosud neznámých či plně neznámých vlastností nebo zákonitostí hmoty, které se věcně nebo povahově vymykají hrubé úrovni jednoduchého ideo-vého rámce fyzikalismu tím, že se mohou týkat též kvalitativních prvků či celých jevů.15 Zmínit můžeme například různá kosmologická pojetí, dále některé fyzikální teorie éteru, některé fyzikální teorie času, hypotézu morfogenetického pole, kvali-tativní pojetí jemnohmotné plazmy, teorie energetické soustavy člověka, včetně

13 § 14 odst. 1 písm. h) zák. č. 242/2000 Sb., o ekologickém zemědělství. 14 § 23 odst. 5 vyhl. č. 53/2001 Sb., kterou se provádí zákon č. 242/2000 Sb., o ekologickém zemědělství

a o změně zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. 15 V Československu se tím vědecky zabýval např. státní výzkum prováděný zejména na Vysoké škole

chemicko-technologické v Praze (Kahuda aj.), který byl skončen počátkem 90. let. Svou roli přitom sehrávala i Československá vědecko-technická společnost. Připomenout si můžeme i bulharský státní Ústav parapsychologie a sugestologie v Sofii, založený v 60. letech 20. století, a státní výzkum mi-mosmyslového vnímání známé bulharské jasnovidky zvané babička Vanga (баба Ванга), empiricky založený na pozorování. Srov. práce Lozanova. K tématu viz Ostrander, S. – Schroeder, L.: Psychic Discoveries behind the Iron Curtain. Engelwood Cliffs: Prentice-Hall 1970. Psychic Discoveries, the Iron Curtain Lifted. London: Souvenir Press 1997. Dále viz další díla obou spoluautorů.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


20

léčebných aplikací, hypotézu tzv. biopole organismů, ale i mnohé psychoterapeu-tické metody zdravotní péče, různé psychologické teorie osobnosti atd. V západ-ním lékařství si poukažme třeba na směr vitalismu v medicínsko-filozofickém smyslu vitální, fyzikálně neměřitelné, energie. Srov. např. východní akupunkturu nebo požehování. Stačí si připomenout některé objektivně pozorovatelné zjevně příčinné projevy tzv. bioenergetického léčitelství v jeho lidové tradici i u nás. Na-značené jevy a vědění, náboženstvími a kulturami tak či onak zohledňované, ale vesměs nebývají konvenčně, tzn. mocensky, přírodovědecky uznávány.

Vědecká správnost, tzn. odůvodněnost poznatku teoretickými nebo empiric-kými vědeckými důkazy, ale není totéž, co „uznávanost“ vědeckého poznatku v pří-slušných kruzích, která může být ovlivněna řadou subjektivních hledisek, včetně kolidujících světonázorů nebo osobních libostí. Říkává se, že nemusí být až tak ob-tížné dospět k objevu, jako dosáhnout jeho společenského uznání mezi lidmi. Dů-vodem může být nejen možný oborový přesah, resp. víceoborovost, anebo „kvali-tativní znečištění“ kvantitativních, tj. měřitelných a opětovně proveditelných dějů, ale i něco jiného. Zmiňované jevy jsou totiž způsobilé vybočit z určitého dobového přírodovědeckého paradigmatu či světonázorového sociálního konstruktu v místě a čase. Leda snad půjde o efekt placebo. Jak ale působí efekt placebo u včel?

Placebo může působit u člověka tehdy, jestliže příjemce látky neví, že zrovna u něho se jedná o látku neúčinnou. Pacient tak žije v omylu o tom, že používá účinný přípravek, aniž tomu tak ale ve skutečnosti je. Jak ale působí placebo u ho-meopatik, jestliže od počátku vím, že se má výhradně jednat o pouhé placebo; tudíž princip placeba čili „mechanismus účinku“ neúčinné látky není dodržen. A to ne-musí jít ani o humánní homeopatické přípravky, které jsou vydávány (přesněji „prodávány“) pouze na lékařský předpis. Koupím-li si něco, o čemž předem vím, že je neúčinné, pak se ani nemohou dostavit účinky placeba, které je založeno na opaku, tj. na nevědomosti neúčinnosti určitého přípravku.16

Jiná otázka spočívá v tom, který z legálních důvodů „vydávání“ určitých hu-mánních homeopatických přípravků pouze na lékařský předpis byl úředně posou-zen, jestliže má jít o neúčinnou látku; srov. § 39 zák. č. 378/2007 Sb., o léčivech.

Více otázek, nežli odpovědí.

Stává se, že odpověď již bývá předurčena naším viděním světa. Někdo by v tom mohl spatřovat dokonce „lékové spiknutí“ Rady Evropy a Evropské unie dohromady. 16 Blíže viz autorův příspěvek Zdravotní služby a placebo: porozumění, nebo zamlžení problému? Vše-

hrd, 21. 11 2016 a 28. 11. 2016, nestr., Psychosom, 14, 2016, č. 4, s. 247 – 258.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


21

Možná nás „bioinformační medicína“, jak se jí někdy říká, ještě v budoucnu překvapí. Nemocné lidi v jejich oslabení nezajímá výzkum mechanismu účinku, nýbrž to, zda „to zabere“. Ateista a sekulární humanista nevnímá ani varování z římskokatolických kruhů před skrytými duchovními silami homeopatie. Jedni tyto síly popírají, druzí před jejich účinky varují. Třetím to je jedno a třeba homeopatika občas využívají. Čtvrtí je u některých zvířat používat musí. Společnost je vskutku pestrá.

Člověk zaujatý materialismem může říci: „to, co se nedá změřit, neexistuje, i když to vidím. Jedná se o sebeklam.“ Ze svého pohledu má jistě pravdu. Někdo jiný zase v životě hledá „neviditelné“ příčiny dějů jemnohmotného či přímo du-chovního rázu bez ohledu na věcně omezenou přístrojovou citlivost zdravotní techniky. Výkladů je mnoho. Od zjevení, třeba v podobě „zdrojové informace“, jak ve světě bez úhony žít, až po různé zavedené filozofické nebo léčebné školy západu či východu. Nemluvě o různých fyzikálních teoriích, zvláště z oboru kvantové fy-ziky, či alespoň o vědecky přijatelných hypotézách. Podle některých lidí je lépe být nevědecky uzdraveným, nežli při zachování přírodovědeckého postupu chronicky nemocným. Zaujetí každého z nás něčím jiným neboli odlišná víra v obecném smyslu je realitou. Pro občanskou společnost dokonce příznačnou. Takováto spo-lečnost je totiž hodnotově založena na názorové snášenlivosti.17

5 Přírodní léčitelství18

Přírodní léčitelství bývá z velké části založeno na tradici spojené s obecně dob-rou zkušeností, často generačně předávanou. Mluvíme zde o tradičním vědění,

17 Příkladem může sloužit knižní dialog, viz Chopra, D. – Mlodinow, L.: Souboj světových názorů.

Praha – Plzeň: Dobrovský-Beta – Ševčík 2012. Anglický originál je o rok mladší. První spoluautor je lékař, druhý teoretický fyzik. Dále světonázorově rozmanitě viz např. Martin, S. (ed.): Kosmické rozhovory o povaze vesmíru a pátrání po skutečnosti. Praha: Malvern 2016. Anglický originál vyšel roku 2010. V českém prostředí srov. rozhlasový dialog Grygara a Neubauera, vysílaný Českým roz-hlasem na stanici Vltava ve dnech 29. 1. a 30. 1 1998, přepis zde: http://www.phil.muni.cz/fil/ /ruzne/grygarvsneubauer.html, [cit. 4. 3. 2017].

18 Blíže viz autorovy články Postupy přírodních léčitelů ve světle práva. Časopis zdravotnického práva a bioetiky, 6, 2016, č. 2, s. 54 – 86. Právní status přírodních léčitelů. Právní rozhledy, 24, 2016, č. 15/16, s. 515 – 524. Přírodní léčitelství, tradiční vědění a duševní vlastnictví. Právní rozhledy, 24, 2016, č. 10, s. 343 – 352; poslední dílem vyšlo pod názvem Hraniční jev práva duševního vlastnictví: přírodní léčitelství. In: Vojčík, P. – Filičko, V. – Koromház, P. (eds.): Košické dni súkromného práva I. Košice: Univ. P. J. Šafaríka, s. 493 – 504. Dále viz autorův informativní příspěvek Odborné léči-telství a právo. Gemma, 1993, č. 5. K tématu též viz Křepelka, F.: Právní aspekty léčitelství v mezi-národní a evropské perspektivě. Časopis zdravotnického práva a bioetiky, 6, 2016, č. 3, s. 1 – 32.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


22

jehož součástí je tradiční medicína. Ta je dlouhodobě politicky podporována Svě-tovou zdravotnickou organizací. Cílem je zahrnutí tradiční medicíny do vnitrostát-ních zdravotnických soustav členských zemí. Zda se jedná o země rozvojové nebo hospodářsky a technicky vyspělé, nehraje roli. Faktem ale je, je-li něco tradiční, ne-znamená to, že to je nutně dobré. Proto musíme klást důraz na dobrou tradici, ověřenou alespoň dlouhodobým pozorováním mnohočetných jevů. Tradiční totiž může být i nějaká hloupost či pouťová atrakce.

Naposledy vzala česká vláda existenci léčitelství na vědomí svými usneseními, kterými v letech 2009 a 2011 schválila návrhy občanského zákoníku. Důvodové zprávy obsahují výslovnou zmínku o léčitelích, chiroprakticích apod., pokud jde o závazek péče o zdraví. Usnesení vlády jsou ze zákona závazná pro všechna mi-nisterstva. Proto se jimi musí řídit i Ministerstvo zdravotnictví.

Z hlediska českého práva je postavení přírodních léčitelů zásadně vyhovující.

Ačkoli nemáme zvláštní úpravu, platí podřazení jejich postavení pod obecná právní ustanovení, která jsou přísná. Od roku 1991 se nepřetržitě jedná o volnou ohlašovací živnost, která navazuje na soukromé podnikání od května 1990. S účin-ností od roku 2001 spadá toto živnostenské podnikání pod vládou stanovený ote-vřený výčet „služeb osobního charakteru“, aniž by bylo výslovně zmíněno. Výluka z živnostenského zákona ve prospěch obsahového rámce („rozsahu“) zvláštního zákona, předpokládaného již roku 1991 v Československu, je nepoužitelná. Žádný takový zákon nebyl přijat.19 Proto stále platí zákon živnostenský při splnění obec-ných předpokladů živnostenského podnikání. Nejedná se o zdravotní služby. Kla-mavé praktiky a jiné nekalosti jsou zakázané.

Právní základ spočívá v soukromoprávním postavení odborníka a péči řád-ného odborníka i v souladu s pravidly svého oboru, např. bylinářství. Vedení zá-znamů o péči o zdraví je stanoveno občanským zákoníkem z roku 2012 s účinností od 2014. Ochrana osobních údajů je také stanovena zákonem. Postižení zákazníci mají možnost mimosoudního řešení spotřebitelských sporů; vedle práva obrátit se na soud. Dohled vykonávají živnostenské úřady a Česká obchodní inspekce, která je zároveň povolána k mimosoudnímu řešení spotřebitelských sporů. Trest-něprávní i daňové postavení přírodních léčitelů je rovněž vyhovující. Soukromo-právní i trestněprávní odpovědnost je značně přísná. Týká se i nedbalosti. Vedle

19 Pracovní návrh zákona o výkonu povolání odborných léčitelů a o České komoře odborných léčitelů

z roku 1994, pramenící v okruhu České psychoenergetické společnosti, znovu zveřejnil Doležal na odborném blogu Zdravotnické právo a bioetika, 20. 1. 2017, pod příspěvkem Ještě k léčitelům.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


23

toho existuje přestupek na úseku zdravotnictví chránící poskytnutí zdravotní služby pacientovi. Můžeme také využívat poznatky například německé judikatury ve věcech odborné péče. Léčitelství tam je léta běžným povoláním. Občasné medi-ální výroky o právní neodpovědnosti léčitelů nebo o tom, že nemají upraveno ve-dení záznamů, jsou bludy.

Hospodářským problémem zůstává, že na našem trhu nelze běžně sjednat po-jištění profesní odpovědnosti pro takový případ. Stav pojistného trhu tak nepro-spívá nikomu.20

Přetřásaným problémem bývá odborná zkouška, pakliže by byla věcně na-místě, jako je tomu zřejmě u bylinářství. Řídila by se zákonem o uznávání výsledků dalšího vzdělávání. To je záležitost Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy. Potíž ale spočívá v tom, že přírodní léčitelství je rozmanité. Tzv. pravé léčitelství spočívá v působení na zdraví pomocí zvláštních, alespoň tvrzených, osobních schopností. Tyto schopnosti bývají vázány na kvalitativně proměnné jevy, jako je senzibilita léčitele a někdy i duchovní stav či naladění nemocného. Podobně se u zdravotních služeb setkáváme s hypnabilitou pacienta při klinické hypnóze; srov. též sugestibilitu pacienta. Kvalitativní znaky tohoto druhu tak mohou ztě-žovat jednotnou objektivizační praktickou odbornou zkoušku. Vázány jsou totiž na určité vnitřní předpoklady na obou stranách, které bývají osobně spojeny i s důvěrou. Lidí nadaných skutečným léčitelstvím ale bývá poskrovnu. Málo je ostatně i houslových virtuosů.

Právě kvalitativní jevy bývají příčinou toho, že některé vědecké pokusy sledova-ného zaměření nemusely být opětovně proveditelné, ač by se tak dělo ve stejném nebo srovnatelném laboratorním prostředí. Jedná se ale o jen zdánlivý paradox či neúspěš-nost. Ani umělecký výkon hudebníka nebo zpěváka nemusí být replikovatelný. Ome-zená vlastnost replikovatelnosti totiž mívá obecný význam všude tam, kde se poten-ciálně jedná o jakýkoli kvalitativní jev, ať již rázu uměleckého anebo třeba energeticky léčitelského. Známe řadu případů, kdy umělec již nedokázal překonat své životní dílo, ani je zopakovat na stejné umělecké úrovni, ať již před „zkušební komisí“ anebo kdykoli a kdekoli jindy. Proto zde ani nemůžeme filozoficky vycházet z fyzika-lismu, který je v celkovém světovém rozměru až příliš zjednodušený.

Léčitel bývá „umělcem“ svého druhu s jistým nadáním. Svou roli sehrává i vstřícnost, vcítění a vhled do situace postiženého člověka a jeho aktuálního

20 I této otázce se měla věnovat uvažovaná Česká komora odborných léčitelů podle pracovního návrhu

zákona z roku 1994.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


24

rozpoložení. Nelze vyloučit ani vnuknutí či jiné způsoby mimorozumového po-znání. Intuice je ostatně známa i odjinud, třeba z objevitelství nebo vynálezectví. S něčím podobným se někdy setkáváme i u některých lékařů.

Vládní záměr podřadit přírodní léčitelství pod zdravotnictví byl před lety, po-čátkem tisíciletí, opuštěn. Stalo se tak správně. Pod předpisy svázané zdravotnictví by tak byla podřazena i část náboženské svobody, jež by přestala být ústavně zaru-čenou svobodou.

6 Léčitelství a náboženství

Právně politické snahy o legální úpravu přírodního léčitelství na trhu musí být ústavně obezřetné. Pro některé lidi totiž může léčitelství představovat světový ná-zor nebo být jeho součástí. U jiných zase půjde o svobodu náboženského přesvěd-čení a víry. Ostatně u nás působí tzv. léčitelská církev, Společenství Josefa Zezulky, registrovaná náboženská společnost, spojená s biotronikou a památkou léčitele Ze-zulky. K léčebným účinkům modlitby se hlásí například Církev Nový život. Antro-posofická medicína, řazená mezi tradiční evropské lékařství, zase souvisí s Obcí křesťanů v České republice. Léčitelské věci bývají blízké Náboženské společnosti čes-kých unitářů. Podobně bychom to asi mohli říci o čtyřech českých náboženských korporacích se základy víry opřenými o východní myšlení; např. ve spojení s indic-kou ájurvédou. Oproti tomu Církev římskokatolická bývá v léčitelských otázkách, pracujících s jemnohmotnem nebo až s duchovnem, obezřetná až odmítavá. Po-dobný postoj této církve se týká specifických homeopatických přípravků s léčeb-nými indikacemi podle lékového práva, a to i těch z nich, které jsou prodejné pouze na lékařský předpis s ohledem na lékové právo. Na druhé straně zase tato církev, částečně se stavící proti lékovému právu, praktikuje vymítání zlých duchů. Činí tak ale podle svého pojetí, které považuje za duchovně, a asi i zdravotně, bezpečné. Ně-které léčitelsko-náboženské projevy, zejména mimo tradičně zavedené církve, bý-vají předmětem kritiky světonázorových stoupenců antikultovního hnutí.21

21 V Česku se světonázorové antikultovní hnutí projevilo např. činností Společnosti pro studium sekt

a nových náboženských směrů, založené roku 1993. Otázkou může být, zda a nakolik by světonázo-rová východiska nebo vlastní náboženská víra stoupenců antikultovního hnutí vykonávajících ve-řejné úřady znalecké ve znaleckém oboru sociální vědy (Vojtíšek) mohla mít i jen nepřímý subjek-tivní vliv na výkon znalecké činnosti ve veřejném zájmu, popř. jakékoli jiné odborné činnosti na veřejnosti. Současně se tato otázka týká i postavení věřících určitých církví, kteří jsou zároveň členy nebo i činovníky zmiňovaného spolku v rámci antikultovního hnutí.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


25

Velké, u nás rozšířené, křesťanské církve znají svátost nemocných. V pravoslaví se jí říká svatá Tajina pomazání nemocných. Smyslem je posílení ducha nemocného člověka ve snaze o navrácení zdraví. Biomedicína ovšem s duchem nepočítá, resp. si jeho možného vlivu na zdraví nevšímá pro přesah hmoty.

Mnozí známí léčitelé z nedávné doby byli silně věřící lidé. Např. Jindřich Paseka s pamětní deskou od obce Svratouch, Božena Kamenická, mající pamětní desku v Radnicích anebo páter František Ferda, kterému věnovala pamětní desky města Sušice a Spálené Poříčí. Vděční lidé, vděčná města.

Léčitelství a náboženství mají společný znak. Obojí filozoficky předpokládá pů-sobení jemnohmotné nebo dokonce duchovní síly bez ohledu na současnou mož-nost její biofyzikální kvantifikace. Ostatně, biofyzikálně kvantifikovat nelze ani sílu podmanivého působení lékaře na pacienta při klinické hypnóze podle zdravotnic-kého práva. Stejně tak nelze kvantifikovat ani sílu biblioterapeutického působení klinického psychologa v rámci zdravotních služeb na trhu. Anebo sílu hagioterapie v pastorální medicíně. Příkladů je celá řada.

7 Právo brát se o vlastní štěstí

Podle občanského zákoníku platí, že každý se může brát o vlastní štěstí (§ 3 odst. 1). Vyjádřena tak je privátní autonomie každé lidské bytosti v sou-kromých poměrech. Každý z nás může své štěstí hledat jinde a spatřovat v ně-čem jiném. Patří sem i péče o vlastní zdraví nebo jinou osobnostní hodnotu. Je podstatné, že stát hovoří o „vlastním“ štěstí lidí; tedy i o „vlastním“ zdraví. Zákoník ale stanoví hranici. Nesmíme tím nikomu bezdůvodně způsobovat újmu.

Svoboda péče o vlastní zdraví představuje nezávislé odpovědné rozhodnutí každého člověka. V některých případech je jejím předpokladem poučenost. Svo-boda může být uplatňována samoléčbou, domácí léčbou anebo pomocí jiné osoby. Otázka veřejného zdravotního pojištění je věcí zcela jinou, byť významnou. Podle okolností může být například domácí péče o zdraví v kruhu rodinném či samoléčba dostatečná, bezpečná a účinná, zejména u méně závažných onemocnění. Zpravidla bývá šetrnější k fondům veřejného zdravotního pojištění. Stačí si jen uvědomit možnou výhodu láskyplného domácího prostředí a jeho příznivého působení na duši nemocného.

Jestliže kupříkladu v některé rodině tradičně léčí některý neduh určitým zába-lem, jehož účinnost a bezpečnost je běžně, i laicky, pozorovatelná, nelze tomuto

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


26

léčebnému postupu nic ústavně vytknout, pakliže tím nikdo nikomu nezpůsobuje újmu. Složení zábalu a celý postup může být věcí rodinné či místní tradice ústně předávané z pokolení na pokolení. Vedle přírodovědně konvenční medicíny stále existují „babské rady“. Bylo by nerozumné a zároveň protiústavní bránit, aby jedna rodina rozšířila svůj způsob navozování léčebných procesů mezi rodiny ostatní či veřejnost, a to třeba i za odměnu či jinou výhodu.

8 Zákaz vázanosti státu výlučnou ideologií nebo náboženským vyznáním

Základ českého státu spočívá v občanské společnosti a vládě práva neboli práv-ním státu. Jedná se o stát světský, který je určen k ochraně práv svobodných lidí a organizaci veřejných záležitostí v zájmu veřejného blaha. Ústavně, v Českoslo-vensku od roku 1991, proto platí zákaz vázanosti státu výlučnou ideologií nebo ná-boženským vyznáním (čl. 2 odst. 1 Listiny). Zmíněný zákaz patří mezi definiční znaky českého státu a má dalekosáhlé účinky pro svobodný veřejný život a uplat-ňování základních práv.

Z hlediska ideologického nebo náboženského tak pro stát neexistuje žádná „jedině správná“ cesta. Naopak zůstává otevřen svobodný veřejný prostor pro střetávání idejí. Stát tak nesmí být výlučně vázán ani na vědecký světový názor v jakékoli podobě, protože by se jednalo o zakázanou činnost. Na druhé straně to ale nikterak neznamená, že by stát nemohl do jisté míry právně regulovat tržní prostředí v zájmu ochrany slabších stran, zákazníků či pacientů. Stát ovšem nestanoví, zda o své zdraví musíme pečovat jen podle „pravidel vědy“, anebo jinak. Stát ponechává vedle nabídky moderní západní přírodovědecké medicíny svobodný prostor pro tradiční medicínu, včetně přírodního léčitel-ství, či pro cizokrajná lékařství. Nemluvě o duchovní péči. Státní ochrana sla-bší zákaznické strany ještě neznamená zákaz určité činnosti na volném trhu služeb.

V evropském kontextu se můžeme setkat s obranou duchovních lidských práv prostřednictvím Soteria International, sídlem v Dánsku.22 V českém politic-kém prostředí se můžeme setkávat s Klíčovým hnutím v právní formě politického

22 Viz http://www.soteriainternational.org/, [cit. 2. 2. 2017]; srov. tamější český veřejnoprávní případ

Dobeš a Plášková, včetně doporučení Human Rights Without Frontiers Int’l ze dne 23. 9. 2016, ur-čeného českým orgánům veřejné moci; viz http://www.osce.org/odihr/267236?download=true [cit. 2. 2. 2017]. Z hlediska světonázorového mělo jít o tradiční tantrickou léčebnou liturgii, ovšem zde

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


27

hnutí s kandidátkou na prezidenta republiky z roku 2013.23 Politické hnutí je za-loženo na sociálním rozměru antroposofického myšlení. V jeho politickém pro-gramu stojí zrovnoprávnění přírodní medicíny a alternativního lékařství s alopa-tickým.24

Faktem zůstává, že někdy docházívá mezi lidmi ke světonázorovým střetům. Například ke střetům stoupenců vědeckého naturalismu a ateismu se stoupenci ji-ných přesvědčení, světonázorů nebo náboženství. Není však rolí státu, aby rozho-doval světonázorové spory, které pramení z odlišných osobnostních povah lidí, různého vývinu nebo hospodářských či mocenských zájmů. Stát ani nemá právně regulovat věci mezi „nebem a zemí“. Stačí si jen připomenout různá „zázračná uz-dravení“, ke kterým by přírodovědecky vzato vůbec nemělo dojít. Pacient by už měl být mrtev. Rolí státu je naopak dbát o názorovou snášenlivost jako veřejné blaho. Tuto roli musí uplatňovat každá organizační složka státu podle svého postavení a ve své působnosti, včetně Akademie věd České republiky.

Lidským poznávacím nástrojem je nejen rozum, ale i cit. Tradičně filozoficky řečeno, jedná se o „rozum“ a „srdce“. „»Otevři!« Ale komu? Kam? »Do svého srdce! Ano, tam!«„, napsal v dávném středověku Wolfram von Eschenbach v Parzivalovi.25

Občanský zákoník z roku 2012 hovoří o poznatelnosti přirozených práv spjatých s lidskou osobností, tedy i se zdravím, rozumem a citem. Stačí si jen připomenout este-tické vnímání výtvarného uměleckého díla. Dospějeme tak k poznání existence přiro-zeného osobnostního práva autorského, uznaného zákonem a chráněného soudem. Podobně jak vnímáme krásu umění nebo krásy přírody, tak někdy, alespoň někteří z nás, vnímají i neduhy ducha, duše nebo těla. Anebo naopak krásu ducha, duše či těla.

S duchovní péčí či léčitelstvím a přírodovědeckou medicínou se to může mít podobně jako mezi hudbou a hudební vědou. Tak, jak potěšeného posluchače hudby nezajímá kmitočet zvuku orchestru, uzdraveného, šťastného, pacienta neza-jímají vědo-technické údaje postupu uzdravení.

Každý můžeme odpovědně svobodně projevit „své“. Neznamená to ale, že by-chom se směli znevažovat nebo profesně shazovat. Dříve dokonce upalovat.

v souvislosti s obžalobou v trestní věci. Na okraj a v širší souvislosti: počátkem roku 2017 Minister-stvo kultury zamítlo registraci náboženské společnosti Cesta Guru Járy. Mělo se jednat o nesplnění předpokladů mj. po stránce důkazní.

23 Kandidátkou byla předsedkyně Fischerová. 24 http://www.klicovehnuti.cz/cs/program, [cit. 2. 5. 2016]. 25 Eschenbach, W. v.: Parzival. Praha: Aula 2000, s. 156, verš 433. Překlad Pokorného.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


28

9 Slovo na závěr

„Zájmy a blaho lidské bytosti jsou nadřazeny zájmům společnosti nebo vědy“, říká Úmluva o lidských právech a biomedicíně z roku 1997, u nás ratifikovaná a vy-hlášená roku 2001.

prof. JUDr. Ivo Telec, CSc. Právnicá fakulta Univerzity Palackého v Olomouci

vedoucí Katedry soukromého práva a civilního procesu advokát a mezinárodní rozhodce

Email: [email protected]

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


29

VLIV EVROPSKÉHO PRÁVA NA NĚMECKÉ SPRÁVNÍ PRÁVO

The Influence of European Law on German Administrative Law

Ingo Koschenz

INGO, Koschenz. Vliv evropského práva na německé správní právo. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 29−36.

Abstrakt: Ačkoli je Německo dlouholetým členem EU, v mnoha ohledech ne-přizpůsobilo své správní právo právu EU jako například Česká republika či jiné státy, které se později k EU připojily. Jelikož je Německo zakládajícím členem EU, je německé správní právo, stejně jako celý německý právní řád, velmi silně ovli-vněno evropským správním právem. Vzhledem k dlouholeté německé federální tradici, pracuje německé správní právo, stejně jako německé soudy, s víceúrovňo-vým systémem práva tak, jako je tomu mezi EU a jejími členskými státy. Ačkoli evropské správní právo odpovídalo právní úravě správního práva německého, bylo i přesto Německo nuceno v jistých směrech své správní právo změnit, a to právě z důvodu svého členství v EU. V německém správním právu například neexistuje systém navrácení dotací či nesouladnost v poskytování dotací s evropským právem. Nicméně nadřazenost práva EU je zaručena ze strany německých soudů při aplikaci práva, když německé správní právo musí být interpretováno eurokonformně.

Klíčová slova: německé správní právo, acquis communautaire EU, nelegální do-tace.

Abstract: Because of the long tradtitions of Germanys membership in the EU the Federal Republic of Germany was not forced to adapt its administration law system to the acquis communautaire of EU like for example the Czech Republic or other states joining the EU later. Because Germany is a founding member oft he EU, Ger-many and its national administrative law influenced very stongly the European ad-ministrative law system. Sometimes it is even said to be a domination of german law over the European administrative law. And because of the long federal tradi-tions of Germany the German administration and the German courts are today get used to work with a multilevel system of rights like as it exist between the EU and

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


30

the member states. The existence of the new level of EU nearly totally agreed with the German system of administration law. But even Germany was forced to chance the administrative law system in some aspects because of its membership with the EU. In German administrative law for example there did not exist a system of recall of subventions or subsidies disagreeing with the rules of the European Union. But the primacy of EU law in this aspect is also guaranteed by the German courts in applying the law without any legislative changes. In this case, German law must be interpreted in conformity with the EU-law.

Keywords: German administrative law, acquis communautaire EU, with EU-law ille-gal subsidies.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


31

Německé správní právo a administrativně právní systém jsou velmi netrans-parentní – nejen pro Němce, ale zejména pro zahraniční právníky. Vzhledem k fe-derální tradici v Německu vznikl v průběhu staletí velmi složitý legislativní a správní systém, který ve srovnání s jinými systémy federací obsahuje mnoho ná-rodních specifik. Na druhé straně jsou Německo a německý právní systém díky své vlastní tradici už dlouhodobě zvyklé jednat a pracovat s právem v systému víceú-rovňového řízení. Pro Němce je běžnou skutečností, že úroveň tvorby právních předpisů a úroveň výkonu právních předpisů se navzájem odlišují. Takový systém platí už od založení Německé říše v roce 1871. Tedy europeizace systému v Ně-mecku jenom znamená, že nad úrovní federace a federálního práva byla založena ještě další nová úroveň: úroveň Evropské unie a evropského práva. Kromě toho bych poukázal na rozdíl, že např. vedle České republiky, která přistoupila k EU te-prve v roce 2004, se německá správa a právní systém Spolkové republiky dlouho-době rozvíjely spolu s Evropskou unií, a v souladu s jejich stále rostoucím počtem právních předpisů. To je privilegium zakládajícího člena Evropské unie: německý právní systém na rozdíl od později přistupujících zemí tak nikdy nemusel být upra-vován podle acquis communautaire. I acquis communautaire se vyvíjelo již od za-čátku své existence spolu s německým právním řádem. V tomto ohledu Německo na rozdíl od všech ostatních – budoucnu – přistupujících zemí nikdy nemuselo projít procesem adaptace všech právních předpisů na právo Evropské unie. Ně-mecko tak dokonce mělo šanci toto acquis communautaire od začátku ovlivnit a zřejmě i dominantněji, než jiné země v EU.

Nicméně Němci také cítí vliv evropského práva i na jejich právní systém a jejich systém správy. Zejména ve správně právním systému naráží právo Evropské unie na velmi složitý systém správy, který chci nyní stručně nastínit.

Německá spolková vláda a federální úroveň mají pouze legislativní pravomoc, pokud k tomu existuje zvláštní zmocnění v německém Základním zákoně (Grund-gesetz). V ostatních případech jsou kompetentní spolkové země (Art. 70 GG). To odpovídá principu svěření pravomocí Evropské unii (čl. 5 SEU) na německé národní úrovni.1 Tento systém pro Německo není nový.

To znamená, že nejen spolková vláda, Bundestag (Spolkový sněm) a Bundesrat (Spolková rada) musejí dbát práva EU, když vydají nový zákon, ale i 16 dalších spolkových vlád a jejich parlamenty to musí respektovat také. Je pro ně také vždy

1 EuGH, Slg. 1996, S.I-1759; Härtel, Ines: Handbuch Föderalismus, Band IV Föderalismus in Europa

und der Welt, Springer-Verlag, Heidelberg 2012, s. 85.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


32

nutné zkontrolovat, jestli je daná legislativa ještě v souladu s legislativou evrop-ského práva. Každá spolková země má tudíž dnes svoje ministerstvo pro evropské záležitosti a každá spolková země má dnes rovněž svoje zvláštní zastoupení v Bru-selu. Nejen spolková vláda, ale i každá země musí tedy nepřetržitě sledovat vývoj evropského práva.

Tyto faktory někdy působí i „vtipné“ následky: Například severovýchodní spol-ková země Mecklenburg-Vorpommern (Meklenbursko-Přední Pomořansko) byla jako každá spolková země nucena v roce 2004 schválit nový zákon o provozu lano-vek z důvodu respektu práva EU2 – v Bruselu byla schválena nová evropská směr-nice.3 Každá spolková země má nyní proto zákon o provozu lanovek. Nicméně ve spolkové zemi Mecklenburg-Vorpommern až do dneška žádná lanová dráha pro-vozována není. Dle topografie země – nejvyšší vrchol této spolkové země je vysoký jenom 179 metrů – pak ani do budoucna nelze očekávat, že zde někdy někdo bude chtít provozovat lanovku. Pravděpodobně si dokážeme představit, že nutnost při-jetí tohoto zákona byla diskutovaná ve spolkové zemi Mecklenburg-Vorpommern velmi kontroverzně.4 Poslanci označili tento zákon jako „zbytečnou byrokracii“.

Velmi složitá je otázka odpovědnosti za dodržování evropského práva v Německu. Kdo je odpovědný za dodržování právních předpisů EU? I tento systém je kompliko-vaný. A problémem nebývá často skutečnost, že nějaký federální zákon není schválen federálními orgány v souladu s evropským právem. Kdyby spolková země Mec-klenburg-Vorpommern například neschválila zákon o provozu lanovek, Spolková re-publika Německo zastoupená federální vládou by musela podle práva Evropské unie zaplatit odpovídající sankci EU, avšak ani federální vláda, ani federální parlament „Bundestag“ neměly podle Základního zákona vůbec kompetenci samy schválit takový zákon, zároveň také vůbec neměly legální možnost ovlivnit legislativní proces země Mecklenburg-Vorpommern. Tak zvaný „Federální nátlak“ („Bundeszwang“ podle Art. 37 GG) je až do dneška pouze teoretickým nástrojem Základního zákona (Grundges-etz). Federální vláda nemůže nahradit postupy v jednotlivých zemích.

Ale na evropské půdě jsou německé federální orgány dokonce zodpovědné za práva jednotlivých spolkových zemí. Důvodem je, že jenom Spolková republika

2 Land Mecklenburg-Vorpommern, Gesetz über Seilbahnen im Land Mecklenburg-Vorpommern – Landes-

seilbahngesetz – LSeilbG M-V (zákon o provozu lanovek), ze dne 20. 07. 2004: GVOBl. M-V 2004, s. 318. 3 EU-Richtlinie (směrnice) 2000/9/EG, ze dne 03. 05. 2000. 4 Regierung (vláda) Mecklenburg-Vorpommern: Seilbahn-Gesetz für Mecklenburg-Vorpommern, tis-

ková zpráva č358/2003, 19. 12. 2003; DER SPIEGEL-online: Bürokratie-Irrsinn der EU: Warum Schwerin ein Seilbahngesetz braucht, 23. 06. 2004.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


33

jako celek je členem Evropské unie. Spolkové země samy nejsou členy EU, i když mají v Bruselu svá zastoupení. Ale samozřejmě existuje vnitrostátní systém postihu (Art. 104 Abs. 6 GG).5 To znamená, že když by vláda a zemský sněm země Mec-klenburg-Vorpommern nechtěly schválit např. onen zákon o provozu lanovek, tak by nakonec musela tato země i sama zaplatit za postih, byť oficiálně musí federální vláda zaplatit EU jako první. Proto tedy zemská vláda a zemský sněm raději zákon schválily, přičemž v roce 2011 byla dokonce provedena novela tohoto zákona.6 Ev-ropská legislativa je zásadně respektována, i když se zdá „zbytečná“.

Ještě složitější než systém tvorby práva je německý systém uplatňování a výkonu práva. Německý systém správy a odpovědnosti za její výkon je často složitý a ne-průhledný.

Sama federální vláda realizuje zákony jen, pokud je to výslovně stanoveno v Zá-kladním zákoně. Tento případ ale fakticky příliš často nenastává. Běžným pravi-dlem opět je, že spolkové země respektují federální správu, a tímto i musejí prová-dět každý federální zákon jako „jejich vlastní záležitosti“ (Art. 83 GG). To vede k velmi složitému systému správy, kdy každá spolková země má svůj vlastní systém organizace správy. Tudíž v Německu existuje 17 různých systémů správy: systém federace a mimo toho ještě 16 systémů jednotlivých spolkových zemí. Některé země pro tento účel zřizují vlastní správní úřad („Regierungspräsidium“ nebo „Lande-sverwaltungsamt“) – takový „mamutí orgán“, ve kterém pracuje mnoho úředníků. Vlast autora, země Braniborsko (Brandenburg), oproti tomu nemá takový systém. Zemská ministerstva v Braniborsku jenom částečně spravují dané záležitosti sama. V mnoha případech je správa převedena na komunální úroveň – na okresy nebo do obcí. Takže je například malý braniborský okres „Elbe-Elster“ nebo malé město „Finsterwalde“ také výkonným orgánem práva Evropské unie. Komunalizace práva samozřejmě znamená rovněž ještě další fragmentaci práva a znamená další spor o to, kdo je zodpovědný za to, zda bylo dodrženo evropské právo místními orgány.

Obdobná složitost a netransparentnost panuje také v systému správního práva procesního, resp. ve správním řízení. V případě, kdy vykonává správu a rozhoduje federální vláda sama, platí federální zákon o správním řízení (Verwaltungsverfa-hrensgesetz – VwVfG). Federální orgány musí respektovat jak federální právo, tak i právo evropské. Pokud ale nějaká spolková země nebo obec vykonává správu, platí pro ně nadto ještě příslušný zemský zákon o správním řízení: musejí se tedy řídit

5 Streinz, Rudolf: Europarecht, 10. Auflage, C. F. Müller-Verlag, Heidelberg 2016, Rn. 593. 6 Land Mecklenburg-Vorpommern, Gesetz (zákon) ze dne 20. 05. 2011: GVOBl. M-V 2011, S. 323, 324.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


34

v oblasti správního práva evropským právem, federálním právem a vlastním zem-ským právem (například „Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Bran-denburg – VwVfGBbg“). V celém Německu existuje tedy zase celkem 17 různých zákonů o správním řízení, z nichž všechny musí být v souladu s právem Unie. V pří-padě rozdílů mezi zemským právem a federálním zákonem platí přednost federál-ních zákonů (Art. 31 GG). Ve vztahu k federálním zákonům pak platí samozřejmě princip přednosti práva Evropské Unie v případě jejich konfliktu. Primát evrop-ského práva dnes funguje v Německu poměrně dobře.

V této souvislosti je třeba poznamenat, že alespoň řízení, které platí u správního soudu federace a spolkových zemí, je upraveno federálním zákonem a naštěstí všude v Německu platí tedy jednotně (Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO). Každý správní soud v Německu tedy postupuje podle stejného procesního řádu.

Jak z výše uvedeného vyplývá, lze tedy v německém správním systému identifi-kovat řadu vlivů práva Unie. Zde lze nastínit jen některé obecné trendy vlivu na správní právo:

Pro Němce je například úplně nové, že „právo na dobrou správu“ může být za-kotvené jako základní právo v ústavním systému, jak je deklarováno v Lisabonské smlouvě. Náš německý Základní zákon (GG) nezná takové právo. I když čl. 41 Li-sabonské smlouvy převážně platí pouze pro orgány Evropské unie, vnímají tento článek Němci tak, že vláda a správa mají sloužit občanům. Často jsme viděli správu jen jako státní moc či jsme si uvědomovali jen její regulační funkce. Nyní si na trend „úředníci ve smyslu služby lidu – a ne jen jako „panovníci“, musí němečtí občané i jejich úředníci zvyknout.

Německé správní právo je velmi silně modifikované právními předpisy EU v souvislosti s dotačním právem. Dříve byly často přidělovány dokonce protisou-těžní dotace – to byl problém i v zakládajícím státu EU jako Německo. V případě, že byl zrušen správní akt, který byl základem dotace, místní orgány dříve samy mohly rozhodnout, zda chtějí získat zpět vyplacené peníze nebo ne. Rozhodnutí bylo na uvážení místního úřadu – tak to je uvedeno ve správním zákonu na úrovni federální i zemské (§§ 48, 49 VwVfG a také §§ 48, 49 VwVfGBbg). Evropská unie ale požaduje, aby místní samospráva respektovala effet utile Evropské právo. To znamená, že příjemce dotace musí nakonec vrátit nelegální peníze zpět. Samotná pravomoc pro místní orgány rozhodnout však neexistuje.7 Zákon má přednost

7 Schoch, Friedrich: Zur Europäisierung des Verwaltungsrechtes, JURIDICA INTERNATIONAL

21/2014, S. 102ff. (107).

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


35

před individuálním případem. Mnoho německých regionálních letišť, která přežila po mnoho let více díky přání místních politiků a jejich dotací než na základě počtu cestujících a jejich poplatků, byla tak nucena zavřít. Evropské správní právo totiž vyžadovalo, aby regionální správa skončila s podporami a požadovala zpět nele-gální dotaci,8 ačkoli podle německého správního práva navrácení protisoutěžní do-tace je vždy ponecháno na uvážení správy. Tedy: Effet utile evropského práva, pře-devším v oblasti soutěžního práva, je silnější než regionální politické přání mít letiště v „každé vesnici“. Ale i velká letiště mají problémy s právem Evropské unie. Například země Berlín a Braniborsko se snaží po celá léta dostavět nové letiště „BER – Willy Brandt“ a i toto velké letiště dnes potřebuje veřejnou dotaci. Spolkové země se musely v této souvislosti naučit procesu evropské notifikace jako součásti schválení takové dotace. Dříve by byl provozovatel letiště dotován přímo.

Nakonec ještě jeden příklad k tomu, že evropské právo silně ovlivňuje i ně-mecké tradice. Český prezident Miloš Zeman například vystoupil před Evropským parlamentem ve Štrasburku s projevem o evropské byrokracii.9 Tam se silně anga-žoval pro název máslo i pro české tradiční „pomazánkové máslo“. Evropské právo nejenže ovlivňuje českou „pomazánkovou“ tradici, nýbrž pro Němce také naše ná-rodní dědictví pivo. V Německu již dlouho existuje zákon „o čistotě piva“, nařízení o složení piva dle „Reinheitsgebot“ z roku 1516,10 podle něhož lze skutečné pivo vařit pouze s přísadami chmel, kvasnice, slad a voda. Nic jiného nemůže být ingre-diencí pravého německého piva. Toto nařízení je závazné dodnes. Ale podle práva Unie jiné přísady, jako například cukr, mohou být také součástí piva. Ve spolkové zemi Braniborsku existuje malý regionální pivovar – jen s 43 zaměstnanci,11 který vaří své pivo „Schwarzer Abt“ („černý opat“) jako první s cukrem a chce ho také prodávat pod názvem pivo i v Německu. Jde o pivovar „Neuzeller Klosterbräu“ („klášterní pivovar Neuzelle“). Braniborská vláda ale zakázala pivovaru Klosterbräu používat název pivo pro takový sladký nápoj, nezakázala prodávat tento nápoj v za-hraničí jako pivo, ale doma ano. V Německu se má prodávat tento nápoj jenom jako „mok“, protože musí být respektován zákon „Reinheitsgebot“. Nicméně pivo-var proti tomuto úspěšně bojoval. Tato „pivní válka“ mezi Braniborskou vládou a pivovarem „Neuzeller Klosterbräu“ trvala mnoho let a nakonec bylo rozhodnuto Spolkovým správním soudem ve prospěch sládka. Spolkový správní soud potvrdil

8 Sdělení komise EU: Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností, 2014/C 99/03. 9 Miloš Zeman: Projev prezidenta republiky během návštěvy Evropského parlamentu ve Štrasburku,

26. 02. 2014. 10 „Bierverordnung“ des Bundesministers für Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit“, ze dne 02. 07. 1990. 11 Dostupné na: <www.klosterbrauerei.com>.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


36

zásadní přednost práva Unie.12 To znamená, že od té doby teoreticky každý ně-mecký pivovar může vařit pivo s cukrem, ale naštěstí takto vařit pivo ostatní ne-chtějí. „Německý zákon o složení piva“ z roku 1516 platí dál jako faktum, není ale závazným právním předpisem. Tradice existuje dál.

Ass. jur. Ingo Koschenz, Mag. rer. publ. Statní zástupce, Universität Potsdam – Německo


12 Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud): Urteil (rozsudek) ze dne 24. 02. 2005, Az.

BVerwG 3 C 5.04.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


37

REFLEXE POVINNÉHO OČKOVÁNÍ V EVROPĚ

A Reflexion on Mandatory Vaccination in Europe

Lucia Madleňáková

MADLEŇÁKOVÁ, Lucia. Reflexe povinného očkování v Evropě. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 37−48.

Abstrakt: Povinné očkování je téma, které hýbe v poslední době diskusí nejen v České republice. Cílem článku je zaměřit se na názory na tuto tematiku prezen-tované evropskými soudy (SDEU a ESLP) a zjistit, zda pro rozhodování českých soudů existuje kromě judikatury výše uvedených soudů také nějaké legislativní vo-dítko, o které by se mohla jejich argumentace i do budoucna držet.

Klíčová slova: povinné očkování, výhrada svědomí, přesvědčení, náhrada škody, Rada Evropy, Evropská Unie.

Abstract: Compulsory vaccination is a subject matter that has been lately hotly de-bated not only in the Czech Republic. The aim of this article is to focus on the views on this topic presented by the European Courts (ECJ and ECHR) and determine whether the decision of the Czech courts held there in addition to the abovemen-tioned courts have some legislative guidance, which they can hold in their argu-mentation in the future.

Keywords: compulsory vaccination, conscientious objection, belief, compensation for damage, Council of Europe, European Union

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


38

1 Úvod

K prezentaci tohoto příspěvku mne inspirovalo nedávné rozhodnutí Ústavního soudu ČR týkající se aplikace výhrady svědomí na povinnost očkování.1 S ohledem na otázky objevující se v souvislosti s uvedeným názorem jsem si dala za cíl zjistit, zda je zde nějaký (minimální) standard pro uplatnění výhrady stanovený buď Ev-ropskou unií, či Radou Evropy. Uvedené jsem se rozhodla prozkoumat také proto, že odmítání očkování je trendem zejména posledních let a argumentace zastánců takového odmítání mnohdy odkazuje na praxi v dalších státech Evropy.

2 Možné úhly pohledu na povinné očkování

Povinnost očkovat děti je diskutována zejména z následujících tří pohledů:

1) povinnost očkování do určitého věku dítěte očkováním plošným, 2) povinnost očkování dítěte pro návštěvu mateřské školy a školy v přírodě a 3) náhrada za újmu (zejména na zdraví) způsobenou aplikací povinné vak-

cíny.

Stanovení povinnosti očkovat dítě do dosažení jeho určitého věku je spojeno s diskuzemi o jeho možném odmítnutí. Argumenty pro odmítnutí jsou mnohé, od nežádoucích účinků pro zdraví dítěte, přes dostatečnou proočkovanost, a z toho vyplývající zbytečnost vystavení dítěte zátěži očkování (zejména v nejmenším věku) či mnohost a různorodost stanovených druhů vakcín, až po tvrzené přesvědčení rodičů.

S ohledem na posledně jmenovaný argument, tedy přesvědčení rodičů je vhodné zaměřit se podrobněji na národní judikaturu v ČR, která je v této oblasti sice nemnohá, nicméně argumentačně není vůbec skoupá a zejména pro stanovení tzv. judikatorní výhrady svědomí2 dokonce zcela stěžejní.

3 Národní judikatura

K otázce možnosti využití výhrady svědomí jako podkladu pro odmítnutí po-vinnosti očkovat svoje dítě se Ústavní soud vyjadřoval dvakrát, posledně na konci

1 Nález ÚS ze dne 22. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 1253/14. 2 Judikatorní výhrada svědomí je pojem popisující výhradu, která není ve státě zakotvena legislativně,

ale možnost jejího uplatnění je aprobována judikaturou (zejména) národních soudů, která vychází převážně z ústavně garantovaného práva na svobodu myšlení, svědomí a náboženství.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


39

minulého roku. V uvedeném svém rozhodnutí pak odkazuje bezvýhradně na svou dřívější prejudikaturu3, tu však argumentačně ještě doplňuje.

Prvním rozhodnutím, které jednoznačně uznalo možnost přemýšlet nad judi-katorní výhradou svědomí v ČR jako reálnou, byl nález Ústavního soudu ze dne 3. 2. 2011, sp. zn. III. ÚS 449/06. Tímto nálezem bylo konstatováno, že rozhodnu-tím Nejvyššího správního soudu bylo porušeno právo stěžovatele na projev svo-body náboženství (tedy porušení čl. 16 Listiny), proto bylo toto rozhodnutí ústav-ním soudem zrušeno. V odůvodnění nálezu pak byla stanovena kritéria pro hodnocení uplatnění výhrady. Kritéria obsahuje jednak část IV/d nálezu, ale také odstavec 7 a 10 odlišného stanoviska.

Podle většinového názoru senátu (v záměrně zpřeházeném pořadí) se jedná o tato kritéria:

1. ústavní relevance důvodů, 2. naléhavost danou osobou tvrzených důvodů, 3. přesvědčivost tvrzení osoby, 4. konzistentnost tvrzení osoby, 5. nebezpečí pro společnost, které by mohlo jednání osoby vyvolat.

Podle odlišného stanoviska se jedná o tato kritéria:

1. druh náboženského vyznání, 2. hloubka náboženského vyznání, 3. intenzita zásahu do náboženské víry.

Kritéria obou částí nálezu vychází z aplikace zásady proporcionality a sledují obecně, jaké hodnoty jsou v protikladu, jakou mají váhu či důležitost a jak inten-zivní je zásah jedné do druhé.

K ústavní relevanci důvodu odmítání splnění povinnosti:

V případě, že stojí proti sobě dvě hodnoty, které jsou právním řádem uznávány, připadá v úvahu pouze jejich poměřování, nemůže se stát, že by jedna anulovala úplně tu druhou. Tak svoboda svědomí bude vždy jednou z poměřovaných hodnot ve formě základního práva. Požadovaná ústavní relevance důvodu neuposlechnutí příkazu je v daném případě jednoznačná – je jím základní právo (svoboda svě-domí).

3 Nález Ústavního soudu ze dne 3. 2. 2011, sp. zn. III. ÚS 449/06.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


40

Lze se proto domnívat, že pokud by důvod neuposlechnutí příkazu byl jiný, než svědomí jednotlivce, pak by tento důvod bylo nutné podrobit zkoumání ús-tavní relevance. Na druhou stranu nutno nezaměňovat obsah svědomí (někdy také přesvědčení) se samotným jeho uplatněním. U výhrady svědomí bude jed-noznačným důvodem odmítnutí splnění příkazu svědomí. Ve druhé fázi nastu-puje otázka, jaké postoje toto svědomí tvoří, jaké přesvědčení je s ním spojeno. Ani zde však není oprávněním rozhodujícího orgánu autoritativně stanovit, jaké svědomí tolerovat bude a jaké ne. K tomu se také vztahují další kritéria stanovená Ústavním soudem, mezi něž nepatří oprávněnost důvodu či jeho správnost, nebo pravděpodobnost. Ústavní soud nechává osobě uplatňující výhradu autonomní prostor.

K naléhavosti důvodu:

Proto je naléhavost zásadně subjektivní kategorií, kdy osoba odpírající výkon povinnosti nemá rozhodujícímu orgánu dokazovat, jestli je její přesvědčení správné nebo oprávněné, ale pouze jak naléhavé pro ni je, jak je pro ni důležité. Zkoumání splnění této podmínky bude patrně nejsložitější, jelikož se jedná o zásadně subjek-tivní kategorii. V případě, kdy by výhrada nebyla uznávaných právem, by bylo možné testovat důležitost důvodů ochotou podrobit se sankci. Pokud však je vý-hrada právem, není možné podmiňovat možnost využití výhrady ochotou podrobit se sankci za využití práva, za chování se po právu.

Přesvědčivost a konzistentnost tvrzení o důvodu:

Přesvědčivost a konzistentnost se zde podle mého názoru týká uváděných skut-kových tvrzení, ne samotného přesvědčení, které vytváří postoje uvnitř svědomí. Odpírač musí rozhodující orgán přesvědčit o tom, že jeho svědomí je naléhavé a ne-smí – jednoduše řečeno – lhát. Také lze předpokládat, že požadavek na konzistent-nost tvrzení má (kromě lhaní) také odhalit, nakolik zakořeněné je dané přesvědčení o potřebě odepření výkonu povinnosti u konkrétní odpírající osoby. Konzistentní tvrzení společně s přesvědčivostí tohoto tvrzení musí směřovat k naléhavosti po-třeby odepření povinnosti tak jednající osoby.

K nebezpečnosti pro společnost:

Nebezpečností pro společnost pak rozumím míru zásahu do druhé hodnoty, která je se svobodou svědomí v kolizi. Nebezpečností pro společnost lze chápat míru pří-pustného omezení druhé hodnoty na úkor konkrétního uplatnění svobody svě-domí v daném případě. Toto kritérium lze v souvislosti s možností omezení základ-ních práv a svobod chápat jako právě odraz tohoto omezení. Vždy je však nutné

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


41

sledovat meze možného omezení, a to smysl a podstatu svobody svědomí při sle-dování legitimního cíle a to pouze toho, se kterým počítá Listina.

Kritéria podle odlišného stanoviska:

Kritéria vydefinovaná soudcem Musilem v odlišném stanovisku kopírují algorit-mus aplikace principu proporcionality, ale sledují problém z opačné perspektivy. Po-kud začnu od konce, tak odlišné stanovisko nenavrhuje zkoumat primárně zásah do druhého ze dvou v kolizi stojících práv (než svobody svědomí), ale navrhuje zkoumat přímo intenzitu zásahu do svobody vyznání (terminologicky trochu odlišně). Tento postup vyvolává dojem, jakoby bylo vždy spíše legitimní zasáhnout do svobody vy-znání, než do druhého v kolizi stojícího zájmu. Že je nutné tolerovat až nějakou zá-sadní limitaci svobody vyznání. Že až taková zásadní limitace může ospravedlnit upřednostnění svobody vyznání před jiným kolidujícím zájmem. Takový výklad však předpokládá, že v kolizi stojící zájmy si nejsou v zásadě „rovny“. Že kolizní zájem bude vždy důležitější než samotná svoboda vyznání. S takovým výkladem nelze sou-hlasit a popíral by samotnou podstatu a možnost využití principu proporcionality.

Otázka také vyvstává s prvním vydefinovaným kritériem, které se zdá být pri-márně formálního charakteru, a to druh vyznání. Pokud by měl být druh vyznání kritériem pro umožnění výhrady, opět by to znamenalo nerovnost. Znamenalo by to, že náboženská vyznání si nejsou rovna. I když tato představa se může zdát ab-surdní, je pravda, že ani náš právní řád, ani judikatura ESLP k článku 9 Úmluvy nepovažují všechna vyznání za rovnocenná. Český právní řád4 legitimizuje rozlišo-vání na registrované církve a náboženské společnosti a takové organizace, které ne-splnily kritéria pro registraci, navíc ne všechny registrované církve a náboženské společnosti mají stejná práva – některé mají pouze základní práva, některé i práva zvláštní. Co se týče judikatury ESLP, ten ve svých názorech není kompaktní, ale lze u něj vysledovat příklon k formalizovanějším či organizovanějším systémům pře-svědčení, kterým pak přiznává ochranu.5

Zásadní zde totiž je otázka, nakolik je legitimní umožňovat výhradu pouze těm, kteří přináleží k určitému organizovanému seskupení věřících. Je pravdou, že

4 Zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společ-

ností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech). 5 ESLP konkrétně charakterizuje chráněné přesvědčení pouze takové, které splňuje: určitý stupeň

přesvědčivosti, závažnosti, jednotnosti a důležitosti. To vyjádřil v rozhodnutí ve věci Campbell a Cossans v. Spojené království, stížnost č. 7511/76 a 7743/76. Soud tak uznal za přesvědčení hodná ochrany čl. 9 tato: různé křesťanské denominace, islám, hinduizmus, budhizmus, židovství, atei-zmus, druidizmus, „Centrum božského světla“, nacizmu a komunizmus.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


42

i zákon o církvích a náboženských společnostech vyžaduje pro registraci určitý po-četní census věřících, nicméně zde se pohybujeme v oprávnění státu přiznávat ur-čitým osobám právní osobnost. Právní osobnost církví se jistě týká také jejích vy-znavačů, nicméně nemá co do činění s individuální svobodou jednotlivce, a to i takového, který nepřináleží k registrované církvi, či vůbec k žádné z církví. Zde je nutné striktně odlišit institucionální svobodu vyznání určitých právnických osob, jimž jsou přiznána určitá práva a individuální svobodu vyznání (v nejširším smyslu) jednotlivých osob, které mají tuto svobodu bez ohledu na příslušnost k re-gistrované církvi. Podle mého názoru tak druh vyznání nemůže být hodnotícím (tedy odlišujícím) kritériem pro uplatnění výhrady.

Povšimněme si, že i když odlišné stanovisko a také ESLP považují za důležité, aby důvodem odmítnutí nebyl pouze nějaký osamocený názor, který nemá své ko-řeny v nějakém systematickém organizovaném přesvědčení (druh přesvědčení), názor vyjádřený v odůvodnění nálezu s takovým něčím vůbec nepočítá. Nepova-žuje apriori vůbec za nutné zkoumat, nakolik je důvodem odmítnutí splnění po-vinnosti příslušnost odpírače k formalizovanému přesvědčení, či dokonce nakolik takovéto přesvědčení vyžaduje odmítnutí splnění povinnosti po odpírači.6 To po-važuji za zásadně správné.

Hloubka vyznání je opět spíše navázaná na formální znak a to příslušnost k ně-jakému vyznání. Kdežto naléhavost přesvědčení může být svázána byť jen s názo-rem, který není součástí nějakého formalizovaného vyznání, jak jej chápe např. ESLP.7 Samotný požadavek na zkoumání hloubky vyznání je však podle mého ná-zoru za hranicí možností zkoumání rozhodujících orgánů, orgánů veřejné moci. Ne ani tak proto, že by to bylo prakticky těžko proveditelné, ale zejména proto, že by se tím rozhodující orgán dostával za tenkou hranici mezi forum externum a fo-rum internum svobody vyznání. Přitom je nutno připomenout, že svoboda vyznání je ve svém vnitřním rozměru (forum internum) neomezitelná (právně) veškerou státní autoritou, a to za žádných okolností. Proto vůbec zmínka o zkoumání hloubky přesvědčení je nebezpečná.

Ve skutkově obdobné kauze následně Ústavní soud rozhodoval dne 22. 12. 2015, a to s velice podobným výsledkem. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu svým

6 Základním rozhodnutím ESLP v tom směru, nakolik musí být projev přesvědčení tímto přesvědče-

ním vyžadován, aby mohl být tento projev chráněn čl. 9 Úmluvy je rozhodnutí ve věci Arrowsmith v. Spojené krílovství, stížnost č. 7050/75, v němž ESLP formuloval tzv. Arrowsmith test.

7 Naléhavé může být moje přesvědčení o škodlivosti povinného očkování bez toho, abych byla hlu-boce věřící příslušnicí nějakého formalizovaného náboženství.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


43

nálezem sp. zn. I. ÚS 1253/14 zrušil s konstatováním, že bylo porušeno právo stě-žovatelů na svobodu svědomí podle čl. 15 Listiny a odkázal na kritéria stanovená ve výše zmíněném nálezu z roku 2011.

Ústavní soud tak v nálezu z roku 2015 aplikoval test oprávněnosti sekulární vý-hrady svědomí, a to podle kritérií výše uvedených. Stanovil, že pro uznání výhrady jako relevantní v konkrétním případě je nutné kumulativní naplnění všech dovo-zených kritérií. Tak dospěl k těmto závěrům:

První kritérium bylo dle ústavního soudu naplněno, když ústavní relevance tvr-zení je naplněna již samotnou kolizí ochrany veřejného zdraví a zdraví osoby, v jejíž prospěch je výhrada uplatněna a tvrzením rodičů o zásahu do jejich práva na rodi-čovskou péči. Dále soud vyhodnotil jako relevantní argument zásahu očkování do tělesné integrity. A jako imanentní samotné aplikaci testu vyslovil aplikaci čl. 15 Listiny.

Naléhavost namítaných důvodů pak ústavní soud vyhodnotil jako ryze subjek-tivní kritérium, které brání tady a teď podrobení se příkazu stanovenému zákonem.

Kritérium přesvědčivosti a konzistentnosti ústavní soud nařídil vnímat ve vztahu ke konkrétní osobě a vůbec ne jako kritérium objektivní. Tím potvrdil smě-řování argumentace ve svém dřívějším nálezu týkající se možnosti svázat použití výhrady pouze s určitým formalizovaným náboženstvím či světonázorem. Stanovil však, že taková tvrzení nesmí postrádat hodnotový náboj a nesmí příkře protiřečit společenskému prostředí, obstát však musí primárně před jejich nositelem a jeho nejbližšími. Opět se tak jedná o kritérium subjektivní, když uváděným tvrzením musí ze všeho nejvíce věřit sám prezentující (a jeho nejbližší), z druhé strany je však limitováno určitými společenskými hodnotami, kterým se nesmí zásadně vymykat. Jinak řečeno, takový názor musí být ve společnosti většinově akceptovatelný (tedy hodnocený přinejmenším neutrálně). A jak bylo poznamenáno již dříve, takový názor musí osoba tvrdit již od samého počátku řízení.

Co se týče posledního kritéria, tedy společenské nebezpečnosti tvrzení, resp. společenských dopadů aplikace tvrzení, ty dle ústavního soudu nesmí extrémně vy-bočovat ze sféry legitimních cílů. Zásadním závěrem pak je, že s poskytnutou vý-jimkou nesmí být spojovány závěry, jež by jí umožnily změnit se v pravidlo. Takto stanovený požadavek pak dává rozhodujícímu orgánu těžký úkol hodnotit každý případ individuálně, ve vzájemném vztahu, však ne diskriminačně.

Závěrem přehledu judikatury českých soudů nutno zhodnotit, zda se v něčem ústavní soud posunul od roku 2011 k roku 2015. Ač z médií by to mohlo vypadat

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


44

tak, že až ve druhém nálezu ústavní soud umožnil aplikaci sekulární (tzn. nenábo-ženské) výhrady svědomí, dle mého to tak jednoznačné není. Již z prvního nálezu bylo možno dovodit a na první pohled shledat, že ústavní soud mluvil o „přesvěd-čení“ a nikoliv o náboženství. Zásadní „chybou“, kterou však udělal v nálezu prv-ním, byla konstatace porušení čl. 16 Listiny, který výslovně zakotvuje ochranu pro-jevu náboženství. V roce 2015 pak ústavní soud již konstatoval porušení čl. 15 odst. 1 Listiny, tedy zásah do vnitřní složky svobody svědomí. Jinak řečeno, ač v roce 2011 výrokem potvrdil porušení výhrady svědomí vycházející z náboženství, i když z odůvodnění bylo možno dovozovat akceptaci aplikace také výhrady světské, v roce 2015 již zásadně tvrdil porušení výhrady sekulární, ač ji navázal na její vnitřní složku a ne na složku projevu, jak se to stalo v nálezu předchozím. Minimálně bu-doucnost argumentace soudů ve vztahu výhrady k čl. 16 či 15 Listiny, tedy k pro-jevu či k interní složce je pak na delší a podrobnější úvahy, které však nespadají do předmětu tohoto článku.

4 Legislativa na evropské úrovni

Jak z výše uvedeného vyplývá, mohou se odpírači očkování v České republice opřít o nedávnou judikaturu ústavního soudu, i když výslovně zákonně tuto mož-nost nikde zakotvenou nemají.8 Zůstává však otázkou, zda se mohou argumentačně opřít o legislativní úpravu na evropské9 či mezinárodní úrovni na území Evropy, resp. zda měl i český ústavní soud k dispozici určité legislativní mantinely nastavené Evropskou unií, či Radou Evropy.

Evropská unie nestanoví vůbec žádná pravidla ani pro plošné očkování, ani pro povinnost očkování při návštěvě školy, či předškolního zařízení. Jediná regulace, kterou by EU stanovit mohla (vzhledem ke svým úkolům a cílům), je pro prodej a distribuci vakcín, jako zboží v souvislosti s jeho volným pohybem po EU, druh zařízení, které může vakcinaci provádět, případně seznam nemocí, které by mohly být přeshraničním ohrožením a tedy proti kterým by bylo povinné očkování v ze-mích EU. Taková úprava na poli EU však dnes neexistuje.10 Z uvedeného vyplývá, že funkce a úkoly EU jí neumožňují stanovit harmonizační úpravu pro specifické

8 Na rozdíl například od výhrady, kterou mohou uplatnit lékaři a zdravotničtí pracovníci podle § 50

odst. 2 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách. 9 Na okraj nutno zmínit, že úprava povinnosti očkování je v jednotlivých státech Evropy velice od-

lišná. 10 MALÍŘ, Jan. Evropské soudy a povinné očkování: na okraj judicializace jednoho společenského

problému, Právní rozhledy, 2014, č. 19, s. 664.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


45

situace související s očkováním v jednotlivých státech (tak, jak byly prezentovány výše), nicméně by mohla zasáhnout, pokud se jedná o aspekty povinného očkování přesahující zájmy jednoho státu, resp. ústící do přeshraniční spolupráce států EU (zejména pro pohyb zboží a služeb).

Ani Rada Evropy zatím zásadněji nereagovala na případy objevující se v jed-notlivých členských státech související s povinným očkováním, a to zejména jak shora uvedeno, na povinnost očkovat děti plošně při dosažení určitého věku, při přijetí do mateřské či základní školy, resp. na možnost této povinnosti se vy-hnout. Doporučením, které RE v souvislosti s očkováním vydala, je celkem letité a jedná se o Doporučení parlamentního shromáždění 1317 (1997)11 o očkování. V tomto doporučení parlamentní shromáždění – naproti současným tendencím – naopak nabádá k znovuobnovení povinného očkování, a to zejména v postko-munistických státech, když odkazuje na některé epidemie z té doby (doporučení bylo přijato v roce 1997). V tomto dokumentu je zcela jasně viditelný příklon parlamentního shromáždění k právu na lékařskou péči, a to zřejmě vzhledem k okolnostem dané doby. S ohledem na to, že žádné další doporučení RE nevy-dala, lze se domnívat, že stále trvá na svém přesvědčení o převaze ochrany veřej-ného zdraví a proočkovanosti v Evropě nad přesvědčením o negativních vlivech očkovacích látek na zdraví jednotlivce.

Uvedené doporučení by se mohlo jevit jako zcela rozporné s Úmluvou o ochraně lidských práv a biomedicíně12, konkrétně jejím čl. 5, který stanoví právo nebýt podroben jakémukoliv zákroku v oblasti péče o zdraví bez svého souhlasu. Na druhou stranu nutno dodat, že samotná úmluva stanoví v čl. 3 právo na rovnou a dostupnou zdravotní péči. Navíc, i český ústavní soud ve své judika-tuře týkající se povinného očkování, a to vždy, když to stěžovatelé namítnou, do-vozuje, že právo na informovaný souhlas je omezitelné z legitimního důvodu, kterým může být ochrana veřejného zdraví. Snaha o argumentaci výše uvedeným článkem úmluvy je v ČR velká (snad žádná stížnost na povinné očkování se bez ní neobešla), nicméně nejedná se o argument, který by zdejší soudy přesvědčil, či že by jej považovaly za stěžejní při rozhodování o rozporu povinného očkování s dalšími hodnotami.

11 Dostupné např. zde: <http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=15351&

lang=en>, cit. 15. 8. 2016. 12 V ČR publikované ve formě sdělení MZV č. 96/2001 Sb.m.s., o přijetí Úmluvy na ochranu lidských

práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny: Úmluva o lidských právech a biomedicíně.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


46

5 Judikatura na evropské úrovni

Vzhledem k výše uvedenému o úloze EU při (ne-)stanovování harmonizace vni-trostátního práva lze jako pochopitelné hodnotit i rozhodnutí SDEU13 z nedávné doby, kdy tento soud rozhodoval o předběžných otázkách, které mu položil sloven-ský Nejvyšší soud14 ohledně povinného očkování. Jednalo se o jednu z kauz vede-ných před slovenskými soudy, u nichž se Nejvyšší soud rozhodl položit SDEU tyto předběžné otázky:

„1. Má sa vykladať článok 35 Charty základných práv Európskej únie v duchu európskej právnej tradície, že každý nositeľ tohto práva je oprávnený si vybrať, či využije alebo odmietne prístup k preventívnej zdravotnej starostlivosti spolu s možnosťou využívať lekársku starostlivosť bez ohľadu na príkazové podmienky ustanovené vnútroštátnymi zákonmi a postupmi, alebo verejný záujem na zabez-pečení vysokej úrovne ochrany zdravia euroobčanov taký výber jednotlivcovi neu-možňuje?

2. Má sa vykladať článok 168 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, a to najmä jeho odseky 1, 4 písm. c) v tom duchu, že cieľ Únie spočívajúci najmä v prevencii ľudských chorôb a ochorení a tiež v odstraňovaní zdrojov nebezpečenstva pre te-lesné a duševné zdravie neumožňuje euroobčanovi odmietnuť tzv. povinné očko-vanie, lebo sa týmto postojom stáva hrozbou pre verejné zdravie?

3. Prelamuje zodpovednosť rodičov v zmysle čl. 33 Charty základných práv Eu-rópskej únie v spojení s článkom 6 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii, ktorý sa týka najmä zjednocovacieho princípu spoločných ústavných tradícií, verejný záujem na ochranu zdravia v prospech rodičovskej starostlivosti o maloleté deti?“15

SDEU jako odpověď na tyto otázky konstatoval, že „článok 168 ZFEÚ, ktorý sa týka právomoci Únie v oblasti verejného zdravia, neukladá členským štátom nijakú

13 Usnesení SDEU ze 17. 7. 2014, C-459/13. Dostupné ve slovenštině např. na: <http://eur-lex.eu-

ropa.eu/legal-content/SK/TXT/HTML/?uri=CELEX:62013CO0459&from=SK>, cit. 15. 8. 2016. 14 Je jistě zajímavé, že u slovenských soudů se řešilo několik případů týkajících se povinného očkování.

Kromě předběžných otázek NS SR k SDEU došlo v jednom případu k přerušení řízení u Krajského soudu v Nitře a předložení věci dne 23. 7. 2013 slovenskému Ústavnímu soudu, kde řízení probíhalo pod zn. RVP 16816/2013. Podle autorce dostupných informací zatím tento případ ústavním sou-dem rozhodnut nebyl. Zajímavě však NS SR rozhodl dne 10. 10. 2013 v případu vedeném pod sp. zn. 3 Szd/1/2013, kdy věc zrušil a vrátil Úřadu veřejného zdravotnictví s konstatováním, že po-kud se jedná o uložení sankce za správní delikt rodiči, jehož přesvědčení je v rozporu s povinností nechat svoje dítě očkovat, je soud povinen stanovit takovému dítěti kolizního opatrovníka, jelikož zájem rodiče může být v rozporu se zájmem dítěte.

15 Usnesení Nejvyššího soudu SR ze dne 6. 8. 2013, č.j. 1 Szd/1/2013.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


47

povinnosť vzťahujúcu sa na očkovanie maloletých detí, ktorej by sa bolo možné dovolávať na účely preskúmania zlučiteľnosti vnútroštátnych opatrení s právom Únie“16. Potvrdil tak legislativní tendenci unie nestanovovat v tomto ohledu žádná harmonizační, ani výkladová pravidla pro vnitrostátní právo jednotlivých států.

ESLP se pak v několika svých rozhodnutích věnoval otázce povinného očko-vání, nikdy však v souvislosti s možností jeho odmítnutí s ohledem na přesvědčení rodiče. Tak ESLP rozhodl v případu Solomachin vs. Ukrajina17, že stanovení povin-nosti očkování je na úvaze státu jako možné omezení práva na soukromý a rodinný život. Lze říci, že ESLP se obecně snaží vyhýbat konstatování, že by jednotlivec měl právo na náhradu újmy způsobené povinným očkováním. I judikatura ESLP je tak v souladu s názorovým směřováním RE, které se spíše jeví jako nahrávající potřebě povinného očkování, před právem na jeho odmítání. Vzhledem k celkově poma-lejší akceptaci výhrady svědomí ze strany ESLP se výše uvedenému není co divit. Až časem tak možná ESLP dospěje k rozsudkům, které se budou blížit názorům vysloveným českým ústavním soudem v jeho nedávných – zde citovaných – roz-hodnutích.

6 Závěr

Závěrem nutno konstatovat, že v České republice jsou případy odmítání po-vinného očkování, které rozhodují české soudy, relativně časté (stejně tak, jako je tomu např. také na Slovensku). Ve společnosti je tak cítit přehodnocování (sle-pého) následování názoru o všemohoucnosti povinného očkování a jeho ne-zbytné nutnosti. Je jistě pozitivním konstatováním, že české soudy se rozhodo-vání o těchto případech nevyhýbají a jasně formulují svoje postoje k této problematice. A to, i když přesná a jasná legislativa k možnosti odmítnout po-vinné očkování v ČR chybí.

Uvedené však nelze tvrdit o rozhodování soudů na evropské úrovni. Vzhledem k cílům a úkolům se SDEU takovému rozhodování přímo brání (i když jinak je jeho činnost některými odborníky považována spíše za aktivistickou)18, ESLP pak spíše 16 Usnesení SDEU ze 17. 7. 2014, C-459/13, odst. 19. 17 Stížnost č. 24429/03. Rozhodnutí dostupné např. na: <http://hudoc.echr.coe.int/eng#{„fulltext“:[„so-

lomakhin“],“documentcollectionid2“:[„GRANDCHAMBER“,“CHAMBER“],“itemid“:[„001-109565“]}>, cit. 15. 8. 2016.

18 Srov. MALÍŘ, Jan. Evropské soudy a povinné očkování: na okraj judicializace jednoho společen-ského problému, Právní rozhledy, 2014, č. 19, s. 664.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


48

mlčí, či přenechává tuto problematiku do výsostné rozhodovací a posuzovací čin-nosti jednotlivých států. Mám však za to, že vzhledem k posunům názorů ve spo-lečnosti budou muset i nadnárodní orgány zaujmout k problematice poněkud jas-nější a srozumitelnější postoj.

JUDr. Lucia Madleňáková, Ph.D. Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci

Email:[email protected]

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


49

ZÁSADY UKLADANIA SANKCIÍ ZA SPRÁVNE DELIKTY1

The Principles of Imposing Sanctions for Administrative Offenses

Soňa Košičiarová

KOŠIČIAROVÁ, Soňa. Zásady ukladania sankcií za správne delikty. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 49−65.

Abstrakt: Cieľom referátu je priblížiť obsah absorpčnej zásady v právnej úprave správneho trestania na Slovensku a analyzovať niektoré problémy týkajúce sa jej aplikácie orgánmi verejnej správy a správnymi súdmi.

Klíčová slova: súbeh správnych deliktov, absorpčná zásada, spoločné správne ko-nanie, analógia legis, návrhy de lege ferenda.

Abstract: The aim of the paper is to describe the content of the absorption principle in the field of administrative punishment in Slovakia and to analyze some of the issues concerning the application of this principle by public authorities and admin-istrative courts.

Keywords: concurrence of administrative offenses, the absorption principle, com-mon administrative procedure, the analogy legis, proposals de lege ferenda.

1 Tento referát bol vyhotovený v rámci projektu VEGA (č. 1/0092/13) „Princípy administratívno-

právnej zodpovednosti – právna úprava a právna prax“.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


50

1 Aplikácia základných zásad podľa Trestného zákona

Do nadobudnutia účinnosti Správneho súdneho poriadku (zákona č. 162/2015 Z. z.) dňa 1. júla 2016 súdy na Slovensku poskytovali ochranu fyzickým a právnic-kým osobám pri preskúmavaní zákonnosti rozhodnutí a postupov orgánov verej-nej správy v rámci správneho trestania tým, že aplikovali princípy trestania:

• s priamym odkazom na Ústavu Slovenskej republiky a na medzinárodné zmluvy, ktorými je Slovenská republika viazaná (predovšetkým na Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd), alebo

• na základe analógie zákona, a to buď zákona SNR č. 372/1990 Zb. o prie-stupkoch v znení neskorších predpisov, ktorý de lege lata vykazuje najvyššiu mieru podrobnosti výslovnej úpravy zásad v tejto oblasti, alebo pri úplnej absencii úpravy zásad v predpisoch správneho práva, na základe analógie Trestného zákona a Trestného poriadku.

Dá sa povedať, že správne súdnictvo svojím výkladom zákonov upravujúcich zodpovednosť za jednotlivé kategórie správnych deliktov, v situácii, keď v nich chýba explicitná úprava dôležitých hmotnoprávnych a procesnoprávnych aspektov správneho trestania – v súlade s doktrínou o autonómnosti presadzovanou Európ-skym súdom pre ľudské práva – preklenovalo v konkrétnych prípadoch tento ne-dostatok.

Dôležitým prínosom správneho súdnictva bolo, že poskytovalo ochranu pred nezákonnosťou rozhodnutí orgánov verejnej správy s poukazom na princípy správ-neho trestania, ktoré by sa mali – aj pri absencii výslovnej úpravy v osobitných zá-konoch – rešpektovať. Išlo najčastejšie o princípy ukladania trestov a princípy ko-nania, týkajúce sa prejednávania správnych deliktov.

Slovenský zákonodarca vykonal čiastkový, ale veľmi dôležitý legislatívny krok, keď v § 195 Správneho súdneho poriadku zakotvil, že „správny súd nie je vo veciach správneho trestania viazaný rozsahom a dôvodom žaloby, ak:

• ide o základné zásady trestného konania podľa Trestného poriadku, ktoré je potrebné použiť na správne trestanie,

• ide o základné zásady ukladania trestov podľa Trestného zákona, ktoré je potrebné použiť aj na ukladanie sankcií v rámci správneho trestania“.

Tým správnym súdom prikázal vo veciach správneho trestania uplatňovať zá-kladné zásady podľa platnej trestnoprávnej úpravy. Nadobudnutím účinnosti no-vej právnej úpravy (zákona č. 162/2015 Z. z.) sa súdna prax zjednotí v odpovedi na otázku, či je správny súd povinný prihliadať na porušenie základných zásad

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


51

z úradnej povinnosti. V tejto otázke totiž správne súdy v minulosti zaujali rôzne stanoviská.

Samozrejme, výslovnou úpravou predmetnej povinnosti správneho súdnictva sa problém nedostatočnosti a nevyváženosti zákonnej regulácie správneho tresta-nia nevyrieši.

Bude zaujímavé počkať, akým smerom sa bude rozhodovacia činnosť správnych súdov uberať, lebo nie všetky základné zásady upravené v Trestnom zákone a v Trestnom poriadku je, podľa nášho názoru, možné aplikovať vo veciach správ-neho trestania, aj keď všeobecná formulácia § 195 Správneho súdneho poriadku to nevylučuje. I tu sa musí uplatniť pravidlo o možnosti faktickej vykonateľnosti takto široko formulovaného príkazu. Ostatne, tento náš názor podporuje aj samotná dô-vodová správa k zákonu č. 162/2015 Z. z. Podľa nej cieľom malo byť „zakotvenie tých základných axióm súdneho prieskumu, ktoré sú špecifické oproti ostatným konaniam. Správne trestanie podlieha ochrane zaručenej v čl. 6 Dohovoru (právo na spravodlivé súdne konanie), čl. 7 (zákaz trestu bez zákona) a č. 13 (právo na účinné opravné prostriedky), ďalej aj ochrane zakotvenej v čl. 2 a 4 Protokolu č. 7 k Dohovoru (odškodnenie za nezákonné odsúdenie a právo nebyť súdený alebo trestaný dvakrát)“.

Napriek tomu, že Správny súdny poriadok v § 195 odkazuje výslovne len na základné zásady podľa Trestného zákona a Trestného poriadku, s účinnosťou od 1. júla 2016 správne súdy musia povinne aplikovať i zásady podľa zákona č. 91/2016 Z. z. o trestnej zodpovednosti právnických osôb. Tento osobitný zákon totiž v § 11 upra-vuje špeciálne zásady ukladania trestov, ktoré sú determinované špecifickou pova-hou právnickej osoby“2.

Aplikácia predmetného ustanovenia pri vyvodzovaní zodpovednosti za správny delikt právnickej osoby, bude mať vplyv na interpretáciu zákonných kritérií pre ur-čovanie výmery sankcie, nie jej druhu. Je tomu tak preto, lebo takmer vždy výluč-ným druhom sankcie za správne delikty právnických osôb podľa osobitných pred-pisov je pokuta, a výpočet kritérií pre určenie jej výšky v osobitných zákonoch je demonštratívny.

Správny orgán – by mal (vzhľadom na znenie § 11 zákona č. 91/2016 Z. z.) pri ukladaní pokuty právnickej osobe prihliadať predovšetkým aj:

2 Záhora, J. In ZÁHORA, J. – ŠIMOVČEK, I.: Zákon o trestnej zodpovednosti právnických osôb.

Komentár. Bratislava: Wolters Kluwer, s. r. o. 2016, s. 165.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


52

• na závažnosť správneho deliktu, • na pomery právnickej osoby vrátanej jej doterajšej činnosti, • na jej majetkové pomery, • na to, aby bol zabezpečený čo najmenší vplyv trestu na zamestnancov práv-

nickej osoby, • na pôsobenie právnickej osoby po spáchaní správneho deliktu, najmä na jej

účinnú snahu odstrániť škodlivé následky správneho deliktu alebo dobro-voľne nahradiť spôsobenú škodu.

Špeciálne zásady ukladania trestov podľa § 11 zákona č. 91/2016 Z. z. nevylu-čujú povinnosť správneho súdu (a nepriamo aj správneho orgánu) primerane apli-kovať všeobecné zásady ukladania trestov fyzickým osobám podľa Trestného zá-kona.

2 Základné zásady ukladania trestov podľa Trestného zákona

Základné zásady ukladania trestov podľa Trestného zákona, ktoré musí správny súd aplikovať, sú podskupinami zásad trestného práva, s ktorými súvisia a z ktorých vychádzajú.

Trestný zákon (zákon č. 300/2005 Z. z. v znení neskorších predpisov) upravuje základné zásady ukladania sankcií v druhom diele druhej hlavy všeobecnej časti.

Teória trestného práva v súvislosti s platnou právnou úpravou hovorí o nasle-dujúcich zásadách ukladania trestov:

• zásada nulla poena sine lege (§ 34 ods. 2 Trestného zákona), • zásada personality trestu (§ 34 ods. 3), • zásada nezlučiteľnosti určitých druhov trestov (§ 34 ods. 7), • zásada ne bis in idem (§ 38 ods. 1), • zásada humánnosti trestu (čl. 3 Dohovoru), • zásada spravodlivosti trestu, • zásada úmernosti sankcie spáchanému trestnému činu (§ 34 ods. 5).3

Ani po 1. júli 2016 nie je, podľa nášho názoru, vylúčené, aby, na základe dôvo-dov uvedených v žalobe, správne súdy, tak ako doposiaľ, prihliadli aj na iné zásady aplikované v trestnoprávnej úprave, za predpokladu, že ich uplatnenie je v prospech

3 Záhora, J. in IVOR, J. a kolektív: Trestné právo hmotné. Všeobecná časť. Bratislava: IURA

EDITION 2006, s. 400 – 405.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


53

osoby, o ktorej správnom delikte sa rozhodlo právoplatným rozhodnutím správ-neho orgánu (t. j. na základe analógie legis).

Takýto postup však nie je možný, ak by zásada nebola v prospech osoby, o kto-rej správnom delikte správny orgán rozhodol (napr. nie je možné použiť tzv. aspe-račnú zásadu v správnom trestaní, keď ju zákon, na ktorého základe správny orgán rozhoduje, nezakotvuje).

So základnými zásadami ukladania trestov podľa Trestného zákona súvisí aj právna úprava právomoci orgánu upustiť od potrestania (§ 40) a právomoci orgánu ukladať tresty pri súbehu trestných činov (§ 41).

V prípade ukladania trestu pri súbehu nie je dotknutá zásada ne bis in idem, nakoľko princíp ne bis in idem sa neuplatňuje v prípade, keď páchateľ poruší viaceré povinnosti, pričom naplní skutkové podstaty deliktov:

• jedným konaním (ide o tzv. jednočinný súbeh spočívajúci v konkurencii dvoch a viacerých skutkových podstát deliktov)4, alebo

• k ich spáchaniu dôjde najmenej dvomi skutkami páchateľa, ktoré postupne napĺňajú skutkové podstaty deliktov (ide o tzv. viacčinný súbeh spočívajúci v konkurencii dvoch a viacerých porušení povinností), a to predtým, než ich príslušný orgán prejednal a rozhodol o nich.

Pri rovnorodom súbehu sa správaním páchateľa napĺňa rovnaká skutková pod-stata, u nerovnorodého súbehu ide o napĺňanie rôznych skutkových podstát delik-tov. Nie je preto rozhodujúce, či jednočinným súbehom (tzv. ideálnou konkuren-ciou) bolo spôsobené ohrozenie alebo porušenie rôznych individuálnych objektov ochrany a tým spôsobené rôzne následky, alebo či sa jednalo o útok na jeden indi-viduálny objekt, ktorý požíva ochranu z viacerých strán.

4 Dôvod, prečo jednočinný súbeh deliktov nie je v rozpore s čl. 4 Protokolu č. 7 k Dohovoru, vysvetlil

Európsky súd pre ľudské práva v rozsudku vo veci De Oliviera v. Španielsko z 30. júla 1998, č. sťaž-nosti 25711/94, keď zdôraznil, že „toto ustanovenie zakazuje duplicitné súdenie osôb pre ten istý trestný čin, zatiaľ čo v prípadoch jednočinného súbehu rôznych trestných činov jedno trestno-právne relevantné konanie predstavuje dva samostatné trestné činy“. Bližšie k tomu BABIAKOVÁ, E. – HAJDINOVÁ, J.: Judikatúra vo veciach priestupkového práva. Bratislava: IURA EDITION, spol. s r. o. 2012, s. 24 – 25. Obdobne v rozsudku zo dňa 6. júna 2001 vo veci Sailer v. Rakúsko zdôraznil, že čl. 4 Protokolu č. 7 k Dohovoru nehovorí o „rovnakom porušení zákona“ (the same offence), ale o stíhaní a potrestaní „znovu“ (again) za porušenie zákona, pre ktoré už sťažovateľ bol konečným rozhodnutím oslobodený alebo odsúdený. Bližšie k tomu ŠIŠKEOVÁ, S. – LA-VICKÝ, P. – PODHRÁZKÝ, M.: Přehled judikatury vo věcech správního trestání. Praha: ASPI, a. s. 2006, s. 39.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


54

Zákonodarca musí dať jasnú odpoveď na to, aké pravidlá má súd použiť pri uk-ladaní trestu pri súbehu trestných činov.

Podľa právnej teórie pri trestaní súbehu je možné z legislatívneho hľadiska uplatniť tri špecifické zásady, a to v rôznych podobách a modifikáciách – zásadu kumulačnú (sčítaciu), zásadu absorpčnú (pohlcovaciu) a zásadu asperačnú (zostro-vaciu).

Slovenský zákonodarca v § 41 ods. 1 Trestného zákona (zákona č. 300/2005 Z. z. v znení neskorších predpisov) zakotvil absorpčnú zásadu, v § 41 ods. 2 Trestného zákona zakotvil asperačnú zásadu. Nepoužil kumulačnú (sčítaciu zásadu), nakoľko jej uplatnenie by mohlo viesť k porušeniu zásady humanizmu v trestnom práve, ktorá sa okrem iného premieta i v požiadavke primeranosti trestu z hľadiska jeho výmery.

Inštitút úhrnného trestu podľa § 41 ods. 1 Trestného zákona, ktorý je dôsledkom uplatnenia absorpčnej zásady (vyšší trest pohlcuje nižší) prestavuje pre páchateľa výhodnejší postup. Je v ňom zohľadnená skutočnosť, že páchateľ sa dopustil ďalšieho trestného činu bez toho, aby bol varovaný odsudzujúcim rozsudkom tý-kajúcim sa predchádzajúceho trestného činu.

Ukladanie úhrnného trestu podľa § 41 ods. 2 Trestného zákona sa spravuje as-peračnou zásadou. Jej uplatnenie je možné vzhľadom na vnútornú kategorizáciu trestných činov na prečiny a zločiny. Vzhľadom k tomu, že právna úprava nepozná vnútornú diferenciáciu jednotlivých kategórií správnych deliktov, aplikácia pred-metného ustanovenia na účely správneho trestania je bezpredmetná.

Trestný zákon taktiež zakotvuje postup súdu pri ukladaní trestu v situácii, keď po právoplatnosti odsudzujúceho rozsudku za pokračovací trestný čin vyjde najavo ďalší čiastkový útok páchateľa, tvoriaci súčasť pokračovacieho trestného činu. Uve-dené zásady sa premietajú v inštitúte spoločného trestu, a to v § 41 ods. 3 zákona č. 300/2005 Z. z.

Spoločný trest možno uložiť len za rovnorodý súbeh. Keďže predmetom rozho-dovania je zodpovednosť páchateľa za jeho protiprávne správanie, ktorého sa do-pustil pred tým, než súd rozhodol o treste za pokračovací trestný čin, ide z práv-neho hľadiska o tzv. revokáciu právoplatného rozsudku súdu. Uplatnením právomoci súdu podľa § 41 ods. 3 zákona č. 300/2005 Z. z. nie je preto dotknutý princíp ne bis in idem. Súd v novom rozsudku ďalší čiastkový útok páchateľa, tvo-riaci súčasť pokračovacieho trestného činu, ktorý vyšiel najavo, kvalifikuje ako po-kračovací trestný čin.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


55

Obdobné pravidlá sa uplatňujú aj v rámci inštitútu súhrnného trestu podľa § 42 Trestného zákona. Ak súd odsudzuje páchateľa za trestný čin, ktorý spáchal skôr, ako bol súdom prvého stupňa vyhlásený odsudzujúci rozsudok za iný jeho trestný čin, uloží mu súhrnný trest podľa zásad na uloženie úhrnného trestu. Uvedené zá-sady ukladania trestu sa aplikujú v prípade rôznorodého súbehu.

Od inštitútu úhrnného a súhrnného trestu, treba odlišovať inštitút ďalšieho trestu. Ustanovenie § 43 Trestného zákona rieši situáciu, keď páchateľ po právoplat-nosti odsudzujúceho rozsudku, ale pred vykonaním trestu, spácha ďalší trestný čin.

Aká je situácia v oblasti právnej úpravy správneho trestania na Slovensku vo veci súbehu správnych deliktov? Do akej miery sú aplikovateľné základné zásady ukladania trestov podľa Trestného zákona pri nedostatku výslovnej úpravy právo-moci správneho orgánu v rámci vyvodzovania administratívnoprávnej zodpoved-nosti?

3 Hmotnoprávne aspekty súbehu správnych deliktov

V hľadaní odpovedí na položené otázky treba vychádzať z nasledujúceho práv-neho stavu:

• absencia legálnej definície súbehu správnych deliktov, • takmer úplná absencia regulácie zásad pre ukladanie trestu v prípade

súbehu správnych deliktov, a to tak pred nadobudnutím právoplatnosti roz-hodnutia o správnom delikte, ako aj po nadobudnutí právoplatnosti roz-hodnutia v prípade recidívy,

• kritérium pre určenie vecnej pôsobnosti vykonávateľa verejnej správy na prejednanie a rozhodnutie o správnom delikte,

• akým spôsobom je upravená právomoc vykonávateľa verejnej správy pri trestaní pokračujúcich, resp. trvajúcich správnych deliktov spáchaných v súbehu.

4 Súbeh správnych deliktov

Vzhľadom k tomu, že jestvujú rôzne kategórie správnych deliktov, je treba spresniť, že ak hovoríme o súbehu správnych deliktov, tak máme v našom prí-spevku na mysli len súbeh v rámci rovnakej kategórie správnych deliktov (napr. sú-beh priestupkov).

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


56

V praxi totiž nie je vylúčený súbeh súdneho a správneho deliktu (napr. trestný čin – priestupok, ak je objekt skutkovej podstaty totožný), resp. súbeh správnych deliktov rôznej právnej kategórie (napr. priestupok – správny disciplinárny delikt). Právny inštitút súbehu v takom prípade vyjadruje len to, že podľa platnej právnej úpravy nie je vylúčené, aby osoba svojím protiprávnym správaním naplnila skut-kové podstaty rôznych deliktov, na ktorých postih sú podľa zákona príslušné rôzne orgány verejnej moci. V takom prípade je potrebné, aby zákonodarca zakotvil jasné pravidlá, akými je potrebné riešiť konkurenciu takýchto rôznych druhov deliktov páchateľa v rámci ich postihu.

Platná zákonná úprava trestania správnych deliktov na Slovensku nedefinuje právny inštitút súbehu správnych deliktov – definíciu nenájdeme ani v zákone SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov, ani v osobitných zá-konoch upravujúcich zodpovednosť za iné správne delikty.

V danej situácii nezostáva nič iné, než si vypomôcť právnou teóriou a za súbeh správnych deliktov považovať prípad, keď páchateľ spácha dva alebo viac správnych deliktov (rovnakej kategórie) skôr, než:

• bol za ne uznaný vinným (v prípade priestupku pozri § 77 zákona SNR č. 372/1990 Zb.), a

• bola mu za ne uložená sankcia (v prípade iných správnych deliktov osobitné zákony nezakotvujú povinnosť správneho orgánu v rozhodnutí vysloviť vinu páchateľa správneho deliktu).

Kým hmotnoprávny aspekt súbehu správnych deliktov je zrejmý, otázkou je, kde sa z procesnoprávneho hľadiska nachádza časová hranica rozhodujúca pre po-súdenie, ktoré správne delikty treba považovať za správne delikty spáchané v sú-behu.

Trestnoprávna doktrína uvádza, že súbeh trestných činov je daný vtedy, ak sa páchateľ dopustil dvoch alebo viacerých trestných činov skôr, než bol pre niektorý z nich vyhlásený súdom prvého stupňa odsudzujúci rozsudok za podmienky, že tento rozsudok nadobudol neskôr právoplatnosť a že o ňom neplatí fikcia neodsú-denia.

Uvedený výklad je ovplyvnený platnou právnou úpravou (pozri § 42 ods. 1 Trestného zákona), podľa ktorej momentom, do ktorého možno uložiť úhrnný trest, je vyhlásenie rozsudku súdom prvého stupňa. Na základe toho sa v odbornej literatúre z oblasti správneho práva analogicky odvodzuje, že týmto momentom na účely trestania správnych deliktov spáchaných v súbehu je oznámenie rozhodnutia

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


57

správneho orgánu prvého stupňa účastníkovi konania5 alebo oznámenie príkazu, ak správny orgán rozhodol príkazom, a v blokovom konaní uloženie blokovej po-kuty, a to i v prípade, keď sa páchateľovi vydá blok na pokutu na mieste nezapla-tenú.6 Autori predmetný názor prezentujú bez ohľadu na to, či ide o zodpovednosť za priestupok alebo za iný správny delikt.

Dovolíme si oponovať, že takýto názor nie je možné odvodiť z platnej právnej úpravy správneho trestania, lebo v nej preň nenachádzame oporu.

Aby bolo možné časovo ohraničiť moment súbehu správnych deliktov pácha-teľa oznámením rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu, muselo by to byť v zákone výslovne upravené. Zákony však zakotvujú len právomoc vykonávateľov verejnej správy ukladať sankcie za iné správne delikty. Rovnako je tomu tak aj v § 12 ods. 2 zákona SNR č. 372/1990 Zb.

Podľa teórie správneho práva sa z procesnoprávneho hľadiska uložením sankcie rozumie moment nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení sankcie. Je tomu tak preto, lebo táto procesnoprávna vlastnosť rozhodnutia je zviazaná s na-dobudnutím účinnosti rozhodnutia. Je to právoplatnosť rozhodnutia, ktorá spôso-buje aj prerušenie jednoty pokračujúceho alebo trvajúceho správneho deliktu a tak-tiež umožňuje odlíšiť časový moment tzv. recidívy.7

Pri absencii explicitnej úpravy viazanosti časového obmedzenia súbehu správ-nych deliktov na moment oznámenia rozhodnutia o sankcii prvostupňového správneho orgánu v predpisoch správneho práva, nemožno použiť analógiu Trest-ného zákona, nakoľko analógia legis je prípustná vždy len v prospech páchateľa de-liktu a v danom prípade by táto požiadavka dodržaná nebola.

Z platnej právnej úpravy zodpovednosti za správne delikty taktiež nemožno od-vodiť, že by správny delikt spáchaný po začatí správneho konania, v ktorom by sa malo rozhodnúť o zodpovednosti tohto istého páchateľa za iný správny delikt, a o ktorom sa správny orgán dodatočne dozvedel, nemal byť prejednaný a nemalo by byť o ňom rozhodnuté v rámci ešte neukončeného správneho konania.

5 Pozri napríklad Hašanová, J. in POTÁSCH, P. a kolektív: Zákon o priestupkoch. Veľký komentár.

Žilina: Eurokódex, s. r. o. 2016, s. 236. 6 PRÁŠKOVÁ, H.: Základy odpovědnosti za správní delikty. Praha: Základy odpovědnosti za správní

delikty. C. H. Beck 2013, s. 362. 7 KOŠIČIAROVÁ, S.: Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství

Aleš Čeněk, s. r. o. 2015, s. 238.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


58

Takýto zákaz v slovenskej právnej úprave nie je zakotvený a nemožno ho výkla-dom odvodiť. Niet ani dôvodu, aby ho zákonodarca de lege ferenda zakotvil, na-koľko princíp ne bis in idem nie je platnou reguláciou dotknutý.

5 Zásady pre ukladanie trestu v prípade súbehu správnych deliktov

Na účely postihu páchateľa správnych deliktov spáchaných v súbehu je právne irelevantné, či ide o tzv. jednočinný alebo viacčinný súbeh správnych deliktov, t. j. či páchateľ jedným protiprávnym správaním naplnil viac skutkových podstát správnych deliktov alebo či naplnil skutkové podstaty správnych deliktov viace-rými protiprávnymi úkonmi, resp. opomenutiami. Rovnako nie je podstatné, či ide o tzv. rovnorodý alebo rôznorodý súbeh.

Zákonodarca musí dať v každom prípade jasnú odpoveď na otázku, akým spô-sobom má príslušný správny orgán páchateľa správnych deliktov potrestať, predo-všetkým akú zásadu pre ukladanie trestov má aplikovať.

Významnú úlohu pri formovaní postoja súdov v rámci správneho súdnictva v tejto oblasti zohrala už pred 1. júlom 2016 trestnoprávna doktrína, či už vo veci definovania súbehu8, resp. úhrnného trestu, nakoľko ani jeden z predmetných po-jmov zákonná úprava správneho trestania nepoužíva; nepoužíva ich ani zákon SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov.

Hmotnoprávny aspekt súbehu sa v zákone SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov premieta v právomoci správneho orgánu uložiť sankciu za viac priestupkov toho istého páchateľa prejednávaných v jednom konaní podľa ustanovenia vzťahujúceho sa na priestupok najprísnejšie postihnuteľný.

Zákon tak vychádza z absorpčnej zásady (poena maior absorbet minorem), ktorá je protikladom kumulačnej zásady, pri ktorej dochádza k pohlteniu miernejších trestov najprísnejším trestom.9

8 Podľa rozsudku Najvyššieho správneho súdu Českej republiky zo dňa 25. februára 2009, sp. zn. 8

As 5/2009-80: „Při posuzování, zda více správních deliktů bylo spácháno v jednočinném nebo ví-cečinném souběhu, je nutno vycházet z trestněprávní doktríny.“

9 Treba upozorniť, že odborná literatúra z oblasti správneho práva používa pojem „kumulatívna me-tóda“ pre označenie právomoci vykonávateľa verejnej správy ukladať súčasne rôzne druhy sankcií za správne delikty v kombináciách umožnených zákonom (napr. podľa § 11 ods. 2 zákona SNR č. 372/1990 Zb.). Autori v takom prípade hovoria o kumulácii trestu (pozri napr. MACHAJOVÁ, J.: Administratívnoprávny postih fyzických a právnických osôb s osobitným zreteľom na postih podľa zákona o priestupkoch. Likavka : EPOS, s. r. o. 1995, s. 34). Tým sa nepopiera povinnosť

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


59

V situácii, keď len § 12 ods. 2 zákona SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov zakotvuje absorpčnú zásadu pre ukladanie sankcií za priestupky spáchané v súbehu a osobitné zákony zakotvujú len právomoc správ-neho orgánu uložiť sankciu za správny delikt, kritériá pre určenie jej rozsahu a druhu sankcie, ktoré je možné uložiť, správne orgány pri nedostatku explicitnej úpravy v osobitných zákonoch aplikovali v prípade tzv. iných správnych deliktov sčítaciu (kumulačnú) zásadu. Znamenalo to, že uplatňovali pravidlo quot delicta tot poenae. Páchateľovi, ktorý spáchal iný správny delikt než priestupok v súbehu, ukladali za každý z nich primeraný trest. V dôsledku toho si páchateľ odpykal súhrn týchto trestov.

Súdy v rámci správneho súdnictva, zrejme i pod vplyvom judikatúry Európ-skeho súdneho dvora, ktorý zdôraznil, že pri jednočinnom súbehu priestupkov je jedno protiprávne správanie rozdelené na dva priestupky a v takom prípade ob-vykle vyšší trest absorbuje nižší (rozsudok vo veci De Olivera v. Švajčiarsko z 30. júla 1998, č. sťažnosti 25711/94), aplikovali analógiu legis s odkazom na § 12 ods. 2 zákona SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov.

Súdy formulovali nasledujúce požiadavky, ktoré musia byť splnené na to, aby správny orgán aplikoval absorpčnú zásadu na základe analógie podľa § 12 ods. 2 zákona SNR č. 372/1990 Zb. pri trestaní iných správnych deliktov:

• absencia výslovnej úpravy zásady, ktorá sa používa pre ukladanie trestu za iný správny delikt v osobitnom zákone (t. j. mlčanie zákonodarcu v tomto smere sa nesmie vykladať ako zakotvenie sčítacej zásady – pozri napr. roz-sudok Vrchného súdu v Prahe z 22. decembra 1995, sp. zn. 6 A 216/93),

• použitie analógie zákona v oblasti správneho trestania je možné len v ob-medzenom rozsahu, a to vždy len v prospech páchateľa a preto v správnom trestaní neprichádza do úvahy použitie asperačnej zásady bez jej výslovného zakotvenia v zákonnej úprave, a

• existencia príslušnosti toho istého správneho orgánu na rozhodnutie o všet-kých správnych deliktoch spáchaných v súbehu (rozsudok Vrchného súdu v Prahe zo dňa 26. augusta 1996 sp. zn. 7 A 45/94).

Súdy v rámci správneho súdnictva aplikovali analógiu legis v prospech absorp-čnej zásady nielen na prípady jednočinného súbehu, ale i na prípady viacčinného

orgánu verejnej správy pri postihu súbehu priestupkov aplikovať absorpčnú zásadu podľa § 12 ods. 2 zákona SNR č. 372/1990 Zb.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


60

súbehu iných správnych deliktov.10 Pri odôvodnení svojich rozsudkov používali na základe analógie legis pojem úhrnný trest. Predmetný pojem používa Trestný zá-kon v súvislosti s uplatnením absorpčnej zásady pri trestaní súbehu trestných činov páchateľa.

Trestný zákon však používa za účelom odlíšenia právnych situácií v súvislosti s trestaním súbehu trestných činov oveľa bohatšiu terminológiu. Uvedené pojmy predpisy správneho práva neupravujú. Nemalo by to ani význam, nakoľko pri tres-taní správnych deliktov spáchaných v súbehu sa nerozlišuje medzi rovnorodým a rôznorodým súbehom.

Právomoc správneho orgánu zrušiť z úradnej povinnosti právoplatné rozhod-nutie o sankcii uloženej páchateľovi správneho deliktu v súbehu z dôvodu, že po právoplatnosti rozhodnutia vyšiel najavo ďalší správny delikt, ktorý páchateľ spá-chal predtým, než rozhodnutie správneho orgánu o sankcii za správny delikt nado-budlo právoplatnosť, vyplýva z procesnoprávnej úpravy vzťahujúcej sa na správne trestanie.

Revokácia právoplatného rozhodnutia je možná vždy, ak pôvodné rozhodnutie je nezákonné. V prípade, že správny orgán nerozhodol o všetkých správnych de-liktoch páchateľa spáchaných v súbehu a táto skutočnosť mohla mať vplyv na jeho povinnosť použiť absorpčnú zásadu pri uložení sankcie, je to dôvod pre zrušenie právoplatného rozhodnutia.11

Vzhľadom k tomu, že ide o nové konanie vo veci súbehu správnych deliktov, správny orgán uplatní rovnakú zásadu pre uloženie sankcie, ako v pôvodnom ko-naní.

6 Vecná pôsobnosť správneho orgánu a trestanie súbehu správnych deliktov

Zákon SNR č. 372/1990 Zb. zakotvuje právomoc správneho orgánu uložiť sank-ciu páchateľovi, ktorý spáchal aspoň dva priestupky, na ktorých postih je príslušný. Zákon pritom nerozlišuje, či sa tak stalo v rámci jednočinného alebo viacčinného

10 Príkladom je rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo 6. marca 2008, sp. zn. 8 Sžo

28/2007, podľa ktorého: „Pri súbehu viacerých správnych deliktov (viacčinný súbeh) pri nedostatku špeciálnej úpravy v oblasti správnych deliktov treba použiť na základe analogiae legis pravidlá pre ukladanie úhrnného trestu, tj. správny orgán uloží za viaceré delikty sankciu podľa ustanovení vzťa-hujúcich sa na správny delikt najprísnejšie postihnuteľný.“

11 Pozri tiež PRÁŠKOVÁ, H.: Základy odpovědnosti za správní delikty. Praha: Základy odpovědnosti za správní delikty. C. H. Beck 2013, s. 228.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


61

súbehu, ani to, či ide o súbeh rovnorodý alebo nerovnorodý. Dôležité je len to, že na prejednanie priestupku je daná zákonom príslušnosť toho istého orgánu.12

Vecná pôsobnosť vykonávateľov verejnej správy je rôzna, odvíja sa od jednotlivých oblastí administratívnoprávnych vzťahov, v ktorých realizujú svoju kompetenciu.

Zákonodarca zakotvuje vecnú príslušnosť správnych orgánov na prejednanie deliktov podľa objektu správnych deliktov, t. j. podľa druhu zákonom chráneného verejného záujmu v rámci jednotlivých oblastí výkonu verejnej správy, ktorý je pro-tiprávnym správaním páchateľa ohrozený alebo porušený. Malo by byť preto pra-vidlom, že správny orgán v spoločnom konaní prejednáva len správne delikty, vy-skytujúce sa v jednej oblasti verejnej správy. Nie je však vylúčené, aby de lege lata bol ten istý správny orgán príslušný prejednať správne delikty vzájomne nesúvi-siace, t. j. také, ktoré nespája spoločný objekt ochrany.

Podľa zákona SNR č. 372/1990 Zb. je dôležité len to, že je daná vecná príslušnosť správneho orgánu podľa hmotnoprávnej úpravy; vzájomná súvislosť správnych de-liktov nie je zákonnou podmienkou, ktorá musí byť naplnená.13 Len ak by zo zá-konnej úpravy (de lege ferenda) výslovne vyplývalo, že správny orgán prejednáva v spoločnom konaní len správne delikty, ktorých skutková podstata sa týka poru-šenia povinností vyskytujúcich sa v rovnakej oblasti verejnej správy, v takom prípade by bolo možné trestať v súbehu správne delikty rovnakej kategórie (druhu) len s to-tožným objektom ochrany.

Vecná príslušnosť správneho orgánu na uloženie sankcie za správne delikty spá-chané v súbehu je základným procesnoprávnym predpokladom uplatnenia absorpčnej zásady pri ich postihu. Ak sú na rozhodovanie o správnych deliktoch spáchaných v sú-behu vecne príslušné rôzne správne orgány, ukladá každý z nich samostatnú sankciu.14

Na takúto situáciu reaguje odporúčanie Výboru ministrov R (91) 1 o správnych sankciách, podľa ktorého „ak to isté správanie zakladá právomoc dvoch alebo viacerých orgánov verejnej správy konať na základe zákonných pravidiel chrániacich

12 Srebalová, M. in SREBALOVÁ, M. a kolektív: Zákon o priestupkoch. Komentár. Bratislava: C. H. Beck

2015, s. 64. 13 To potvrdil aj Najvyšší správny súd Českej republiky vo svojom rozsudku, sp. zn. 1 As 28/2009 zo

dňa 18. júna 2009. Dôvodil, že ustanovenie § 57 ods. 1 zákona o priestupkoch nerozlišuje medzi rôznorodosťou možných priestupkov prejednávaných spoločnom konaní. Preto nemohla obstáť námietka o nesúvislosti priestupkov v situácii, keď bol vo všetkých prípadoch príslušný rozhodnúť ten istý správny orgán.

14 Pozri tiež PRÁŠKOVÁ, H.: Základy odpovědnosti za správní delikty. Praha: Základy odpovědnosti za správní delikty. C. H. Beck 2013, s. 364.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


62

rozdielne spoločenské záujmy, každý z týchto správnych orgánov bude brať na zreteľ každú sankciu, ktorá už bola za to isté správanie uložená“.

Ochrana osoby v rámci vnútroštátnej právnej úpravy členského štátu Rady Eu-rópy by sa mala zabezpečiť nielen v prípade, ak dôjde k súbehu správnych deliktov rôznej kategórie (napr. priestupku a správneho disciplinárneho deliktu15), ale aj v prí-pade súbehu správnych deliktov rovnakej kategórie postihovaných viacerými or-gánmi verejnej správy na základe predpisov ochraňujúcich rozdielne verejné záujmy.

Odporúčanie Výboru ministrov R (91) 1 – v záujme spravodlivosti – tak posky-tuje páchateľovi správneho deliktu určitú ochranu, lebo prikazuje, aby sa pri roz-hodovaní zohľadnila skutočnosť, že mu už bola správna sankcia právoplatným roz-hodnutím na základe iného zákona uložená.

Aby bola v právnej praxi orgánov verejnej správy členského štátu Rady Európy na-plnená požiadavka odporúčania Výboru ministrov R (91) 1, je potrebné takúto požia-davku zákonom výslovne zakotviť. Ak by táto povinnosť správnemu orgánu nevyplývala explicitne zo zákona, treba vychádzať z čl. 40 ods. 5 Listiny základných práv a slobôd a z čl. 50 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého „nikoho nemožno trestne stíhať za čin, za ktorý bol už právoplatne odsúdený alebo oslobodený spod obžaloby“.

Správny orgán je povinný brať pri určovaní rozsahu sankcie za správny delikt na zreteľ každú sankciu, ktorá už bola páchateľovi správneho deliktu uložená podľa osobitného zákona chrániaceho iný druh verejného záujmu, a to za správny delikt, ktorý bol spáchaný v súbehu so správnym deliktom, o ktorom rozhoduje.

Výšku správnej sankcie určí s prihliadnutím na túto skutočnosť aj vtedy, ak zá-konná úprava výslovne v rámci výpočtu kritérií pre určenie výšky sankcie takýto dôvod neuvádza.16

7 Právomoc vykonávateľa verejnej správy pri trestaní pokračujúcich a trva-júcich správnych deliktov spáchaných v súbehu

Správne delikty spáchané v súbehu sa posudzujú ako samostatné činy, pokra-čujúci a trvajúci delikt sa posudzuje ako jeden čin.

15 Pozri napríklad § 76 ods. 1 písm. ch) zákona SNR č. 372/1990 Zb., podľa ktorého: „Správny orgán

konanie o priestupku zastaví, ak sa v ňom zistí, že o skutku už bolo rozhodnuté v disciplinárnom alebo kárnom konaní a toto rozhodnutie sa považuje za postačujúce.“

16 KOŠIČIAROVÁ, S.: Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy. Bratislava: IURA EDITION, spol. s r. o. 2012, s. 333–341.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


63

Práve z tejto osobitnej povahy pokračujúceho a trvajúceho deliktu vyplýva, že pri ňom je otázka súbehu právne irelevantná, t. j. čiastkové útoky páchateľa, ktoré sú obsahom takého správneho deliktu sa neposudzujú ako porušenia povinností v súbehu.17 To však neznamená, že správny orgán by nemohol rozhodovať v jed-nom konaní o súbehu pokračujúceho, resp. trvajúceho správneho deliktu s ďalším správnym deliktom.

Právna úprava trestania správnych deliktov nepoužíva, a teda ani nedefinuje pojem pokračovací a trvajúci správny delikt.

Teória správneho práva definuje pokračovanie v správnom deliktu ako správa-nie, ktorého jednotlivé čiastkové útoky sa vedú s jednotným zámerom napĺňajúcim skutkovú podstatu rovnakého správneho deliktu, sú spojené rovnakým alebo po-dobným spôsobom vykonania, blízkou časovou súvislosťou a súvislosťou v pred-mete útoku.

Znakom trvajúceho správneho deliktu je správanie páchateľa spočívajúce vo vy-volaní a následnom udržiavaní protiprávneho stavu alebo správanie páchateľa spo-čívajúce v udržiavaním protiprávneho stavu, ktorý nebol páchateľom vyvolaný.

Miestna príslušnosť správneho orgánu na jeho prejednanie a rozhodnutie o ňom sa spravuje miestom spáchania tohto správneho deliktu. Týmto sú všetky miesta, na ktorých bol správny delikt spáchaný.

Kým pri trvajúcom správnom delikte ním bude zvyčajne len jedno miesto, s ktorým je spojené udržiavanie protiprávneho stavu, pri pokračujúcom správnom delikte to môžu byť viaceré miesta, na ktorých dôjde k čiastkovým útokom. Ak tieto miesta prekračujú územný obvod správneho orgánu, miestna príslušnosť správ-neho orgánu na jeho prejednanie a rozhodnutie o ňom sa – pri nedostatku osobit-nej úpravy – určuje podľa § 7 ods. 3 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov, t. j. konanie uskutočňuje správny orgán, ktorý konanie začal prvý, pokiaľ sa príslušné orgány nedohodli inak.

8 Procesnoprávne aspekty súbehu správnych deliktov

Procesnoprávne aspekty prejednávania správnych deliktov páchateľa spácha-ných v súbehu sú v slovenskej právnej úprave upravené len v § 57 ods. 1 zákona 17 Podľa rozsudku Najvyššieho správneho súdu zo dňa 31. mája 2007, sp. zn. 8 As 17/2007-135: „Trest-

nost správních deliktů se řídí obdobnými principy jako trestnost trestných činů. Je proto např. vy-loučen souběh správních deliktů tam, kde se jedná o pokračující, hromadný nebo trvající delikt.“

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


64

SNR č. 372/1990 Zb., ktorý zakotvuje inštitút spoločného konania. Osobitné zá-kony, upravujúce zodpovednosť za iné správne delikty, odkazujú v tomto smere na všeobecné predpisy o správnom konaní, čím sa rozumie zákon č. 71/1967 Zb. Ten však inštitút spoločného konania neupravuje. Pre posúdenie zákonnosti rozhod-nutia správneho orgánu je dôležité len to, či správny delikt bol prejednaný v správ-nom konaní.

Jedinou procesnoprávnou podmienkou spoločného konania je, aby správne de-likty páchateľa spáchané v súbehu prejednával ten istý orgán. Ide o správny orgán, ktorý je vecne, funkčne a miestne príslušný na prejednanie príslušnej kategórie správneho deliktu (napr. priestupku). Nie je preto možné zlučovať konania vedené na dvoch a viacerých miestne príslušných správnych orgánoch.

Žiadny zákon nevylučuje, aby príslušný správny orgán prejednal v jednom správnom konaní všetky správne delikty osoby, o ktorých by sa dozvedel aj doda-točne, a to „rozšírením obvinenia“ v priebehu začatého konania voči tomu istému páchateľovi. Pri dodržaní všetkých procesných práv osoby, ktorej správne delikty sa v konaní prejednávajú, je takýto postup, pri absencii podrobnejšej úpravy, prí-pustný a v súlade s požiadavkou na efektívnosť výkonu verejnej správy.

V odbornej literatúre sa stretneme s názorom, že hmotnoprávnym dôsledkom súbehu priestupkov jedného páchateľa je povinnosť správneho orgánu uložiť úhrnný správny trest za predpokladu, že sa o nich viedlo spoločné konanie.18

Takáto formulácia vyvoláva dojem, akoby uskutočnenie spoločného konania bolo predpokladom aplikácie absorpčnej zásady pri trestaní správnych deliktov spáchaných v súbehu. Treba upresniť, že samotné spoločné konanie nie, ale exis-tencia príslušnosti toho istého orgánu áno.

Súdna judikatúra v tomto smere zaujala rovnaký názor – z hmotnoprávneho hľadiska nie je podstatné, či príslušný správny orgán priestupky páchateľa prejednal v jednom konaní, hoci tak urobiť mal podľa § 57 ods. 1 zákona SNR č. 372/1990 Zb. Nevedenie spoločného konania nie je totiž takým porušením zákona SNR č. 372/1990 Zb., ktoré by mohlo spôsobovať chybu s vplyvom na zákonnosť roz-hodnutia, pokiaľ by z nadväzujúcich rozhodnutí správneho orgánu bolo zrejmé uplatnenie zásad ustanovených pre ukladanie trestu. Rovnaké pravidlo by sa na

18 PRÁŠKOVÁ, H.: Základy odpovědnosti za správní delikty. Praha: Základy odpovědnosti za správní

delikty. C. H. Beck 2013, s. 363.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


65

základe analógie legis malo uplatniť aj v prípade uplatnenia právomoci správnych orgánov podľa osobitných zákonov trestať iné správne delikty spáchané v súbehu.

Stotožňujeme sa s názorom súdov, že v prípade vyvodzovania zodpovednosti za priestupky ustanovenie § 57 ods. 1 zákona SNR č. 372/1990 Zb. je len procesnou cestou vedúcou k naplneniu § 12 ods. 2 zákona SNR č. 372/1990 Zb.19

Z tohto dôvodu:

• nie je možné viesť spoločné konanie o priestupku a zároveň iného správ-neho deliktu (ide o procesnoprávny dôsledok toho, že z hmotnoprávneho hľadiska je vylúčený súbeh rôznych kategórií správnych deliktov),

• je možné spojiť dve a viaceré priestupkové veci aj v priebehu konania,20 • nie je možné považovať začatie konania o priestupku obvineného za pre-

kážku dodatočného začatia spoločného konania vo veci ďalších jeho prie-stupkov, ktorých sa dopustil,

• spoločné konanie možno uskutočniť kedykoľvek, odkedy sa správny orgán prejednávajúci priestupok dozvedel o ďalšom priestupku tej istej osoby21.

Ak sú hmotnoprávne predpoklady pre aplikáciu § 12 ods. 2 zákona SNR č. 372/1990 Zb. naplnené vo vzťahu k priestupkom prejednávaným v rámci skráte-ných foriem konania, absorpčná zásada sa uplatní aj v blokovom a v rozkaznom konaní.22

prof. JUDr. Soňa Košičiarová, PhD. Právnická fakulta Trnavskej univerzity v Trnave, Slovenská republika


19 Pozri napr. odôvodnenie rozsudku Najvyššieho správneho súdu Českej republiky 1 As 28/2009-68

zo dňa 18. júna 2009. 20 SPIŠIAKOVÁ, H.: Zákon o priestupkoch. Komentár. Bratislava: Wolters Kluwer, s. r. o. 2015,

s. 370. 21 Hašanová, J. in POTÁSCH, P. a kolektív: Zákon o priestupkoch. Veľký komentár. Žilina: Eurokó-

dex, s. r. o. 2016, s. 235. 22 Srebalová, M. in SREBALOVÁ, M. a kolektív: Zákon o priestupkoch. Komentár. Bratislava: C. H. Beck

2015, s. 64.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


66

SPRÁVNÍ SANKCE Z POHLEDU RADY EVROPY

Administrative Sanctions from the Point of View of the Council of Europe

Martin Škurek

ŠKUREK, Martin. Správní sankce z pohledu Rady Evropy. Acta Iuridica Olomucen-sia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 66−74.

Abstrakt: Článek se zaobírá právně závaznými a právně nezávaznými akty Rady Evropy upravujícími oblast správních sankcí a navazující judikaturou Evropského soudu pro lidská práva. Důraz je kladen zejména na relevantní články Úmluvy a ob-sah rezolucí a doporučení Výboru ministrů Rady Evropy.

Klíčová slova: Úmluva, Výbor ministrů, rezoluce, doporučení.

Abstract: The article deals with legally binding and non binding acts of the Council of Europe regulating the area of administrative sanctions and related case-law of the European Court of Human Rights. Emphasis is placed on the relevant articles of the Convention and content of the resolutions and recommendations of the Council of Europe Committee of Ministers.

Keywords: Convention, Committee of Ministers, resolutions, recommendations.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


67

1 Úvod

Název předkládaného článků je přímou reflexí tématu „Vliv Rady Evropy a Evrop-ské unie na správní právo,“ které bylo stanoveno garantem sekce správního práva pro letošní ročník konference Olomoucké právnické dny 2016. Základní hypotézou, na kte-rou chce tento článek odpovědět, zní, zda existuje nějaký vliv Rady Evropy na oblast správních sankcí, tzn. sankcí ukládaných za spáchání správních deliktů. Na tuto hypo-tézu může již v úvodu článku zaznít kladná odpověď, protože vliv Rady Evropy na ob-last správních sankcí, resp. postihování správních deliktů, které tvoří významnou sou-část výkonu veřejné správy, je velmi silný. Důvodem je skutečnost, že na půdě Rady Evropy byly přijaty jak právně závazné, tak i právně nezávazné akty, které upravují hmotněprávní i procesněprávní otázky postihování správních deliktů. Jediným právně závazným aktem přijatým na půdě Evropy upravujícím oblast postihování správních deliktů je potom Evropská úmluva o ochraně lidských práva a základních svobod (dále jen „Úmluva“), mezi právně nezávazné akty pak můžeme řadit rezoluce a doporučení Výboru ministrů Rady Evropy. V rámci oblasti postihování správních deliktů hraje vý-znamnou roli i judikaturní činnost Evropského soudu pro lidská práva, který na již zmí-něné akty buď navazuje, nebo je rozvíjí. Vzhledem ke stanovenému rozsahu článku jistě není možné problematiku správních sankcí z pohledu Rady Evropy v jeho rámci po-drobně vyčerpat, proto bude kladena pozornost na základní fakta týkající se obsahu a významu jednotlivých právně závazných a právně nezávazných aktů Rady Evropy upravujících oblast postihování správních deliktů a také nastíněn význam judikaturní činnosti Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „Soud“).

2 Normativní vliv Rady Evropy na správní sankce

2.1 Úmluva a správní sankce

Z výše uvedeného vyplývá, že z hlediska normativního má na oblast správních sankcí, resp. postihování správních deliktů, zásadní vliv Úmluva a její relevantní ustanovení. Úmluva byla podepsána v Římě dne 4. listopadu 1950 všemi zakládají-cími členskými státy Rady Evropy a vstoupila v účinnost 3. září 1953. Obsah Úmluvy byl v následujících letech doplněn dodatkovými Protokoly č. 3, 5, 8, které byly později nahrazeny Protokolem č. 11. Úmluva se od roku 1998 tedy uvádí ve znění Protokolu č. 11 s dalšími dodatkovými Protokoly.

Úmluva se přitom dotýká jak hmotněprávních, tak i procesních otázek posti-hování správních deliktů. Otázky hmotného práva jsou upraveny zejména čl. 3 Úmluvy, tj. zákaz mučení a jiného nelidského či ponižujícího zacházení a trestu,

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


68

čl. 7, tj. zásada zákazu zpětné retroaktivity a zásady, že není trestného jednání a trestu bez zákona, čl. 4 k Protokolu č. 7, tj. zásada, že není možné dvakrát trestat totožné trestné jednání a čl. 3 k Protokolu č. 7, tj. právo na náhradu škody způso-bené nezákonným rozhodnutím. Otázky procesního práva řeší zejména čl. 6, tj. právo na spravedlivé projednání věci, čl. 2 Protokolu č. 7, tj. možnost přezkou-mání zákonnosti a věcné správnosti rozhodnutí v rámci odvolacího řízení.1 2

2.2 Případ Engel vs. Nizozemí, judikatura Soudu a správní sankce

Obsah příslušných ustanovení Úmluvy je na první pohled natolik zřejmý, že není třeba se jím podrobněji zaobírat. Důležitější se jeví odpověď na otázku, proč jsou tato usta-novení Úmluvy zásadní pro oblast správních sankcí, resp. postihování správních deliktů, když tato relevantní ustanovení výslovně používají pojem „criminal charge“ a „criminal offence,“ tzn. do češtiny přeloženo jako obvinění z trestného činu a trestný čin. Odpověď můžeme najít v judikatuře Soudu. Pojem „criminal charge“ byl totiž mnohokrát v judika-tuře Soudu definován jako projednávání a rozhodování o jakémkoliv deliktu veřejno-právní povahy. Ve vztahu k výkladu ustanovení čl. 6 Úmluvy se potom v judikatuře Soudu mluví toliko o pojmu „offence“, tzn. do češtiny přeloženo delikt, který naplňuje znaky skutkové podstaty trestného činu, nebo deliktu administrativní povahy a to jak fyzických, tak i právnických osob, nikoliv tedy o pojmu „criminal offence.“ Z toho jasně vyplývá, že čl. 6 Úmluvy je podle judikatury Soudu základem i pro řízení o správním deliktu, jehož výsledkem může být uložení správní sankce za jeho spáchání. Soud přitom ve své judika-tuře dochází ke zcela jasnému závěru, že ač je pojem „offence,“ tzn. delikt, v právních řá-dech členských států definován odlišně, bylo by nespravedlivé a diskriminační, pokud by uplatňování záruk spravedlivého řízení stanovených čl. 6 záviselo jen na nepřesné definici tohoto pojmu v právních řádech členských států. Soud v této souvislosti v případu Engel et al. vs. Nizozemí vymezil tři základní tzv. Engelova kritéria, která jsou zásadní pro roz-hodnutí o tom, zda obvinění z konkrétního deliktu bude spadat pod režim čl. 6 Úmluvy. Prvním kritériem je přitom kvalifikace daného deliktu v právním řádu členského státu. Druhým kritériem je povaha samotného deliktu, zejména zájem, proti kterému tento de-likt směřuje, povaha subjektu deliktu a účel sankce za tento delikt ukládané. Podle třetího kritéria je nutné posoudit závažnost, místo a způsob výkonu sankce uložené za spáchání deliktu. Tato přitom nemusejí být naplněna kumulativně.3

1 Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně

lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících 2 MATES, Pavel. Základy správního práva trestního. 6. vydání. Praha: C.H. Beck, 2015, s. 34–41. 3 Evropský soud pro lidská práva: Rozsudek ze dne 8. června 1976, Engel a další vs. Nizozemí, Sb.

rozh. s. ECHR 1976-A-22, stížnost č. 5100/71, body 54 až 111.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


69

Rozsudek Soudu v případu Engel et al. vs. Nizozemí je zřejmě nejvýznamnějším příkladem vlivu judikaturní činnosti Soudu na problematiku správních sankcí. Vý-znam judikatury Soudu podtrhuje i ustanovení čl. 46 Úmluvy, podle kterého jsou Vysoké smluvní strany, tj. členské státy Rady Evropy vázány konečnými rozsudky Soudu ve všech sporech, jichž jsou stranami, avšak samotný způsob aplikace roz-hodnutí Soudu je v kompetenci členských států. Zatímco závaznost rozhodnutí Soudu v individuálních případech je u členského státu, který je stranou sporu, jasně stanovena, způsob aplikace ostatních rozhodnutí Soudu již není přesně stanoven. Obecně se tím však myslí povinnost členských států přijmout potřebná opatření, aby byla zajištěna ochrana práv, jejichž porušení bylo Soudem konstatováno v ur-čitém konkrétním případě, tedy např. upravit pro tyto účely příslušnou vnitrostátní právní úpravu.4

2.3 Význam Úmluvy

Pokud bychom chtěli na závěr této kapitoly v krátkosti shrnout význam Úmluvy pro oblast správních sankcí, ten je patrný z jejího ustanovení čl. 1, ve kterém je uvedeno, že: „Vysoké smluvní strany přiznávají každému, kdo podléhá jejich ju-risdikci, práva a svobody uvedené v Hlavě I této Úmluvy…,“ tzn. jinak řečeno, že členské státy musejí všem osobám obviněným ze spáchání správního deliktu, za které jim hrozí uložení správní sankce, zaručit všechna práva vyplývající z relevant-ních ustanovení Úmluvy zmíněných v rámci této kapitoly. Tyto relevantní články Úmluvy zejména určují základní kvalitativní požadavky kladené na řízení o správ-ním deliktu, jehož výsledkem může být uložení správní sankce, dále pak určují po-stavení osoby obviněné ze spáchání správního deliktu, stanoví zásadu zákazu re-troaktivity, zásadu non bis in idem a zakotvují právo na přezkum. Úmluva a její pro řízení o správních deliktech, jehož výsledkem může být uložení správní sankce, re-levantní ustanovení však neodpovídají na otázku, jaké kvalitativní vlastnosti by měla správní sankce mít a podle jakých hledisek by měla být ukládána.

3 Nenormativní vliv Rady Evropy na správní sankce

3.1 Akty Výboru ministrů Rady Evropy a správní sankce

Z hlediska nenormativního mají na oblast správních sankcí, resp. postihování správních deliktů, vliv jednotlivé akty Výboru ministrů Rady Evropy (dále jen „Výbor“) ve formě jeho jednotlivých rezolucí a doporučení. Výbor je rozhodovacím

4 Ustanovení čl. 46 odst. 1 až 5 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


70

orgánem Rady Evropy. Výbor je tvořen ministry zahraničních věcí všech členských států Rady Evropy. Ministra zahraničí může případně nahradit i Radou Evropy ak-reditovaný stálý diplomatický zástupce. Ministři zahraničních věcí členských států Rady Evropy jmenují své zástupce, jejichž úkolem přímá činnost ve strukturách Výboru. Zástupce ministra má stejná rozhodovací práva jako Ministr a sídlí ve Štra-sburku. Výbor vede vždy jeden z členských států s rotací každých 6 měsíců podle abecedního pořadí. Ministři zahraničních věcí se schází jednou za rok, v květnu nebo v listopadu, v sídle Rady Evropy ve Štrasburku. V rámci těchto 1-2dvouden-ních jednání ministři vedou dialog o všech záležitostech společného zájmu, s vý-jimkou obrany. Zástupci ministrů se scházejí jednou za týden.5

Podle ustanovení čl. 15 Statutu Rady Evropy Výbor na svých zasedáních na do-poručení Poradního shromáždění nebo ze své vlastní iniciativy posuzuje nutnost přijmout opatření směřující k naplňování cíle Rady Evropy, kterým je podle usta-novení čl. 1 Statutu: „dosažení větší jednoty mezi jejími členy za účelem ochrany uskutečňování ideálů a zásad, které jsou jejich společným dědictvím, a usnadňování jejich hospodářského a společenského rozvoje…,“ přičemž „Tento cíl bude naplňo-ván prostřednictvím orgánů Rady jednáním o otázkách společného zájmu a doho-dami a společnými opatřeními ve věcech hospodářských, sociálních, kulturních, vě-deckých, právních a správních a cestou dodržování a další realizace lidských práv a základních svobod.“ Z jednotlivých zasedání Výboru tak může vyplynout závěr, následně sdělovaný generálním tajemníkem Rady Evropy jednotlivým členským státům, o nutnosti sjednání právně závazných úmluv a dohod nebo o nutnosti při-jetí společných postupů vládami členských států v určených otázkách. Podle písm. b) čl. 15 Statutu v případě potřeby mohou mít závěry Výboru formu právně nezávazných rezolucí nebo doporučení vládám členských států. Výbor může vlády členů požádat, aby byl informován o tom, jak na tato doporučení reagovaly. Všechny výše uvedené akty, ať už právně závazné, nebo nezávazné, je možné pova-žovat právě za opatření směřující k naplnění cíle Rady Evropy podle ustanovení čl. 1 jejího Statutu.6

Co se týče obsahu rezolucí a doporučení Výboru, mohli bychom obecně říct, že působí jako kultivující činitel pro dobrou správní praxi a vedle toho se svým dílem pokoušejí zabezpečovat ochranu základních práv a svobod před nežádoucími čin-nostmi veřejné správy. Rezoluce a doporučení Výboru adresovaná členským

5 VAN DIJK, Peter, VAN HOOF, Fredrik a kol. Theory and practice of the European Convention on

Human Rights. Hague: Kluwer Law International, 2006, s. 36 – 40. 6 Tamtéž

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


71

státům mají přitom vyjadřovat zásady obecné činnosti veřejné správy se zvláštním důrazem na ochranu práv fyzických nebo právnických osob, kterých se vždy dotýká výkon a činnost samotné veřejné správy. Jejich obsah není výsledkem práce samot-ného Výboru, protože odborné úkoly, mezi nimi i přípravu návrhů rezolucí či do-poručení, Výbor svěřuje svým expertním výborům, ve kterých jsou členské země zastoupeny odborníky z příslušných resortů, tzn. spravedlnost, vnitro, práce a so-ciální věci, kultura, školství, životní prostředí aj. Výsledky své práce mu expertní výbory předkládají ke schválení Výboru spolu s pravidelnými zprávami o své čin-nosti. Na základě tohoto mechanismu došlo k vytvoření a následnému přijetí i jed-notlivých rezolucí a doporučení Výboru týkající se oblasti správních sankcí.7

Co se týče vztahu pro oblast správních sankcí relevantních rezolucí a doporu-čení Výboru a relevantních článků Úmluvy, ten je takový, že jednotlivá doporučení, zcela v souladu s obsahem Úmluvy a navazující judikaturou Soudu, se poněkud jednodušším způsobem snaží vysvětlit, co je míněno pod obsahem jednotlivých článků Úmluvy. Pozitivem relevantních rezolucí a doporučení je skutečnost, že jsou poměrně stručná a používají ve větší míře laičtější jazyk než např. judikatura Soudu, která je také reflexí obsahu Úmluvy. Obsahem relevantních rezolucí a do-poručení je jakýsi soubor závěrů o tom, jakou kvalitu by mělo splňovat jakékoliv správní řízení a to v oblasti ochrany základních procesních práv účastníků řízení, v oblasti správního uvažování příslušných orgánů veřejné správy při procesu roz-hodování, v oblasti sankcionování, v oblasti výkonu rozhodnutí příslušných orgánů veřejné správy a v oblasti soudního přezkumu, který můžeme považovat za jeden z nejvýznamnějších nástrojů kontroly činnosti příslušných orgánů veřejné správy.8

Další pozitivní vlastností doporučení je jejich neustrnulost a neustálý vývoj je-jich obsahu. Původně totiž byla v roce 1977 přijata Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy č. 77/31 ze dne 28. 9. 1977, o ochraně jednotlivců ve vztahu k aktům správy, která se snažila postihnout veškeré významné aspekty správního řízení, tedy i řízení o správních deliktech, jehož výsledkem může být uložení správní sankce. Na tuto Rezoluci postupem času navázalo množství dalších doporučení Výboru.9

3.2 Doporučení Výboru č. 91/1 ze dne 13. 2. 1991 o správních sankcích

Tím nejvýznamnějším z hlediska správních sankcí je Doporučení Výboru č. 91/1 ze dne 13. 2. 1991 o správních sankcích (dále jen „doporučení“). Obecně 7 Tamtéž 8 VAN DIJK, Peter, VAN HOOF, Fredrik a kol. Theory and practice of the European Convention on

Human Rights. Hague: Kluwer Law International, 2006, s. 36–40. 9 Tamtéž.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


72

bychom mohli říct, že obsah tohoto doporučení parafrázuje a rozšiřuje ustanovení čl. 6 a 7 Úmluvy. Důvod pro přijetí tohoto doporučení Výborem můžeme najít v obsahu vysvětlujícího memoranda, které bylo vydáno k výkladu jeho jednotlivých ustanovení a v jehož úvodních pasážích je uvedeno, že je, mimo rámech jednotli-vých relevantních článků Úmluvy, nutné zajistit osobě, které byla správním aktem uložena správní sankce, další záruky.10

V obsahu doporučení samotného jsou stanoveny následující postuláty: „správní sankce a podmínky, za nichž mohou být použity, musí stanovit zákon… Vyloučena je retroaktivita, nabude-li však po spáchání činu platnost předpis, který umožňuje ukládat mírnější sankci, má být skutek posouzen podle té úpravy, která je pro pacha-tele výhodnější. Jestliže by naopak bylo možno uložit za čin v době jeho spáchání mírnější sankci, nelze uložit sankci přísnější, i kdyby to předpisy účinné v době uklá-dání sankce dovolovaly… Uplatněna má být zásada non bis in idem… V případě, že má být skutek potrestán více správními orgány podle předpisů, které chrání různé zájmy, je nezbytné, aby každý z nich zvážil, že za daný skutek již byla uložena jiná správní sankce… Je třeba, aby postih za protiprávní jednání byl proveden v přimě-řené lhůtě, a správní orgány mají postupovat v sankčním řízení rychlostí, která je rozumná vzhledem k okolnostem případu… Každé řízení směřující k uložení sankce musí být uzavřeno pravomocným rozhodnutím.“ Jak vidno doporučení převážně řeší procesní otázky a opakuje zásadu zákazu retroaktivity a zásadu non bis in idem.

Kvalitou správních sankcí se také zaobírá Doporučení Výboru č. 80/2 ze dne 11. 3. 1980 týkající se výkonu diskrečního oprávnění v oblasti správy, na jehož ob-sah, a také na Rezoluci Výboru č. 77/31 ze dne 28. 9. 1977 o ochraně jednotlivců ve vztahu k aktům správy, vysvětlující memorandum k Doporučení Výboru č. 91/1 ze dne 13. 2. 1991 o správních sankcích odkazuje. Tyto akty Výboru tvoří jakýsi lo-gický celek, když v souhrnu stanoví jasné pravidlo, že správní sankce za spáchání správního deliktu má být stanovena správním aktem, který by měl být přezkouma-telný, a jehož obsah by měl být vytvořen na základě diskrece příslušného správního orgánu vycházející z okolností daného případu jakožto výsledek řízení, které musí mít určitou kvalitu. Doporučení Výboru č. 91/1 ze dne 13. 2. 1991 o správních sank-cích je dále navázáno na Doporučení Výboru č. 89/8 ze dne 13. 9. 1989 upravující prozatímní soudní ochranu poskytovanou ve správních věcech a na Doporučení Výboru č. 20/04 ze dne 15. 12. 2004 o soudní kontrole správních aktů.

10 EUROPEAN COMITTEE ON LEGAL COOPERATION. Meeting report on administrative sancti-

ons. Strassbourg: Council of Europe, 1991, s. 53–60.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


73

3.3 Význam aktů Výboru ministrů Rady Evropy

Co se týče významu výše uvedené rezoluce a doporučení Výboru, je nutné říct, že jsou členské státy Rady Evropy právně nezávazná a podle teorie práva je řadíme k pravidlům soft-law. Rezoluce a doporučení Výboru můžeme tedy chá-pat jako souhrn požadavků, které nejsou přímo vynutitelné. Rezoluce a dopo-ručení Výboru totiž obsahují pravidla s volnějším obsahem nebo formou. V textu jednotlivých doporučení se tato skutečnost projevuje přítomností urči-tých formulací v jejich textu, např., že: „smluvní strany prohlašují, že budou usilovat…“ nebo „smluvní strany zváží…“ atd. Vzhledem ke své právní nezá-vaznosti rezoluce a doporučení Výboru nemají návaznost na institut meziná-rodněprávní odpovědnosti. Jejich porušením ze strany členského státu proto nevznikne jeho přímá mezinárodněprávní odpovědnost. I přes svou právní ne-závaznost jsou však rezoluce a doporučení Výboru týkající se problematiky správních sankcí velmi významné. Důvodem je zejména skutečnost, že se Soud ve svých rozsudcích mimo na, pro správní sankce relevantní, ustanovení Úmluvy, odvolává i na jejich obsah.11

Význam rezolucí a doporučení Výboru můžeme dovodit i z obsahu ustano-vení čl. 3 a 8 Statutu Rady Evropy, kterých je uvedeno, že: „Každý člen Rady Evropy uznává zásadu právního státu a zaručuje všem osobám pod jeho ju-risdikcí dodržování lidských práv a základních svobod. Je povinen upřímně a efektivně spolupracovat při naplňování cíle Rady Evropy definovaného v kapi-tole I… Člen Rady Evropy, který vážně porušil ustanovení článku 3, může být dočasně zbaven svého práva na zastoupení a požádán Výborem ministrů, aby vystoupil podle ustanovení článku 7. Jestliže takový člen nevyhoví takové žádosti, Výbor může rozhodnout, že tento člen přestává být členem Rady ode dne, který Výbor sám určí…“ Pokud by totiž orgány členských států ve své praxi, nebo členské státy v rámci svých právních řádů, nerespektovaly obsah jednotlivých rezolucí a doporučení Výboru, které slouží, podle ustanovení čl. 15 písm. b) Statutu Rady Evropy, jako jedno z klíčových opatření k zajištění cíle Rady Ev-ropy, mezi něž patří i ochrana lidských práv, přičemž vycházejí z relevantních ustanovení Úmluvy a jsou s nimi v souladu, mohla by být tato situace vyhod-nocena jako stav porušení čl. 3 s následným postupem vůči členskému státu podle ustanovení čl. 8 Statutu Rady Evropy.

11 VAN DIJK, Peter, VAN HOOF, Fredrik a kol. Theory and practice of the European Convention on

Human Rights. Hague: Kluwer Law International, 2006, s. 36–40.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


74

4 Závěr

Závěrem bychom mohli větších výhrad říci, že akty Rady Evropy tvoří zřejmě na mezinárodní úrovni nejkomplexnější soubor pramenů, který stanoví základní pravidla, mantinely a standardy řízení vedeného proti osobě obviněné ze spáchání správního deliktu, za které mu hrozí uložení správní sankce. Celé řízení o správním deliktu se podle těchto aktů musí odehrávat při naplnění zásady legality a to jak v souvislosti s vymezením skutkových podstat trestních deliktů, tak i sankcí za ně hrozících, zákazu retroaktivity, ne bis in idem, rychlosti, dalších zásad spravedli-vého procesu, zásady přezkoumatelnosti rozhodnutí soudem atd. Akty Rady Ev-ropy, zejména Úmluva, jsou také významné tím, že stanoví institucionální nástroje garance práv obviněného. Za ty lze zejména považovat samotnou existenci Soudu, který projednává stížnosti týkající se porušení ustanovení Úmluvy, a působení Vý-boru.

JUDr. Martin Škurek, Ph.D. Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


75

DISCIPLINÁRNE KONANIE PODĽA ZÁKONA 73/1998 Z. Z. V KONTEXTE

ODPORÚČANIA VÝBORU MINISTROV R (91) 1 O SPRÁVNYCH SANKCIÁCH1

Disciplinary Proceedings under Act 73/1998 Coll. in the context of the Committee of Ministers Recommendation No. R (91) 1 on Administrative

Sanctions

Michal Aláč

ALÁČ, Michal. Disciplinárne konanie podľa zákona 73/1998 Z. z. v kontexte odpo-rúčania Výboru ministrov R (91) 1 o správnych sankciách. Acta Iuridica Olomucen-sia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 75−83.

Abstrakt: Príslušníci bezpečnostných zborov plnia špecifické úlohy na úseku ochrany ústavného zriadenia, vnútorného poriadku, bezpečnosti štátu a na úseku boja proti trestnej činnosti. Osobitný charakter ich úloh vyžaduje aj osobitný spô-sob regulácie ich služobného pomeru, vrátane podmienok vyvodzovania ich zod-povednosti za porušenie služobných povinností, t. j. disciplinárnej zodpovednosti. Táto špeciálna úprava správneho trestania musí odzrkadľovať základné princípy, ktoré sú garantom zákonného postupu pri ukladaní sankcií.

Klíčová slova: disciplinárne konanie, disciplinárne opatrenie, služobný pomer.

Abstract: Members of the security forces carry out specific tasks in the field of pro-tection of the constitutional system and internal policy, national security and in the area of combating crime. The specific nature of their tasks requires a specific way to regulate their service, including the conditions of inferring their liability for the violation of official duties, t. j. disciplinary liability. This special arrangement for

1 Tento referát bol vyhotovený v rámci projektu VEGA (č. 1/0092/13) „Princípy administratívnoprávnej

zodpovednosti – právna úprava a právna prax“.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


76

administrative punishment must reflect the fundamental principles that are a guar-antee of the legal procedure for imposing sanctions.

Keywords: disciplinary proceedings, disciplinary sancton, state service.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


77

1 Úvod

Zákon č. 73/1998 Z. z.2 upravuje štátnu službu príslušníkov Policajného zboru, príslušníkov Slovenskej informačnej služby, príslušníkov Národného bezpečnost-ného úradu a príslušníkov Zboru väzenskej a justičnej stráže. Príslušníci uvedených bezpečnostných zborov a štátnych orgánov plnia osobitné úlohy na úseku ochrany ústavného zriadenia, vnútorného poriadku, bezpečnosti štátu a na úseku boja proti trestnej činnosti. Štát musí na plnenie uvedených úloh svojmu bezpečnostnému aparátu priznať dostatok oprávnení, v opačnom prípade by nebolo možné efektívne chrániť jeho záujmy a plniť jeho úlohy, ktoré ako výsostný nositeľ štátnej moci (zve-renej mu v demokratických štátoch občanmi) musí na svojom území plniť. Tieto oprávnenia sú často invazívneho charakteru, a preto je nevyhnutné zabezpečiť le-galitu, legitimitu a proporcionalitu ich použitia. Toto je zabezpečené kreovaním účinného systému protiváh. Okrem štandardných kontrolných mechanizmov tvorí tento systém protiváh aj osobitná právna regulácia služobného pomeru kmeňových príslušníkov bezpečnostného aparátu.

Vo vzťahu k celkovému charakteru služobného pomeru považujeme za dôležité poukázať na názor Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, ktorý konštatoval, že služobný pomer príslušníkov, resp. policajtov je svojou povahou inštitútom verej-ného práva – ide o právny pomer štátnozamestnanecký. Takýto právny pomer ne-vzniká zmluvou, ale mocenským aktom služobného orgánu – rozhodnutím o pri-jatí do služobného pomeru a počas celej doby svojho trvania sa výrazne odlišuje od pomeru pracovného, kde účastníci majú rovnaké postavenie. To sa prejavuje okrem iného v právnej úprave týkajúcej sa zmeny služobného pomeru, skončenia služobného pomeru, ktorá sa vyhýba implementácií zmluvných prvkov do vzťahov, ktoré sú založené na tuhšej podriadenosti a nadriadenosti subjektov služobného pomeru, pre ktoré je charakteristické jednostranné rozhodovanie zamestnáva-teľského subjektu o právach a povinnostiach príslušníkov. Zákonná úprava služo-bného pomeru príslušníkov ozbrojených zborov poskytuje príslušníkom v služob-nom pomere nižšiu mieru ochrany než je tomu u zamestnancov v pracovnom pomere resp. umožňuje služobným orgánom operatívnejšie využitie príslušníkov.

Poskytovanie nižšej miery právnej ochrany vyplýva aj z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (Pellegrin proti Francúzsku rozsudok z 8.12.1999 týkajúci sa sťažnosti č. 28541/95, Frydlender proti Francúzsku rozsudok z 27.6.2000 týkajúci

2 Zákon č. 73/1998 Z. z., o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej

služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže Slovenskej republiky a Železničnej polície v znení neskor-ších predpisov.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


78

sa sťažnosti č. 30979/96) a Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, ktorá sa týka prepustenia osôb zo služobného pomeru a posudzovania porušenia služobných po-vinností (napr. 4 Sž 118/2002, 4 Sž 75/2002, 5 Sž 35/2002). Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojej rozhodovacej činnosti niekoľkokrát konštatoval, že osoby v slu-žobnom pomere k štátu musia byť posudzované oveľa prísnejšie, ako je tomu u bež-ných civilných ľudí, nakoľko ide o špecifický charakter činnosti v bezpečnostných orgánoch štátu. Zákon o štátnej službe teda priznáva nadriadenému vyššiu mieru disponovania s príslušníkom, pretože v týchto zložkách sa realizuje systém vojen-ského velenia a právne vzťahy v týchto zložkách sú založené na princípe subor-dinarity a vydávania pokynov a rozkazov; právne vzťahy založené podľa Zákonníka práce sú na rozdiel od týchto vzťahov založené na dohode medzi zamestnancom a zamestnávateľom.

Zákon č. 73/1998 Z. z. ustanovuje osobitné podmienky vzniku služobného po-meru, jeho priebehu, ako aj podmienky jeho ukončenia. Citovaný zákon taktiež upravuje zodpovednostné vzťahy príslušníkov, a to najmä oblasť disciplinárnej zodpovednosti. Zároveň zákon č. 73/1998 Z. z. obsahuje aj procesné normy, ktoré upravujú konanie vo veciach služobného pomeru. Predmetná úprava je však nedo-statočná, pretože je len rámcová a neupravuje všetky procesné inštitúty, ktoré sú pre iné procesné úpravy štandardné. Zároveň zákon č. 73/1998 Z. z. v § 247a usta-novuje, že na konanie podľa tohto zákona sa nevzťahuje všeobecný predpis o správ-nom konaní, t. j. zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov. Správny poriadok však nie je možné vylúčiť ab-solútne. V konaní podľa zákona č. 73/1998 Z. z., vrátane disciplinárneho konania, je potrebné aplikovať základné princípy správneho konania zakotvené v správnom poriadku, resp. princípy správneho trestania.

Rovnako ako je vylúčená aplikácia správneho poriadku na konania vo veciach služobného pomeru, na disciplinárne konanie by sa nemali vzťahovať ani od-porúčania Výboru ministrov R (91) 1 o správnych sankciách. To však nie je možné, pretože, ako už bolo uvedené, v disciplinárnom konaní podľa zákona č. 73/1998 Z. z. je nevyhnutné aplikovať všeobecné princípy správneho konania, resp. správneho trestania.

Ide predovšetkým o aplikáciu princípov „nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege“ a „nebis in idem“. Realizáciou princípu „nullum crimen sine lege“ je ust. § 52 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z., ktoré ustanovuje, že disciplinárnym previnením je zavinené porušenie povinností príslušníkom, pokiaľ nie je trestným činom alebo priestupkom. Za disciplinárne previnenie zákon č. 73/1998 Z. z. považuje aj ko-nanie príslušníka, ktoré má znaky priestupku (§ 52 ods. 2). Zákon v poznámke pod

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


79

čiarou zároveň odkazuje na § 10 zákona Slovenskej národnej rady č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o priestupkoch“). Zákon o priestupkoch v § 10 ustanovuje, že osobitný zákon môže ustanoviť osoby, ktorých konanie, ktoré má znaky priestupku, sa prejedná podľa osobitného zákona. Ustanovenie § 52 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z. z. bolo s účinnosťou od 01. 03. 2012 zrušené zákonom č. 79/2012 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej ná-rodnej rady č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov a o dopl-není niektorých zákonov. Následne však bolo toto ustanovenie opätovne začlenené do zákona č. 73/1998 Z. z. zákonom č. 80/2013 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 328/2002 Z. z. o sociálnom zabezpečení policajtov a vojakov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony s účinnosťou od 01. 05. 2013.

V kontexte uvedených „legislatívnych rošád“ považujeme za dôležité poukázať na skutočnosť, že príslušníci vzhľadom na už vyššie uvedený špecifický charakter ich úloh a oprávnení nemôžu byť posudzovaní ako tzv. „civilné osoby“. V praxi často dochádza k situáciám, kedy konanie, ktoré má zdanlivo znaky priestupku, pretože svojim rozsahom prekročilo limity ustanovené všeobecne záväznými práv-nymi predpismi, nie je konaním protiprávnym, ak sa ho dopustí príslušník pri pl-není svojich úloh. Pri týchto konaniach musia byť kumulatívne splnené nasledovné podmienky:

• konania sa dopustil príslušník, • išlo o plnenie služobných úloh a • iné podmienky ustanovené osobitnými predpismi.

Inou podmienkou ustanovenou osobitnými predpismi je napr. podmienka ustanovená v § 16 ods. 8 zákona č. 8/2009 Z. z. o cestnej premávke a o zmene a do-plnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, ktorý ako podmienku zá-konom tolerovaného excesu z povinnosti dodržiavať maximálnu stanovenú rých-losť požaduje interným aktom riadenia definovaný okruh špeciálnych úloh.

Cit. ust. § 52 zákona č. 73/1998 Z. z. len vo všeobecnosti odkazuje na porušenie povinností, nijakým spôsobom ich však nekonkretizuje. Uvedené ustanovenie je potrebné aplikovať v kontexte ust. § 48 ods. 3 zákona č. 73/1998 Z. z. Ide najmä o povinnosť ustanovenú v § 48 ods. 3 písm. a), podľa ktorého je príslušník povinný plniť svedomite úlohy, ktoré sú mu uložené ústavou, ústavnými zákonmi, zákonmi a ďalšími všeobecne záväznými právnymi predpismi, ako aj úlohy uložené roz-kazmi, nariadeniami, príkazmi a pokynmi nadriadených, ak bol s nimi riadne obozná-mený. Z uvedeného vyplýva, že príslušníkovi vyplývajú úlohy tak zo všeobecne

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


80

záväzných právnych predpisov, ako aj z interných aktov riadenia, interných nor-matívnych aktov. Princíp „nullum crimen sine lege“ je teda dodržaný, ak pri vyvod-zovaní disciplinárnej zodpovednosti ide o porušenie povinnosti, ktorá bola prísluš-níkovi vopred uložená a o jej existencii mal preukázateľne vedomosť, napr. bol preukázateľne oboznámený s pokynom, z ktorého mu vyplývala povinnosť, a to bez ohľadu na to, či išlo o povinnosť konať, nekonať alebo niečo strpieť. Zároveň je však dôležité konštatovať, že na uloženie konkrétnej povinnosti príslušníkovi interným aktom riadenia, napr. nariadením, musí existovať zákonné zmocnenie pre služobný úrad, resp. nadriadeného upraviť povinnosti príslušníkov týmto spôsobom. Nemôže teda ísť o uloženie povinnosti, ktorá by aspoň in generalis nevyplývala prís-lušníkom zo všeobecne záväznej právnej úpravy. Napr. zo zákona č. 215/2004 Z. z. o ochrane utajovaných skutočností a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov vyplývajú rámcové povinnosti príslušníkov na úseku ochrany utajovaných skutočností, ktoré sú následne špecifikované vo vyhláškach vydaných Národným bezpečnostným úradom na vykonanie cit. zákona a následne sú in concreto upravené v príslušných interných predpisoch. Z uvedeného taktiež vyplýva, že povinnosti príslušníkov nie sú ustanovené len v zákone č. 73/1998 Z. z., ale sú upravené celým spektrom všeobecne záväzných predpisov. Osobitný prípad vo vzťahu k príslušníkom predstavujú priestupky, ktoré sa, ako vyplýva z § 52 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z. z., taktiež prejednajú v disciplinárnom konaní vedenom slu-žobným úradom.

V prípade princípu „nullum poena sine lege“ však nie je možné uplatňovať mož-nosti regulácie v takých formách, ako pri princípe „nullum crimen sine lege“. Všetky sankcie, ktoré môžu byť príslušníkovi uložené za disciplinárne previnenie, musia byť určené zákonom, a to tak ich druh, ako aj ich maximálny rozsah. Internými predpismi vydanými v pôsobnosti konkrétneho služobného úradu môžu byť upra-vené výlučne podrobnosti ich ukladania, avšak len do takej miery, aby nebola vy-lúčená možnosť správnej úvahy orgánu oprávneného disciplinárne previnenie ob-jasniť, prejednať a rozhodnúť o ňom.

Zákon č. 73/1998 Z. z. sankcie, ktoré možno uložiť za disciplinárne previnenie, označuje ako disciplinárne opatrenia. Ich taxatívny výpočet je uvedený v § 53, ktorý ustanovuje, že disciplinárnym opatrením je

• písomné pokarhanie, • zníženie služobného platu až o 15 % na dobu najviac troch mesiacov, • zníženie hodnosti o jeden stupeň na dobu jedného roka, • zákaz činnosti, • prepadnutie veci.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


81

Služobný orgán v disciplinárnom konaní nemôže príslušníkovi uložiť inú sank-ciu. Zároveň zákon č. 73/1998 Z. z. ustanovuje pravidlá ukladania sankcií. Ak sa príslušníkovi ukladá disciplinárne opatrenie podľa písmena b) za konanie, ktoré má znaky priestupku, nesmie prekročiť jeho úhrnná výška hornú hranicu pokuty, ktorá je za toto konanie ustanovená osobitným zákonom. Za disciplinárne previ-nenie možno príslušníkovi uložiť len jedno z disciplinárnych opatrení uvedených v písmenách a) až c). Disciplinárne opatrenie zníženia hodnosti o jeden stupeň ne-možno uložiť príslušníkovi v hodnosti strážmajstra, podporučíka alebo generála. Ďalšou podmienkou je, že za konanie, ktoré má znaky priestupku3 možno prísluš-níkovi uložiť disciplinárne opatrenie uvedené v písmenách a), b), d) a e), a je ich možno uložiť samostatne alebo spolu. Disciplinárne opatrenia uvedené v písme-nách a) a b) nemožno uložiť súčasne. Disciplinárne opatrenie zákazu činnosti a dis-ciplinárne opatrenie prepadnutia veci možno uložiť len za podmienok ustanove-ných zákonom o priestupkoch. Pri uložení disciplinárneho opatrenia zákazu činnosti nemožno uložiť zákaz výkonu funkcie príslušníka.

Osobitným personálnym opatrením je udelenie výčitky podľa § 54 zákona č. 73/1998 Z. z., ktoré ustanovuje, že ak postačí na nápravu príslušníka a na obno-venie služobnej disciplíny za menej závažné konanie, ktoré má znaky disciplinár-neho previnenia alebo znaky priestupku, výčitka, disciplinárne opatrenie sa neu-loží. Udelenie výčitky však nie je disciplinárnym opatrením, čo vyplýva zo samotnej dikcie ust. § 54, ktoré expressis verbis rozlišuje výčitku a disciplinárne opatrenie.

Ďalším princípom, na ktorý je potrebné upozorniť a ktorý v praxi spôsoboval značné problémy, je princíp „ne bis in idem“. Podstatou tohto princípu je zamed-zenie dvojitého postihu za jeden skutok. Tento princíp je vyjadrený v ust. § 59 zá-kona č. 73/1998 Z. z., ktoré ustanovuje, že disciplinárne opatrenie nemožno uložiť, ak bol príslušník za ten istý skutok už právoplatne odsúdený; ak bolo disciplinárne opatrenie uložené skôr, zruší sa s účinnosťou odo dňa uloženia. Zároveň cit. usta-novenie expressis verbis uvádza, že uloženie disciplinárneho opatrenia za discipli-nárne previnenie alebo za konanie, ktoré má znaky priestupku, nevylučuje skon-čenie služobného pomeru príslušníka za takéto konanie, ak po uložení discipli-nárneho opatrenia vyšli najavo skutočnosti odôvodňujúce skončenie služobného pomeru príslušníka. V aplikačnej praxi spôsoboval § 59 v spojení s § 192 ods. 1 písm. e) značné problémy a bol predmetom veľkého množstva súdnych sporov.

3 Zákon č. 73/1998 Z. z., v § 55 ods. 3 používa pojem „priestupok“, čo je vzhľadom na ostatné usta-

novenia cit. zákona terminologicky nepresné.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


82

V tejto súvislosti si dovoľujeme poukázať na nasledovné judikované právne ná-zory súdov Slovenskej republiky.

Krajský súd v Bratislave v rozsudku sp. zn. 5 Sž 110/2002 konštatoval: „V súvis-losti s námietkou žalobcu, že bol už za predmetný skutok disciplinárne potrestaný, súd konštatuje, že prijatie disciplinárneho opatrenia samo o sebe nevylučuje, aby nadriadený voči príslušníkovi prijal aj personálne opatrenie podľa § 192 ods. 1 písm. e) zákona č. 73/1998 Z. z.“. Krajský súd v Bratislave ďalej v konaní sp. zn. 1 S 197/2005 konštatoval, že: „V samostatnom personálnom konaní pre rozhodnutie postačuje porušenie zákona, ktoré zákon predpokladá a stanoveným spôsobom po-stihuje…Konanie žalobcu v samostatnom personálnom konaní nebolo posudzo-vané ako disciplinárne previnenie alebo priestupok, ale ako konanie v rozpore so služobnou prísahou príslušníka a ako také bolo aj v personálnom konaní dosta-točne preukázané.“

Ďalej si dovoľujeme poukázať na právny názor Krajského súdu v Bratislave, ktorý v konaní sp. zn. 1 S 2/2007 konštatoval: „Súd sa stotožňuje s názorom žalo-vaného, že konanie o prepustení zo služobného pomeru podľa § 192 ods. 1 písm. e) zákona č. 73/1998 Z. z. nemožno umelo spájať so samostatným, či už trestným ko-naním alebo samostatným priestupkovým konaním. Samostatným trestným kona-ním alebo konaním o priestupku sa zisťuje, či sú naplnené všetky znaky skutkovej podstaty trestného činu alebo priestupku v zmysle zákona o priestupkoch. O pre-pustení príslušníka zo služobného pomeru rozhoduje príslušný nadriadený a tento si podľa zákona vo veci robí vlastný úsudok a v samostatnom personálnom konaní rozhoduje nezávisle na výsledku samostatného trestného konania alebo samostat-ného konania o priestupku. K uvedenému postupu ho oprávňuje aj § 238 ods. 4 zákona…Zákon je vybavený kompetenciou konať v personálnych veciach samo-statne, bez povinnosti vyčkať na výsledok, či už trestného konania alebo konania o priestupku. Príslušný nadriadený je viazaný len rozhodnutím príslušných orgá-nov o tom, či bol spáchaný trestný čin, priestupok alebo iný správny delikt a kto ho spáchal. Aj prípadný oslobodzujúci rozsudok (ak by išlo aj o totožný skutok) však ešte neznamená, že príslušník sa nedopustil porušenia služobnej prísahy. Konanie žalobcu v samostatnom personálnom konaní nebolo posudzované ako priestupok, ale ako konanie v rozpore so služobnou prísahou príslušníka a ako také bolo aj v personálnom konaní dostatočne preukázané…Súd konštatuje, že otázka viny z trestného činu, a tým aj z priestupku nie je predbežnou otázkou, od vyriešenia ktorej závisí rozhodnutie o prepustení žalobcu z dôvodu uvedeného v § 192 ods. 1 písm. e) zákona, preto súčasne vedené trestné konanie alebo konanie o priestupku voči žalobcovi nemá vplyv na priebeh samostatného personálneho konania. Žalovaný

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


83

preto nie je povinný prerušiť konanie a vyčkať na rozhodnutie o tejto otázke or-gánmi na to príslušnými.“

Z predmetných súdnych rozhodnutí jednoznačne vyplýva záver, že discipli-nárne konanie, v rámci ktorého dôjde k prejednaniu disciplinárneho previnenia, je samostatným konaním, ktorého účelom je uloženie sankcie za protiprávne ko-nanie. Účelom konania o prepustení zo služobného pomeru podľa § 192 ods. 1 písm. e) zákona č.73/1998 Z. z. je vyriešenie personálnych záležitostí a prepustenie zo služobného pomeru nie je možné považovať za disciplinárne opatrenia, ale za personálne opatrenie. V každom konaní sa budú skutkové a právne okolnosti po-sudzovať z rozdielnych perspektív. Na základe uvedených skutočností možno kon-štatovať, že vyššie uvedeným postupom, tj. uložením disciplinárneho opatrenia a následným prepustením zo služobného pomeru nedôjde k porušeniu princípu „ne bis in idem“.

JUDr. Michal Aláč, PhD. Právnická fakulta Trnavské univerzity v Trnave


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


84

PRINCÍPY SPRÁVNEHO TRESTANIA PRI UKLADANÍ ÚHRNNEJ POKUTY

ZA DAŇOVÉ DELIKTY1

The Principles of Administrative Sanctioning by the Imposing of an Aggregated Fine for Tax Delicts

Matúš Filo

MATÚŠ, Filo. Princípy správneho trestania pri ukladaní úhrnnej pokuty za daňové delikty. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 84−97.

Abstrakt: Právna úprava úhrnnej pokuty bola do Daňového poriadku zakotvená s účinnosťou od 1. januára 2016. Úhrnná pokuta je právnym prostriedkom apliká-cie absorpčnej zásady. Inštitút úhrnnej pokuty je možné uplatniť za zákonom sta-novených podmienok, pričom jeho zakotvenie v procesnom daňovom predpise od-stráni doterajšiu nejednotnosť v rozhodovacej činnosti správcov dane a v niekto-rých prípadoch aj súdov Slovenskej republiky. V súvislosti s ukladaním úhrnnej pokuty je podstatnou náležitosťou rozhodnutia odôvodnenie správnej úvahy, na základe ktorej bola pokuta uložená. Aplikácia absorpčnej zásady v procese uklada-nia pokút a nevyhnutnosť náležitého odôvodnenia správnych rozhodnutí je judi-kovaná súdmi Slovenskej republiky, ktorých zásadné rozhodnutia sú zapracované v texte príspevku. Autor v závere príspevku poukazuje na princípy správneho trestania, ktorými je potrebné sa riadiť pri ukladaní úhrnnej pokuty a vyvodzovaní administratívnoprávnej zodpovednosti.

Klíčová slova: princípy správneho trestania, administratívnoprávna zodpoved-nosť, sankcie, úhrnná pokuta, absorpčná zásada, analógia, daňový poriadok.

Abstract: The legislation of the aggregated fine was adopted in the Tax Code with entering into force from January 1st 2016. The aggregated fine is the legal instru-

1 Tento referát bol vyhotovený v rámci projektu VEGA (č.1/0092/13) „Princípy administratívnopráv-

nej zodpovednosti – právna úprava a právna prax“ Katedra správneho práva, práva životného prostredia a finančného práva, Právnická fakulta Trnavská univerzita v Trnave.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


85

ment for the application of the principle of absorption. The institute of the aggre-gated fine is possible to apply in the situation when conditions stated by the law are fulfilled and its adoption in the procedural tax legal regulation removes incon-sistency in the decision-making of the tax administrators and in some cases also of the courts of the Slovak Republic. In connection with the imposing of the aggre-gated fine is an essential element of the decision the reasoning of administrative discretion on the basis of which the fine was imposed. The application of the prin-ciple of absorption in the process of the imposing of fines and the need of due rea-soning of administrative decisions is adjudicated by the courts of the Slovak Re-public whose decisions are incorporated in to the text of the article. In the conclusion of the paper the author points to the principles of the administrative sanctioning which application is needed in imposing of an aggregated fine and drawing of administrative liability.

Keywords: principles of administrative sanctioning, administrative liability, sanc-tions, aggregated fine, principle of absorption, analogy, Tax Code.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


86

1 Úvod

Administratívnoprávna zodpovednosť za porušenie povinností vyplývajúcich zo zákona č. 563/2009 Z. z. o správe daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „Daňový poriadok“) a z osobitných hmotnoprávnych daňových predpisov je upravená v piatej časti Da-ňového poriadku, ktorý na rozdiel od predchádzajúcej právnej úpravy, zákona č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných finanč-ných orgánov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 511/1992 Zb.“ „zá-kon o správe daní a poplatkov“), zakotvuje správne delikty a sankcie oddelene.2 Do 31. decembra 2015 Daňový poriadok zaraďoval medzi sankcie pokuty a úrok z omeškania. S účinnosťou od 1. januára 2016 boli ustanovenia tohto procesného daňového predpisu novelizované, a to zákonom č. 269/2015 Z. z. ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 563/2009 Z. z. o správe daní (daňový poriadok) a o zmene a do-plnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „zákon č. 269/2015 Z. z.“). Zákonom č. 269/2015 Z. z. sa doplnili do Daňového poriadku okrem iných ustanovení aj ustanovenia, ktoré upravujú sankcie o inštitút úhrnnej pokuty a nový spôsob určenia výšky niekto-rých pokút.3

2 Úhrnná pokuta – nóvum v právnej úprave s účinnosťou od 1. januára 2016

Novelizáciou Daňového poriadku a zakotvením úhrnnej pokuty sa výslovne za-vádza absorpčná zásada pri ukladaní pokút za viacero spáchaných správnych de-liktov.4 Úhrnná pokuta je upravená v novozakotvenom § 155a Daňového po-riadku.5 Na uloženie úhrnnej pokuty musia byť kumulatívne splnené podmienky,

2 Zákon č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných finančných or-

gánov v znení neskorších predpisov bol účinný do 31. decembra 2011. S účinnosťou od 1. januára 2012 bol tento procesný daňový predpis nahradený Daňovým poriadkom.

3 Niektorí autori odborných publikácií zastávajú názor, že by bolo vhodnejšie pomenovať tieto po-rušenia zákona ako daňové delikty, prípadne (daňové) delikty pri správe daní. Bližšie pozri: Babčák, V.: Daňové právo na Slovensku. Bratislava: Epos, 2015. s. 720.

4 Latinský ekvivalent pre tento pojem je poena maior absorbet minorem. 5 Právo na vydanie individuálneho správneho aktu vo veci správneho deliktu je implicitne obsiahnuté

v čl. 36 ods. 1 Listiny základných práv a slobôd a v čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, ako aj v druhej vete čl. 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Špeciálne právne ga-rancie tohto práva v konaní o trestnom obvinení vyplývajú z čl. 40 ods. 2 a 5 Listiny a z čl. 50 ods. 2 a 5 Ústavy Slovenskej republiky a z čl. 4 ods. 1 Protokolu č. 7 k Dohovoru o ochrane ľudských práv

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


87

ktoré upravuje Daňový poriadok.6 Prvou podmienkou, ktorá musí byť obligatórne splnená je existencia viacerých správnych deliktov, ktorých sa daňový subjekt dopustil podľa jedného zákona. To znamená, že daňový subjekt spáchal viacero správnych deliktov podľa Daňového poriadku alebo podľa zákona č. 222/2004 Z. z. o dani z pridanej hodnoty (ďalej len „zákon o DPH“) a pod. V tomto prípade sa uloží samostatná úhrnná pokuta za správne delikty podľa Daňového poriadku a sa-mostatná úhrnná pokuta za správne delikty podľa zákona o DPH. Správne delikty podľa Daňového poriadku sú definované ako správne delikty podľa tohto právneho predpisu bez ohľadu na skutočnosť, že samotné porušenie povinnosti je porušením povinnosti stanovenej v hmotnoprávnom predpise, prípadne vo viacerých hmot-noprávnych predpisoch alebo ide o porušenie povinnosti podľa Daňového po-riadku a hmotnoprávneho predpisu. Z uvedeného vyplýva, že rozhodujúce je za-kotvenie správneho deliktu v konkrétnom právnom predpise.7 Ak by sa však daňový subjekt dopustil jedného správneho deliktu podľa Daňového poriadku a jedného správneho deliktu podľa zákona o DPH aplikácia úhrnnej pokuty by už neprichádzala do úvahy.

Úhrnnú pokutu uloží správca dane iba v prípade, ak ide o správne delikty, za ktoré sa ukladá pokuta, ktorej výšku možno určiť v rámci zákonom ustanoveného rozpätia. Z tohto dôvodu nemôže byť pokuta ustanovená pevnou sumou alebo vý-počtom. Úhrnná pokuta sa ukladá podľa toho ustanovenia, ktoré sa vzťahuje na správny delikt s najvyššou hornou hranicou sadzby pokuty. Ak sú za viaceré správne delikty horné hranice sadzieb pokút rovnaké, úhrnná pokuta sa uloží podľa toho ustanovenia, ktoré sa vzťahuje na jeden z nich. V súvislosti s výškou úhrnnej pokuty je potrebné uviesť, že pokuta sa uloží najmenej vo výške najvyššej dolnej hranice sadzby pokuty ustanovenej za správny delikt z tých správnych deliktov, ktorých sa daňový subjekt dopustil.

Ďalšou podmienkou, ktorá musí byť obligatórne splnená je vecná a miestna príslušnosť správcu dane, ktorý je oprávnený uložiť úhrnnú pokutu iba v prípade,

a základných slobôd. K administratívnoprávnej zodpovednosti bližšie pozri: Košičiarová, S.: Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Plzeň: Aleš Čeněk, 2015. s. 208-216.

6 J. Králik a Ľ. Grúň definujú pokutu ako sankčný postih daňového subjektu, ktorý spočíva vo vydaní individuálneho finančno-právneho aktu v daňovom konaní daňovým orgánom za porušenie záko-nom uložených povinností a na strane daňového subjektu predstavuje majetkovú ujmu. Bližšie pozri: Králik, J., Grúň, L.: Malý slovník finančného práva. Bratislava: MANZ Bratislava, 1998. s. 148.

7 Daňový poriadok s komentárom – komentované znenie k novelizácii Daňového poriadku zákonom č. 269/2015 Z. z. účinným od 1. januára 2016. Komentár k § 155a Daňového poriadku, ktorý upra-vuje úhrnnú pokutu. s. 97-98. Dostupné na <https://www.financnasprava.sk/sk/legislativa/sprie-vodca-danami-a-uctovnictv/sprievodca-danami/_2016>. [cit. 25. 04. 2016]

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


88

ak je príslušný uložiť pokutu za viaceré správne delikty. Ak za jeden správny delikt je príslušný uložiť pokutu daňový úrad a za ďalší správny delikt colný úrad, v tejto situácii nie je možné uložiť úhrnnú pokutu. Podobne nie je prípustné aplikovať tento inštitút ani v prípade, keď na uloženie pokuty je síce vecne príslušným správ-com dane daňový úrad, avšak miestne príslušnými sú rôzne daňové úrady.

Daňový poriadok v § 155a súčasne ustanovuje podmienku, aby uloženie úhrn-nej pokuty bolo účelné a možné. Účelnosť uloženia úhrnnej pokuty sa vykladá ako naplnenie sledovaného účelu a možnosť uloženia tejto pokuty spočíva v posúdení, či správca dane má faktickú a právnu možnosť uložiť pokutu na základe svojich zistení v súvislosti so správou konkrétnej dane.8

Z hľadiska aplikácie príslušných ustanovení možno vysvetliť inštitút úhrnnej pokuty na nasledovnom príklade. Ak daňový subjekt nepodá daňové priznanie v zákonom ustanovenej lehote a dopustí sa z toho dôvodu správneho deliktu podľa § 154 ods. 1 písm. a) bod 1 Daňového poriadku, daňový úrad uloží tomuto daňo-vému subjektu pokutu podľa § 155 ods. 1 písm. a) Daňového poriadku, a to vo výške od 30 eur do 16 000 eur. Ak si však daňový subjekt nesplní aj registračnú povinnosť v zákonom ustanovenej lehote, dopustí sa správneho deliktu podľa § 154 ods. 1 písm. b) Daňového poriadku, za ktorý daňový úrad uloží pokutu podľa § 155 ods. 1 písm. c) Daňového poriadku od 60 eur do 20 000 eur. V tejto situácii je možné aplikovať ustanovenia Daňového poriadku o úhrnnej pokute, a preto je správca dane oprávnený uložiť pokutu v rozpätí od 60 eur do 20 000 eur.9

3 Význam právnej úpravy úhrnnej pokuty

Zaradenie inštitútu úhrnnej pokuty medzi ustanovenia Daňového poriadku má význam z niekoľkých hľadísk. V prvom rade ide o výslovné zakotvenie absorpčnej zásady pri vyvodzovaní zodpovednosti za porušenie povinností podľa Daňového

8 Daňový poriadok s komentárom – komentované znenie k novelizácii Daňového poriadku zákonom

č. 269/2015 Z. z. účinným od 1. januára 2016. Komentár k § 155a Daňového poriadku, ktorý upra-vuje úhrnnú pokutu. s. 97-98. Dostupné na <https://www.financnasprava.sk/sk/legislativa/sprie-vodca-danami-a-uctovnictv/sprievodca-danami/_2016>. [cit. 25. 04. 2016]

9 Pri určení dolnej a hornej hranice úhrnnej pokuty vychádzame z dikcie Daňového poriadku, a preto sa úhrnná pokuta ukladá najmenej vo výške najvyššej dolnej hranice sadzby pokuty ustanovenej pre správny delikt z tých správnych deliktov, ktorých sa daňový subjekt dopustil a horná hranica sadzby pokuty sa určí podľa najvyššej hornej hranice sadzby pokuty ustanovenej pre správny delikt z tých správnych deliktov, ktoré daňový subjekt spáchal.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


89

poriadku a osobitných právnych predpisov.10 Do 31. decembra 2015 ustanovenia Daňového poriadku upravujúce zodpovednosť za porušenie povinností neobsaho-vali úpravu úhrnnej pokuty. Z toho dôvodu sa daňové subjekty odvolávali na ustanovenia Trestného zákona o aplikácii absorpčnej zásady a žiadali, aby správ-covia dane postupovali pri vyvodzovaní administratívnoprávnej zodpovednosti za viaceré správne delikty analogicky ako pri vyvodzovaní trestnej zodpovednosti za spáchanie viacerých trestných činov. Daňové subjekty poukazovali na rozhodnu-tia súdov v tejto oblasti, ktoré svojou rozhodovacou činnosťou de facto nahrádzali absenciu právnej úpravy.11 Správcovia dane naproti tomu argumentovali, že ab-sencia právnej úpravy súbehu viacerých správnych deliktov a zákonnej analógie použitia právnych predpisov upravujúcich priestupky, trestné činy a prečiny v konaní správcu dane im neumožňuje rozhodovať o správnych deliktoch ako o súbehu.12 Súčasne sa nesprávne domnievali, že konanie o každom správnom de-likte, za ktorý sa ukladá pokuta by malo byť samostatným konaním, v ktorom si daňový subjekt uplatňuje všetky svoje práva a povinnosti. Na základe uvedeného správcovia dane vyvodzovali záver, že by mali ukladať samostatnú pokutu za každé porušenie usta-novenia osobitného predpisu. K takémuto nesprávnemu postupu prispelo aj stano-visko Ministerstva financií Slovenskej republiky č. MF/20613/2013-71 z 19. augusta 2013, podľa ktorého „ak daňový úrad alebo colný úrad pri miestnom zisťovaní dodr-žiavania zákona č. 289/2008 Z. z. o používaní elektronickej registračnej pokladnice a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných finančných orgánov v znení ne-skorších predpisov v znení neskorších predpisov zistí viaceré sankčné delikty, vy-hotoví jeden záznam z miestneho zisťovania a za každý zistený sankčný delikt uloží

10 Podstatou absorpčnej zásady je absorpcia sadzieb, tzn. prísnejší trest pohlcuje trest miernejší. Ak sa

za jeden správny delikt ukladá prísnejší trest ako za druhý spáchaný správny delikt, uloží sa tento prísnejší trest.

11 Podľa nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 43/03 zo 7. mája 2003 zodpovedá základnému právu podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky povinnosť všeobecného súdu, na ktorý sa obrátil sťažovateľ so žalobou proti rozhodnutiu správneho orgánu týkajúceho sa jeho zá-kladných práv a slobôd, aby takéto rozhodnutie preskúmal a vo veci rozhodol, či správny orgán porušil navrhovateľovo právo. Uvedené preukazuje aj nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 305/08 z 25. novembra 2008, podľa ktorého článok 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej re-publiky zaručuje ústavné právo fyzických osôb a právnických osôb, ktoré obhájiteľným spôsobom tvrdia, že boli na svojich právach ukrátené rozhodnutím orgánu verejnej správy, obrátiť sa na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak.

12 Správcovia dane sa odvolávali na čl. 2 ods. 2 Ústavy SR, podľa ktorého „štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


90

pokutu samostatným rozhodnutím. Citovaný zákon nezakotvuje absorpčnú zá-sadu.“13 Pri ukladaní pokút postupne dochádzalo k nejednotnosti v rozhodovaní správcov dane, pretože niektorí správcovia dane postupovali analogicky podľa ustanovení Trestného zákona o aplikácii absorpčnej zásady a niektorí sa odvolávali na dikciu čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý štátnym orgánom umož-ňuje konať iba v rozsahu a spôsobom ustanoveným zákonom. Uvedený článok Ús-tavy SR si správcovia dane vykladali reštriktívne, t.j. že sú povinní podľa neho striktne postupovať a z dôvodu absencie právnej úpravy ukladali za každé poruše-nie zákona samostatnú pokutu. K presadzovaniu tohto názoru prispelo nesprávne usmernenie Ministerstva financií SR, ktoré určovalo uložiť za každý správny delikt jednu pokutu a bolo v rozpore s dovtedy platnou judikatúrou.

4 Rozhodovacia činnosť Najvyššieho súdu Slovenskej republiky

V tejto súvislosti je potrebné poukázať na rozhodovaciu činnosť Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „Najvyšší súd SR“), ktorý vo veci aplikácie absorpčnej zásady a použitia analógie s trestnoprávnou úpravou pri vyvodzovaní administratívnoprávnej zodpovednosti vydal viacero zásadných rozhodnutí.

Najvyšší súd Slovenskej republiky už v rozsudku sp. zn. 3Sžn 68/2004 z 28. apríla 2005 výslovne uviedol, že „v administratívnom trestaní je potrebné rešpektovať Odporúčanie Výboru ministrov R 91 (1) o správnych sankciách, podľa ktorého pre ukladanie sankcií platia analogicky zásady ukladania sankcií trestných s tým, že správny (administratívny) postih protiprávneho správania možno uplat-niť len v primeranej lehote.“14

Najvyšší súd Slovenskej republiky v uznesení sp. zn. 2Sžf 9/2010 zo 16. febru-ára 2011 a v rozsudku sp. zn. 2Sžf 44/2011 z 19. októbra 2011 deklaroval, že „na-priek tomu, že doterajšia judikatúra v oblasti administratívneho trestania sa nedo-tkla sankcionovania v oblasti daňového práva, pri preskúmavaní zákonnosti rozhodnutí daňových orgánov je povinnosťou správneho súdu skúmať v prípade,

13 Henžel, V. – Stanová, A.: Otázka aplikácie absorpčnej zásady v daňovom konaní. In Trestnoprávna

a administratívnoprávna zodpovednosť. Zborník príspevkov z vedeckej konferencie s medzinárod-nou účasťou organizovanej 12. novembra 2013 v rámci projektu VEGA č. 1/0092/13 „Princípy ad-ministratívnoprávnej zodpovednosti – právna úprava a právna prax.“ Trnava: Typi Universitatis Tyrnaviensis, 2014. s. 50–51.

14 Podobne Najvyšší súd SR v rozsudku sp. zn. 8 Sžo 28/2007 zo 6. marca 2008 deklaroval použitie absorpčnej zásady a teda analógie legis, a to z dôvodu, že právne predpisy, ktoré zakotvujú skutkové podstaty správnych deliktov neupravujú postup správnych orgánov pri postihu za súbeh deliktov.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


91

ak žalobca spáchal viacero správnych deliktov, či mu správca dane pri ukladaní po-kuty za tieto delikty nemal v zmysle absorpčnej zásady uplatňujúcej sa v trestnom práve uložiť iba jednu pokutu ako sankciu za správny delikt najprísnejšie postihnu-teľný. Na rozdiel od Trestného zákona právne predpisy, ktoré zakotvujú skutkové podstaty správnych deliktov neupravujú postup správnych orgánov pri postihu za súbeh viacerých deliktov. Pri súbehu viacerých správnych deliktov (viacčinný sú-beh) pri nedostatku špeciálnej úpravy je potrebné použiť z hľadiska analógie legis, tzv. absorpčnú zásadu, ktorej podstata spočíva v absorpcii sadzieb, t.j. prísnejší trest pohlcuje miernejší. Zbiehajúce sa delikty sú tak postihnuté len trestom určeným pre najťažší z nich, čo pri rovnakých sadzbách pokút znamená, že správny orgán posúdi závažnosť deliktu a úhrnný trest uloží podľa sadzby za najzávažnejší z týchto deliktov. Závažnosť je nutné posudzovať predovšetkým s ohľadom na charakter in-dividuálneho objektu deliktu, čiže záujem proti ktorému delikt smeruje a ku kto-rému je ochrana právnym predpisom určená. Na základe analógie je teda potrebné aplikovať pravidlá pre ukladanie úhrnného trestu, čo znamená, že správny orgán uloží za viaceré delikty sankciu podľa ustanovení vzťahujúcich sa na správny delikt najprísnejšie postihnuteľný. Analogické použitie vyššie uvedenej absorpčnej zásady platí aj pri jednočinnom súbehu. Ak je jedným protiprávnym konaním či opome-nutím naplnená skutková podstata viacerých správnych deliktov (súbeh) a k ich prejednaniu je príslušný ten istý správny orgán, tak potom tento správny orgán analogicky uloží sankciu vo výmere najprísnejšie trestného zbiehajúceho sa deliktu, pokiaľ osobitný predpis neustanovuje inak.“15

Poukazujúc na judikatúru je potrebné zdôrazniť, že súdy vo svojej rozhodovacej činnosti pripúšťali možnosť aplikácie absorpčnej zásady iba v prípade porušenia viacerých ustanovení jedného právneho predpisu v jednočinnom alebo viacčinnom súbehu. Podľa nášho názoru je nevyhnutné dať do pozornosti aj rozsudok Najvyš-šieho súdu SR, ktorý odporuje iným rozhodnutiam v tejto veci. Najvyšší súd SR v rozsudku sp. zn. 5Sžf/85/2011 z 29. novembra 2012 skonštatoval, že „ak daňo-vému subjektu bola jedným rozhodnutím uložená pokuta podľa zákona č. 511/1992 Zb. a súčasne pokuta podľa zákona č. 98/2004 Z. z. o spotrebnej dani z minerálneho oleja v znení neskorších predpisov aj v tomto prípade bolo potrebné aplikovať ab-sorpčnú zásadu.“ Tento výrok Najvyšší súd SR odôvodnil tým, že ak správne or-gány, t.j. colný úrad a Finančné riaditeľstvo ako odvolací orgán boli toho názoru, že daňový subjekt spáchal jedným skutkom viacero správnych deliktov, pri ukladaní

15 Z rozhodovacej činnosti Najvyššieho súdu Slovenskej republiky bližšie pozri: uznesenie Naj-

vyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Sžf 9/2010 zo 16. februára 2011 a rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Sžf 44/2011 z 19. októbra 2011.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


92

pokuty za tieto delikty mala byť uložená sankcia za správny delikt najprísnejšie po-stihnuteľný.16 Predmetné rozhodnutie je dôkazom nejednotnosti rozhodovacej činnosti Najvyššieho súdu SR, pretože deklaruje prípustnosť aplikácie absorpčnej zásady aj pri ukladaní sankcií za spáchanie správnych deliktov upravených v dvoch právnych predpisoch.

Z vyššie uvedeného vyplýva, že k nejednotnosti v rozhodovacej činnosti ohľa-dom analogického využívania ustanovení Trestného zákona pri ukladaní pokuty za správne delikty dochádzalo nielen v rozhodnutiach správcov dane, ale aj v roz-hodnutiach Najvyššieho súdu SR. V prípade správcov dane bolo dôvodom nejed-notnosti v rozhodovaní aj stanovisko Ministerstva financií Slovenskej republiky, ktoré podporilo názor na ukladanie pokút nesúladný s judikatúrou, t.j. aby za každý správny delikt bola uložená samostatná pokuta. Nejednotný názor na aplikáciu ab-sorpčnej zásady mal aj Najvyšší súd SR, ktorý v rozsudku sp. zn. 5Sžf/85/2011 z 29. novembra 2012 deklaroval aplikáciu absorpčnej zásady aj v prípade spáchania viacerých správnych deliktov podľa rôznych daňových predpisov. Toto rozhodnu-tie je totiž v rozpore s ďalšími rozhodnutiami Najvyššieho súdu SR, v ktorých zas-tával názor, že absorpčnú zásadu je možné aplikovať iba vtedy, keď došlo k poruše-niu viacerých ustanovení jedného právneho predpisu, na ktorých prejednanie je príslušný správny orgán.

Rozhodnutiami Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sa však jednoznačne ustálilo, že je potrebné aplikovať absorpčnú zásadu pri ukladaní sankcií v oblasti daňového práva.17 Najvyšší súd SR tak odmietol argumentáciu Daňového riaditeľ-stva SR, resp. Finančného riaditeľstva SR, že nie je prípustné aplikovať absorpčnú

16 Bližšie pozri: rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 5Sžf/85/2011 z 29. novembra

2012. Uvedené rozhodnutie odkazuje aj na ďalšie rozhodnutia Najvyššieho súdu SR ohľadom apli-kácie absorpčnej zásady, a to sp. zn. 3 Sžn/68/2004, 3Sž/85/2007, 8Sžo/28/2007, 8Sžo/147/2008, 2Sžf/9/2010, 2Sžf/44/2011, 5Sž/21/2010.

17 K oprávneniu súdov odstraňovať nedostatky právnej úpravy dávame do pozornosti uznesenie Ús-tavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 274/07 z 11. októbra 2007, podľa ktorého „orgány aplikujúce správne právo a spomedzi nich osobitne sudcovia pri rozhodovaní v správnom súdnictve sú oprávnení nedostatky zákonnej právnej úpravy svojim výkladom odstraňovať. Takéto odstraňo-vanie však nemožno považovať za legislatívnu činnosť, ktorá by narúšala ústavný princíp trojdelenia štátnej moci. Sudca pri interpretácii normy správneho práva nesmie tvoriť, ale môže odhaľovať a formulovať vzťahy medzi jednotlivými právnymi normami vychádzajúc z účelu a zmyslu právnej úpravy. Jedinou požiadavkou, ktorá je pritom na sudcu kladená, je ústavná konformita výkladu (čl. 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky).“ K ďalším rozhodnutiam Ústavného súdu Slovens-kej republiky bližšie pozri: Macejková, I. – Babják, M. – Mozešová, Z.: Výber právnych viet z roz-hodovacej činnosti Ústavného súdu Slovenskej republiky 2001-2010. Bratislava: Eurounion, 2011. s. 271-278.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


93

zásadu z dôvodu absencie jej výslovnej právnej úpravy v procesnom daňovom predpise.18

5 Správna úvaha pri určení výšky úhrnnej pokuty v kontexte súdnych roz-hodnutí

Účelom aplikácie absorpčnej zásady je uložiť pokutu v zákonom ustanovenom rozpätí. To znamená uložiť pokutu najmenej vo výške najvyššej dolnej hranice sadzby pokuty ustanovenej za správny delikt z tých správnych deliktov, ktorých sa páchateľ dopustil a súčasne podľa toho ustanovenia, ktoré sa vzťahuje na správny delikt s najvyššou hornou hranicou sadzby pokuty. Určenie výšky pokuty sa spra-vuje voľnou úvahou správcu dane. Pojem „voľná úvaha“ však neznamená, že správca dane je oprávnený konať svojvoľne. K takto určenej pokute sa vyjadril Naj-vyšší súd Slovenskej republiky v rozsudku sp. zn. 6Sžo/157/2009 z 21. apríla 2010, podľa ktorého „určenie výšky pokuty v rámci určeného rozpätia je výsledkom správneho uváženia, to však neznamená, že svoje diskrečné právo môže správny orgán použiť ľubovoľne a uložiť pokutu v ľubovoľnej výške v rámci zákonom povo-leného rozmedzia. Je povinnosťou správneho orgánu zaoberať sa všetkými hľadis-kami, ktoré zákon ako premisy takejto úvahy ustanovuje, obstarať si za tým účelom potrebné dôkazy, vyvodiť z nich skutkové a právne zistenia a až potom na základe zákonom povolenej voľnej úvahy pri rešpektovaní zmyslu a účelu zákona a medzí, ktoré zákon ustanovuje, dospieť pri dodržaní pravidiel logického posudzovania k rozhodnutiu. Voľná úvaha je pritom myšlienkový proces, v rámci ktorého má príslušný orgán zvažovať závažnosť porušenia predpisov vo vzťahu ku každému zis-teniu a jeho následky tak, aby uložená pokuta spĺňala nielen požiadavku represie, ale aj preventívny účel s prognózou budúceho pozitívneho správania sa dotknutej osoby.“ Súčasne považujeme za potrebné zdôrazniť, že Najvyšší súd SR v tomto rozhodnutí výslovne uvádza, že „samo rozpätie sadzby pokuty nemôže zvádzať k uloženiu pokuty neprimeranej charakteru a výsledkom činnosti pokutovanej osoby, pretože takáto pokuta nemôže plniť preventívnu funkciu. V odôvodnení rozhodnutia je potrebné venovať osobitnú pozornosť tým skutočnostiam, ku kto-rým správny orgán dospel na základe inštitútu voľnej úvahy. Správny orgán sa musí vyrovnať so všetkými hľadiskami pre uloženie pokuty, a nie iba s niektorými, ním

18 V sporoch vystupovalo na žalovanej strane Daňové riaditeľstvo Slovenskej republiky alebo Fi-

nančné riaditeľstvo Slovenskej republiky, a to v závislosti od obdobia, v ktorom prebiehal súdny spor. Finančné riaditeľstvo vzniklo zlúčením Daňového riaditeľstva Slovenskej republiky a Colného riaditeľstva Slovenskej republiky.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


94

vybranými, pretože takéto rozhodnutie by bolo nepreskúmateľné.“ Z uvedeného vyplýva, že správna úvaha musí byť dostatočne odôvodnená, pretože všeobecné, nekonkrétne odôvodnenie nepostačuje.19 V zmysle judikatúry nepostačuje v odô-vodnení rozhodnutia uviesť, že výška sankcie je určená v zákonom stanovenom rozpätí. Podstatné je, aby bola preskúmateľná skutočnosť ako boli vzaté do úvahy hľadiská stanovené zákonom. V rozhodnutí je potrebné vysvetliť, ktoré skutočnosti sa považujú za preukázané a ktoré skutočnosti preukázané neboli. V rámci súdneho prieskumu sa preskúmava zákonnosť ako aj správnosť použitia správnej úvahy. Ne-preskúmateľné rozhodnutia totiž zakladajú protiústavný stav. Sú v rozpore nielen so zákonom, ale aj čl. 6 ods. 1 Dohovoru a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. Súčasne je v rozhodnutí o správnom delikte nevyhnutné presne vymedziť konanie, za ktoré sa pokuta ukladá, a to z dôvodu preskúmateľnosti samotného rozhodnu-tia, vylúčenia prekážky litispendencie, prekážky veci rozhodnutej, zamedzenia dvo-jitého postihu ako aj z hľadiska dokazovania.

6 Princípy správneho trestania pri ukladaní úhrnnej pokuty

Daňový poriadok možno považovať za základný procesný daňový predpis, ktorý upravuje postup pri vyvodzovaní administratívnoprávnej zodpovednosti za porušenie daňových predpisov. Neupravuje však princípy, ktorými by sa mal riadiť správca dane pri vyvodení zodpovednosti za daňové delikty. V tomto prípade máme za to, že je potrebné riadiť sa zásadami správy daní vymedzenými v Daňo-vom poriadku, Ústavou Slovenskej republiky ako aj procesnými princípmi práva na spravodlivé konanie upravenými v čl. 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a zá-kladných slobôd (ďalej len „Dohovor“) a v Odporúčaní R (91) 1 Výboru ministrov o správnych sankciách (ďalej len „Odporúčanie R (91) 1“).20 Z týchto prameňov môžeme vydedukovať princípy, ktoré sa uplatňujú v správnom trestaní. Ide

19 K odôvodneniu rozhodnutia správneho orgánu sa vyjadril Ústavný súd Slovenskej republiky v ná-

leze sp. zn. I. ÚS 56/01 z 10. júna 2002, v ktorom deklaroval, že rozhodnutie správneho orgánu musí uviesť relevantné a dostatočné dôvody, na základe ktorých bolo vydané. Rozsah tejto povinnosti sa môže meniť podľa povahy rozhodnutia a musí sa posúdiť vo svetle okolností každej veci. Z čl. 46 Ústavy Slovenskej republiky však nemožno vyvodzovať, že dôvody uvedené správnym orgánom sa musia zaoberať zvlášť každým bodom, ktorý niektorý z účastníkov konania môže považovať za zá-kladný pre svoju argumentáciu.

20 Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd používa pojem trestný čin. Európsky súd pre ľudské práva však interpretuje vo svojej rozhodovacej činnosti pojmy trestná vec, trestné obvi-nenie, trestné konanie, trestný čin a potrestanie autonómne, tzn. nezávisle od vnútroštátnej právnej úpravy jednotlivých členských štátov Rady Európy.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


95

najmä o uplatňovanie zásady zákonnosti, zákazu postihu dvakrát v tej istej veci ako aj zásady rýchlosti konania a prezumpcie neviny. Z uvedených dokumentov vy-plýva povinnosť správneho orgánu oboznámiť obvinenú osobu so vzneseným ob-vinením, poskytnúť jej dostatočný čas na prípravu obhajoby, oboznámiť ju s obsa-hom dôkazov, prihliadnuť na sankciu uloženú iným správnym orgánom ako aj povinnosť náležite odôvodniť rozhodnutie, ktorým sa ukladá sankcia. V tejto sú-vislosti je potrebné dať do pozornosti aj právo obvinenej osoby, aby bola vypočutá pred vydaním rozhodnutia o správnom delikte a právo na ukončenie konania o správnom delikte rozhodnutím. Odporúčanie R (91) 1 Výboru ministrov o správ-nych sankciách výslovne ustanovuje aj povinnosť, aby rozhodnutie, ktorým sa uk-ladá správna sankcia bolo preskúmateľné súdom.21

Pre lepšiu orientáciu v množstve odporúčaní Rady Európy je dôležité uviesť, že pri tvorbe Odporúčania R (91) 1 sa vychádzalo z Rezolúcie (77) 31 Výboru minis-trov o ochrane jednotlivca vo vzťahu k aktom správnych orgánov a z Odporúčania R (80) 2 Výboru ministrov o vykonávaní právomoci voľnej úvahy zo strany správ-nych orgánov. Požiadavky Odporúčania R (91) 1 sa majú uplatňovať v správnom konaní, ktorého výsledkom môže byť rozhodnutie o uložení správnej sankcie fyzic-kej alebo právnickej osobe, pričom toto odporúčanie špecifickým spôsobom rozvá-dza aj niektoré princípy dobrej verejnej správy Odporúčania CM/Rec (2007) 7 Vý-boru ministrov o dobrej verejnej správe. V súčasnosti možno chápať požiadavky na administratívne trestanie uvedené v Odporúčaní R 91 (1) ako vyjadrenie univerzál-nych princípov, ktoré by sa mali uplatňovať v rámci hmotnoprávnej i procesno-právnej úpravy administratívnoprávneho trestania právnických a fyzických osôb za správne delikty bez ohľadu na to, o akú právnu kategóriu správneho deliktu podľa právneho poriadku členského štátu Rady Európy ide. Odporúčanie R (91) 1 vyjad-ruje špecifické princípy v oblasti administratívneho trestania bez toho, aby tým boli dotknuté garancie ochrany jednotlivca podľa čl. 6 Dohovoru.22

Princípy, ktoré sa uplatňujú pri správnom trestaní je potrebné vnímať vo vzá-jomnej súvislosti, pretože napriek úprave administratívnoprávnej zodpovednosti v Daňovom poriadku tento procesný daňový predpis nezakotvuje všetky uvedené princípy komplexne. Z toho dôvodu je správca dane povinný pri absencii výslov-

21 K princípom upraveným v Odporúčaní R (91) 1 Výboru ministrov o správnych sankciách bližšie

pozri: Košičiarová, S.: Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy. Bratislava: Iura Edition, 2012. s. 321-350.

22 Košičiarová, S.: Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy. Bratislava: Iura Edition, 2012. s. 321-323.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


96

ného zakotvenia týchto princípov v Daňovom poriadku aplikovať všeobecné pri-ncípy upravené v čl. 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a v Odporúčaní R (91) 1 Výboru ministrov o správnych sankciách.

V tomto kontexte sa naskytá legitímna otázka, či správcovia dane v rámci svo-jej rozhodovacej činnosti aplikujú princípy správneho trestania zakotvené v uve-dených dokumentoch. Otázna je aj koncepcia, na základe ktorej bol zostavený Da-ňový poriadok, pretože niektoré oprávnenia daňových subjektov v tomto právnom predpise nielen že nie sú explicitne upravené, ale podľa nášho názoru napriek ne-vyhnutnosti aplikácie podporných dokumentov ako Dohovor a Odporúčanie R (91) 1 tieto oprávnenia daňových subjektov nie sú správcami dane priznávané vôbec, resp. nie sú dodržiavané a daňovým subjektom nie je ani umožnené ich uplatniť. Z tohto dôvodu máme za to, že je nevyhnutné, aby sa ustanovenia Daňo-vého poriadku v naznačenom smere novelizovali a upresnili tak, aby aplikácia jed-notlivých oprávnení daňových subjektov bola jednoznačná a v mnohých prípa-doch nevychádzala iba z podpornej aplikácie Dohovoru a Odporúčania R (91) 1.

7 Záver

Povinnosť aplikácie absorpčnej zásady bola výslovne deklarovaná aj v schvá-lenom legislatívnom zámere rekodifikácie civilného práva procesného, v rámci kto-rej boli prijaté tri procesnoprávne kódexy.23 V tomto legislatívnom zámere sa uvá-dza, že pri rozhodovaní vo veciach správneho trestania je rozhodujúce dodržanie základných princípov a zásad správneho trestania orgánom verejnej správy a sú-dom, kde okrem vymedzenia skutkovej podstaty správneho deliktu je dôležitým interpretačným nástrojom pre národné správne súdy pri výklade zákonov týkajú-cich sa správneho trestania Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy R (91)1. Vzhľadom na to, že správne delikty patria do kategórie trestných obvinení, v zmysle čl. 6 ods. 1 Európskeho dohovoru je potrebné pri nedostatku špeciálnej právnej úpravy v oblasti správneho trestania pri súbehu správnych deliktov či za pokraču-júci správny delikt na základe analógie aplikovať pravidlá pre ukladanie trestov za-kotvené v Trestnom zákone (absorpčná zásada).24 Povinnosť aplikovať absorpčnú

23 Rozhodovanie vo veciach správneho trestania je s účinnosťou od 1. júla 2016 upravené v Správnom

súdnom poriadku. 24 Bližšie pozri: Schválené znenie legislatívneho zámeru rekodifikácie civilného práva procesného.

Štruktúra navrhovanej právnej úpravy Správneho súdneho poriadku. Tretia časť – typy konaní. Druhá hlava – konanie v správnom trestaní. s. 117-118. Dostupné na <https://www.justice.gov. sk/Stranky/Nase-sluzby/Nase-projekty/Obciansky-sudny-poriadok/Uvod.aspx>. [cit. 25.05.2016].

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


97

zásadu v oblasti správy daní bola s účinnosťou od 1. januára 2016 výslovne zakot-vená aj medzi ustanovenia Daňového poriadku, a preto nie je potrebné odvolávať sa na analógiu legis a judikatúru. Novozakotvené ustanovenia by tak mali odstrániť doterajšiu nejednotnosť v rozhodovacej činnosti správcov dane.

Problematika analogického využitia právnej úpravy o ukladaní trestov z Trest-ného zákona pri vyvodzovaní administratívnoprávnej zodpovednosti je judiko-vaná súdmi Slovenskej republiky. Podobne súdy vo svojej rozhodovacej činnosti neopomenuli ani aplikáciu správnej úvahy a náležité odôvodnenie rozhodnutia o uložení sankcie za správny delikt v nadväznosti na preskúmateľnosť rozhodnutí správnych orgánov. So správnym trestaním úzko súvisia aj princípy vyvodzovania administratívnoprávnej zodpovednosti, ktoré sú upravené nielen vo vnútroštát-nej právnej úprave ale aj v dokumentoch Rady Európy. Tieto princípy je nevy-hnutné dodržiavať, na druhej strane sa naskytá otázka ohľadom ich dôslednej ap-likácie a potreby novelizácie vnútroštátnych právnych predpisov, a to nielen z dôvodu zabezpečenia ich dôsledného uplatňovania ale aj väčšej prehľadnosti a zrozumiteľnosti právnej úpravy bez potreby odvolávania sa na dokumenty Rady Európy.

JUDr. Matúš Filo, PhD. Právnická fakulta Trnavské univerzity v Trnave


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


98

VPLYV JUDIKATÚRY EURÓPSKEHO SÚDU PRE ĽUDSKÉ PRÁVA NA POSTIHOVANIE

SPRÁVNYCH DAŇOVÝCH DELIKTOV1

The Impact of the Case Law of the European Court of Human Rights on the Punishment of Administrative Tax Offenses

Ľubica Masárová

MASÁROVÁ, Ľubica. Vplyv judikatúry Európskeho súdu pre lidské práva na po-stihovanie správnych daňových deliktov. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 98−107.

Abstrakt: Príspevok sa zaoberá vplyvom judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva na postihovanie správnych daňových deliktov. Analyzovaná je otázka splne-nia požiadavky prístupu k súdu podľa čl. 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a zá-kladných slobôd, ak rozhodnutia daňových orgánov o daňových deliktoch sú vy-konateľné ešte pred právoplatným rozhodnutím súdu vo veci. Pozornosť je tiež venovaná splneniu požiadavky tzv. plnej jurisdikcie súdu.

Klíčová slova: správny daňový delikt, daňové sankcie, právo na prístup k súdu, Doho-vor o ochrane ľudských práv a základných slobôd, Európsky súd pre ľudské práva.

Abstract: The paper deals with the impact of case law of the European Court of Human Rights on the punishment of administrative tax offenses. The author ana-lyzes requirements of access to the court under Art. 6 of the European Convention on Human Rights if the tax authorities´ decisions on tax offenses shall be enforce-able before the court decision in the case. Attention is also paid to the requirement of the full jurisdiction of the Court.

Keywords: consumer, debt, consumer relations, secured debt, means of ensuring, promissory note, check, acknowledgment of debt.

1 Tento príspevok bol vyhotovený v rámci projektu VEGA (č. 1/0092/13) „Princípy administratívno-


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


99

1 Úvodné poznámky

Z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) vyplýva, že obsah pojmu „trestné obvinenie“ je v zmysle článku 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“) autonómny, t.j. nezávislý od vnútroštátnej právnej úpravy v jednotlivých členských štátoch Rady Európy. ESĽP teda v záujme zabezpečiť ochranu práv jednotlivca vo svojej judikatúre inter-pretuje pojmy trestný čin, trestné obvinenie, trestné konanie autonómne, t.j. nezá-visle od významu, ktorý je týmto pojmom pripisovaný v právnom poriadku člen-ských štátov Rady Európy.

Doktrínu o autonómnosti pojmu „trestné obvinenie“ obsažne ESĽP vyjadril v rozsudku Engel a ostatní c. Holandsku2. Engelove kritériá ESĽP aplikuje aj pri posudzovaní, či osoba čelila trestnému obvineniu v zmysle čl. 6 Dohovoru v prí-pade daňových deliktov3, ktoré vnútroštátna právna úprava nekvalifikuje ako trestný čin ale ako správne delikty.

Aj keď v tomto príspevku nie je možné venovať sa podrobne všetkým aspektom práva na spravodlivé konanie, ktoré vyplývajú z judikatúry ESĽP a ich dôsledkom na konania o správnych daňových deliktoch, je potrebné upozorniť, že ak v kon-krétnom prípade sú splnené kvalifikačné kritériá vymedzené v rozsudku Engel a os-tatní c. Holandsku, je nutné aby boli v konaní rešpektované všetky práva garanto-vané ako článkom 6 ods. 1, tak aj článkom 6 ods. 2 a 3 Dohovoru.4 Na daný prípad

2 Rozsudok ESĽP Engel a ostatní c. Holandsku zo dňa 08. 07. 1976, sťažnosť č. 5100/71. Bližšie k ana-

lýze týchto kritérií pozri napr. PIROŠÍKOVÁ, J.: K aktuálnej judikatúre Európskeho súdu pre ľud-ské práva týkajúcej sa aplikovateľnosti článku 6 Dohovoru. In: Bulletin slovenskej advokácie, XVIII, 2012, č. 7-8, s. 8-9.

3 K interpretácii pojmu „trestné obvinenie“ vo vzťahu k daňovým deliktom pozri napr. KMEC, J.: Článek 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a trestní právo daňové. In: Trestní právo daňové, Sborník příspěvků z II. Mezinárodní konference konané 18. února 2008 v Praze, Praha: C.H.Beck, 2008, s. 19-21.

4 K vplyvu judikatúry ESĽP a aplikovateľnosti čl. 6 Dohovoru na postihovanie správnych deliktov pozri napr.: PRÁŚKOVÁ, H.: Základy odpovědnosti za správní delikty. Praha: C.H.Beck, 2013, s. 127-131; MOLEK, P.: Právo na spravedlivý proces. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 39-40; KOŠIČIAROVÁ, S.: Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy. Bratislava: IURA EDITION, spol. s r.o., 2012, s. 319-321; MATES, P. a kol.: Základy správního práva trestního. 6. vydání, Praha: C.H.Beck, 2015, s. 21-63; BABIAKOVÁ, E.: Súdny prieskum zákonnosti rozhodnutí o administra-tívnych sankciách. In: Rada Európy a verejná správa. Zborník príspevkov z česko-slovenskej vedec-kej konferencie konanej 21.-22. apríla 2009. Trnava: Typi Universitatis Tyrnaviensis, s. 9-12; FRU-MAROVA, K.: Zákonnost (audiovizuálních důkazních prostředků v řízení o správním deliktu jako součást práva na spravedlivý proces. In: Právo na spravodlivý proces a správne trestanie. Zborník príspevkov z medzinárodnej konferencie. Krakow: Spolok Slovákov v Poľsku, 2015, s. 49-56;

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


100

potom budú dopadať aj článok 7 Dohovoru a články 2 a 4 Dodatkového protokolu č. 7. V ďalšej časti príspevku sa budem venovať podrobnejšie otázke splnenia po-žiadavky na prístup k súdu plnej jurisdikcie v prípade preskúmavania rozhodnutí daňových orgánov o správnych daňových deliktoch.

2 Právo na prístup k súdu a vykonateľnosť rozhodnutí daňových orgánov o správnych daňových deliktoch

Otázkou splnenia požiadavky na prístupu k súdu a adekvátnosti právomoci súdu sa ESĽP zaoberal aj v sťažnostiach, ktoré mu boli predložené a týkali sa súd-neho prieskumu rozhodnutí o správnych daňových deliktoch, ktoré v zmysle ESĽP patria pod pojem „trestné obvinenie“.

V súvislosti so splnením požiadavky prístupu k súdu sa javí potrebné odpovedať na otázku, či táto požiadavka nie je spochybnená v prípade, ak o občianskom práve alebo záväzku alebo o oprávnenosti trestného obvinenia rozhoduje v prvej fáze správny orgán a tieto rozhodnutia sú vykonateľné bez ohľadu na ich možný ná-sledný súdny prieskum. Práve na túto otázku odpovedal ESĽP vo svojich rozhod-nutiach týkajúcich sa postihu za správne daňové delikty.

V prípade Janoševic c. Švédsko5 sťažovateľ namietal porušenie práva na prístup k súdu spočívajúce v skutočnosti, že rozhodnutia daňových orgánov, ktorými roz-hodli o dorúbení dane a uložení pokuty boli okamžite vykonané, čo následne viedlo až k jeho bankrotu, čím mu bola spôsobená nenapraviteľná ujma. Žalovaná vláda vo svojej obrane uviedla, že bez ohľadu na vykonateľnosť daňových rozhodnutí, sťažovateľ mal prístup k súdu, ktorý je oprávnený preskúmavať ako skutkové, tak aj právne skutočnosti, a teda spĺňa požiadavky stanovené Dohovorom. V súvislosti

HORZINKOVÁ, E.: Správní delikty a dodržování pravidel spravedlivého procesu. In: Správne de-likty a správne trestanie v stredoeurópskom právnom priestore – súčasnosť a vízie. Bratislava: Eu-rokódex, 2010, s. 73-78; MASLEN, M.: The principle nullom crimen sine lege, nulla poena sine lege and the administrative sanctionig. In: Trestnoprávna a administratívnoprávna zodpovednosť. Zborník príspevkov z konferencie. Trnava: Typi Universitatis Tyrnaviensis, 2014, s. 171-182; K pro-blematike aplikovateľnosti čl. 6 Dohovoru na postihovanie správnych daňových deliktov pozri napr.: BAKER, P.: Taxation and Human rights, In: GITC Review 2001; FROMMEL, S.: Fair trial extended to tax penalties, In: International Tax Review, 1994, p.39-41; GRAU RUIZ, M.A.: Decisi-ons of the ECHR affecting domestic law in the financial and tax field. In: Lex ET Scientia Interna-tional Journal (LESIJ), 2011, Vol. 18, č. 1, s. 9-17, ISSN: 1583-039; KARLSSON, A.: Ne bis in idem. A comparative study of the interpretation of the principle in Sweden and Norway concerning tax surcharge and tax fraud.

5 Rozsudok ESĽP Janoševic c. Švédsko zo dňa 23. 07. 2002, sťažnosť č. 34619/97.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


101

s okamžitou vykonateľnosťou daňových rozhodnutí argumentovala tým, že takéto obmedzenie prístupu k súdu zodpovedá požiadavke proporcionality, nakoľko au-tomatický odklad vykonateľnosti rozhodnutí až do konečného súdneho rozhodnu-tia a to bez poskytnutia zodpovedajúcej zábezpeky zo strany daňovníka, by viedol k enormnému nárastu súdnych žalôb proti rozhodnutiam daňových orgánov, ktoré by boli podávané z jediného dôvodu, a to odložiť alebo vyhnúť sa zaplateniu doru-benej dane a pokuty, čo by v konečnom dôsledku znemožňovalo efektívny výber daní. Navyše, daňové orgány pri splnení zákonných požiadaviek mohli vykonateľ-nosť svojho rozhodnutia odložiť, pričom pri súdnom prieskume týchto rozhodnutí daňových orgánov o odklade vykonateľnosti, administratívny súd preliminárne us-kutočňuje aj posúdenie samotných rozhodnutí o uložení daňovej povinnosti a po-kuty. V sťažovateľovom prípade daňové orgány dokonca konštatovali, že pod-mienky pre odklad exekúcie splnené sú, avšak po posúdení všetkých okolností prípadu a vyhodnotení, že sú dané závažné pochybnosti o schopnosti splniť daňový dlh, tento odklad podmienili zložením primeranej zábezpeky. Zákonnosť tohto rozhodnutia potvrdil aj administratívny súd. Zároveň žalovaná vláda zdôraznila, že na sťažovateľa síce bol vyhlásený konkurz v dôsledku rozhodnutí daňových orgá-nov, avšak suma pokuty v týchto rozhodnutiach tvorila minimálnu časť, t.j. sťažo-vateľ by zbankrotoval aj v prípade, ak by daňová pokuta uložená nebola (poznámka: žalovaná vláda tento argument použila z dôvodu, že samotné rozhodnutia o doru-bení dane v zmysle judikatúry ESĽP nespadajú pod čl. 6 Dohovoru). Súčasne v prí-pade zrušenia rozhodnutí daňových orgánov administratívnym súdom, rozhodnu-tie o vyhlásení konkurzu mohlo byť tiež zrušené a sťažovateľ mohol požadovať od štátu náhradu škody spôsobenej týmito rozhodnutiami.

ESĽP tu v súlade so svojou judikatúrou konštatoval, že právo na prístup k súdu, hoci je konštitučným prvkom práva na spravodlivý proces nie je absolútne, a teda môže byť v určitých prípadoch obmedzené. Toto obmedzenie však nemôže byť ta-kého rozsahu, aby v konečnom dôsledku zasahovalo do podstaty tohto práva, musí sledovať legitímny cieľ a musí byť rešpektovaný princíp proporcionality medzi po-užitými prostriedkami na jeho dosiahnutie a týmto cieľom. Samotné ukladanie po-kút za daňové delikty daňovými orgánmi nie je v rozpore s čl. 6 Dohovoru, ak ta-kéto ich rozhodnutia podliehajú prieskumu súdom plnej jurisdikcie, ktorý môže takéto rozhodnutia zrušiť, a to na skutkovom alebo právnom základe. ESĽP zistil, že v zmysle švédskej legislatívny, prieskumná právomoc administratívneho súdu nie je obmedzená len na posúdenie právnych otázok, tento môže posudzovať aj skutkové otázky, vrátane možnosti vykonávania dôkazov, teda tento spĺňa požia-davky kladené na právomoc súdu v zmysle čl. 6 Dohovoru. Následne ESĽP posu-dzoval, či zákonná úprava týkajúca sa uplatňovania opravných prostriedkov proti

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


102

rozhodnutiam daňových orgánov je v súlade s právom na prístup k súdu. V zmysle právnej úpravy totiž rozhodnutie daňových orgánov môže byť predmetom súd-neho prieskumu, avšak v prípade, ak je podaný návrh na preskúmanie takéhoto roz-hodnutia, najskôr ho posudzujú daňové orgány. Ak tieto na základe neho zmenia svoje rozhodnutie v súlade s požiadavkami daňovníka, takýto návrh sa stane nep-latný, pričom daňové orgány sú povinné svoje rozhodnutie preskúmať čo najskôr. Ak daňové orgány nezmenia svoje rozhodnutie, návrh je postúpený príslušnému admi-nistratívnemu súdu. ESĽP zistil, že daňové orgány na základe návrhu daňovníka na preskúmanie ich rozhodnutí, tieto posudzovali skoro tri roky, a teda tieto boli postú-pené až s takýmto časovým odstupom. Súd v tejto súvislosti tiež sumarizoval fakty týkajúce sa skutočnosti, že v sťažovateľovom prípade nedošlo k odloženiu výkonu rozhodnutia daňových orgánov v dôsledku, že nezložil primerané zabezpečenie, a že táto skutočnosť mala zjavne závažné dôsledky na neho a výkon jeho povolania ta-xislužby v podobe bankrotu. Poukázal, že samotný administratívny súd pri preskú-maní rozhodnutia daňových orgánov, v ktorom odklad výkonu rozhodnutia pod-mienili zložením zábezpeky, poukazoval na závažnosť dôsledkov výkonu týchto rozhodnutí na majetok sťažovateľa. Zároveň však ESĽP nepovažoval tento postup sa-motný, t.j. vykonateľnosť rozhodnutí ešte pred samotným rozhodnutím súdu vo veci, za porušenie práva na prístup k súdu. Dospel však k záveru, že opatrenia smerujúce k vykonaniu rozhodnutia, ktorého súčasťou bolo aj rozhodnutie o uložení daňovej sankcie a finančná situácia, v akej sa sťažovateľ ocitol, znamenali, že aby bola napl-nená požiadavka pre jeho efektívny prístup k súdu, konania, ktoré začali podaním jeho návrhu na preskúmanie rozhodnutia daňových orgánov, mali prebehnúť rýchlo. Inak je narušená samotná podstata tohto práva. Keďže daňové orgány návrh na pre-skúmanie rozhodnutia posudzovali takmer tri roky pred jeho postúpením súdu a za-tiaľ bol prakticky výkon rozhodnutia ukončený, okolnosti prípadu neukazujú na žiadne osobitné ospravedlnenie takéhoto meškania. ESĽP tu zároveň zdôraznil, že bolo rozhodnuté o sťažovateľovom bankrote v dôsledku neschopnosti uhradiť splatný daňový dlh vrátane pokuty nielen skôr ako administratívny súd rozhodol o zákon-nosti týchto rozhodnutí daňových orgánov, ale dokonca skôr ako rozhodol o zákon-nosti rozhodnutia daňových orgánov, ktorým podmienili odklad výkonu ich rozhod-nutia zložením zábezpeky. Vzhľadom na okolnosti prípadu a to, čo bolo v stávke pre sťažovateľa, ESĽP konštatoval porušenie čl. 6 ods. 1 Dohovoru spočívajúce v porušení práva na prístup k súdu z dôvodu, že daňové orgány v konaní, ktoré pred nimi začalo na základe návrhu sťažovateľa na preskúmanie ich rozhodnutia súdom, nekonali dos-tatočne rýchlo vzhľadom na všetky okolnosti konkrétneho prípadu, v dôsledku čoho neprimerane oddialili súdne rozhodnutie o otázkach týkajúcich sa uloženia dodatoč-nej daňovej povinnosti a daňovej sankcie.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


103

Možno teda zhrnúť, že vnútroštátna právna úprava umožňujúca začatie a výkon rozhodnutia daňového orgánu aj v prípade, ak toto súčasne obsahuje aj rozhodnu-tie o uložení daňovej sankcie, ešte pred preskúmaním takéhoto rozhodnutia súdom spĺňajúcim požiadavky čl. 6 ods. 1 Dohovoru, sama o sebe nie je v rozpore s požia-davkou na efektívny prístup k súdu. V takom prípade však ďalšie opatrenia a kona-nia podmieňujúce samotný prieskum vykonateľných rozhodnutí súdom musia byť správnym orgánom vykonané dostatočne rýchlo, aby vzhľadom na následky, ktoré výkon rozhodnutia môže pre osobu znamenať, oddialenie samotného súdneho prieskumu v konečnom dôsledku neviedlo k zásahu do samotnej podstaty tohto práva, resp. aby súdna ochrana nebola poskytnutá až v čase, keď došlo k nenapra-viteľným následkom. Závery, ktoré z tohto rozhodnutia ESĽP plynú možno bezpo-chyby vztiahnuť na výkon všetkých rozhodnutí správnych orgánov, ktoré v zmysle čl. 6 Dohovoru možno považovať za rozhodnutia o „občianskych právach a záväz-koch“ alebo o „trestnom obvinení“.

3 Požiadavka adekvátnosti právomoci súdu

Aj pre oblasť rozhodovania v daňových veciach, pokiaľ toto rozhodovanie možno podradiť pod pojem „trestné obvinenie“ bezpochyby možno vychádzať z rozhodnutí ESĽP týkajúcich sa posudzovania rozsahu prieskumnej právomoci súdov v prípadoch, ak v prvých štádiách vo veci rozhodovali orgány správne, ne-spĺňajúce vo všetkých ohľadoch požiadavky na súdny orgán. Takáto právna úprava v zmysle judikatúry ESĽP nie je v rozpore s čl. 6 ods. 1 Dohovoru, ak rozhodnutia správnych orgánov sú preskúmavané súdom vybaveným úplnou prieskumnou prá-vomocou (t.j. ak súdy majú právomoc zaoberať sa aj otázkami skutkovými, nielen právnymi) a splňujúcim ďalšie požiadavky vyplývajúce z čl. 6 Dohovoru.6

ESĽP posudzoval splnenie požiadavky adekvátnosti právomoci súdu preskú-mavajúceho rozhodnutia daňových orgánov o daňových deliktoch vo viacerých prípadoch. V prípade Silvester Horeca Service c. Belgicko7 bola tejto spoločnosti ulo-žená daňovými orgánmi pokuta po tom, čo po daňovej kontrole tieto dospeli k zá-veru, že došlo k porušeniu predpisov v oblasti dane z pridanej hodnoty z dôvodu nedostatkov v evidencii faktúr preukazujúcich uskutočnenie ekonomických trans-akcií tvrdených spoločnosťou. Prieskumná právomoc belgických súdov v tejto

6 Napr. rozsudok ESĽP Albert a Le Compte c. Belgicko zo dňa 10. 02. 1983, sťažnosť č. 7299/75

a 7496/76, tiež rozsudok ESĽP Štefanec c. Česká republika zo dňa 18. 07. 2006, sťažnosť č. 75615/01. 7 Rozsudok ESĽP Silvester Horeca c. Belgicko zo dňa 04. 03. 2004, sťažnosť č. 47650/99.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


104

oblasti bola obmedzená len na posúdenie, či došlo k porušeniu zákona o dani z pri-danej hodnoty a zákonnosti výšky pokuty, bez toho, aby mohol posudzovať aj jej vhodnosť, resp. rozhodnúť o ich čiastočnom alebo úplnom odpustení. Spoločnosť tvrdila, že súd teda nemal možnosť posúdiť vhodnosť uloženej pokuty a ani to, či jej uloženie bolo primerané závažnosti porušenia zákona, ku ktorému malo dôjsť. Súd tak nemal plnú kontrolnú právomoc a nespĺňal tým znaky súdu v zmysle čl. 6 Dohovoru. ESĽP sa v tomto prípade stotožnil s argumentáciou sťažovateľa, pričom sa oprel aj o vyjadrenie vnútroštátneho súdu, že tento nemal právomoc preskúmať vhodnosť a primeranosť uloženia pokuty. Následne teda konštatoval, že sťažovateľ nemal prístup k „súdu“ v zmysle čl. 6 Dohovoru, čím došlo k jeho porušeniu.

Za zásadné v súvislosti so splnením požiadavky plnej jurisdikcie súdu v prípade, ak rozhoduje o oprávnenosti „trestného obvinenia“ možno považovať rozhodnutie ESĽP vo veci Segame c. Francúzsko8, nakoľko častým spôsobom určenia výšky da-ňových sankcií je ich stanovenie jednotnou fixnou percentuálnou sadzbou z výšky daňovými orgánmi dorubenej dane. V takom prípade pri rozhodovaní o výške ulo-ženej sankcie daňové orgány a následne ani súd neprihliadajú a nemôžu prihliadať na to, či v danom konkrétnom prípade došlo ku skráteniu priznanej dane v dô-sledku úmyselného konania alebo nedbanlivosti daňového subjektu, resp. či daňov-ník bol pri určení svojej daňovej povinnosti nedobromyseľný alebo konal v dobrej viere, že príslušné daňové predpisy aplikuje správne. Sťažovateľ – právnická osoba, v danom prípade prevádzkoval umeleckú galériu. V tejto spoločnosti daňové or-gány na základe daňovej kontroly rozhodli o dorubení dane v súvislosti s poruše-ním predpisov o zdaňovaní drahých kovov, šperkov, umeleckých diel a starožit-ností. Zároveň rozhodli o daňovej pokute rovnajúcej sa výške 100% dorubenej dane. Dorubená daň i pokuta boli predmetnom spoločného výkonu rozhodnutia. Spoločnosť podala daňovým orgánom návrh na zníženie sumy dorubenej dane a pokuty. V návrhu tvrdila, že právna úprava dane na umelecké predmety je v roz-pore s právom EÚ a súčasne uložená pokuta spadá do pôsobnosti čl. 6 Dohovoru v jeho trestnej časti, a teda mohla byť uložená výlučne súdom. Daňové orgány tento návrh odmietli a konštatovali, že dotknutá právna úprava nie je v rozpore s právom EÚ a s odvolaním sa na rozhodnutie ESĽP vo veci Bendenoun c. Francúzsko, uviedli, že režim správnych sankcií neodporuje čl. 6 Dohovoru, ak ich uloženie podlieha súdnemu prieskumu. Následne spoločnosť podala žalobu na súd. Domá-hala sa zníženia dane, ktorá jej bola uložená rozhodnutím daňových orgánov a po-kuty. Francúzsky súd žalobu zamietol. Vo veci súladu uloženej daňovej sankcie

8 Rozsudok ESĽP Segame c. Francúzsko zo dňa 07. 06. 2012, sťažnosť č. 4837/06.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


105

s čl. 6 ods. 1 Dohovoru vnútroštátny súd uviedol, že vykonáva plnú kontrolu skut-kového stavu a právnej kvalifikácie správneho daňového deliktu a rozhoduje v kaž-dom jednotlivom prípade, na základe takéhoto prieskumu tak, že buď potvrdí sank-ciu vo výške predpokladanej daňovým zákonom, alebo ak dospeje k záveru, že daňové orgány nedostatočne preukázali, že došlo k spáchaniu daňového deliktu, rozhodne o zrušení tejto sankcie. Súd zároveň dospel k záveru, že čl. 6 ods. 1 Do-hovoru nevyžaduje, aby súd nutne disponoval oprávnením zmeniť výšku daňovej pokuty v závislosti od okolností prípadu. Počas rozhodovania o odvolaní proti pr-vostupňovému rozsudku došlo k zmene daňového zákona v smere zníženia výšky pokuty, ktorú je možné za spáchaný delikt uložiť. V súlade s touto zmenou, daňové orgány zmenili svoje rozhodnutie tak, že výšku pokuty znížili v súlade s novou právnou úpravou. Odvolací súd potvrdil prvostupňový rozsudok. Zdôraznil, že správny súd disponuje plnou jurisdikciou v súlade s čl. 6 ods. 1 Dohovoru, z kto-rého nevyplýva že, ak zákonodarca určil jednotnú sadzbu daňovej pokuty, súd musí mať možnosť jej zmeny tak, že by určil nižšiu sadzbu ako je fixná zákonná sadzba. V sťažnosti podanej ESĽP sťažovateľ zopakoval argumenty týkajúce sa porušenia práva na spravodlivý proces z dôvodu, že súd nespĺňal požiadavku plnej jurisdikcie. K odmietavému postoju vnútroštátnych súdov uviedol, že v okolnostiach jeho prí-padu, kedy k zvýšeniu dane a uloženiu sankcie viedla okolnosť, že bol uvedený do omylu jeho dodávateľmi v súvislosti s dohodnutým režimom zdanenia predmet-ného tovaru, v čoho dôsledku mu následne ako kupujúcemu bola dorubená daň, aj keď on konal dobromyseľne, by súd mal mať možnosť rozhodnúť o znížení pokuty.

ESĽP pripomenul, že systém administratívnych pokút je v súlade s čl. 6 ods. 1 Dohovoru, ak daňový subjekt má možnosť dať preskúmať takéto rozhodnutie súdu zriadenému podľa tohto ustanovenia. Medzi charakteristiky takéhoto súdneho or-gánu patrí jeho právomoc zmeniť vo všetkých bodoch rozhodnutie správneho or-gánu. Osobitne musí mať možnosť posúdiť všetky otázky de facto i de iure rele-vantné pre spor, ktorý rozhoduje. ESĽP v danom prípade vyhodnotil, že francúzsky súd mohol posudzovať všetky skutkové i právne skutočnosti, mohol rozhodnutie daňových orgánov nielen potvrdiť alebo zrušiť, ale dokonca nahradiť vlastným roz-hodnutím, v ktorom zmení ako výšku dorubenej dane, tak aj výšku dane v me-dziach zákona. V súdnom konaní mohol sťažovateľ vzniesť všetky skutkové a právne námietky, ako aj námietku nesúladu vnútroštátnej legislatívy s právom EÚ a detailne sa zaoberať otázkou určenia výšky základu dane. V súvislosti s námiet-kou, že vnútroštátny súd nemohol znížiť výšku daňovej pokuty z dôvodu jej určenia fixnou sadzbou v zákone, ESĽP upriamil pozornosť na skutočnosť, že samotný zá-kon do určitej miery berie do úvahy úmernosť sankcie k závažnosti daňového de-

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


106

liktu daňovníka, pretože táto je určená percentom z výšky skrátenej daňovej povin-nosti, pričom o jej výške sťažovateľ mal možnosť diskutovať pred súdom. ESĽP tu zároveň akceptoval argument žalovanej vlády týkajúci sa osobitnej povahy daňo-vých sporov, ktorá si vyžaduje určitú nutnú efektivitu rozhodovania, aby boli za-chované záujmy štátu, a zdôraznil, okrem toho, že predmetný spor nie je súčasťou tvrdého jadra trestného práva v zmysle Dohovoru. Zároveň nová zákonná sadzba pokuty vo výške 25% dorubenej dane, ktorá bola v sťažovateľovom prípade zohľad-nená, sa nezdá byť neprimeraná. Vzhľadom na uvedené, ESĽP konštatoval, že ne-došlo k namietanému porušeniu práva na spravodlivý proces podľa čl. 6 ods. 1 Do-hovoru.

Z vyššie analyzovaných prípadov možno dospieť k záveru, že v prípade ak pred-metný daňový spor patrí do rámca čl. 6 Dohovoru, či už v jeho civilnej alebo trest-nej vetve, súd preskúmavajúci rozhodnutie daňového orgánu musí mať možnosť preskúmať nielen právne otázky, ale aj otázky skutkové, t.j. musí byť daňovému subjektu umožnené, aby v konaní namietal aj nesprávnosť zisteného skutkového stavu a súd musí mať možnosť tieto námietky posúdiť a vykonať vlastné zisťovania skutkového stavu. Pri rozhodovaní o uloženej sankcii za správny daňový delikt, ktorý v zmysle autonómneho výkladu možno považovať za „trestné obvinenie“, teda súd musí byť oprávnený posudzovať a meniť aj samotnú výšku dorubenej dane, resp. základu dane, ak sú tieto pre určenie výšky sankcie relevantné, resp. tvoria základ pre jej výpočet. Požiadavke plnej jurisdikcie by teda nevyhovovala taká vnútroštátna úprava, ktorá by pri preskúmavaní uloženej daňovej sankcie ne-umožňovala v plnom rozsahu rozhodovať o výške dane, ktorá je základom pre vý-počet pokuty, vrátane možnosti daňového subjektu predložiť súdu svoje námietky a argumenty v smere spochybnenia samotnej výšky dorubenej dane a ich oprávne-nosť preukázať predložením alebo navrhnutím dôkazov, ktoré majú byť súdom vy-konané.

Z predmetného sa ako problematická z hľadiska rešpektovania práv daňového subjektu na spravodlivý proces ukazuje taká vnútroštátna právna úprava, ktorá umožňuje rozhodovanie o výške daňovej povinnosti v jednom konaní a o uložení a výške daňovej sankcie v samostatnom inom daňovom konaní. Ak potom ná-sledne súd preskúmava rozhodnutie o uložení daňovej povinnosti v súdnom ko-naní, ktoré nespĺňa a nemusí spĺňať všetky požiadavky plnej jurisdikcie v zmysle čl. 6 ods. 1 Dohovoru (nakoľko podľa doterajšej rozhodovacej praxe ESĽP čisto da-ňové spory sú vyňaté spod rámca tohto ustanovenia v jeho civilnej časti) a rozsud-kom potvrdí takéto rozhodnutie daňového orgánu bez toho, aby sa detailne zaobe-ral skutkovými okolnosťami prípadu a vykonal v tomto smere dokazovanie, resp.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


107

ak vychádza zo skutkového stavu, ako ho zistil správny orgán, je otázne, či pri sa-mostatnom rozhodovaní o žalobe proti rozhodnutiu o uložení sankcie za spáchaný správny daňový delikt môže posudzovať aj skutkové otázky týkajúce sa uloženej daňovej povinnosti, resp. či by v tomto smere tomu nebránila prekážka res iudicata, ak už existuje súdne rozhodnutie o tejto veci. Rozhodnutím vo veci je v danom prípade z pohľadu vnútroštátnej legislatívy totiž zrejme aj rozhodnutie súdu, kto-rým potvrdil výšku dane určenej rozhodnutím daňových orgánov, ktorá je zákla-dom pre určenie následnej daňovej sankcie, a to bez ohľadu na to, že toto súdne rozhodnutie bolo vydané súdom, ktorý nemal plnú jurisdikciu.

JUDr. Ľubica Masárová, PhD. Právnická fakulta Trnavské univerzity v Trnave


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


108

VLIV RADY EVROPY NA ČESKOU PRÁVNÍ ÚPRAVU ODPOVĚDNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY

ZA ŠKODU A JEJÍ APLIKACI V PRAXI

The Influence of the Council of Europe on the Czech Legislation of Liability of Public Authorities for Damage and to its Application in Practice

Kateřina Frumarová

FRUMAROVÁ, Kateřina. Vliv Rady Evropy na českou právní úpravu odpověd-nosti veřejné správy za škodu a její aplikaci v praxi. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 108−119.

Abstrakt: Příspěvek se zabývá problematikou české právní úpravy odpovědnosti za škodu způsobenou veřejnou správou, přičemž se zaměřuje na to, v jakých aspek-tech Rada Evropy a zejména Evropský soud pro lidská práva ovlivnili tuto právní úpravu a její aplikaci v praxi. Zásadní význam měla a stále má judikatura ESLP zejména v otázce zakotvení povinnosti náhrady nemajetkové újmy do českého práva a stejně tak i co do stanovení forem kompenzace této újmy a kritérií pro ur-čení její výše. Závěrem se věnuje příspěvek též tomu, zda se i na správní řízení vzta-huje čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a v návaz-nosti na to, zda jsou pro posouzení nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou správního řízení aplikovatelné závěry české judikatury vycházející z judika-tury ESLP k čl. 6 Úmluvy.

Klíčová slova: odpovědnost za škodu, veřejná správa, nemajetková újma, Evropský soud pro lidská práva, přiměřené zadostiučinění.

Abstract: The paper deals with Czech legislation related to the liability for damage caused by public administration, focusing on it, in what aspects the Council of Eu-rope and in particular the European Court of Human Rights have influenced this legislation and its application in practice. The essential importance had and still has the ECHR case law particularly in question of the introduction of a compensation for a non-material damage into the Czech legislation, as well as of the determina-tion what forms of compensation for that damage and the criteria for determining

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


109

its amount. Finally, the paper deals with the issue whether an administrative pro-ceeding is also covered by Article. 6, paragraph. 1 of European Convention on Hu-man Rights and whether the conclusions of Czech case law based on ECHR case law related to Art. 6 of the Convention can be applied to the assessment of non-pecuniary damage caused by the excessive length of an administrative proceedings.

Keywords: liability for damage, public administration, non-pecuniary damage, Eu-ropean Court of Human Rights, adequate compensation.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


110

Současné evropské právní úpravy zakotvující povinnost státu, příp. dalších subjektů, nahradit škodu způsobenou při výkonu veřejné moci představují výsle-dek složitého vývoje názorů právní nauky, praxe i legislativních řešení na posta-vení státu a jeho úředníků, na míru, ve které jsou občané povinni strpět zásahy veřejné moci a též i postupného formulování principů demokratického právního státu.1 Princip odpovědnosti veřejné správy se postupně prosazoval ve všech ev-ropských demokratických státech a stal se – s velkým přispěním především Rady Evropy – jednou z obecných právních zásad evropského správního práva. Sou-časně představuje i jeden ze stěžejních principů dobré správy, a to nejen v evrop-ském, ale i českém chápání tohoto pojmu, kdy například Veřejný ochránce práv jako jeden z deseti principů dobré veřejné správy stanovil právě princip odpo-vědnosti.2

Přímo na problematiku odpovědnosti (nejen) veřejné správy se z pohledu Rady Evropy zaměřuje především Doporučení Výboru ministrů R(84)15 oh-ledně veřejné odpovědnosti.3 Tento dokument jasně formuluje požadavek na to, aby každé osobě, jíž byla výkonem veřejné moci způsobena škoda, byla po-skytnuta odpovídající kompenzace, resp. náhrada této škody. Škoda by měla být nahrazena, ať už je způsobena výkonem veřejné moci ze strany veřejnopráv-ního subjektu (jakéhokoli typu či úrovně – státní, regionální nebo místní, či nezávislý orgán), či osobou soukromého práva při výkonu veřejné moci. Od-povědnost by měla být dána bez ohledu na to, zda byla škoda způsobena aktem normativní povahy, aktem individuálním či jiným (faktickým) zásahem. Pokud tedy dojde ze strany veřejné moci k porušení zákonných pravidel stanovených pro její výkon, měla by být vždy osobě takto poškozené poskytnuta adekvátní a rychlá kompenzace, včetně právem jí zaručené možnosti domáhat se náhrady škody u soudu.

1 Podrobněji viz Mikule, V. Odpovědnost za škodu ve veřejné správě. In Hendrych, D. a kol.: Správní

právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, str. 639 a násl. 2 Principy dobré správy. Dostupné na <http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/prin-

cipy-dobre-spravy/>, kdy Veřejný ochránce práv ve vztahu k principu odpovědnosti mj. konstatoval: „Úřad se nevyhýbá posouzení otázky nebo přijetí rozhodnutí ve věci, která spadá do jeho působnosti. V případě, že úřad udělá chybu, jasně a výslovně tuto chybu přizná, písemně se za ni osobě omluví a neodkladně přijme účinná opatření k nápravě, popřípadě osobu poučí o možnosti žádat o náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem.“

3 Recommendation No R(84)15 relating to public liability. Dostupné na <http://www.coe.int/t/ /dghl/standardsetting/cdcj/Administrative%20law/Documents_en.asp>.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


111

V České republice právní základ odpovědnosti za škodu způsobenou veřej-nou mocí (tedy i veřejnou správou) nalezneme v Listině základních práv a svo-bod,4 jejíž čl. 36 odst. 3 stanoví, že „každý má právo na náhradu škody způso-bené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem“. Podle odstavce 4 tohoto ustanovení pak podmínky a podrobnosti upravuje zákon, a to konkrétně zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona ČNR č.358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), v platném znění.5

Spornou otázkou v této souvislosti vyvstávající je, zda lze přiznat odškod-nění přímou aplikací čl. 36 odst. 3 Listiny, tj. bez ohledu na úpravu danou zákonem č. 82/1998 Sb. Dosavadní judikatura Nejvyššího soudu zastávala ne-gativní názor, a sice – že právo na náhradu škody či nemajetkové újmy způso-bené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem nelze při-znat přímo na základě čl. 36 odst. 3 Listiny, nýbrž že s ohledem na odstavec 4 téhož článku, nárok na náhradu škody (újmy) plyne ze zákona č. 82/1998 Sb. a pouze při splnění podmínek jím stanovených.6 Opačný, ne však zcela jed-notný názor vyznívá ze strany Ústavního soudu, přičemž se opírá zejména o slovo „každý“ v čl. 36 odst. 3 Listiny, z nějž dovozuje jakýsi primariát občana nad státem provázaný přímým nárokem každého na náhradu škody, je-li zjištěn nesprávný úřední postup či bylo-li vydáno nezákonné rozhodnutí.7 Ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/09 ze dne 14. 12. 2011 Ústavní soud uvedl: „Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím orgánu státní moci jakožto ústavně zaručené základní právo je pro svůj ústavní charakter omezitelné jen výkladem jednoduchého práva ctícím princip proporcionality; opačný výklad byl by ústavně nekonformní. …Právní základ nároku jednotlivce na náhradu škody v případě trestního stíhání, které je skončeno zproštěním obžaloby, je třeba hle-dat nejen v ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny, ale v obecné rovině především v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, tedy v principech materiálního právního státu.

4 Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako sou-

části ústavního pořádku ČR (dále je „Listina“). 5 Dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“. 6 Srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. 31 Cdo 3916/2008, či rozsudek

Nejvyššího soudu ze dne 28. 6. 2006, sp. zn. 25 Cdo 159/2005. 7 Vojtek, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck,

2012, s. 4.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


112

Má-li stát být skutečně považován za materiální právní stát, musí nést objektivní odpovědnost za jednání svých orgánů či za jednání, kterým státní orgány nebo orgány veřejné moci přímo zasahují do základních práv jednotlivce. Stát nemá svobodnou vůli, nýbrž je povinen striktně dodržovat právo v jeho ideální (škodu nepůsobící) interpretaci.“ Naopak právní teorie se převážně (a shodně s Nej-vyšším soudem) kloní k tomu, že čl. 36 odst. 3 Listiny není přímo aplikovatelný, a to právě s ohledem na dikce odst. 4 čl. 36 Listiny.8

Obdobný problém pak vyvstává i ve vztahu k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod (dále jen „Úmluva“),9 tj. zda Úmluva zakládá přímý nárok na náhradu škody způsobené veřejnou mocí. Původní východisko Nejvyššího soudu, že ustanovení Úmluvy nezakládají přímý nárok na náhradu škody a že kromě nároků upravených v zákoně č. 82/1998 Sb., nemůže soud konstituovat další nároky,10 byl překonán rozsudkem velkého senátu občanskoprávního a obchodněprávního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. 31 Cdo 3916/2008, jenž konstatoval: „Právo na přiměřené zadostiučinění za nema-jetkovou újmu způsobenou rozhodnutím o vazbě či trestu, které bylo vydáno před účinností zákona č. 160/2006 Sb., lze přiznat za dobu od 18. 3. 1992 přímou apli-kací čl. 5 odst. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního or-gánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem nelze přiznat přímo na základě článku 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.“11

Obecně tak platí, že soud (popř. ústřední správní úřad již v rámci předběž-ného projednání) nemůže konstituovat jiné nároky než ty, které výslovně upravuje zákon č. 82/1998 Sb. Tento aspekt měl významné právní důsledky zejména ve vztahu k odpovědnosti státu za nesprávní úřední postup v podobě průtahů v (soudním či správním) řízení, neboť až do přijetí zákona č. 160/2006 Sb., kterým byl novelizován zákon č. 82/1998 Sb., a který nově zakotvil právo na tzv. přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu, nebylo možno takovýto

8 Vojtek, P. cit. dílo, s. 4 a násl., či Hrádek, J. Vztah mezi právní ochranou dle primárního práva

a národní úpravou odpovědnosti státu za porušení komunitárního práva. Jurisprudence, 2011, č. 5, s. 31.

9 Sdělení č. 209/1992 Sb. Federálního ministerstva zahraničních věcí, o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8.

10 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2008, sp. zn. 25 Cdo 1194/2006, či rozsudek NS ze dne 19. 1. 2005, sp. zn. 25 Cdo 762/2004.

11 Shodně již předtím judikoval i Ústavní soud, srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 7. 2006, sp. zn. I. ÚS 85/04, či nález Ústavního soudu ze dne 17. 6. 2008, sp. zn. II ÚS 590/08.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


113

nárok přiznat, na což opakovaně poukazoval Ústavní soud12 13 i Nejvyšší soud.14 Princip odpovědnosti veřejné moci tak nebyl dlouho dobu naplňován českou právní úpravou v dostatečné, resp. evropskému měřítku odpovídající úrovni a po-žadavkům, neboť česká právní úprava neumožňovala odškodnit nemajetkovou újmu způsobenou výkonem veřejné moci.

K zásadní změně v této oblasti došlo v roce 2006, kdy nabyla účinnosti výše zmí-něná novela č. 160/2006 Sb., která nově zakotvila povinnost státu i územních samo-správných celků poskytnout poškozenému též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu (§ 1 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb.). Významným, resp. snad nej-významnějším podnětem k zavedení tohoto institutu do českého právního řádu byla především judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ve věcech týkajících se právě porušení práva na projednání věci v přiměřené délce (tj. čl. 6 odst. 1 Úmluvy), kdy např. ve svém rozsudku ze dne 10. 7. 2003 ve věci Hartman proti České republice dospěl ESLP k závěru, že v České republice neexistuje účinný prostře-dek nápravy nepřiměřené délky řízení, což má dvojí dopad: jednak ČR porušuje článek 13 Úmluvy, kde se právo na účinný prostředek nápravy zaručuje,15 jednak nemůže být namítáno, že stěžovatelé nevyčerpali vnitrostátní prostředky nápravy.16

Rozhodovací činnost ESLP však vedle zásadního vlivu na zavedení institutu nemajetkové újmy a jejího odškodňování do české právní úpravy výrazně ovlivnila též i problematiku určení formy přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu a způsob stanovení její výše.

12 Ten například v jednom ze svých nálezů vztahujících se k průtahům veřejné moci vyslovil, že zákon

mu nedává možnost přiznání jiné satisfakce, nežli je vyslovení názoru, že bylo porušeno právo na projednání věci bez zbytečných průtahů a v přiměřené lhůtě (zaručené čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy) – viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 1997, sp. zn. IV. ÚS 215/1996.

13 V předmětné době pak Ústavní soud konstatoval, že by z legislativního hlediska bylo správnější opustit stávající pojetí škody jako majetkové újmy a pokládat za škodu i újmu vzniklou působením na tělesnou a duchovní integritu poškozeného; k takovému pojetí se ostatně hlásí i principy evrop-ského deliktního práva, které definují škodu jako majetkovou nebo nemajetkovou újmu zákonem chráněného zájmu (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/04 ze dne 4. 5. 2005).

14 Ten konstatoval, že v rozhodnutí vydaném před 27. 4. 2006 nebyl soud oprávněn přisoudit účast-níku řízení zadostiučinění za nemajetkovou újmu sestávající se z morální či psychické újmy, byť by byl zjištěn nesprávný úřední postup spočívající v průtazích řízení – viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 6. 2006, sp. zn. 25 Cdo 159/2005.

15 Dle čl. 13 Úmluvy totiž každý, jehož práva a svobody přiznané Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností.

16 Podrobněji viz důvodová zpráva k zákonu č. 160/2006 Sb.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


114

Pokud jde o formu náhrady za nemajetkovou újmu, zákon č. 82/1998 Sb. v § 31a stanoví, že zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu ne-bylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Typickou a převažující formou náhrady nemajetkové újmy je forma peněžité kompenzace, přičemž základním vodítkem pro stanovení její výše je opět § 31a zákona č. 82/1998 Sb. a dále pak judikatura jak českých soudů, tak především judikatura ESLP, z níž v podstatě česká legislativa i rozhodovací praxe vychází.

Ust. § 31a odst. 2 nejprve obecně stanoví, že při určení výše přiměřeného zados-tiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nema-jetkové újmě došlo. Pokud pak byla nemajetková újma způsobena nesprávným úředním postupem spočívajícím v porušení povinnosti provést úkon či vydat roz-hodnutí v zákonné, popř. přiměřené lhůtě, stanoví zákon (v § 31a odst. 3) ještě nadto povinnost přihlédnout k dalším kritériím, a to k:

a) celkové délce řízení, b) složitosti řízení, c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu, zda

využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení, d) postupu orgánů veřejné moci během řízení a e) významu předmětu řízení pro poškozeného.

Právě katalog těchto kritérií, byť demonstrativní, jakož i jejich výklad v apli-kační praxi českých správních orgánů i soudů je odrazem judikatury ESLP v těchto věcech.

Prvním důležitým kritériem je skutečnost, že je třeba vždy přihlížet k celkové době, po kterou řízení trvalo, nikoli jen k době, po kterou docházelo k průtahům či nečinnosti. Z judikatury jednoznačně plyne, že přiměřené zadostiučinění se posky-tuje zásadně za rok trvání nepřiměřeně dlouhého řízení, nikoli tedy za rok trvání průtahů v řízení.17 Pro účely posouzení přiměřenosti doby řízení, je vždy nutno ohraničit dobu jeho trvání, tedy určit jeho počátek a konec. Určení okamžiku, kdy došlo k zahájení řízení, nečiní potíží, neboť ten je zpravidla stanoven přímo záko-nem.18 Co se týče skončení řízení, je v podmínkách České republiky nutno započítat do této doby i případné řízení o dovolání, kasační stížnosti i ústavní stížnosti, a to i tehdy, bylo-li toto řízení pro poškozeného neúspěšné (tedy např. i v případě, že

17 Viz rozsudek ESLP ze dne 29. 3. 2006, ve věci Apicella proti Itálii, stížnost č. 64890/01. 18 Srov. např. § 44 a § 46 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


115

ústavní stížnost byla odmítnuta).19 ESLP k tomu dodává, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy nenutí státy, aby zřizovaly dovolací či kasační soudy, nicméně stát, který takové soudy zřídí, je povinen zajistit, aby osoby podrobené danému právnímu řádu mohly i před nimi těžit ze základních záruk obsažených v čl. 6 Úmluvy. V souladu s tím pak délka těchto řízení musí být vzata v úvahu za účelem stanovení, zda cel-ková doba řízení byla rozumná.20

Složitost řízení z pohledu ESLP zahrnuje ve své konkretizaci jednak počet in-stancí, v nichž byla věc řešena, a jednak složitost věci samu o sobě. Složitost věci v sobě zahrnuje jednak složitost skutkovou (rozsah účastníky tvrzených skutečností a z toho vyplývající rozsah dokazování a různorodost užitých důkazních pro-středků – výslechy mnoha svědků, znalecké posudky apod.21), dále složitost práv-ního posouzení z hlediska aplikačního i interpretačního – závisející zejména na čet-nosti obdobných řízení a na existující judikatuře a její ustálenosti či na sku-tečnosti,22 zda jde o věc s mezinárodním prvkem;23 a v neposlední řadě musí být uvažována i složitost procesní (procesní aktivita účastníků, četnost a srozumitel-nost jejich podání a procesních návrhů, četnost opravných prostředků aj.).24

Chování poškozeného je subjektivním kritériem, které může na délku řízení pů-sobit jak negativně, tak i pozitivně. Na stranu jednu může účastník řízení přispět k ná-růstu jeho délky svou nečinností či aktivitou ryze obstrukčního charakteru, na dru-hou stranu může vyvíjet činnost směřující ke zkrácení délky řízení, nicméně není povinností účastníků vést orgány veřejné moci k dřívějšímu vydání rozhodnutí, tudíž nevyužití těchto prostředků nelze účastníkům přičítat k tíži.25 ESLP dále zdůrazňuje, že skutečnost, kdy účastník využívá svých procesních práv daných mu právním řá-dem (např. podávání opravných prostředků, apod.), nemůže jít k tíži účastníka.26 Na stranu druhou ale nelze přičítat příslušnému orgánu k tíži prodloužení délky řízení

19 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 3. 2011, sp. zn. 30 Cdo 2742/2009, či rozsudek ESLP ze dne

6. 9. 2005 ve věci Volf proti České republice, stížnost č. 70847/01, či rozsudek ESLP ze dne 15. 6. 2004 ve věci Houfová proti České republice, stížnost č. 58178/00.

20 Rozsudek ESLP ze dne 26. 10. 2000, ve věci Kudla proti Polsku, stížnost č.30210/96. 21 Viz např. rozsudek ESLP ve věci Bořánková proti České republice ze dne 7. 1. 2003, č. 41486/98, či

rozsudek ESLP ve věci Schmidtová proti České republice ze dne 22. 7. 2003, č. 48568/99. 22 Viz např. rozsudek ESLP ze dne 25. 2. 2003, ve věci Tímár proti Maďarsku, stížnost č. 36186/97. 23 Např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 12. 2010, sp. zn. 30 Cdo 2138/2009. 24 Stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn.

Cpjn 206/2010. 25 Tamtéž. 26 Rozsudek ESLP ze dne 18. 4. 2006, ve věci Patta proti ČR, stížnost č.12605/02.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


116

v důsledku nutnosti reagovat na návrhy, opravné prostředky nebo námitky účast-níků řízení,27 a to pak zvláště jsou-li nedůvodné.

Postup příslušného orgánu během řízení může být kvalifikován jako včasný a rychlý, nebo také jako bezdůvodná nečinnost, svévole či neschopnost vedoucí ke zbytečným průtahům či absolutní nečinnosti. Porušení zásady rychlosti řízení může spočívat například v dlouhých prodlevách mezi jednotlivými jednáními, při předávání spisu mezi orgány, či nedodržením jiných procesních pravidel. Dále půjde i o případy, kdy dojde ke zrušení rozhodnutí orgánu nižšího stupně jen proto, že nerespektoval závazný právní názor orgánu vyššího stupně či nález Ústavního soudu, který mu byl znám z jeho úřední činnosti, popř. byl řádně publikován.28 Pouze výjimečně se připouští zohlednit v rámci tohoto kritéria dočasnou přetíže-nost konkrétního orgánu či úřední osoby, ovšem pouze za podmínky, že stát přijme urychleně nápravná opatření v tomto směru.29

Význam řízení pro účastníka je dán jednak typově v tom smyslu, že určité druhy řízení mají pro účastníky větší význam než řízení jiná. Jde především o věci trestní, opatrovnické, pracovněprávní spory, věci osobního stavu, věci sociálního zabezpe-čení a věci týkající se zdraví nebo života.30 Vedle toho je pak význam předmětu ří-zení pro určitou osobu dán okolnostmi konkrétního sporu, zejména pak věkem či zdravotním stavem účastníka, kdy by příslušné orgány měly s větší péčí přistupovat k řízením, jejichž účastníky jsou osoby vážně nemocné či osoby vyššího věku.31

V otázce týkající se výše zadostiučinění přiznávané ESLP a částek přiznávaných vnitrostátními orgány veřejné moci, ESLP výslovně konstatuje, že pokud jde o roz-hodnutí, která jsou v souladu s právní tradicí a s životní úrovní dané země, jsou vynášena rychle, jsou odůvodněná a vykonáváná bez průtahů, lze připustit, aby částky přiznané vnitrostátními orgány byly nižší než částky stanovené ESLP, ale za předpokladu že nejsou nepřiměřené.32 Z rozhodnutí ve věci Apicella proti Itálii lze dovodit, že soud považuje za přiměřené, pokud je vnitrostátním orgánem přiznáno poškozenému asi 45% částky, kterou by přiznal sám.33 V České republice se při

27 Srov. rozsudek ESLP ze dne 25. 5. 2004, ve věci Dostál proti ČR, stížnost 52859/99. 28 Blíže rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1637/2009. 29 Rozsudek ESLP ze dne 13. 7. 1983, ve věci Zimmermann a Steiner proti Švýcarsku, stížnost

č.8737/79. 30 Podrobněji rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4761/2009. 31 Rozsudek ESLP ze dne 10. 7. 2003, ve věci Hartman proti České republice, stížnost č. 53341/99. 32 Rozsudek ESLP ve věci Apicella proti Itálii ze dne 29. 3. 2006, stížnost č.64890/01. 33 Kmec, J. K výši zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení.

Právní zpravodaj, 2006, č. 8, str. 15.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


117

výpočtu výše přiměřeného zadostiučinění vychází ze základní částky, která se sta-noví násobkem celkové doby řízení (v letech či měsících) a částky přiznávané za jednotku času řízení (měsíc, rok) s následným připočtením či odečtením vlivu sku-tečností vyplývajících zejména z kritérií obsažených v § 31a odst. 3 písm. b) až e) zákona č. 82/1998 Sb. Na základě analýzy výše zadostiučinění přiznaných jak čes-kými správními i soudními orgány, tak zejména Evropským soudem pro lidská práva se pak základní částka pohybuje v rozmezí mezi 15.000,- Kč až 20.000,- Kč za jeden rok řízení.34

Výše uvedená problematika – jak posoudit celkovou dobu řízení, v němž mělo dojít k nesprávnému úřednímu postupu v případě nevydání rozhodnutí v přimě-řené lhůtě, jaká kritéria je nutno vzít v úvahu při posouzení přiměřenosti celkové doby řízení a jak postupovat při stanovení formy a výše přiměřeného zadostiuči-nění – byla velmi komplexně řešena ve sjednocujícím stanovisku občanskopráv-ního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu České republiky ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010 (dále jen „stanovisko“). Ke konci roku 2015 však byla na-stolena Nejvyššímu soudu k řešení otázka, nakolik plně je stanovisko aplikova-telné ve shodném rozsahu na odškodňování průtahů v soudním vs. správním řízení.

V jednom z případů, jenž tento soud řešil, byla totiž vznesena námitka, že sta-novisko bylo vypracováno primárně pro odškodňování nemajetkové újmy vzniklé v důsledku nepřiměřené délky soudního řízení,35 a ačkoli je ve stanovisku zmíněno, že se týká i řízení správních,36 je zřejmé, že se nevypořádává se specifikami správ-ního řízení. Nejvyšší soud se ve stanovisku opírá o judikaturu ESLP, avšak Úmluvou není bezprostředně garantováno právo na přiměřenou délku správního řízení, tudíž rozsudky ESLP se v tomto kontextu vztahují na řízení před soudními

34 Stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn.

Cpjn 206/2010. Nicméně Nejvyšší soud dodává, že je současně nezbytné zohlednit také to, že jaké-koliv řízení vždy nějakou dobu trvá. Bylo by proto nesprávné, jestliže by i počáteční doba řízení byla odškodňována ve stejné výši jako doba jí přesahující. Proto tento soud pokládá za rozumné, jestliže první dva roky řízení (resp. prvých 24 měsíců) budou ohodnoceny částkou o polovinu nižší (tj. 7.500,- Kč až 10.000,- Kč za rok).

35 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn 30 Cdo 344/2014. 36 Ve stanovisku se uvádí: „Přiměřenost délky soudního řízení (i jiných řízení vedených orgány státu

či územních samosprávných celků) je součástí práva na spravedlivý proces, jednoho ze základních lidských práv garantovaných jak vnitrostátními právními předpisy nejvyšší právní síly (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), tak i právními předpisy mezinárodního původu, které jsou ve smyslu čl. 10 Ústavy České republiky součástí právního řádu České republiky a mají při aplikaci přednost před zákonem (jedná se zvláště o čl. 6 odst. 1, větu první, Úmluvy).“

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


118

orgány a samotného správního řízení se netýkají. 37 Z těchto důvodu nemůže být stanovisko bezvýhradně aplikovatelné na odškodnění za újmu vzniklou v důsledku správního řízení, resp. průtahů ve správním řízení. Nejvyšší soud se tak musel za-bývat otázkou dosud ve své rozhodovací praxí neřešenou, a to zda se i na správní (v daném případě stavební) řízení vztahuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy a v návaznosti na to, zda jsou pro posouzení nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou správního (stavebního) řízení aplikovatelné závěry uvedené ve stanovisku Nej-vyššího soudu (opírající se o judikaturu ESLP).

Nejvyšší soud konstatoval, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy hovoří o „projednání sou-dem“ a o rozhodnutí o „občanských právech nebo závazcích“ (vedle trestních věcí), přičemž z judikatury ESLP plyne, že termín „projednání soudem“ vykládá široce, a tudíž za soud považuje i orgán, který není soudem podle vnitrostátního práva, pokud tento orgán rozhoduje o občanských právech nebo závazcích účastníka.38 ESLP dále dovodil, že pro aplikovatelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy nestačí slabý vztah předmětného sporu k civilním právům a závazkům stěžovatelů, nýbrž že výsledek řízení musí být pro tato práva a závazky určující, jinými slovy musí se týkat jejich existence, rozsahu nebo podmínek výkonu.39 Z předmětné judikatury ESLP dovo-dila právní doktrína následující otázky, jejichž zodpovězení je rozhodující pro apli-kovatelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy v jeho civilní části:40 1) Jde zde o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku?; 2) Má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu? 3) Je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tj. soukromoprávní) povahy?

Dle Nejvyššího soudu je tedy v případě správního řízení nezbytné nejprve zod-povědět uvedené otázky a teprve při jejich kladném posouzení dojít k závěru o apli-kovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy.41 Jelikož z tohoto ustanovení vychází rovněž sta-novisko, je nutné v takovém případě veškeré závěry v něm vyjádřené aplikovat i na správní řízení, jež čl. 6 odst. 1 Úmluvy podléhají. Na stranu druhou, hovoří-li sta-novisko o správních řízeních, má tím na mysli pouze ta správní řízení, na něž čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadá. Pokud odpověď na některou z výše uvedených otázek bude

37 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn 30 Cdo 344/2014. 38 Rozsudek ESLP ze dne 22. 10. 1984, ve věci Sramek proti Rakousku, stížnost č. 8790/79. 39 Rozsudek ESLP ze dne 23. 6. 1981, ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere proti Belgii, stíž-

nosti č. 6878/75 a 7238/75, či rozsudek ESLP ze dne 2. 2. 2010, ve věci Krosta proti Polsku, stížnost č. 36137/04.

40 Kmec a kol. Komentář k Evropské Úmluvě o ochraně lidských práv. C. H. Beck, Praha, 2012, s. 585. 41 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn 30 Cdo 344/2014.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


119

záporná, pak na dané správní řízení čl. 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá, a tudíž nelze na posouzení přiměřenosti jeho délky a případnou satisfakci při porušení práva na jeho přiměřenou délku aplikovat ani stanovisko.42 To však ještě neznamená, že v případě nepřiměřené délky tohoto správního řízení nejde o nesprávný úřední po-stup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. Nicméně poškozený se již ocitá v horším pro-cesním postavení, neboť se na něj nevztahuje například vyvratitelná domněnka vzniku nemajetkové újmy a poškozený je tak povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy a vznikem újmy.

Závěrem lze bezesporu konstatovat, že Rada Evropy a zejména pak rozhodovací činnost ESLP měla a má značný význam jak na podobu české právní úpravy odpo-vědnosti veřejné moci za škodu či nemajetkovou újmu, tak i na její aplikaci v praxi ze strany českých správních orgánů, jakož i soudů. Nicméně ne vždy a v plném rozsahu je judikatura ESLP a závěry z ní plynoucí aplikovatelné shodně na škodu způsobenou různými orgány veřejné moci. Zejména pokud jde o náhradu nema-jetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem, plynou zde jisté limitace ve vztahu k řízením před správními orgány (na rozdíl od řízení soudních), kdy je třeba vždy nejprve vyhodnotit, zda na příslušné správní řízení dopadá čl. 6 Úmluvy a tudíž i k němu se vztahující judikatura ESLP, a dle toho pak posuzovat nárok na náhradu nemajetkové újmy a podmínky a okolnosti s tímto nárokem související.

doc. JUDr. Kateřina Frumarová, Ph.D. Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci


42 Tamtéž.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


120

PŘÍČINY OBTÍŽNÉ PŘEZKOUMATELNOSTI ZNALECKÝCH POSUDKŮ1

The Causes of the Difficulty in the Verification of Expert Opinions

Jiří Závora

ZÁVORA, Jiří. Příčiny obtížné přezkoumatelnosti znaleckých posudků. Acta Iuri-dica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 120−149.

Abstrakt: Studie navrhuje a odůvodňuje změnu zákonných požadavků na obsa-hově formální strukturu znaleckého posudku, a to s ohledem na připravovaný nový znalecký zákon. Autor podává hermeneutickou analýzu kriterií a přístupů k hod-nocení kvality znaleckých posudků ve vztahu k přezkoumatelnosti znaleckých zá-věrů. Studie zohledňuje zahraniční přístupy k hodnocení znaleckých důkazů. Zvláštní pozornost je věnována zkušenosti s Daubertovým standardem v USA. Vý-sledky významové analýzy odhalily příčiny obtížné přezkoumatelnosti znaleckých posudků, které spočívají v Batesonově konfúzi logických typů. Konsekvence jsou dokládány na příkladech z české právní praxe. Závěr studie je formulován jako nové konkrétní požadavky na formálně obsahovou strukturu znaleckých posudků, která je zároveň bází pro nová hodnotící kriteria.

Klíčová slova: znalecký posudek, přezkoumatelnost, logické typování, struktura posudku, Daubertův standard.

Abstract: This study proposes and justifies the change of the legal requirements on an expert’s opinion formal structure contents with regard to the upcoming new expert law. The author provides a hermeneutic analysis of the criteria and the ap-proaches towards expert’s opinion quality evaluation in relation to the verifiability of expert conclusions. The study takes into consideration foreign approaches to-wards expert evidence evaluation. Particular attention is paid to the experience with the Daubert’s standard in the USA. The results of the semantic analysis revealed that causes of difficult verifiability of expert opinions lie in Bateson’s confusion of logical types. The consequences are illustrated with examples from Czech legal 1 Studie vznikla na podnět Ministerstva spravedlnosti ČR č.j. 8/2011-OD-ZN/20 ze dne 11. 8. 2011.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


121

practice. The conclusion of the study is formulated as new concrete requirements on formal structure contents of expert opinions, which is simultaneously a basis for new evaluating criteria.

Keywords: expert opinion, verifiability, logical types, opinion structure, Daubert’s standard.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


122

1 Výchozí souvislosti

Tímto textem navrhuji a odůvodňuji změnu stávajícího ustanovení 13 § odst. 2 prováděcí vyhlášky ke znal. zákonu 37/1967 Sb. Citované ustanovení požaduje strukturaci posudků do částí nález – posudek+závěr. Taková struktura je příliš obecná a tedy nefunkční, jak dokládám v této studii. Je s podivem, že ačkoliv kon-tinentální i anglosaské právo spoléhá na vědu, nevyžaduje strukturovat odborné zprávy vědců/znalců2 tak, jak to věda běžně spolehlivě praktikuje. Přitom to nemusí znamenat, že by měl být takto strukturovaný posudek pro právní obec nesrozumi-telný.

Očekávaný obsah znaleckého posudku, který vychází ze stávající požadované struktury nález – posudek+závěr je vystižen judikaturou. Jedná se však o výklad, který je příliš abstraktní. Jeden z judikátů NS ČR interpretuje obsah požadované struktury posudků takto: „Podle § 13 odst. 2 vyhlášky ministerstva spravedlnosti č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů, v posudku uvede znalec popis zkoumaného materiálu, popřípadě jevů, sou-hrn skutečností, k nimž při úkonu přihlížel (nález), a výčet otázek, na které má od-povědět, s odpověďmi na tyto otázky (posudek).“3 Dalo by se říci, že v judikátu ob-sažená „obecná očekávání“ obsahů posudků nepodněcují k dostatečnému doklá-dání znaleckých závěrů.

Z podrobné analýzy 27 znaleckých posudků, které jsem měl v rámci zpracová-vání studie pro Ministerstvo spravedlnosti ČR4 k dispozici, ale i těch, se kterými jsem se setkal ve své znalecké praxi (posudky písmoznalců, psychologů, psychiatrů, oceňování majetku, identifikace hlasu, otisky prstů apod.), vyplývá, že si mnoho znalců do pasáží nález – posudek píše „co chce“. Obávám se, že není nic, co by je přimělo tak vágní strukturu naplnit smysluplným kritickým obsahem.

Situace není o nic lepší ze strany soudů, které znalecké posudky hodnotí. Podle nálezu Ústavního soudu ČR je nutné hodnotit celý proces utváření znaleckého po-sudku, a to od fáze přípravy a opatřování podkladů až po závěr.5 Ke kriteriím hod-nocení (lze-li to tak říci) se vyjadřuje Nejvyšší soud ČR např. takto: „Hodnocení

2 Mám na mysli zejména vědní znalecké obory. 3 Rozsudek NS ČR sp. zn. 26 Cdo 3928/2013. 4 8/2011-OD-ZN/20 ze dne 11. 8. 2011 v návaznosti na první studii, též vyžádanou MsP pod č.j.

8/2011-OD-ZN/3 z 26. 1. 2011 (ZÁVORA, J. Fenomén písmoznalectví: Východiska a teoreticko-me-todologický rámec takzvaného písmoznalectví. (studie pro MsP ČR) Ústí n. L.: Katedra psychologie Univ. J.E. Purkyně, 2011.

5 US, III. ÚS 299/06.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


123

důkazu znaleckým posudkem spočívá v posouzení, zda závěry posudku jsou náležitě odůvodněny, zda jsou podloženy obsahem nálezu, zda bylo přihlédnuto ke všem sku-tečnostem, s nimiž se bylo třeba vypořádat.“6 Opět jde o obecná kriteria hodnocení posudků, která nemohou být funkční: soud totiž nemůže smysluplně hodnotit celý proces utváření posudku, když nemá se znalci „srovnaná“ konkrétní kriteria. Abs-traktní kriteria znalci při své práci nijak nevyužijí a soudci je naopak nedovedou převést do konkrétního obsahu.

2 Analýza nefunkční aplikace abstraktních kriterií

K lepšímu pochopení toho, jak problematické je hodnotit kvalitu posudku bez konkrétních vodítek, uvedu příklad z praxe, v němž je sice hodnocena kvalita po-sudku, ale mimo merito souzené věci. To je pro výklad problému výhodné, protože lze nahlédnout způsob „hodnocení kvality“, a přitom „vyloučit“ obsah (právníci říkají věcnou stránku posudku). To je kýžené už pro rozdělené kompetence znalce a soudce: znalec nesmí hodnotit právní otázky a soudce by se neměl pouštět do odborných disputací.7

Takovým příkladem hodnocení kvality je rozhodování ve vztahu ke znalecké odměně. Soud obvykle vyčíslí průměr běžně účtovaných znaleckých odměn v da-ném oboru a kvality posudku si přitom vůbec nevšímá. Tím v podstatě redukuje posudek na „1 ks důkazu“. To není právě optimální přístup. Nicméně v jednom reálném případě se soud v rámci námitky proti výši odměny zabýval i kvalitou po-sudku. Soud seznal, že je posudek kvalitnější, ovšem dospěl k tomu kvantifikací: „…posudek podaný znalcem dr. J.Z. je mimořádně podrobně zpracován, neboť se-stává z 28 stran textu a 59 stran příloh. Jeho rozsah je nejméně dvoj – až trojnásobně větší, než jsou posudky z oboru písmoznalectví, s nimiž se lze v soudní praxi setkat. Tomu odpovídá i větší než obvyklá doba trvání jednotlivých činností, které jsou před-mětem vyúčtování…“8 Ač já osobně považuji citované usnesení za do značné míry průlomové, protože se pokouší vystihnout kvalitu posudku, přesto je odůvodnění usnesení problematické: tvrdit lepší kvalitu kvantifikací je metodologicky vzato contradictio in adjecto.

Problém, který je uvedeným příkladem vyobrazen, je ovšem mnohem vážnější, než se může zdát. Je to manifestace jádra věci v banálních souvislostech řešení

6 NS ČR sp. zn. 26 Cdo 3928/2013. 7 Cf. Rozsudek 62/1973 Sb. rozh. tr.; Rozsudek NS ČR sp. zn. 22 Cdo 1810/2009. 8 Pravomocné Usnesení Vrchního soudu v Praze sp. zn. 12 Cmo 344/2014-146 ze dne 15. 6. 2015.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


124

znalcovy odměny: soudci při snaze hodnotit kvalitu posudku nemají funkční opory, ač judikatura, případně teoretické výklady, k dispozici jsou.

2.1 Přezkoumatelnost znaleckého posudku jako hlavní problém – situace v ČR

Má-li být poznatek platný/spolehlivý, pak musí být ověřitelný (přezkouma-telný). To platí jak pro vědu, tak pro právo či jakýkoliv kritický diskurs. Snad proto je u nás i ve světě přezkoumatelnost znaleckého produktu považována za jeho zá-kladní vlastnost. V jiném případě by odborná zpráva znalce, kterou posudkem po-dává, nemohla být produktem kritického myšlení, a proto ani důvěryhodným dů-kazem. Ač o tom nikdo nepochybuje, přesto je udržení přezkoumatelnosti znaleckých posudků ohromný problém a opět nejen u nás.

2.1.1 Významové můstky

Ve snaze artikulovat přezkoumatelnost do konkrétních znaků posudku tak, aby bylo zřejmé, co reprezentuje, jsou vytvářeny jakési významové můstky. K přezkou-matelnosti je např. „přilepena“ nějaká další vlastnost nebo je přezkoumatelnost za-měněna za vlastnost jinou. Tak např. Dörfl9 pojí s přezkoumatelností srozumitel-nost, Ševčík a Ullrich10 transparenci a Mikš11 přezkoumatelnost zaměňuje za srozumitelnost. Rozbor takových způsobů explanace není pro výklad toho, čím se zde zabývám nutný. Postačí si povšimnout, že ve všech případech zůstávají citovaní autoři v abstraktním kontextu termínu „přezkoumatelnost“, a proto takový výklad nic nepřináší. Dlužno též podotknout, že např. „transparentní a srozumitelný po-sudek“ může být přezkoumatelný pouze v rámci „hranic“, které poskytuje právě hodnocený posudek. To znamená, že např. nebude-li obsahovat výsledky, ale jinak vše ostatní včetně závěrů, soud se tomu nemusí divit, protože nedovede posoudit, že něco chybí. A tak i bez výsledků může být posudek seznán transparentním a sro-zumitelným. Bohužel ale ověřitelný nebude (viz skutečný případ, který uvádím v kap. 5.1).

O něco plodnější je výklad „přezkoumatelnosti“ uvedený v judikatuře, a to proto, že je konkrétnější. Podle judikátu NS ČR 30 Cdo 352/2008 musí mít soud možnost z posudku zjistit, jakou cestou znalec dospěl k výsledkům, ze kterých teorií vychází a na základě jakých úvah dospěl k závěru. Podle zřejmě nejkonkrétnějšího

9 DÖRFL, L. Zákon o znalcích a tlumočnících: Komentář. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 49. 10 ŠEVČÍK, P. a ULLRICH, L. Znalecké právo. Praha: C. H. Beck, 2015. s. 219. 11 MIKŠ, L. Nejčastější vady a nedostatky znaleckých posudků. Soudní inženýrství: časopis pro soudní

znalectví v technických a ekonomických oborech, 2006, č. 3, s. 197-168.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


125

a nejkomplexnějšího výkladu je třeba hodnotit celý proces utváření znaleckého dů-kazu, včetně přípravy, opatřování podkladů, průběhu zkoumání… až po vyvozo-vání závěrů.12 Avšak ani tento judikát není dostatečně konkrétní: nejsou zde jme-novány všechny nutné fáze znalcova zkoumání, a tak je nepravděpodobné, že vyjde najevo, že v posudku něco chybí.

Posledně citovaný judikát je navíc v jistém slova smyslu problematický. Jde o zmínku o hodnocení věrohodnosti teoretických východisek posudku. To je zase příliš konkrétní požadavek, protože to je již rovina odborného obsahu posudku. Posuzování takové věci by bylo pro soudce problematickým úkolem. Teoretických východisek je dokonce mnohonásobně víc než samotných oborů, samozřejmě. Je tedy nepochybně nad možnosti soudce postihnout takový záběr, byť na elemen-tární úrovni. Podobně nevhodný je tedy i Křístkův13 výklad, podle nějž je „přezkou-matelnost“ možností kontroly znalcových metod a jejich užití.

Jak vidno, česká justice nepřikládá přezkoumatelnosti posudku funkční význam a ani tuto vlastnost neexplanuje tak, aby byl soud schopen ji plausibilně hodnotit. Problém tkví v tom, že judikatorně vystižené principy jsou buďto příliš abstraktní nebo parciálně příliš konkrétní (obsahová rovina posudků). Abstraktní kriteria nelze promítnout do charakteristik posudků (jak by měly vypadat, co by měly ob-sahovat) a hodnotit obsahovou stránku posudku (odbornou) je nad možnosti soudce.

2.1.2 Teoretické přístavky

Snad proto, že judikatorní výklad nebyl plodný, vznikly dva pomocné teoretické „přístavky“ hodnocení znaleckých posudků,14 které však nemají jiný než substi-tuční význam: snaží se nahradit nefunkční citované výklady přezkoumatelnosti.

První takový teoretický přístavek je Mathernův návrh,15 podle nějž je třeba hodnotit vnitřní jednotu, argumentační provázanost, přesvědčivost, bezrozpornost 12 III. ÚS 299/06. 13 KŘÍSTEK, L. Znalectví. Praha: Wolters Kluwer, 2013. s. 168. 14 Není bez zajímavosti, že např. Ševčík a Ullrich v úvodu kap.. 9.4.2 uvádějí, že neexistuje právní

úprava (norma) hodnocení znaleckých posudků, a proto je nutné se opřít o judikaturu (ŠEVČÍK, P. a ULLRICH, L. Znalecké právo. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 226). To znamená, že si autoři nejsou vědomi toho, že právě strukturace obsahu indukuje možnosti jeho hodnocení (ve vědě běžné). Lépe řečeno pokud by prováděcí vyhláška obsahovala pokyny k povinné struktuře, není třeba vytvářet speciální normu (viz celý text této práce).

15 MATHERN, V. Znalecký posudok ako dokazný prostriedok v československom trestnom konaní. Bra-tislava: Veda, 1976; Mathern, V. Dokazovanie v československom trestnom procese. Bratislava: Ob-zor, 1984.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


126

a logiku posudku, vědeckou důvěryhodnost použitých metod a zdůvodnění zá-věrů.16

Další a zřejmě zatím poslední komplexnější návrh podává Jan Musil,17 který nejprve navrhl dva výchozí aspekty hodnocení, a sice a) prověřování závěrů posudku jinými důkazy ve věci a b) analýzu procesních podmínek zákonnosti posudku a jeho faktické odůvodněnosti. Později Musil18 tento koncept rozšířil o tři aspekty: a) právní přípustnost posudku, b) důkazní význam posudku a c) věrohodnost posudku. Ke všem aspektům podal podrobný výklad.

Ač jde rozhodně o rozumné principy hodnocení, i ty setrvávají v rovině abs-traktních očekávání, a to i přes jejich velmi podrobné rozpracování (zejména Musil). Navíc východiska, ze kterých oba autoři čerpají, jsou z oblasti právní teorie a praxe. Znalec ale musí pracovat podle pravidel vědy. Proto jsou uve-dené přístavky pro samotnou znalcovu činnost aplikovatelné pouze opět jako obecné zásady.

2.1.3 Spor o možnost hodnocení kvality posudku

Krom nefunkčních abstraktních kriterií, formulovaných judikaturou a stejně nefunkčních „přistavěných“ teoretických opor, existuje jistý spor o možnost hod-nocení „věcné stránky posudku.“ To je důležitý problém, který pro nevyjasněnost pozic obou stran (soudce – znalec) musel zákonitě vzniknout. Mám na mysli pozice při hodnocení znaleckého posudku.

Nejprve podotýkám, že „hodnocení kvality posudku“ je pro Křístka19 totéž, co „…hodnocení věcné stránky posudku“. Nevím, zda je toto pojetí v českém právu obecně přijímáno, nicméně je výhodné se tím zabývat. Označení „věcná stránka posudku“ je totiž příčinou protichůdných judikatorních názorů. Jeden názor je proti hodnocení věcné správnosti posudku20 a druhý je naopak pro.21 Do jaké míry je pak termín „kvalita posudku“ pro právníky významově ekvivalentní pojmu „věcná správnost posudku“ paradoxně není úplně podstatné. Co je podstatné, že se

16 Mathern (ibid.) se dokonce vyjadřuje i k pravděpodobnostním závěrům, ač ve výsledku optimis-

ticky. Tvrdí, že pravděpodobnostní závěry jsou důsledkem nedostatku v datech (nedostatečné a ne-úplné podklady). Ve skutečnosti to může být i jiný typ nedostatků, ale k tomu by bylo dobré podat zvláštní sofistikovanou studii. Nicméně je to rozhodně pokrokový přístup, na který je třeba navázat.

17 MUSIL, J. Soudní expertiza. In Pječšak, J. a kol. Základy kriminalistiky. Praha: Naše vojsko, 1976. 18 MUSIL. J. Hodnocení znaleckého posudku. Kriminalistika, 2010, roč. 43, č. 3, s. 180 – 196. 19 KŘÍSTEK, L. Znalectví. Praha: Wolters Kluwer, 2013, s. 227. 20 Např. judikáty NS 25 Cdo 583/2001, NS 30 Cdo 3450/2007; NS 28 Cdo 329/2010; I. ÚS 483/2003. 21 III. ÚS 299/2006.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


127

oba názory zabývají hranicí soudního hodnocení, tedy tím, kam až soudce může jít, aniž by bylo z normy, předchozí judikatury či z nějakého prováděcího předpisu jasné, jak lze poznat kvalitní posudek.

Obecná kriteria jako jsou přesvědčivost, odůvodněnost, logická bezrozpornost apod. jsou léta stále dokola opakována napříč judikaturou, aniž by byla vyřešena otázka, jakým způsobem by se měla konkrétně projevit v posudku coby manifestace jeho kvality. Kdyby si právníci takovou otázku položili, nepochybně by museli dojít k závěru, že bez toho, aniž by soud hodnotil kvalitu posudku, není možné naplnit ani jedno z citovaných obecných kriterií. Tato kriteria jsou přece charakteristikami kvality. Proto sice může být sporu o možnosti hodnocení věcné stránky posudku, ale nikoliv o hodnocení jeho kvality. To, že se doposud nevědělo, jak účinně či spíše funkčně na to jít, je věc druhá.

3 Analýza přezkumu znaleckého důkazu v USA – selhání Daubertova standardu

Pod tlakem explicitně vyjádřené nedůvěry ve forenzní důkazy v 80. letech mi-nulého století22 byly americké soudy donuceny se věnovat zvyšování kvality znalec-kých důkazů. To s sebou přineslo potřebu nějak přehodnotit tamní dosavadní hod-nocení kvality znaleckého důkazu. Na původní spoléhání na znalce a názor vědecké komunity příslušného oboru, jež mělo oporu v rozsudku z roku 1923, případ Frye vs. U.S.,23 vznikly tři typy reakcí:

a) vyslovování otevřené nedůvěry znalcům (cf. Gianneli; Risinger, Denbeaux & Saks)24

22 Předně jde o články: RISINGER, D.M., DENBEAUX, M.P., a SAKS, M.J. Exorcism of ignorance as

a proxy for rational knowledge: the lessons of handwriting identification ‘‘expertise’’, Law Rev, 1989, No. 137, pp. 731–792. RISINGER, D.M. & SAKS, M.J. Science and nonscience in the courts: Daubert meets handwriting identification expertise, Iowa Law Rev, 1996, No. 82, pp. 21–74.

23 Frye vs. U.S. 293 F. 1013 DC Cir. 1923; mezi Fryeovým testem a Daubertovým standardem vznikla paralelně kriteria, formulovaná v článku 702 – Federal Rules of Evidence (1975), jehož poslední novela je z roku 2011. Tato kriteria jsou paralelně platná vedle Daubertova standardu ale i Fryeova testu, neboť Daubertův standard nepřijala více než polovina U.S., jmenovitě Kalifornie, Illinois, Ma-ryland, New York, New Jersey, Pennsylvanie, a Washington, které se stále drží měřítka Fryeova testu. Nemá smysl se zde podrobně zabývat celým tímto vývojem, ač má inspirativní dílčí konsek-vence.

24 GIANNELLI, P. The Admissibility of Novel Sccientific Evidence: Frye vs. U.S, A half Century Later. Colum. Law Review, 1980, No. 80, pp. 1198-1200; RISINGER, D.M., DENBEAUX, M.P., & SAKS, M.J. Exorcism of ignorance as a proxy for rational knowledge: the lessons of handwriting identifi-cation ‘‘expertise’’, Law Rev, 1989, No. 137, pp. 731–792.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


128

b) vyvíjení snahy o nové hodnocení a přístupy ke znaleckým výkonům (cf. Imwinkelried)25

c) vytvoření nových kriterií přípustnosti, vyjádřeným trojicí rozhodnutí, ozna-čovaných jako Daubertův standard (90. léta).26

Nejpodstatnější z toho je geneze dnes všeobecně známého Daubertova stan-dardu, protože je to produkt justice. Jedná se v podstatě o nekompromisní „síto“ formované pěti kriterii, před kterými musí znalecký důkaz obstát, ještě než přijde před porotu:

a) testing/falsifiability = jsou užité teorie či metody ověřitelné/vyvratitelné? b) peer review & publication = bylo to, oč se znalec opírá, recenzováno/publi-

kováno? c) known or potential error rate = je známa potencionální či skutečná chybo-

vost užitých metod? d) standards controlling use of technique = existují kontrolované standardy uži-

tého postupu? e) general acceptance (přejaté kriterium Fryeova standardu) = jsou užité teorie

a metody obecně přijímané příslušnou vědeckou komunitou?

Daubertův standard přinesl jedno velmi zvláštní specifikum, a sice že učinil ze soudců „vrátné“ (gatekeepers), kteří nesmí doslova „vpustit“ znalecký posudek před porotu, není-li vědecký,27 resp. neobstojí-li před citovanými pěti kriterii. Na první pohled nadějné opatření, které mělo přinést zlepšení, nakonec způsobilo po-někud absurdní vývoj směrem k tiché apelaci na odbornou gramotnost soudců, pro něž začaly být dokonce pořádány odborné kurzy (Sic!).28

Vzhledem k tomu, že je soudce nejen v USA, ale i v Evropě nutně považován za laika, je z toho hlediska Daubertův standard řešením principielně nesmyslným. To

25 IMWINKELRIED, E. J. A New Era in the Evolution of Scientific Evidence – A Primer on Evaluating

the Weight of Scientific Evidence. William & Mary Law Review, 1981, No. 23, pp. 261 – 290. 26 cf. Dauber vs. Merrell Dow Pharmaceiticals, Inc. 509 U.S. 579, 590/1993; General Electric vs. Joiner

522 U.S. 136 /1997; Kumho Tire Co. Vs. Carmichael 526 U.S. 137/1999; tento standard není stále přijatý ve všech státech USA.

27 Doslova „není-li produktem spolehlivých (vědeckých) principů a metod“. 28 GATOWSKI, S. et al. Asking the gatekeepers: A National Survey of Judges on Judging Expert Evi-

dence in post-Daubert world. Law and Human Behavior, 2001, Vol. 25, No. 5, pp. 433-458; bývalý předseda nejvyššího soudu William Rahnquist podle Gatowského a kol. (2001) řekl, že rozhodnutí ve věci Daubert udělalo ze soudců amatérské vědce, kterým chybí vědecká vzdělanost k tomu, aby efektivně vykonávali svou roli „vrátného“ ve věci připouštění vědeckých důkazů před porotu.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


129

se promítlo jako zásadní problém do neutěšených výsledků, které tzv. „Post-Dau-bertův svět“29 přinesl. Podle zprávy NRC30 podrývá Daubertův standard autoritu znalce, protože ten je do značné míry suplován přímo soudcem. To Fryeův test (1923) nepřipouštěl. Co je ale zásadní, že Daubertův standard staví na roveň dů-kazní spolehlivost s vědeckou platností, jak připomíná zpráva NRC (ibid.). Je to principielně způsobeno deklarací dvou základních faktorů pro připuštění znalec-kého důkazu před porotu: a) zda užité teorie a metody mohly být a byly testovány a b) jaká je míra chybovosti spojená s užitými postupy.31

Soudci samozřejmě nemohou být dostatečně erudovaní: nemají a nemohou mít širší záběr znalostí a čas na hlubší zkoumání a reflexi kvality důkazů. A proto NRC ve své zprávě shovívavě uzavírá, že naplnění idey Daubertova standardu je naprosto mimo možnosti justice.

Výsledky podrobné analýzy efektivity Daubertova standardu, provedené NRC vypovídají o zkomplikování celé situace se znaleckými důkazy než o jejím zlepšení. To znamená, že soudci mají krom starostí s neplodným sebevzděláváním nadále problém rozpoznat kvalitní a spolehlivý znalecký důkaz. Co je ale horší, že kriteria Daubertova standardu nenutí znalce svoji práci zlepšit. Podotýkám, že daleko nej-slabší úroveň mají nadále znalecké důkazy ve forenzních disciplínách, obzvláště pak ve forenzní identifikaci pisatele, jejíž niveau je výrazem nepochopení povahy předmětu zkoumání (rukopisu), kterým se tato disciplína zabývá.32

Ze studie Page, Taylorové a Blenkina,33 kteří provedli statistickou analýzu 548 soudních stanovisek, vyjadřujících se k přípustnosti forenzně identifikačního znaleckého důkazu plyne, že byl znalecký důkaz vyloučen nebo omezen v celkem

29 Lapidární termín použitý A. Moenssensem v jeho poněkud kontroverzním článku nazvaném „Dů-

kaz identifikací pisatele v post-Daubertově světě“ (MOENSSENS, A. A. Handwriting identification evidence in Post-Daubert World. University of Missouri-Kansas City School of Law Law Review, 1997, Vol. 66, No. 2, pp. 251-343).

30 National Research Council Report, NRC. National Academy of Sciences, Strengthening Forensic Science in The United States: A Path Forward 7, 2009.

31 To má naprosto paradoxní význam, který přibližuji v následující kapitole. 32 cf. MNOOKIN, J. L. et al. The Need for a Research Culture in the Forensic Science. UCLA Law

Review, 2011, Vol. 725, No. 58, pp. 725-779; ZÁVORA, J. Fenomén písmoznalectví: Východiska a te-oreticko-metodologický rámec takzvaného písmoznalectví. (studie pro MSp ČR). Ústí n. L.: Katedra psychologie, Univ. J.E. Purkyně, 2011a.

33 PAGE, M., TAYLOR, J. & BLENKIN, M. Forensic Identification Science Evidence Since Daubert: Part I – A Quantitative Analysis of the Exclusion of Forensic Identification Science Evidence. Jour-nal of Forensic Sciences, 2011, Vol. 56, No. 5, pp.1180 – 1184.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


130

81 případech (cca 15 %), přičemž zhruba 50 z nich Daubertovým standardem ne-prošlo vůbec. Důvodem pro úplné vyloučení byla v 27 případech neschopnost znalce prokázat, že má užitá technika dostatečný vědecký základ a v 17 případech nebyly vědecky podloženy znalecké závěry.

Možná by se mohlo zdát, že je taková statistika poměrně dobrým výsledkem. V takovém případě je třeba si uvědomit, že ta čísla nezachycují kvalitu posudků, jejich důkazní spolehlivost, nýbrž vědeckou platnost, jak trefně kritizuje NRC.34 To není přirozeně totéž: důkaz může být spolehlivý, aniž by byl vědecky platný a vice versa. Vědecká platnost je předně věcí plausibilních metod a teoretických východi-sek, které již byly publikovány nejlépe v impaktovaném vědeckém časopisu.35 Dů-kaz ale může být spolehlivý i tehdy, neexistuje-li pro daný fenomén ověřená vě-decká metoda jak jej zkoumat, či není tento fenomén konceptualizován a integro-ván do příslušného teoretického diskusru. Kdyby to tak nebylo, nemohl by se soud spolehnout ani na zdravý rozum, a ad absurdum by ani nemohl brát v potaz po-sudky z oborů, které nemají vědní základy (viz též poslední odstavec poslední ka-pitoly této studie – složky znaleckého důkazu).

Daubertův standard delegoval soudce k tomu, aby zasahovali až do odborné roviny posudků, přičemž přísný model pěti kriterií se zcela míjí účinkem, neboť tato kriteria jsou hodnotícím kontextem, který nepatří na půdu justice, nýbrž na půdu vědy. Co je ale nejpodstatnější, že taková kriteria by byla vhodná pro hodno-cení vědeckosti celé disciplíny, nikoliv pro hodnocení spolehlivosti důkazu v dané, vždy jedinečné konkrétní kauze. Zásah soudců do odbornosti a přesun hodnocení z kontextu soudně rozhodovacího do kontextu vědeckého jsou hned dva zcela zá-sadní logické přehmaty.

4 Analýza abstraktních kriterií k hodnocení konkrétních kroků znalců – pře-hmaty v tzv. logickém typování

V návaznosti na poslední odstavec předchozí kapitoly považuji za užitečné se opřít nejen o dosavadní negativní kritiku Daubertova standardu, ale i o návrhy ke

34 National Research Council Report, NRC. National Academy of Sciences, Strengthening Forensic

Science in The United States: A Path Forward 7, 2009. 35 Impact factor (IF) do vědy přinesl Eugene Garfield jako nástroj k porovnávání citačních frekvencí

vědeckých prací; později využit k “měření vědy“ přes řadu oprávněných námitek (např. kritika AR-CHAMBAULT, E. & LARIVIERE, V. History of the journal impact factor: Contingencies and con-sequences. Scientometrics, 2009, Vol. 79, No. 3, pp. 635-649.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


131

zlepšení, které z této kritiky vycházejí. Jeden takový návrh podává právník San-ders.36 Podle něj bylo zavedení Daubertova standardu „absolutně neefektivní“,37 a to kvůli dvěma základním faktorům: a) kontextuálnímu přístupu soudů k hodnocení odborných poznatků a b) neschopnosti vědy poskytnout příčinné odpovědi o urči-tém konkrétním případu.38

Sanders si povšiml, že k některým poznatkům dochází experti na základě zku-šenostního poznání toho konkrétního znalecky řešeného případu. To se váže po-chopitelně opět především k forenzně identifikačním disciplínám. Tento přístup znalců označil jako kontextuální (contextual approach) s tím, že je nutné se mu vyvarovat. Výsledky takového přístupu označuje jako (clinical-based)39 a chápe je v soudním řízení jako nepoužitelné. Doporučuje, aby soudy braly v potaz pouze poznatky založené na důkazech (evidece-based).40 V závěru své studie doslova uvádí: „Měli bychom přejít od [znaleckých] závěrů založených na „klinických tvrze-ních“ k závěrům vystavěným na kvantifikovatelných a formálních procedurách, kdy-koliv to jen bude možné.“41 Jeho řešením je tedy pokud možno zamítnout poznatky, které nelze kvantifikovat a podle něj právě proto doložit.

Problém tkví v tom, že mají-li být znalci spolehliví, potom je kontextuální pří-stup vždy naprosto nezbytný. Kontext nelze chápat jako nechtěnou příměs, ze které můžeme vyčlenit zkoumaný fenomén, protože ten bez kontextu koneckonců nee-xistuje. Zdánlivě paradoxně se bez kontextu nelze obejít právě tam, kde lze měřit, tedy tam, kde známe měřitelné atributy zkoumaného fenoménu. Bez zvážení kon-textu „přesně kvantifikovaného“ jevu resp. bez zasazení exaktních výsledků do kon-textu skutečnosti, nelze mít jistotu, že mají takové výsledky vůbec nějaký smysl.

Záměrně si vezmu za příklad DNA profilování, neboť i k této disciplíně je třeba přistupovat kriticky. Erin Muprhyová poukazuje na nebezpečí, které vychází z pře-mrštěného respektu k DNA profilování. Podle Murphyové se v důsledku tak značného

36 SANDERS, J. „Utterly ineffective“: Do courts have a role in improving the quality of forensic expert

testimony? Fordham Urban Law Journal, 2010, Vol. 38, No. 2, pp. 547-569. 37 Již název studie: „Utterly ineffective“: Do courts have a role in improving the quality of forensic expert

testimony? 38 Nelze si nepovšimnout, že Sanders ve svých úvahách setrvává v zajetí omylu, že vědecká platnost

a důkazní spolehlivost je jedno a totéž. 39 Ač Sanders uvádí clinical-based, terminologicky obvyklejší je experience-based. 40 Členění evidence-based a experience-based má svůj původ v medicínských oborech. 41 SANDERS, J. „Utterly ineffective“: Do courts have a role in improving the quality of forensic expert

testimony? Fordham Urban Law Journal, 2010, Vol. 38, No. 2, s. 569.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


132

obecného obdivu prakticky ztrácí prostor pro zdravou skepsi.42 O samotném DNA profilování příliš mnoho pochyb uplatnit nelze, ovšem kolem způsobu uvažování o aplikaci a aplikaci samotné existuje nepochybně celá řada možných pochybností.

Dror a Hampikian ve svém experimentu43 publikovaném v roce 2011 prokázali nespolehlivost inkontextuálního přístupu v DNA profilování. Po vynesení roz-sudku nad obviněným ze znásilnění se rozhodli prověřit DNA důkaz, na němž celý proces stál. Poslali DNA vzorek, který byl směskou semene více mužů 17 DNA la-boratořím, aniž by je seznamovali s případem. Pouze jediná z těchto laboratoří vy-slovila totožný závěr s původním závěrem „nelze danou osobu vyloučit“. Ostatních 15 laboratoří se ve svém resultátu odlišovalo. V závěru studie autoři citují průkop-níka DNA identifikace, Petera Gilla: „Pokud předložíte 10 kolegům směsku (míněno směsku DNA) skončíte na 10 různých odpovědích“.44 Podle citovaných autorů spo-číval problém v tom, že velmi malý vzorek DNA je často kontaminován nebo po-škozen. Polymerázová řetězová reakce (Polymerase Chain Reaction, PCR) umož-ňuje analyzovat DNA jen z nepatrného vzorku, protože „molekulárně nakopíruje“ vzorek DNA třeba na milióny kopií. Namísto toho, aby byl tento kontext zvážen, je přehlédnut, což je manifestace inkontextuálního přístupu.45 Identifikace nositele DNA je tedy rozhodně vědecky platná, ale pro vyšetřovací či soudní rozhodování může být z popsaných důvodů nespolehlivá.

Když nahlédneme na věc hermeneuticky, je rozmnožení marginálního množ-ství vzorku v podstatě zkreslováním skutečnosti, protože tak velké množství roz-množených DNA vzorků se na místě činu přirozeně nevyskytovalo. Množství vzorku bylo z tohoto hlediska marginální, což znamená, že na místě sběru nepře-važovalo, nebylo dominantní. Vyskytovalo se pouze jako nepatrný element směsi. Kontextuální přístup pak předpokládá nejen to, že znalec DNA bere v potaz kon-taminaci či poškození nepatrného vzorku, ale též to, že „molekulárním kopírová-ním“ malého vzorku DNA přizpůsobuje skutečnost potřebám identifikační me-tody.

Anebo naopak, v kontextu lze spolehlivě dokládat poznatky i bez kvantifikace, ba dokonce, v některých vědních disciplínách, při řešení problémů povahou měkkých

42 MURPHY, E. Inside the Cell: The Dark Side of Forensic DNA, New York: Nation Books, 2015. 43 DROR, I.E., HAMPIKIAN, G. Subjectivity and bias in forensic DNA mixture interpretation. Sci Jus-

tice, 2011, Vol. 51, No. 4, p. 204 – 8. 44 Ibid., s 208: „If you show 10 colleagues a mixture, you will probably end up with 10 different answers“. 45 Konsekvence tohoto typu jsou dobře popsány in: SCHECK, B. NEUFELD, P. & DWYER, J. Actual

innocence: When Justice Goes Wrong and How to Make it Right. New York: Signet, 2001.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


133

a variabilních, poznatky dokládat jinak ani nelze (v soc. vědách již Vico; v matema-tice např. Nalimov, atd.).46 V tomto případě jde o velmi rozvinutou kvalitativní me-todologii, která je kontextuální v samotné své povaze. To znamená, že se nepracuje s uváděním výsledků měření do reálného kontextu, nýbrž se výsledky z reálného kontextu přímo získávají analytickou deskripcí.47

Nevím, zda si je Sanders vědom těchto souvislostí, každopádně jsem přesvěd-čen, že by jeho návrhy žádné zlepšení přinést nemohly. Sandersovy návrhy jsou pouze dalším zpřísněním požadavků Daubertova standardu, kterým ale přísnost nechybí. Je to spíše chybná cesta, protože Daubertův standard posouvá hodnocení znaleckého důkazu mimo kontext soudně rozhodovací. Jak jsem již naznačil v předchozí kapitole, důkazní spolehlivost a vědeckou platnost nelze tak snadno za-měnit, ač se to v prvním plánu nabízí. Hodnocení „vědecké platnosti“ se může smysluplně odehrávat jedině v rámci vědeckého kontextu. Kontext hodnocení od-borné činnosti znalce je kontextem právním. Tyto dva světy (právní a vědecký), či též tato dvě pozadí, mezi sebou nemají nutnou spojitost.

Ač se zdá taková úvaha na první pohled neužitečná, v konečném důsledku ob-jasňuje vše podstatné. Jedná se o chybu v tzv. logickém typování, která byla známa již matematikům Whiteheadovi a Russellovi,48 a kterou později využil a rozpracoval Gregory Bateson a ovlivnil tak mnoho vědeckých disciplín.49 Již tak dlouho je tento poznatek ve vědě znám.

Abych přiblížil jádro myšlenky záměn logických typů, uvedu dva příklady ze světa vědy, kterými již Charles Hampden-Turner50 a Gregory Bateson51 popsali dů-sledek záměn v logickém typování.52

Začnu nejprve tzv. exploračními experimenty se zvířaty, kterých byly psycho-logy (zejména behavioristy) popsány desítky a pokaždé se při nich experimentátoři podivovali jednomu zdánlivému paradoxu (upozorňuji, že nepopisuji omyl krys, nýbrž omyl experimentátorů). Experimentátoři nechali krysy prozkoumávat

46 VICO, G. Principi di una scienza nuova d'intorno alla commune natura delle nazioni, Neapel, 1725;

NALIMOV, V.V. The labyrints of language: a Mathematician´s Journey. Philadephia: ISI Press, 1981. 47 Např. WERTZ, J. F. et al. Five Ways of doing Qualitative analysis. NY: Guilford Press, 2011. 48 WHITEHEAD, A.N. & RUSSELL, B. Principia Mathematica. Cambridge: Cambridge University,

1910. 49 BATESON, G. Mysl a příroda, nezbytná jednota. Praha: Malvern, 2006. 50 HAMPDEN-TURNER, Ch. Sane Asylum. San Francisco: San Francisco Book, 1976. 51 BATESON, G. Mysl a příroda, nezbytná jednota. Praha: Malvern, 2006. 52 Zcela záměrně zde i jinde v textu uvádím tyto velmi staré zdroje, aby bylo zřejmé, jak dlouho jsou

poznatky, které zde explanuji, ve vědě známy.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


134

(explorovat) labyrint s bedničkami. Některé bedničky daly kryse do čumáku elek-trickou ránu, v jiných bylo jídlo. Krysa ale nepřestávala dál a dál prozkoumávat, ač jí to mnohdy bolelo. Rána do čumáku byla pro ni stejně významnou informací („tady ne“) jako když našla v jiné bedničce jídlo („tady ano“).

Ve výsledku se experimentátoři podivovali právě nad tím, proč krysy bolestivá zkušenost neodradí natolik, že úplně přestanou bedničky prohledávat, tedy přesta-nou provádět exploraci jako takovou. To by znamenalo, že by krysa musela zobec-nit celou exploraci bedniček jako bolestivou a tak této činnosti (jako celku) zane-chat. Bateson53 k tomu uvádí vysvětlení založené právě na vystižení principu rozdílu rovin uvažování z hlediska různosti jejich abstrakce (též logického typu): „Z této zkušenosti se krysa nenaučí, že nemá strkat čumák do bedniček; naučí se jen, že ho nemá strkat do těch bedniček, v kterých dostala šok. […] Účelem exploračního chování (krysího průzkumu) totiž není zjistit zda explorace je dobrá věc, ale dovědět se něco o zkoumaném.“

Jinými slovy experimentátoři se pomýleně podivovali nad chováním krys proto, že se sami pohybovali v jiném, abstraktnějším myšlenkovém kontextu – uvažovali „o samotné exploraci“. Jenže z hlediska krysy:“…není žádoucí, aby se dověděla něco o obecném,“54 tedy o exploraci, protože to prostě pro své „účely“ nepotřebuje.

Druhý příklad, který Bateson55 uvádí, se týká lidských záležitostí. Pokud bychom chtěli k uvedenému příkladu krysí explorace něco přirovnat, může to být např. proble-matika zločinu ve vztahu k trestu. Zločin je „…stejně jako explorace, pojmenováním pro způsob jak své jednání uspořádat.56 Je to tedy obecnější rovina než jednotlivé činy, které v rámci zločinu pachatel realizuje. Proto je podle Batesona „…nepravděpodobné, že by potrestáním činu zanikl zločin jako takový.“57 Ovšem právo trestá konkrétní části zlo-činného jednání – činy. Tím jsou činy zaměňovány chybně za obecnější zločin, který je vyšším kontextem. Je to totéž, jako bychom chtěli krysu odnaučit explorovat tím, že jí dáváme do čumáku rány za jednotlivé strčení čumáku do bedničky. Bateson k tomu velmi kriticky dodává: „Za mnoho let se ještě vědě, která si říká kriminologie, nepodařilo vymanit z tak jednoduchého přehmatu v logickém typování.“58

53 BATESON, G. Mysl a příroda, nezbytná jednota. Praha: Malvern, 2006, s. 112. 54 Ibid. 55 Ibid. 56 Ibid. 57 Ibid. 58 Ibid.; vynikající důkazy o povaze a vzniku zla mezi lidmi, přinesl ve svých experimentech Philip

Zimbardo (viz např. ZIMBARDO, P. G. The Lucifer effect: how good people turn evil. London: Rider,

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


135

Pokud uvedené příklady přenesu do řešeného problému, ukazuje se, že příliš obecná kriteria českého zákonodárce, o kterých jsem se zmiňoval v kap. 3, odpoví-dají úrovni vyššího logického typu. Tato kriteria jsou zkrátka nad konkrétními kroky znalce. Jsou to abstraktní zásady. Proto mohou promlouvat ke znalecké čin-nosti jako celku. Mohou tedy promlouvat k činnosti všech znalců. Nemohou ale účinně promlouvat k jednomu konkrétnímu znalci v rámci jedné konkrétní kauzy a jedné řešené odborné otázky. To není jednoduše řečeno bezvýznamná souvislost, protože postup znalce se skládá z konkrétních kroků, a to ať jsou lege artis či nikoliv: nějaké kroky znalec prostě udělat musí. A proto, podobně jako v příkladu s explo-račním chováním krys či chováním pachatele zločinu, jde i tady o dva typy abs-traktně odlišných kontextů uvažování. Doslova jde o nespojité úrovně uvažování a tedy i o zcela různý popis věcí. Dosavadní obecná kriteria hodnocení znaleckého posudku proto nemohou být funkční (ač kvalitní), právě kvůli odlišnosti kontextů uvažování různé abstraktní úrovně (logických typů).59 Obávám se proto, že v pro-středí, kde má hodnocení tak abstraktní opory, budou dělat kvalitní posudky pouze silně morálně vyspělí znalci. Ti mají natolik zvnitřněné abstraktní zásady, že je pro-mítají do každého kroku své práce jaksi per se.

5 Důsledky nefunkční strukturace znaleckého posudku

V tuto chvíli se vrátím k současnému požadavku na strukturu znaleckého po-sudku v ČR nález – posudek+závěr.60 Právě struktura posudku je totiž klíčovým po-jítkem mezi abstraktními judikatorními požadavky na kvalitu posudků a kvalitou činnosti znalce. Když jsem Luboši Dörflovi, autorovi komentáře ke znaleckému zá-konu,61 položil otázku, kde má původ členění nález – posudek+závěr resp. nález – po-sudek, řekl, že v právní vědě. Ať už má tato struktura původ jakýkoliv, každopádně nevytváří předpoklad pro kompozici kritického textu, tedy pro zprávu o poznatcích. Proto se obávám, že se i zde dobře projevuje skrytá tendence disciplín (právo a ostatní obory) nevnímat nespojitost kontextů, či lze říci i diskursů, jednotlivých disciplín.

2009; jde o to, že kontext, v němž se lidé ve skutečnosti vyskytují, má na jejich chování větší vliv než jejich dispozice – to jsou také dvě různé úrovně logického typu: dispoziční a situační.

59 Stojí za zmínku, že podle Batesona (ibid.) je nespojitost a vzdálenost dvou abstraktních struktur, mezi nimiž probíhá záměna, vhodná jedině pro vytváření humoru, neboť bez deformací logického typování (deformací významu) by humor nemohl vůbec existovat (cf. BORECKÝ, V. Imaginace, hra a komika. Praha: Triton, 2005.)

60 § 13 odst. 2 prováděcí ZnalV. 61 DÖRFL, L. Zákon o znalcích a tlumočnících: Komentář. Praha: C. H. Beck, 2009.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


136

Abych byl v argumentaci korektní, provedu nejprve stručnou analýzu právního výkladu očekávaného obsahu nálezu a posudku. Dörfl62 ve svém komentáři uvádí, že nález začíná vždy vymezením úkolu a účelu posudku a přehledem podkladů, jakož i jejich zhodnocením. Též je v této části předpokládán popis postupu analýzy podkladů. Hned za nálezem by měl být zpracován posudek, v němž je proveden výčet otázek a odpovědi na tyto otázky, které by měly mít logickou vazbu na argu-mentaci v nálezu.63 Křístek64 narozdíl od Dörfla uvádí seznam podkladů samostatně a do nálezu podle něj patří popis zkoumaných materiálů i podkladů,65 popis užitých teoretických metod a postup, kterým znalec dochází ke svým závěrům. Křístek66 chápe nález jako „…hlavní část znalcova zkoumání“. V posudku by měl být podle téhož autora uveden výčet znalci položených otázek a poté odpovědi na tyto otázky, stejně tak, jak to tvrdí Dörfl.67

Podle Hirta a kol.68 by měly být, odlišně od Křístka ale v souladu s Dörflem, v nálezu uvedeny jak zdroje, tak popis zdrojů, ze kterých znalec čerpá, přičemž sa-motné posouzení případu klade do části nazvané posudek, když ani z částí, které autoři uvádějí, není explicitně jasné, zda je celá důkazní část podle nich součástí nálezu. Předpokládám ale, že ano. Ševčík a Ullrich69 abstrahují, že by nálezová část měla obsahovat souhrn všech zjištění znalce a postup analýzy. V posudku pak oče-kávají výčet otázek a odpověď na ně.

Poněkud odlišně postupuje Bradáč a kol.70 Tito autoři ve svém popisu uvádějí řadu konkrétních obligatorií, které by měl nález obsahovat, protože svůj výklad konkretizují ve vztahu k posuzování dopravních nehod. Zajímavé je jejich doporu-čení hned v úvodu popisu obsahu nálezu, a sice že důležitost obsahu nálezu spatřují mimo jiné v tom, že se „…znalecký posudek stává přezkoumatelným, je-li zřejmé, jaké podklady měl znalec k dispozici.“ To je, obecně řečeno, správné zdůvodnění konkretizace obsahu vycházející z vědní praxe. Doporučení těchto autorů jde ale

62 Ibid. 63 Ibid. s. 49; 54-55. 64 KŘÍSTEK, L. Znalectví. Praha: Wolters Kluwer, 2013. 65 Jak podklady, tak materiály jsou terminologicky nevhodné výrazy pro vědní obory, protože jde vždy

o zdroje dat či zkráceně zdroje; za další je obtížné se vyznat v případném rozdílu mezi podklady a materiály, nejde-li jen o užití podobných slov pro tutéž zamýšlenou věc.

66 Ibid., s. 177. 67 Ibid. 68 HIRT, M. a kol. Soudní znalectví v oboru zdravotnictví. Praha: Grada, 2014, s.14, 17. 69 ŠEVČÍK, P. a ULLRICH, L. Znalecké právo. Praha: C. H. Beck, 2015. 70 BRADÁČ, A., KLEDUS, M., KREJČÍŘ, P. a kol. Soudní znalectví. Brno: Cerm, 2010, s. 95.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


137

i za rámec požadavků vhodných pro hodnocení posudků, protože je specificky ad-justováno zcela konkrétní disciplíně.

Křístek71 podrobněji rozpracovává návrh požadovaných vlastností posudku dle Komise pro cenné papíry z roku 2004. Jedná se o komplexnost, úplnost, vnitřní kon-zistenci, k tomu pak poněkud nepochopitelně zásada, která se váže k přístupu či osobě znalce nezávislost a nestrannost72 a dalších pět charakteristik. Ačkoliv jsou tyto zásady bezpochyby smysluplné, nelze je funkčně použít. Ipso facto se tyto zá-sady neliší od jiných abstraktních kriterií, uvedených např. v judikatuře nebo i v po-drobnějších teoretických konceptech (viz Mathern a Musil).

Co je překvapivé, že analýze smyslu a významu samotné strukturace znaleckého posudku dle § 13 odst. 2 ZnalV nevěnuje ani jeden zde zmíněný autor zvláštní po-zornost. Přitom obecně platí, že právě struktura určuje srozumitelnost obsahu. Ni-kdo se nezamýšlí nad původem členění nález – posudek ani nad původním význa-mem a smyslem tohoto členění a ani nad vývojovým posunem znalecké činnosti. A v neposlední řadě se ani jeden z autorů nezabývá vztahem mezi hodnotícími kri-terii kvality znaleckého důkazu a zákonem požadovanou strukturou.

5.1 Tři skutečné příklady/případy k vážnému zamyšlení

Z mnoha případů jsem vybral tři signifikantní, které mohou poskytnout vyjas-nění důsledků plynoucích ze zákonného požadavku na vágní strukturu posudku. První případ zachycuje vědecky nekorektní postoj znalce, druhý pomýlené hodno-cení soudu a třetí případ se týká chybějící nepostradatelné částí znaleckého po-sudku.

V prvních dvou případech figuruje písmoznalec JUDr. J. S., což je výhodné, ne-boť tento znalec mimo jiné publikoval článek, ve kterém prosazuje svůj nekritický postup a zároveň explicitně popírá nejen kritické myšlení a vědu, ale bohužel i pros-tou logiku.73 Ani jeden z níže uvedených závažných problémů by nemohl nastat,

71 KŘÍSTEK, L. Znalectví. Praha: Wolters Kluwer, 2013. 72 Nestrannost je zakotvena již ve znaleckém slibu (§ 6 ZnalZ) a jako jeden z pojmových znaků zna-

lecké činnosti a váže se též k zákazu podat posudek v případě pochybností o nepodjatosti (§11 ZnalZ; §17 OSŘ), je odvozována z principu nestrannosti soudce (čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 LPS; přiměřeně § 14 – 16 OSŘ) (pregnantně: Dörfl, 2009); je tedy zřejmě nadbytečné tento po-jmový znak uvádět v citovaných kriteriích, které se váží k posudku.

73 STRAKA, J. K článku PhDr. Jiřího Závory „Adresné závěry znaleckých posudků určujících pravost podpisu“: Jak je to skutečně s „adresnými“ závěry písmoznaleckých posudků. Bulletin advokacie, 2013, č. 1-2. Praha: ČAK.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


138

pokud by znalci byli nuceni naplňovat strukturu, která pořádá text posudku kri-ticky dle jednotlivých nutných kroků.

Prvním příkladem je případ obviněného T. K. v trestním řízení sp. zn. 57T 3/2012 vedeném před Městským soudem v Praze.74 V hlavním líčení ze dne 4. 9. 2012 byla písmoznalci JUDr. J. S. obhájcem položena otázka: „Ve spise je úřední záznam o podkladech, které Vám policie předala, jde o vzorky písma pana T.K. Byly nějakým způsobem autorizovány tyto materiály tvořící srovnávací podklad pro po-sudek? Bylo na jistotu, že to je písmo pana T.K.?“ (str. 11 protokolu z hlavního lí-čení). Obhájce se ptá velmi správně na to, co znalec udělal pro to, aby si ověřil, že zkoumal skutečně rukopisy pana T.K., pokud v závěru posudku tento znalec ad-resně uvádí: „…podepsal pan T.K.“.

Písmoznalec JUDr. J. S. odpověděl následovně: „Toto není úkolem znalce. Zna-lec musí z nějakých srovnávacích materiálů vycházet a za autentičnost těch srovná-vacích materiálů musí ručit ten, kdo ten posudek žádá, takže tohle je otázka na poli-cii. Já sám jsem tu autentičnost nijak neprověřoval…“ (tamtéž).

Znalcova odpověď je samozřejmě nepřijatelná. Srovnávací vzorky písma je vždy nutné validovat.75 Kdo jiný by měl validaci provádět než znalec, když se jedná o ryze odborný úkol. Důvody k provedení validace jsou hned dva a kruciální. Ten první se týká jistoty, že soubor srovnávacích rukopisů psala jedna a jediná ruka. Ten druhý má vyjasnit, zda jsou vzorky psány rukou jediné konkrétní osoby, což lze provést pouze tehdy, když znalec s danou osobou uspořádá experiment, při kterém se bude daná osoba před zrakem znalce podpisovat nebo psát text.76

74 Pro publikování informací z tohoto případu mám samozřejmě souhlas odsouzeného T.K. (pouka-

zuji též na § 10a zák. 444/2011 Sb.). 75 Validací znalec porovnává srovnávací podpisy/texty mezi sebou tak, aby si ověřil, že je psala jediná

osoba. V opačném případě není vyloučeno, že může být pisatelem srovnávacích podpisů i více osob, což samo o sobě logicky vylučuje spolehlivé výsledky zkoumání. Může-li znalec provést osobně zkoušku psaní s daným pisatelem, jsou do validace zahrnuty i podpisy/texty vzešlé z této zkoušky a potom je možné vyslovit i adresný závěr, neboť znalec viděl pisatele psát in vivo a tedy může po validaci tvrdit, že srovnávací soubor psala jediná konkrétní osoba.

76 Již z podstaty jednoho z pojmových znaků znalecké činnosti „zásady odbornosti“ (cf. § 6 ZnalZ) má znalec povinnost se vždy pokusit o osobní provedení zkoušky psaní, pakliže pisatel žije (nejde např. o závěť) a zároveň neodmítne zkoušku psaní v trestním řízení dle zásady nemo tenetur se ipsum accusare (cf. stanovisko pléna ÚS odst. 9., Pl. ÚS-st. 30/10). Zkouška provedená soudem, policií apod. je naprosto nepřijatelný protože odborně neošetřený krok, což plyne z povahy rukopisu jako předmětu zkoumání (již WINDELBAND, W. Geschichte und Naturwissenschaft. Straßburger Rek-toratsrede. In: Windelband, W. (Ed.), Präludien. Aufsätze und Reden zur Philoshophie und ihrer Geschichte. Tübingen: J.C.B. Mohr, 1894, pp. 136-160; podrobně in ZAVORA, J. K adresným závěrům

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


139

Pokud znalec pracuje se vzorky, o nichž nemá tušení, čí jsou, a neprovede jejich validaci, srovnává sporný rukopis s rukopisem neznámého počtu osob. Když pak navíc vysloví adresný závěr (př. „podepsal Jan Novák“), je to nebezpečná kon-strukce a nikoliv spolehlivý výsledek.77

V dané kauze učinil znalec JUDr. J. S. jednoznačný, a dokonce adresný závěr, přestože neprováděl ani zkoušku psaní ani validaci srovnávacích projevů, a tedy přesto, že je vyloučené, aby si mohl být jistý, že srovnávací vzorky psala jediná ruka, ba dokonce čí ta ruka byla. Znalcův přístup není jen odborně nekorektní, je navíc rozporuplný. V daném posudku na str. 6 totiž znalec uvádí výčet nových podkladů ke zkoumání, z nichž vylučuje 4 listy ručně psaných jmen a číselných záznamů pro-tože cit.:“..u nich není prokázáno, zda je psal T. K.“ a kopie dopisů a obálek, u nichž cit.: „…ani sám předkládající orgán (PČR) nemá jistotu, zda byly psány T.K..“ Neu-vádí ale na čem toto vyloučení rukopisů zakládá, což při validaci musel.

Pro dokreslení dodávám, že v případech, kdy písmoznalec nemůže uspořádat zkoušku (experiment) psaní s daným pisatelem např. proto, že je pisatel již mrtev, musí ponechat závěr neadresný, např.: „…podepsala osoba, jejíž rukopisy byly před-loženy ke zkoumání.“ V každém případě ale musí provést validaci srovnávacích projevů, protože srovnávat sporný podpis s podpisy, které mohly být napsány více pisateli, ve výsledku znamená pracovat se dvěma a ne s jedním sporným souborem. To v důsledku také znamená, že nelze-li validaci provést, např. proto, že není k dis-pozici dostatečné množství srovnávacích rukopisů, pak posudek nelze vůbec vy-pracovat.

V jiné kauze, kde byl též ustanoven písmoznalec JUDr. J. S., a to v občansko-právní věci č.j. 18 C 109/2012, vedené před Obvodním soudem pro Prahu 5,78 byly tomuto znalci předány listiny, jež měl napsat či podepsat pan J. S. Podpisy na těchto listinách znalec srovnal se sporným podpisem a dospěl k adresnému závěru, že sporný podpis podepsal pan J. S. Opět bez toho, aniž by s panem J. S. provedl zkoušku psaní. Tímto druhým případem ovšem nepředkládám pouze další chybu

písmoznaleckých posudků a důsledkům vědecky nekorektních postupů. Státní zastupitelství, 2013, roč. 11, č. 5 s. 44-47). Opačné tvrzení je přinejmenším nepřijatelné (viz STRAKA, J. K článku PhDr. Jiřího Závory „Adresné závěry znaleckých posudků určujících pravost podpisu“: Jak je to skutečně s „adresnými“ závěry písmoznaleckých posudků. Bulletin advokacie, 2013, č. 1-2, s. 22–23).

77 Podrobně vysvětleno in ZAVORA, J. K adresným závěrům písmoznaleckých posudků a důsledkům vědecky nekorektních postupů. Státní zastupitelství, 2013, roč. 11, č. 5, s. 44-47).

78 I pro tento případ mám udělen souhlas k publikačnímu a vědeckému využití informací a to od žalobkyně (poukazuji též na § 10a zák. 444/2011 Sb.).

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


140

téhož znalce. Naopak poukazuji na to, nakolik si s nepodloženým a v důsledku velmi nebezpečným závěrem nebyl schopen poradit soud.

V rozsudku v dané věci ze dne 11. 5. 2015 se totiž soud přiklonil k nepodlože-nému adresnému závěru znalce JUDr. J. S. s následujícím odůvodněním: „…s ohle-dem na výpověď znalce dr. J. Z. ohledně svého postupu při zpracování znaleckého posudku a při práci se srovnávacími materiály („Smyslem validace srovnávacích ma-teriálů bylo vytvořit soubor srovnávacích materiálů, o kterém má znalec jistotu, že byl napsán […] jednou rukou, ať už to byla ruka jakékoli osoby. Je nerozhodné, zda se jednalo o osobu J. S. Tento takto vytvořený soubor, psaný rukou jedné osoby, pak byl srovnáván se sporným podpisem.“) považuje soud závěry znalce dr. J. Z. ve srov-nání se závěry znalce Dr. J. S. za méně průkazné.“ Je zjevné, že soudkyně vůbec ne-pochopila, že adresný závěr písmoznaleckého posudku lze odůvodnit jedině zkouš-kou psaní a následnou validací srovnávacích projevů, což jsou konkrétní kroky, které znalec musí učinit na úplném začátku znaleckého posudku. Soudkyně si vší-mala zjevně pouze „pěkně“ (adresně) znějícího závěru, tedy posledního kroku, který znalec učinil. Doslova „uvěřila“ znalci JUDr. J. S, beztoho, aniž by od něj žá-dala doložení.

Podotýkám, že se nemohu domnívat, že by citované odůvodnění soudu bylo manifestací „slepé důvěry soudce v tvrzení znalce“, jak píše o podobných případech Jan Musil.79 Jsem přesvědčen, že kdyby soud prováděl hodnocení konkrétních kroků, které by byly předepsány strukturou, a znalec by se s nimi musel vypořádat, pak by soudu neunikly tak důležité souvislosti, o kterých v uvedených případech šlo. Jde tedy spíše o klasické „lost in translation“.

Třetí skutečný případ je z psychologické a psychiatrické branže. Vzhledem k tomu, že se nejedná o res iudicata, neuvádím sp. zn. Případ se týká porozvodové péče o dvě nezletilé děti. Advokát, a zároveň otec otce dětí, nechal vypracovat po-stupně celkem 11 odborných zpráv (posudky a odborná vyjádření), které měly po-soudit vztah matky k dětem a vice versa, a zároveň určit, zda je matky výchovné působení na děti nezávadné či nikoliv.

Ani jeden ze znalců matku nikdy nevyšetřoval, ani s ní nepřišel do kontaktu, což samo o sobě znemožňuje na položené otázky vůbec odpovědět. Jediné pod-klady, jak se v právní praxi nevhodně říká datům, které měli znalci k matce, byly kusé sms zprávy, e-maily, dopisy a zápočtová práce matky dětí. Sms zprávy a emaily měla matka posílat otci v afektu v době rozvodového řízení (tyto materiály navíc

79 MUSIL, J. Hodnocení znaleckého posudku. Kriminalistika, 2010, roč. 43, č. 3, s. 180 – 196.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


141

nebyly ve zprávách přílohovány). Takové zdroje dat jsou pro zamýšlené úkoly v podstatě neupotřebiltelné.

Přes tak nevhodné zdroje dat a omezená data samotná došli někteří ze znalců mimo jiné k těžko uvěřitelnému závěru, že matka může trpět histriónskou poru-chou osobnosti. Matky advokátka se obrátila na Psychologický ústav AV ČR, jehož tři renomovaní profesoři80 vypracovali kritickou revizi znaleckých produktů ze dne 2. 7. 2015 (dále jen KR). V KR je poukazováno mimo jiné na nedostatky v datech, vadnou metodologii, na logickou rozporuplnost znaleckých posudků apod. Pro ilu-straci uvedu tři komentáře ke třem různým zprávám různých znalců, které mají přímou vazbu na strukturaci posudku:

K OV PhDr. K.N.:“Uvedená tvrzení jsou nejenom v rozporu s adekvátním posto-jem znalce, že komplexní podpis osobnosti či jejích poruch vyžaduje důkladné psy-chologické a psychiatrické vyšetření pí H., ale nemají ani žádnou oporu v datech.81 Využít texty účelově vybrané jedním účastníkem sporu k tak zásadním vyjádřením o osobnosti člověka lze považovat přinejmenším za zavádějící, ne-li dokonce za pro-fesní selhání.“ (s. 3 KR).

Ke znal. posudku Doc. J. M. a PhDr. M.M.: „V části věnované testovému vyšet-ření uvádějí autoři řadu metod, ale stejně jako v jiných posudcích neuvádějí vý-sledky, ale pouze svoje závěry, jejichž odůvodněnost tak nelze posoudit. […] Bez jakéhokoliv dostatečného odůvodnění, pouze na základě nepříliš reliabilních údajů uvádějí jako pravděpodobnou diagnózu histriónskou poruchu osobnosti…“ (s. 5 KR).

Ke znal. posudku PhDr. R. P.: „Jsou uvedeny použité diagnostické metody – ROR, PSSI, v obou případech pouze závěry, bez podrobnějších údajů o výsledcích… […]. Znalec nekriticky přebírá anamnestické údaje z jiných vyšetření a tím vzniká jednostranný obraz o matce, neboť o ní téměř výhradně referuje otec dětí.“

V závěrech Kritické revize Psychologického ústavu AV ČR lze číst: „…znalci/posuzovatelé… s Mgr. S., (matka) popř. s jejími dětmi též nemluvili a neviděli je; měli jen záznamy, výjimečně zvukové, ale často jen textové, výpovědi druhé strany, údajně sms a e-maily či ukázku rukopisu. Přesto, že v kontaktu s posu-zovanými lidmi nebyli, odvážili se někteří z nich interpretací, které jsou podle sou-

80 Prof. PhDr. Ivo Čermák, CSc., prof. PhDr. Tomáš Urbánek, Ph.D. a prof. PhDr. Marek Blatný,

DrSc. 81 Jak jsem již poznamenal výše v textu, pro „data“ je v právní praxi nesprávně užíván termín „mate-

riály“.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


142

časných standardů v psychologii zcela nepodložené. Toto jednání považujeme za ne-slučitelné s profesní etikou. […] Znalci […] neuvádějí v dostatečné míře podrob-nosti o výsledcích takto provedených vyšetření. Závěry jsou pak neověřitelné, nelze je posoudit z hlediska odborných standardů…“ (s. 7).

Všechny mnou tučně zvýrazněné momenty v citacích se týkají chybějících částí znaleckých zpráv. Je zřejmé, že tak nekorektní znalecké produkty umožnila struk-tura typu: „nález – posudek+závěr“. Znalci touto strukturou nejsou vázáni k uvá-dění a odůvodňování zdrojů dat, výsledků analýz atd. Proto je možné se setkat s ne-úplnými posudky, které nemohou být spolehlivé a předně nemohou být ověřitelné.

Obecně lze též předpokládat, že mohou znalci nefunkční požadované struktury posudku zneužívat k účelovým zprávám. Stěží si lze totiž představit, že by si znalci vykládali požadavek právníků na srozumitelnost posudku tak, že vypustí popis ně-kterých pro ověřitelnost zásadních částí. Prováděcí vyhláška jim to ale každopádně umožňuje.

6 Závěry a návrh funkční struktury posudku jako výchozí roviny hodnocení kvality posudků

Než přejdu k představení struktury posudku, kterou zde navrhuji a odůvodňuji jako funkční, provedu stručné shrnutí stěžejních myšlenek mé studie, včetně zá-kladní schematizace.

Jak jsem ukázal v předchozích kapitolách, dosavadní požadovaná struktura po-sudku uvedená v § 13 znalecké vyhlášky (ZnalV) koliduje se strukturou vě-decky/kriticky formované zprávy, přestože právo na vědu nutně spoléhá. Požado-vané členění posudku na nález – posudek+závěr je v rozporu s jakýmkoliv postupem, který znalec ve vědecky zakotveném oboru musí projít, aby po-dal plausibilní argumentaci, ve které jsou pevně zakotveny reliabilní závěry.

Judikatorní i teoretický výklad předpokládaného obsahu posudku je stejně tak abstraktní jako judikatorní i teoretické požadavky na kvalitu posudku. Abstraktní požadavky na obsah i kvalitu posudků jsou příliš vzdálené konkrétnímu kontextu, ve kterém se znalcova činnost odehrává. Vzhledem k tomu, že je odborná činnost znalce v ČR zákonem regulovaná, potom tato úprava musí obsahovat pokyny k ta-kové struktuře znaleckého posudku, která odráží konkrétní znalcovy kroky. To znamená, že je nezbytně nutné se právě zákonnými pokyny přiblížit korektnímu postupu znalce. A jak jsem se snažil doložit, jedině v rovině vhodné struktury po-sudku je možné ze strany justice od znalců očekávat příslušný obsah posudku a taktéž

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


143

hodnotit jeho kvalitu. Při takovém hodnocení pak argumentačně obstojí obě strany, soudy i znalci, neboť budou pro obě strany srovnaná kriteria ve společné rovině uvažování.

Mnou navrhovaná struktura je z hlediska úrovně abstrakce řekněme hned nad odborným obsahem, tedy nad tím, co spadá pod „oborový standard“. Je-li taková struktura vhodná, pak je do ní odborný obsah pořádán dle jednotlivých nutných kroků, jak jsem vyložil v souvislostech v předchozích kapitolách. To také znamená, že samotný obsah posudku (podle právníků tzv. věcná stránka) může být ponechán k posouzení profesních sdružení, protože až do takové konkretizace soud jít ne-musí, ba dokonce by to byl nesmysl.82 Nutno zdůraznit, že profesní sdružení mo-hou smysluplně posuzovat též pouze úplné odborné zprávy (viz třetí případ v před-chozí kapitole), což je jeden z mnoha požadavků na kvalitu kritické zprávy (v tomto případě znaleckého posudku). Pro vyjasnění uvádím schéma úrovně abstrakce jed-notlivých kontextů (obr. 1):

Obr. č. 1: Schéma abstraktních úrovní uvažovaných kontextů

Ze schématu na obr. 1 je zřejmé, že Daubertův standard delegoval soudce

k tomu, aby zasahovali až do nejkonkrétnější odborné roviny posudků (základna pyramidy), přičemž přísný model pěti kriterií je únikem z kontextu soudního do kontextu vědeckého. Soudci tak stojí v pozici vědeckých hodnotitelů bez patřič-ného fundamentu a znalecké důkazy se tím vymanily z požadavků na spolehlivost a namísto toho začala být požadována jejich vědecká platnost. Tím pádem byl zna-lecký důkaz vyloučen z kontextu soudního rozhodování, protože spolehlivost zna-leckého důkazu prostě není totéž, co vědecká platnost a soudce není vědecký re-cenzent. Je to klasický případ konfúze dvou zcela nespojitých reálných kontextů.

82 Viz v kap. 2 popsaná americká zkušenost s Daubertovým standardem.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


144

Soudní rozhodovací kontext stojí mezi abstraktními požadavky (zásadami) ju-dikatury a zcela konkrétním obsahovým a činnostním naplňováním těchto poža-davků (viz obr. č. 2). Je nutné, aby si soudní rozhodovací kontext jednoduše „udržel svojí pozici“. Tuto pozici si udrží jedině hodnocením přezkoumatelnosti znalec-kého posudku. Přezkoumatelnost je vlastnost odborné zprávy (znaleckého po-sudku), kterou zaručuje úplnost a kritická uspořádanost obsahu. Proto je třeba po-mýšlet na takovou strukturu posudku, která je společná jakémukoliv kritickému postupu, a která odpovídá konkrétní činnosti konkrétního znalce v konkrétní kauze.

Obr. č. 2: Schéma kontextů

V kapitole 5. jsem uvedl příklady záměn v logických typech (krysy, zločin)

proto, abych ukázal, že obecná očekávání zákonodárců a právních teoretiků jsou charakteristikami vyššího (obecnějšího) kontextu, než ve kterém se odehrává čin-nost znalce. Z posledně uvedeného schématu na obr. 2 je zřejmé, že obecná očeká-vání jsou kontextem kontextu kontextu, přičemž ten „prostřední kontext“ (čercho-vaný čtverec) v českém právu absentuje (a nejen v českém). To znamená, že namísto funkční struktury posudku, která jako jediná může být incidenční rovinou právního hodnocení a odborné obhajoby, je prováděcí vyhláškou ke ZnalZ vyža-dována struktura nefunkční. K rekapitulaci jádra věci je nutné enumerovat zá-kladní souvislosti, které charakterizují jak cíle, tak jejich logické odůvodnění:

a) znalecký posudek je hodnocen vždy jako výsledek činnosti jednotlivce v rámci dané kauzy – proto nelze uplatnit obecný hodnotící kontext (kontext kontextu kontextu), nýbrž jen takový kontext, který podává zprávu o zprávě (kontextu kontextu)

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


145

b) mezi tím, co znalec svým zkoumáním zjistí a tím, jakou podá o zkoumání zprávu (posudek), je rozdíl – posudek je zpráva o zprávě (o zjištění), a ta se nemusí z mnoha důvodů, třeba i nepoctivosti83 nebo neznalosti znalce,84 se zjištěními shodovat, proto je nutné požadovat takovou strukturu zprávy o zjištění, která nutí k zobrazení celého postupu

c) funkční struktura posudku, tedy taková, která odráží konkrétní kroky znalce od přípravy až k závěrům posudku, je právě o stupeň komplexnější (abstraktnější) systém, než je samotné zjištění každého jednotlivého znalce – tím je umožněno smysluplně hodnotit individuální činnost, naplnit princip zastupitelnosti znalce a ověřitelnosti jeho zprávy/posudku (v judikatuře obsažená obecná kriteria by mohla sloužit k hodnocení kvality znaleckých posudků všech znalců nebo po-sudků celého jednoho oboru, a pokud k tomu slouží, je to v pořádku)

d) odborný obsah posudku je věcí profesní, a proto se domnívám, že spor o věcnou stránku posudku (jak je právníky obsah zván – viz kap. 3.1.3), je nadbytečný – tyto otázky mohou z logiky věci spravovat pouze profesní sdružení,85 neboť se jedná o tak rozmanité a ohromné penzum, že je nad možnosti justice jej zvládnout (cf. Daubertův standard)

e) soud může bez potíží hodnotit posudek v rovině funkční struktury, neboť při hodnocení využije poměrně prosté logiky a zdravého rozumu, zda jedna věc plyne z druhé či následný krok má oporu v kroku předchozím. K tomu, co nezvládne zdravý rozum, pak musí být přizván jiný znalec a jeho revize na úrovni obsahu (základní kontext). Z toho též plyne (v souvislosti s Dau-bertem), v jaké úrovni hodnocení se může soud pohybovat – logické a právní a nikoliv odborné. Judikaturou vyslovený předpoklad, že soud je laik a znalci naopak nepřísluší hodnotit právní otázky, je z hlediska zde po-jednávaných principů naprosto nezbytný.

f) funkční struktura, kterou uvádím níže, je použitelná i u posudků nevědec-kých disciplín, neboť je manifestací kritického postupu v jakékoliv oblasti86 a není na její aplikaci nic složitého

83 Schválně něco zamlčí. 84 Viz skutečné případy uvedené v této studii. 85 Principielně tomu tak bezpochyby je, ačkoliv úroveň profesních standardů v některých (zejména

forenzních) disciplínách je více než problematická (viz MNOOKIN, J. L. et al. The Need for a Re-search Culture in the Forensic Science. UCLA Law Review, 2011, Vol. 725, No. 58, pp. 725-779.

86 Obory, které nemají vědní základy, se projevují prakticky jediným rozdílem, že pro některé kroky nemají metody ve smyslu optimalizovaných postupů, protože prostě nejsou třeba – to je ovšem odborný kontext, struktury se to nedotýká.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


146

g) užití navrhované funkční struktury je vhodné i pro redukci enormního počtu revizí posudků provedených znaleckými ústavy či dnes již i jiným znalcem87 – posudky budou transparentnější a tedy revidovatelnější, protože bude možné sledovat jednotlivé závazné kroky znalce; soudní procesy tak budou levnější o nadbytečné revizní posudky, které byly v dosavadní praxi velmi často ipso facto pouze dalšími znaleckými ná-zory v pořadí. Proto se často v revizních posudcích žádná revize neobje-vuje. S počtem dalších a dalších znaleckých názorů v rámci jedné určité kauzy pak dochází k takovému rozmělnění znaleckého důkazu, že se stane nepoužitelným a smyl znaleckého dokazování, jakož i důvěra ve znalce obecně trpí.88

Můj návrh zakotvit do prováděcí vyhlášky funkční strukturu posudku, kterou zná každá vědní disciplína, vychází též z jejích vlastností. Jedním ze základních principů této struktury textu (zprávy o poznatcích) je iterativnost, což znamená, že každý následný krok je určitým způsobem „hlídán“ tím předchozím. Pokud je text takto formován, je jeho obsah soudržný a logicky provázaný a může tak končit zá-věrem, který je zakotven (doložen) v předchozích krocích. Konkrétnost funkční struktury, kterou výše v této kapitole objasňuji, vybízí do značné míry také k tomu, aby znalec na nic podstatného nezapomněl.

Raději znovu podotýkám, že níže navrženou strukturu nelze zaměňovat s pro-fesními standardy, protože ty by měly bdít nad obsahovou složkou funkční struk-tury, nad aktuálními východisky, metodami atd. protože jsou o stupeň níže z hle-diska úrovně abstrakce hodnocení znaleckého výkonu.

Zde je konečně navržená struktura s elementární interpretací:

• zdroj dat – jakým způsobem/metodou znalec vybral zdroje dat? Bez dat nelze vůbec pracovat, protože není co analyzovat; výběr zdroje dat musí být metodologicky korektní a znalec jím odpovídá na otázku odkud/od koho data vzal? Zdrojem může být osoba (vzorky písma, DNA analýza, krevní testy, interwiev apod.), místo měření (oceňování majetku, místo nehody), spis (dokumenty jako vzorky písma, anamnestické údaje pro lékaře…) atd. Popis tohoto kroku ukazuje jak na legalitu zdroje, tak na kvalitu a kvantitu,

87 cf. rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR 25 Cdo 2414/2008; 22 Cdo 1181/2008; 32 Cdo 1124/2014. 88 Já sám jsem v jedné trestní kauze vypracovával 9. posudek v pořadí, přičemž těch předchozích 8

mělo každý jiný závěr: pravděpodobně ano, zřejmě ne, určitě ne, bezpochyby ano, je více pravděpo-dobně, že ano než že atd… ; rozumný člověk si pak položí otázku, jak je to vůbec možné?

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


147

důvěryhodnost zdroje, pregnanci či naopak nedostačivost nebo redundanci apod.

• sběr dat – jakým způsobem/metodou znalec data sebral? Metoda sběru dat musí být adekvátní zdroji dat a způsobu analýzy dat (např. psycholo-gické vyšetření je nutné provést s danou osobou (zdroj), a protože půjde např. o klinické vyšetření, je třeba provést interview a pozorování jako metody sběru dat, a teprve takto sebraná data lze následně analyzovat ně-kterou z deskriptivních psychologických analytických metod) atd. Pokud bude sběr dat neadekvátní analytické metodě, nebudou data analyzova-telná.

• zpracování dat – jakým způsobem/metodou znalec data zafixoval, přizpů-sobil analýze a jakou metodou data validoval (ověřil, že jsou to data, která jsou vhodná k analýze a která mají např. nesporný původ apod.)? Opět je zde naprosto nekompromisní návaznost na předchozí a následný krok. Po-kud jsou nějakou metodou data sebrána, pak je nutné je zpracovat té sběrné metodě adekvátně a zároveň tak, aby byla analyzovatelná metodou analýzy dat.

• analýza dat – jakým způsobem/metodou znalec data analyzoval? Analy-tická metoda má už blízko cíli zkoumání, tedy je nutné zvolit takovou me-todu analýzy, která dovede analyzovat určitým způsobem zpracovaná data tak, aby jich využila a aby je nepoškodila, a zároveň aby výsledky analýz ve-dly k cíli (závěru resp. odpovědi na znal. otázku).

• výsledky a jejich interpretace – uvádí znalec dostatečně přehledně, úplně a srozumitelně výsledky analýzy dat? Toto je kapitola, kterou uvádím proto, že se zásadně v posudcích neobjevuje, což je nepřípustné, neboť pak není posudek revidovatelný/ověřitelný. Bez výsledků a jejich interpretace není logicky možné formulovat závěr.

• kontrola chybovosti či postupu – jakým způsobem/metodou znalec vali-doval svůj vlastní postup? Tato část je veledůležitá. Znalec (podobně jako vědec) by měl sám přiznat a uvést všechna slabá místa posudku, která by mohla mít vliv na učiněné závěry. Protože znalci obvykle pracují samo-statně, což je i jejich povinností plynoucí ze znaleckého zákona, pak nelze užít triangulační metody, při nichž je využito cizí nezávislé kontroly či cizí nezávislé analýzy, která bude mít stejné či odlišné výsledky. Proto lze užít např. tzv. metody obhajoby/obžaloby, která se např. ve vědách o člověku užívá jako forma kritické reflexe postupu, při níž znalec shrne silné a zejména slabé stránky posudku, resp. postupu, a kriticky je zhodnotí ve vztahu k závěrům.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


148

• závěry – plynou závěry z výsledků analýz? Závěry nemohou být ničím jiným než souhrnným uzavřením výsledků nebo jinak řečeno tvrzením, které je doloženo ve výsledcích, a které se samo o sobě neobsahuje již žádné doklá-dání či citace.

• přílohy – je-li to možné, je více než vhodné přílohovat stěžejní zdroje dat in extenso.89 To odpovídá zásadě explicitního popisu postupu zejména u ně-kterých oborů a metodologických přístupů.90

Navržená struktura koresponduje se strukturou korektní vědecké publiky a ta funguje ověřeně mnoho let. Podotýkám, že vědecká publikace nemusí být obsáhlá a vědecké články, tedy cenné primární zdroje, obvykle nepřesahují 20 stran textu. To znamená, že z těchto hledisek je možné podobnou strukturu v rámci znaleckého posudku bez potíží uplatnit. Nadto je třeba zdůraznit, že navrhovaná struktura ni-jak nezhorší srozumitelnost textu posudku pro laiky, protože se jedná o záležitost uspořádání textu.

Nepochybně výhodné je i to, že je-li uplatněna zde navrhovaná funkční struk-tura, pak musí znalec vědní disciplíny znát metody vhodné pro jednotlivé části postupu (kroky). Představa právní veřejnosti, že „metoda“ se týká pouze části analýza dat, je samozřejmě naivní a lichá. Pro znalce nevědních disciplín lze tuto strukturu použít přiměřeně, tedy bez uvádění sofistikovaných či vědecky přija-telných metod.

Analýza znaleckého důkazu, kterou podali vytrvalí kritikové výsledků znalecké činnosti, Risinger a Saks,91 ukazuje, nakolik navrhovaná struktura zapadá do tzv. epistemologických složek důkazu, kterými dle citovaných autorů jsou: existence bezchybného poznatku (truth), důvěra v existenci poznatku (belief) a odůvodnění poznatku (justification). V obráceném pořadí vzato: bez dobrého odůvodnění ne-může soudce uvěřit, že poznatek existuje. Sanders92 k tomu podotýká: „In the ab-sence of appropriate justification, we have mere opinion.“93 Navrhovaná struktura

89 Elektronické verze posudků, je-li o nich uvažováno, by mohly obsahovat přílohy in extenso bez potíží. 90 Slovenská aktuální úprava znalecké činnosti s přílohami obligátně počítá, neboť strukturuje posu-

dek do částí titulní strana, úvod, posudek, závěr, a též přílohy potřebné k zabezpečení přezkoumatel-nosti posudku (cf. § 17 zák. 382/2004 Z. z. SK).

91 RISINGER, D.M. & SAKS, M.J. Rationality, Research and Leviathan: Law Enforcement-Sponsored Research and Criminal Process. (Symposium: Visions of Rationality in Evidence Law), 4 MICH. ST. U. L. REV. 1023, 2003.

92 SANDERS, J. „Utterly ineffective“: Do courts have a role in improving the quality of forensic expert testimony? Fordham Urban Law Journal, 2010, Vol. 38, No. 2, s. 558

93 „…pokud nemáme vhodné zdůvodnění, máme pouhý názor“.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


149

vybízí k podání důvěryhodné zprávy o existenci poznatku, protože obsahuje všechny nutné složky odůvodnění. Proto si troufám říci, že je z hlediska hodnocení znaleckého důkazu funkční.

PhDr. Jiří Závora, Ph.D et Ph.D. Soudní znalec

Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci Pedagogická fakulta Univerzity Jana Evangelisty Purkyně


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


150

PRÁVO NA INFORMACE A NAHLÍŽENÍ DO SPRÁVNÍCH SPISŮ

The Right to Information and Access to Files

Eva Horzinková

HORZINKOVÁ, Eva. Právo na informace a nahlížení do správních spisů. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 150−157.

Abstrakt: Autorka se ve svém příspěvku zabývá vztahem mezi právem na infor-mace a právem na ochranu osobnosti. Poukazuje na to, že osoba, která nemůže prokázat právní zájem při nahlédnutí do spisu, nemůže obcházet zákon tím, že bude požadovat informace na základě žádosti podle informačního zákona.

Klíčová slova: právo na informace, veřejná správa, ochrana osobnosti, nahlížení do spisu, správní řízení, přestupkové řízení, žádost o informace, povinný subjekt, ža-datel.

Abstract: The author in his article deals with the relationship between the right for information and right to the protection of personality. A person who has no serious reason, during access to file can not evade the law and request information under the information Act.

Keywords: the right to information, public administration, proctection of person-ality, access to documents, administrative procceding, infrigement procceding, re-quest for information, compulsory subject.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


151

1 Právo na informace

Základem publicity veřejné správy je právo na poskytování informací veřejnou správou, což znamená, že je nutné uveřejňovat veškeré informace a přístup lze odepřít pouze na základě zákona. Přístup k informacím ve veřejné správě ustano-vilo zejména Doporučení (81) 19 Výboru ministrů Rady Evropy. Pro členské státy to znamená, že musejí přijímat všechna opatření k zajišťování přístupu k informa-cím. Automatizované zpracování citlivých osobních údajů je možné tehdy, pokud vnitrostátní právo zaručuje ochranu před zneužitím.

Právo na informace bylo poprvé relevantně zakotveno ve Všeobecné deklaraci lidských práv v roce 1994 (článek 19 svoboda projevu), dále jej můžeme nalézt v ná-sledujících důležitých mezinárodních úmluvách a paktech, jako je Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, v Úmluvě o ochraně lidských práv a zá-kladních svobod, v Úmluvě o právech dítěte, v Chartě základních práv Evropské unie a v dalších mezinárodních dokumentech.

Právo na informace je zakotveno také v ústavním pořádku České republiky. Ustanovení článku 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) ukládá státním orgánům a orgánům územní samosprávy přiměřeně poskytovat in-formace o jejich činnosti. Ustanovení článku 35 odst. 2 Listiny zakotvuje právo na informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Tyto práva jsou prove-dena a konkretizována v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informa-cím, ve znění pozdějších předpisů (dále informační zákon) a v zákoně č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ informační zákon o životním prostředí“).

K problematice informačního zákona existuje rozsáhlá soudní judikatura práv-ních soudů zejména Nejvyššího správního soudu. Důležité judikáty jsou obsaženy ve Sbírce rozhodnutí, která je prezentována na internetových stránkách jmenova-ného soudu a Ústavního soudu ČR.

Informační zákon je komplexním právním předpisem, který upravuje všechny základní aspekty práva na informace, tj. především povinnost aktivní publikace na informace a poskytování informací na žádost. Do přijetí informačního zákona chy-běl právní předpis realizující čl. 17 zákona č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož je právo na informace zaru-čeno. Každý má právo svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace, kromě případů stanovených zákonem. Státní orgány a územní samosprávné celky jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


152

Smyslem jmenovaného zákona je tudíž zajistit právo veřejnosti na informace, které mají k dispozici státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány, ve-řejné instituce a další zákonem stanovené subjekty. Tyto povinné subjekty jsou zá-konem zavázány především k tomu, aby zveřejňovaly základní a standartní infor-mace o své činnosti, a to tak, aby byly obecně přístupné. Ostatní informace, které mají povinné subjekty k dispozici, vydají na základě žádosti.

Informační zákon se nevztahuje na získávání informací, pokud zvláštní zákon upravuje jejich poskytování komplexně, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobů poskytnutí infor-mací. Existuje celá řada zvláštních zákonů, které určitým způsobem modifikují pří-stup k informacím. Jejich společným znakem je to, že nepředstavují komplexní úpravu práva na svobodný přístup k informacím, neboť upravují pouze dílčí od-chylky v rozsahu či způsobu poskytování informací v jednotlivých oblastech ve-řejné správy. Jako takové nemohou plně nahradit informační zákon a pouze jej v některých situacích doplňují nebo modifikují. Zákony nejčastěji upravují od-chylky ve hmotném právu na informace a proces vyřizování žádosti o informace přenechávají informačnímu zákonu.

Jmenované zvláštní zákony obvykle upravují určitou konkrétní věcnou oblast, která s poskytováním informací sama o sobě nesouvisí, ale z nejrůznějších důvodů je s ní určitým způsobem spojena. V zásadě můžeme říci, že všechna tato ustano-vení uvedených zákonů mají přednost před ustanovením informačního zákona, který se použije podpůrně.

Sám zákonodárce k informačnímu zákonu v důvodové zprávě uvedl, že tento zákon se nevztahuje na postup povinných subjektů při poskytování informací, po-kud je postup upraven zvláštními právními předpisy. Tímto se zákon dostává do polohy obecného předpisu, který bude aplikován pouze v případě neexistence spe-ciální právní úpravy postupu poskytování informací. V poslední době se soudní judikatura několikrát zabývala otázkou vztahu práva na informace a práva na ochranu osobnosti, které je také základním právem podle Listiny. Judikatura to po-jímá jako vztah dvou konkurujících si ústavních práv, které je nezbytné řešit na základě principu proporcionality. To znamená v konkrétních případech vždy zva-žovat, zda převažuje ochrana osobnosti, nebo zda má být s ohledem na určitý legi-timní veřejný zájem informace zpřístupněna. Může k tomu také docházet v souvis-losti s poskytováním informací ze správních spisů. Ten, kdo nemůže prokázat právní zájem nahlédnutí do spisu, by neměl zákon obcházet a získávat informace na základě informačního zákona. V praxi často dochází dokonce k tomu, že žadatel

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


153

požaduje poskytnutí kopie celého spisu nebo jeho podstatné části, což lze považo-vat za obdobu fyzického nahlédnutí do spisu.

Informovanost a veřejná kontrola je úzce spjata se zásahy do soukromí a vyme-zit jasné hranice je zde velmi důležitou oblastí v právní praxi, jelikož potřeba ukojit touhu po informacích je zde postavena oproti potřebě soukromí a dochází k velké nejednotnosti v přístupech při poskytování informací. Častým problémem při po-skytování informací je střet zájmů informace poskytnout a na druhé straně sou-časně dostatečným způsobem naplnit právo na ochranu soukromí.

2 Nahlížení do správního spisu

Správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) obsahuje ust. § 38, na základě kterého účast-níci správního řízení a jejich zástupci a jiné osoby mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. Jiným osobám umožní správní orgán nahlédnout do spisu, pokud prokáží právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, případně dalších do-tčených osob nebo veřejný zájem. Toto ustanovení je ve vztahu k informačnímu zákonu ustanovením zvláštním. Ustanovení § 38 správního řádu slouží k tomu, aby účastníci, jejich zástupci popř. další soby získali informace ze spisu. Podle názoru Nejvyššího správního soudu ČR v případech, kdy lze aplikovat § 38 správního řádu nelze aplikovat informační zákon. Informační zákon je obecnou úpravou pro po-skytování informací správními orgány a správní řád pak obsahuje zvláštní úpravu týkající se poskytování informací ze spisu vedeného podle správního řádu, a tuto právní úpravu je potřeba aplikovat přednostně.1

Podle správního řádu je nahlížení do spisu určitým procesním postupem. Osobu, která do spisu nahlíží, je třeba identifikovat a o úkonu se pořizuje záznam. Jiné osoby, které chtějí nahlížet do spisu, musí prokazovat odůvodněnost svého po-žadavku.2 Při nahlížení do spisu se realizuje procesní právo spojené s fyzickým na-hlédnutím do spisu, ale lze realizovat i právo získat kopie ze spisu a tudíž získat určité informace. Žadatel má možnost požádat správní orgán o kopie části spisu, kdy realizuje hmotné právo založené informačním zákonem. Tohoto práva může využít i účastník správního řízení, který tak má možnost získat informace buď na-hlédnutím do spisu, nebo na základě žádosti o poskytnutí informací. Osoby, které nemohou prokázat právní zájem nebo důležitý důvod by měly přesně specifikovat

1 Srov. rozsudek NSS ze dne 27. ledna 2004, č. j. 158/2001-1000. 2 Srov. rozsudek NSS ze dne 13. prosince 2006, č. j. 5 As 3/2006-7.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


154

požadovanou informaci ze správního spisu, prokázat odůvodněnost svého poža-davku a správní orgán jako povinný subjekt rozhodne, v jakém rozsahu předmět-nou informaci poskytne. Je pak ovšem otázkou, pokud osoba požaduje konkrétní informace ze spisu, kde tyto informace předtím získala, když nebyla účastníkem správního řízení. Zde musí vycházet povinný subjekt z § 2 odst. 3 informačního zákona a vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti.

3 Získávání informací ze správního spisu

Často dochází k situacím, že osoby žádají informace a současně kopie ze spisu a argumentují tím, že se jedná o dva rozdílné právní předpisy. Dle jejich názoru má žadatel možnost získat celý spis, a pokud by mělo dojít k vyloučení některých in-formací, muselo by to být učiněno výslovným ustanovením zákona a z materiálně nezbytných důvodů dle čl. 17 odst. 5 Listiny. Je sice pravdou, že princip neveřej-ného správního řízení je v tomto případě prolomen směrem k principu publicity veřejné správy, ale je nezbytné posuzovat věc vždy s přihlédnutím ke všem okol-nostem konkrétního případu.

Osoby, které mohou ve smyslu § 38 správního řádu nahlížet do spisu a mají v zásadě neomezený přístup do správního spisu, nevylučuje, použít obecnou úpravu podle informačního zákona. Jiná oprávněná osoba, která nemá toto posta-vení, má právo na informace ze spisu omezeno. Správní orgán má povinnost roz-hodnout o odepření těchto informací a uvést konkrétní důvod odepření.

Povinný subjekt musí rozlišovat právo na informace podle informačního zá-kona a právo o nahlížení do spisu. Mělo by se jednat o poskytování informací obec-ného charakteru ze správního spisu, nikoliv konkrétní údaje o účastníkovi řízení a konkrétní údaje ze správního řízení. V praxi dochází i k situacím, že osoba, která není účastníkem správního řízení, ani nemůže prokázat právní zájem o nahlédnutí do spisu, požaduje informace podle informačního zákona. Povinný subjekt musí vyhodnotit, zda se žadatel nedomáhá poskytnutí takových informací, které povinný subjekt není ve smyslu příslušných ustanovení informačního zákona povinen po-skytnout.

Pokud se jedná o osobu, která by neprokázala právní zájem, musí povinný sub-jekt zjistit, zda se žadatel nedomáhá poskytnutí takových informací neoprávněně. V případě, že osoba požaduje poskytnutí konkrétních informací ze správního spisu, uplatní se pak plně také procesní postup povinného subjektu při realizaci práva dotčených osob vyjádřit se k podané žádosti o informace. Povinný subjekt má

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


155

povinnost vyzvat dotčené osoby a umožnit jim, aby se k podané žádosti mohly vy-jádřit a měly možnost na podanou žádost reagovat. Účelem výzvy není získání sou-hlasu či nesouhlasu příslušné osoby, může to být v mnoha případech irelevantní. Nicméně specifické jsou situace, kdy budou požadovány informace o konkrétních správních řízeních, kterého se účastní konkrétní fyzická osoba, a které se dotýkají či mohou dotýkat jejích osobnostních práv.

Podřadit žádost o informace ze správních spisů režimu informačního zákona bez dalšího, neznamená povinnost poskytnout tyto informace v plném rozsahu. U řady informací obsažených ve spisech bude naopak třeba aplikovat jejich ochranu a s využitím některých důvodů dle informačního zákona tyto informace neposkytnout. V mnoha případech bude třeba vydat rozhodnutí o odmítnutí nebo částečném odmítnutí žádosti podle § 15 informačního zákona.

Specifická je problematika poskytování informací z přestupkových spisů. Je třeba rozlišovat, zda žadatel požaduje obecné informace o výkonu přestupkové agendy nebo požaduje informace o konkrétním pachateli přestupku a kopii vyda-ného rozhodnutí. Pokud žadatel požaduje poskytnutí konkrétní informace z pře-stupkového řízení, je možné odmítnout z důvodů ochrany osobnosti. Při poskyto-vání informací mohou být často dotčeny jiné osoby, které nemají samy povinnost informace poskytovat. V běžné praxi často dochází ke střetu zájmů mezi ústavně zaručenými právy a to politickým právem na informace a základním lidským prá-vem na ochranu soukromí3. Informovanost a veřejná kontrola je úzce spjata se zá-sahy do soukromí a vymezit jasné hranice mezi tímto je velmi důležitou oblastí v právní praxi, jelikož potřeba ukojit touhu po informacích je zde postavena oproti potřebě soukromí a dochází k velké nejednotnosti v přístupech při poskytování po-žadovaných informací.

U přestupkových řízení probíhajících může povinný subjekt omezit ve smyslu § 11 odst. 1 písm. b) informačního zákona poskytnutí informací, pokud jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, pokud zákon nestanoví jinak. To platí jen do doby, kdy se příprava ukončí. Zde může povinný subjekt použít správní uvážení a poskytnout alespoň základní informace o řízení (informace o probíhajícím řízení, o jeho předmětu)4 je pak třeba rozlišovat, zda se požaduje informace nebo část spisu nebo dokonce celý spis.

3 Bartoň M. Svoboda projevu a její meze v právu ČR, Praha: Linde, 2002, s. 97. 4 Rozsudek NSS ze dne 17. ledna 2008, č. j. 5 As 2/2007-89.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


156

Dojde-li k odmítnutí žádosti o informace je nezbytné toto rozhodnutí zdůvod-nit. Důvodem neposkytnutí informací je to, že to vyžaduje ochrana účastníků ří-zení, nestrannost správního orgánu, nutnost zabránit možnému zneužití získaných informací. Stejně tak lze odmítnout poskytnutí informací, které lze dále aplikovat na všechny správní řízení pravomocně ukončená.

V případě pravomocně ukončených správních řízení budou nejčastěji důvodem odmítnutí žádosti z důvodu ochrany soukromí následující informace: Ochrana osobních údajů, osobnosti a soukromí fyzických osob uvedené v § 8a informačního zákona. Informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími ochranu osobnosti. Obecnou úpravu ochrany osobnosti upravuje ob-čanský zákoník č. 82/2012 Sb.

Nakládání s osobními údaji a jejich ochranu upravuje zákon č. 101/ 2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších před-pisů. Stejně tak ke zpracování osobních údajů je zásadně třeba souhlasu subjektu těchto údajů. Výjimky z tohoto pravidla stanoví zákon o ochraně osobních údajů5.

Osobnostní sféru představují (např. podaná žádost, podané odvolání, jiné pí-semnosti vztahující se k danému správnímu řízení.) V těchto případech bude zpra-vidla nutné žádost odmítnout nebo zčásti odmítnout. Poskytnutím dílčí informace by mohlo dojít k porušení ochrany osobních údajů či osobnosti, jíž se správní řízení týká.

Stejný postup se uplatní i u dalšího důvodu informace vzniklé bez použití veřej-ných prostředků, které byly předány osobou, jíž takovou povinnost zákon neukládá, pokud nesdělila, že s poskytnutím souhlasí, jak uvádí § 11 odst. 2 písm. a) informač-ního zákona. Takovými informacemi jsou právě také různé žádosti, vyjádření k podnětům a přezkumům, apod.

4 Závěr

Rozpor mezi ústavně zakotvenými právy na soukromí a právem na informace se v čase mění a aktuálně se nachází ve stavu, kdy právo na informace a to zejména u osob činných ve veřejné správě převažuje nad právem na ochranu soukromí.

5 Bartík V., Janečková, E. Zákon o ochraně osobních údajů s komentářem. Olomouc. Anag. 2010,

s. 56.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


157

V praxi je velmi důležité pečlivě a důsledně uplatňovat test proporcionality, který ve svém výsledku určí, které právo převáží nad druhým, zda informace bude či ne-bude poskytnuta.

doc. JUDr. Eva Horzinková, Ph.D. Cevro institut Praha

Policejní akademie České republiky v Praze Email: [email protected]

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


158

IMPLEMENTACE ZÁKONA O STÁTNÍ SLUŽBĚ POZNATKY Z PRAXE

The Implementation of the Law on the Civil Service – Practical Notes

Diana Kantorová

KANTOROVÁ, Diana. Implementace zákona o státní službě – poznatky z praxe. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 158−164.

Abstrakt: Implementace zákona o státní službě je jedinečným okamžikem, kdy se v České republice zavádí zcela nové právní odvětví. Autor působící v státní správě se snaží prezentovat implementaci zákona z pohledu praktických poznatků, při-čemž poukazuje na pravděpodobně největší legislativní novum – výběrové řízení prováděné v režimu správního práva.

Klíčová slova: státní služba, státní zaměstnanec, obory služby, výběrové řízení, roz-hodnutí o přijetí.

Abstract: The Implementation of the Law on the Civil Service can be indicated as a unique moment in the Czech Republic due to the introduction of the new legal field. The author working in the state administration tries to present practical notes of this implementation, with the accent on the procurement realised in the admin-istrative procedure which is regarded as the most legislative news in this process.

Keywords: civil service, public employee, civil service field, procurement, decision on admission.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


159

Aplikační veřejnost velmi ocení, když se akademická půda věnuje i praktickým dopadům teoretických a legislativních záměrů. I proto je pro nás čest prezentovat praktické postřehy z implementace zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě. A pokud se tak děje při prvním výročí úplné účinnosti zcela nové právní úpravy, je smysl této vzájemné diskuse o to větší.

Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, dále „zákon o státní službě“ nebo „ZSS“, nabyl plné účinnosti dne 1. července 2015. Na tomto místě nemůžeme opomenout původní služební zákon (zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech), který se dočkal smutného prvenství v historii legislativního procesu České republiky, když ani po uplynutí třináctileté legisvakanční lhůty ni-kdy nenabyl účinnosti. Namísto toho byla v roce 2014 přijata zcela nová právní úprava, která v některých bodech vycházela z přijatého zákona, v jiných, a to zcela zásadních, se od svého předchůdce zcela odklonila. Kupříkladu se upustilo od ne-závislého generálního ředitelství státní služby a na Ministerstvu vnitra vznikla nová sekce na čele s námětkem ministra vnitra pro státní službu. K důvodům přijetí no-vého zákona a k jeho hlavním cílům je na stránkách ministerstva uvedeno:

„Jedním z hlavních cílů zákona o státní službě je zefektivnění a modernizace státní správy. Organizace služebních úřadů bude v obecné rovině stanovena práv-ním předpisem a počet služebních míst státních zaměstnanců bude schvalovat Vláda České republiky. Na státní službu bude dohlížet samostatná sekce pro státní službu zřízená při Ministerstvu vnitra, v čele s náměstkem jmenovaným vládou. (…) Za významný přínos zákona je třeba označit profesionalizaci státní správy. Na obsazení volného služebního místa se bude konat výběrové řízení, kdy předpoklady a požadavky žadatele o přijetí do služebního poměru jsou stanoveny primárně přímo zákonem. Zákon dále počítá se zavedením pravidel pro vzdělávání státních zaměstnanců a ukládá povinnost státnímu zaměstnanci úspěšně vykonat úřednic-kou zkoušku. V neposlední řadě zákon upravuje hodnocení státních zaměstnanců a stanoví jasná pravidla jejich odměňování.“1

Na základě praktického a četného kontaktu se zástupci této sekce ovšem dospě-jeme k závěru, že sekce byla obsazena zkušenými odborníky, kteří předtím působili ve státní správě a přímo vykonávali úkony správního řízení. Sekce pro státní službu se rovněž aktivně zhostila řídícího a metodického vedení státní služby a státních zaměstnanců obecně. Jen za rok 2015 (tedy konkrétně od července do konce kalen-dářního roku) náměstek pro státní službu vydal celkem 13 služebních předpisů, 1 Sekce MV pro státní službu, <http://www.mvcr.cz/sluzba>, 31. 7. 2016.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


160

prostřednictvím kterých se snaží nejenom ujednotit postup služebních orgánů, ale i nastínit řešení při aplikačních problémech a nesrovnalostech. K tomu nemůžeme opomenout podzákonné právní předpisy. Zákon o státní službě byl vyhlášen dne 6. listopadu 2014 a za rok a půl od jeho vyhlášení bylo přijato celkem 11 vládních nařízení a 2 prováděcí vyhlášky. K tomuto výčtu nelze neuvést služební předpisy, které byly přijaty lokálně na jednotlivých služebních úřadech. Kupříkladu státní ta-jemník v Ministerstvu práce a sociálních věcí vydal za druhé pololetí roku 2015 celkem 13 služebních předpisů a v období od ledna do května 2016 celkem 10 před-pisů. Dalšími koordinačními materiály jsou metodické pokyny, které jsou sice právně nezávazné, ale díky své podrobnosti, preciznosti a celistvosti jsou nezbytnou součástí organizačních věcí služby. Za významný metodický pokyn můžeme kupří-kladu označit metodický pokyn č. 1/2016, kterým se stanoví podrobnosti ke změ-nám služebního poměru.

K osobní působnosti zákona o státní službě můžeme obecně uvést, že se vzta-huje na státní zaměstnance, které podle § 5 tohoto zákona vykonávají státní službu. „Zákon o státní službě se vztahuje na státní zaměstnance, kteří vykonávají ve správ-ních úřadech státní správu a na další fyzické osoby, o kterých to stanoví zákon. Z osobní působnosti zákona jsou vyňati členové vlády a jejich poradci, náměstci člena vlády, stejně jako ostatní zaměstnanci pracující pro člena vlády nebo jeho ná-městka. Dále zákon nepůsobí například vůči předsedům a místopředsedům někte-rých správních úřadů a zaměstnancům zařazených v bezpečnostním sboru. Zákon se rovněž nevztahuje na ty zaměstnance, kteří vykonávají činnosti, které nejsou (státní) službou – např. pomocné a manuální práce. Právní postavení osob, které se nestanou státními zaměstnanci, se v zásadě nemění.“2

Do služebního poměru se osoba přijímá na základě rozhodnutí služebního or-gánu. Spolu s tímto rozhodnutím rozhoduje služební orgán o zařazení státního za-městnance na konkrétní služební místo (v případě „řadových státních zaměst-nanců“) nebo o jmenování státního zaměstnance na služební místo představeného. Do služebního poměru může přijmout služební orgán pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního po-řádku České republiky a řádně vykonávat. Na přijetí do služebního poměru, zařa-zení na služební místo a na jmenování na služební místo představeného není ná-rok.3

2 Sekce MV pro státní službu, <http://www.mvcr.cz/sluzba/clanek/statni-sluzba.aspx>, 31. 7. 2014. 3 Metodický pokyn náměstka MV pro státní službu č. 6/2015, kterým se stanoví podrobnosti k pro-

vádění výběrového řízení na služební místa státních zaměstnanců a představených, str. 2.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


161

Na obsazení volného služebního místa státního zaměstnance a volného služeb-ního místa představeného se koná výběrové řízení, pokud zákon o státní službě ne-stanoví jinak. Případy, kdy se výběrové řízení nekoná, stanoví § 24 odst. 5 a § 51 odst. 5 ZSS, a jedná se o:

a) přeložení (§ 47 ZSS), b) převedení na jiné služební místo (§ 61 ZSS), c) vyslání k výkonu zahraniční služby (§ 67 ZSS), d) v případech stanovených v § 70 ZSS, e) má-li být na dané služební místo zařazen státní zaměstnanec, který je zařa-

zen mimo výkon služby a jedná-li se o služební místo v tomtéž služebním úřadě ve stejném oboru služby a zařazené ve stejné platové třídě, jako bylo služební místo, z něhož byl státní zaměstnanec zařazen mimo výkon služby, pokud tento státní zaměstnanec splňuje stanovené požadavky na uvolněné služební místo,

f) obsazuje-li se volné služební místo postupem, podle jiného zákona, g) jde-li o služební místo vedoucího zastupitelského úřadu (§ 51 odst. 5 ZSS).

Pokud nejde o výše uvedené případy, musí se vždy na dané služební místo vy-hlásit výběrové řízení. Výběrové řízení na služební místo státního zaměstnance vy-hlašuje příslušný služební orgán (§ 24 odst. 6 ve spojení s § 10 ZSS), tedy státní tajemník, jde-li o služební místo v ministerstvu nebo Úřadu vlády; nebo vedoucí služebního úřadu, jde-li o služební místo v jiném správním úřadu než v minister-stvu nebo Úřadu vlády.

Pro praktickou představu můžeme uvést, že k datu 25. dubna 2016 bylo na Mi-nisterstvu práce a sociálních věcí vyhlášeno celkem 209 výběrových řízení, z toho 62 na místo představeného na úrovni ředitel odboru nebo vedoucí oddělení v re-žimu tzv. přesoutěžení podle § 188 ZSS.

Výběrového řízení se může zúčastnit státní zaměstnanec a také jiná osoba, která není státním zaměstnancem, a to za podmínek stanovených ZSS. Žadatel o přijetí do služebního poměru musí splňovat předpoklady pro přijetí do služebního po-měru upravené v § 25 odst. 1 ZSS. Další požadavky pro přijetí do služebního po-měru může služební orgán upravit služebním předpisem v souladu s § 25 odst. 5 ZSS (např. požadavek úrovně znalosti cizího jazyka, způsobilost seznamovat se s utajovanými informacemi). Na základě vládou schválené systemizace může být pro služební místo stanoven požadavek státního občanství České republiky (§ 25 odst. 4 ZSS). V případě žadatelů o jmenování na služební místa představených sta-noví další podmínky pro účast ve výběrovém řízení jednotlivá ustanovení (§ 52

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


162

a násl. ZSS) týkající se jmenování na služební místa představených. Pokud je na služební místo přestaveného požadována podmínka výkonu praxe a podmínka za-stávané pozice, musí žadatel tyto podmínky splňovat ke dni podání žádosti.

Na jednom služebním místě může být vykonáván jeden, ale i více oborů služby, a to podle věcného zařazení činnosti, kterou státní zaměstnanec vykonává. Seznam oborů služby je uveden v příloze k nařízení vlády č. 106/2015 Sb., o oborech státní služby, a je jich celkem 79. Do rozhodnutí o přijetí do služebního poměru a zařazení na služební místo služební orgán uvede všechny obory služby, které se vážou ke konkrétnímu služebnímu místu. Činnosti, kterými jsou např. kontrola, správní ří-zení nebo správní trestání, které nemají samostatný obor státní služby, je třeba pod-řadit pod takový obor státní služby, který odpovídá věcné působnosti, ve které jsou tyto činnosti vykonávány (např. správní řízení a správní trestání v oblasti dopravy, bude zařazeno v oboru státní služby „Doprava“).4

Ministerstvo práce a sociálních věcí je věcným gestorem pro 9 oborů státní služby, a to:

• nepojistné sociální dávkové systémy, • sociální služby a sociální práce, • sociálněprávní ochrana dětí a rodinná politika, • sociální pojištění, • lékařská posudková služba, • zaměstnanost, • pracovněprávní vztahy, • platy, mzdy a jiné odměny za práci, • bezpečnost práce.

Za tímto účelem je na Ministerstvu práce a sociálních věcí zřízeno celkem 18 zkušebních komisí, před kterými skládají noví státní zaměstnanci úřednickou zkoušku z uvedeného oboru služby. Úřednická zkouška má část obecnou a zvláštní. Pro úplnost je nutno uvést, že podle § 191 ZSS se povinnost složit obecnou část úřednické zkoušky týká i těch dosavadních zaměstnanců5, kteří v den podání žá-

4 Metodický pokyn náměstka MV pro státní službu č. 6/2015, kterým se stanoví podrobnosti k pro-

vádění výběrového řízení na služební místa státních zaměstnanců a představených, str. 20. 5 Dosavadním zaměstnancem se myslí zaměstnanec vykonávající činnosti podle § 5 ZSS, který byl ke

dni 1. července 2015 v pracovním poměru na dobu neurčitou, a tím měl zákonný nárok být na základě systemizace podle § 184 odst. 1 přijat do služebního poměru na dobu neurčitou, pokud splnil další podmínky stanovení § 190 a násl. ZSS.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


163

dosti o přijetí do služebního poměru nevykonávali v uplynulých 10 letech ve správ-ním úřadu (a rovněž v obecním úřadu obce s rozšířenou působností, krajském úřadu, instituci Evropské unie nebo mezinárodní organizaci) činnosti daného oboru služby nejméně po dobu 4 let. Tato povinnost se reálně týká 193 státních zaměstnanců ministerstva a v celém resortu 3 263 státních zaměstnanců. V případě nesplnění uvedené zákonné povinnosti končí jejich služební poměr ze zákona ke dni 30. června 2017.

Proti rozhodnutí o přijetí do služebního poměru a zařazení na služební místo lze podat odvolání do 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí, a to u služebního or-gánu, který napadené rozhodnutí vydal. Odvolacím služebním orgánem je v závis-losti na tom, kdo byl služebním orgánem 1. stupně, nadřízený služební orgán uve-dený § 162 odst. 4 písm. a) až c) ZSS. Odvolání proti rozhodnutí nemá v souladu s § 168 odst. 2 ZSS (oproti obecnému pravidlu uvedenému v § 85 odst. 1 správního řádu) odkladný účinek.6

Při rozhodování o žádostech dosavadních zaměstnanců o přijetí do služebního poměru sehrálo významnou roli ustanovení § 201 ZSS, kde je stanovena výjimka z předpokladu vzdělání. V praxi to znamenalo, že pro dosavadní zaměstnance vy-konávající činnosti zařazené do oboru služby, a to v platové třídě 6. až 9., nebylo při přijetí do služebního poměru umožněno povolit výjimku z předpokladu ukon-čeného středoškolského vzdělání s maturitní zkouškou. Pokud tito zaměstnanci ne-doložili úspěšné složení maturitní zkoušky, musela být jejich žádost o přijetí do služebního poměru zamítnuta. V řadě případů se tato právní úprava dotkla zkuše-ných úředníků s praxí více než 10 let, často i v předdůchodovém věku. I z tohoto důvodu je znění § 201 předmětem aktuálního legislativního vývoje. Senátním ná-vrhem č. 798/0 je navrženo, aby dotčení dosavadní zaměstnanci byli přijati do služby do služebního poměru na dobu určitou, a to konkrétně do 31. prosince 2021. Pokud si státní zaměstnanec potřebné vzdělání do té doby doplní, služební poměr se mu změní na dobu neurčitou. Jen u České správy sociálního zabezpečení by se jednalo o 261 dosavadních zaměstnanců. Vzhledem k té skutečnosti, že se jedná o zkušené pracovníky, můžeme tento legislativní záměr označit za přijatelný.

Tímto bychom mohli konstatovat, že implementace zákona o státní službě by se dala označit za zcela ojedinělý proces, který se z historického měřítka objevuje jen zřídka. Po počátečním náporu rozhodnout o žádostech stovek dosavadních za-městnanců o přijetí do služebního poměru, se celý systém uvedl do stabilního 6 Metodický pokyn náměstka MV pro státní službu č. 6/2015, kterým se stanoví podrobnosti k pro-

vádění výběrového řízení na služební místa státních zaměstnanců a představených, str. 22.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


164

chodu, ve kterém se vykonává státní služba na odborné a profesionální úrovni. Z pohledu prvního výročí úplné účinnosti zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, se jedná o zdárný výsledek, který nás motivuje k překonávání určitých aplikačních obtíží, které se při implementaci nové právní úpravy přirozeně objeví.

JUDr. Diana Kantorová Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR

Sekce státního tajemníka Vedoucí právního oddělení


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


165

NEZÁVISLÉ REGULAČNÍ ORGÁNY V JUDIKATUŘE SOUDNÍHO DVORA EVROPSKÉ UNIE

Independent Regulatory Authorities in the Case Law of the Court of Justice of the European Union

Olga Pouperová

POUPEROVÁ, Olga. Nezávislé regulační orgány v judikatuře Soudního dvora Evropské unie. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 165−178.

Abstrakt: Pro regulační orgány v některých hospodářských odvětvích právo EU stanovuje požadavek nezávislosti. Ve většině případů však nekonkretizuje, jakými opatřeními nebo v jakém rozsahu má být požadavek nezávislosti v národních práv-ních řádech členských států proveden, aby odpovídal záměrům evropského záko-nodárce. Článek poskytuje přehled o dosavadních rozhodnutích SDEU, který by mohl poskytnout návod, jaký obsah by měli vnitrostátní zákonodárci požadavku nezávislosti regulačních orgánů dát.

Klíčová slova: regulace, nezávislý regulační orgán, právo Evropské unie.

Abstract: For regulatory authorities in some economic sectors the requirement of independence is prescribed by the EU law. In most cases, however, the EU law does not specify, what actions or to what extent shall be taken to implement the require-ment of independence into the legal system of a Member State, while respecting the intentions of the European legislator. The article provides an overview of the deci-sions made by the CJEU, which provides guidance on how the requirement of in-dependence should be interpreted by national legislatures.

Keywords: regulation, independent regulátory authority, law of the European Un-ion.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


166

1 Nezávislé regulační orgány, úvodní poznámky

Regulace zahrnuje vrchnostenské nástroje a procesy, jejichž prostřednictvím stát ovlivňuje chování fyzických a právnických osob. Obecně se dá říci, že účelem regulace je dosažení organizovaného a funkčního prostředí, v němž budou vyvá-ženy jednotlivé právem chráněné zájmy.

Regulačními orgány pak rozumíme instituce, kterým jsou svěřeny regulační pravomoci v určitém resortu, tzn. orgány, které jsou (ve shodě s vymezením regu-lace jako vrchnostenské činnosti) nadány určitými autoritativními oprávněními. Regulačními orgány mohou být jednak orgány, které jsou součástí obecné organi-zační struktury veřejné správy s hierarchickou strukturou a širším rozsahem pů-sobnosti (např. ministerstva, místní či regionální úřady), jednak orgány speciálně zřízené pro regulaci určitého odvětví.

Obecně platí, že stát vytváří v rámci exekutivy aparát, prostřednictvím kterého sleduje veřejné účely, jak jsou aktuálně chápány vládnoucími představiteli státu.1 Pro některé oblasti se však objevuje požadavek, aby orgán vykonávající regulaci byl nezávislý. Nezávislé regulační orgány přitom mají být nezávislé především na vr-cholném exekutivním orgánu a tvůrci politiky.

Proč se u některých regulačních orgánů objevují požadavky na zajištění jejich nezávislosti, je dáno spíše ekonomickými nebo socio-politickými důvody. Obvykle jde o v jistém smyslu strategické oblasti, které jsou náchylné ke vzniku tzv. přiroze-ných monopolů (typicky energetika, telekomunikace nebo železniční doprava)2 nebo u nichž existuje obava, že by je vláda mohla zneužít k manipulaci společnosti nebo společenského mínění (typicky např. segment sběru, zpracovávání a šíření informací, jako státní statistika, osobní údaje nebo správa rozhlasového a televiz-ního vysílání). Nezávislým orgánům se někdy také svěřují pravomoci v oblastech vysoce citlivých z důvodu nikoli politických či hospodářských, nýbrž z důvodů etic-kých (např. komise pro biomedicínu3); v této oblasti však orgány mívají spíše po-radní funkci, nikoli přímé regulační pravomoci.

1 NEUBAUER, Zdeněk. Státověda a theorie politiky. Praha: Jan Lichter, 1947, s. 101. 2 HANDRLICA, Jakub. Nezávislé správní orgány. Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky.

Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, s. 20–21. 3 Např. Švýcarská etická komise pro biotechnologii (Eidgenössische Ethikkommission im Ausserhu-

manbereich) zřízená na základě zmocnění v čl. 57 zákona o organizaci vlády a správy (Regierungs- und Verwaltungsorganisatonsgesetz vom 21. März 1997, RVOG), podle nějž spolková rada může zřídit poradní orgány, které nebudou podřízené vládě. Srov. k tomu také zákon o genetickém inže-nýrství (Bundesgesetz über die Gentechnik im Ausserhumanbereich 21. vom März 2003, GTG).

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


167

Mezi tím, které oblasti mají být spravovány orgány nezávislými a u kterých poža-davek nezávislé regulace není tak palčivý nebo není vůbec, však demarkační linie není jednoznačná. „Proč některé a ne jiné úřady jsou označeny za nezávislé, je otázka, na kterou není snadné odpovědět. Z funkčního hlediska mají vládní úřady podobné kom-petence jako úřady nezávislé. Oba druhy úřadů mohou rozhodovat, vydávat právní předpisy. Schéma je přinejmenším nevyrovnané, pokud ne nevysvětlitelné.“4

Koncepce nezávislých regulačních orgánů je založena na přesvědčení, že určité oblasti mají být spravovány bez ohledu na politické programy a cíle, které jsou ob-vykle jen dočasné, paradoxně však je na počátku v podstatě politické rozhodnutí vy-jmout veřejnou správu v určité oblasti z dosahu vrcholného exekutivního orgánu.

V některých případech je toto rozhodnutí učiněno na mezinárodní či nadnárodní úrovni a jednotlivým státům je adresován požadavek (ať už ve formě doporučení, nebo ve formě závazné normy) zajistit nezávislé postavení některých regulačních orgánů.

Zřizování nezávislých regulačních orgánů není izolovaným trendem, nýbrž státy se navzájem inspirují či imitují.5 Nezávislé regulační orgány jsou tak často zři-zovány také proto, že se tento koncept už stal obecně akceptovaným, racionálním institucionálním řešením organizace regulace určitého segmentu trhu jak napříč státy, tak napříč hospodářskými sektory.

Zřizování nezávislých regulačních orgánů tak pramení jednak z materiálních důvodů a přesvědčení, že regulace nezávislým orgánem je pro určité odvětví lepší nebo nezbytná, jednak z důvodů formálních, kdy státům je povinnost zajistit, že regulační orgán v určité oblasti bude nezávislý, uložena závaznou normou.

V 90. letech 20. století se vzhledem k překotnému technologickému i společenskému vývoji a postupné liberalizaci trhu a privatizacím v souvislosti s transformací politických režimů potřeba hledat nová institucionální řešení stala aktuální pro podstatnou část Ev-ropy. Vznikla jednak potřeba oddělit výkon vrchnostenských regulačních pravomocí od

4 PIERCE, Richard. J. Jr., SHAPIRO, Sidney A., VERKUIL, Paul. R. Administrative Law and Process.

5. vydání. New York: Foundation Press, 2009, s. 100. Srov. rovněž VIBERT, Frank. The Rise of the Unelected. Democracy and the New Separation of Powers. Cambridge, New York, Melbourne, Madrid, Cape Town, Singapore, Sao Paulo: Cambridge University Press, 2007, s. 18.

5 Obecně k trendům ve veřejné správě viz např. SAHLIN-ANDERSSON, Kerstin. National, Interna-tional and Transnational Constructions of New Public Management. Score Rapportserie 2000:4, Stockholm Center for Organizational Research, s. 2-3. Dostupné z: SAHLIN-ANDERSSON, Kerstin. National, International and Transnational Constructions of New Public Management. Score Rapportserie 2000:4, Stockholm Center for Organizational Research, dostupné z: <http://www. score.su.se/polopoly_fs/1.26660.1320939807!/20004.pdf (22. 6. 2015)>.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


168

majetkových práv v již existujících regulovaných odvětvích a jednak potřeba regulovat odvětví nově vznikající nebo se rozvíjející. EU v této době koncept regulace prostřednic-tvím nezávislých regulačních orgánů podporovala a prosazovala a pro některé oblasti byla koncepce nezávislého regulačního orgánu stanovena právem EU jako obligatorní.

Požadavek nezávislosti právo EU stanovuje pro oblast statistiky (čl. 338 Smlouvy o fungování EU, resp. čl. 285 Smlouvy o ES, a zejména nařízení č. 223/2009 o evrop-ské statistice, bod 20 a čl. 2 odst. 1 písm. a); pro oblast ochrany osobních údajů (čl. 8 odst. 3 Listiny EU, čl. 16 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, směrnice 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů); pro oblast energetiky (směrnice 2009/73/ES o společných pra-vidlech pro vnitřní trh se zemním plynem, čl. 39, a směrnice 2009/72/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou, čl. 35), pro jadernou bezpečnost (směrnice 2009/71/EUROATOM, kterou se stanoví rámec Společenství pro jadernou bezpeč-nost, bod 8 důvodové zprávy, čl. 5), pro oblast audiovizuálních mediálních služeb (směrnice 2010/13/EU o audiovizuálních mediálních službách, čl. 30), pro oblast elektronických komunikací (nařízení 1211/2009 o zřízení Sdružení evropských regu-lačních orgánů v oblasti elektronických komunikací a Úřadu, čl. 7 odst. 1; směrnice 2009/140/ES, kterou se mění směrnice 2002/21/ES o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací, směrnice 2002/19/ES o přístupu k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a o jejich vzájemném propojení a směrnice 2002/20/ES o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací, bod 13 důvodové zprávy), nověji také pro sektor železniční dopravy (směrnice 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru, čl. 55).

Původně právo EU nezávislost národních regulačních orgánů chápalo pouze ve smyslu nezávislosti hospodářské, resp. nezávislosti na aktérech regulovaného sektoru.6,7 Až novější směrnice požadavek nezávislosti rozšířily i na aspekt nezávislosti politické.8

6 Srov. směrnici 97/51/ES (čl. 5a), která doplňuje směrnice 90/387/EHS a 92/44/EHS pro účely při-

způsobení se konkurenčnímu prostředí v telekomunikacích, směrnici 2003/54/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (čl. 23), směrnici (čl. 25) o spo-lečných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES.

7 Srov. rovněž rozhodnutí Evropského soudního dvora ze dne 19. 3. 1991 ve věci C-202/88, Francie v. Ko-mise, podle nějž požadavek, aby nezávislé regulační úřady byly nezávislé od aktérů regulovaného tržního segmentu, je založen na přímo aplikovatelných ustanoveních Smlouvy o Evropských společenstvích (čl. 5, 81, 82 a 86, nyní čl. 4 Smlouvy o EU a čl. 101, 102 a 106 Smlouvy o fungování EU). Rozhodnutí dostupné na: <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61988CJ0202:EN:PDF (5. 1. 2014)>.

8 Srov. např. směrnici 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem (čl. 39), směrnici 2009/72/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (čl. 35); směrnici

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


169

Předpisy EU většinou ani příkladmo nespecifikují, jaké má o požadované nezávis-losti regulačního orgánu evropský zákonodárce představy a ponechávají na úvaze člen-ských států, jakými konkrétními institucionálními a organizačními opatřeními bude nezávislost zajištěna v souladu s národní tradicí a ústavním právem konkrétního člen-ského státu. Členské státy tak mohou požadovat nezávislosti regulačního orgánu im-plementovat do svého právního řádu a správní praxe „po svém“, zároveň se tím však vystavují riziku sporu s Evropskou komisí a případné pokuty z důvodu, že Evropská komise a následně SDEU, transpozici provedenou členským státem vyhodnotí jako ne-dostatečnou, resp. jako nesplnění požadavku stanoveného předpisy EU.

Tento článek má poskytnout přehled o dosavadních rozhodnutích SDEU, která alespoň částečně napovídají, jaký význam je třeba v požadavku nezávislosti hledat a jakým směrem tedy mají být opatření členských států k zajištění nezávislosti smě-rována, a alespoň kazuisticky, jaká opatření jsou, nebo naopak nejsou s ustanove-ními práva EU o požadavku nezávislosti regulačních orgánů slučitelná. Všechna dosavadní rozhodnutí SDEU se týkají orgánů pro ochranu osobních údajů.

2 Evropská komise proti Spolkové republice Německo

Ve věci Evropská komise proti Spolkové republice Německo se Komise domáhala ur-čení, že Spolková republika Německo nesprávně provedla požadavek „úplné nezávis-losti“ orgánů pověřených ochranou osobních údajů dle čl. 28 odst. 1 pododstavce dru-hého směrnice 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů. SDEU ve svém rozsudku poukázal na souvislost s konceptem ochrany základních práv, jež je součástí obecných zásad práv-ních. SDEU tedy na základě konceptu ochrany základních práv aplikoval jednak čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, když ochrana lidských práv a zá-kladních svobod, jednak čl. 8 odst. 3 Listiny EU a čl. 16 odst. 2 SFEU, když požadavek dohledu ze strany nezávislého orgánu nad dodržováním unijních pravidel na ochranu fyzických osob, pokud jde o zpracování osobních údajů, je výslovně zakotven v primár-ním právu EU a zřízení nezávislých orgánů dozoru v členských státech je tak považo-váno za zásadní prvek ochrany osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů.9

2010/13/EU o audiovizuálních mediálních službách (čl. 30); směrnici 2012/34/EU o vytvoření jed-notného evropského železničního prostoru (čl. 55).

9 Bod 62 odůvodnění směrnice 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osob-ních údajů a o volném pohybu těchto údajů. Komise v. Německo, C-518/07bod 23, Komise v. Ra-kousko, C-614/10, bod 37.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


170

SDEU zdůraznil, že požadavek nezávislosti nelze chápat jen jako nezávislost na dozorovaných subjektech, nýbrž jej vykládá v širších souvislostech a konkrétně odůvodňuje nezbytnost nezávislosti na vládě. Nedá se říct, že by SDEU požadavek nezávislosti přesně definoval, tím méně že by jeho atributy strukturoval. Nicméně lze vysledovat, že nezávislost vykládá prostřednictvím charakteristik jako nepodja-tost, objektivita, nestrannost a zejména absence vnějšího vlivu.

K výkladu termínu „zcela nezávisle“, použitého v předmětné směrnici, SDEU uvedl, že vzhledem k tomu, že výraz není směrnicí definován, je třeba zohlednit jeho obvyklý smysl, přičemž u veřejného orgánu pojem „nezávisle“ obvykle ozna-čuje „status, který zajistí dotyčnému orgánu možnost jednat zcela svobodně, bez ja-kýchkoliv pokynů nebo nátlaku“.10 Požadavek nezávislosti je přitom zdůrazněn pří-slovcem „zcela“, což znamená „rozhodovací pravomoc uchráněnou od veškerého přímého či nepřímého vnějšího vlivu na orgán dozoru.“11 Při výkladu pojmu „úplná nezávislost“ se SDEU opřel o cíle, které směrnice sleduje. Směrnice má „prostřed-nictvím harmonizace vnitrostátních pravidel, jež chrání fyzické osoby v souvislosti se zpracováváním osobních údajů, především zajistit volný pohyb takových osobních údajů mezi členskými státy, který je nezbytný k vytvoření a fungování vnitřního trhu“.12 Cílem směrnice není oslabit ochranu, kterou zajišťují stávající vnitrostátní pravidla, ale „naopak zajistit v rámci Společenství vysokou úroveň ochrany základ-ních práv a svobod v souvislosti se zpracováním osobních údajů“.13 Orgány vykoná-vající dozor nad nakládáním s osobními údaji jsou tedy strážci jednoho z garanto-vaných základních práv a zřízení takových orgánů v členských státech je pro ochranu osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů zásadní. Úkolem or-gánů dozoru je zajistit spravedlivou rovnováhu mezi dodržováním základního práva na soukromí na straně jedné a zájmy vyžadujícími volný pohyb osobních údajů na straně druhé. Záruka nezávislosti vnitrostátních orgánů dozoru má zajistit účinnost a spolehlivost dohledu nad dodržováním předpisů v oblasti ochrany fy-zických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů.14 Smyslem požadavku

10 Rozsudek SDEU ze dne 9. března 2010 ve věci C-518/07, Evropská komise proti Spolkové republice

Německo, bod 18. 11 Rozsudek SDEU ze dne 9. března 2010 ve věci C-518/07, Evropská komise proti Spolkové republice




Německo, body 23, 24 a 25.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


171

nezávislosti je posílit ochranu osob a organizací, kterých se rozhodnutí dozorového orgánu týkají. „Z toho vyplývá, že při plnění svých úkolů musí orgány dozoru jednat objektivně a nestranně. Za tímto účelem musí být chráněny před jakýmkoli vnějším vlivem, včetně přímého či nepřímého vlivu státu nebo spolkových zemí, a nikoli pouze před vlivem organizací, na které dohlíží.“15

Soudní dvůr se rovněž opřel o nařízení č. 45/2001 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů a jeho čl. 44 odst. 1, týkající se nezávislosti Evrop-ského inspektora ochrany údajů, resp. čl. 44 odst. 2, který nezávislost evropského inspektora konkretizuje dovětkem, že při výkonu své funkce od nikoho nevyžaduje ani nepřijímá pokyny.16

Nezávislé je podle SDEU tedy takové postavení, které vylučuje „jakýkoliv vliv dozo-rovaných subjektů, ale také jakékoliv příkazy nebo jiný přímý či nepřímý vnější vliv, které by mohly ohrozit plnění úkolu, který spočívá v zajištění spravedlivé rovnováhy mezi ochranou práva na soukromí a volným pohybem osobních údajů, uvedenými orgány“.17

Pochybnost o nezávislosti postavení orgánu v posuzovaném případě vycházela z existence státního dohledu nad orgánem ochrany osobních údajů, vykonávaného exe-kutivním orgánem. Byť šlo ve své podstatě pouze o kontrolu zákonnosti a nebyly pre-zentovány případy, v nichž by vzniklo podezření, že orgán vykonávající dohled do roz-hodování zasahoval z mimoprávních důvodů, resp. na ně působil, aby sledovaly politické cíle, SDEU dospěl k závěru, že státní dohled jakékoliv povahy v zásadě umož-ňuje vládě přímo nebo nepřímo ovlivňovat rozhodování orgánů, případně jejich roz-hodnutí rušit nebo měnit.18 „Nelze … vyloučit, že orgány státního dohledu, které jsou součástí obecné administrativy, a tudíž jsou podřízeny vládě své spolkové země, nebudou při výkladu a uplatňování ustanovení týkající se zpracování osobních údajů schopny po-stupovat objektivně…“ Vláda totiž může mít z různých důvodů zájem na nedodržení ustanovení týkajících se ochrany fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů. Získat osobní údaje může být pro vládu užitečné pro daňové nebo represivní




Německo bod 30. 18 Rozsudek SDEU ze dne 9. března 2010 ve věci C-518/07, Evropská komise proti Spolkové republice

Německo, bod 32.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


172

účely nebo může mít tendenci upřednostňovat hospodářské zájmy společností, které jsou z ekonomického pohledu pro zemi nebo region důležité.19

K narušení nezávislosti přitom postačí pouhé riziko, že by orgány státního do-hledu mohly politicky ovlivňovat rozhodnutí orgánů dozoru. Jednak se tyto orgány mohou chovat tak, aby „dopředu vyhověly“ rozhodovací praxi orgánu státního do-hledu, jednak role strážců práva na soukromí vyžaduje, aby dozorové orgány zů-stávaly při svém rozhodování mimo jakékoliv podezření z podjatosti.20

3 Evropská komise proti Rakouské republice

V následujícím rozhodnutí Evropská komise proti Rakouské republice SDEU ne-gativně vymezil další atributy, které z požadavku „zcela nezávislého fungování“ podle čl. 28 odst. 1 pododstavce druhého směrnice 95/46/ES vyplývají. Řešil zejména souvislosti vyplývající ze služebních vztahů.

První výtka se týkala postavení člena-tajemníka rakouské Komise pro ochranu údajů (Datenschutzkommission, dále jen DSK), který byl podle zákona i interního řádu komise spolkovým úředníkem. Člen-tajemník podle zákona sice nemusel být nezbytně úředníkem úřadu spolkového kancléře, nicméně takový úředník vždy uvedené postavení zastával a mezi členem-tajemníkem komise a úřadem spolko-vého kancléře jednoznačně existuje služební vztah, který umožňuje nadřízenému člena-tajemníka kontrolovat jeho činnost.21 Služební zákon přitom přiznává nadří-zenému dozorovou pravomoc, která zahrnuje dohled nad tím, jak jeho spolupra-covníci plní úkoly, jimiž byli pověřeni, zda je plní v souladu s právem, účinně a hos-podárně, ale také je vést při výkonu jejich funkcí, napravovat případná pochybení a nečinnosti, dohlížet na dodržování pracovní doby, podporovat jejich služební po-stup na základě jejich pracovních výkonů a usměrňovat jejich náplň práce tak, aby co nejvíce odpovídala jejich schopnostem.22 Není vyloučeno, že hodnocení člena-tajemníka DSK svým nadřízeným za účelem podpory služebního postupu


Německo, body 33, 34, 35. 20 Rozsudek SDEU ze dne 9. března 2010 ve věci C-518/07, Evropská komise proti Spolkové republice

Německo, bod 36. 21 Rozsudek SDEU ze dne 16. 10. 2012 ve věci C-614/10, Evropská komise proti Rakouské republice,

bod 48. 22 Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 16. 10. 2012 ve věci C-614/10, Evropská komise proti Ra-

kouské republice, bod 49.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


173

uvedeného úředníka může vést z jeho strany k určité formě „předem dané posluš-nosti“.23 I pouhé potenciální riziko je v rozporu s požadavkem nezávislosti.

Kvůli vazbám mezi členem-tajemníkem DSK a politickým orgánem, který pod-léhá dozoru DSK, komise nestojí mimo podezření z podjatosti, což je v rozporu s čl. 28 odst. 1 druhý pododstavec směrnice 95/46/ES.24

Další výtka vznesená Evropskou komisí se vztahovala ke skutečnosti, že na zá-kladě služebního zákona poskytuje spolkové kancléřství kanceláři DSK nezbytné vybavení a zaměstnance a kancelář DSK sestává z úředníků úřadu spolkového kancléře. Začlenění kanceláře DSK do struktur úřadu spolkového kancléře tak ne-umožňuje, aby uvedený orgán dozoru mohl své úkoly vykonávat mimo jakýkoli vliv spolkového kancléřství.25

SDEU naopak vyvrátil, že by ke splnění požadavku nezávislosti ve smyslu směr-nice 95/46/ES bylo nutné, aby byla pro orgán ochrany osobních údajů vyhrazena samostatná rozpočtová položka, jak je tomu v případě rozpočtové položky pro Ev-ropského inspektora ochrany údajů upravené ustanovením čl. 43 odst. 3 nařízení č. 45/2001. Členské státy totiž nejsou povinny do svých vnitrostátních právních předpisů zavést ustanovení obdobná ustanovením nařízení č. 45/2001 k tomu, aby byla zaručena celková nezávislost jejich orgánů dozoru, a mohou stanovit, že z hle-diska rozpočtového práva je orgán dozoru závislý na určitém ministerském útvaru. Poskytnutí lidských a materiálních zdrojů, které jsou nezbytné pro tento úřad, mu nesmí nicméně bránit ve „zcela nezávislém“ plnění svých úkolů ve smyslu čl. 28 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 95/46/ES.26

SDEU odmítl argument, že kancelář DSK pouze provádí rozhodnutí DSK, a způsob organizace tak nemůže mít na nezávislé fungování DSK vliv. Vzhledem k tomu, že personál, který je k dispozici kanceláři DSK, je složen z úředníků úřadu spolkového kancléře, nad nimiž tento úřad vykonává služební dohled, požadavek zcela nezávislého plnění úkolů rakouská DSK nesplňuje. Svou funkci přitom čle-nové DSK vykonávají podle zákona souběžně s dalšími profesními činnostmi

23 Rozsudek SDEU ze dne 16. 10. 2012 ve věci C-614/10, Evropská komise proti Rakouské republice,

bod 51. 24 Rozsudek SDEU ze dne 16. 10. 2012 ve věci C-614/10, Evropská komise proti Rakouské republice,

bod 52. 25 Rozsudek SDEU ze dne 16. 10. 2012 ve věci C-614/10, Evropská komise proti Rakouské republice,

body 56 a 57. 26 Rozsudek SDEU ze dne 16. 10. 2012 ve věci C-614/10, Evropská komise proti Rakouské republice,

bod 58.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


174

a vzhledem k pracovní zátěži, která na orgánu ochrany osobních údajů spočívá, lze předpokládat, že členové DSK při výkonu své funkce pomoci zaměstnanců, které mají k dispozici, využívají v širokém rozsahu. Skutečnost, že kancelář je složena z úředníků spolkového kancléřství, které samo podléhá dohledu DSK, obnáší riziko vlivu nad rozhodnutími DSK. I vzhledem k tomuto propojení mezi DSK a spolko-vým kancléřstvím tedy SDEU shledal, že Komise nestojí mimo jakékoli podezření z podjatosti, a takové organizační řešení je proto neslučitelné s požadavkem „nezá-vislosti“ ve smyslu čl. 28 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 95/46/ES.27

Třetí výtka se týkala práva spolkového kancléře kdykoli se informovat u před-sedy a člena-tajemníka DSK na veškeré aspekty řízení vedené DSK a tomu odpoví-dající povinnosti DSK informace poskytnout. V takto široce a bezpodmínečně po-jatém právu na informace SDEU rovněž spatřoval porušení požadavku nezávislého fungování, neboť i tímto způsobem se DSK dostává pod nepřímý vliv spolkového kancléře.28

Jak uvedl SDEU, nezávislost narušuje i pouhá potenciální možnost, že bude vý-kon pravomocí regulačního orgánu ovlivněn, nikoli až faktické ovlivňování nebo dokonce prokázání nátlaku. SDEU vyloučil možnost jak funkční, tak instanční nadřízenosti, když uvedl, že je nepřípustné, aby rozhodnutí nezávislého orgánu byla kýmkoli přezkoumávána. Výjimkou, kterou by nepochybně akceptoval i SDEU, by měl být soudní přezkum (nezávislými) soudy, který naopak vyvrací ar-gumenty založené na tom, že koncepce nezávislých regulačních orgánů je v rozporu s principy demokratické legitimity, legality či odpovědnosti za výkon veřejné moci.

4 Evropská komise proti Maďarsku

V dalším rozhodnutí – Evropská komise proti Maďarsku29 – SDEU řešil otázku, zda požadavek nezávislosti uvedený v čl. 28 odst. 1 druhém pododstavci směrnice 95/46/ES zahrnuje i povinnost respektovat délku mandátu orgánů dozoru až do jeho uplynutí.

Maďarsko na základě základního zákona z roku 2012 přijalo k provedení směr-nice 95/46/ES nový zákon, jímž mimo jiné také zřídilo Národní úřad pro ochranu

27 Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 16. 10. 2012 ve věci C-614/10, Evropská komise proti Ra-

kouské republice, body 60 a 61. 28 Rozsudek SDEU ze dne 16. 10. 2012 ve věci C-614/10, Evropská komise proti Rakouské republice,

body 63. 29 Rozsudek SDEU ze dne 8. 4. 2014 ve věci C-288/12, Evropská komise proti Maďarsku.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


175

údajů a svobodu informací (Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Ha-tóság). V souvislosti se zřízením nového úřadu bylo zákonem předčasně ukončeno funkční období komisaře, který kompetence na úseku ochrany osobních údajů vy-konával do té doby.

Dosavadní maďarský zákon o ochraně osobních údajů z roku 1992 stanovil, že funkční období komisaře pro ochranu osobních údajů může zaniknout pouze uply-nutím funkčního období, úmrtím, demisí, prohlášením o střetu zájmů, nuceným odchodem do důchodu nebo nucenou demisí. Ukončení funkčního období komi-saře demisí konstatoval předseda parlamentu. O ukončení mandátu prohlášením o střetu zájmů, nuceným odchodem do důchodu nebo nucenou demisí rozhodoval podle zákona parlament dvoutřetinovou většinou. Důvody, pro které mohlo být rozhodnuto o nuceném odchodu do důchodu nebo nucené demise, stanovoval zá-kon.

V projednávaném případě však nešlo ani o jeden ze zákonem předvídaných případů ukončení funkčního období komisaře, a SDEU tedy dospěl k závěru, že Maďarsko ukončilo mandát komisaře, aniž dodrželo záruky stanovené záko-nem za účelem ochrany jeho mandátu, čímž zasáhlo do jeho nezávislosti ve smyslu čl. 28 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 95/46/ES. „Kdyby členský stát mohl libovolně ukončit mandát orgánu dozoru před uplynutím původně sta-noveného funkčního období a nedodržet pravidla a záruky předem stanovené za tím účelem použitelnými právními předpisy, mohla by hrozba takového ukon-čení, která by se nad tímto orgánem vznášela po celou dobu výkonu jeho man-dátu, vést k určité poslušnosti vůči politickým orgánům, která je neslučitelná s uvedeným požadavkem nezávislosti. (…) To platí i tehdy, když je předčasné ukončení mandátu důsledkem reorganizace nebo změny modelu, které je třeba provést tak, aby byly dodrženy požadavky nezávislosti stanovené použitelnými právními předpisy.”30

Z pravidel, která stanovuje nařízení EU pro ukončení mandátu Evropského in-spektora ochrany údajů, SDEU dovodil, že funkční období nezávislého orgánu ochrany osobních údajů zřízeného na úrovni členského státu, nesmí být předčasně ukončeno bez závažného a objektivně ověřitelného důvodu. „Z kapitoly V nařízení č. 45/2001 a zejména z jejího čl. 42 odst. 4 a 5, který jasně vymezuje okolnosti, za kterých může mandát EIOÚ předčasně skončit, vyplývá, že dodržení mandátu EIOÚ

30 Rozsudek SDEU ze dne 8. 4. 2014 ve věci C-288/12, Evropská komise proti Maďarsku, bod 54.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


176

až do jeho uplynutí, s výjimkou závažného a objektivně ověřitelného důvodu, je pr-vořadou podmínkou jeho nezávislosti.”31

Skutečnost, že předčasné ukončení funkčního období je důsledkem změny in-stitucionálního modelu, jej nemůže učinit slučitelným s nezávislostí orgánů do-zoru. „Je pravda, že členské státy si mohou svobodně zvolit a změnit institucionální model, který považují za nejvhodnější pro své orgány dozoru. Nicméně v tomto rámci musí dbát na to, aby neohrozily nezávislost orgánu dozoru vyplývající z čl. 28 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 95/46, která implikuje povinnost respektovat délku jeho mandátu…”32

5 Shrnutí, závěr

Koncepce nezávislých regulačních orgánů vzbuzuje mnoho pochybností o souladnosti s některými principy demokratického právního státu, zejména principem demokratické legitimity a odpovědnosti za výkon veřejné moci. Směrnice sice ponechávají na úvaze členských států, jakými konkrétními insti-tucionálními a organizačními opatřeními bude nezávislost zajištěna v souladu s národní tradicí a ústavním právem konkrétního členského státu, nicméně už požadavek zřízení nezávislého exekutivního orgánu (ve smyslu nepodřízenosti vrcholnému exekutivnímu orgánu) sám o sobě může být s národním ústavním právem v rozporu.33

31 Rozsudek SDEU ze dne 8. 4. 2014 ve věci C-288/12, Evropská komise proti Maďarsku, bod 56. 32 Rozsudek ze dne 8. 4. 2014 ve věci C-288/12, Evropská komise proti Maďarsku, bod 60. 33 Srov. DORSEN, Norman, ROSENFELD, Michel, SAJÓ, Andras, BAER, Susanne. Comparative Con-

stitutionalism: cases and materials. 2. vydání. MN: West Reuters. St. Paul, 2010, s. 345. K analýze ústavní souladnosti nezávislých regulačních úřadů ve Francii srov. VILAIN, Yoan, Demokratische Legitimität und Verfassungsmässigkeit unabhängiger Regulierungsbehörden – Von den ursprün-glichen Bedenken bis zur richterlichen Eingliederung in das französische Verwaltungssystem. In: MASING, Johannes, MARCOU, Gérard. Unabhängige Regulierungsbehörden – Organisationsrecht-liche Herausforderungen in Frankreich und Deutschland (eds.). Tübingen: Mohr Siebeck, s. 13–18; v německém kontextu srov. WIEDEMANN, Richard. Unabhängige Verwaltungsbehörden und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation. In: MASING, Johannes, MARCOU, Gérard. Unabhängige Regulierungsbehörden – Organisationsrechtliche Herausforderungen in Frankreich und Deutschland (eds.). Tübingen: Mohr Siebeck, 2010, s. 43–48; v holandském kontextu srov. LAVRIJSSEN, Saskia, OTTOW, Annetje. The Legality of Independent Regulatory Authorities. In: BESSELINK, Leonard F. M., PENNINGS, Frans, PRECHAL, Sacha (eds.) The Eclipse of Legality in Europe. Alphen ann den Rijn: Kluwer International, 2010, zejm. s. 2 a s. 6.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


177

Podstatou nezávislosti některých regulačních orgánů není snaha přiznat těmto orgánům, jeho členům nebo zaměstnancům ve srovnání s představiteli či zaměst-nanci jiných orgánů privilegované postavení, nýbrž buďto posílit ochranu někte-rého základního práva (např. ochranu soukromí, jako tomu bylo v případech roz-hodovaných SDEU, nebo ochranu práva na informace v případě orgánů regulujících audiovizuální mediální služby), nebo zajistit spravedlivé podmínky fungování trhu oddělením výkonu vlastnických práv a vrchnostenských oprávnění při regulaci trhu (tak tomu bude např. u energetických regulačních orgánů, kdy státy často mají v regulovaných energetických společnostech vlastnický podíl). V obou případech tedy jde o posílení substanciálních hodnot, které se považují za základní stavební kámen evropského společenství. Nejde tedy jen o regulaci jako takovou, regulaci jednání jednotlivců, ale důležité je rovněž chránit regulovaný sek-tor před neodůvodněnými, nelegitimními nebo nepřiměřenými zásahy státu.

Kromě obecných vodítek, jaký význam je třeba v požadavku nezávislosti hledat a jakým směrem mají být opatření členských států k zajištění nezávislosti směrována, mají uvedené případy, rozhodované SDEU, návaznost i na některé otázky, jež se v nedávné době řešily i v souvislosti s nezávislými regulačními orgány v ČR (resp. nezávislými správními úřady).

Jde zejména o otázku rozsahu působnosti zákona o státní službě na nezávislé správní úřady (resp. jejich představitele, členy a zaměstnance), která se mj. stala i předmětem rozhodování Ústavního soudu.34 Rozhodnutí SDEU ve věci C-614/10 podle mého názoru vyvrací argumenty, na nichž byl založen návrh na zrušení té části zákona týkající se systemizace,35 a podporují předpoklad, že prostřednictvím omezení pracovních míst nebo omezením finančních prostředků na určité pracovní místo lze výrazně omezit činnost určité instituce, na němž byl zákon o státní službě v původ-ním znění, založen. Skutečnost, že tento nástroj dosud nebyl k vytváření vlivu využí-ván, nebo to není známo, nemá být v debatě o nezávislosti platným argumentem, neboť jde o to, aby byla záruka, že ani příští vlády tak nebudou moci činit.

34 Podrobněji viz POUPEROVÁ, Olga. Nezávislé správní úřady v kontextu nálezu Ústavního soudu

Pl. ÚS 21/14. Acta Iuridica Olomucensia, 2/2015, s. 27-40. WIEDEMANN, Richard. Unabhängige Verwaltungsbehörden und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokra-tischen Legitimation. In: MASING, Johannes, MARCOU, Gérard. Unabhängige Regulierungsbehör-den – Organisationsrechtliche Herausforderungen in Frankreich und Deutschland (eds.). Tübingen: Mohr Siebeck, 2010, s. 43–48.

35 Bod VII návrhu prezidenta republiky na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení, Pl. ÚS 21/14, dostupný z: <http://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/Tis-kova_mluvci/Jine/Navrh_prezidenta_republiky_za_zruseni_zakona_o_statni_sluzbe.pdf> (28. 7. 2016).

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


178

Rozhodnutí ve věci C-288/12 pak vyvolává reminiscenci na reorganizaci Ener-getického regulačního úřadu, provedenou zákonem č. 131/2015 Sb., jež s účinností od 1. 8. 2017 zřídila Radu ERÚ, která je „v čele Energetického regulačního úřadu“ (§ 17b energetického zákona ve znění po novele zákonem č. 131/2015 Sb.), a zrušila tak funkci předsedy ERÚ. Účinnost podstatné části uvedeného novelizačního zá-kona byla stanovena na 1. 1. 2016, termín účinnosti těch ustanovení, jež ERÚ mění na úřad kolegiální, byl předmětem diskuse, když možnost ukončit funkční období současné předsedkyni ERÚ, byla pro mnohé politiky jistě lákavá. Nicméně nakonec bylo zvoleno, jak ukazuje rozhodnutí SDEU, správné řešení a účinnost té části no-vely, jež se týká reorganizace ERÚ, byla nastavena k datu uplynutí doby, na níž byla předsedkyně ERÚ jmenována.

doc. JUDr. Olga Pouperová, Ph.D. Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


179

VOLEBNÍ KAMPAŇ V TELEVIZNÍM VYSÍLÁNÍ A AUDIOVIZUÁLNÍCH MEDIÁLNÍCH SLUŽBÁCH

NA VYŽÁDÁNÍ Z POHLEDU DOPORUČENÍ VÝBORU MINISTRŮ RADY EVROPY REC (2007) 15

Election Campaign in Television Broadcasting and Audio Visual Media Services on Demand from the view of Recommendation CM/Rec (2007) 15

of the Committee of Ministers of the Council of Europe

Pavla Kubová

KUBOVÁ, Pavla. Volební kampaň v televizním vysílání a audiovizuálních mediál-ních službách na vyžádání z pohledu Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy Rec (2007) 15. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 179−186.

Abstrakt: Příspěvek se zabývá problematickými aspekty české právní úpravy týka-jící se pokrytí volební kampaně v televizním vysílání a audiovizuálních mediálních službách na vyžádání. Východiskem pro analýzu je Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (2007) 15 a konkrétně v něm obsažená doporučení týkající se nezá-vislosti dozorového orgánu na politickém vlivu a týkající se realizace práva na od-pověď v době volební kampaně.

Klíčová slova: volební kampaň, média, Rada Evropy, televizní vysílání, audiovizu-ální mediální služby na vyžádání.

Abstract: The article deals with problematic issues of Czech legislation regarding the coverage of an election campaign in television broadcasting and audio visual media services on demand. The starting point for analysis is Recommendation CM/Rec (2007)15 of the Committee of Ministers of the Council of Europe and es-pecially recommendations contained there regarding the supervisory body inde-pendence from political influence and regarding the realization of the right to reply during an election campaign.

Keywords: election campaign, media, Council of Europe, television broadcasting, audio-visual media services on demand.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


180

V oblasti mediálního pokrytí volební kampaně v České republice prostřednic-tvím televizního vysílání a audiovizuálních mediálních služeb můžeme vysledovat evropský vliv. V tomto článku se zaměřím na tento úzce specifikovaný úsek medi-álního práva z hlediska právně nezávazného Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy Rec (2007)15 o opatřeních k mediálnímu pokrytí volební kampaně. Cílem není pokrýt vyčerpávajícím způsobem veškeré aspekty právní úpravy volební kam-paně v médiích v ČR, ale poukázat na vybrané aspekty právní úpravy v ČR týkající se mediálního pokrytí voleb, které se vzhledem ke dvěma doporučením obsaženým v dotčeném dokumentu jeví jako problematické. Konkrétně se budeme zabývat otázkou oddělení politického vlivu na ustavení, resp. odvolání členů dozorového orgánu nad provozováním televizního vysílání a poskytováním audiovisuálních mediálních služeb na vyžádání, otázkou aplikace institutu práva na odpověď či ekvivalentního prostředku nápravy pro audiovisuální mediální služby na vyžádání v rámci volební kampaně a otázkou rychlé realizace práva na odpověď v rámci vo-lební kampaně. Nejprve si vymezíme základní pojmy, se kterými dotčené Doporu-čení Rady Evropy operuje, a to volební kampaň a média. Dotčené Doporučení Rady Evropy se vztahuje na všechny typy voleb, které se konají v členských státech a tam kde je to uplatnitelné, se též vztahuje na místní volby a referenda. V členských stá-tech, kde je definováno předvolební období v legislativě příslušného státu, by se doporučení obsažená v tomto dokumentu měla aplikovat i v tomto období. V právní úpravě nenalezneme legální definici volební kampaně. V literatuře mů-žeme nalézt různé definice pojmu volební kampaně. V. Šimíček tento pojem defi-noval jako politický boj subjektů, kandidujících ve volbách, jehož cílem je usilovat o přízeň voličů pro své kandidáty a volební programy.1 E. Bradová definovala tento pojem jako komunikační proces, který pomáhá v naplňování legitimizační funkce (zajištění reprezentativnosti politických orgánů) a aktivizační funkce (umožnění participace občanů na politickém životě společnosti).2 Lze shrnout, že volební kam-paň je komunikačním procesem mezi politickými stranami, kandidáty a občany. Dobu volební kampaně lze obtížně vymezit. Lze tvrdit, že volební kampaň je ve-dena neustále a začíná již vyhlášením výsledků voleb předcházejících. Z hlediska právní úpravy můžeme rozlišit čtyři fáze volební kampaně. První fáze začíná dnem vyhlášením voleb a politické strany jako subjekty soukromého práva mohou činit vše, co jim zákon nezakazuje. Druhá fáze volební kampaně začíná dnem vyhlášení

1 ŠIMÍČEK, Vojtěch. Právní úprava volební kampaně v České republice. Politologický časopis,

roč. 2000, č. 2, s. 150. 2 BRADOVÁ, Eva. Od lokálních mítinků k politickému marketingu. 1. vydání. Masarykova universita:

Brno, 2005. s. 9.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


181

voleb. Do třetí fáze volební kampaně spadá období 16 dnů přede dnem voleb do Parlamentu nebo období 10 dnů přede dnem voleb do zastupitelstva. Poslední čtvrtá fáze volební kampaně představuje období 48 hodin před zahájením voleb a končí uzavřením volebních místností.3

Co se týče pojmu média v § 3 zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy v sou-vislosti s reklamou se nám nabízí definice pojmu komunikační média. Komunikač-ními médii se rozumí média, kterými je šířena reklama a zahrnujeme sem zejména periodický tisk a neperiodické publikace, rozhlasové a televizní vysílání, audiovi-zuální mediální služby na vyžádání, audiovizuální produkce, počítačové sítě, nosiče audiovizuálních děl, plakáty a letáky. Dříve účinný zákon č. 81/1966 Sb. definoval pojem hromadný informační prostředek, kam kromě periodického tisku zahrnul agenturní zpravodajství, zpravodajské a ostatní publicistické části rozhlasového a televizního vysílání, zpravodajský film, zvukové a obrazové záznamy určené k in-formování veřejnosti.4 Média můžeme definovat jako technický prostředek, komu-nikační kanál nebo sociální instituci, která produkuje a rozšiřuje sdělení masové komunikace.5 Doporučení Rady Evropy Rec (2007) 15 pod pojem média řadí sub-jekty, které jsou odpovědné za periodické vytváření informací a obsahu a jeho ší-ření na základě redakční odpovědnosti, bez ohledu na prostředky a technologii po-užitou k přenosu těchto informací či obsahu, přičemž tyto informace a obsah jsou určeny pro příjem významné části veřejností a mohou mít přímý dopad na vý-znamnou část veřejnosti. Zahrnuje zde média šířená tiskem (noviny, periodický tisk) a média šířená skrze elektronické sítě jako vysílací média (rozhlas, televize a další lineární audiovizuální mediální služby), online zpravodajské služby (online vydání novin a zpravodajů) a nelineární audiovizuální mediální služby (televizní vysílání „na vyžádání“).

Doporučení Rady Evropy Rec (2007)15 obsahuje jak obecná doporučení pro mediální pokrytí volební kampaně, které se vztahují na všechny druhy médií defi-nované dotčeným Doporučením, tak doporučení, která jsou zacílena na vysílací média zahrnující televizní a rozhlasové vysílání a lineární audiovizuální mediální služby. Dle účelu, který jednotlivé obecné doporučení sleduje, můžeme tato dopo-ručení členit na doporučení týkající se ochrany nezávislosti médií, doporučení

3 ŠIMÍČEK, Vojtěch. Právní úprava volební kampaně v České republice. Politologický časopis,

roč. 2000, č. 2, s. 150. 4 § 3 odst. 2 zákona č. 81/1966 Sb., o periodickém tisku a ostatních hromadných informačních pro-

středcích 5 ŠIMÁČKOVÁ, Kateřina. Mediální právo. 1. vydání. Masarykova universita: Brno, 2009. s. 18–19.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


182

týkající se obsahu informací a jejich šíření a doporučení týkající se ochrany kandi-dátů.

První doporučené, na které se zaměříme, se týká ochrany nezávislosti médií. Členské státy by dle Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (2007)15 měly zajistit účinné a zřetelné oddělení výkonu dozoru nad médii a vytváření rozhodnutí týkají-cích se mediálního obsahu a od výkonu politického vlivu či autority. V České repub-lice státní správu v oblasti rozhlasového a televizního vysílání i v oblasti audiovizuál-ních mediálních služeb na vyžádání vykonává Rada pro rozhlasové a televizní vysílání (dál jen RRTV). Členové RRTV jsou jmenováni a odvoláváni předsedou vlády na ná-vrh Poslanecké sněmovny. Jejich jmenování je tak výsledkem dohody politických stran na půdě Poslanecké sněmovny a fakticky členové Rady mívají k politickým stra-nám vazbu, jelikož někteří členové jsou bývalými členy Parlamentu.6 RRTV je v zá-koně o provozování rozhlasového a televizního vysílání definována jako nezávislý správní úřad, současně dotčený zákon o provozování rozhlasového a televizního vy-sílání zakotvuje záruky nezávislosti tohoto správní úřadu jak v oblasti personální, tak v oblasti funkční. Úplná nezávislost na politickém vlivu není reálně možná, jelikož Poslanecká sněmovna je na něm založena. Jako východisko se jeví následující mož-nosti, a to buď jmenování členů RRTV přenechat jinému subjektu než Poslanecké sněmovně konkrétně profesním sdružením reprezentujícím jednotlivé zájmy. Dru-hou možností je pravomoc navrhovat jmenování a odvolání jednotlivých členů RRTV rozdělit mezi více orgánů veřejné moci. P. Pavlík a M. Šmíd ve své studii s ná-zvem Skladba a úloha zastupující veřejnost u média veřejné služby a aplikace němec-kého modelu se věnovali analýze modelu ustavení řídících orgánů u médií veřejné služby v Německu a možnosti aplikace tohoto modelu v České republice. I když se tato studie věnuje Radě ČT, její obecné závěry lze aplikovat i na otázku jmenování členů RRTV. V této studii autoři došli k závěru, že aplikace německého modelu není vhodná z důvodu, že se v českém prostředí neinstitucionalizovala sdružení reprezen-tující jednotlivé zájmy. Pokud by měla být zastoupena všechna relevantní zájmová sdružení, počet členů Rady reprezentující hlasovací právo těchto navrhovatelů by vzrostl, což by ve výsledku vedlo k těžkopádnosti rozhodování Rady. Autoři se při-klánějí k jinému řešení a konkrétně navrhují, aby pravomoc jmenovat členy Rady byla rozdělena mezi Poslaneckou sněmovnu, Senát a prezidenta, každý z těchto ak-térů bude jmenovat jednu třetinu členů.7 Toto řešení by však nevedlo k účinnějšímu

6 RUJBROVÁ, Klára. Mediální právo. 1. vydání. Masarykova univerzita: Brno, 2009. s. 14. 7 PAVLÍK, Petr, ŠMÍD, Milan. Skladba a úloha zastupující veřejnost u média veřejné služby a apli-

kace německého modelu v České republice. Fakulta humanitních studií Univerzity Karlovy v Praze, 2011. s. 40–41.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


183

oddělení dozorového orgánu od politického vlivu ze strany politických stran a hnutí, jelikož i Senát nelze od politického vlivu oddělit. Dalším problematickým ustanovením je, že Poslanecká sněmovna může navrhnout předsedovi vlády odvo-lání člena Rady z důvodu, že nevykonává svoji funkci řádně. Pojem řádného vý-konu funkce však v již v dotčeném zákoně definován není. Otevírá se tak možnost pro širokou interpretaci tohoto pojmu, což může vést k zneužití tohoto institutu ze strany Poslanecké sněmovny a k nepřímému politickému vlivu na činnost Rady. Zavedení legální definice pojmu řádný výkon funkce není šťastným řešením, jeli-kož právní úprava by musela pojmout velké množství variant, jakými se činnosti spojené s výkonem funkce člena Rady nenaplňují řádně. Naopak v případě odstra-nění tohoto neurčitého právního pojmu z právní úpravy, by to v případě nevyko-návání funkce členem Rady zakládalo jeho neodvolatelnost. Poslanecká sněmovna, i když zjistí jednání, které podřadí pod nikoli řádný výkon funkce, není povinna návrh na odvolání podat v rámci využití správního uvážení v této věci. Pokud je předsedovi vlády takový návrh podán, předseda vlády o tomto návrhu rozhodne. Předseda vlády nemá zakotveno v této věci správní uvážení spočívající v možnosti buď o návrhu rozhodnout a tím Poslanecké sněmovně vyhovět nebo návrh odložit. Vyvstává otázka, zda je předseda vlády povinen vždy podanému návrhu vyhovět a automaticky člena Rady z funkce odvolat. Této otázce se věnoval Městský soud v Praze v případu, kdy Poslanecká sněmovna podala návrh na odvolání členů Rady po prohrané arbitráži České republiky se společností CME. Městský soud v Praze došel ve svém rozhodnutí k závěru, že je pro vyloučení politicky motivovaného roz-hodnutí a politické libovůle naprosto zásadní, aby rozhodnutí o odvolání člena Rady i Rady jako celku obsahovalo důvody, předseda vlády není povinen na základě takového neodůvodněného návrhu člena Rady z funkce odvolat.8 Pro omezení po-litického vlivu je tedy zásadní požadavek na řádné odůvodnění návrhu ze strany Poslanecké sněmovny.

Shrneme-li výše uvedené, výkon dozoru nad médii od výkonu politického vlivu není úplně zřetelně oddělen, a to z důvodu neurčitého právního pojmu uvedeného v ustanovení týkajícím se odvolání členů Rady z funkce. Oddělení těchto dvou sfér je však garantováno pojistkou soudního přezkumu rozhodnutí předsedy vlády o odvolání členů Rady z funkce. Jako pozitivní změnu lze vnímat chystanou novelu zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, v níž je zakotvena podmínka, že návrh Poslanecké sněmovny na odvolání člena Rady obsahuje odůvodnění. Pokud tuto podmínku návrh nesplňuje,

8 Rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 24. 5. 2007, sp. zn. 6 Ca 9/2007-130.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


184

předseda vlády neprodleně vrátí Poslanecké sněmovně tento návrh společně se sdě-lením, v čem spatřuje nedostatky.9

Druhé doporučení, na které se v tomto článku zaměříme, sleduje ochranu kan-didátů v rámci volební kampaně. V Doporučení Rady Evropy (2007) 15 se člen-ským státům doporučuje z důvodu krátkého období volební kampaně, aby jakýkoli kandidát nebo politická strana, která má právo na odpověď nebo ekvivalentní pro-středek nápravy podle národního práva, měla mít možnost vykonat toto právo nebo ekvivalentní prostředek nápravy během doby kampaně bez zbytečného pro-dlení. Pro oblast televizního vysílání je právo na odpověď zakotveno v § 35 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Fyzická osoba může požadovat uveřejnění odpovědi, pokud se skutkové tvrzení uveřejněné v te-levizním vysílání dotklo její cti či důstojnosti. Právnická osoba může požadovat uveřejnění odpovědi v případě, že skutkovým tvrzením uveřejněním v televizním vysílání byla dotčena její dobrá pověst. Podmínkou pro uveřejnění odpovědi je to, že se musí jednat o skutkové tvrzení nepravdivé, nepřesné či zkreslující.10 Je disku-tabilní, zda dotčené doporučení můžeme aplikovat ve vztahu k audiovizuálním me-diálním službám na vyžádání. Doporučení Rady Evropy (2007)15 hovoří o tom, že podmínky zde uvedené pro realizaci práva na odpověď nebo ekvivalentního pro-středku nápravy se uplatní, pokud jsou tyto instituty v národním právu pro dotčené médium zakotveny. Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2010/13 hovoří o právu na odpověď nebo obdobný prostředek nápravy v případě, že byla dotčena legitimní práva, zejména čest a dobrá pověst osoby uvedením nepravdivých sku-tečností v televizním pořadu. Právo na odpověď tato směrnice označuje jako vhodný prostředek nápravy v televizním vysílání, který lze použít i v online pro-středí. Audiovizuální mediální služby na vyžádání dotčená směrnice odlišuje od televizního vysílání, pokud jde o možnost volby a kontrolu ze strany uživatele i o dopad, který mají na společnost, z čehož tato směrnice dovozuje důvod pro méně přísnou právní úpravu. Do právní úpravy audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání v ČR se institut práva na odpověď nepromítl. Zákon o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání hovoří o redakční odpovědnosti poskytovatele

9 Návrh, kterým se mění zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání

a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Dostupné na: <https://apps.odok.cz/veklep-detail?pid=RACKA3WB896K>.

10 ROZEHNAL, Aleš. Zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Komentář. 2. aktuali-zované vydání. Zákon o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání. Komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer ĆR, a.s., 2011. s. 121.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


185

AVMS, ta je založena na koncepci odpovědnosti za výběr pořadů, které poskytova-tel zařadí do svého katalogu. Redakční odpovědnost je jedním z definičních znaků audiovizuální mediální služby na vyžádání. Směrnice o audiovizuálních mediálních službách akcentuje dvě základní činnosti, které charakterizují redakční odpověd-nost. Jde o výběr pořadů a uspořádání nabídky pořadů do katalogů pořadů. Posky-tovatelé audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání jsou povinni při zařazo-vání audiovizuálních obchodních sdělení zkoumat, zda se nejedná o druh sdělení, která jsou výslovně zakázána. Důraz je kladen na základní principy ochrany mo-rálky, zdraví, spotřebitele a bezpečnosti.11 Podíváme-li se na institut ekvivalentního prostředku nápravy, pak v dotčeném Doporučení Rady Evropy nenajdeme, co pod tímto pojmem máme chápat. Při gramatickém výkladu pojmu ekvivalentní pro-středek můžeme tento pojem chápat jako prostředek rovnocenný, se stejným účin-kem.12 Pokud se podíváme do právního řádu ČR a budeme hledat prostředek umožňující se domoci uveřejnění doplňující či vysvětlující informace ke skutko-vému tvrzení obsaženému v audiovizuální mediální službě na vyžádání, pak jej ne-nalezneme. Samotný zákon o audiovizuálních mediálních službách takovýto insti-tut nezakotvuje. Dotčená osoba v případě audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání je tak odkázána na instituty zakotvené v občanském právu (žaloba na ochranu osobnosti), v právu trestním (trestní oznámení pro trestný čin pomluvy) či v právu přestupkovém (návrh na zahájení řízení pro přestupek proti občanskému soužití). V případě ochrany osobnostních práv je odpovědnost poskytovatele navíc omezena na situaci, kdy poskytovatel mohl vzhledem k předmětu své činnosti a okolnostem a povaze případu vědět, že obsah ukládaných informací nebo jednání uživatele jsou protiprávní, nebo pokud se prokazatelně dozvěděl o protiprávní po-vaze obsahu ukládaných informací nebo o protiprávním jednání uživatele a nepro-dleně neučinil veškeré kroky, které lze po něm požadovat, k odstranění nebo zne-přístupnění takovýchto informací.13 Problematickým aspektem je dále to, že dotčené Doporučení uvádí, že by výkon práva na odpověď či rovnocenného pro-středku nápravy měl být rychlý, resp. měla by být možnost je realizovat bezod-kladně v době volební kampaně. Právo na odpověď je v případě odmítnutí uveřej-nění odpovědi ze strany provozovatele televizního vysílání uplatňována dotčenou osobou v rámci jejího žalobního návrhu v civilním soudním řízení. V právní úpravě ČR není upraveno speciální zkrácené řízení či kratší lhůty pro vydání rozhodnutí 11 ROZEHNAL: Zákon o provozování rozhlasového…, s. 230–231.

12 Slovník cizích slov [online]. scs.abc.cz, 15. května 2016 [cit. 15. května 2016]. Dostupné na: <http://slovnik-cizich-slov.abz.cz/web.php/slovo/ekvivalentni>.

13 POUPEROVÁ, Olga. Audiovizuální mediální služby na vyžádání. Právní rozhledy, 2011, č. 10, s. 355.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


186

ve věci práva na odpověď. Pokud se podíváme do historie institutu práva na odpo-věď, pak můžeme ve vztahu k tisku nalézt v zákoně č. 126/1933 Sb. řízení vedené při neuveřejnění tiskové opravy s prvky, které měly urychlit vyřízení dané věci. Ku-příkladu ústní jednání mělo být nařízeno do tří dnů po doručení žaloby a soud mohl jednání odročit nejvýše na tři dny. Dotčené Doporučení nespojuje požadavek rychlé realizace dotčených institutů s celým obdobím volební kampaně, ale hovoří o krátkém období volební kampaně, čemuž v naší právní úpravě bude odpovídat druhá fáze volební kampaně, tj. období od vyhlášení voleb. Možným řešením by bylo zavedení kratších lhůt pro vydání rozhodnutí ve věci. Tím by došlo k naplnění účelu, které dotčené Doporučení sleduje to, aby skutkové tvrzení mohlo být uve-deno dotčenou osobou na pravou míru v době, kdy ještě realizace práva na odpověď může zvrátit vliv takového tvrzení na volby.

Shrneme-li výše uvedené, došli jsme k závěru, že doporučení týkající se práva na odpověď či ekvivalentního prostředku nápravy se na audiovizuální mediální služby neaplikuje z důvodu, že národní právo tyto instituty pro dotčené médium nezakotvuje. Realizace ekvivalentního prostředku nápravy je tak ponechána na dobrovolné bázi, případně se zde nabízí prostor pro samoregulaci ze strany Sdru-žení pro internetový rozvoj. Deficitem právní úpravy však zůstávají chybějící prvky procesní právní úpravy, které povedou k rychlejší realizaci práva na odpověď v ob-dobí volební kampaně.

JUDr. Pavla Kubová

Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci Email: [email protected]

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


187

VLIV PRÁVA EU NA ČINNOST ORGÁNŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČESKÉ REPUBLICE

The Influence of EU Law on the Activities of Public Administration in the Czech Republic

Soňa Pospíšilová

POSPÍŠILOVÁ, Soňa. Vliv práva EU na činnost orgánů veřejné správy v České re-publice. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 187−195.

Abstrakt: Příspěvek je věnován problematice vlivu práva Evropské unie na činnost vnitrostátních správních orgánů. Zabývá se také aktuální judikaturou správních so-udů, týkající se vybraných případů aplikace unijního práva správními orgány.

Klíčová slova: unijní právo, správní orgány, Soudní dvůr EU, správní soudy, Nejvyšší správní soud.

Abstract: The contribution is focused on issuses of the influence of EU Law on activities of internal administrative bodies. It also deals with the current judicature of administrative courts concerning selected cases of the administrative bodies᾽ aplication of EU Law of.

Keywords: Law of EU, adminitrative bodies, The European Court of Justice, ad-ministrative courts, Supreme Administrative Court.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


188

1 Úvodní poznámky

S vývojem evropské integrace dochází i k prohlubování spolupráce členských států v oblasti veřejné správy a veřejné politiky a k postupnému formování evrop-ské veřejné sféry.1 V souladu s procesem europeizace je přijímána unijní a komu-nitární legislativa, která je poté aplikována národními orgány. Ústavní rámec apli-kace práva Evropské unie orgány veřejné moci v České republice je dán zejména ustanovením čl. 10 Ústavy ČR. Primární právo EU (zakládací smlouvy) má na zá-kladě č. 10 Ústavy ČR bezprostřední použitelnost (pokud jde o ustanovení self executing) a aplikační přednost vůči zákonům platným v ČR. Výklad primárního práva je svěřen do pravomoci Soudního dvora EU, jehož úkolem je zajistit jeho jednotnost na území všech členských států.2 Vztahem vnitrostátního práva a práva mezinárodních organizací se Ústava ČR přímo nezabývá, proto je třeba vycházet z jejího čl. 1 odst. 2, čl. 10 a čl. 10a. Sekundární právo má podle unijního práva aplikační přednost vůči všemu právu členských států stanovenu v zakládací smlouvě, za podmínky, že bylo vydáno uvnitř rámce potenciálu svěřených pravo-mocí. Orgány členských států nemohou rozhodovat o interpretaci sekundárního práva, a to ani v případě, že je sekundární právo formálně transponováno (popř. jinak implementováno) vnitrostátním zákonem. Pravomoc interpretace sekundár-ního práva je prostřednictvím řízení o prejudiciální otázce sveřena Soudnímu dvoru EU.3 Ke vztahu unijního práva a českého vnitrostátního práva se ve své judi-katuře několikrát vyjádřil Ústavní soud ČR.4 Jeho role jako soudního orgánu kon-troly ústavnosti je klíčová i při realizaci pravomoci založené čl. 87 odst. 2 Ústavy ČR, spočívající v preventivní kontrole ústavnosti tzv. prezidentských smluv.5 1 Blíže např. Dvořáková, V a kol. Europeizace veřejné sféry. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 2 Syllová, J. In Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář.

2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 145. 3 Tamtéž, s. 146. 4 Při kontrole norem implemetujících unijní právo Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 66/04 (č. 434/2006

Sb., č. 93/2006 Sb. ÚS, sv. 41), týkajícím se posuzování novely trestního řádu, zavádějící evropský zatýkací rozkaz, vytvořil doktrínu vstřícnou vůči právu primárnímu, sekundárnímu i judikatuře EU, podle které je ČR povinna národní právní předpisy, včetně ústavních zákonů, vykládat euro-konformně, aby nedošlo ke kolizi právních řádů. V nálezu Pl. ÚS č. 36/05 (č. 57/2007 Sb., č. 8/2007 Sb. ÚS, sv. 44) ve věci tzv. lékové vyhlášky Ústavní soud konstatuje, že rozpor vnitrostátního usta-novení s právem EU nemůže být sám o sobě důvodem k jeho derogaci. Zároveň však zdůraznil, že při interpretaci ústavního práva je třeba přihlížet i k předpisům komunitárního práva a judikatuře Evropského soudního dvora.

5 Podrobně se pravomocí založenou čl. 87 odst. 2 Ústavy ČR a řízením o návrhu na zahájení řízení o souladu mezinárodní smoluvy podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy ČR s ústavním pořádkem České re-publiky zabývá Sládeček, V. in Sládeček, V., Mikule, V./Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České re-publiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 973-975.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


189

Prozatím Ústavní soud přijal dvě meritorní rozhodnutí ve věci Lisabonské smlouvy, v nichž dospěl k závěru, že daná smlouva není v rozporu s ústavním po-řádkem České republiky.6

2 Aplikace práva EU správními orgány

Po přistoupení České republiky k Evropské unii došlo k posunu ve fungování a pravomocech českých orgánů veřejné správy pod vlivem unijního práva.7 Jako klíčová pro každodenní správní praxi se jeví otázka, v jakém rozsahu mají orgány veřejné správy samostatně aplikovat unijní právo. Judikatura Soudního dvora EU postupně vztáhla většinu základních principů vnitrostátního působení unijního práva také na rozhodovací činnost správních orgánů. Zdůraznit je třeba především tři z nich: znalost a aplikaci unijního práva správním orgánem z úřední povinnosti; přednost a přímý účinek práva EU v řízení před správním orgánem; požadavek souladného výkladu (nepřímého účinku) v aplikační praxi správního orgánu.8

V několika případech byla přímá a přednostní aplikace sekundárního práva správním orgánem samostatným předmětem sporu ve výchozím řízení před vni-trostátním soudem. Soudní dvůr EU se proto k této problematice vyjádřil přímo. Za stěžejní jsou považovány zejména dva jeho rozsudky.9 Prvním z nich je kauza Fratelli Constanzo. Jednalo se o italskou společnost, ucházející se v roce 1990 ve výběrovém řízení o zakázku na provedení stavby fotbalového stadionu v Miláně pro nadcházející mistrovství světa ve fotbale. Milánský městský úřad (Comune di Milano) nabídku společnosti Fratelli Constanzo jako nerealisticky nízkou v souladu s platnými italskými předpisy z výběrového řízení vyřadil. Postup úřadu poté spo-lečnost napadla u správního soudu s argumentací, že odporuje směrnici o veřej-ných zakázkách, zakazující paušálně odmítat výjimečně nízké nabídky a naopak požadující, aby se i takovými nabídkami zadavatel zakázky věcně zabýval. Jednou ze sporných otázek, kterou italský správní soud předložil Soudnímu dvoru EU, bylo, zda v případě konfliktu mezi vnitrostátním právem a právem unijním je měst-ský úřad povinen neaplikovat vnitrostátní úpravu, či zda toto oprávnění náleží pouze vnitrostátním soudům. Soudní dvůr EU odpověděl jednoznačně: „Pokud

6 Nález Pl. ÚS 19/08 (č. 446/2008 Sb., č. 201/2008 Sb. ÚS, sv. 51) a nález Pl. ÚS č. 29/09 (č. 387/2009

Sb., č. 233/2009 Sb. ÚS, sv. 55). 7 Bobek, M., Bříza, P., Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. 1. vydání. Praha:

C. H. Beck, 2011, s. 485. 8 Op. cit. sub. 7, s. 486–487. 9 Op. cit. sub. 7, s. 488–492.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


190

jsou splněny podmínky, za kterých Soudní dvůr stanovil, že jednotlivci se mohou do-volávat ustanovení směrnice před soudy členského státu, pak všechny správní orgány, včetně takových decentralizovaných úřadů jako jsou obecní úřady, jsou povinny apli-kovat tato ustanovení.“10 Dále v rozsudku uvedl, že by bylo protimluvné tvrdit, že jednotlivec se přímého účinku směrnice může dovolat u soudu v rámci přezkumu správního rozhodnutí, ale zároveň by jej nemohl namítat v předchozím správním řízení.

Druhým případem, v němž se Soudní dvůr EU vyjádřil k postupu správních orgánů při aplikaci unijního práva, je případ Consorzio Industrie Fiammiferi (ve zkratce „CIF“).11 CIF bylo italské konsorcium výrobců zápalek. Italská legislativa ješte z období před 2. světovou válkou stanovila monopol výroby a distribuce zá-palek na italském trhu výlučně pro členy konsorcia. Výrobní kvóty byly producen-tům zápalek stanovovány státní komisí, která také dohlížela na dodržování těchto kvót. Nová vnitrostátní právní úprava z roku 1993 sice částečně zmírnila výlučné postavení CIF na trhu zápalek, ale zachovala mu specifické postavení. Italský Úřad pro ochranu soutěže a trhu (Autorita Garante della Concorrenza e del Mercato) ve druhé polovině 90. let zahájil – také na základě stížnosti výrobců zápalek z jiných členských států – s CIF správní řízení a v roce 2000 rozhodl, že státní monopol na výrobu zápalek byl kartelem, odporujícím čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské unie. CIF postup Úřadu pro ochranu soutěže a trhu napadlo u správního soudu, kde kromě věcného nesouhlasu s rozhodnutím namítalo, že úřad nemá pravomoc neaplikovat vnitrostátní právo pro rozpor s právem unijním. Italský správní soud se obrátil na Soudní dvůr EU s předběžnou otázkou. Soudní dvůr EU potvrdil názor italského správního soudu, že při zjištění rozporu mezi právem členského státu a přímo účinným unijním právem jsou správní orgány povinny neaplikovat vnitro-státní úpravu. Zároveň přitom zdůraznil, že nelze z důvodu rozporu s unijním prá-vem zpětně ukládat sankce za porušení hospodářské soutěže, neboť by to bylo v roz-poru s obecnými principy unijního práva, především s principem právní jistoty. Stanovil tak právní jistotu jako hranici přímého účinku v aplikační praxi správního orgánu.

Praxe českých správních orgánů po přistoupení České republiky k Evropské unii byla a je různorodá. Je třeba uvést, že znalost unijního práva a jeho přednostní aplikace je standardem zejména u ústředních správních úřadů. Stále více však

10 Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 22. 6. 1989, Constanzo, 103/88, Recueil, s. 11839, bod 31. 11 Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 9. 9. 2003, Consorzio Industrie Fiammiferi, C-198/01, Recueil,

s. I-8055, body 49–58.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


191

unijní právo proniká i to působnosti správních orgánů na úrovni územní správy. Orgány veřejné správy unijní právo využívají v odůvodněních svých rozhodnutí, obsáhlá judikatura Soudního dvora EU je v tomto směru rovněž využitelná. Unij-ním právem se správní orgány přímo zabývají buď k argumentační námitce účast-níka řízení nebo z vlastní vůle. Známy jsou i případy, kdy pro rozpor s unijním právem správní orgán neaplikoval český zákon.12

3 Právo EU v judikatuře správních soudů

Soudní dvůr EU zastává setrvale právní názor, že závazky plynoucími z unijního práva jsou vázány všechny orgány členského státu. S tímto názorem se ve své judi-katuře ztotožňují české správní soudy i Ústavní soud ČR. Pokud jde o judikaturu správních soudů, tato v relevantních věcech vždy svou argumentaci opírá o unijní právo a názory Soudního dvora EU. Správní soudy mají pravomoc v pochybnos-tech o výkladu nebo platnosti práva Evropské unie předložit předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU a zjistit, zda výklad práva, který se v konkrétním případě chys-tají zaujmout, je správný.13 Povinnost obrátit se na Soudní dvůr EU není dána pouze za situace, kdy výklad práva Evropské unie ve svém kontextu nečiní pro-blémy (acte clair) nebo kdy výkladová nejasnost již byla překonána judikaturou Soudního dvora (acte éclairé).14

Správní soudy po správních orgánech vyžadují, aby se samostatně vypořádaly s prameny práv EU. Pokud tak neučiní, jejich rozhodnutí je nezákonné a k žalobě účastníka bude správním soudem zrušeno, stejně jako kydyby se správní orgán ne-vypořádal s ustanoveními českého zákona.15 Při realizaci pravomoci správních or-gánů samostatně aplikovat unijní právo nicméně judikatura Nejvyššího správního soudu nabádá k přiměřenosti. S ohledem na vázanost správních orgánů zákonem a nezbytnost minimalizace zásahů do českého zákonného rámce při účinné reali-zaci unijních závazků České republiky by se proto správní orgány měly primárně pokusit o zajištění souladu výkladem. Pokud to není možné a správní orgán musí

12 Blíže se jim věnuje Bobek, M., Bříza, P., Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie.

1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 495–499. 13 K bližšímu vymezení řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem EU srov. např. Tichý, L.,

Arnold, R., Zemánek, J., Král, R. Dumbrovský, T. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 386-392.

14 Dostupné na: <http://www.nssoud.cz/Informace-o-rizeni-pred-Soudnim-dvorem/art/570?menu=271>. 15 Op. cit. sub. 7, s. 509.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


192

přikročit k neaplikaci ustanovení českého právního předpisu, pak by se tak mělo stát pouze v míře nezbytně nutné.16

Konkrétní případy výkladu práva EU v judikatuře českých správních soudů jsou pestré, nejčastěji se týkají věcí azylových a daňových. Pro ilustraci možného postupu soudů ve správním soudnictví jsem vybrala tři případy. První z nich se týká povinnosti správního soudu zohlednit argumentaci účastníka řízení unijní ju-dikaturou. Druhý se zabývá euromonformním výkladem pramenů práva, upravu-jícím označování potravin, které řadíme do oblasti ochrany spotřebitele. Třetím případem je řízení týkající se svobody usazování a provozování autobusové měst-ské dopravy, v němž nejednoznačný výklad práva EU byl rozhodován v řízení o předběžné otázce Soudním dvorem EU.

V prvním případě se k otázce zohlednění argumentace unijní judikaturou vy-jádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 8. 2013, č.j. 5 Afs 83/201217 takto: „Předložil-li stěžovatel soudu na podporu svých tvrzení rozsudek Soudního dvora EU, týkající se skutkově i právně obdobné věci, musí se s ním soud argumentačně vypořádat, případně i tak, že vysvětí a odůvodní, proč jej nepovažuje pro danou věc za relevantní a proč na případ stěžovatele dle jeho názoru nedopadá; pouze tak může být jeho rozhodnutí přesvědčivé a pouze tak může legitimizovat rozhodnutí samotné v tom, že správný výklad práva je právě ten výklad, který poté zvolil. Pokud městský soud bez dalšího argumantaci stěžovatele odmítl jako irelevantní, aniž by odůvodnil proč, postupoval nezákonně.“ Věc se týkala osvobození od DPH při vývozu telefon-ních karet na Slovensko a žalobce JET GROUP s. r. o. při ústním řízení v řízení před Městským soudem v Praze argumentoval mj. rozsudkem Soudního dvora EU z 3. 5. 2012, Lebara, C-520/10.18 V prvostupňovém řízení Městský soud v Praze žalobu proti rozhodnutím Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu zamítl. Nejvyšší správní soud v následném řízení o kasační stížnosti žalobce rozsudek Městského soudu v Praze pro nezákonnost zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Druhý případ, kterým se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 11. 2015, č.j. 4 As 154/2015 – 34, se týkal správného označování potravin podle české právní úpravy i unijního práva.19 Právní věta uvedeného rozsudku zní: 16 Tamtéž. 17 Uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu byl publikovaný též pod č. 2925/2013 Sb. NSS. 18 Molek, P., Stráská, J. Přehled rozhodnutí ve správním soudnictví: 2013-2013. 1. vydání. Praha:

C. H. Beck, 2015, s. 713. 19 Podle čl. 7 odst. 1 směrnice Evropského parlamantu a Rady 200/13/ES ze dne 20. 3. 2000 o sbližo-

vání právních předpisů členských států týkajících se označování potravin, jejich obchodní úpravy a související reklamy platí, že množství složky nebo skupiny složek použité při výrobě nebo přípravě

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


193

„Jestliže provozovatel potravinářského podniku na obalu svého výrobku (kečupu) slovně i graficky zdůrazní, že je vyroben z rajčat, pak je podle § 9 odst. 1 písm. a) a b) vyhlášky č. 113/2005 Sb., o způsobu označování potravin a tabákových výrobků, po-vinen na obalu výrobku uvést množství rajčat v něm obsažených (použitých při vý-robě) a nepostačuje pouze informace, že kečup obsahuje rajčatový koncentrát.“ V uvedeném případě Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze, sankcionovala obchodní společnost UNILEVER ČR, spol. s r.o. pokutou za správní delikt dle § 17 a odst. 1 písm. f) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, spočívající ve skladování a uvádění do oběhu potraviny (Kečupu Hellman´s jemný 490 g), která svým označením na obalu nevyhověla po-žadavkům dle § 9 odst. 1 písm. a) a b) vyhlášky Ministerstva zemědělství č. 113/2005 Sb., o způsobu označování potravin a tabákových výrobků. Odvolání proti rozhodnutí bylo Státní zemědělskou a potravinářskou inspekcí – ústředním inspektorátem zamítnuto a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno. UNILEVER ČR, spol. s r.o. podala proti rozhodnutí žalobu, kterou Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. 6. 2015, č. j. 45 A 3/2014-60 zamítl. Kasační stížnost žalobce Nejvyšší správní soud jako nedůvodnou rovněž zamítl. V odůvodnění rozsudku mj. konsta-toval, že s ohledem na jasný a neproblematický výklad relevantních předpisů EU neshledal potřebu předložit předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU.

Třetí případ, kterým se soudy ve správním soudnictví nedávno zabývaly, se týká provozování autobusové městské dopravy v ČR slovenskou obchodní společností. V tomto řízení se ke konkrétním otázkám ohledně výkladu unijního práva vyjádřil v řízení o předběžné otázce iniciovaném Nejvyšším správním soudem Soudní dvůr EU, a to takto: „Článek 49 Smlouvy o fungování EU musí být vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která pouze zahraničním dopravcům, kteří mají v tomto členském státě organizační složku, ukládá povinnost získat k provozo-vání městské hromadné silniční dopravy pouze na území tohoto členského státu zvláštní povolení, jehož vydání závisí na uvážení příslušných orgánů.“20 Slovenská autobusová doprava Trnava, akciová spoločnosť se sídlem ve Slovenské republice

potraviny musí být uvedeno v souladu s tímto článkem. Podle odst. 2 dále platí, že údaj uvedený v odstavci 1 je povinný, pokud dotyčná složka nebo skupina složek je uvedena v názvu, pod kterým je potravina prodávána nebo s nímž ji spotřebitelé obvykle spojují nebo pokud dotyčná složka nebo sku-pina složek je na etiketě zdůrazněna slovy, vyobrazením nebo grafickým znázorněním.

20 Celé znění předběžné otázky a usnesení Soudního dvora EU ze dne 21. 5. 2015, sp. zn. C-318/14, Slovenská autobusová doprava Trnava, akciová spoločnosť proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje, ECLI:EU:C:2015:352 obsahuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2015, č.j. 4 As 148/2013-126, publikovaný též pod č. 3295/2015 Sb. NSS.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


194

(dále „žalobce“), získala v roce 2009 zakázku Statutárního města Přerov na provo-zování osmi linek městské hromadné dopravy a uzavřela s ním smlouvu o veřej-ných službách v přepravě cestujících. Za tím účelem zřídila v ČR organizační složku a získala všechny potřebné koncese a licence k provozování městské hromadné do-pravy. Přesto jí byl Magistrátem města Přerov jako příslušným dopravním úřadem podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě dodatečně uložena pokuta za správní delikt podle § 35 odst. 2 písm. a) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, spočívající v provozování linek městské hromadné dopravy bez zvláštního povolení Ministerstva dopravy podle § 32 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě. Odvo-lání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo Krajským úřa-dem Olomouckého kraje zamítnuto a prvnostupňové rozhodnutí bylo potvrzeno. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Ostravě, která byla rozsudkem ze dne 23. 10. 2013, č.j. 22 A 53/2012-41 zamítnuta. Rozsudek ža-lobce napadl kasační stížností u Nejvyššího správního soudu, který po zodpovězení předběžné otázky Soudním dvorem EU shledal kasační stížnost důvodnou a roz-sudkem ze dne 30. 6. 2015, č.j. 4 As 148/2013-126 zrušil napadený rozsudek kraj-ského soudu. Současně rozhodl o zrušení žalobou napadeného správního roz-hodnutí a věc vrátil přímo žalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení a roz-hodnutí. Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku formuloval právní větu: „Dopravce, který je právnickou osobou se sídlem v jiném členském státě Evropské unie a na území České republiky podniká prostřednictvím organizační složky, není povinen pro provozování silniční dopravy mezi místy ležícími na území České re-publiky disponovat zvláštním povolením Ministerstva dopravy podle § 32 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě. Takový požadavek je v rozporu s článkem 49 Smlouvy o fungování Evropské unie, zaručujícím právo svobodně se usazovat a podnikat za podmínek stanovených pro státní příslušníky přijímajícího členského státu.“

4 Závěr

Česká republika jako členský stát Evropské unie musí dodržovat unijní právo a prostřednictvím orgánů veřejné moci ho také aktivně naplňovat a prosazovat. Aplikační proces není vždy snadný, protože výklad unijního práva může být nejed-noznačný a jeho nesprávné použití by mohlo vést k jeho porušení. Pokud je to možné, je třeba české předpisy vykládat tak, aby jejich aplikace byla v souladu s unijním právem. Pokud však eurokonformní výklad možný není, a jsou-li splněné podmínky vyplývající z ustálené judikatury Soudního dvora EU pro tzv. přímý úči-

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


195

nek unijního práva, je nutné konkrétní ustanovení unijního předpisu přímo apli-kovat na řešený případ namísto ustanovení českého předpisu, které je s ním v roz-poru.

JUDr. Soňa Pospíšilová Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


196

SPRÁVNÍ ŽALOBA VE VEŘEJNÉM ZÁJMU V KONTEXTU EVROPSKÉHO PRÁVA

Administrative Action in the Public Interest in the Context of European Law

Hana Vičarová Hefnerová

VIČAROVÁ HEFNEROVÁ, Hana. Správní žaloba ve veřejném zájmu v kontextu evropského práva. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 196−211.

Abstrakt: Příspěvek se zabývá aktivní žalobní legitimací v případě správní žaloby ve veřejném zájmu, a to konkrétně dle § 66 odst. 4 s. ř. s. Autorka se zabývá jejím vývojem ve vztahu k oblasti práva životního prostředí, kde je velice patrný vliv jed-nak několika evropských směrnic, ale i judikatury Evropského soudního dvora. V závěru pak navrhuje možné řešení této problematiky de lege ferenda.

Klíčová slova: správní žaloba, veřejný zájem, spolek.

Abstract: This paper deals with the active right of action in the context of admin-istrative action in the public interest, specially according to § 66 par 4 of the admin-istrative procedure code. The author deals with its evolution in relation to environ-mental law. The influence of some European directives and jurisprudence of the European Court of Justice is here very evident. In the conclusion of this paper the author suggest possible solutions to these problematics de lege ferenda.

Keywords: admnistrative action, public interest, association.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


197

1 Úvod

Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu1 je významným a nejčetněji užíva-ným nástrojem kontroly veřejné správy a prostředkem ochrany veřejných subjek-tivních práv ve správním soudnictví. V některých případech však může správní ža-loba sloužit rovněž i k ochraně objektivního veřejného práva.2

Za účelem zákonem explicitně vyjádřené ochrany veřejného zájmu svěřil záko-nodárce do rukou taxativně vymezených subjektů správní žalobu ve veřejném zá-jmu dle § 66 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,3 tedy zvláštní žalobní le-gitimaci k jeho ochraně. Správní žaloba dle § 66 s. ř. s. tak představuje pro zákonem taxativně vymezený okruh subjektů actio popularis, neboť podáním žaloby dle § 66 s. ř. s. aktivně legitimovaní nehájí svá subjektivní práva a nejednají ve vlastním zá-jmu, nýbrž v zájmu veřejném.

Jedná se konkrétně o správní orgán, o němž tak stanoví zákony upravující řízení před správními orgány, nejvyššího státního zástupce, veřejného ochránce práv, a toho, komu toto oprávnění výslovně svěřuje zvláštní zákon nebo mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu.

Posledně jmenovaným aktivně legitimovaným subjektem k ochraně veřejného zájmu je dle § 66 odst. 4 s. ř. s. „ten, komu toto oprávnění výslovně svěřuje zvláštní zákon nebo mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu.“4 Vzhledem k té-matu příspěvku je dále pojednáváno pouze o tomto subjektu, neboť právě v souvis-losti s ním je v rámci této problematiky njezřetelnější vliv Evropské unie na právní úpravu aktivní žalobní legitimace ve veřejném zájmu dle § 66 s. ř. s.

Ustanovení § 66 odst. 4 s. ř. s. samo o sobě ještě aktivní žalobní legitimaci ve veřejném zájmu nezakládá, jedná se tedy o ustanovení blanketní. Zákonodárce předpokládá k naplnění § 66 odst. 4 s. ř. s. ještě existenci zvláštního zákona nebo mezinárodní smlouvy, která je součástí právního řádu. Oba tyto právní předpisy musí nad to výslovně tuto možnost – podání správní žaloby – stanovit. Toto usta-novení bylo do 10. 12. 2009 ustanovením obsolentním, nicméně po tomto datu již tomu tak není.

1 Dále jen „správní žaloba“. 2 Obdobně viz POTĚŠIL, Lukáš. In ŠIMÍČEK, Vojtěch. Soudní řád správní: komentář. 2. Vydání.

Praha: Leges: 2014, s. 575. 3 Dále jen „s. ř. s.“ 4 § 66 odst. 4 s. ř. s.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


198

Otázka aktivní žalobní legitimace dle § 66 odst. 4 s. ř. s. se tedy konkrétně uplat-ňuje v souvislosti se zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní pro-středí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na ži-votní prostředí)5 a v této souvislosti se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. 12. 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukro-mých záměrů na životní prostředí,67 a dále v souvislosti s Úmluvou o přístupu k in-formacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záleži-tostech životního prostředí – tzv. Aarhuská úmluva.8

2 Období od 1. 1. 2003 do 10. 12. 2009

Zavedení aktivní žalobní legitimace dle § 66 odst. 4 s. ř. s. od 1. 1. 2003 bylo ve správním soudnictví jistým novem. Od účinnosti s. ř. s. (1. 1. 2003) do 10. 12. 2009 ke svěření tohoto druhu aktivní žalobní legitimace nedošlo, tedy do tohoto data se jednalo o ustanovení obsolentní.

V této době sice již byla ratifikována Aarhuská úmluva, součástí právního řádu České republiky9 byla i Směrnice 85/337/EHS, zákon o EIA byl rovněž účinný, nicméně tento zákon neobsahoval ustanovení o možnosti soudního přezkumu správního rozhodnutí, které bylo vydáno v řízení navazujícím na řízení dle zákona o EIA, ve správním soudnictví, a to ani právě například prostřednictvím zvláštní žalobní legitimace ve veřejném zájmu.

V tomto období vydal Nejvyšší správní soud10 významné rozhodnutí, a to roz-sudek ze dne 19. 6. 2007, čj. 5 As 19/2006 – 59. V něm se NSS vyjádřil tak, že ne-vládní neziskové organizace podporující ochranu životního prostředí mají dle něj přístup ke správním soudům, a to dle § 65 odst. 2 s. ř. s. – jednak za splnění pod-mínek stanovených v s. ř. s. (zejména vyčerpání řádných opravných prostředků dle § 68 písm. a) s. ř. s.) a dále za splnění podmínek stanovených § 70 zákona 5 Dále jen „EIA“. 6 Dále jen „Směrnice 2011/92/EU.“ 7 Tato směrnice nahradila původní Směrnici Rady 85/337/EHS ze dne 27. 6. 1985 o posuzování vlivů

některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „Směrnice 85/337/EHS), proto je v textu práce několikrát uvedena tato směrnice, neboť v období do 16. 2. 2012 (účinnost směrnice z roku 2011) byla účinná právě tato směrnice.

8 Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí ze dne 25. 6. 1998, vyhlášena pod č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva.“

9 Dále jen „ČR“. 10 Dále jen „NSS“.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


199

č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (zejména oznámení své účasti ve správ-ním řízení). Pokud nedochází dle NSS ke splnění obou podmínek kumulativně, ne-mohou se tyto nevládní neziskové organizace domáhat dle tohoto rozsudku NSS přezkumu rozhodnutí správních orgánů na základě § 65 odst. 2 s. ř. s., ale ani na základě § 66 odst. 4 s. ř. s. (v tehdejším znění s. ř. s. se jednalo o § 66 odst. 3 s. ř. s.) ve spojení s Aarhuskou úmluvou11 (konkrétně ve spojení s čl. 9 odst. 2 nebo 312) nebo ve spojení se Směrnicí 85/337/EHS (konkrétně ve spojení čl. 10a). Tato usta-novení dle NSS totiž předpokládají splnění podmínek stanovených národními právními předpisy.

Nicméně dne 27. 6. 2007 vydala Komise Evropské Unie na základě čl. 226 SES13 stanovisko pod čj. 2006/2271, (2007) 2927, ve kterém vytkla ČR tu skutečnost, že nedostatečně implementovala čl. 10a Směrnice 85/337/EHS.

Stanovisko uvádí, že právní úprava ČR obsahuje několik dílčích prvků, které sice samy o sobě nejsou v rozporu s požadavky této směrnice, nicméně v jejich kombinaci dochází k takovým situacím, které již v rozporu s požadavky této směr-nice jsou. Jedním z těchto dílčích prvků je právě ten fakt, že ne všechny osoby z řad dotčené veřejnosti mají právo účastnit se správního řízení týkajících se žádosti o povolení záměru.14

Komise Evropské unie v tomto odůvodněném stanovisku vyzvala ČR, aby při-jala požadovaná opatření, a tím aby bylo dosaženo souladu s odůvodněným stano-viskem ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení, což se však nestalo a v důsledku toho pak Komise podala k Soudnímu dvoru Evropské unie15 žalobu proti ČR.

Rozsudkem SD EU ze dne 10. 6. 2010, sp. zn. C-378/09 Commission v Czech Re-public tento soud judikoval, že ze strany ČR došlo k porušení čl. 10a odst. 1–3 Směr-nice 85/337/EHS, a tím ČR nesplnila povinnost, která jí z této směrnice vyplývala.16

11 Nepřímý účinek Aarhuské úmluvy jako takové judikoval NSS ve svém rozsudku ze dne 18. 9. 2008,

čj. 9 Ao 1/2008 – 34 a rovněž i ÚS ve svém usnesení ze dne 2. 9. 2010, sp. zn. I. ÚS 2660/08. 12 Nepřímý účinek tohoto ustanovení judikoval SD EU ve svém rozsudku ze dne 8. 3. 2011, sp. zn.

C-240/09 VLK v. Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky. 13 Smlouva o založení evropského společenství. 14 Dalšími vytýkanými prvky byly: samostatná soudní nepřezkoumatelnost stanoviska k posouzení

vlivu na životní prostředí dle § 10 EIA, tedy možnost soudního přezkumu až v rámci správně soud-ního přezkoumávání rozhodnutí týkajícího se žádosti o povolení záměru či oddělenost procesu po-suzování vlivů na životní prostředí a správního řízení týkajícího se povolení konkrétního záměru.

15 Dále jen „SD EU.“ 16 Nutno zmínit, že ačkoli se jednalo o rozhodnutí SD EU vydané až po datu 11. 12. 2009, kdy již na

základě § 23 odst. 10 EIA došlo k (částečné) implementaci čl. 10a Směrnice 85/337/EHS, SD EU

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


200

V tomto období řešil rovněž SD EU ve svém rozsudku ze dne 15. 10. 2009, sp. zn. C-378/08 Djurgården-Liila Värtans Miljöskyddsförening proti Stockholms kommun genom dess marknämnd případ týkající se předběžné otázky položené švédským Nejvyšším soudem. Tento soud se obrátil na SD EU s dotazem, zda Směr-nice 85/337/EHS ve znění směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2003/35/ES17 umožňuje v jednotlivých národních právních řádech přístup k soudům pouze ne-vládním organizacím z oblasti životního prostředí za kumulativního splnění počtu minimálně 2000 členů takovéto nevládní organizace, a zda je možné omezit přístup k soudu na základě té skutečnosti, že konkrétní osoba měla možnost se vyjádřit ve správním řízení.

SD EU se posléze ve výše citovaném rozsudku vyjádřil za prvé v tom směru, že limitace nevládní (environmentální) organizace počtem členů je nepřijatelná, a za druhé tak, že přístup konkrétní osoby k soudu nemůže být vázán na podmínku účasti v předchozím správním řízení. V zájmu zajištění širokého přístupu ke spra-vedlnosti a co nejefektivnější aplikace této směrnice není rozhodné, zda se environ-mentální organizace účastnila správního řízení či nikoli.

V návaznosti na tento rozsudek SD EU se posléze judikatura NSS přiklonila k názoru přímého účinku čl. 10a Směrnice 85/337/EHS.18 NSS ve svých rozhodnu-tích19 judikoval obdobně jako SD EU, tedy tak, že tento článek umožňuje jednotli-vým státům, aby si stanovily podmínky, které musí být nevládními environmentál-ními organizacemi pro přístup k soudu splněny, avšak tyto limity musí být stanoveny tak, aby byl zajištěn široký přístup k soudní ochraně, a tím tedy i došlo k efektivnímu naplnění této směrnice. Nevládní environmentální organizace musí mít tedy možnost dle NSS aktivní žalobní legitimace a přístupu k soudní ochraně,

posuzuje existenci nesplněné povinnosti ve vztahu ke stavu, ve kterém se nacházel konkrétní člen-ský stát v době, kdy došlo k uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku. Změny, ke kte-rým došlo až po uplynutí této lhůty, nemůže SD EU brát v úvahu. K této problematice obdobně viz i rozsudek SD EU ze dne 27. 10. 2005, sp. zn. C-23/05 Commission des Communautés européennes contre Grand-Duché de Luxembourg či rozsudek SD EU ze dne 4. 12. 2008, sp. zn. C-247/07 Commission of the European Communities v United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland.

17 Směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003 o účasti veřejnosti na vypracovávání některých plánů a programů týkajících se životního prostředí a o změněně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, pokud jde o účast veřejnosti a přístupu k právní ochraně.

18 K přímému účinku směrnic viz rozsudek Soudního dvora Evropských společenství ze dne 4. 12. 1974, sp. zn. 41/74 Van Duyn.

19 Rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2010, čj. 6 Ao 5/2010 – 43 či rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2011, čj. 7 As 26/2011 – 175.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


201

nesmí tedy dojít v konečném důsledku k tomu, že vnitrostátní právo a jeho pravidla zbaví plné účinnosti jednotlivých unijních ustanovení.

Je však nutné podotknout, že již v roce 2006 zde existovala judikatura NSS,20 která konstatovala imperativ souladného výkladu vnitrostátního práva ČR s jejími mezinárodními závazky vyplývajícími z Úmluvy o ochraně lidských práv a základ-ních svobod,21 a to na základě č. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR.22,23 Dle téže judikatury NSS platí pro Aarhuskou úmluvu vzhledem k její ratifi-kaci Evropským společenstvím jako celkem,24 jehož součástí je i ČR, dle NSS ob-dobný závěr – tedy pokud Aarhuská úmluva, jako pramen práva Evropského spo-lečenství,25 obsahuje ustanovení, která nejsou přímo účinná, je povinností členských států Evropského společenství svou vnitrostátní právní úpravu vykládat tak, aby byla v souladu s mezinárodně právním závazkem Evropského společen-ství.26 Obdobně se k výkladu „jednoduchého“ práva poskytujícího účinnou právní ochranu subjektivním právům jednotlivce vyplývajícím z mezinárodněprávních závazků ČR vyjádřil ve své judikatuře i Ústavní soud.27 Tedy na základě výše

20 Rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006 – 74; případ se sice týkal soudně správního pře-

zkumu územního plánu, a to v souvislosti s aktivní žalobní legitimací nevládních neziskových or-ganizací, nicméně přinesl řadu zásadních konstatování platných, dle mého názoru i pro další oblasti než jen pro oblast správně soudního přezkumu v oblasti opatření obecné povahy, konkrétně územ-ního plánu.

21 Evropská Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5, 8 a 11 vyhlášena 4. 11. 1950 Radou Evropy v Římě; dále jen „Úmluva“.

22 Dále jen „Ústava“. 23 Čl. 1 odst. 2 Ústavy: „Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního

práva.“ 24 Rozhodnutí Rady č. 2005/370/ES ze dne 17. 2. 2005. 25 Její ratifikací ze strany Evropského společenství se stala tzv. smíšenou smlouvou – blíže viz MALE-

NOVSKÝ, Jiří. K nové doktríně Ústavního soudu ČR v otázce vztahů českého komunitárního a me-zinárodního práva. Právní rozhledy. 2006, č. 21, s. 781–782; HILLION, Christophe, KOUTRAKOS, Panos. Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World. Oxford: Hart Pu-blishing, 2010, s. 12; CREMONA, Marise, DE WITTE, Bruno. EU Foreign relations law: constituti-onal fundamentals. Oxford: Hart Publishing, 2008, s. 146 – 152; rozsudek SD EU ze dne 30. 9. 1987, sp. zn. C-12/86 Demirel v Stadt Schwäbisch Gmünd; rozsudek SD EU ze dne 19. 3. 2002, sp. zn. C-13/00 Commision v Ireland, rozsudek SD EU ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. C-459/03 Commision v Ireland.

26 K tomuto zejména judikatura SD EU – např. rozsudek SD EU ze dne 16. 6. 1998, sp. zn. C-53/96 Hermès International (société en commandite par actions) v FHT Marketing Choice BV, rozsudek ze dne 14. 12. 2000 ve spojených věcech sp. zn. C-300/98 a C-392/98 Parfums Christian Dior SA v TUK Consultancy BV and Assco Gerüste GmbH and Rob van Dijk v Wilhelm Layher GmbH & Co. KG a Layher BV.

27 Nález ÚS ze dne 26. 3. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 48/95 či nález ÚS ze dne 21. 1. 1999, sp. zn. III. ÚS 293/98.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


202

uvedeného existoval v právní teorii názor,28 se kterým se ztotožňuji, a to, že by en-vironmentální organizace měly mít možnost díky Aarhuské úmluvě podávat správní žalobu ve veřejném zájmu dle § 66 odst. 4 s. ř. s., a to za účelem ochrany životního prostředí.

Nicméně v jednom ze svých následujících rozhodnutí29 NSS sice nezpochybnil obecné pravidlo povinnosti souladného výkladu vnitrostátního práva s mezinárod-ními požadavky a závazky, nicméně judikoval tak, že je možné, aby v Aarhuské úmluvě byla obsažena ustanovení bez přímého účinku v českém právním řádu.30

3 Období od 11. 12. 2009 do 30. 3. 2015

Právní úprava posuzování vlivů na životní prostředí upravená v zákoně o EIA prošla v souvislosti se zákonem č. 436/2009 Sb., kterým se mění zákon o EIA,31 jis-tou novelizací, která se významně dotkla aktivní žalobní legitimace v tom smyslu, že § 23 EIA byl doplněn o odst. 10, který explicitně označil subjekty, které mohou podat správní žalobu ale rovněž i určil podmínky či limity této aktivní žalobní legi-timace.32

Aktivní žalobní legitimací v případě správní žaloby tak explicitně na základě § 23 odst. 10 EIA disponovaly tyto dvě skupiny subjektů:

28 FRANC, Pavel. Přístup ke spravedlnosti při ochraně lidských práv a veřejných zájmů. In ČERNÝ,

Pavel, DOHNAL, Vítězslav (eds.). Přístup k soudům při ochraně životního prostředí. Sborník z 1. dne konference Přístup ke spravedlnosti při ochraně lidských práv a veřejných zájmů. Praha: ASPI , 2004, s. 193; MOTZKE, Radek, PODSKALSKÁ, Sandra. Aarhuská úmluva ve správní a soudní praxi. Planeta. 2007, č. 6, 2 – 48 s. BĚLOHRADOVÁ, Jitka. Aarhuská úmluva – aktuální otázky. In COFOLA 2011: the Conference Proceedings, 1. edition. Brno: Masaryk University, 2011, s. 988 – 994.

29 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 13. 3. 2007, čj. 3 Ao 1/2007 – 44 či rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006 – 111, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2014, čj. 15 A 12/2012 – 228.

30 Již před tímto rozhodnutím obdobně judikoval např. Městský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 2. 3. 2007, čj. 10 Ca 208/2006 – 44. Blíže k nepřímému účinku Aarhuské úmluvy ve vztahu k nevládním neziskovým organizacím viz ČERNÝ, Pavel. Žaloby nevládních organizací ve věcech životního prostředí – jde o efektivní způsob jeho ochrany?. In HUMLÍČKOVÁ, Petra. Jaké jsou limity soudní ochrany v Čechách?: sborník z mezinárodní konference. 1. vyd. Praha: Zelený kruh, 2008, s. 8 – 14.

31 Účinnost tohoto zákona nastala 11. 12. 2009. 32 K této novelizaci viz SOBOTKA, Michal, HUMLÍČKOVÁ, Petra. Rozšíření účasti veřejnosti (?)

aneb několik poznámek k jedné zbytečné novele zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. České právo životního prostředí, 2010, č. 1, s. 94 – 98.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


203

a) občanské sdružení nebo obecně prospěšná společnost, jejichž předmětem činnosti je ochrana životního prostředí, veřejného zdraví nebo kulturních památek,

b) obec dotčená záměrem.

Dále toto zákonné ustanovení hovořilo o podmínce, za níž mohly tyto subjekty takto svěřenou aktivní žalobní legitimaci využít – pokud podaly ve lhůtách stano-vených EIA písemné vyjádření buďto k dokumentaci nebo posudku, přičemž dů-vodem takto podané žaloby smělo být porušení zákona o EIA. Žalobní žádání dle této zákonné dikce pak směřovala na zrušení navazujícího rozhodnutí, které bylo posléze vydáno v řízení podle zvláštních právních předpisů.33

Takto nastavená právní úprava měla odrážet „žalobní legitimaci originárně za-loženou přímo účinnými ustanoveními unijního práva,“34 konkrétně se mělo jed-nat o implementaci směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. 5. 1992 o ochraně přírod-ních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, a to v souvislosti se Směrnicí 85/337/EHS.

Jednalo se však o implementaci neúplnou, neboť článek 10a Směrnice 85/337/EHS ve znění směrnice Rady 2003/35/ES poskytoval aktivní žalobní legitimaci nejen těm nevládním neziskovým organizacím, které v předchozích řízeních namítaly nezá-konnost, ale rovněž ji poskytoval i těm nevládním neziskovým organizacím, které v předchozích řízeních nezákonnost nenamítaly, ale mají na věci vážný zájem. Pod-pora ochrany životního prostředí, či zájem na ochraně životního prostředí, jakou-koli nevládní organizací zřízenou za tímto účelem a splňující požadavky vnitrostát-ních právních předpisů je považována ve světle tohoto unijního ustanovení jako dostatečná.35

Ačkoli se jednalo sice o implementaci neúplnou či nesprávnou, za což ČR ná-sledně sklidila kritiku ze strany Evropské komise, došlo prostřednictvím ní k napl-nění ustanovení § 66 odst. 4 s. ř. s.,36 který tak pozbyl své obsolentnosti. Za splnění podmínek uvedených v § 23 odst. 10 EIA mohly zde uvedené subjekty podat 33 Jedná se např. o zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),

zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a o omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci) nebo zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a dopl-nění některých zákonů (blíže viz rozsudek NSS ze dne 15. 10. 2015, čj. 10 As 59/2015 – 42).

34 ŠURÁNEK, Petr. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. 1. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 527.

35 Tamtéž. 36 Do 31. 12. 2011 se jednalo o § 66 odst. 3 s. ř. s.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


204

správní žalobu dle § 66 odst. 4 s. ř. s. Tento výklad souvislosti § 23 odst. 10 EIA a § 66 odst. 4 s. ř. s. potvrzuje jednak komentářová literatura,37 ale i samotná judi-katura správních soudů,38 přičemž tato hovoří o možnosti podání správní žaloby dle § 66 odst. 4 s. ř. s. i v souvislosti s přímým účinkem čl. 10a Směrnice Rady 85/337/EHS.39

Jak bylo naznačeno výše, Evropskou komisí byla opětovně neúplná a nesprávná implementace Směrnice 85/337/EHS ze strany ČR této znovu vytýkána. Formálním upozorněním ze dne 25. 4. 2013, čj. C(2013) 228 final zahájila Evropská komise proti ČR další řízení pro porušení povinnosti, a to dle čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie.

Ze strany Evropské komise bylo ČR vytýkáno neprovedení nebo neúplné či ne-správné provedení článků 1, 2, 4 – 9, 11 a 13 a příloh č. I – IV Směrnice 2011/92/EU. Čl. 11 této směrnice obsahově odpovídá čl. 10a Směrnice 85/337/EHS, kdy ve výše uvedeném formálním upozornění Evropská komise mimo jiné vytýká ČR nezajiš-tění včasné a účinné soudní ochrany dotčené veřejnosti.40 V návaznosti na toto for-mální upozornění v souvislosti s podmíněním čerpání evropských dotací došlo k přijetí zákona č. 39/2015 Sb., kterým se mění EIA a další související zákony.

V souvislosti s těmito dvěma směrnicemi a rovněž vzhledem k výše uvedenému období je nezbytné upozornit na významný rozsudek SD EU ze dne 12. 5. 2011, sp. zn. C-115/09 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV v Bezirksregierung Arnsberg.

V této věci byla SD EU položena německým správním soudem předběžná otázka, zda nevládní nezisková organizace podporující ochranu životního prostředí může před soudem namítat ochranu práva, které přísluší a chrání právní zájmy jednotlivců. V tomto případě bylo konstatováno, že národní právní úprava jednot-livých států nemůže bránit nevládním neziskovým organizacím, které podporují

37 POTĚŠIL, Lukáš. In ŠIMÍČEK, Vojtěch a kol. Soudní řád …, s. 582; ŠURÁNEK, Petr. In JEMELKA,

Luboš a kol. Soudní řád …, s. 527. 38 Např. rozsudek NSS ze dne 3. 3. 2011, čj. 1 As 7/2011 – 397, rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2011, čj. 7

As 26/2011 – 175, rozsudek NSS ze dne 18. 4. 2014, čj. 4 As 157/2013 – 33, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2014, čj. 15 A 11/2012 – 281, rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2015, čj. 4 As 23/2015 – 70, rozsudek NSS ze dne 15. 10. 2015, čj. 10 As 59/2015 – 42.

39 Rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2011, čj. 7 As 26/2011 – 175. 40 Konkrétně k Evropské komisi vytýkaným nedostatkům blíže viz HUMLÍČKOVÁ, Petra, VO-

MÁČKA, Vojtěch, ZÁHUMENSKÁ, Vendula. Novela procesu EIA – více otázek než odpovědí. České právo životního prostředí, 2015, č. 1, s. 10. MÜLLEROVÁ, Hana, HUMLÍČKOVÁ, Petra. Nové přístupy k implementaci Aarhuské úmluvy v ČR. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2014, s. 98.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


205

ochranu životního prostředí v možnosti podat správní žalobu proti rozhodnutím o povolení záměrů, které mohou mít značný vliv na životní prostředí. Tento roz-sudek SD EU C-115/09 byl v této otázce přelomovým a je přejímán i následnou českou soudně správní judikaturou.41

V tomto období nalezneme i judikaturu správních soudů, která pasuje environ-mentální organizace do pozice žalobce dle § 65 odst. 2 s. ř. s.42 Jedná se však o pří-pady, kdy tyto environmentální organizace již byly účastníky správního řízení, tedy správní žalobu podávají z pozice účastníka správního řízení, nutno však po-dotknout, že v případě aktivní žalobní legitimace dle § 65 odst. 2 s. ř. s. má aktivně legitimovaný subjekt možnost napadat pouze nezákonnost procesní. Nicméně i v souvislosti s namítáním zásahu do žalobcova hmotného práva, a to v souvislosti s Aarhuskou úmluvou jako smlouvou smíšenou, se rovněž vyjádřil NSS, a to kon-krétně v rozsudku ze dne 25. 6. 2015, čj. 1 As 13/2015 – 295.

V tomto svém rozhodnutí NSS dovodil, že spolek, jehož účelem činnosti je ochrana přírody, krajiny a životního prostředí je aktivně legitimován ke vznášení námitek procesního charakteru.43 Ačkoli Aarhuská úmluva nemá v právním řádu přímý účinek, je však zapotřebí dle NSS vnitrostátní právo interpretovat v souladu s jejím zněním, pokud tedy soud dospěje k závěru, že spolek může být dotčen na svých hmotných právech, je zde dána jeho aktivní žalobní legitimace dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Stěžovateli pak přísluší jednak námitky procesního, ale i hmotněprávního charakteru.44

Z pohledu aktivní žalobní legitimace dle § 66 odst. 4 s. ř. s. v souvislosti s žalob-covým neúčastenstvím v předcházejícím správním řízení je pak významný rozsu-dek NSS ze dne 15. 10. 2015, čj. 10 As 59/2015 – 42.

Aktivně legitimovanými zde byly tři environmentální organizace, žaloba smě-řovala proti rozhodnutí Státního úřadu pro jadernou bezpečnost, kterým došlo dle § 9 odst. 1, písm. a) zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů,45 41 Např. rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2011, čj. 7 As 26/2011 – 175, usnesení Krajského soudu v Praze

ze dne 22. 11. 2012, čj. 50 A 16/2012 – 47, rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2014, čj. 8 A 168/2011 – 87.

42 Např. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2014, čj. 15 A 123/2012 – 294, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2014, čj. 15 A 12/2012 – 228.

43 Toto dovodila judikatura NSS již zde: rozsudek NSS ze dne 14. 1. 2013, čj. 2 As 7/2011 – 274 či rozsudek NSS ze dne 8. 9. 2013, čj. 9 As 173/2012 – 65.

44 Stejně tak rozsudek NSS ze dne 16. 1. 2016, čj. 3 As 3/0215 – 200. 45 Dále jen „atomový zákon.“

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


206

k povolení záměru společnosti ČEZ, a. s. – jednalo se o umístění dvou jaderných zařízení v lokalitě Temelín. V rámci posuzování vlivů na životní prostředí se všichni žalobci ve lhůtách stanovených zákonem řádně vyjadřovali, když tato vyjádření byla zahrnuta do stanoviska EIA, které se pak stalo podkladem pro výše napadané správní rozhodnutí.

S povolením záměru žalobci nesouhlasili, proto podali žalobu dle § 66 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s § 23 odst. 10 EIA. Nicméně tato žaloba byla usnesením Měst-ského soudu v Praze ze dne 4. 3. 2015, čj. 11 A 200/2014 – 55 odmítnuta pro nepří-pustnost, a to z důvodu nevyčerpání řádných opravných prostředků jak předpo-kládá § 68, písm. a) s. ř. s. Proti tomuto usnesení podali žalobci kasační stížnost k NSS, v níž namítali zejména nepoužitelnost ustanovení § 68, písm. a) s. ř. s. pro aktivní žalobní legitimaci dle § 66 odst. 4 s. ř. s.

NSS ve svém rozsudku ze dne 15. 10. 2015, čj. 10 As 59/2015 – 42 nejdříve ne-zpochybnil návaznost § 23 odst. 10 EIA na § 66 odst. 4 s. ř. s. Dále vyvrátil názor Městského soudu v Praze o tom, že žalobci nejdříve měli podat řádný opravný pro-středek, v tomto případě rozklad. Tito rozklad podat nemohli, protože nebyli účast-níky navazujícího řízení a takovýto opravný prostředek v dispozici neměli, neboť § 14 odst. 1 atomového zákona explicitně stanovoval, že v povolovacím řízení dle § 9 odst. 1 písm. a) atomového zákona je účastníkem řízení jen žadatel, nikdo jiný. NSS tedy výše uvedené usnesení Městskému soudu vrátil a svým rozhodnutím tedy konstatoval, že dle § 66 odst. 4 s. ř. s. je dána aktivní žalobní legitimace ve vztahu k § 23 odst. 10 EIA i tehdy, pokud žalobce nemůže být z povahy věci účastníkem řízení.

4 Období od 1. 4. 2015 doposud

Dne 1. 4. 2015 nabyla účinnosti novela EIA provedená zákonem č. 39/2015 Sb., kterým se mění EIA a další související zákony, když tato novelizace významně re-flektovala předchozí judikaturu SD EU a NSS, přičemž významným způsobem za-sáhla do celého procesu EIA.46

Pokud se jedná o aktivní žalobní legitimaci ve správním soudnictví, takto novelizo-vaná EIA o ní hovoří na dvou místech, a to v souvislosti s § 7 odst. 9 EIA a § 9d EIA.

46 Blíže viz HUMLÍČKOVÁ, Petra, VOMÁČKA, Vojtěch, ZÁHUMENSKÁ, Vendula. Novela procesu

…, s. 10 – 16, ŠVARCOVÁ, Kateřina. Posuzování vlivů na životní prostředí – účast veřejnosti. České právo životního prostředí, 2015, č. 1, s. 37 – 59.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


207

Zákonné ustanovení § 7 odst. 9 EIA uvádí, že dotčená veřejnost „se může žalo-bou domáhat zrušení rozhodnutí vydaného ve zjišťovacím řízení, že záměr nebo jeho změna nebudou posuzovány podle tohoto zákona, a napadat hmotnou nebo procesní zákonnost tohoto rozhodnutí.“ Přičemž totéž zákonné ustanovení explicitně stano-vuje, že pro účely takovéhoto postupu se má za to, že ona dotčená veřejnost „má práva, na kterých může být rozhodnutím vydaným ve zjišťovacím řízení, že záměr nebo jeho změna nebudou posuzovány podle tohoto zákona, zkrácena.“ Dotčenou veřejností se pak dle § 3, písm. i, bod 2 EIA ve vztahu k § 7 odst. 9 EIA rozumí „právnická osoba soukromého práva, jejímž předmětem činnosti je podle zakladatel-ského právního jednání ochrana životního prostředí nebo veřejného zdraví, a jejíž hlavní činností není podnikání nebo jiná výdělečná činnost, která vznikla alespoň 3 roky před dnem zveřejnění informací o navazujícím řízení podle § 9b odst. 1, pří-padně před dnem vydání rozhodnutí podle § 7 odst. 6, nebo kterou podporuje svými podpisy nejméně 200 osob.“

Ustanovení § 9d EIA se pak již týká zrušení rozhodnutí vydaného v navazují-cím řízení, přičemž je konstruováno obdobně jako ustanovení § 7 odst. 9 EIA – koncepce dotčené veřejnosti je totožná, lze napadat jak hmotnou, tak procesní zákonnost daného rozhodnutí, přičemž opětovně se má za to, že dotčená veřej-nost má práva, na kterých může být rozhodnutím vydaným v navazujícím řízení zkrácena.47

Oproti § 7 odst. 9 EIA je zde navíc pro účastenství v navazujícím správním řízení stanovena povinnost písemně se přihlásit správnímu orgánu, který nava-zující řízení vede, a to do 30 dnů ode dne zveřejnění informací podle § 9b odst. 1 EIA – tímto způsobem se účastníkem tohoto navazujícího řízení může stát jednak dotčená veřejnost uvedená v § 3, písm. i, bod 2 EIA a dále obec dotčená záměrem,

48 která však nespadá pod definici dotčené veřejnosti, která může podat správní žalobu. Dotčená veřejnost dle § 3, písm. i, bod 2 EIA pak může podat i odvolání proti rozhodnutí vydanému v navazujícím řízení, a to i tehdy, pokud nebyla účastníkem řízení v prvním stupni.49 V takovém případě začíná fakticky její účastenství v řízení až před druhostupňovým správním orgánem, nicméně hledí se na ni, jakoby byla účastníkem již předcházejícího prvostupňového správního řízení, nemůže se dovolávat skutečnosti, že se nemohla vyjádřit k zá-měru, neboť je presumováno její účastenství po celou dobu prvostupňového

47 § 9d odst. 1 EIA. 48 § 9c odst. 3 EIA. 49 § 9c odst. 4 EIA.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


208

řízení, tedy i se skutečností, že se mohla v daném řízení vyjádřit ke všem podkla-dům.50,51

Nutno podotknout, že za účelem zajištění širokého přístupu ke správně soudní ochraně, a to i v souvislosti a v návaznosti i na rozsudek SD EU C-115/09, se mělo v novelizovaném zákoně EIA hovořit explicitně o správní žalobě ve veřejném zájmu dle § 66 odst. 4 s. ř. s., přičemž mělo ve vztahu k ní dojít k vyloučení použití § 66 odst. 6 s. ř. s.52 Tato koncepce se do závěrečného návrhu novely EIA nedostala, když novela provedená zákonem č. 39/2015 Sb. ve vztahu k co nejširšímu přístupu ke správně soudní ochraně hovoří o možnosti přezkumu jak hmotněprávní, tak i pro-cesněprávní nezákonnosti, čímž mělo dojít k naplnění požadavku čl. 11 Směrnice Rady 2011/92/EU.53

Z výše uvedeného tedy pro aktivní žalobní legitimaci dle § 66 odst. 4 s. ř. s. ve vztahu k EIA na první pohled plyne její neupotřebení ve stávající a budoucí praxi, neboť dle jazykového a teleologického výkladu vyplývá, že § 7 odst. 9 EIA a § 9d EIA aktivní žalobní legitimaci zakládají, nicméně dle mého názoru se jedná o ak-tivní žalobní legitimaci dle § 65 odst. 1 s. ř. s., kdy aktivně legitimovaný subjekt má možnost namítat nezákonnost jak hmotněprávní tak i procesněprávní.

Při bližším rozboru pojmu dotčená veřejnost dle § 3, písm. i, bod 2 EIA nemohu nesouhlasit s názorem, že novelou EIA nedošlo k rozšíření přístupu a participaci dotčené veřejnosti ve správním soudnictví, tedy k materiálnímu naplnění meziná-rodních požadavků obsažených v Aarhuské úmluvě a Směrnici 2011/92/EU, 54 při-čemž účelem této novely mělo být právě ono rozšíření subjektů, které mají mít pří-stup k soudní ochraně, a to po vzoru Aarhuské úmluvy a Směrnice 2011/92/EU.

50 Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na

životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní pro-středí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. s. 73. Dostupné na: ˂http://www. psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=7&CT=299&CT1=0˃.

51 Na tomto místě bych ráda připomněla již dřívější judikaturu SD EU, a to konkrétně jeho rozsudek ze dne 15. 10. 2009, sp. zn. C-263/08 Djurgården-Liila Värtans Miljöskyddsförening proti Stockholms kommun genom dess marknämnd, kde se SD EU vyjádřil v tom smyslu, že v zájmu zajištění širokého přístupu ke spravedlnosti a co nejefektivnější aplikace Směrnice Rady 85/337/EHS není rozhodné, zda se environmentální organizace účastnila správního řízení či nikoli.

52 Nepřípustnost této žaloby v případě, kdy ji podal již někdo jiný z týchž právních důvodů. 53 Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na

životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní pro-středí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. s. 63. ˂http://www.psp.cz/sqw/text/ /tiskt.sqw?O=7&CT=299&CT1=0˃.

54 ŠVARCOVÁ, Kateřina. Posuzování vlivů … s. 43 – 44.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


209

Tato směrnice totiž explicitně definuje dotčenou veřejnost takto: „veřejnost, která je nebo by mohla být ovlivněna rozhodovacími řízeními týkajícími se životního pro-středí podle čl. 2 odst. 2, nebo která má na těchto řízeních určitý zájem. Pro účely této definice se předpokládá, že nevládní organizace podporující ochranu životního pro-středí a splňující požadavky vnitrostátních právních předpisů mají na rozhodování ve věcech životního prostředí zájem.“

Tato definice žádným způsobem neomezuje aktivně legitimované subjekty dél-kou jejich trvání, ani limitem v podobě počtu podpisů takovýto subjekt podporují-cích. Domnívám se, že na tomto místě je vhodné připomenout opětovně rozsudek SD EU ze dne 15. 10. 2009, sp. zn. C-263/08 Djurgården-Liila Värtans Miljöskydd-sförening proti Stockholms kommun genom dess marknämnd, ve kterém se SD EU vyjádřil tak, že limitace nevládní neziskové organizace počtem členů je absolutně nepřijatelná – domnívám se, že se jedná o limitaci velmi obdobnou té, kterou za-vedla novela EIA v § 3, písm. i, bod 2.

Jsem tedy toho názoru, že ani tato novelizace EIA nepřispěla ke správné a úplné implementaci Směrnice Rady 2011/92/EU a vzhledem k judikovanému přímému účinku čl. 11 Směrnice Rady 2011/92/EU, ale i vzhledem k judikované nutnosti vý-kladu „jednoduchého“ práva poskytujícího účinnou právní ochranu subjektivním právům jednotlivce ve vztahu k mezinárodním závazkům jednak ČR jako takové, ale i v souvislosti s jejím členstvím v Evropské Unii,55 existuje stále prostor pro vy-užití aktivní žalobní legitimace dle § 66 odst. 4 s. ř. s.56 – například právě v případě, kdy nevládní nezisková organizace nebude založena minimálně tři roky před dnem zveřejnění informací o navazujícím řízení podle § 9b odst. 1 EIA, případně před dnem vydání rozhodnutí podle § 7 odst. 6 EIA a bude jí svými podpisy podporovat méně něž 200 osob, což může být v praxi docela častým jevem.57

55 Tento přístup výkladu vnitrostátního práva v souladu s mezinárodními závazky státu je žádoucí,

nicméně již SD EU se vyjádřil ve svém rozsudku ze dne 7. 11. 2013, sp. zn. C-72/12 Gemeinde Altrip and Others v Land Rheinland-Pfalz v tom smyslu, že je vhodné, aby členské státy namísto ústavně-konformního a eurokonformního výkladu postupovaly cestou legislativních úprav.

56 Ke vzájemnému vztahu aktivní žalobní legitimace ve veřejném zájmu dle § 66 odst. 4 s. ř. s. v sou-vislosti s přímým účinkem čl. 11 Směrnice rady 2011/92/EU se ve stejném duchu vyjádřil i NSS ve svém rozsudku ze dne 11. 7. 2011, čj. 1 As 7/2011 – 397.

57 V tomto směru poukazuji na velice jednoduchý, ale výstižný příklad, který uvádí Švarcová zde: ŠVARCOVÁ, Kateřina. Posuzování vlivů … s. 43 – 44: v obci o počtu cca 350 obyvatel bude chtít investor uskutečnit záměr, který bude posuzován dle EIA. Půlka obyvatel obce s tímto záměrem souhlasit bude a půlka nikoli, založí tedy neziskovou nevládní organizaci za účelem obrany společ-ného postupu proti záměru. Z časového hlediska samozřejmě s velkou pravděpodobností nebude

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


210

Domnívám se tedy, že § 66 odst. 4 s. ř. s., ač tomu tak na první pohled nevypadá, nelze v souvislosti s § 7 odst. 9 EIA a § 9d EIA považovat od 1. 4. 2015 do budoucna za ustanovení obsolentní, neboť vždy může existovat nezisková nevládní organi-zace, která nebude splňovat kritéria dotčené veřejnosti dle § 3, písm. i, bod 2 EIA, tedy ani nebude moci býti účastníkem správního řízení a následně žalobcem dle § 65 s. ř. s. V úvahu bude tedy připadat opět správní žaloba dle § 66 odst. 4 s. ř. s.

Dokonce i v jednom ze svých posledních rozhodnutí se SD EU vyjádřil v tom smyslu, že „Ačkoli je pravda, že vznesení důvodu poprvé až v rámci žaloby podané k soudu může v určitých případech narušit řádný průběh řízení, postačuje v souvis-losti s argumentem postaveném na efektivitě správního řízení připomenout, že sa-motným cílem článku 11 směrnice 2011/92 a článku 25 směrnice 2010/75 je nejen zaručit právnímu subjektu nejširší možný přístup k soudnímu přezkumu, ale rovněž umožnit, aby se přezkum týkal věcné i procesní zákonnosti napadeného rozhodnutí v plném rozsahu. Vnitrostátní zákonodárce však může stanovit zvláštní procesní pra-vidla, jako například nepřípustnost argumentu vzneseného zneužívajícím způsobem či nikoli v dobré víře, která představují vhodné mechanismy zaručení efektivity soud-ního řízení.“58 Ačkoli však vnitrostátní právní úprava může omezit práva, jejichž porušení může být uplatňováno v žalobě proti rozhodnutí, aktu či nečinnosti správního orgánu, na které se vztahuje článek 11 směrnice 2011/92/EU, jen na sub-jektivní práva, nelze toto omezení bez dalšího použít na environmentální organi-zaci, neboť by tím došlo k porušení cílů uvedeného ustanovení. Na základě toho tedy musí mít environmentální organizace nutně možnost dovolávat se u soudu vnitrostátní právní úpravy, která v oblasti životního prostředí provádí právní před-pisy EU, jakož i pravidel práva EU v oblasti životního prostředí, která mají přímý účinek.59

5 De lege ferenda

Vzhledem k výše zmiňované judikatuře SD EU, ale i stále se vyvíjející judikatuře NSS a ÚS by mohl dle mého názoru co nejširší přístup k soudně-správní ochraně po vzoru Aarhuské úmluvy a Směrnice 2011/92/EU vypadat následovně:

tato organizace existovat 3 roky tak, jak stanoví § 3, písm. i, bod 2, v konečném důsledku se jí ani nemusí podařit získat podpisy minimálně 200 osob.

58 Rozsudek SD EU ze dne 15. 10. 2015, sp. zn. C-137/14 European Commission v Federal Republic of Germany.

59 Tamtéž.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


211

a) správně soudní přezkum jak z hlediska namítané nezákonnosti procesního i hmotněprávního charakteru,

b) aktivně legitimované environmentální organizace, bez omezení jejich trvání z hlediska časového či bez omezení co do počtu jejich členů či písemné pod-pory osob,

c) aktivně legitimované obce dotčené záměrem, d) aktivní legitimace není vázána na účastenství v předchozím správním řízení, e) v případě aktivní legitimace environmentální organizace a namítání nezá-

konnosti hmotněprávního charakteru nutno tento zásah do hmotných práv prokázat,

f) vzhledem k zachování právní jistoty ponechat lhůtu pro podání správní ža-loby standardní, tedy obecně dvouměsíční.

Na základě výše uvedeného se domnívám, že i přes opětovnou nesprávnou a ne-úplnou implementaci Směrnice 2011/92/EU, lze výše uvedeným způsobem nazna-čeným v bodech 1) – 6) prostřednictvím aktivní žalobní legitimace dle § 66 odst. 4 s. ř. s. zajistit mnohem širší přístup ke správně soudní ochraně, a to v souladu s ak-tuální judikaturou SD EU, ÚS i NSS, než jak činí nová právní úprava procesu EIA. De lege ferenda by tedy bylo možné v rámci zákona EIA uvažovat o změně kon-cepce v případě aktivně legitimovaných subjektů k podání správní žaloby, a také o přímém odkaze na aktivní žalobní legitimaci dle § 66 odst. 4 s. ř. s., neboť aktuální judikatura SD EU sice požaduje nutnost eurokonformnímu výkladu směrnic člen-skými státy, avšak jako mnohem vhodnější variantu volí pravidlo legislativního za-pracování směrnic do právních řádů členských států.

JUDr. Hana Vičarová Hefnerová Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


212

PRINCIPY DOBRÉ SPRÁVY A PŘÍNOS RADY EVROPY A EVROPSKÉ UNIE

K JEJICH PROSAZOVÁNÍ

The Principles of Good Administration and the Contribution of the Council of Europe and the European Union to their Enforcement

Jana Janderová

JANDEROVÁ, Jana. Principy dobré správy a přínos Rady Evropy a Evropské unie k jejich prosazování. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 212−224.

Abstrakt: Cílem příspěvku je posoudit přínos Rady Evropy a Evropské unie k pro-sazování zásad dobré správy a potažmo k lepší ochraně práv adresátů veřejné správy a efektivnějšímu fungování veřejné správy. Zkoumány jsou zejména Dopo-ručení CM/Rec(2007)7 Výboru ministrů Rady Evropy o dobré správě a modelový Kodex dobré veřejné správy, dále pak článek 41 Listiny základních práv Evropské unie zakotvující právo na řádnou správu včetně Evropského kodexu řádné správní praxe, jenž rozvádí podrobnosti tohoto práva. S požadavky z nich vyplývajícími jsou komparovány základní zásady dobré správy zakotvené ve správním řádu. Je objasněn rozdíl mezi pojetím dobré správy jako právní zásady a dobrou správou coby základním právem zaručeným článkem 41 Listiny základních práv Evropské unie. Při řešení byla použita právně-hermeneutická metoda výkladu právních předpisů, metoda komparace a analýza vybrané judikatury evropských soudů. Po-dařilo se zjistit významnou korelaci mezi evropskými dokumenty a správním řá-dem. Nicméně právo na řádnou správu je zatím garantováno pouze omezeně, vůči institucím Evropské unie. Hlavním zjištěním je kontinuální posun v nazírání dobré správy směrem k vyšší ochraně práv adresátů jak v evropském tak českém měřítku.

Klíčová slova: dobrá správa, zásady správního práva, lidská práva, Evropská unie, správní řád.

Abstract: This paper aims to assess the contribution of the Council of Europe and the European Union to promote the principles of good administration and thus to better protect the rights of those whom acts of public administration are addressed,

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


213

and to promote the more efficient functioning of public administration. Recom-mendation CM / Rec (2007) 7 of the Committee of Ministers of the Council of Eu-rope on good administration and the Code of good administration are particularly examined, as well as Article 41 of the Charter of Fundamental Rights of the Euro-pean Union enshrining the right to good administration, including the European Code of Good Administrative Behaviour, which elaborates on the details of the right. The requirements resulting therefrom are compared with the basic principles of good administration enshrined in the Administrative Procedure Code. The dif-ference between the understanding of good administration as a principle of law, or as a fundamental right guaranteed in Article 41 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union is explained. The method of legal hermeneutic in-terpretation of legislation, comparison and analysis of selected European courts’ cases have been used. A significant correlation between the European documents and the Administrative Procedure Code was found. However, good administration as a fundamental right is still guaranteed to only a limited extent, against institu-tions of the European Union. The main finding is a continuous shift in the percep-tion of good administration towards a greater protection of the rights of the ad-dressees in both European and Czech cases.

Keywords: good administration, principles of administrative law, human rights, European Union, Administrative Procedure Act.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


214

1 Úvod

Ačkoliv toho již bylo o dobré správě1 mnoho napsáno a často se jí dovolávají na svou obranu i sami účastníci řízení, její definice či přesné vymezení se jen těžko hledá. Její chápání je odlišné v různých zemích a v rámci jedné země se mnohdy významně vyvíjí její pojetí s časem. Obecně se lze shodnout na tom, že jde o rámcový pojem, který zahrnuje soubor práv, pravidel a zásad, které regu-lují činnost veřejné správy s cílem zajistit procesní spravedlnost, dodržování zásady zákonnosti a dosažení správných či „korektních“ výstupů správní čin-nosti. Korektními výstupy pak míním takové výsledky správní činnosti, které jsou pro veřejnost přijatelné a mohou být všeobecně vnímány jako rozumné, přiměřené a vhodné, tedy tak že veřejná správa konala jaksepatří. Klademe-li na veřejnou správu požadavek, aby pracovala v souladu s těmito principy, sna-žíme se postihnout nejen vysloveně protiprávní jednání, ale rovněž takové ne-žádoucí postupy veřejné správy,2 které nejsou přímo v rozporu s právními před-pisy, nicméně nemohou již být chápány jako korektní. Dobrá správa tedy v sobě spojuje etické a správně-právní principy. Neklade se již důraz jen na kvalifikaci úředních osob, ale rovněž na jejich chování, jež by mělo být nestranné, vstřícné a zároveň pokud možno efektivní (poskytující plnění úměrně disponibilním zdrojům). Nejnověji pak právo Evropské unie na dobrou správu pohlíží nejen jako na výše popsaný soubor základních principů, nýbrž za určitých podmínek a ve velmi omezeném rozsahu rovněž jako na základní právo, jehož se lze do-máhat soudní cestou. Na národní úrovni toto právo dáno není, nicméně není vyloučeno, že v budoucnu nebude pod vlivem unijního práva rovněž garanto-váno.

Tento příspěvek si klade za cíl shrnout původ a obsah dílčích principů dobré správy, posoudit přínos Rady Evropy a Evropské unie k prosazování těchto principů a potažmo k lepší ochraně práv adresátů veřejné správy a efektivněj-šímu fungování veřejné správy a vymezit rozdíl v chápání dobré správy jako základní zásady, a jejího pojímání jako základního práva adresátů správní čin-nosti.

1 Není snad od věci poznamenat, že v originální terminologii se hovoří o „good administration“. 2 Někdy se výslovně hovoří o „maladministration“ neboli „špatné správě“. Zkoumá se jakou nále-

žitou pečlivost či opatrnost („due diligence“) bylo možné požadovat po příslušné úřední osobě a zda ji tato skutečně vynaložila. Z těchto hledisek výkon veřejné správy posuzuje zpravidla jen ombudsman.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


215

2 Historický kontext vzniku koncepce dobré správy

Vraťme se nejprve ke kořenům koncepce dobré správy. Principy dobré správy jsou spojovány s pojmy „vládnutí“ či „dobrého vládnutí“.3 Zkraje sedmdesátých let dvacátého století se na evropském kontinentu začala vést diskuse o potřebné mo-dernizaci výkonu správních činností. Důvodů k tomu byla celá řada, jmenujme zejména potřebu omezení rozpočtů, již s sebou přinášela ropná krize, a související nutnost efektivněji zajistit obligatorní a část fakultativních veřejných služeb. Dal-šími důvody byly prohlubující se globalizace, nutnost prohloubit mezinárodní spo-lupráci a reagovat na „nové výzvy“, mezi které patřily například ochrana životního prostředí, boj s drogami a genderová politika. V Evropských společenstvích nadto v sedmdesátých létech vyvstala potřeba řešit disparitu v sociální a ekonomické ob-lasti členských států.4

Z těchto důvodů počal být opouštěn původní vrchnostenský model veřejné správy5. Toto tradiční pojetí je nahrazováno novou koncepcí „vládnutí“. Ta souvisí s požadavky New Public Managementu na zajištění účinnosti, účelnosti a hospo-dárnosti.6 Mění se metody řízení, neboť vertikálně uspořádané řídící a komuni-kační vztahy, pravomoci dané pouze liniovým nadřízeným a ztížená mezioborová spolupráce působí problémy.

Změny nacházejí svou inspiraci v soukromém sektoru a tehdy již existující kon-cepci corporate governance, coby systému dobré správy veřejně obchodovatelných

3 V zahraniční literatuře se používají termíny „governance“ a „good governance“, které se do češtiny

překládají právě jako „vládnutí“ či „dobré vládnutí“. Zpravidla se jimi míní soubor pravidel a chování správy, která ovlivňují způsob výkonu správních činností a potažmo vztah správy k občanské spo-lečnosti, zejména pokud jde o její otevřenost, participaci veřejnosti, odpovědnost („accountabi-lity“), efektivitu a soudržnost. Zdůrazňuje se dodržování lidských práv. Klíčovým prvkem vládnutí je zapojení občanské společnosti (jak při tvorbě politik, tak při jejich realizaci), například tím, že část veřejných služeb poskytují neziskové organizace.

4 LACINA, K. Implementace principů „dobrého vládnutí“ (Good governance) a jejich efektivnost. Scientific Papers of the University of Pardubice, Pardubice, Univerzita Pardubice, 2010, 1211-555X.

5 Kontinentální pojetí správy coby „goverment“ neboli „vlády“ vycházelo z vrchnostenského modelu veřejné správy. Tento tradiční přístup k veřejné správě měl své kořeny ve způsobech, jakými byla správa vykonávána ještě v období absolutistických monarchií, respektive ve Střední Evropě i poz-ději zkraje 20. století v Rakousku-Uhersku. Kvalita správních činností byla v zásadě posuzována podle toho, zda je vykonávána úředníky s dostatečnou kvalifikací spočívající v důkladné znalosti právních předpisů a v umění jejich správné aplikace. Jiné dovednosti (soft-skills), manažerské pří-stupy či citlivost k potřebám veřejnosti vyžadovány nebyly.

6 V originále terminologií New Public Managementu „efficiency, effectivness and economy“.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


216

společností.7 Jejím středobodem je dobrý vztah s takzvanými „stakeholders“8. U veřejné správy jde o jistou paralelu, tedy vztah mezi státem a občanskou společ-ností. Prosazují se principy dekoncentrace, subsidiarity a celková demokratizace veřejné správy. Cílem je zejména zvýšení transparentnosti veřejné správy, potažmo její kontrolovatelnosti a zajištění větší participace občanů. Toto je tedy určité pod-houbí, ze kterého vyrůstají principy dobré správy.

Poznamenejme ještě jen to, že v prostoru Střední Evropy byly reformy zahájeny z pochopitelných důvodů až zkraje devadesátých let.

3 Rada Evropy a její vliv utváření standardu evropského správního práva

Standard obecného správního práva byl od sedmdesátých let utvářen na poli Rady Evropy. Prvním z mezinárodních dokumentů výslovně zmiňujících principy dobré správy byla na evropské úrovni Rezoluce R(77)31 Výboru ministrů Rady Ev-ropy o ochraně jednotlivce ve vztahu k úkonům orgánů. Tato rezoluce sice ještě výslovně neuváděla termín dobrá správa, přesto se tím, co dnes chápeme jako prin-cipy dobré správy, zabývala. Zahrnovala pět základních principů, a to právo být slyšen, právo na informace včetně možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, právo účastnit se jednání, povinnost veřejné správy rozhodnutí náležitě odůvodnit a poučit adresáty rozhodnutí o opravných prostředcích. Na tuto rezoluci navázala celá řada doporučení Výboru ministrů Rady Evropy.9 Zmíněnou sadu doporučení pak do jisté míry shrnulo Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy CM/Rec(2007)7 o dobré správě a k němu připojený Kodex dobré správy. V něm je

7 POMAHAČ, R., HANDRLICA, J.: Evropské správní právo. Skripta 1. vydání. Praha: C. H. Beck

2012, 169 s. 8 Do češtiny bývá překládáno jako „zainteresované strany“, což u obchodních společností jsou zpra-

vidla klienti, akcionáři, věřitelé (banky), zaměstnanci, místní samosprávy v oblasti, kde společnost vyvíjí svou činnost a majitelé sousedních nemovitostí. Tedy ty osoby, které mají zájem na prosperitě společnosti nebo ti, kterých se činnost obchodní společnosti nějak dotýká.

9 Z nejdůležitějších pak jmenujme Doporučení R(80)2 Výboru ministrů ohledně správní diskrece; Doporučení R(81)19 Výboru ministrů o přístupu k informacím v držení veřejných orgánů; Dopo-ručení R(84)15 Výboru ministrů ohledně veřejné odpovědnosti; Doporučení R(87)16 Výboru mi-nistrů o správních postupech ovlivňujících značné množství osob; Doporučení R(91)10 Výboru ministrů o sdělování osobních údajů v držení veřejných orgánů třetím osobám; Doporučení R(2000)6 Výboru ministrů o postavení veřejných činitelů v Evropě; Doporučení Rec(2002)10 Vý-boru ministrů o kodexu chování veřejných činitelů; Doporučení Rec(2003)16 Výboru ministrů o výkonu správních a soudních rozhodnutí v oblasti správního práva; Doporučení Rec(2004)20 Výboru ministrů o soudním přezkoumávání správních úkonů.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


217

upraveno ve třech sekcích dvacet dva základních zásad. Mezi nejdůležitější z nich lze zařadit:

• Zásada zákonnosti (Principle of lawfulness), která určuje vázanost orgánu veřejné správy vnitrostátním i mezinárodním právem.

• Zásada rovnosti (Principle of equality), dle které veřejná správa zaručuje vylou-čení diskriminace a její činnost je založena na principech rovného zacházení.

• Zásada nestrannosti při rozhodování (Principle of impartiality) znamena-jící, že jednání úředníků musí být opřeno výhradně o objektivní zjištění.

• Zásada proporcionality (Principle of proportionality), jíž se zakazuje zneu-žití správní diskreceí a omezují se zásahy do práv a oprávněných zájmů ad-resátů veřejného práva na nezbytně nutnou míru.

• Zásada právní jistoty (Principle of legal certainty), která chrání práva nabytá v dobré víře a naplnění legitimního právního očekávání.

• Zásada konání v přiměřené lhůtě (Principle of taking action within a reasona-ble time limit), jež cílí na plnění úkolů veřejné správy bez zbytečných průtahů.

• Zásada participace (Principle of participation), jež zdůrazňuje součinnost s osobami, kterých se rozhodnutí týká, a zaručuje jim možnosti účasti na řízení.

• Zásada úcty k soukromí (Principle of respect for privacy), jež vyžaduje oh-leduplné zacházení s osobními daty nejen adresátů rozhodnutí.

• Zásada transparentnosti (Principle of transparency), na základě které má být rozhodnutí zpřístupněno a veřejnost informována o činnosti veřejné správy.

Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy nejsou právně závazná, plnění v nich obsažených povinností státy není vymahatelné, a tudíž jsou řazeny pouze mezi tzv. soft law. Přesto podle čl. 15 odst. 2 Statutu Rady Evropy může Výbor mi-nistrů požádat členský stát o informaci, jak na doporučení reagoval. Státy proto tyto principy promítají do svých právních řádů dobrovolně, nicméně jsou k tomu svým způsobem přinuceny vahou autority Rady Evropy. Její vliv na utváření stan-dardu evropského správního práva je proto neoddiskutovatelný.

4 Evropská unie

4.1 Právo na dobrou správu dle čl. 41 Listiny základních práv EU

Na unijní úrovni je dobrou správu výslovně přiznáno článkem 41 Listiny základ-ních práv EU (dále jen „LZP“).10 Připomeňme, že v roce 2000 byla LZP připojena ke

10 Česká verze Čl. 41 Listiny základních práv EU je tato: „Právo na řádnou správu“:

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


218

Smlouvě z Nice, avšak jen jako nezávazná politická deklarace. Zpočátku, když tedy od roku 2001 LZP fungovala jako dokument bez právní závaznosti, Soudní dvůr EU přiznával principu “dobré správy“ sílu obecné zásady práva EU,11 tedy sílu pri-márního práva. Později se LZP prostřednictvím Lisabonské smlouvy stala sama součástí primárního práva EU. Formálně nicméně není přímo součástí Lisabonské smlouvy, avšak má stejnou právní sílu jako Smlouva o Evropské unii (SEU) a Smlouva o fungování Evropské unie, a to na základě čl. 6 odst. 1 SEU. Díky tomu například mohou být právní předpisy EU a správní akty jejích institucí shledány neplatné pro rozpor s právy chráněnými LZP.

Práva zakotvená v LZP v zásadě nejsou pro unijní právo ničím novým. Již byla obsažena ve Smlouvách, v sekundárních právních předpisech nebo uznávána Soud-ním dvorem EU v jeho judikatuře. Přesto je jejich uvedení v LZP činí minimálně pro adresáty přehlednějšími a přístupnějšími, případně u některých dochází k je-jich rozšíření.

Článek 41 takto zakotvuje minimální standardy, co se týče nestranného a spra-vedlivého procesu a rozhodování v přiměřené lhůtě. Dále je ve druhém odstavci garantováno právo být vyslechnut, právo na přístup k dokumentům, právo na odů-vodnění rozhodnutí. Tato práva musí být vykládána ve světle ustálené judikatury Soudního dvora EU, tedy rozšiřujícím způsobem. Standard dosažený judikaturou není v žádném případě nahrazen textací článku 41, protože ze samotného textu článku vyplývá, že výčet není konečný.12

Současně byl v roce 2001 přijat Evropským parlamentem Evropský kodex řádné správní praxe, který rozpracovává v 27 článcích detaily práva zakotveného v čl. 41

1. Každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě. 2. Toto právo zahrnuje především: a) právo každého být vyslechnut před přijetím jemu určeného individuálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout; b) právo každého na přístup ke spisu, který se jej týká, při respektování oprávněných zájmů důvěr-nosti a profesního a obchodního tajemství; c) povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí. 3. Každý má právo na to, aby mu Unie v souladu s obecnými zásadami společnými právním řádům členských států nahradila škodu způsobenou jejími orgány nebo jejími zaměstnanci při výkonu je-jich funkce. 4. Každý se může písemně obracet na orgány Unie v jednom z jazyků Smluv a musí obdržet odpo-věď ve stejném jazyce.“

11 Viz. např. věc T-211/02 Tideland Signal proti Komisi [2002] ECR II- 3781, odst. 37. 12 HOFMAN, H., ROWE, G., TURK, A.: Administrative Law and Policy of the European Union. Ox-

ford university Press. 2013, p. 194.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


219

Listiny13, a je proto jistou do větších detailů jdoucí příručkou pro výkon správních činností14. Vyzývá rovněž Evropského veřejného ochránce práv, aby jej používal při zkoumání, zda nedochází k nesprávnému úřednímu postupu. V článku 4 zdůraz-ňuje, že princip dobré správy vyplývá ze zásady zákonnosti. Ta v sobě zahrnuje jak aspekt vázanosti veřejné správy právními předpisy hmotněprávními i procesními, tak požadavek zákonného podkladu pro každé jednání veřejné správy, které se může dotknout subjektivních práv jednotlivců.

4.2 Působnost článku 41 LZP

Obecně platí, že se LZP vztahuje na EU, její instituce a zároveň na státy. Poru-šení lidských práv může být namítáno pouze, pokud k němu dojde při aplikaci unij-ního práva. EU je v takovém případě žalována před SDEU a členské státy před vni-trostátními soudy. Z prostého gramatického výkladu článku 41 LZP však vyplývá, že se tento článek pro státy neuplatní. Vztahuje se pouze na EU a její instituce. Po-čáteční nejasnosti ohledně jeho působnosti a korektnosti gramatického výkladu rozptýlil Soudní dvůr EU ve své judikatuře.15 Dovodil to mimo jiné i ve věci Sabou proti Finančnímu ředitelství v Praze C-276/12, týkající se České republiky a dožá-dání o provedení výslechu svědků v zahraničí, kteří měli potvrdit, nebo vyvrátit, zda žalobce skutečně vynaložil náklady, které v daňovém přiznání uplatnil jako da-ňové náklady. Žalobce v dané kauze tvrdil, že byl zkrácen na svém právu, když ne-mohl být přítomen výslechu svědka (o jeho výslechu nebyl ani informován). Nej-vyšší správní soud usnesením č. j. 1 Afs 73/2011- 90 řízení přerušil a předložil Soudnímu dvoru EU ve věci Sabou tyto předběžné otázky: „Vyplývá z práva EU, že daňový subjekt má právo být informován o rozhodnutí daňové správy podat žádost o poskytnutí údajů podle směrnice 77/799/EHS?… Má právo účastnit se výslechu svědků v dožádaném státě…?“

Soudní dvůr EU odpověděl tak, že ze směrnice takováto práva nevyplývají, ne-boť zde chybí úprava obdobná úpravě provádění důkazů v cizině ve věcech civil-ních, jak ji zná nařízení Rady (ES) č. 1206/2001/ES. V daňových věcech orgán do-žádaného státu uplatňuje vlastní právo a nelze po něm požadovat, aby postupoval podle procesních norem českého daňového řízení. Tedy konkrétně výslech svědka

13 Mezi jinými uvádí zásady zákonnosti, nediskriminace, transparentnosti, přiměřenosti, zákazu zne-

užití pravomoci, nestrannosti, objektivity, oprávněných očekávání. 14 Výzva Evropského parlamentu Komisi, aby předložila návrh nařízení, jímž by se tento kodex trans-

formoval ze soft law do závazného právního předpisu, nebyla dosud vyslyšena. 15 Viz např. rozhodnutí YS a ostatní, C-141/12 a c-372/12, Mukarubega C-166/13, C-419/14.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


220

za účasti českého daňového subjektu. Nelze použít ani článek 41 LZP.16 Nicméně platí, že se státy musí řídit obecnou právní zásadou dobré správy. Proto Nejvyšší správní soud v konečném rozhodnutí doporučil orgánům české finanční správy, aby se vždy alespoň pokusily domluvit se zahraničním správním orgánem, aby pří-tomnost u výslechu svědka českému daňovému subjektu umožnil, byť by takové právo příslušný zahraniční právní řád negarantoval.

4.3 Právo na dobrou správu versus zásada dobré správy

Pokusme se nyní osvětlit posun v pojetí dobré správy, jehož Evropská unie do-sáhla zakotvením práva na dobrou správu v LZP. Tedy rozdíl mezi právní pozicí adresáta správních činností, jemuž je dobrá správa garantována v podobě základ-ního práva, oproti situaci, kdy jeho právní postavení je chráněno „pouhou“ závaz-nou zásadou.

Jak jsme již uvedli, článek 41 LZP garantuje jistou minimální úroveň ochrany adresátů správní činnosti, když určité vybrané prvky dobré správy výslovně pro-hlašuje za jejich právo. Přitom však neruší ani ostatní dílčí principy dobré správy, které byly již v minulosti nalezeny judikaturou Soudního dvora EU. Tyto soudem v minulosti nalezené prvky dobré správy budou i nadále soudem prosazovány coby právní zásady unijního práva nad rámec úzce vymezeného práva na dobrou správu.17

Tribunál ozřejmil rozdíl mezi pojetím dobré správy jako zásady, nebo základ-ního práva ve věci Tillack proti Komisi T-193/04. Podstatou byla žaloba na náhradu škody za předání informací Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF). Toto předání informací bylo shledáno nepřiměřené a nesprávné. K tomu, zda může porušení zásady „korektního“ (nebo „správného“) správního postupu vyústit v po-vinnost nahradit škodu Tribunál judikoval, že nikoliv, když konstatoval, že: „V tomto ohledu je nejprve namístě uvést, že zásada řádné správy, jež je jedinou zásadou, jejíž porušení je v tomto rámci uplatňováno, nepřiznává sama o sobě práva jednotlivcům …, s výjimkou případu, kdy je projevem zvláštních práv, jako je právo na to, aby o záležitostech jednotlivců bylo rozhodováno nestranně, spra-vedlivě a v přiměřené lhůtě, právo být vyslechnut, právo na přístup k dokumentům, právo na odůvodnění rozhodnutí, ve smyslu článku 41 Listiny.“ Dále pokračoval:

16 K tomu Nejvyšší správní soud nicméně dodává „…požadavky řádného daňového procesu dle čes-

kého práva vyžadují, aby se správce daně pokusil umožnit českému daňovému subjektu účast na výslechu svědka správním orgánem dožádaného státu…“

17 HOFMAN, H., ROWE, G., TURK, A.: Administrative Law and Policy of the European Union. Ox-ford university Press. 2013, p. 203.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


221

„Podpůrně, kvalifikace „nesprávného úředního postupu“ veřejným ochráncem práv neznamená sama o sobě, že jednání OLAF je dostatečně závažným porušením právní normy ve smyslu judikatury. Tento mimosoudní alternativní procesní pro-středek odpovídá zvláštním kritériím a nemá nezbytně tentýž cíl jako žaloba… S ohledem na autonomii přiznanou OLAF … a cíl obecného zájmu informovat ve-řejnost prostřednictvím tiskových zpráv, je třeba mít rovněž za to, že OLAF má, co se týče příhodnosti a obsahu tiskových zpráv týkajících se jeho vyšetřovacích čin-ností, prostor pro uvážení.“

Zatímco porušení základního práva je samo o sobě důvodem pro zjištění ne-platnosti správního aktu (či jiného výstupu správní činnosti, při níž k takovému porušení došlo) a pro přiznání náhrady škody, porušení zásady dobré správy může vyústit ve vadu rozhodnutí, a tedy i v jeho zrušení soudem, pouze v případech do-statečně závažného porušení této zásady. Soudy tedy vyžadují na rozdíl od veřej-ného ochránce práv dostatečně závažné porušení zásady dobré správy. V případě vnímání dobré správy jako práva tedy nemusí poškozený prokazovat intenzitu po-rušení dílčích pravidel, jež dobrá správa v sobě zahrnuje, ve druhém případě bohu-žel tato intenzita musí nabýt jisté kvality. V prvním případě je tedy právní postavení adresáta činnosti veřejné správy podstatně silnější.

Dalším významným rozdílem mezi právem na dobrou správu a zásadami dobré správy je i to, na koho se vztahují. Zatímco právo na dobrou správu lze uplatnit jen proti Evropské unii a jejím institucím, jak jsme ukázali výše v bodě 4.2, základní zásady působí i vůči státům, jestliže jednají v oblasti působnosti práva EU. Tuto skutečnost reflektuje ve svých nálezech Ústavní soud.18 Primární právo prozařuje, zejména v podobě obecných právních zásad evropského práva, v široké míře do jeho vlastní rozhodovací činnosti.

4.4 Harmonizace právních předpisů

Státy nepřijímají do svých právních řádů právní principy dobré správy jen po-stupem jejich pozvolné kultivace, na kterou má vliv rozhodovací praxe evropských soudů, či díky působení soft law Rady Evropy. K podstatnějším jednorázovým změ-nám vedou požadavky na dosažení určité minimální úrovně, chce-li stát získat sta-tus členské země EU.

Kandidátským zemím jsou v průběhu přístupových pohovorů stanovena přesná kritéria pro transpozici a uplatňování acquis communautaire v oblastech odvětvových

18 Viz např. nález Pl. ÚS 5/01 – ve světle primárního komunitárního (unijního) práva ÚS interpretuje

právní předpisy.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


222

politik (jako např. ochrana spotřebitele, hospodářská soutěž, státní podpory, země-dělství). Jejich problémy s plněním těchto kritérií jsou často důsledkem chybějící správní kapacity. Absentují nebo jsou nedostatečné sektorové instituce (úřad pro ochranu hospodářské soutěže, různé inspekce, agentury pro zemědělské platby atd.) pro provádění acquis. Tento problém je snadnější si uvědomit a napravit, ne-boť specifikace sektorových institucí jsou často obsaženy v právních aktech EU. Jako větší překážka se ukazuje skutečnost, že v existujícím systému a organizaci veřejné správy kandidátské země se nedostávají „horizontální“ správní kapacity, nedostatečně fungují mechanismy přijímání politických rozhodnutí, mezioborová spolupráce a kontrola (ať už finanční či demokratická ve smyslu odpovědnosti vůči občanům). Tyto nedostatky kandidátské země odstraňují tím, že zavádí v odpoví-dající míře principy dobré správy do vnitrostátních předpisů. V tomto ohledu tedy Evropská unie intenzívně působí na sjednocování vnímání principů dobré správy jednotlivými členskými zeměmi.

5 Česká právní úprava – základní zásady činnosti správních orgánů dle správ-ního řádu

To byl i případ České republiky, když zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád vý-slovně upravila do té doby nezakotvené, byť soudy v zásadě přiznávané, základní zásady správní činnosti. Těmito zásadami (i když takto v zákoně výslovně nepo-jmenovanými) jsou:

• Zásada zákonnosti (legality) § 2 odst. 1 • Zásada zákazu zneužívání pravomoci – správního uvážení § 2 odst. 2 • Zásada právní jistoty § 2 odst. 3 • Princip proporcionality (přiměřenosti) • Zásada souladu s veřejným zájmem a okolnostmi případu § 2 odst. 4 • Zásada legitimního očekávání § 2 odst. 4 • Zásada materiální pravdy § 3 • Zásada šetření práv nabytých v dobré víře – součást zásady právní jistoty § 2

odst. 3 • Zásada veřejné správy jako služby § 4 • Zásada subsidiarity (zásada preference smírného odstranění rozporů) § 5 • Zásada procesní ekonomie – rychlosti a hospodárnosti postupů § 6 • Zásada procesní rovnosti § 7 • Zásada spolupráce správních orgánů § 8

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


223

Komparací s výše zmíněnými principy, jež v sobě zahrnuje požadavek na dobrou správu, jak jej chápou Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy CM/Rec(2007)7 o dobré správě a Evropský kodex řádné správní praxe, můžeme dospět k závěru, že české pojetí dobré správy se s evropským pojetím v zásadě shoduje. To je dáno předně tím, že tyto zásady jsou společné státům v evropském prostoru. Jejich původ je shledáván v ústavních principech, obecných právních principech nepsaných (např. neznalost práva neomlouvá, nepřípustnost retroaktivity, princip proporcio-nality).19 Dále též právě v mezinárodních dokumentech, a to zejména v doporuče-ních Rady Evropy a Evropském kodexu řádné správní praxe. Právo na dobrou správu vychází z judikatury Soudního dvora EU a je obecnou zásadou práva EU.

V neposlední řadě je třeba zmínit, že dne 22. 3. 2006 v Brně veřejný ochránce práv uspořádal pracovní konferenci „Principy dobré správy“, na níž bylo přijato deset hlavních principů dobré správy.20 I tyto odpovídají principům zakotveným v evropských dokumentech.

6 Závěr

Dobrá správa je otevřený pojem, jehož obsah se vyvíjí v čase, a i když je možné vysledovat specifika v jednotlivých vnitrostátních právních úpravách, má jistý spo-lečný kontinentálně-evropský základ. Vnitrostátní právní řády ji chápou zpravidla jako základní zásadu správní činnosti či princip. V unijním pojetí však v nedávné době začala mít nad rámec „pouhého“ principu rovněž rozměr základního práva, a to za splnění určitých podmínek. Rozdíl tohoto pojetí se pak projeví v případě, kdy správní orgán nepostupuje v souladu s požadavky plynoucími z konceptu dobré správy. V případě, kdy je dobrá správa uplatňována jako princip, soudy zruší správní rozhodnutí a přiznají náhradu škody pouze tehdy, shledají-li jeho porušení dostatečně závažné. Je-li dobrá správa garantována jako právo, není třeba dokazo-vat intenzitu jejího porušení.

Právo na dobrou správu je v současné době garantováno čl. 41 Listiny základ-ních práv EU a působí pouze vůči Evropské unii a jejím institucím. Státy by musely výslovně takové právo přiznat ve svých vnitrostátních právních řádech. Principy dobré správy jsou však dle ustálené judikatury Soudního dvora EU řazeny mezi

19 Viz např. nález Pl. ÚS 33/97 a rozsudek Nejvyššího správního soud čj. 8 Afs 75/2005 – 130. 20 Těmito deseti principy jsou 1. dodržování právního řádu, 2. nestrannost, 3. včasnost, 4. předvída-

telnost, 5. přesvědčivost, 6. přiměřenost, 7. součinnost, 8. odpovědnost, 9. otevřenost a 10. vstříc-nost.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


224

obecné zásady unijního práva a jako takové jsou pro státy závazné při aplikaci unij-ního práva.

Rada Evropy a Evropská unie mají podstatný vliv na sjednocování evropského pojetí dobré správy a na postupné rozšiřování jednotlivých prvků této zásady. Jejich vliv se projevuje jak při transpozici těchto prvků do vnitrostátních právních před-pisů, tak působením judikatury Soudního dvora EU na soudní praxi členských zemí. Na příkladu České republiky je možné konstatovat významnou míru konver-gence. Soustavný evropský posun v nazírání dobré správy směrem k vyšší ochraně práv adresátů, který byl v příspěvku demonstrován, lze vnímat jako příslib budou-cího zakotvení práva na dobrou správu ve vnitrostátních právních řádech.

JUDr. Jana Janderová, Ph.D. Univerzita Pardubice, Fakulta ekonomicko-správní,

Ústav správních a sociálních věd Kontakt: [email protected]

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


225

ETIKA JAKO PRINCIP DOBRÉ SPRÁVY A JEJÍ ÚLOHA V POLICEJNÍ PRÁCI

Ethics as a Principle of Good Governance and its Role in Police Work

Zdeněk Fiala

FIALA, Zdeněk. Etika jako princip dobré správy a její úloha v policejní práci. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 225−233.

Abstrakt: Příspěvek poukazuje na úlohu profesní etiky v systému řízení veřejné správy. Zmiňovány jsou významné evropské etické kodexy a v neposlední řádě je zařazeno stručné pojednání o implementaci etických pravidel v policejní práci. Cí-lem příspěvku je poukázat na vliv mezinárodních organizací v dané oblasti.

Klíčová slova: veřejná správa, dobrá správa, etický kodex, policie.

Abstract: This paper points out the role of professional ethics in the system of pub-lic administration. Major European ethics codes are mentioned and finally there is a short discourse on the implementation of ethical rules in police work. The aim of this paper is to point out the influence of international organizations in this area of public administration.

Keywords: public administration, good governance, code of ethics, police.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


226

1 Obecná východiska

V souvislosti s reformami veřejné správy realizovanými pod „vlajkou“ moder-nizačního hnutí označovaného v teorii jako New public management, sledujících přednostně dosažení vyšší efektivnosti, hospodárnosti a účinnosti správy, se začalo upozorňovat na potlačování ostatních hodnot veřejné správy (zejména etických pravidel) a problém snižování důvěry občanů ve veřejnou správu. Proto nemálo mezinárodních organizací – např. OECD, OSN, EU – začalo soustředit pozornost i na jiné nežli ekonomické hodnoty. Koncem 90. let se tak začaly objevovat studie volající po nutnosti zakotvení etiky jako čtvrtého „E“ do cílového zaměření správ-ních reforem. Za všechny z nich je na tomto místě vhodné zmínit alespoň studii z dílny OCED – Trust in Government – Ethics Measures in OECD countries1, jež byla publikována v roce 2000 a která je výstupem z poměrně rozsáhlého projektu o etice (PUMA/OECD).2 Z této studie vyplynulo, že nejzávažnější problémy etiky a korupce nastávají při přímém kontaktu soukromého a veřejného sektoru. Pro ob-novení důvěry ve veřejnou správu je tedy nezbytné dosažení integrity veřejné služby. Vhodnými nástroji se v tomto směru jeví:

• přijetí písemných pravidel a zejména kodexů etiky pracovníků veřejné správy,

• otevřenost správy v podobě pravidelných zpráv o činnosti orgánů veřejné správy,

• vzdělávání a další školení, včetně etické problematiky, • vliv modelové role nadřízených pracovníků v zaměstnání.

Za zmínku jistě stojí i skutečnost, že v souvislosti s projektem o etice bylo přijato v roce 1998 Doporučení pro členské státy o zdokonalení etického chování ve veřejné správě obsahující dvanáct principů řízení etiky:

• etické standardy pro veřejnou správu musejí být jasné, • etické standardy musejí být zakotveny v právu, • etické kodexy by měly být dostupné všem úředníkům, • veřejní úředníci musejí znát svá práva a povinnosti, zejména jsou-li vysta-

veni provinění, • etické chování by mělo být podpořeno a posíleno v jasném přihlášení se po-

litických představitelů k etickým standartům, 1 Trust in Government: Ethics Measures in OECD countries. France: OECD, 2000. [cit. 14. 9. 2010].

Dostupné na: <http://www.irpa.eu/wp-content/uploads/2012/03/8.-OECD_ethic-measures-case-studie_00.pdf>.

2 Pozn. autora: Projektu se účastnilo 15 vybraných zemí, včetně České republiky.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


227

• rozhodovací proces by měl být co nejvíce transparentní a otevřený kontrole, • měla by existovat jasná pravidla pro interakci mezi veřejným a soukromým

sektorem, • manažeři by měli podporovat etické chování a sami být jeho příkladem, • podpora etického chování by se měla promítat do celého systému řízení, • podmínky veřejné služby a řízení lidských zdrojů by měly podporovat etické

chování, • veřejná správa by měla disponovat adekvátními mechanismy odpovědnosti, • měly by existovat vhodné postupy a sankce za nesprávné chování.

Implementace uvedených etických zásad by dle zmíněného projektu měla při-spět k pozitivnímu vnímání a respektování „úředníků“ ze strany společnosti.

V současnosti je již etika považována za jeden z klíčových principů dobrého vládnutí, o čemž svědčí i skutečnost, že jednotlivé principy dobré správy velmi často korespondují se standardy výkonu úřednického povolání formulovanými v etických kodexech nebo jsou jimi alespoň blíže specifikovány, resp. lze říci, že v evropských dokumentech věnujících se koncepci dobré správy a jejím principům již mnohdy etické principy splývají s principy právními. Tyto profesně etické a správně právní principy dobré správy doplňuje instituce veřejného ochránce práv. V této souvislosti např. Pomahač poukazuje, že ombudsman zjišťuje případy lhostejnosti nebo právní opatrnosti či nejistoty úředníka.

Profesní etika má tak nepochybně v dnešní době v systému řízení veřejné správy své nezastupitelné místo. Patří do skupin neontologických etik – je etikou povin-ností – často je vyjádřena výčtem žádoucích mravních norem a povinností.3 Jejím obsahem by měla být především explikace hodnotového systému žádoucího pro danou profesi, explikace charakteru povinování, tj. mravních norem a mecha-nismů, které regulují uskutečňování těchto hodnot a hledání optimálních forem a principů profesní etiky daného oboru. Kromě logického zdůvodnění a osprave-dlnění svých norem by měla též zahrnovat také určitý „výcvik“ jejich aplikace.4 Ig-norování profesní etiky ze strany jejího „vykonavatele“ vyvolává společenskou nedů-věru jak odborné, tak i široké veřejnosti.5

Úlohou profesní etiky v koncepci dobré správy je tedy formulace pravidel regu-lujících chování úředních osob, která by měla napomáhat budování (znovuzískání)

3 Janotová, H. a kol., Profesijná etika, 1. vyd. Eurolex Praha 2005, s. 17. 4 Herzogová, Z., Základy filosofie a profesní etiky, 2. vyd. Praha: PA ČR 1998, s. 106. 5 Janotová, H. a kol., Profesijná etika, 1. vyd. Eurolex Praha 2005, s. 18

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


228

důvěry občanů a zvyšovat společenskou prestiž této specifické profese, stejně tak ale sebeúctu a jistotu jejích vykonavatelů. V tomto směru tedy profesní etika inte-gruje zájmy skupiny, společnosti a jednotlivých členů profese.6

Profesně-etická pravidla, hodnoty či principy určité profesní skupiny byly a jsou formulovány a začleňovány do praxe skrze tzv. etické kodexy. Ty obsahují soubor konkrétních etických pravidel, která vycházejí z hodnot a principů organi-zace, dále vymezují standardy profesionálního jednání a stanovují, jak se organizace mají chovat v eticky obtížných situacích, které přináší i každodenní rutina. Podpi-sem či přihlášením k etickému kodexu se organizace či jednotlivec zavazují k do-držování konkrétních pravidel a postupů.7 Význam etických kodexů lze tedy spat-řovat zejména v tom, že8:

• slouží jako vodítko pro praxi – etický kodex umožňuje dodržovat a upevňo-vat kulturu organizace, odráží hodnoty organizací uznávané, omezuje sub-jektivitu a nekonzistentnost v rozhodování, definuje postupy v nejrůzněj-ších oblastech výkonu činnosti,

• napomáhají zlepšovat obraz organizace v očích veřejnosti, demonstrují vůli a sna-hu organizace postupovat v souladu s obecně platnými normami a dobrými mravy,

• posilují loajalitu zaměstnanců a hrdost ve vztahu ke své profesi, • přispívají k příznivému pracovní prostředí a k dobré a otevřené komunikaci

v organizaci.

V oblasti veřejné správy se v tomto směru můžeme setkat s celou řadou takovýchto kodexů různé závaznosti a charakteru – etické kodexy jsou vydávány jak v rovině nad-národní a vnitrostátní, tak ale i v rámci jednotlivých veřejnoprávních subjektů.

Z významných unijních etických kodexů lze uvést – Pravidla dobrého chování úředníků EU z roku 2000, Evropský kodex řádné správní praxe z roku 2001 či Zá-sady veřejné služby pro úředníky EU vydané v roce 2012.

Rovněž na půdě Rady Evropy vzniklo hned několik dokumentů formulující standardy úřednického povolání – např. Doporučení (2000) 6 o postavení veřejných úředníků či Doporučení (2000) 10 Výboru ministrů o pravidlech chování veřej-ných úředníků obsahující Modelový etický kodex chování úředníka.

6 Herzogová, Z., Policejní etika, 1. vyd. Tiskárna MV Praha 2003, s. 52. 7 Mazák, E., Firemní kultura a etické kodexy, 1. vyd., Bankovní institut vysoká škola Praha: 2010,

s. 86. 8 Štička, M., Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, 1. vyd., Transparenci International

Praha:2008, s. 112.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


229

Srovnáme-li výše uvedené dokumenty, lze konstatovat, že obě linie se obsahově vý-razně překrývají, liší se v zásadě jen svou působností. Důraz je kladen především na zásady zákonnosti, nestrannosti, loajality, zdvořilost, oznamovací povinnost, efektivitu, mlčenlivost, zákaz svévole a střetu zájmů. Specifické úpravy jsou věnovány otázkám přijímání darů, zneužití úředního postavení, reakce na nepřiměřené nabídky atd.

Česká republika přijala za účelem podpory žádoucích standardů řádného cho-vání úředníků jako součást usnesení vlády České republiky ze dne 21. 3. 2001 Ko-dex etiky zaměstnanců ve veřejné správě. Tomuto kodexu však byla vytýkána pří-lišná obecnost, nekonkrétnost, absence protikorupčních mechanismů9 a tak se tento kodex dočkal v květnu 2012 novely. Současný kodex obsahuje 14 článků (dva-krát více než předchozí), v nichž jsou zakotveny následující principy:

• zákonnost, • rozhodování, • profesionalita, • nestrannost, • rychlost a efektivita, • střet zájmů, • korupce, • nakládání se svěřenými prostředky, • mlčenlivost, • informování veřejnosti, • veřejná činnost, • reprezentace, • uplatnitelnost a vymahatelnost.

Již z vlastního textu kodexu je patrné, že v mnohém vychází z výše zmíněných mezinárodních etických kodexů. Ve srovnání s nimi je však stále o něco stručnější a méně propracovaný. Některá ustanovení – např. otázky upřednostňování býva-lých zaměstnanců, opuštění veřejné služby ve spojení s prozrazováním a využitím důvěrných informací, v něm výslovně absentují. Naopak přísněji je ošetřena pro-blematika přijímání darů. Pozitivně lze hodnotit i nedávné zakotvení sankčních opatření skrze zákon o státní službě, neboť výše zmíněné mezinárodní kodexy ho-voří v souvislosti se sankčními mechanismy výslovně o disciplinárních řízeních.

9 Srov. Etický kodex úředníků minimalizuje protikorupční jednání. Vláda České republiky [online].

[cit. 12. 5. 2012]. Dostupné na: <http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/aktualne/eticky-kodex-uredniku-minimalizuje-korupcni-jednani-95380/>.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


230

Rovněž i v České republice je při začleňování etických pravidel do praxe jedno-značně patrný vliv veřejného ochránce práv. Použití základních principů dobré správy jako jednoho z kritérií při posuzování činnosti veřejné správy je zakotveno v ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Jde o historicky první český právní předpis, ve kterém se ob-jevuje sousloví dobrá správa, byť bez bližšího vymezení. Nicméně lze postulovat, že „jsou-li principy dobré správy stanoveny jako kritérium pro posuzování činnosti ve-řejné správy ze strany ombudsmana, pak tedy zákonodárce explicitně předpokládá, resp. přiznává, že takové principy existují a že veřejná správa je povinna je respekto-vat, i když je v daném předpise pozitivně nikterak nevymezuje.10 Patrně i z tohoto důvodu s cílem usnadnit implementaci principů dobré správy v praxi se JUDr. Ota-kar Motejl po vzoru Evropského ombudsmana rozhodl zpracovat katalog základ-ních principů dobré správy, který vstoupil ve známost jako „Ombudsmanovo desa-tero“. Při jeho tvorbě vyšel především z vlastních zkušeností za dobu výkonu své funkce a dále z již existujícího Evropského kodexu dobré správní praxe Evropské unie a v té době připravovaného Doporučení Rady Evropy o dobré správě. Desatero bylo podrobeno odborné diskusi v rámci jednodenní konference nazvané „Principy dobré správy“ konané dne 22. 6. 2006 v Brně, na které vystoupili přední odborníci české správní vědy. Pod jejím vlivem byl původní text desatera revidován a ná-sledně předložen Poslanecké sněmovně v rámci tiskové zprávy za rok 2006 k od-souhlasení. Ombudsman ve svém desateru definuje dobrou správu prostřednic-tvím následujících principů, které se konečně promítají i v samotném etickém kodexu.

Tabulka 1: Zakotvení principů dobré správy dle veřejného ochránce práv v etickém kodexu České republiky

Principy dobré správy dle veřejného ochránce práv Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě Soulad s právem Zejména čl. 1,2,7,11 Nestrannost Zejména čl. 4, 6, 7 Včasnost Zejména čl. 5 Předvídatelnost Zejména čl. 4 Přesvědčivost Zejména čl. 12 Přiměřenost Zejména čl. 2 Efektivnost Zejména čl. 5, 8 Odpovědnost Zejména čl. 8 Otevřenost Zejména čl. 10 Vstřícnost Zejména čl. 12

Zdroj: Veřejný ochránce práv, Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě, zpracování vlastní

10 Skulová, S. Principy dobré správy jako součást modernizace veřejné správy. Právník. 2005, roč. CXLIV,

č. 6, s. 553-586. ISSN 0231-6625; s. 565.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


231

Z uvedeného je patrné, že etické kodexy napomáhají občanům zjistit, jaké stan-dardy správní praxe jsou oprávněni spravedlivě očekávat od orgánů veřejné správy, stejně tak ale slouží úředníkům jako určité vodítko pro praxi.

Nastíněná etická pravidla (hodnoty) byla postupem času formalizována. Pro-mítají se zejména ve správním řádu a služebních předpisech a interních aktech jed-notlivých organizací.

2 K implementaci etických pravidel v prostředí Policie ČR

Výkon policejní práce a otázky policejní etiky jsou veřejností vnímány zcela od-lišně a mnohdy i pozorněji. „Nesprávné“ postupy jsou zde často hodnoceny přísněji oproti jiným profesním skupinám, což souvisí i s pohlížením veřejnosti na policii jako výrazně represivní složku.

Důsledné dodržování etiky policejní práce tak může přispět ke zvýšení důvěry občanů v policii, neboť důsledné uskutečňování jejích principů, jakými jsou např. bezúhonnost, neúplatnost, nestrannost, korektnost, zákaz nepřiměřeného užití síly, v činnosti každého jednotlivého policisty je jedním z nástrojů optimalizace vztahu veřejnosti a policie.11

Přesto poměrně dlouho chyběl v této profesní organizaci regulativ v podobě vlastního etického kodexu. U jeho zrodu stála pracovní skupina složená ze zástupců Policie ČR, ministerstva vnitra, Policejní akademie ČR, České společnosti pro ja-kost a Českého Helsinského výboru. Tato skupina se při tvorbě kodexu inspirovala mnohými dokumenty, z nichž na tomto místě stojí za zmínku alespoň rezoluce rady Evropy č. 690/1979 – Deklarace o policii a Doporučení Výboru ministrů rady Evropy přijaté 19. září 2001 ve Štrasburku obsahující evropský kodex policejní etiky, z nějž obsahově vlastí text kodexu v podstatě vychází. Návrh kodexu byl v září 2004 předložen k připomínkovému řízení, do nějž byly zapojeny i jednotlivé útvary Policie ČR, resp. jednotliví policisté, kteří mohli své připomínky sdělit přímo svým nadřízeným, nebo i přímo pracovní skupině a to prostřednictvím k to-muto účelu vyčleněného emailu. Připomínkového řízení se účastnila i sdružení mimo působnost Policie ČR. Po finálních úpravách byl Etický kodex Policie České republiky vydán jako Rozkaz policejního prezidenta č. 1/2005 dne 21. ledna 2005.

S jeho obsahem byli postupně svými nadřízenými funkcionáři seznámeni jed-notliví příslušníci bezpečnostního sboru, přičemž ti obdrželi i vytištěný text kodexu 11 Herzogová, Z., Základy filosofie a profesní etiky, 2. vyd. Praha: PA ČR 1998, s. 107.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


232

v tzv. kapesní formě. Současně byl kodex vyvěšen na každé služebně. Za účelem zajištění plného a jednotného pochopení kodexu byl vydán i výklad některých v něm používaných pojmů – střet zájmů, rovný a korektní přístup, ohleduplnost a taktnost, korupční jednání. Tímto způsobem tak byla s kodexem seznámena po-stupně celá organizace a ten se stal tak její integrovanou součástí.

Povinnost řídit se Etického kodexu Policie ČR byla včleněna i do čl. 2 Závaz-ného pokynu policejního prezidenta č. 181/2006, kterým se stanoví základní pravi-dla chování, služebního jednání a služební zdvořilosti v Policii ČR. Oproti jiným kodexům ve veřejné správě má tak kodex Policie ČR právně-závazný charakter.

V souvislosti s prosazováním etických pravidel v prostředí Policie ČR je třeba poukázat i na Rozkaz policejního prezidenta č. 154/2011 ze dne 26. července 2011, o profesní etice Policie ČR, kterým byla zřízena jako poradní orgán policejního pre-zidenta Etická komise Policie ČR, která se stala hlavním garantem implementace kodexu do činnosti policie. K jejím hlavním úkolům patří:

• předkládání a projednávání návrhů na řešení problematických otázek vzniklých v souvislosti s kulturou v policii (zejména s Etickým kodexem Po-licie ČR a jeho výkladem);

• navrhuje formy i obsahovou náplň odborné připravenosti příslušníků a za-městnanců policie po stránce Etického kodexu Policie ČR;

• předkládání návrhů na postup při ocenění Policista roku; • zveřejňování na intranetových stránkách za účelem propagace profesní

etiky příkladnou praxi, ale také i závažná porušení Etického kodexu Policie ČR.

Nedílnou součástí implementace policejní etiky do praxe bylo začlenění její vý-uky na policejních školách, dále do základní odborné přípravy policistů, stejně tak i do programů celoživotního vzdělání.

Za účelem podpory dodržování etických pravidel a zásad byly rovněž postupem času nastaveny i určité kontrolní mechanismy, mezi něž patří např. – institut stíž-ností, instituce policejního ombudsmana, oddělení vnitřní kontroly, generální in-spekce bezpečnostních sborů, kázeňské tresty a odměny, pravidelná služební hod-nocení.

Etický kodex a jeho dodržování tak sehrává významnou roli ve vztahu veřej-nosti a policie. Veřejnost, vědoma si Etického kodexu Policie ČR, má vytvořen ur-čitý obraz o morálním profilu policie a ví, co může a má od policistů očekávat. Dů-věra veřejnosti v policii je podmíněna postojem a chováním policistů vůči občanům,

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


233

zejména tím, jak policisté respektují lidskou důstojnost, jak dodržují základní práva a svobody občanů a jak vůči nim uplatňují principy rovnosti a spravedlnosti. Tato důvěra je mnohdy důležitější než statistické výsledky úspěšnosti policejní práce.

JUDr. Zdeněk Fiala, Ph.D. Katedra veřejné správy, Fakulta bezpečnostního managementu

Policejní akademie České republiky v Praze Email:[email protected]

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


234

VLIV JUDIKATURY EVROPSKÉHO SOUDU PRO LIDSKÁ PRÁVA NA REALIZACI

VYBRANÝCH OPRÁVNĚNÍ PŘÍSLUŠNÍKŮ POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY

The Effect of the case law of the European Court of Human Law on the Implementation of Selected Authorization Members

of the Police of the Czech Republic

Pavel Všetička

VŠETIČKA, Pavel. Vliv judikatury Evropského soudu pro lidská práva na realizaci vybraných oprávnění příslušníků Policie České republiky. Acta Iuridica Olomucen-sia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 233−245.

Abstrakt: Ve svém příspěvku se věnuji dvěma vybraným problémům z oblasti tzv. „policejního práva“. Konkrétně se zde zabývám vlivem judikatury Evropského soudu pro lidská práva na některá oprávnění příslušníků Policie České republiky. Jedná se o oprávnění použít zbraň a oprávnění omezit možnost volného pohybu osoby prostřednictvím připoutání k vhodnému předmětu podle příslušných usta-novení zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších před-pisů. V této souvislosti analyzuji dva významné judikáty Evropského soudu pro lidská práva, které ovlivňují realizaci zmiňovaných činností uskutečňovanou v rámci plnění úkolů Policie České republiky. V neposlední řadě přináším náměty k úvahám, jež by mohly vést ke změně přístupů v rámci řešení předkládaných pro-blémů.

Klíčová slova: Policie České republiky, policista, Evropský soud pro lidská práva, použití zbraně, nebezpečný pachatel, vězeň na útěku, připoutání osoby, protiprávní jednání, policejní cely.

Abstract: This contribution is devoted to two selected issues from the area of „Po-lice law“. Specifically, I deal with the influence of the European Court of Human Rights on some of the privileges of members of the Police of the Czech Republic. It is an authorization to use a weapon and powers to restrict freedom of movement

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


235

of persons through the attachment to a suitable object in accordance with the rele-vant provisions of Act no. 273/2008 Coll., On the Police of the Czech Republic, as amended. In this context, I analyze two important judgments made by the Euro-pean Court of Human Rights, which affect the implementation of the mentioned activities undertaken in the fulfillment of the tasks of the Police of the Czech Re-public. Finally, I suggest ideas to consider, which could lead to a change in the ap-proach in dealing with the problems presented.

Keywords: Police of the Czech Republic, policeman, European court for human rights, use of a weapon, dangerous offender, prisoner on the run, attachment per-son, infringement, police cell.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


236

1 Úvod

Jistě není žádných pochyb o tom, že Česká republika od svého vstupu do Ev-ropské unie v roce 2004 není z hlediska tvorby vnitrostátního práva zcela nezávislá a její právní řád se stal součástí společného evropského právního prostoru. Právo Evropské unie (ať již v podobě právních předpisů či příslušné judikatury) má tak nezanedbatelný vliv na tvorbu aplikaci práva vnitrostátního. Ponecháme-li stranou teoretické úvahy na téma na kolik se Česká republika (stejně jako ostatní členské státy Evropské unie) vzdala části své suverenity v oblasti jurisdikce, zůstává zde ne-diskutovatelný fakt, že naše vnitrostátní právo a jeho aplikace musí odpovídat po-žadavkům Evropské unie.

V tomto ohledu se hodlám zabývat otázkou, do jaké míry a jakým způsobem evropské právo (v širším smyslu) v podobě rozhodnutí Evropského soudu pro lid-ská práva (dále jen „ESLP“) jakožto soudního orgánu Rady Evropy, zřízeného k projednávání případů porušení lidských práv zaručených Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod ovlivnilo nejen oblast tvorby právních předpisů, ale především výklad a aplikaci vnitrostátních zákonných ustanovení v rámci České republiky.

Za tímto účelem jsem zvolil dvě oprávnění příslušníků Policie České republiky (dále jen „policie“), jejichž právní úprava se nalézá v zákoně č. 273/2008 Sb., o Po-licii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o policii“). Konkrétně se jedná o oprávnění použít zbraň dle § 56 zákona o policii a oprávnění k připoutání osoby dle § 25 tohoto zákona.

Fyzický zásah do práv a svobod osob ze strany orgánů veřejné moci představuje v každé demokratické společnosti včetně České republiky značně diskutované téma a to především z hlediska ochrany lidských práv. Míra intenzity, jakož i okolnosti, za nichž jsou orgány veřejné moci, oprávněny zasahovat do tělesné integrity osob se v průběhu doby vyvíjí s ohledem na různé proměnlivé faktory (např. bezpeč-nostní situaci ve státě, ale i v okolních evropských zemích, politické vlivy, převlá-dající názorové tendence ve společnosti atd.).

K přímému zásahu do fyzické sféry osob ze strany orgánů veřejné moci dochází prostřednictvím tzv. „faktických úkonů“, jež představují takovou formu realizace veřejné správy, jež se vyznačuje bezprostředností a neformálností. Z tohoto důvodu klade tato forma realizace veřejné správy poměrně vysoké nároky na přesné zá-konné vymezení, neboť k uplatnění těchto forem činností dochází zpravidla v situ-acích, jež jsou nepředvídatelné, jejichž vývoj je živelný a proto není možno postup přesně upravit zákonem, jako například v případě individuálních právních aktů.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


237

Právní úprava těchto forem činnosti orgánů veřejné moci se tedy musí vyznačovat jistou obecností, což může mít negativní vliv na právní jistotu jejich adresátů.

2 Použití zbraně

Jednotlivé případy, kdy jsou policisté oprávněni použít zbraň, jsou taxativně vyjmenovány v § 56 odst. 1 písm. a) až h) zákona o policii. Oprávnění použít zbraň představuje bezesporu nejzávažnější prostředek k ochraně zákonem chráněných zájmů, který zákon o policii dává policistům k dispozici. Použití zbraně lze označit za „ultima ratio“, tedy poslední možnost, které mohou policisté za zákonem stano-vených podmínek využít k tomu, aby dosáhli cíle sledovaného zákrokem. Kromě policie pouze několik málo dalších orgánů veřejné moci disponuje takto citelným prostředkem donucení.

Předně je třeba říci, že ne ve všech případech je použití zbraně policistou zamě-řeno proti osobám (zákon počítá s použitím zbraně též proti dopravnímu pro-středku nebo zvířeti).1 V případech, kdy je objektem použití zbraně osoba, je možno tyto situace rozdělit do dvou skupin. První skupinu představují takové okol-nosti, na základě kterých je policista oprávněn použít zbraň proti osobě, která svým jednáním aktivně ohrožuje jeho život nebo zdraví anebo život nebo zdraví jiných osob.2 Ve druhém případě je policista oprávněn použít zbraň proti osobě, která v danou chvíli nevyvíjí žádnou aktivitu, či vyvíjí pouze takový druh aktivity, pro-střednictvím které život či zdraví policisty ani dalších osob ani jiné významné zá-konem chráněné zájmy bezprostředně neohrožuje. Jinak řečeno, jedná se o pří-pady, kdy osoba klade pouze tzv. „pasivní odpor“ a to tím způsobem, že se na výzvu policisty nevzdá či se zdráhá opustit svůj úkryt anebo se pokouší o útěk.3 V tomto případě je ovšem nezbytnou podmínkou použití zbraně policistou skutečnost, že tato osoba byla policistou (či jiným oprávněným orgánem) označena za tzv. „ne-bezpečného pachatele“.

Z tohoto důvodu je třeba se blíže zastavit u výkladu pojmu „nebezpečný pacha-tel“, neboť na jeho výkladu je v tomto případě oprávnění policisty použít zbraň za-loženo. V této souvislosti je poměrně překvapivé, že v případě pojmu „nebezpečný pachatel“ se jedná právně neurčitý pojem, jež není nikde v zákoně legálním způsobem

1 Srov. § 56 odst. 1 písm. f) a h) zákona o policii. 2 Srov. § 56 odst. 1 písm. a), d), e) a g) zákona o policii. 3 Srov. § 56 odst. 1 písm. b) a c) zákona o policii.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


238

definován a jeho výklad je tak ponechán pouze na právní teorii a judikatuře.4 „Podle právní teorie je za nebezpečného pachatele třeba považovat:

a) zvlášť závažného recidivistu podle § 41 trestního zákoníku, b) pachatele závažného úmyslného trestného činu, který byl při jeho spáchání

nebo bezprostředně poté přistižen, c) pachatele úmyslného trestného činu, o kterém vyjde najevo, že je ozbrojen, d) vězně na útěku, e) osobu, která byla nadřízeným nebo jiným oprávněným orgánem za nebezpeč-

ného pachatele výslovně označena.“5

Co se týká naplnění jednotlivých podmínek, za kterých lze osobu označit za „ne-bezpečného pachatele“ lze z obsahu této definice dovodit, že se nejedná o podmínky kumulativní. To znamená, že k označení osoby za „nebezpečného pachatele“ postačí, pokud dojde k samostatnému naplnění kterékoliv z výše uvedených podmínek.

Pokud jde o podmínku uvedenou pod písm. d) výše zmíněné definice „nebez-pečného pachatele“, tedy možné použití zbraně policistou proti osobě, která byla za „nebezpečného pachatele“ označena pouze na základě skutečnosti, že se jedná o vězně na útěku, je třeba v této souvislosti připomenout názor ESLP, který vyjádřil v odůvodnění svého rozsudku ve věci Nachová a další proti Bulharsku, v němž se mimo jiné uvádí: „Uprchlíci jako vězni pracovali na stavbě, z níž uprchli. K posou-zení, zda bylo použití síly (střelné zbraně) „absolutně nezbytné“, bylo nutno vzít v úvahu skutečnost, že oba uprchlíci byli odsouzeni za nenásilný trestný čin a nepřed-stavovali pro policisty nebo ostatní osoby hrozbu. Soud je tedy toho názoru, že ne-může být za žádných okolností „absolutně nezbytné“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 Úmluvy použití smrtící zbraně k zadržení osoby podezřelé ze spáchání nenásilného trestného činu, která momentálně neohrožuje život zasahujícího policisty ani jiné osoby, i když její nepoužití (myšleno zbraně) může případně znamenat neúspěšné zadržení takové osoby na útěku“.6 Z toho jasně vyplývá, že ESLP neshledává ve svém rozhodnutí za „nebezpečného pachatele“ jakéhokoliv vězně na útěku. Zároveň stanoví dvě alter-nativní podmínky, za nichž může být vězeň na útěku označen za nebezpečného pachatele, a to, že:

4 Srov. VŠETIČKA, P. Použití zbraně dle zákona o Policii České Republiky. [online]. epravo.cz, ak-

tualizováno 2014-10-15 [cit. 18. 04. 2016]. Dostupné na: <http://www.epravo.cz/top/clanky/pou-ziti-zbrane-dle-zakona-o-policii-ceske-republiky-95497.html>.

5 Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 1. 2012, sp. zn. 8 Tdo 1623/2011. 6 Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva, ze dne 26. 2. 2004, sp. zn. 43577/98. Název: Nachová

a další proti Bulharsku.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


239

a) osoba byla odsouzena za násilný trestný čin nebo b) ohrožuje život zasahujících policistů.7

ESLP dle svého judikátu tedy jednoznačně upřednostňuje takový postup poli-cie, kdy se reálně objevuje možnost, že vězni na útěku (případně jiné osoby, které se nedopustily násilného trestného činu a zároveň ani v danou chvíli nepředstavují bezprostřední nebezpečí pro své okolí) nebudou policií zadrženi, avšak zároveň ne-bude v souvislosti s pokusem o jejich zadržení ohrožen jejich život, oproti mož-nosti, která sice s velkou pravděpodobností povede k jejich úspěšnému zadržení, avšak za cenu ohrožení či zmaření jejich života.

3 Připoutání osoby

Dle § 25 odst. 1 zákona o policii „je policista oprávněn omezit možnost volného pohybu osoby, která fyzicky napadá policistu nebo jinou osobu, ohrožuje vlastní ži-vot, poškozuje majetek nebo se pokusí o útěk, připoutáním k vhodnému předmětu, zejména pomocí pout“. V souvislosti s využitím tohoto oprávnění příslušníky poli-cie bych se chtěl zmínit o jednom z problémů spojeném s postupem policie vůči osobám umístěným v policejních celách, které se dopouštějí protiprávního jednání v podobě sebepoškozování, agresivního chování vůči příslušníkům policie vykoná-vajícím ostrahu cel, popřípadě poškozování majetku policie (zařízení policejní cely).

V případě připoutání osoby k vhodnému předmětu se ze strany policie nepo-chybně jedná o značný zásah do práv a svobod osob, vůči nimž je toto oprávnění využito. Například dle judikatury ESLP může využití tohoto oprávnění způsobit osobě psychické i fyzické utrpení, či může být pro osobu nedůstojné.8 Z tohoto dů-vodu je využití tohoto oprávnění spojeno s řadou problémů, a to především v pří-padě, kdy je nezbytné připoutat osobu, která se nachází v tzv. „bezpečném pro-storu“, tedy například v prostoru policejní cely. Proti takovému postupu policie vůči agresivním osobám umístěným v “bezpečném prostoru“, se dlouhodobě ve své

7 Srov. VŠETIČKA, P. Použití zbraně dle zákona o Policii České republiky. [online]. epravo.cz, aktu-

alizováno 2014-10-15 [cit. 18. 04. 2016]. Dostupné na: <http://www.epravo.cz/top/clanky/pouziti-zbrane-dle-zakona-o-policii-ceske-republiky-95497.html>.

8 Srov. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 7. 2013, sp. zn. 32133/11, ve věci: Kummer proti České republice, v němž se mimo jiné uvádí: „Soud je toho názoru, že taková situace musela ve stěžovateli vyvolat pocity strachu, úzkosti a méněcennosti a představovala útok na jeho důstojnost. Soud rovněž souhlasí s tím, že stěžovatelovo připoutání mu muselo způsobit značnou bo-lest“.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


240

judikatuře staví odmítavě nejen ESLP,9 ale ve svých zprávách ho kritizuje též Ev-ropský výbor pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (dále jen „CPT“),10 stejně jakož i český Veřejný ochránce práv.11 Z tohoto

9 Viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 7. 2013, sp. zn. 32133/11, ve věci: Kum-

mer proti České republice, v němž se mimo jiné uvádí: „Soud má za to, že použití omezovacích prostředků na osobě již umístěné v policejní cele, tedy v bezpečném prostředí, může být odůvodněné pouze za zcela výjimečných okolností“.

10 Viz Tamtéž. „Evropský výbor pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (CPT) v nedávné době vydal několik zpráv o používání poutacích prostředků v policejních celách. Ve své zprávě z roku 2012 o návštěvě Německa (CPT/Inf (2012) 6) výbor CPT pochválil Sasko za to, že v policejních celách poutací prostředky nepoužívá. Výbor CPT doporučil, aby stejný postup uplatňovaly všechny policejní orgány v Německu a aby tyto skoncovaly s používáním poutacích pro-středků v policejních celách“.

11 Viz Zpráva Veřejného ochránce práv z návštěv policejních zařízení ze dne 10. 4. 2006, v níž se mimo jiné uvádí: „Za zásadní a obecně rozšířený problém policejních cel a přilehlých prostor je nutno pova-žovat existenci madel, která slouží k omezení volného pohybu osob. K madlům mohou být připoutány agresivní osoby, a to pouty, tedy s použitím donucovacího prostředku. Připoutání k madlu tímto způ-sobem lze tedy chápat jako použití donucovacího prostředku sui generis, jakkoli tento druh donuco-vacího prostředku zákon o policii neuvádí. Ustanovení § 16 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (v současnosti § 25 zákona o policii), upravuje oprávnění po-licistů k omezení pohybu agresivních osob, a to tak, že osobě která fyzicky napadá jinou osobu nebo policistu nebo poškozuje cizí majetek nebo se pokusí o útěk, může být omezena možnost volného po-hybu připoutáním k vhodnému předmětu. Omezení volného pohybu může trvat nejdéle do doby, než osoba od jednání upustí nebo než bude umístěna v policejní cele, nejdéle však 2 hodiny. Z dané úpravy tedy jasně vyplývá, že k omezení volného pohybu může z uvedených důvodů a při splnění daných podmínek dojít prakticky kdekoliv, vyjma prostoru policejní cely. Poutání osoby k madlu v prostoru policejní cely samotné je tedy protiprávní“.

K výše uvedenému je třeba poznamenat, že ve znění § 25 odst. 2 současného platného zákona o po-licii (který nahradil Veřejným ochráncem práv zmiňovaný § 16 zrušeného zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů) již větu „než bude osoba umístěna v poli-cejní cele“ nenajdeme. Dle mého názoru tak využití oprávnění dle § 25 zákona o policii v prostoru policejních cel není v současnosti již v rozporu se zákonem. Nicméně v zápise z jednání Veřejného ochránce práv na Policejním prezídiu České republiky ze dne 3. 7. 2014 se Veřejný ochránce práv vyjádřil k využívání oprávnění dle § 25 zákona o policii v rámci policejních cel následovně: „Ospra-vedlnitelné je použití pout, ne připoutání k pevným předmětům. Poutání osob v bezpečném prostoru (policejních cel) je nepřípustné. Policie musí vyvodit důsledky z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kummer proti České republice.“ Mimo to Veřejný ochránce práv uvedl, že jeho cílem je legislativní změna, totiž zrušení § 25 zákona o policii. Tyto úryvky ze zpráv (z jednání) Veřejného ochránce práv (z roku 2006 a 2014) jasně vypovídají o postoji Veřejného ochránce práv k využívání oprávnění dle § 25 zákona o policii vůči agresivním osobám v prostorách policejních cel. Stanovisko policie k výrokům Veřejného ochránce práv vyjádřené v textu výše zmíněného zápisu z jednání Veřejného ochránce práv na Policejním prezídiu České republiky ze dne 3. 7. 2014 je následující: „Existence úchytů v policejních celách je zcela v souladu s obsahem usnesení Vlády České republiky č. 859 ze dne 23. 11. 2011, kterým bylo schváleno vyjádření Vlády České republiky ke zprávě Evrop-ského výboru pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (CPT) po

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


241

důvodu není v současné době vůči agresivním osobám umístěným v policejních celách oprávnění dle § 25 zákona o policii prakticky vůbec využíváno. Neboť vzhle-dem k výše uvedenému, by případné využití tohoto oprávnění kladlo na zasahující policisty zcela nepřiměřené nároky v rámci následného odůvodnění takového po-stupu.12

Na tomto místě je však třeba zdůraznit, že v průběhu umístění osoby v policejní cele mohou nastat (a v praxi často nastávají) situace, kdy je využití tohoto opráv-nění nezbytné, a to ať již k ochraně života a zdraví osoby umístěné v policejní cele, či zdraví policistů vykonávajících ostrahu policejních cel, popřípadě dalších osob (např. přivolaného lékaře) jakož i k ochraně majetku policie.13

ESLP ve své judikatuře doporučuje při zákroku proti agresivním osobám umís-těným v policejních celách následující postup: „Personál policejních cel by měl být vyškolen pro používání jiných, méně nebezpečných metod pro zvládnutí zadržených osob, které představují riziko pro sebe samé nebo pro jiné osoby, jako například me-tody ústních pokynů a ruční kontroly. Kdykoliv policie považuje za nezbytné omezit rozrušenou nebo agresivní zadrženou osobu v pohybu, měla by dále přivolat lékaře a postupovat podle jeho stanoviska.“14

Nicméně z výše uvedeného není zcela jisté co přesně má ESLP na mysli pod pojmem „ústní pokyny“ a „ruční kontrola“. V případě pojmu „ústní pokyny“ má soud zřejmě na mysli použití výzvy dle § 53 odst. 2 zákona o policii a pod pojmem „ruční kontrola“ lze zase nejspíše rozumět využití donucovacího prostředku

návštěvě České republiky v roce 2010, a to v tom smyslu, že úchyty jako součást rámu lavice v policejní cele umožňují připoutání osoby ve zdravotně nezávadné, přirozené a pohodlné pozici. Tato konkrétní pozice připoutání byla konzultována s odborným zdravotnickým pracovištěm – Zdravotnickým ús-tavem Ministerstva vnitra. Vzhledem k tomu, že může nastat situace, kdy je připoutání osoby umís-těné v policejní cele nezbytné (např. napadení lékaře při vyšetření této osoby, pokusy o sebepoškození) nelze se ztotožnit s názorem Veřejného ochránce práv. Na základě nesouhlasu s poutáním osob umís-těných do policejních cel tedy není možno vyřešit nastíněný izolovaný problém legislativně, a to zru-šením ustanovení § 25 zákona o policii, neboť by toto zrušení negativně ovlivnilo řádný výkon služby – ochranu bezpečnosti osob a majetku a veřejného pořádku“.

12 Viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 7. 2013, sp. zn. 32133/11, ve věci: Kum-mer proti České republice, v němž se mimo jiné uvádí: „Soud měl v nedávné době příležitost roz-hodnout o použití omezovacích prostředků v policejní cele a konstatoval, že uplatnění takového opat-ření vyžaduje důkladné prověření jeho zákonnosti, jakož i důvodů a způsobu jeho použití“.

13 VŠETIČKA, P. Hrazení nákladů v souvislosti s pobytem v policejních celách. [online]. epravo.cz, aktualizováno 2015-01-21 [cit. 18. 04. 2016]. Dostupné na: <http://www.epravo.cz/top/clanky/hra-zeni-nakladu-v-souvislosti-s-pobytem-v-policejnich-celach-96428.html>.

14 Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 7. 2013, sp. zn. 32133/11, ve věci: Kummer proti České republice.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


242

„hmatů a chvatů“ dle § 52 písm. a) zákona o policii. Avšak představa soudu, že by policista mohl zabránit protiprávnímu jednání agresivní osoby (která např. trpí du-ševní poruchou, je pod vlivem alkoholu či drog nebo vykazuje známky absti-nenčních příznaků spojených se závislostí na těchto látkách) pomocí „ústních po-kynů“ je z hlediska aplikační praxe nereálné. Stejně tak použití „ruční kontroly“ (tedy použití znehybňujících hmatů a chvatů) by s velkou pravděpodobností ne-vedlo k dosažení účelu sledovaného zákrokem. Neboť po tom, co policista sevření hmatů a chvatů uvolní, agresivní osoba ve svém protiprávním jednání zpravidla pokračuje a to často s ještě větší intenzitou než předtím. Je též otázkou, jak dlouho či zda vůbec dokáže policista (nebo spíše několik policistů současně) udržet pouze vlastními silami agresivní osobu pod kontrolou a hlavně, zda se v tomto případě jedná (ať již pro zasahující policisty či dotyčnou osobu) o bezpečnější a „šetrnější“ metodu jak uvádí ESLP, než je tomu v případě připoutání osoby k vhodnému před-mětu.15

Pokud jde o možnost přivolat v takových situacích na místo lékaře (jak dopo-ručuje ESLP), ta se naopak v mnoha případech jeví jako zcela na místě.16 Z tohoto hlediska se tedy jako ideální řešení nabízí možnost umístit (po poradě s lékařem) agresivní osobu, u níž dochází k sebepoškozování, či jiným projevům nezvladatel-ného chování do zdravotnického zařízení (psychiatrické léčebny či na protialko-holní a protitoxikomanickou záchytnou stanici). Na tomto místě je třeba pozna-menat, že „mimo policejní cely“ je v případě osob, které se pokusily o sebevraždu tato praxe zcela běžná, a proto zde není důvodu proč stejným způsobem nepostu-povat i vůči osobám, které se pokusí o sebevraždu během svého pobytu v policej-ních celách. Jestliže se jedná o osoby, jež se během svého umístění na policejních celách dopouští protiprávního jednání pod vlivem návykových látek či trpí absti-nenčními příznaky spojenými s jejich užíváním, zde je vhodné jejich umístění na protialkoholní a protitoxikomanické záchytné stanici.17

15 VŠETIČKA, P. Hrazení nákladů v souvislosti s pobytem v policejních celách. [online]. epravo.cz,

aktualizováno 2015-01-21 [cit. 18. 04. 2016]. Dostupné na: <http://www.epravo.cz/top/clanky/hra-zeni-nakladu-v-souvislosti-s-pobytem-v-policejnich-celach-96428.html>.

16 V § 38 odst. 1 písm. b) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich posky-tování ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zdravotních službách“) se uvádí, že „pacienta lze bez jeho souhlasu hospitalizovat, jestliže ohrožuje bezprostředně a závažným způsobem sebe nebo své okolí a jeví známky duševní poruchy nebo touto poruchou trpí nebo je pod vlivem návykové látky, pokud hrozbu pro pacienta nebo jeho okolí nelze odvrátit jinak“.

17 Srov. VŠETIČKA, P. Hrazení nákladů v souvislosti s pobytem v policejních celách. [online]. epravo.cz, aktualizováno 2015-01-21 [cit. 18. 04. 2016]. Dostupné na: <http://www.epravo.cz/top/ /clanky/hrazeni-nakladu-v-souvislosti-s-pobytem-v-policejnich-celach-96428.html>.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


243

Nespornou výhodou tohoto řešení je skutečnost, že v případě hospitalizace osoby ve zdravotnickém zařízení (psychiatrické léčebně) se této osobě dostane takové od-borné zdravotní péče, na jejíž poskytnutí nemá policie prostředky ani vyškolený perso-nál.18 Toto řešení však naráží na problém, že v praxi bohužel často dochází k situaci, že zdravotnické zařízení (především protialkoholní a protitoxikomanická záchytná sta-nice) s odůvodněním na kapacitní stav odmítne osobu umístit.19

Nicméně mohou nastat situace, kdy řešení prostřednictvím přivolaného lékaře a následné umístění osoby ve zdravotnickém zařízení nebude zcela odpovídat povaze a charakteru protiprávního jednání kterého se osoba umístěná v policejní cele dopouští. Jde například o situaci, kdy osoba bez toho, že by zjevně vykazovala známky duševní poruchy či byla pod vlivem návykových látek, úmyslně ničí vybavení cely, a při tom nezřídka zároveň hrozí nebezpečí, že se osoba v souvislosti s tímto svým jednáním zraní. Tuto situaci judikatura ESLP výslovně neřeší. Policisté vykonávající ostrahu cel se tímto dostávají do složité situace, kdy je pouze na jejich uvážení, zda využijí svého oprávnění k připoutání osoby umístěné v policejní cele k vhodnému předmětu či niko-liv. V případě připoutání osoby budou policisté následně čelit námitkám ze strany pra-covníků odboru vnitřní kontroly (v krajním případě ESLP, pokud by se případ dostal až sem, jako tomu bylo v případě Kummer proti České republice), že takto „razantní“ opatření nebylo za daných okolností v rámci „bezpečného prostoru“ jímž jsou policejní cely na místě. V opačném případě, tedy pokud policisté v danou chvíli nezasáhnou a v souvislosti např. s poškozováním policejní cely se osoba sama zraní či dojde ke škodě na majetku policie, budou policisté obviňováni z toho, že osobě v jejím jednání včas a efektivně nezabránili.

18 Nehledě na tu skutečnost, že omezení volného pohybu agresivní osoby (pacienta) například pomocí

ochranných pásů nebo kurtů (tedy připoutáním k lůžku) dle § 39 odst. 1 písm. b) zákona o zdravotních službách, realizované v rámci zdravotnického zařízení (psychiatrické léčebny) pod lékařským dohledem, je ať již z hlediska judikatury ESLP, tak i z pohledu českého Veřejného ochránce práv tolerováno (ač s při-pomínkami) v daleko větší míře než je tomu v případě využití oprávnění policie připoutat osobu k vhod-nému předmětu dle § 25 zákona o policii. Srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 10. 2012, sp. zn. 37679/08, ve věci: Bureš proti České republice, či Zprávu Veřejného ochránce práv z následných návštěv psychiatrických léčeben ze dne 3. 11. 2010 nebo stanovisko Veřejného ochránce práv k využití omezujících opatření v rámci poskytování zdravotních služeb, vyjádřené ve Zprávě Veřejného ochránce práv z následných návštěv psychiatrických léčeben ze dne 3. 11. 2010, v níž se mimo jiné uvádí: „Postupy, které zasahují do svobody člověka volně se pohybovat v prostoru, jsou v určité podobě a za určitých okolností součástí moderní psychiatrické péče. Především se jedná o prostředky reagující na neklid, případně agresi pacientů, jejichž důsledky dosahují takové nebezpečnosti, že je pak zásah do práv člověka oprávněný“.

19 Srov. VŠETIČKA, P. Hrazení nákladů v souvislosti s pobytem v policejních celách. [online]. epravo.cz, aktualizováno 2015-01-21 [cit. 18. 04. 2016]. Dostupné na: <http://www.epravo.cz/top/ /clanky/hrazeni-nakladu-v-souvislosti-s-pobytem-v-policejnich-celach-96428.html>.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


244

4 Závěr

Na závěr bych se chtěl ještě krátce zastavit u některých problémů, souvisejících s tématem mého příspěvku.

Předně je třeba upozornit na to, že současná doktrinální definice pojmu „ne-bezpečný pachatel“, tak jak je vyjádřena ve výše zmíněném Usnesení Nejvyššího soudu20 s odkazem na právní teorii, jež ji v této podobě běžně užívá, nikterak nezo-hledňuje právní názor ESLP vyjádřený v rozsudku Nachová a další proti Bulharsku, když jako jeden z důvodů na základě něhož může být osoba označena za nebezpeč-ného pachatele uvádí skutečnost, že se jedná o vězně na útěku, a to bez ohledu na to, za jakou trestnou činnost (zda násilnou či nenásilnou) byla tato osoba odsou-zena. S ohledem na závaznost judikatury ESLP by bylo vhodné definici pojmu „ne-bezpečný pachatel“ upravit tak, aby byla v souladu s judikaturou ESLP a to bez oh-ledu na to, zda se bude dále jednat o právně neurčitý pojem vykládaný pouze judikaturou a právně teoretickou doktrínou, či zákonodárce v průběhu času při-stoupí k jeho legální definici vyjádřené v obsahu zákona.

Dále bych se chtěl v souvislosti s judikaturou ESLP zamyslet nad právním rám-cem zákonné úpravy použití donucovacích prostředků z hlediska uplatnění zásady legality, ve vztahu ke všem orgánům vykonávajícím veřejnou moc či službu. Tedy nejen co se týká omezení volného pohybu osob v podobě připoutání k vhodnému předmětu, ale též užití jiných forem zásahů do fyzické integrity osob, například v podobě hmatů, chvatů, atd. Zatímco v případě použití donucovacích prostředků příslušníky policie je jejich postup zákonem poměrně přesně upraven (tedy tak, jak jen je to v případě bezprostředních zákroků možné).21 V zákoně o zdravotních služ-bách, jakož i v zákoně č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami způ-sobenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů ve znění pozdějších předpisů, není fyzický zásah do práv a svobod osob upraven zdaleka tak podrobně.22

Přičemž zaměstnanci psychiatrických léčeben a protialkoholních a protitoxi-komanických záchytných stanic užívají omezovací prostředky (resp. donucovací

20 Viz Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 1. 2012, sp. zn. 8 Tdo 1623/2011. 21 Srov. § 51 až 59 zákona o policii, kde jsou upraveny jednotlivé donucovací prostředky, které jsou

policisté při zákroku oprávněni použít, dále jsou zde uvedeny podmínky za kterých je možno do-nucovací prostředky použít, jakož i podmínky omezení jejich použití a následný postup po použití donucovacích prostředků zahrnující sepsání úředního záznamu s uvedením důvodu, průběhu a vý-sledku použití donucovacího prostředku.

22 Srov. § 39 zákona o zdravotních službách.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


245

prostředky) v podobě hmatů a chvatů (úchopů pacienta), omezení pacienta v po-hybu ochrannými pásy nebo kurty (připoutání pacienta k vhodnému předmětu), atd., možná častěji a ve větší míře než jak je tomu v případě policie. Avšak omezení volného pohybu agresivních osob (pacientů) realizované v rámci zdravotnického zařízení, je ať již z hlediska judikatury ESLP, tak i z pohledu českého Veřejného ochránce práv tolerováno (ač s připomínkami) v daleko větší míře než jak je tomu v případě využití obdobných oprávnění policií.23

Z judikatury ESLP vyplývá, že ESLP použití donucovacích prostředků (omezo-vacích opatření) v rámci zdravotnických zařízení toleruje ve větší míře především z toho důvodu, že je zde u takového zákroku zpravidla přítomen lékař a zákrok provádí zdravotnicky vyškolený personál. To však ve všech případech nemusí být vždy pravidlem, zvláště pokud jde právě o psychiatrické léčebny a protialkoholní a protitoxikomanické záchytné stanice. Zde tyto „zákroky“ provádí převážně zří-zenci bez odborného zdravotnického vzdělání, často v nepřítomnosti lékaře, kteří navíc na rozdíl od příslušníků policie nejsou k takovým formám činností speciálně vycvičeni a vyškoleni.

Nabízí se zde tedy otázka, zda ESLP nevynáší některá svá rozhodnutí pod vli-vem předsudku v tom smyslu, že policie jakožto represivní orgán státní moci musí být pod zvýšenou kontrolou (ať již veřejnosti či soudů) a její pravomoci je třeba spíše omezovat, popřípadě vykládat restriktivně. Na rozdíl od poskytovatelů zdra-votnických služeb, kteří představují záchranné složky a při uplatnění stejných či obdobných prostředků, potažmo při výkonu stejné činnosti jsou posuzováni ne-sporně více pozitivně.

Mgr. Pavel Všetička Právnická fakulta Masarykovy univerzity v Brně


23 Srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 10. 2012, sp. zn. 37679/08, ve

věci: Bureš proti České republice, či Zprávu Veřejného ochránce práv z následných návštěv psychi-atrických léčeben ze dne 3. 11. 2010.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


246

VÝLUČNÉ VLASTNÍCTVO VODY ŠTÁTOM A ZÁKAZ VÝVOZU VODY CEZ HRANICE ŠTÁTU,

PREKÁŽKY VOĽNÉHO POHYBU TOVAROV NA ÚZEMÍ EURÓPSKEJ ÚNIE?1

Exclusive Property of Waters by the State and the Prohibition of its Export through State Boundaries, is it an Obstacle to the Freedom

of Movement of Goods in the Territory of the European Union?

Michal Maslen

MASLEN, Michal. Výlučné vlastníctvo vody štátom a zákaz vývozu vody cez hra-nice štátu, prekážky voľného pohybu tovarov na území európskej únie?. Acta Iuri-dica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 246−263.

Abstrakt: Príspevok sa zaoberá mierou transpozície požiadaviek čl. 4 Ústavy Slo-venskej republiky do slovenskej právnej úpravy ochrany a starostlivosti o vody a vzťahom tejto právnej úpravy k požiadavkám vyplývajúcim z európskeho práva. Autor skúma zmeny v slovenskej ústavnoprávnej úprave ochrany a starostlivosti o vody, ktoré priniesol ústavný zákon č. 306/2014 Z. z. ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov a konfrontuje ich s obsahom slobôd vnútorného trhu.

Klíčová slova: Ústava Slovenskej republiky, ústavný zákon, životné prostredie, voda, vlastníctvo, vývoz, sloboda vnútorného trhu.

Abstract: The paper analyzes the extent of the transposition of the requirements of Article 4 of the Constitution of the Slovak Republic into Slovak legislation on water protection and water maintenance. The paper also analyzes the relation of this leg-islation to the requirements arising from European legislation. The author analyzes the changes in the Slovak legislation brought by the constitutional act no. 306/2014 Coll. amending the Constitution of the Slovak Republic no. 460/1992 Coll. as amended.

1 Táto práca bola podporovaná Agentúrou na podporuvýskumu a vývoja na základe Zmluvy

č. APVV-0024-12.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


247

The author also confronts these legislative changes with the contents of the freedoms of the internal market.

Keywords: The Constitution of the Slovak republic, constitutional act, environ-ment, water, property, export, freedom of internal market.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


248

1 Úvodné poznámky

Jedným z nedávnych významných rozhodnutí Ústavného súdu Slovenskej re-publiky v oblasti ochrany a tvorby životného prostredia a presadzovania práva na priaznivé životné prostredie je Uznesenie sp. zn. III. ÚS 352/2015-20 zo dňa 14. júla 2015. V uvedenom konaní podali sťažovatelia sťažnosť, ktorá sa týkala prípravy ná-vrhu ústavného zákona, ktorý nakoniec Národná rada Slovenskej republiky schvá-lila ako ústavný zákon č. 306/2014 Z. z. ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskej repub-liky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov (ďalej ako „ústavný zákon č. 306/2014“).

Sťažovatelia doručili Ústavnému súdu Slovenskej republiky sťažnosť, ktorou na-mietali porušenie základného práva obracať sa vo veciach verejného alebo iného spoločného záujmu na štátne orgány a orgány územnej samosprávy so žiadosťami, návrhmi a sťažnosťami podľa čl. 27 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, práva na priaznivé životné prostredie podľa čl. 44 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, práva na včasné a úplné informácie o stave životného prostredia a o príčinách a násled-koch tohto stavu a práva na účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia podľa Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodli-vosti v záležitostiach životného prostredia (ďalej len „Aarhuský dohovor“). K po-rušeniu vyššie uvedených práv malo dôjsť postupom vlády Slovenskej republiky, a to konkrétne jej uznesením č. 384/2014 z 20. augusta 2014. Na porušení uvede-ných práv mala spolupôsobiť svojim postupom aj Národná rada Slovenskej repub-liky svojim uznesením č. 1380 z 21. októbra 2014. Vláda Slovenskej republiky a Ná-rodná rada Slovenskej republiky týmito úkonmi schválili návrh ústavného zákona č. 306/2014 Z. z., bez prechádzajúceho uskutočnenia rozporového konania na zá-klade výsledku pripomienkového konania.

Tento zákon zmenil a doplnil čl. 4 Ústavy Slovenskej republiky o ods. 2 podľa, ktorého „Preprava vody odobratej z vodných útvarov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky cez hranice Slovenskej republiky dopravnými prostriedkami alebo potrubím sa zakazuje; zákaz sa nevzťahuje na vodu na osobnú spotrebu, pitnú vodu balenú do spotrebiteľských obalov na území Slovenskej republiky a prírodnú minerálnu vodu balenú do spotrebiteľských obalov na území Slovenskej republiky a na poskytnutie humanitárnej pomoci a pomoci v núdzových stavoch. Podrobnosti o podmienkach prepravy vody na osobnú spotrebu a vody na poskytnutie humani-tárnej pomoci a pomoci v núdzových stavoch ustanoví zákon.“

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


249

Táto novela mala podľa sťažovateľov predstavovať rozpor s požiadavkami vod-ného hospodárstva Európskej únie vyjadreného najmä vo vodnej smernici. Ús-tavný súd Slovenskej republiky sa k tejto problematike odmietol vyjadriť, pretože posudzoval individuálnu sťažnosť a nevykonával v danom prípade abstraktnú kon-trolu ústavnosti. V danom prípade navyše občianske združenie žiadalo od Ústav-ného súdu Slovenskej republiky, aby posúdil súlad návrhu ústavného zákona s Ús-tavou Slovenskej republiky, na čo Ústavný súd Slovenskej republiky nemal právomoc. Prijatie tohto zákona však podľa rozhodnutia Ústavného súdu Sloven-skej republiky neporušilo právo na priaznivé životné prostredie zakotvené v čl. 44 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.

V tejto súvislosti začala Európska komisia proti Slovenskej republike konanie2 o porušenie povinnosti vyplývajúcej z právnych predpisov Európskej únie na zá-klade čl. 258 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.3 Impulzom na začatie tohto ko-nania bola sťažnosť poľskej spoločnosti, ktorá plánovala vybudovať podzemné po-trubie popod rieku Poprad do Poľska pre odber minerálnej vody ako suroviny z obce Legnava na severovýchode Slovenska a následne ju za hranicami v Poľsku plniť do fliaš. Európska komisia zastáva názor, že Slovenská republika obmedzením vývozu pitnej vody v cisternách alebo vodovodom bráni naša krajina voľnému po-hybu tovaru. Ústavný zákaz vývozu nebalenej vody má byť v rozpore s európskymi pravidlami vnútorného trhu. Zákaz exportu vody, či už prostredníctvom cisterno-vej prepravy, alebo vodovodom, má podľa predstaviteľov Európskej komisie zasa-hovať do slobody voľného pohybu tovaru. O žiadosti na vývoz vody do Poľska roz-hodovala Štátna kúpeľná komisia, ktorá ju v januári 2015 zamietla. Oprela sa pritom o Ústavu Slovenskej republiky. Ministerstvo životného prostredia Sloven-skej republiky odporučilo poľskej spoločnosti, aby si plničku nechala vybudovať na území Slovenska. Z plničky by potom exportovala len balenú vodu, čím by podľa Ministerstva životného prostredia Slovenskej republiky postupovala v súlade so zá-konom.4

V tejto súvislosti si však Európska komisia položila otázku, ktorú bude musieť zodpovedať Súdny dvor Európskej únie, t. j. či je voda tovar, ktorý si bude môcť

2 Rozhodnutie č. 20154225 zo dňa 10. 12. 2015 (Rules concerning export of water). 3 Podľa čl. 258 Zmluvy o fungovaní Európskej únie: „Ak sa Komisia domnieva, že si členský štát ne-

splnil povinnosť, ktorá pre neho vyplýva zo zmlúv, vydá odôvodnené stanovisko po tom, čo umožní tomuto štátu predložiť pripomienky. Ak daný štát nevyhovie stanovisku v lehote určenej Komisiou, Komisia môže vec predložiť Súdnemu dvoru Európskej únie .“

4 K tomu bližšie pozri: Slovensko musí vysvetľovať, prečo chráni vodu (dostupné na: <http://spravy. pravda.sk/domace/clanok/383682-slovensko-musi-vysvetlovat-preco-chrani-vodu/>, cit. 12. 4. 2016).

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


250

hocikto vziať a vyviezť v cisternách či potrubím mimo územia Slovenska, alebo stra-tegická surovina a národné bohatstvo, na ktoré sa vzťahujú úplne iné pravidlá? Zá-merom tohto príspevku je pokúsiť sa zodpovedať na uvedenú otázku.

Otázkou však ostáva aj to, či riešenie zvolené Slovenskou republiky z hľadiska legislatívnej techniky prekáža slobodám vnútorného trhu, a teda, či by si Európska komisia nemala prioritne zamerať na to, či právna úprava prijatá Slovenskou re-publikou neprimerane obmedzuje slobody vnútorného trhu, alebo je aj po prijatí čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a jeho následnej aplikácii stále možná rea-lizácia týchto slobôd?

2 Právny rámec výlučného vlastníctva vody v Slovenskej republike

Funkcie vody a jej význam pre život človek si uvedomil aj slovenský zákono-darca pri vymedzovaní vlastností vody v zákone č. 364/2004 Z. z. o vodách a o zmene zákona Slovenskej národnej rady č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (vodný zákon) (ďalej ako „zákon č. 364/2004 Z. z.“). Podľa § 1 ods. 1 zákona č. 364/2004 Z. z. „Voda ako životne dôležitá zložka životného prostredia je nenahraditeľná surovina a prírodné bohatstvo, ktorá má strategický význam pre bezpečnosť štátu, a ktorej nedostatok môže spôsobiť ohrozenie života a zdravia oby-vateľstva alebo ohroziť plnenie základných funkcií štátu.“

Zákonodarca tak v tomto ustanovení zákona č. 364/2004 Z. z. nadviazal na vy-jadrenie ochrany životného prostredia podľa zákona č. 17/1992 Zb. O životnom prostredí (ďalej ako „zákon č. 17/1992 Zb.“). Životným prostredím je podľa § 2 tohto zákona všetko, čo vytvára prirodzené podmienky existencie organizmov včí-tane človeka a je predpokladom ich ďalšieho vývoja. Jeho zložkami sú najmä ovzdu-šie, voda, horniny, pôda, organizmy. Vyjadrenie § 1 ods. 1 zákona č. 364/2004 Z. z. zároveň nadväzuje na vyjadrenie § 6 zákona č. 17/1992 Zb. o trvalo udržateľnom rozvoji, podľa ktorého „Trvalo udržateľný rozvoj spoločnosti je taký rozvoj, ktorý súčasným i budúcim generáciám zachováva možnosť uspokojovať ich základné ži-votné potreby a pritom neznižuje rozmanitosť prírody a zachováva prirodzené funk-cie ekosystémov.“

Právny poriadok slovenskej republiky teda kvalifikuje vodu ako prírodný zdroj, teda objekt uznaný § 7 zákona č. 17/1992 Zb., podľa ktorého „(1)Prírodné zdroje sú tie časti živej alebo neživej prírody, ktoré človek využíva alebo môže využívať na uspokojovanie svojich potrieb. … (2) Obnoviteľné prírodné zdroje majú schopnosť sa pri postupnom spotrebúvaní čiastočne alebo úplne obnovovať, a to samy alebo za

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


251

prispenia človeka. Neobnoviteľné prírodné zdroje spotrebúvaním zanikajú.“ V tom v zásade spočíva rozdiel medzi prírodnými vedami a právnou úpravou. Zatiaľ čo prírodné vedy skúmajú vodu v jej kolobehu, pozícii a funkciách, ktoré plní v prí-rode, právna úprava ju posudzuje predovšetkým z hľadiska možnosti uspokojova-nia životných potrieb človeka. Pri vymedzovaní pojmov voda a prírodné zdroje zá-roveň právna úprava nezohľadňuje schopnosť prírodného zdroja v prírode cirkulovať, t. j. nezameriava sa na kolobeh vody, ale vymedzuje len vlastnosť obno-viteľnosti, resp. neobnoviteľnosti prírodného zdroja.5

Vymedzenie vlastnosti vody v zákone č. 364/2004 Z. z. zároveň reaguje na jej hospodárske funkcie v štáte, ktoré sú z pohľadu uspokojovania verejných potrieb a presadzovania verejného záujmu právne významné. Aj z tohto dôvodu presadil zákonodarca do znenia § 1 ods. 1 zákona č. 364/2004 Z. z. administratívnoprávny pohľad na funkcie vody v štáte. Podľa čl. 1 ods. 3 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu (ďalej ako „ústavný zákon č. 227/2002 Z. z.“) „Bezpečnosť je stav, v ktorom je zachovávaný mier a bezpečnosť štátu, jeho demokratický poriadok a zvrchovanosť, územná celistvosť a nedotknuteľnosť hraníc štátu, základné práva a slobody a v kto-rom sú chránené životy a zdravie osôb, majetok a životné prostredie.“

Podľa čl. 1 ods. 1 uvedeného ústavného zákona „Slovenská republika vykonáva štátnu moc s cieľom zachovať mier a bezpečnosť štátu, najmä brániť svoju zvrchova-nosť, územnú celistvosť, nedotknuteľnosť hraníc a demokratický poriadok, chrániť život a zdravie osôb, základné práva a slobody, majetok a životné prostredie a plniť záväzky vyplývajúce z členstva v organizácii vzájomnej kolektívnej bezpečnosti a z medzinárodných zmlúv, ktorými je Slovenská republika viazaná. Vypovedať vojnu alebo vyhlásiť vojnový stav, výnimočný stav a núdzový stav možno len za pod-mienok ustanovených v tomto ústavnom zákone.“ Čl. 1 ods. 1 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. síce explicitne nehovorí o právnom štáte, čiastkovo však vymenúva jeho jednotlivé atribúty, ako napr. demokratický poriadok, ochrana života a zdra-via, základných práv a slobôd, plnenie záväzkov vyplývajúcich z medzinárodných zmlúv. Bezpečnosť je teda predpokladom realizácie atribútov právneho štátu.

Ak je voda podľa § 1 ods. 1 zákona č. 364/2004 Z. z. strategickou surovinou a prí-rodným bohatstvom pre bezpečnosť štátu a ak je bezpečnosť štátu podľa čl. 1 ods. 1 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. predpokladom realizácie jeho právneho cha-rakteru, tak potom je ochrana vody zároveň jednou z kľúčových požiadaviek 5 Pozri napr. Oběh vody: The Water Cycle. (dostupné na: <http://water.usgs.gov/edu/watercycleczech.

html>, cit. 26. 11. 2015).

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


252

v právnom štáte, akým je Slovenská republika podľa čl. 1 Ústavy Slovenskej repub-liky. Podľa uvedeného ustanovenia Ústavy Slovenskej republiky „(1) Slovenská re-publika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo. … (2) Slovenská republika uznáva a dodržiava všeobecné pravidlá medzinárodného práva, medzinárodné zmluvy, ktorými je viazaná, a svoje ďalšie medzinárodné záväzky.“

V roku 2014 prijal slovenský ústavodarca spomenutú právnu úpravu čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, v ktorej vymedzil podmienky ochrany a prepravy vody z územia Slovenskej republiky. Vznikla preto situácia, kedy strategický vý-znam vody pre bezpečnosť a fungovanie štátu upravila popri ústavnom zákone č. 227/2002 Z. z. aj Ústava Slovenskej republiky. Svoj úmysel prejavil ústavodarca v dôvodovej správe k ústavnému zákonu č. 306/2014. Podľa predkladateľa návrhu tohto ústavného zákona sa tento návrh zameriaval na plnenie uznesenia vlády Slo-venskej republiky č. 583 z 24. októbra 2012 k materiálu Voda ako strategická suro-vina štátu a návrh na jej ochranu a trvalú udržateľnosť vo vzťahu k zákazu cezhra-ničného nakladania s vodou odobratou zo zdrojov situovaných na území Slovenskej republiky. Návrh ústavného zákona obsahoval návrh na doplnenie čl. 4 Ústavy Slo-venskej republiky, pretože podľa predkladateľa návrhu vo vtedajšom znení Ústavy Slovenskej republiky čl. 4 zakotvoval, že nerastné bohatstvo, jaskyne, podzemné vody, prírodné liečivé zdroje a vodné toky sú vo vlastníctve Slovenskej republiky. Pred-kladateľ návrhu ústavného zákona, ktorý bol nakoniec prijatý ako ústavný zákon č. 306/2014 Z. z. tvrdil, že bolo nevyhnutné, aby Ústava Slovenskej republiky posky-tovala osobitnú ochranu vode odobratej z vodných útvarov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky. Ústavodarca sa preto zameral na skutočnosť, že voda je prírodným bohatstvom Slovenskej republiky. Preto je aj dôležitou surovinou strate-gického významu. Ústavodarca preto uznal, že voda je nenahraditeľnou zložkou ži-votného prostredia a všetkých živých organizmov. Okrem toho však vstupuje do všet-kých technologických procesov. Aj preto je limitujúcim faktorom trvalo udrža-teľného rozvoja regiónov a celej spoločnosti. Ústavodarca si podľa dôvodovej správy uvedomil citlivosť množstva vody, s ktorým disponuje suverénny štát a rovnako aj prejavujúce klimatické zmeny, ktoré môžu postupom času spôsobovať negatívne zmeny na životnom prostredí vrátane vôd. Preto v rámci dôvodovej správy vyslovil slovenský ústavodarca myšlienku, že je nevyhnutné, aby štát chránil, udržiaval a za-chovával svoje zdroje vody ako vzácnu a nenahraditeľnú surovinu.

Cieľ predložiť tento návrh ústavného zákona vyplýva podľa dôvodovej správy aj z Programového vyhlásenia vlády Slovenskej republiky na roky 2012 až 2016. Vláda Slovenskej republiky sa v tomto dokumente zaviazala, že bude venovať zvýšenú

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


253

pozornosť ochrane a zlepšeniu stavu vôd, optimalizácii ich využívania a ochrane pred škodlivými účinkami vôd, vrátane povodňových opatrení. Osobitnú pozor-nosť má vláda Slovenskej republiky venovať ochrane a racionálnemu využívaniu minerálnych, liečivých a geotermálnych podzemných vôd. Zároveň má klásť dôraz na zabezpečenie dostatočného množstva a kvality vôd pre verejnoprospešné a en-vironmentálne služby a podnikateľské aktivity.

Predkladateľ návrhu ústavného zákona preto navrhol, aby čl. 4 Ústavy Slovenskej republiky obsahoval nový odsek 2, ktorý by ustanovil zákaz takého nakladania s vo-dou, ktoré spočíva v jej preprave cez hranice Slovenskej republiky dopravnými pro-striedkami. Dôvodová správa k návrhu zákona uvádza ako príklad prepravu vody cisternami a potrubím. Podmienkou tohto zákazu je skutočnosť, že ide o vodu odo-bratú z vodných útvarov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky. Vodným útvarom je podľa § 2 písm. d) zákona č. 364/2004 Z. z. je trvalé alebo dočasné sústre-denie vody na zemskom povrchu alebo pod jeho povrchom, ktoré je charakterizované typickými formami výskytu a znakmi hydrologického režimu. Pojem útvar povrchovej vody vymedzuje § 2 písm. e) zákona č. 364/2004 Z. z. ako vymedzenú významnú časť povrchovej vody, napríklad jazero, nádrž, potok alebo jeho úsek, rieku alebo jej úsek, kanál, časť brakickej vody alebo pásmo pobrežnej vody. Útvar podzemnej vody je podľa § 2 písm. f) zákona č. 364/2004 Z. z. vymedzené množstvo podzemnej vody hyd-rogeologického kolektora alebo hydrogeologických kolektorov. Tieto útvary nachádza-júce sa na území Slovenskej republiky preto zahŕňajú všetky zdroje vôd, a to pod-zemné vody, prírodné minerálne zdroje, prírodné liečivé zdroje, geotermálne vody a tiež povrchové vody, teda vodné toky, vodné nádrže a vodárenské nádrže, kanále, jazerá a pod. Toto ustanovenie má preto slúžiť ako právny nástroj ochrany vody tým, že ústavodarca dosiahol právne zakotvenie ústavného zákazu vývozu vody ako suro-viny jej prepravou mimo územia Slovenskej republiky.

Predkladateľ návrhu zákona zároveň argumentoval, že tento zákaz sa nemá vzťahovať na prepravu pitnej vody a prírodnej minerálnej vody balenej do spotre-biteľských obalov na území Slovenskej republiky. Ústavodarca tak zakotvi výnimku zo všeobecného zákazu vývozu vody vzťahujúcu sa na vodu spracovanú na území Slovenskej republiky, ktorá je dodávaná do obchodnej siete a na ktorú sa vzťahuje režim čl. 34 a 35 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

3 Politika životného prostredia na úrovni práva Európskej únie

Základným prameňom práva na úrovni Európskej únie je Zmluva o fungovaní Európskej únie, ktorá vymedzuje v čl. 191 politiku životného prostredia Európskej

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


254

únie. Podľa tohto ustanovenia politika Únie v oblasti životného prostredia pri-spieva k uskutočňovaniu nasledujúcich cieľov:

• udržiavanie, ochrana a zlepšovanie kvality životného prostredia, • ochrana ľudského zdravia, • rozvážne a racionálne využívanie prírodných zdrojov, • podpora opatrení na medzinárodnej úrovni na riešenie regionálnych alebo

celosvetových problémov životného prostredia, a to predovšetkým na boj proti zmene klímy.

Politika životného prostredia Únie je vybudovaná na viacerých zásadách. V pr-vom rade sa zameriava na vysokú úroveň ochrany životného prostredia. Pravidlo však, že pri jej realizácii musí Európska únia prihliadať aj na rozmanité situácie v jednotlivých regiónoch Únie. Tento nástroj vychádza zo zásad predchádzania škodám a prevencie, čo vo svojej podstate zodpovedá princípu predbežnej opatr-nosti. Politika životného prostredia Európskej únie je okrem toho vybudovaná aj na zásade nápravy škôd na životnom prostredí prioritne pri zdroji a zo zásady, že náhradu škody hradí znečisťovateľ.

Význam politiky životného prostredia je naozaj vysoký a Zmluva o fungovaní Európskej únie naozaj zdôrazňuje nenahraditeľnú hodnotu kvalitného a zdravého životného prostredia. Členské štáty majú preto možnosť využiť ochrannú doložku a prijať predbežné opatrenia z ekologických a mimohospodárskych dôvodov. Podľa uvedeného ustanovenia Zmluvy o fungovaní Európskej únie v tomto kontexte opatrenia zosúlaďovania zodpovedajúce požiadavkám ochrany životného prostre-dia zahŕňajú, ak je to vhodné, ochrannú doložku umožňujúcu členským štátom prijať predbežné opatrenia z ekologických a mimohospodárskych dôvodov, ktoré podliehajú inšpekčnému postupu Únie.

Pri príprave politiky v oblasti životného prostredia je Európska únia povinná prihliadať na viacero faktorov. Týmito faktormi sú najmä:

• dostupné vedecké a technické údaje, • podmienky životného prostredia v rôznych regiónoch Únie, • potenciálne výhody a náklady v súvislostí s činnosťou alebo nečinnosťou, • hospodársky a sociálny rozvoj Únie ako celku a vyrovnaný rozvoj jeho re-

giónov.

Zmluva o fungovaní Európskej únie preto zakotvila kooperačnú povinnosť, podľa ktorej majú Európska únia a členské štáty spolupracovať v oblasti svojich právomocí s tretími krajinami a s príslušnými medzinárodnými organizáciami.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


255

Podmienky spolupráce Únie sa môžu stať predmetom dohody medzi Úniou a dot-knutými tretími stranami. Toto ustanovenie však nemá zabraňovať jednotlivým členským štátom pri realizácii ich právomoci viesť rokovania s medzinárodnými orgánmi a uzatvárať medzinárodné zmluvy.

Opatrenia na efektívnu realizáciu politiky životného prostredia Európskej únie a na ochranu prírodných zdrojov ustanovuje čl. 192 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Uvedené ustanovenia a opatrenia prijíma Európsky parlament a Rada v sú-lade s riadnym legislatívnym postupom a po porade s Hospodárskym a sociálnym výborom a Výborom regiónov. Na tomto právnom základe preto uvedené subjekty rozhodujú o postupoch, ktoré má Európska únia prijať na dosiahnutie cieľov vy-jadrený v čl. 191, ako v základnom ustanovení o politike životného prostredia Eu-rópskej únie.

Osobitné postavenie pri realizácii uvedených nástrojov má Rada. Tento subjekt prijíma jednomyseľne po porade s Európskym parlamentom, s Hospodárskym a sociálnym výborom a Výborom regiónov prijíma:

a) ustanovenia predovšetkým fiškálnej povahy; b) opatrenia týkajúce sa: územného plánovania kvantitatívneho hospodárenia s vodnými zdrojmi alebo priamej alebo ne-

priamej dostupnosti týchto zdrojov, využívania pôdy s výnimkou nakladania s odpadmi; c) opatrenia významne ovplyvňujúce možnosť voľby členského štátu pri vý-

bere medzi rôznymi energetickými zdrojmi a celkovú štruktúru zásobova-nia energiou.

Rada môže na návrh Komisie a po porade s Európskym parlamentom, Hospo-dárskym a sociálnym výborom a Výborom regiónov jednomyseľne stanoviť, že na ustanovenia fiškálnej povahy sa bude vzťahovať riadny legislatívny postup.

Okrem toho majú Európsky parlament a Rada povinnosť v súlade s riadnym legislatívnym postupom a po porade s Hospodárskym a sociálnym výborom a Vý-borom regiónov prijať všeobecné akčné programy ustanovujúce prioritné ciele, ktoré sa majú dosiahnuť.

Politika životného prostredia Európskej únie okrem toho ustanovila zásadu, že bez toho, aby boli dotknuté určité opatrenia prijaté Úniou, politiku v oblasti život-ného prostredia financujú a uskutočňujú členské štáty.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


256

Okrem toho vyjadrila pravidlo, že bez toho, aby bola dotknutá zásada o nahra-dení škody znečisťovateľom, opatrenie vychádzajúce zo spoločných postupov Rady a parlamentu zahŕňa náklady, ktoré verejná správa členského štátu pokladá za ne-úmerné, toto opatrenie obsahuje primerané ustanovenia vo forme:

• dočasnej odchýlky a/alebo • finančnej podpory od kohézneho fondu zriadeného podľa článku 177.

Zároveň ochranné opatrenia nebránia členským štátom udržiavať alebo zavá-dzať prísnejšie ochranné opatrenia. Tieto opatrenia musia byť zlučiteľné so zmlu-vami. Oznamujú sa Komisii.

Judikatúra v tejto oblasti týkajúca sa vodného hospodárstva zdôrazňuje dô-slednú ochranu vôd.6 Súdna judikatúra na úrovni Európskej únie preto vníma vodu v kontexte zložky životného prostredia, ktorá je spôsobilá ovplyvňovať iné súčasti životného prostredia. Voda preto nie je primárne vnímaná ako tovar ale ako súčasť životného prostredia, ktorá existuje v interakcii s inými zložkami životného pro-stredia.7 Súdna judikatúra preto pri výklade politiky životného prostredia striktne trvá na dôslednom transponovaní opatrení na ochranu kvality vôd.8 Zároveň zdô-razňuje povinnosti členských štátov spočívajúce najmä v správnom preberaní a vy-konávaní predpisov zabezpečujúcich ochranu vôd pred nebezpečnými látkami.9 Ochrana vôd má podľa doterajšieho prístupu súdnej judikatúry spočívať aj identi-fikovaní ohrozených území správy vôd.10

Obsahovo na ciele politiky životného prostredia Európskej únie nadväzuje a se-kundárnej úrovni aj Smernica č. 2000/60/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločen-stva v oblasti vodného hospodárstva (ďalej ako Smernica č. 2000/60/ES). Tento do-kument zdôrazňuje ochranu všetkých foriem vody a vyžaduje nielen od Európskej únie, ale aj od jej jednotlivých členských štátov dosahovanie dobrého stavu vody na

6 K tomu bližšie pozri: Rozhodnutie Súdneho dvora Európskej únie vo veci Komisia proti Švédsku,

sp. zn. C-438/07, zo dňa 6. 10. 2009. 7 K tomu bližšie pozri: Rozhodnutie Európskeho súdneho dvora vo veci Komisia Európskych spolo-

čenstiev proti Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska, sp. zn. C-6/04, zo dňa 20. 10. 2005.

8 K tomu bližšie pozri: Rozhodnutie Európskeho súdneho dvora vo veci Komisia Európskych spolo-čenstiev proti Belgickému kráľovstvu, sp. zn. C-221/03, zo dňa 22. 9. 2005.

9 K tomu bližšie pozri: Rozhodnutie Európskeho súdneho dvora vo veci Komisia Európskych spolo-čenstiev proti Írskej republike, sp. zn. C-282/02, zo dňa 2. Júna 2005.

10 K tomu bližšie pozri: Rozhodnutie Európskeho súdneho dvora vo veci Komisia Európskych spolo-čenstiev proti Francúzskej republike, sp. zn. C-280/02, zo dňa 23. 9. 2004.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


257

území Európskej únie v čase ustanovenom touto smernicou. Tento prístup má zá-roveň zaručiť trvalo udržateľné používanie vody. Európska únia a konkrétne smer-nica č. 2000/60/ES preto vyjadruje vysokú úroveň ochrany vody, a to aj skrz sank-čné nástroje. Samotná smernica hneď vo svojej úvodnej časti proklamuje, že voda nie je komerčný výrobok, ale skôr dedičstvo, ktoré treba chrániť, a že zásobovanie vodou je službou verejného záujmu. Aj preto ustanovila táto smernica základný cieľ, a to dosiahnuť dobrý stav vôd sa má sledovať v každom povodí.

4 Slobody vnútorného trhu Európskej únie

Na druhej strane existuje oproti politike životného prostredie Európskej únie aj právna úprava slobôd vnútorného trhu Európskej únie. Treba povedať, že slobody vnútorného trhu predstavujú jeden zo základných pilierov, na ktorých je vybudo-vaná Európska únia, a na ktorej boli vybudovaní jej predchodcovia. V rámci Tretej časti Hlavy II Zmluvy o fungovaní Európskej únie upravili jej tvorcovia voľný po-hyb tovaru a konkrétne v čl. 34 a nasl. Zákaz množstevných obmedzení medzi člen-skými štátmi. Podľa čl. 34 Zmluvy o fungovaní Európskej únie „Množstevné obme-dzenia dovozu a všetky opatrenia s rovnocenným účinkom sú medzi členskými štátmi zakázané.“ Taktiež aj podľa čl. 35 Zmluvy o fungovaní Európskej únie „Množstevné obmedzenia vývozu a všetky opatrenia s rovnakým účinkom sú medzi členskými štátmi zakázané.“ Výnimky z uvedených zákazov ustanovil čl. 36 Zmluvy o fungo-vaní Európskej únie, podľa ktorého „Ustanovenia článkov 34 a 35 nevylučujú zá-kazy alebo obmedzenia dovozu, vývozu alebo tranzitu tovaru odôvodnené princípmi verejnej morálky, verejným poriadkom, verejnou bezpečnosťou, ochranou zdravia a života ľudí a zvierat, ochranou rastlín, ochranou národného kultúrneho bohatstva, ktoré má umeleckú, historickú alebo archeologickú hodnotu, alebo ochranou priemy-selného a obchodného vlastníctva. Tieto zákazy a obmedzenia však nesmú byť pro-striedkami svojvoľnej diskriminácie alebo skrytého obmedzovania obchodu medzi členskými štátmi.“

Slovenský ústavodarca si úpravu čl. 34 a nasl. Zmluvy o fungovaní Európskej únie uvedomil už pri príprave návrhu ústavného zákona č. 306/2014 Z. z. Argu-mentoval preto v dôvodovej správe, že ústavný zákaz vývozu vody sa nebude vzťa-hovať na prepravu pitnej vody a prírodnej minerálnej vody balenej do spotrebiteľ-ských obalov na území Slovenskej republiky. Ústavodarca tak v slovenskej právnej úprave zakotvil výnimku zo všeobecného zákazu vývozu vody vzťahujúcu sa na vodu spracovanú na území Slovenskej republiky, ktorá je dodávaná do obchodnej siete a na ktorú sa vzťahuje režim čl. 34 a 35 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


258

Uvedená časť môže pôsobiť problematicky. Slovenská republika tvrdí, že sa rozhodla ústavným zákonom č. 306/2014 Z. z. spraviť z vody ústavnú hodnotu. Na druhej strane, ale zároveň explicitne v rámci dôvodovej správy k tomuto ústavnému zákonu a v znenia čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky priznáva, že je limitovaná obsahom čl. 34 a 35 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Obsah týchto článkov interpretovala judikatúra Súdneho dvora Európskej únie. Kvan-titatívne obmedzenia podľa uvedených článkov Zmluvy o fungovaní Európskej únie predstavujú všetky opatrenia zahŕňajúce opatrenia spôsobilé brániť priamo alebo nepriamo, fakticky alebo potenciálne vnútrokomunitárnemu ob-chodu.11 Zákaz musí byť odôvodnený, musí sledovať odôvodnený záujem, ne-môže byť iba všeobecný.12 Súdna judikatúra preto pripúšťa zakotvenie nástro-jov, ako sú obmedzenia a povolenia za účelom ochrany verejného zdravia a verejného poriadku, ktoré sledujú legitímny cieľ nie sú v rozpore so Zmluvou o fungovaní Európskej únie13 Aj v rámci výkladu k slobodám vnútorného trhu samotná judikatúra Súdneho dvora Európskej únie zdôrazňuje požiadavku sta-rostlivosti o prírodné zdroje a prírodné hodnoty.14 Závery, ktoré zo súdnej ju-dikatúry vyplývajú, preto vyjadrujú záver, že absolútny zákaz spracovania, ba-lenia tovaru na účely vývozu nesleduje legitímne ciele.15 Znamená to napríklad aj tú skutočnosť, že členské štáty nesmú prijímať opatrenia na ochranu verej-ného zdravia, ktoré vo svojej podstate zakotvujú konkurenčné výhody (napr. obmedzujú slobodu ustanoviť si vlastnú maloobchodnú cenu tovaru).16 Preskú-manie proporcionality sa preto v rámci judikatúry k slobodám vnútorného trhu neobmedzuje len na skutočnosti, ktorými vnútroštátny zákonodarca disponuje v čase prijímania opatrenia.17

11 K tomu bližšie pozri: Rozhodnutie Európskeho súdneho dvora vo veci Procureur du Roi v Dasson-

ville, prípad č. 8/74. 12 K tomu bližšie pozri: Rozhodnutie Súdneho dvora Európskej únie vo veci Komisia proti Spolkovej

republike Rakúsko, sp. zn. C-28/09, zo dňa 3. 2. 2012. 13 Rozhodnutie Súdneho dvora Európskej únie vo veci Valev Visnapuu proti Kihlakunnansyyttäjä

(Helsinki) and Suomen valtio – Tullihallitus, sp. zn. C-198/14, zo dňa 12. 11. 2015 14 Rozhodnutie Súdneho dvora Európskej únie vo veci ZOO Sofia proti Országos Környezetvédelmi,

Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség, sp. zn. C-532/13, zo dňa 4. 9. 2014. 15 Rozhodnutie Súdneho dvora Európskej únie vo veci Kakavetsos-Fragkopoulos AE Epexergasias kai

Emporias Stafidas proti Nomarchiaki Aftodioikisi Korinthias, sp. zn. C-161/09, zo dňa 3. 3. 2011. 16 Rozhodnutie Súdneho dvora Európskej únie vo veci Európska komisia proti Írskej republike, sp. zn.

C-221/08, zo dňa 4. 3. 2010. 17 Rozhodnutie Súdneho dvora Európskej únie vo veci Scotch Whisky Association e.a. proti The Lord

Advocate a The Advocate General for Scotland, sp. zn. C-333/14, zo dňa 23. 12. 2015.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


259

5 Slovenská právna úprava

Zákon č. 364/2004 Z. z. vo svojich úvodoch a už spomenutých ustanovenia za-kotvil povinnosť účelného, hospodárneho a trvalo udržateľného využívania vôd. Rovnako na túto právnu úpravu nadväzuje aj zákon č. 538/2005 Z. z. o prírodných liečivých vodách, prírodných liečebných kúpeľoch, kúpeľných miestach a prírod-ných minerálnych vodách a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej ako „zá-kon č. 538/2005 Z. z.“). Podľa § 3 tohto zákona „Prírodná liečivá voda a prírodná minerálna voda sa stáva vlastníctvom fyzickej osoby-podnikateľa alebo právnickej osoby, ktorá ju odobrala z prírodného liečivého zdroja alebo z prírodného minerál-neho zdroja na základe povolenia využívať zdroj vydaného podľa tohto zákona a zaplatila za ňu úhradu.“ Zákonodarca zároveň v tomto zákone ustanovil ozna-movaciu povinnosť voči Ministerstvu zdravotníctva Slovenskej republiky, ak osoba pri vykonávaní vymedzených činností zistí výskyt podzemnej vody. Podľa § 4 zá-kona č. 538/2005 Z. z. „(1) Ak fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá vykonáva geologické práce, banskú činnosť alebo činnosť vykonávanú banským spôsobom alebo iné zemné práce, zistí výskyt podzemnej vody s prejavmi zvýšenej teploty, minerali-zácie alebo obsahu plynov, je povinná tieto skutočnosti oznámiť Ministerstvu zdra-votníctva Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo zdravotníctva“) do 15 dní odo dňa zistenia. … (2) Ministerstvo zdravotníctva zaujme k oznamu podľa odseku 1 stanovisko do 15 dní od prijatia oznamu. Ministerstvo zdravotníctva zaznamená vý-skyt podzemnej vody zistenej podľa odseku 1 do registra a databázy minerálnych vôd.“

Na základe týchto skutočnosti preto možno vysloviť názor, že tak Európska únia, ako aj Slovenská republiky vyjadrili záväzok ustanoviť mieru využívania vody, ktorá je právom dovolená a trvalo udržateľná.

Základné povinnosti pri nakladaní s vodami vyjadril zákonodarca v § 17 zákona č. 364/2004 Z. z., podľa ktorého „(1) Nakladanie s vodami je … a) odber povrchových vôd a podzemných vôd na rôzne účely použitia, … (2) Ten, kto nakladá s vodami, je povinný dbať o ich ochranu, … zlepšovanie ich stavu … ich hospodárne a účelné vy-užívanie … . … (3) Ten, kto nakladá s vodami na výrobné účely, je povinný vykoná-vať úpravy v technológii výroby a prijímať opatrenia na viacnásobné používanie vôd.“

Čo sa týka spôsobov užívania, zákon č. 364/2004 Z. z. ustanovil viacero spôsob užívania tejto suroviny, a to:

• Preprava vody na účely humanitárnej pomoci (núdzové stavy), • Osobitné užívanie vôd,

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


260

• Osobná spotreba, • Všeobecné užívanie vôd, • Používanie vôd na plavbu a plavenie dreva, • Používanie banských vôd.

Podmienky Prepravy vody na osobnú spotrebu a preprava vody na poskytnutie humanitárnej pomoci a pomoci v núdzových stavoch ustanovuje § 17a ods. 1 zá-kona č. 364/2004 Z. z., podľa ktorého „Využívanie vody odobratej z vodných útvarov nachádzajúcich sa na územní Slovenskej republiky na prepravu dopravnými pro-striedkami alebo potrubím cez hranice Slovenskej republiky sa zakazuje okrem prí-padov uvedených v odsekoch 2 až 5.“

Výnimky z tohto zákazu preto upravujú odseky 2 až 5 tohto zákona a vzťahujú sa na prípady osobnej spotreba v rozsahu najviac 20 litrov vody na osoba, poskyt-nutie humanitárnej pomoci a pomoci v núdzových stavoch.

Podmienky povolenia na odber vôd upravil § 21 ods. 4 – 7 zákona č. 364/2004 Z. z. Podľa odseku 4 § 21 zákona č. 364/2004 Z. z. „Povolenie na odber povrchových vôd alebo podzemných vôd možno vydať na desať rokov. Povolenie na vypúšťanie odpadových vôd, osobitných vôd alebo geotermálnych vôd do povrchových vôd sa vy-dáva najviac na desať rokov, a ak odpadové vody obsahujú prioritné nebezpečné látky, najviac na šesť rokov. Povolenie na vypúšťanie odpadových vôd, osobitných vôd a geotermálnych vôd do podzemných vôd sa vydáva najviac na šesť rokov.“

Predĺženie platnosti povolenia upravuje § 21 ods. 5 zákona č. 364/2004 Z. z., podľa ktorého „Orgán štátnej vodnej správy môže platnosť povolenia predĺžiť, ak sa nezmenia podmienky, za ktorých bolo povolenie vydané.“ Štát nezaručuje odber týchto vôd v povolenom množstve ani v potrebnej kvalite. Preto podľa 21 ods. 6 zákona č. 364/2004 Z. z. „Povolenie na odber povrchových vôd alebo podzemných vôd a na využívanie hydroenergetického potenciálu povrchových vôd a na využívanie energetického potenciálu podzemných vôd nezaručuje odber týchto vôd v povolenom množstve ani v potrebnej kvalite.“

Pri povoľovaní odberu vôd zaväzuje štát povinnosť sledovať ukazovatele kvality a množstva vôd. Táto povinnosť vyplýva z § 21 ods. 7 zákona č. 364/2004 Z. z., podľa ktorého „Orgán štátnej vodnej správy je viazaný pri povoľovaní odberu … a) vôd z vodného toku prietokom vody v celom vodnom toku, ktorý ešte umožňuje všeobecné užívanie povrchových vôd a zabezpečuje funkcie vodného toku a zachova-nie vodných ekosystémov v ňom (ďalej len „minimálny zostatkový prietok“), … b) podzemných vôd hladinou podzemnej vody, ktorá ešte umožňuje trvalo udržateľné využívanie vodných zdrojov a riadnu funkciu vodných útvarov s nimi súvisiacich

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


261

(ďalej len „minimálna hladina podzemných vôd“) a rozhodnutím ministerstva o schválení záverečnej správy s výpočtom množstiev podzemnej vody.“

Vodohospodársku činnosť upravil zákon č. 442/2002 Z. z. o verejných vodovo-doch a verejných kanalizáciách a o zmene a doplnení zákona č. 276/2001 Z. z. o re-gulácii v sieťových odvetviach (ďalej ako „zákon č. 442/2002 Z. z.“). Podľa § 2 písm. i) tohto zákona „Na účely tohto zákona sa rozumie vodohospodárskou činnos-ťou súvisiacou s prevádzkovaním verejných vodovodov a verejných kanalizácií (ďalej len „vodohospodárska činnosť“) odber, zachytávanie a úprava surovej vody, zhro-mažďovanie, akumulácia a dodávka pitnej vody, ako aj príjem, odvádzanie a čistenie odpadovej vody v zariadeniach, z ktorých je následne vypúšťaná do povrchových vôd, …“

Zriaďovanie a vlastníctvo verejných vodovodov a verejných kanalizácií upra-vuje § 3 ods. 1 a 2 zákona č. 442/2002 Z. z., podľa ktorého „(1) Verejné vodovody a verejné kanalizácie sa zriaďujú a prevádzkujú vo verejnom záujme najmä na účely hromadného zásobovania obyvateľov pitnou vodou a hromadného odvádzania od-padových vôd zo sídelných útvarov. Voda vo verejnom vodovode musí spĺňať požia-davky na kvalitu pitnej vody, ak orgán verejného zdravotníctva nerozhodne inak. … (2) Vlastníkom verejných vodovodov a verejných kanalizácií môže byť z dôvodu ve-rejného záujmu iba právnická osoba so sídlom na území Slovenskej republiky.“

Oprávnenie na výkon činností podľa zákona č. 442/2002 Z: z. je živnosťou a od-bornú spôsobilosť osoby na túto činnosť posudzuje Ministerstvo životného prostre-dia Slovenskej republiky. Dôvodom tejto úpravy je verejný záujem na ochrane zdravia ľudí a životného prostredia.

Zákon č. 538/2005 Z. z. upravuje vo svojich ustanovenie povolenie využívať zdroj. Podľa § 10 ods. 1 tohto zákona „Prírodný liečivý zdroj a prírodný minerálny zdroj môže využívať fyzická osoba-podnikateľ alebo právnická osoba len na základe povolenia využívať zdroj, ak tento zákon neustanovuje inak. V povolení využívať zdroj sa musí rešpektovať charakter a využiteľné množstvo vody z prírodného lieči-vého zdroja a z prírodného minerálneho zdroja a ochrana hydrogeologickej štruk-túry.“ Pri vydávaní povolenia sa posudzuje najmä požadované množstvo odberu vody, spôsob využitia zdroja (potravinový, liečebný). Podľa § 10 ods. 2 – 5 zákona č. 538/2005 Z. z. „(2) Prírodný liečivý zdroj sa prednostne využíva na liečebné účely. … (3) Prírodný liečivý zdroj alebo prírodný minerálny zdroj možno využívať len v rozsahu povolenia využívať zdroj a na účel uvedený v povolení využívať zdroj podľa § 13 ods. 1 písm. c). … (4) Prírodná liečivá voda sa používa na prevenciu, liečbu a rehabilitáciu v stave, v akom sa vyskytuje v mieste výveru, alebo po úprave, ktorá

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


262

nenaruší jej liečivé účinky. … (5) Požiadavky na získavanie, úpravu, plnenie, ozna-čovanie a uvádzanie do obehu prírodných minerálnych vôd v spotrebiteľskom obale upravuje osobitný predpis.“

Iné obmedzenia, ktoré by boli v rozpore s dôvodmi podľa čl. 36 Zmluvy o fun-govaní Európskej únie, slovenská právna úprava nezakotvuje.

6 Záver

Dôvodová správa k uvedenému ústavnému zákonu reagovala aj na úpravu čl. 36 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Predkladateľ tohto návrhu preto vyslovil ná-zor, že upravil zákaz prepravy vody je v súlade s čl. 36 Zmluvy o fungovaní Európ-skej únie, ktorý určuje odôvodnené prípady, kedy môže byť zakázaný alebo obme-dzený dovoz, vývoz alebo tranzit tovaru. Takýmito dôvodmi sú uplatnenie princípov ochrany zdravia a života ľudí a zvierat a verejná bezpečnosť. Voda ako životne dôležitá zložka životného prostredia je nenahraditeľná surovina a prírodné bohatstvo, ktorá má strategický význam pre bezpečnosť štátu, a ktorej nedostatok môže spôsobiť ohrozenie života a zdravia obyvateľstva alebo ohroziť plnenie zá-kladných funkcií štátu. Ústavodarca preto odôvodnil uvedenú právnu úpravu v zá-ujme zabezpečenia ochrany životov a zdravia ľudí, národnej bezpečnosti a v záujme rozvoja spoločnosti a štátu.

Zo súdnej judikatúry Súdneho dvora Európskej únie (a predtým Európskeho súdneho dvora) vyplýva záver, že pri prijímaní právnej úpravy regulujúcej staros-tlivosť o zložky životného prostredia, ktoré môžu mať v určitých právnych vzťahoch povahu tovaru je potrebné vykonať test proporcionality právnej úpravy, t. j. predo-všetkým zohľadniť skutočnosť, či existuje možnosť zakotvenia obmedzenia v práv-nej úprave. Táto možnosť vyplýva priamo z čl. 36 Zmluvy o fungovaní Európskej únie a slovenský ústavodarca ju zakotvil priamo do Ústavy Slovenskej republiky a do ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. Ďalšou nevyhnutnou podmienky skúmania proporcionality prijatej právnej úpravy sú existencia legitímneho cieľa, a tým je podľa nášho názoru ochrana životného prostredia, ústavný záväzok racionálneho využívania vody, ochrana zdravia občanov. Poslednou podmienkou je nevyhnut-nosť prijímania uvedenej právnej úpravy v užšom zmysle. Na dosiahnutie uvede-ného legitímneho cieľa je preto podľa nášho názoru potrebná existencia takejto právnej úpravy. Táto právna úprava však podľa nášho názoru nebráni zahraničným subjektom odoberať slovenskú vodu za podmienok ustanovených slovenským právnym poriadkom. Rovnako táto právna úprava nebráni zahraničným právnic-kým osobám usadiť sa na Slovensku, alebo zakladať na Slovensku nové právnické

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


263

osoby, ktoré by odoberali vody a podnikali v oblasti vodného hospodárstva za rov-nakých zákonom ustanovených podmienok ako iné slovenské právnické osoby, teda osoby registrované na území Slovenskej republiky.

V čase spracovania tohto príspevku však ešte nedošlo k formálnemu ukončeniu sporu medzi Európskou komisiou a Slovenskou republikou o vodu. Treba povedať, že tento spor bol iniciovaný najmä z dôvody ochrany slobôd vnútorného trhu. Voda sa však prijatím ústavného zákona č. 306/2014 Z. z. explicitne stala ústavnou hodnotou. Do prijatia uvedeného zákona však bola voda explicitne označená za objekt výlučného vlastníctva podľa čl. 4 Ústavy Slovenskej republiky a tento právny stav zostal zachovaný aj po prijatí uvedenej právnej úpravy.18 Uvedené skutočnosti zároveň môžu pôsobiť ako problém poľskej sťažnosti, pretože podľa čl. 345 Zmluvy o fungovaní Európskej únie „Zmluvy sa nedotýkajú úpravy vlastníckych vzťahov uplatňovaných v členských štátoch“ a označovanie slovenskej právnej úpravy za úpravu porušujúcu slobody vnútorného trhu by zároveň mohlo kolidovať s týmto ustanovením.

Zároveň treba uviesť, že argumentácia Ministerstva životného prostredia Slo-venskej republiky nebráni poľskej spoločnosti v realizovaní slobody podnikania a slobody usadiť sa ako jednej zo slobôd vnútorného trhu, pretože slovenská právna úprava umožňuje poľskej spoločnosti usadenie sa na slovenskom území a odbera-nie vôd podľa slovenských zákonov. V uvedenom prípade doposiaľ nebolo rozhod-nuté. Bude preto zaujímavé sledovať, k akému rozhodnutiu dospejú kompetentné orgány v tomto prípade.

JUDr. Michal Maslen, PhD. Právnická fakulta Trnavské univerzity v Trnave


18 Do prijatia úpravy zákona č. 306/2014 Z. z. upravoval čl. 4 Ústavy Slovenskej republiky nasledovný

obsah: „Nerastné bohatstvo, jaskyne, podzemné vody, prírodné liečivé zdroje a vodné toky sú vo vlast-níctve Slovenskej republiky.“

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


264

EUROPEIZACE HORNÍHO PRÁVA1

The Europeanization of mining law

Ondřej Vícha

VÍCHA, Ondřej. Europeizace horního práva. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 264−281.

Abstrakt: Příspěvek se zaměřuje na proces europeizace horního práva, které patří mezi tradiční národní právní odvětví náležející převážně do kompetence jednotli-vých států, na jejichž státním území se nachází ložiska nerosných zdrojů. Autor nastiňuje základní vlivy práva EU, ale též normotvorby regionálních evropských organizací (Rady Evropy) nebo orgánů (Evropské hospodářské komise OSN), na vnitrostátní horní právo upravující pravidla pro těžbu nerostných zdrojů v jednot-livých evropských státech. K europeizaci horního práva dochází zejména v souvis-losti s potřebou zajistit bezpečnost práce, ochranu životního prostředí a lidského zdraví a nejnověji též s potřebou zabezpečení dodávek kritických surovin. Současně autor představuje i judikaturu Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora EU se vztahem k hornímu právu.

Klíčová slova: horní právo, europeizace, těžba, nerostné bohatství, uhlovodíky, právo EU, těžební odpad, Rada Evropy, Evropský soud pro lidská práva, Soudní dvůr EU.

Abstract: This paper focuses on the process of the europeanisation of mining law, which is the traditional national legal sector falling primarily within the national competence of individual states, on their national territory are deposits of mineral resources. The author outlines the basic effects of EU law, but also the regional ru-lemaking of European organizations (Council of Europe) or organs (UNECE), on the national laws relating to the extraction of mineral resources in individual Eu-ropean countries. The Europeanisation of mining law takes place, particularly in relation to the need to ensure work safety, environmental protection and human

1 Tento článek byl zpracován v rámci grantového projektu IGA SPP č. 9171000302/31 s názvem

„Správní akty a další formy činnosti realizované v oblasti horního práva a jejich soudní přezkum“.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


265

health and, most recently, also with the need for the security of supply of critical raw materials. At the same time, the author presents decisions of the European Court of Human Rights and the European Court of Justice related to mining law.

Keywords: mining law, europeanization, mining, mineral resources, hydrocar-bons, EU law, mining waste, Council of Europe, European Court of Human Rights, European Court of Justice.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


266

1 Úvod

Procesem europeizace (někdy též „evropeizace“2 či „europeanizace“3) se zabý-vají různé vědecké disciplíny, přičemž každá z nich jej chápe ve svém slova smyslu, který je vlastní danému oboru, jeho předmětu zkoumání a metodám.4 Europeizační proces, probíhající v první řadě v politické oblasti, nalézá nicméně zásadním způ-sobem své vyjádření v procesu europeizace práva. Většina autorů tento pojem spo-juje s působením Evropské unie. V procesu europeizace práva, a to včetně práva horního, je však třeba poukázat též na nezastupitelnou úlohu Rady Evropy5, popř. dalších evropských regionálních mezinárodních organizací či orgánů.

Horní právo patří mezi tradiční právní obory, ve kterém se prolíná veřejno-právní i soukromoprávní metoda právní regulace. Jeho předmětem je regulace právních vztahů vznikajících v hornictví (někdy označovaném též jako „těžební průmysl“) a souvisejících zejména s těžbou (nebo též dolováním či dobýváním) a úpravou přírodních nerostných zdrojů.6 Obdobně bylo horní právo vymezeno již v Ottově slovníku naučném7, dle něhož „horní právo jest soubor právních pravidel, kterými se upravují zvláštní poměry hornické.“

Na území dnešní České republiky má horní právo bohatou historii, která sou-visí s objevem nových ložisek drahých kovů (zejména stříbra) a velkým rozmachem hornictví ve 13. století. Tyto skutečnosti vedly ve středověku k výrazným změnám báňsko-právních poměrů. Vedle starých zvyklostí a tradic se začaly prosazovat větší měrou také první horní zákony a horní (báňské) řády. Mezi nejznámější prameny středověkého psaného horního práva na našem území patří tzv. jihlavské horní právo (Iura montium et montanorum)8 a zejména tzv. kutnohorské horní právo

2 VEČEŘA, M., MACHALOVÁ, T. Evropeizace práva v právně teoretickém kontextu. Brno: Masary-

kova univerzita, 2010 nebo DVOŔÁKOVÁ, V. a kol. Evropeizace veřejné sféry. Praha: C. H. Beck, 2010.

3 SMEJKAL, H. Europeanizace práva. In: DANČÁK, B., FIALA, P., HLOUŠEK, V. (eds.) Evropeizace. Nové téma politologického výzkumu. Brno: Masarykova univerzita, 2005.

4 ZEMANOVÁ, Š. Výzkum europeizace – aktuální problémy a perspektivy. Mezinárodní vztahy, 2007, č. 4, s. 32.

5 Rada Evropy (anglicky Council of Europe, CoE, francouzsky Conseil de l'Europe) je mezinárodní or-ganizace, jejímž členem je 47 evropských států. Bližší informace k činnosti této mezinárodní orga-nizace jsou dostupné na: <http://www.coe.int>.

6 VÍCHA, O. Základy horního a energetického práva. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 41. 7 Ottův slovník naučný. Jedenáctý díl. Praha: J. Otto, 1897, s. 615 – 631. 8 Blíže srov. JÁNOŠÍKOVÁ, P. Jihlavské horní právo. In. KNOLL, V., BEDNÁŘ, V. (eds.) Naděje

právní vědy. Býkov 2006. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006, s. 253 – 261.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


267

(Ius regale montanorum nebo také Constitutiones iuris metallici)9, jejichž místní působnost se záhy rozšířila do okolních zemí a jako takové se staly základem a in-spirací pro horní právo ve střední Evropě.10 Kutnohorské horní právo si zachovalo svou platnost s četnými změnami až do roku 1854, kdy byl pro celou rakousko-uherskou monarchii přijat tzv. obecný horní zákon (č. 146/1854 ř. z.).

Postupem času se rozšiřovala také věcná působnost horního práva, jehož pra-meny v současnosti tvoří zejména geologicko-báňské předpisy přijaté v roce 1988, tj. horní zákon (č. 44/1988 Sb.), zákon o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě (č. 61/1988 Sb.) a zákon o geologických pracích (č. 62/1988 Sb.). Účelem horního zákona je stanovit zásady ochrany a hospodárného využívání ne-rostného bohatství, zejména při vyhledávání a průzkumu, otvírce, přípravě a dobý-vání ložisek nerostů, úpravě a zušlechťování nerostů prováděných v souvislosti s je-jich dobýváním, jakož i bezpečnosti provozu a ochrany životního prostředí při těchto činnostech. Zákon o hornické činnosti stanoví podmínky pro provádění hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem (včetně bezpečnosti provozu a ochrany lidského zdraví při těchto činnostech), podmínky pro nakládání s výbušninami a s výbušnými předměty, podmínky pro bezpečné provozování pod-zemních objektů, a v neposlední řadě též organizaci a působnost orgánů státní báň-ské správy. Zákon o geologických pracích upravuje podmínky pro projektování, provádění a vyhodnocování geologických prací, jejich kontrolu a sankce.11 Další právní předpisy tvořící platné horní právo v České republice12, resp. novelizace již zmiňovaných základních geologicko-báňských předpisů, již byly přijaty v důsledku

9 Přesné datum vydání tohoto zákoníku není dosud s jistotou známo. Nepochybně však spadá do

časového rozmezí od července roku 1300, kdy začala ražba pražských grošů, do úmrtí Václava II. dne 21. června 1305. Podle některých náznaků k němu došlo nejspíše v druhé polovině roku 1300. Blíže srov. BÍLEK, J. Ius regale montanorum aneb Právo královské horníkuov. Kutná Hora: Vydava-telství a nakladatelství Martin Bartoš – Kuttna. 2000.

10 Blíže srov. POŠVÁŘ, J. České horní právo a jeho pronikání v Evropě v období feudalismu. Acta Universitatis Brunensis, Iuridica, 1973, č. 8.

11 K tomu blíže srov. VÍCHA, O. Zákon o geologických pracích s komentářem, judikaturou a provádě-cími a souvisejícími předpisy. 1. vyd. Praha: Leges, 2014.

12 Na zákonné úrovni se jedná zejména o zákon č. 157/2009 Sb., o nakládání s těžebním odpadem a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 85/2012 Sb., o ukládání oxidu uhličitého do přírodních horninových struktur a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 83/2013 Sb., o označování a sledovatelnosti výbušnin pro civilní použití, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 259/2014 Sb., o prekurzorech výbušnin a o změně zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (zákon o prekurzorech vý-bušnin), ve znění pozdějších předpisů.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


268

transpozice právních aktů EU, o nichž bude pojednáno dále v textu (viz kapitola 4).

V důsledku uplatnění zásad subsidiarity a proporcionality v právu EU13 a mezi-národněprávní zásady trvalé svrchovanosti států nad jejich přírodními zdroji14 patří horní právo až na výjimky do výlučné pravomoci jednotlivých států, na jejichž státním území se nachází ložiska nerosných zdrojů. Přesto je i tato oblast práva vý-znamným způsobem ovlivněna právem EU, zejména pokud jde o otázky ochrany životního prostředí, lidského zdraví a bezpečnosti provozu. V posledních letech dochází v členských státech EU k transformaci těžebního průmyslu, která je z velké části reakcí na nové požadavky vyplývající z práva EU týkající se ochrany životního prostředí a předcházení nehodám.15 Současně je horní právo jednotlivých států ovlivněno i normotvorbou regionálních mezinárodních organizací či orgánů (jako jsou zejména Rada Evropy nebo Evropská hospodářská komise OSN).

2 Vliv Rady Evropy na horní právo

Základem uspořádání Rady Evropy je Statut Rady Evropy16, podle kterého má být cílem organizace dosažení větší jednoty mezi jejími členy za účelem ochrany

13 Podle zásady subsidiarity jedná EU v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do

té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni EU (čl. 5 odst. 3 SEU). Podle zásady proporcionality nepřekročí obsah ani forma činnosti EU rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv (čl. 5 odst. 4 SEU). Orgány EU přitom uplatňují zásady subsidiarity a pro-porcionality v souladu s Protokolem č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality.

14 Rezoluce Valného shromáždění OSN ze 14. prosince 1962 o trvalé svrchovanosti nad přírodními zdroji stanovila, že právo národů na trvalou svrchovanost nad svým přírodním bohatstvím a zdroji musí být vykonáváno v zájmu národního rozvoje a blahobytu národa dotyčného státu. [Res. VS OSN 1803 (XVII), 1962: Trvalá svrchovanost nad přírodními zdroji]. Tato zásada byla dále převzata oběma mezinárodními pakty o občanských a politických právech i o hospodářských, kulturních a sociálních právech (New York, 1966). Podle čl. 1 odst. 2 obou těchto paktů mohou všechny národy pro své vlastní cíle svobodně disponovat svým přírodním bohatstvím a zdroji bez újmy na jakýchkoli závazcích, vyplývajících z mezinárodní hospo-dářské spolupráce, založené na vzájemné výhodnosti a mezinárodním právu. V žádném případě nesmí být národ zbaven svých vlastních prostředků k životní existenci. Blíže srov. BUNGENBERG, M., HOBE, S. (Eds.) Permanent Sovereignty over Natural Resources. Cham, Heidelberg, New York, Dordrecht, London: Springer, 2015 nebo ŠTURMA, P. Zásady mezinárodního práva životního prostředí. In: ŠTURMA, P., ONDŘEJ, J., ZÁSTĚROVÁ, J. Problémy mezinárodněprávní ochrany životního prostředí. Acta Universi-tatis Carolinae – Iuridica, č. 2 – 3/2002, s. 9–25.

15 SCANNELL, Y. The Regulation of Mining and Mining Waste in the European Union. Washington and Lee Journal of Energy, Climate, and the Environment. Vol. 3, No. 2, 2012, s. 177–268.

16 Publikován pod č. 123/1995 Sb.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


269

uskutečňování ideálů a zásad, které jsou jejich společným dědictvím, a usnadňo-vání jejich hospodářského a společenského rozvoje. Tento cíl má být realizován prostřednictvím činnosti orgánů Rady Evropy, tj. jednáním o otázkách společného zájmu a uzavíráním dohod a prováděním společných opatření ve věcech hospodář-ských, sociálních, kulturních, vědeckých, právních a správních, s důrazem na do-držování a další realizaci lidských práv a základních svobod.

Rada Evropy se ve své činnosti bezprostředně nezabývá těžbou nerostných zdrojů či dalšími otázkami regulovanými v rámci horního práva jednotlivými státy. Činnost Rady Evropy zaměřená na ochranu lidských práv v širším smyslu má na horní právo jednotlivých států pouze nepřímý vliv. Děje se tak zejména v důsledku mezinárodních smluv přijatých v rámci této mezinárodní organizace, které se týkají ochrany životního prostředí,17 kulturního dědictví18 či územního plánování. Ty jsou do českého právního řádu implementovány nikoliv prostřednictvím předpisů horního práva, ale prostřednictvím právních předpisů z oblasti ochrany životního prostředí, památkové péče či územního plánování.19 Z mezinárodních smluv přija-tých v rámci Rady Evropy je pro horní právo zřejmě nejvýznamnější Evropská úmluva o krajině (Florencie, 2000),20 jejímž cílem je podpořit ochranu, správu a plánování krajiny a organizovat evropskou spolupráci v této oblasti. Je nepo-chybné, že zejména povrchová těžba nerostných zdrojů představuje výrazný zásah do krajiny. Jak vyplývá z preambule této mezinárodní smlouvy, členské státy Rady Evropy vzaly při jejím přijímání na vědomí mj. i skutečnost, že vývoj výrobních technik při těžbě nerostů v mnoha případech urychluje změny krajiny. Každá

17 Jedná se zejména o Úmluvu o ochraně evropské fauny, flóry i přírodních stanovišť (Bern, 1979)

a Evropskou úmluvu o krajině (Florencie, 2000), jejichž smluvní stranou je i ČR (publikovány pod č. 107/2001 Sb. m. s., resp. č. 13/2005 Sb. m. s.). Další dvě mezinárodní smlouvy z oblasti ochrany životního prostředí – Úmluva o civilní odpovědnosti za škody způsobené činnostmi nebezpečnými pro životní prostředí (Lugano, 1993) a Úmluva o ochraně životního prostředí prostřednictvím trestního práva (Štrasburk, 1996) – dosud nevstoupily v platnost a ČR není jejich smluvní stranou. Blíže srov. ZÁSTĚROVÁ, J. Ochrana životního prostředí v činnosti Rady Evropy. České právo ži-votního prostředí, 2001, roč. 1, č. 1, s. 45 – 51.

18 Jedná se o Úmluvu o ochraně architektonického dědictví Evropy (Granada, 1985), Evropskou úmluvu o ochraně archeologického dědictví (revidovaná) (Valletta, 1992), Evropskou úmluvu o krajině (Florencie, 2000) a Rámcovou úmluvu o hodnotě kulturního dědictví pro společnost (Faro, 2005).

19 Jedná se zejména o zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

20 Publikována pod č. 13/2005 Sb. m. s.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


270

smluvní strana Evropské úmluvy o krajině se mj. zavázala provádět krajinné poli-tiky zaměřené na ochranu, správu a plánování krajiny prostřednictvím přijetí spe-cifických opatření, a začlenit krajinu do svých politik územního a urbánního plá-nování, do své kulturní, environmentální, zemědělské, sociální a hospodářské politiky, jakož i do ostatních politik s možným přímým či nepřímým dopadem na krajinu (tedy mj. i do státní energetické či surovinové politiky).21

Jistým – byť opět nepřímým – způsobem ovlivňují horní právo též nezávazné akty orgánů Rady Evropy (v podobě rezolucí, deklarací nebo doporučení Parla-mentního shromáždění nebo Výboru ministrů) týkajících se např. správního práva22 nebo ochrany krajiny.23 Právní akty orgánů Rady Evropy týkající se správ-ního práva se promítají do správních procesů regulovaných horním právem ne-přímo, a to zejména prostřednictvím správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb.),24 soudního řádu správního (zákona č. 150/2002 Sb.), zákona č. 106/1999 Sb., o svo-bodném přístupu k informacím, služebního zákona (č. 234/2014 Sb.) nebo zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci roz-hodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

V neposlední řadě je třeba zmínit též judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „ESLP“)25, který řeší stížnosti na porušování práv zaručených Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“ nebo

21 Blíže srov. VÍCHA, O. Právní nástroje ochrany historické kulturní krajiny v právních předpisech

na úseku památkové péče. Acta Universitatis Carolinae – Iuridica, vol. LXI, č. 2/2015, s. 93–97. 22 Např. doporučení Výboru ministrů Rady Evropy týkající se správního uvážení (1980), přístupu

k informacím, jež mají k dispozici veřejné orgány (1981), veřejné odpovědnosti (1984), správního řízení týkajícího se velkého počtu osob (1987), chování veřejných činitelů (2000), soudního pře-zkoumávání správních úkonů (2004) nebo dobré správy (2007). Blíže srov. HORÁKOVÁ, M., TO-MOSZEK, M. Vliv EU i Rady Evropy na správní řízení v ČR a v Polsku. Brno: Tribun EU, 2010, SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2. aktualizované a přepracované vydání, Praha: ASPI – Wol-ters Kluwer, 2009, s. 439–443, nebo KOŠIČIAROVÁ, S. Princípy dobrej verejne správy a Rada Eu-rópy. Iura Editition, 2012, s. 19–20.

23 Např. doporučení Parlamentního shromáždění Rady Evropy č. 1752/2006 o ochraně a využívání krajinného potenciálu v Evropě nebo doporučení Výboru ministrů Rady Evropy, mezi které patří např. doporučení R (95) 9 o integrovaném zachování kulturních krajinných oblastí v rámci krajin-ných politik, doporučení R (94) 6 pro udržitelný rozvoj a využívání venkova, se zvláštním zaměře-ním na ochranu přírody a krajiny, doporučení R (89) 6 o ochraně a zlepšení venkovského architek-tonického dědictví, doporučení R (86) 11 o městském otevřeném prostoru.

24 K tomu blíže srov. ustanovení § 41 horního zákona, které vymezuje vztah ke správnímu řádu. Podle daného ustanovení se obecné předpisy o správním řízení nevztahují na řízení podle § 3 odst. 3, § 6, 13, 14, 14a, 14b, 14c a 32a.

25 Blíže srov. např. PROUZOVÁ, A. Evropský soud pro lidská práva: organizace, pravomoci a řízení. 1. vyd. Praha: Linde, 2004. Veškerá judikatura ESLP je dostupná na: <http://www.echr.coe.int/>.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


271

„EÚLP“) z roku 1950.26 Přestože Úmluva právo na příznivé životní prostředí neza-kotvuje, resp. o životním prostředí se vůbec nezmiňuje, Soud se zabýval celou řa-dou stížností týkajících se životního prostředí a rozvinul na toto téma rozsáhlou judikaturu.27 Soud se mj. v několika případech zabýval též nároky stěžovatelů, kteří tvrdili, že došlo k újmě na lidském zdraví v důsledku těžby nerostných zdrojů pro-bíhající v blízkosti jejich obydlí. Shodou okolností šlo v obou případech o těžbu zlata s využitím kyanidu (v jednom případě v Turecku, ve druhém v Rumunsku). Tyto případy, byť skutkově obdobné, jsou přitom dokladem výrazných disproporcí, ke kterým dochází v rozhodovací praxi ESLP při výpočtu spravedlivého zadostiuči-nění a posuzování příčinné souvislosti mezi poškozováním životního prostředí a utrpěnou újmou.28

Ve věci Taskin a další proti Turecku29 se deset stěžovatelů, obyvatel vesnic sou-sedících s dolem na těžbu zlata v okrese Bergama (Izmir), obrátilo na ESLP se stíž-ností na pokračující těžbu zlata v tomto dole využívající technologii kyanidového loužení. Stěžovatelé tvrdili, že těžební společnost na základě povolené těžby znečiš-ťuje místní ekosystém, a že je riskantní používat kyanidy kvůli ochraně lidského zdraví. I přes negativní rozhodnutí EIA a rozhodnutí vnitrostátních soudů o proti-zákonném užívání některých důlních technik a chemických látek, pokračovala tě-žební společnost v těžbě zlata na základě rozhodnutí rady ministrů. Rozhodnutí vnitrostátních tureckých soudů nebyla uplatňována správními orgány, které násle-dovaly přímé pokyny od Ministerstva životního prostředí a lesnictví. Stěžovatelé namítali, že tím došlo k porušení jejich práva na život (čl. 2 Úmluvy), práva na spravedlivý proces (čl. 6 Úmluvy), práva na respektování jejich soukromého života a obydlí (čl. 8 Úmluvy) a práva na účinný právní prostředek nápravy (čl. 13 Úmluvy). Soud ve svém rozhodnutí zohlednil především nerespektování vnitro-státních rozhodnutí a konstatoval porušení čl. 6 a čl. 8 Úmluvy. Pokud šlo o poru-šení čl. 8 Úmluvy, ESLP uvedl, že Turecko selhalo při plnění svého závazku k zajiš-tění práva stěžovatelů na respektování jejich soukromého a rodinného života. Soud zejména poznamenal, že rozhodnutí správních orgánů vydat povolení na provozo-

26 Publikována pod č. 209/1992 Sb. Blíže srov. KMEC, J., KOSAŘ, D., KRATOCHVÍL, J., BOBEK, M.

Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2012. 27 Blíže srov. např. GARCÍA SAN JOSÉ, D. Environmental protection and the European Convention

on Human Rights. 1. vyd. Strasbourg: Council of Europe Publishing, 2005. 28 VOMÁČKA, V. Spravedlivé zadostiučinění v rozhodnutích ESLP a dalších mezinárodních soudů za-

měřených na ochranu lidských práv v oblasti ochrany životního prostředí. COFOLA 2010. 1. vydání. Brno: Masarykova Univerzita, 2010, s. 1458 – 1470.

29 Taskin a další proti Turecku, rozsudek senátu ESLP ze dne 10. 11. 2004, stížnost č. 46117/99.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


272

vání dolu na těžbu zlata bylo zrušeno již v květnu 1997 Nejvyšším správním sou-dem, který po zvážení dotčených zájmů v projednávané věci, založil své rozhodnutí na účinném požívání práv stěžovatelů na život a na zdravé životní prostředí, a do-spěl k závěru, že povolení nesloužilo veřejnému zájmu. Nicméně, zlatý důl nebylo nařízeno uzavřít až do února 1998, tedy deset měsíců po vyhlášení tohoto rozsudku a čtyři měsíce poté, co bylo doručeno úřadům. Navíc, bez ohledu na procesních záruky poskytované tureckými právními předpisy, a provádění těchto záruk ze strany soudních rozhodnutí, Rada ministrů, na základě rozhodnutí z března 2002, které nebylo zveřejněno, povolila pokračování těžby zlata, které však již započalo v dubnu 2001. Soud zjistil, že díky tomu správní orgány zbavily procesních záruk, které byly k dispozici stěžovatelům, jakéhokoli užitečného účinku. Soud proto rov-něž rozhodl, že došlo k porušení práva na spravedlivý proces v přiměřené lhůtě (čl. 6 odst. 1 Úmluvy). Všem stěžovatelům, jejichž obydlí se nacházely ve vzdále-nosti od 300 metrů do 10 kilometrů od výše uvedeného dolu na těžbu zlata, navíc ESLP přisoudil náhradu nemajetkové újmy ve výši 3.000 eur, když navrhovaná částka byla ve výši 10.000 eur.

V případu Tǎtar proti Rumunsku30 si dva stěžovatelé, otec Vasile Gheorghe Tǎtar a syn Paul Tǎtar, kteří v předmětné době žili v rumunském městě Baia Mare, stěžovali na postup těžební společnosti S.C. Aurul S.A. v dole na zlato v Baia Mare, který dle jejich tvrzení ohrožoval jejich životy, a na selhání orgánů státu podnik-nout ve věci příslušné kroky. Společnost S.C. Aurul S.A. získala povolení k těžbě v roce 1998, a to na základě předběžného posudku dopadů vypracovaného rumun-ským Ministerstvem životního prostředí. Postup těžební společnosti zahrnoval po-užití kyanidu sodného a část těžby se odehrávala asi 100 metrů domu stěžovatelů. V lednu roku 2000 došlo k protržení hráze na odkališti v důlním zařízení společ-nosti S.C. Aurul S.A.. V důsledku této havárie uniklo do okolí přibližně 100 000 m3 kalů a odpadních vod znečištěných kyanidem.31 Těžební společnost však v těžbě neustala. Pan Vasile Tǎtar tvrdil, že kvůli kontaminaci vody se jeho synovi zhoršilo astmatické onemocnění. Kvůli používání kyanidu sodného při těžbě proto podal různé správní stížnosti a trestní oznámení, nicméně bez úspěchu. Soud konstatoval,

30 Tǎtar proti Rumunsku, rozsudek senátu ESLP ze dne 27. 1. 2009, stížnost č. 67021/01. 31 Prostřednictvím řek Lapus a Szamos se znečištěná odpadní voda dostala do řeky Tisy a Dunaje

a odtud do Černého moře. Došlo tak k přeshraničnímu znečištění životního prostředí na území Rumunska, Maďarska a Jugoslávie, které mělo negativní vliv na biodiversitu, říční ekosystémy, do-dávky pitné vody a socio-ekonomické podmínky místních obyvatel. Na úrovni práva EU byla tato havárie jedním z důvodů pro přijetí zvláštní právní úpravy sjednocující podmínky pro nakládání s odpady z těžebního průmyslu (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/21/ES).

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


273

že v daném případě existovalo vážné riziko pro zdraví a blaho (wellbeing) stěžova-telů, stát měl tudíž povinnost toto riziko posoudit, a to jak v době, kdy vydával spo-lečnosti S.C. Aurul S.A. povolení k těžbě, tak poté, co došlo k uvedené nehodě. V návaznosti na posouzení rizika měl pak stát přijmout vhodná opatření. Soud dále poznamenal, že společnost pokračovala v těžbě i po uvedené nehodě, a to v rozporu s principem předběžné opatrnosti. Soud zdůraznil také to, že rumunská vláda ne-zveřejnila posudek z roku 1993, na jehož základě bylo společnosti uděleno povolení k těžbě. Z těchto důvodů dospěl Soud k závěru, že došlo k porušení práv stěžovatelů týkajících se respektování jejich soukromého života a obydlí plynoucích z čl. 8 Úmluvy. Podle soudu však v daném případě nevznikl nárok na spravedlivé zados-tiučinění, neboť se stěžovatelům nepodařilo prokázat příčinnou souvislost mezi těžbou zlata, která probíhala 100 metrů od jejich domu, použitými chemikáliemi a horšícím se zdravotním stavem astmatického Paula Tǎtara. Těžba zlata přitom v daném případě probíhala bez posouzení jejího vlivu na životní prostředí (EIA) a docházelo při ní k úniku jedovatých chemických látek do životního prostředí.

3 Vliv Evropské hospodářské komise OSN na horní právo

Evropská hospodářská komise OSN, dále též „EHK OSN“ (United Nations Eco-nomic Commission for Europe, UNECE) je orgán podřízený Ekonomické a sociální radě OSN; jde o jednu z pěti regionálních komisí OSN. Komise byla založena v roce 1947 s cílem pomoci ekonomickému rozvoji evropských členských zemí OSN na-rušených druhou světovou válkou. V současné době má 56 členských států z Ev-ropy, severní Ameriky a Asie a zabývá se zejména vzájemnou ekonomickou spolu-prací. EHK OSN tvoří regionální fórum pro vlády členských států, aby rozvíjely praktické nástroje ve formě mezinárodních úmluv, předpisů a technických norem či standardů.32

Z hlediska činnosti EHK OSN je pro horní právo významná zejména Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (Aarhus, 1998).33 Mezi specifické čin-nosti uvedené v příloze č. 1 k této úmluvě, na které se vztahuje čl. 6 týkající se účasti veřejnosti na jejich povolování, patří mj. těžba ropy a zemního plynu pro komerční účely, kde objem těžby překračuje 500 tun denně u ropy a 500 000 metrů krychlo-vých za den, pokud jde o zemní plyn (bod 12) a lomy a povrchové doly, kde rozloha

32 Bližší informace jsou dostupné na: <http://www.unece.org>. 33 Publikována pod č. 124/2004 Sb. m. s.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


274

povrchu těžebního místa přesahuje 25 hektarů, nebo těžba rašeliny, jestliže rozloha povrchu těžebního místa přesahuje 150 hektarů (bod 16).34

EHK OSN rovněž vyvinula rámcovou klasifikaci OSN pro energii z fosilních zdrojů a ložisek nerostných surovin a zdrojů (United Nations Framework Classifi-cation for Fossil Energy and Mineral Reserves and Resources – UNFC). Tento právně nezávazný dokument představuje univerzálně přijatelný a mezinárodně použitelný systém pro klasifikaci a vykazování fosilní energie a nerostných surovin a zdrojů. UNFC je jediná klasifikace na světě, která je použitelná pro všechny nerosty (včetně ropy). Zahrnutím všech těžebních prací, UNFC vymezuje společné zásady a posky-tuje nástroj pro konzistentní výkaznictví pro tyto činnosti, bez ohledu na komodity. Aktivity k podpoře a dalšímu rozvoji této globální iniciativy jsou prováděny pro-střednictvím skupiny odborníků o surovinové klasifikace (Expert Group on Resource Classification – EGRC).35 Aktuální klasifikace (UNFC-2009)36 byla přijata Komisí EHK OSN pro trvale udržitelnou energetiku na její 22. schůzi v listopadu 2013.

4 Vliv práva EU na horní právo

Právo EU vychází z předpokladu, že oblast hornictví a právní úprava využívání nerostných zdrojů spadá – až na výjimky – do výlučné kompetence jednotlivých členských států EU. Primární právo EU je založeno na principu trvale udržitelného rozvoje. Podle Smlouvy o fungování EU (dále též „SFEU“) členské státy EU koor-dinují své hospodářské politiky v rámci EU (čl. 5) a EU má pravomoc provádět činnosti, jimiž podporuje, koordinuje nebo doplňuje činnosti členských států mimo jiné i v oblasti průmyslu, tedy včetně hornictví a těžby nerostů (čl. 6). Oblasti hornictví se z hlediska SFEU dále týká zejména její čl. 173 (průmysl), čl. 191 (životní prostředí) a čl. 194 (energetika), které výslovně potvrzují, že členské státy EU mají právo stanovit si podmínky pro využívání svých energetických zdrojů, a zároveň to, že je nutné zachovávat solidaritu a vysokou úroveň ochrany životní prostředí.

Sekundární právní akty EU se v oblasti v oblasti hornictví zaměřují pouze na vyhledávání, průzkum a těžbu ložisek ropy a zemního plynu (tzv. uhlovodíků)

34 Blíže srov. MÜLLEROVÁ, H., HUMLÍČKOVÁ, P. Nové přístupy k implementaci Aarhuské úmluvy

v ČR. Praha: Ústav státu a práva AVČR, 2014 35 Blíže srov. <http://www.unece.org/energywelcome/areas-of-work/unfc-and-resource-classifica-

tion/about-unfc-and-resource-classification.html>. 36 United Nations Framework Classification for Fossil Energy and Mineral Reserves and Resources 2009

incorporating Specifications for its Application (ECE Energy Series No. 42).

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


275

a bezpečnost činností v odvětví ropy a zemního plynu na moři. Účelem směrnice o podmínkách udělování a využívání povolení k vyhledávání, průzkumu a do-bývání uhlovodíků (94/22/ES)37 je zajištění nediskriminačního přístupu k činnos-tem souvisejícím s vyhledáváním, průzkumem a zejména těžbou ložisek ropy a zemního plynu na území členských států EU. Tato směrnice zakládá povinnost provést před těžbou ropy a zemního plynu výběrové řízení, které je zahajováno zve-řejněním žádosti v Úředním věstníku EU. Na základě této směrnice mohou členské státy EU z důvodů národní bezpečnosti zakázat subjektu, který je fakticky kontro-lován třetími zeměmi nebo jejich státními příslušníky, přístup k činnostem souvi-sejícím s těžbou uhlovodíků a jejich výkon na svém území.38 Směrnice o bezpeč-nosti činností v odvětví ropy a zemního plynu v moři (2013/30/EU)39 stanoví minimální požadavky pro předcházení závažným haváriím při činnostech v od-větví týkajícím se průzkumu a těžby ropy a zemního plynu na moři a pro omezení jejich následků.40 Jedním z posledních sekundárních právních aktů EU z oblasti horního práva je právně nezávazné doporučení Evropské komise 2014/70/EU ze dne 22. ledna 2014 o minimálních zásadách pro průzkum a těžbu uhlovodíků (jako je plyn z břidlic) s použitím vysokoobjemového hydraulického štěpení, které sta-noví minimální zásady potřebné k podpoře členských států EU, které hodlají pro-vádět průzkum a těžbu uhlovodíků s použitím vysokoobjemového hydraulického štěpení (tedy tzv. břidličných plynů), ale současně i k zajištění ochrany veřejného zdraví, klimatu a životního prostředí, efektivního využívání zdrojů a informování veřejnosti.41

Z hlediska sekundárního práva EU se oblasti hornictví dále týkají směrnice při-jaté za účelem zajištění bezpečnosti práce v této oblasti (např. směrnice Rady

37 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/22/ES ze dne 30. května 1994 o podmínkách udělování

a využívání povolení k vyhledávání, průzkumu a dobývání uhlovodíků. 38 Blíže srov. VÍCHA, O. Prospection, exploration and production of hydrocarbons under the EC-Law.

DAMOHORSKÝ, M. (ed.) et al.: Czech and European Environmental Law Yearbook – Volume 3, 1. vyd., Beroun: Eva Rozkotová – IFEC, 2008, s. 49 – 54.

39 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/30/EU ze dne 12. června 2013 o bezpečnosti činností v odvětví ropy a zemního plynu v moři a o změně směrnice 2004/35/ES.

40 Blíže srov. VÍCHA, O. The newest EU law approaches to the offshore oil and gas prospection, explo-ration and production activities. In DAMOHORSKÝ, M., STEJSKAL, V. (eds.) et al. Czech and Eu-ropean Environmental Law. A Collective Monograph. Praha: Czech Society for Environmental Law, 2011, s. 103 – 110.

41 Blíže srov. VÍCHA, O. New challenges of the EU environmental law in connection with the use of unconventional hydrocarbons. In DAMOHORSKÝ, M., STEJSKAL, V. (ed.) et al. Environmental Law in the Czech Republic and EU – Ten Years After. 1. vyd. The Czech Society for Environmental Law, Beroun: Nakladatelství Eva Rozkotová, 2014, s. 57 – 73.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


276

92/91/EHS ze dne 3. listopadu 1992 o minimálních požadavcích na zlepšení bez-pečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců v těžebním vrtném průmyslu) a ochrany životního prostředí a klimatu.42

Směrnice o nakládání s odpady z těžebního průmyslu (2006/21/ES)43 stanoví opatření, postupy a pokyny pro předcházení nebo co nejvyšší omezení nepříznivých vlivů na životní prostředí, zejména na vodu, ovzduší, půdu, faunu a flóru a krajinu, i jakýchkoli výsledných rizik pro lidské zdraví způsobovaných při nakládání s odpa-dem vznikajícím při těžbě nerostných zdrojů. Tato směrnice mimo jiné vyžaduje, aby všichni provozovatelé připravili plán nakládání s odpady, který bude zajišťovat vhodné plánování možností nakládání s odpady s ohledem na minimalizaci vzniku těžebního odpadu a jeho škodlivosti, čímž podporuje jejich využití a zajištění krátko- a dlouhodobé likvidace.44 Byly též vyvinuty související nejlepší dostupné technologie (BAT), jež mají pomáhat při provádění této směrnice.45 Směrnici 2006/21/ES dopl-ňuje směrnice SEVESO III (2012/18/EU),46 do jejíž působnosti spadá mj. skladování plynu v podzemních úložištích v pobřežních vodách, a to jak na místech určených ke skladování, tak na místech, kde se rovněž provádí průzkum a využití nerostů včetně uhlovodíků, stejně tak jako provozování zařízení na odstraňování hlušiny včetně od-kalovacích nádrží, které obsahují nebezpečné látky.47

Směrnice o geologickém ukládání oxidu uhličitého (2009/31/ES)48 vytváří právní rámec pro geologické ukládání oxidu uhličitého, které je bezpečné z hlediska

42 K právním aktům EU z oblasti ochrany životního prostředí blíže srov. např. JANS, J. H., VEDDER,

H. H. B. European Environmental Law After Lisbon. 4th edition. Europa Law Publishing, 2011 nebo KRÄMER, L. EU Environmental Law. 7th edition. London: Sweet&Maxwell, 2012.

43 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/21/ES ze dne 15. března 2006 o nakládání s odpady z těžebního průmyslu a o změně směrnice 2004/35/ES.

44 Blíže srov. VÍCHA, O. Nejnovější přístupy EU k nakládání s těžebními odpady. Ekologie a právo, 2007, roč. 3, č. 6, s. 2 – 6.

45 Referenční dokument o nejlepších dostupných technikách (BREF) pro nakládání s hlušinou z úpravy a těžby při hornické činnosti (Management of Tailings and Waste-rock in Mining Activities – MTWR), Evropská komise, leden 2009.

46 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/18/EU ze dne 4. července 2012 o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek a o změně a následném zrušení směrnice Rady 96/82/ES.

47 Směrnice SEVESO III se naopak nevztahuje na průzkum, těžbu a zpracování nerostů v dolech a lo-mech, včetně pomocí vrtů, ani na průzkum a využití nerostů včetně uhlovodíků na moři [čl. 2 odst. 2 písm. e) a f) směrnice 2012/18/EU].

48 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/31/ES ze dne 23. dubna 2009 o geologickém uklá-dání oxidu uhličitého a o změně směrnice Rady 85/337/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES, 2001/80/ES, 2004/35/ES, 2006/12/ES a 2008/1/ES a nařízení (ES) č. 1013/2006.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


277

životního prostředí, s cílem přispět k boji proti změně klimatu. Účelem z hlediska životního prostředí bezpečného geologického ukládání oxidu uhličitého má být tr-valé zadržení oxidu uhličitého takovým způsobem, kterým se předejde nepřízni-vým účinkům na životní prostředí a lidské zdraví a veškerým rizikům pro ně, nebo pokud to není možné, dosáhne jejich co největšího omezení.49 Ukládání oxidu uh-ličitého do přírodních horninových struktur je předmětem regulace horního práva, z hlediska vnitrostátního horního práva představuje tzv. zvláštní zásah do zemské kůry, který je hornickou činností, a jako takový jej povolují obvodní báňské úřady.50

Směrnice o odpovědnosti za životní prostředí (2004/35/ES)51 vytváří rámec odpovědnosti za životní prostředí založený na principu „znečišťovatel platí“52 s cí-lem předcházet škodám na životním prostředí a napravovat tyto škody vznikající z „událostí, jednání nebo opomenutí“. Podle ustanovení této směrnice zahrnují škody na životním prostředí přímé i nepřímé škody na druzích a přírodních stano-vištích chráněných na úrovni EU, na vodě a na půdě. Systém odpovědnosti se vzta-huje pouze na určité činnosti, kde je možné stanovit příčinnou souvislost mezi ško-dou a dotyčnou činností (např. nakládání s těžebními odpady). Orgány veřejné moci odpovídají za zajištění, aby sami odpovědní provozovatelé přijali či financo-vali nezbytná preventivní nebo nápravná opatření.53

Dalšími právními akty EU z oblasti ochrany životního prostředí s vazbou k hor-nímu právu jsou zejména směrnice z oblasti ochrany přírody a biologické rozmanitosti, tj. směrnice o stanovištích (92/43/EHS)54 a směrnice o ptácích (2009/147/ES).55 Jejich jádrem je vytvoření sítě lokalit určených k ochraně nejvzácnějších a nejvíce ohro-žených evropských druhů a typy stanovišť – sítě Natura 2000. V lokalitách Natura

49 Blíže srov. VÍCHA, O. K právním nástrojům zachytávání, přepravy a ukládání oxidu uhličitého. In:

DIENSTBIER, F. (ed.): Nástroje ochrany životního prostředí – role práva. Sborník z mezinárodní vědecké konference. Právnická fakulta Univerzity Palackého, Olomouc, 2011, s. 87 – 93.

50 Blíže srov. VÍCHA, O. Nová právní úprava zachytávání, přepravy a ukládání oxidu uhličitého. České právo životního prostředí. 2012, č. 2, s. 88 – 102.

51 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí s ohledem na prevenci a nápravu škod na životním prostředí.

52 Blíže k tomuto principu unijní politiky ochrany životního prostředí, který je výslovně uveden v čl. 191 odst. 2 SFEU, srov. VÍCHA, O. Princip „znečišťovatel platí“ z právního pohledu. 1. vydání. Praha: Linde, 2014.

53 Blíže srov. STEJSKAL, V. Ke směrnici o právní odpovědnosti za prevenci škody na životním pro-středí a její nápravě. České právo životního prostředí, č. 3/2004 (13), s. 9 – 18.

54 Směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin.

55 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků (kodifikovaná verze Směrnice Rady 79/409/EHS).

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


278

2000 a kolem nich však nedochází k automatickému vyloučení těžby nerostných zdrojů. Platí však, že pokud by mohla mít na lokality významný vliv, musí být před-mětem odpovídajícího posouzení podle čl. 6 směrnice o stanovištích. Teprve na základě výsledku takového posouzení může být přijato rozhodnutí, zda plán nebo projekt schválit, či neschválit, a pokud schválit, tak za jakých podmínek. Cílem je zabránit negativním vlivům na integritu lokality Natura 2000. Ve výjimečných pří-padech mohou být za určitých podmínek realizovány projekty, které by mohly mít nepříznivý účinek na lokalitu Natura 2000, jestliže jsou respektovány procesní zá-ruky stanovené těmito dvěma směrnicemi zaměřenými na přírodu. Evropská ko-mise vypracovala v roce 2010 metodický dokument, které objasňuje, jak lze těžební činnosti v oblastech sítě Natura 2000 nebo v jejich blízkosti sloučit s ochranou ži-votního prostředí. Tyto pokyny ukazují, jak lze naplnit potřeby odvětví těžby ne-rostných zdrojů, aniž by vznikaly nepříznivé důsledky pro volně žijící živočichy a planě rostoucí rostliny a pro přírodu. Zabývají se možnostmi, jak snížit dopad těžební činnosti na přírodu a biologickou rozmanitost na co nejnižší míru nebo jak takovému vlivu zcela zabránit. Zdůrazňují přitom význam strategického plánování, náležité hodnocení nových vývojových trendů a rovněž nezbytnost vhodných opat-ření ke zmírnění důsledků těžby.56

Plány a projekty týkající se těžby nerostných zdrojů mohou být také předmětem směrnice EIA (2011/92/EU)57, popř. směrnice SEA (2001/42/ES),58 ale tato posou-zení jsou osobitá a liší se od odpovídajícího posouzení prováděného podle směrnice o stanovištích. Směrnice EIA vyžaduje, aby před zahájením záměrů souvisejících s těžbou nerostných zdrojů, byly posouzeny jejich vlivy na životní prostředí. Před-mětem obligatorního posuzování vlivů na životní prostředí (čl. 4 odst. 1 a příloha č. 1 směrnice EIA) jsou tytéž těžební záměry, které jsou uvedeny v příloze č. 1 k Aar-huské úmluvě, tedy těžba ropy a zemního plynu ke komerčním účelům, pokud denní vytěžené množství přesahuje 500 tun v případě ropy a 500 000 metrů krych-lových v případě plynu (bod 14) a lomy a povrchová těžba, pokud plocha místa přesahuje 25 hektarů, nebo těžba rašeliny, pokud plocha místa přesahuje 150 hek-tarů (bod 19). Mezi fakultativně posuzované záměry z oblasti těžebního průmyslu, které jsou uvedeny v příloze č. 2 směrnice EIA, patří lomy, povrchová těžba a těžba

56 Pokyny EK k provádění nových činností těžby neenergetických surovin v souladu s požadavky Natura

2000. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2011. 57 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů

některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí. 58 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů

některých plánů a programů na životní prostředí.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


279

rašeliny (záměry neuvedené v příloze č. 1), hlubinná těžba, těžba nerostů z moř-ského nebo říčního dna, hlubinné vrty (zejména geotermální vrty, vrty pro uklá-dání jaderného odpadu, vrty pro zásobování vodou, s výjimkou vrtů pro průzkum stability půdy) a povrchová průmyslová zařízení k těžbě uhlí, ropy, zemního plynu a nerostů, jakož i živičné břidlice.

Rámcová směrnice o vodě (2000/60/ES)59 stanoví rámec pro ochranu vnitrozem-ských povrchových vod, brakických vod, pobřežních vod a podzemních vod, který má předcházet jejich dalšímu znehodnocování a chránit a zlepšovat stav vodních ekosys-témů a – pokud jde o další potřeby vody – suchozemských ekosystémů a mokřadů přímo závisejících na vodních ekosystémech. Některé odchylky se mohou vztahovat na činnosti těžby neenergetických surovin (podle článku 11). Rámcová směrnice o vodě je doplněna směrnicí o podzemních vodách (2006/118/ES)60.

Vedle výše uvedených sekundárních právních aktů EU je třeba uvést iniciativu EU v oblasti surovin61, kterou představila Evropská komise v roce 2008. Jejím cí-lem je zajištění spolehlivého a nenarušovaného přístupu k nerostným surovinám na základě spravedlivých a nezkreslených cen, který má zásadní význam pro řádné fungování hospodářství EU a jeho konkurenceschopnost. Tato strategie by měla umožnit zaručení přístupu k surovinám z mezinárodních trhů za stejných podmí-nek, jaké platí pro jiné průmyslové konkurenty, stanovení správných rámcových podmínek v EU s cílem podpořit udržitelnou dodávku surovin z evropských zdrojů a v neposlední řadě též zvýšení celkové účinnosti zdrojů a podporu recyklace s cí-lem snížit spotřebu primárních surovin v EU a také relativní závislost na dovozu. Kromě toho Evropská komise doporučila sestavit společný seznam kritických su-rovin pro EU. Ve sdělení s názvem Řešení výzev v oblasti komoditních trhů a v oblasti surovin z roku 201162 vymezila Evropská komise seznam kritických ne-rostných surovin; jeho revize je obsahem sdělení Evropské komise z roku 2014.63

V neposlední řadě proces europeizace horního práva dotváří judikatura Soud-ního dvora EU, která má vliv zejména na interpretaci a aplikaci horního práva a souvisejících předpisů v jednotlivých členských státech EU. Z tohoto hlediska 59 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000 ustavující rámec pro

činnost Společenství v oblasti vodní politiky. 60 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/118/ES ze dne 12. prosince 2006 o ochraně pod-

zemních vod před znečištěním a zhoršováním stavu. 61 Iniciativa v oblasti surovin – uspokojení kritických potřeb pro růst a zaměstnanost v Evropě. KOM

(2008) 699, v konečném znění, 4. 11. 2008. 62 KOM (2011) 25 v konečném znění, 2. 2. 2011. 63 KOM (2014) 297 v konečném znění, 26. 5. 2014.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


280

jsou významné především rozsudky SDEU, ve kterých se tento soud zabýval posu-zováním vlivů těžebních záměrů na životní prostředí (EIA),64 nakládáním s těžeb-ními odpady,65 zdaněním vytěženého kameniva66 nebo ochranou přírody v souvis-losti s těžbou nerostných surovin.67

5 Závěrem

Horní právo je tradičním národním právním odvětvím, které náleží převážně do kompetence jednotlivých států, na jejichž státním území se nachází ložiska ne-rosných zdrojů. Postupem času se však také oblast horního práva dostává pod vliv práva EU, a to zejména v souvislosti s potřebou zajistit bezpečnost práce, ochranu životního prostředí a lidského zdraví a nejnověji též s potřebou zabezpečení dodá-vek kritických surovin. V průběhu posledních let je patrná významná europeizaci horního práva v jednotlivých evropských státech. Proces europeizace horního práva je dán zejména vývojem práva EU, ale současně se v něm promítají i vlivy normotvorné činnosti regionálních evropských organizací či orgánů (např. Rady Evropy či Evropské hospodářské komise OSN). Přesto však na úrovni unijního práva dosud nedošlo k přijetí nějakého uceleného horního kodexu (např. v podobě

64 Rozsudky SDEU ze dne 7. 1. 2004 ve věci Delena Wells (C-201/02) a ze dne 11. 2. 2015 ve věci

Marktgemeinde Straßwalchen a další (C-531/13). Ke druhému rozsudku SDEU blíže srov. VÍCHA, O. Posuzování vlivů na životní prostředí: Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 11. února 2015 ve věci C-531/13, Marktgemeinde Straßwalchen a další proti Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend. České právo životního prostředí, roč. XV, č. 1/2015 (37), s. 111 – 118.

65 Rozsudky SDEU ze dne 18. dubna 2002 ve věci Palin Granit Oy (C-9/00) a ze dne 11. září 2003 ve věci Avesta Polarit Chrome Oy (C-114/01). V obou případech byl SDEU požádán finským Nej-vyšším správním soudem, aby vyřešil, za jakých okolností se zbytkový kámen z dolů a lomů pova-žuje za odpad. Tato judikatura SDEU následně přispěla k přijetí samostatné směrnice EU o naklá-dání s odpady z těžebního průmyslu (2006/21/ES). Blíže srov. VÍCHA, O. Nejnovější přístupy EU k nakládání s těžebními odpady. Ekologie a právo, 2007, roč. 3, č. 6, s. 2 – 6.

66 Rozsudek SDEU ze dne 22. 12. 2008 ve věci British Aggregates Association (C-487/06). 67 Např. rozsudek SDEU ze dne 7. 12. 2000 ve věci Evropská komise proti Francii (C-374/98) v němž

Soudní dvůr EU řešil, zda Francie porušila směrnici o stanovištích (92/43/EHS) tím, že v oblasti Basses Corbières (kterou Francie nevyhlásila jako zvláštní oblast ochrany ptáků SPA, ač tak měla učinit) povolila rozšíření důlní činnosti (otevření a provoz vápencových lomů v obcích Vingrau a Tautavel). Zabýval se zejména otázkou, jaký režim ochrany lze aplikovat na nevyhlášenou oblast SPA. Komise se domáhala porušení článku 6 odst. 2 ve spojení s článkem 7 směrnice o stanovištích. Ten lze však podle SDEU aplikovat pouze na vyhlášené oblasti SPA, pro danou oblast tak přicházela v úvahu aplikace článku 4 odst. 4 směrnice o ptácích (79/409/EHS, resp. nyní 2009/147/ES), jehož porušení však Komise v žalobě neindikovala. Blíže srov. STEJSKAL, V., ZICHA, J. Judikatura Soud-ního dvora Evropské unie v oblasti ochrany přírody. Praha: Ministerstvo životního prostředí, 2011, s. 59.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


281

směrnice či nařízení Evropského parlamentu a Rady), který by stanovil jednotné cíle a principy v oblasti právní úpravy těžby nerostných zdrojů v jednotlivých člen-ských státech EU.

Nerostné suroviny jsou nezbytným předpokladem udržitelného fungování mo-derní společnosti a přístup k nim a jejich dostupnost mají zásadní význam pro řádné fungování různých hospodářských oblastí ve všech členských státech EU (a nejen tam). Na jedné straně se v různých částech EU nachází mnoho ložisek ne-rostných surovin. Při jejich průzkumu a těžbě je však třeba v rostoucí míře soutěžit s jinými způsoby využití půdy a čelit vysoce regulovanému prostředí a technologic-kým omezením při přístupu k ložiskům nerostných surovin. Na druhé straně je EU vysoce závislá na dovozu strategicky důležitých nerostných surovin, který je stále více ovlivňován narušeními trhu. V případě technologicky vyspělých kovů lze tuto závislost vzhledem k jejich hospodářské hodnotě a vysokému riziku spojenému s dodávkou dokonce považovat za kritickou. Zároveň se otevírá významná příleži-tost k zabezpečení dodávek surovin díky lepší účinnosti zdrojů a recyklaci. Kritická závislost členských států EU na určitých nerostných surovinách ukazuje, že bude čím dál nutnější přejít na oběhové hospodářství, které by bylo méně náročné na zdroje. Je tedy nepochybné, že proces europeizace horního práva v jednotlivých členských státech EU bude i nadále probíhat, a to ruku v ruce v souvislosti se změ-nami právních aktů EU z oblasti ochrany životního prostředí, klimatu a energetiky.

JUDr. Ondřej Vícha, Ph.D. Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


282

ROZHODOVANIE O ZÁKAZE VSTUPU ŠTÁTNYCH PRÍSLUŠNÍKOV TRETÍCH KRAJÍN PODĽA PRÁVA

EURÓPSKEJ ÚNIE A SLOVENSKEJ REPUBLIKY1

Decision making on ban of entry of third country nationals according to European and Slovak law

Nataša Just Hrnčárová

HRNČÁROVÁ, Nataša Just. Rozhodovanie o zákaze vstupu štátnych príslušníkov tretich krajín podľa práva Európskej únie a Slovenskej republiky. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 282−292.

Abstrakt: Európske právo definuje zákaz vstupu ako správne alebo súdne rozhod-nutie alebo akt, ktorým sa na stanovené obdobie zakazuje vstup na územie člen-ských štátov a pobyt na tomto území. Zákaz vstupu zakazuje jednotlivcom vstúpiť do štátu, z ktorého boli vyhostení, platí na určité časové obdobie a zabezpečuje, aby jednotlivci, ktorí sa považujú za nebezpečných alebo nežiaducich, nedostali víza ani iné povolenie vstúpiť na dané územie. Podľa práva Európskej únie sa zákaz vstupu zapisuje do databázy nazývanej Schengenský informačný systém. Štáty majú právo rozhodovať, či cudzincom povolia prístup na svoje územie, ale musia rešpektovať právo Európske právo, Európsky dohovor o ochrane ľudských právach a základ-ných slobôd a platné záruky v oblasti ľudských práv.

Klíčová slova: zákaz vstupu, zápis s Schengenskom informačnom systéme, admi-nistratívne vyhostenie, Návratová smernica.

Abstract: European law defines the entry ban as an administrative or a judicial de-cision or an act by which for a specified period of time an individual is prohibited from entering its territory and reside there. An entry ban prohibits individuals from entering the state from which the individual was expelled, it is valid for a certain

1 Tento referát bol vyhotovený v rámci projektu VEGA (č. 1/0092/13) „Princípy administratívno-


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


283

period of time and ensures that individuals who are considered dangerous or un-desirable do not receive visa or any other permission to enter the territory. Under European law the entry ban is recorded in the database called the Schengen Infor-mation System. States have the right to decide whether foreigners have access to its territory, but must respect European law, the European Convention on Human Rights and the other guarantees of human rights.

Keywords: entry ban, Schengen information system record, administrative expul-sion, Return directive.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


284

1 Úvod

Podľa Európskeho dohovoru o ochrane ľudských právach a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“) majú štáty právo kontrolovať vstup, pobyt a vyhostenie iných štátnych príslušníkov, tak i (súčasne) povinnosť rešpektovať medzinárodne právo a v neposlednom rade svoje povinnosti podľa medzinárodných zmlúv (vrátane Do-hovoru). Dohovor neupravuje ani otázky súvisiace s prístupom cudzích štátnych príslušníkov na územie členských štátov Dohovoru, ani neuvádza, kto by mal dos-tať vízum pre vstup na územie toho – ktorého štátu. Judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva ukladá na právo štátov vrátiť niekoho zo svojich hraníc len určité obmedzenia. Príkladom je situácia, ak by išlo o refoulement. Podobne, za určitých okolností je možné vyžadovať, aby štáty umožnili vstup jednotlivcovi, ak je takýto vstup napríklad podmienkou na to, aby si mohol uplatniť určité práva podľa Do-hovoru, najmä právo na rešpektovanie rodinného života2. Všeobecným pravidlom je, že štáty majú suverénne právo kontrolovať vstup a ďalšiu prítomnosť iných štát-nych príslušníkov na svojom území a právo Európskej únie aj Dohovor ukladajú niektoré obmedzenia pri uplatňovaní takejto suverenity štátov. Štátni príslušníci majú právo vstúpiť do svojej krajiny a štátni príslušníci Európskej únie majú podľa práva Európskej únie všeobecné právo vstúpiť do iného členského štátu. Okrem toho, právo Európskej únie aj Dohovor zakazujú odmietnuť na hraniciach osoby, ktorým hrozí prenasledovanie alebo iné závažné bezprávie (zásada non-refoule-ment).

2 Neoprávnený vstup, zákaz vstupu a zápis v Schenhenskom informačnom systéme

Právo Európskej únie reflektuje na zabránenie neoprávnenému vstupu na úze-mie Európskej únie viacerými opatreniami. Napríklad v smernici o sankciách voči dopravcom3 sa uvádzajú sankcie voči osobám, ktoré privážajú do Európskej únie migrantov bez dokladov. V ďalšej smernici – o napomáhaní 4sa zase vymedzuje na-pomáhanie neoprávneného vstupu, tranzitu a pobytu a uvádzajú sa postihy voči osobám, ktoré napomáhajú týmto porušeniam. Tieto postihy musia byť účinné,

2 ESĽP, Abdulaziz, Cabales a Balkandali proti Spojenému kráľovstvu (č. 9214/80, 9473/81 a 9474/81),

28. mája 1985, body 82–83. 3 Smernica Rady 2001/51/ES z 28. júna 2001, ktorou sa dopĺňajú ustanovenia článku 26 Dohovoru,

ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14. júna 1985. 4 Smernica Rady z 28. novembra 2002, ktorá definuje napomáhanie neoprávneného vstupu, tranzitu

a bydlisku.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


285

primerané a odrádzajúce a členské štáty Európskej únie sa môžu rozhodnúť, že ne-uložia postihy v prípadoch, ak ide o humanitárnu pomoc, ale nie sú povinné tak urobiť 5

Európske právo definuje zákaz vstupu ako správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, ktorým sa na stanovené obdobie zakazuje vstup na územie členských štá-tov a pobyt na tomto území.6 Zákaz vstupu zakazuje jednotlivcom vstúpiť do štátu, z ktorého boli vyhostení. Zákaz zvyčajne platí na určité časové obdobie a zabezpe-čuje, aby jednotlivci, ktorí sa považujú za nebezpečných alebo nežiaducich, nedo-stali víza ani iné povolenie vstúpiť na dané územie. Podľa práva Európskej únie sa zákaz vstupu zapisuje do databázy nazývanej Schengenský informačný sys-tém (SIS), do ktorej majú prístup a kde si môžu overiť informácie orgány ostatných signatárskych štátov Schengenskej dohody. V praxi je to jediný spôsob, ako môže štát, ktorý vydal zákaz vstupu, zabezpečiť, aby sa štátny príslušník tretej krajiny, ktorý má zákaz vstupu, nevrátil na jeho územie cez iný členský štát Európskej únie v schengenskom priestore, a potom sa voľne pohyboval bez hraničných kontrol. Schengenský informačný systém nahradil v apríly 2013 Schengenský informačný systém druhej generácie (SIS II), ktorého právny základ predstavujú nariadenie o SIS II 7 a rozhodnutie o SIS II8.

Voči rozhodnutiam o zákaze vstupu možno podať námietky. Napríklad vo veci M. et Mme Forabosco zrušila francúzska Štátna rada rozhodnutie o odmietnutí víza pre manželku pána Forabosca, ktorú do databázy SIS zapísali nemecké orgány na základe toho, že zamietli jej žiadosť o azyl v Nemecku. Francúzska Štátna rada roz-hodla, že zápis do databázy SIS o zákaze vstupu vyplývajúci zo záporného rozhod-nutia o azyle nie je dostatočný dôvod na odmietnutie dlhodobého francúzskeho

5 Článok 1 – Všeobecné porušenie právnych predpisov: 1. Každý členský štát prijme primerané po-

stihy voči: a) každej osobe, ktorá úmyselne napomáha osobe, ktorá nie je štátnym občanom člen-ského štátu, aby vstúpila alebo prešla cez územie členského štátu porušujúc právne predpisy dot-knutého členského štátu týkajúce sa vstupu alebo tranzitu cudzincov; b) každej osobe, ktorá kvôli finančnému zisku úmyselne napomáha osobe, ktorá nie je štátnym občanom členského štátu, aby bývala na území členského štátu pri porušení právnych predpisov dotknutého členského štátu tý-kajúcich sa vstupu alebo tranzitu cudzincov. 2. Každý členský štát sa môže rozhodnúť, že neuvalí postihy za správanie definované v odseku 1 písm. a) a uplatní svoje vnútroštátne právne predpisy a právnu prax na prípady, v ktorých cieľom takéhoto správania je poskytnutie humanitárnej pomoci dotknutým osobám.

6 Čl. 3 ods. 6 Smernice Európskeho parlamentu a rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoloč-ných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území.

7 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1987/2006 z 20. decembra 2006. 8 Rozhodnutie Rady 2007/533/SVV z 12. júna 2007.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


286

víza9. V inom prípade – vo veci M. Hicham B nariadila francúzska Štátna rada do-časný odklad rozhodnutia o vyhostení cudzinca, pretože bol zapísaný do databázy SIS. V rozhodnutí o vyhostení cudzinca sa uvádzal zápis do SIS, ale bez uvedenia krajiny, z ktorej zápis do SIS pochádza. Keďže rozhodnutia o vyhostení musia ob-sahovať právne a skutkové dôvody, rozhodnutie o vyhostení sa považovalo za ne-zákonné10.

Zákaz vstupu v kontexte príkazu na návrat podľa Návratovej smernice 11 by ne-mal presiahnuť päť rokov. K rozhodnutiam o návrate sa pripája zákaz vstupu ak sa nestanovila lehota na dobrovoľný odchod, alebo ak sa nesplnila povinnosť návratu. V ostatných prípadoch sa k rozhodnutiam o návrate iba môže pripojiť zákaz vstupu. Dĺžka trvania zákazu vstupu sa určí s náležitým zohľadnením všetkých re-levantných okolností konkrétneho prípadu a v zásade nesmie presiahnuť päť rokov. Päť rokov však môže presiahnuť v prípade, ak štátny príslušník tretej krajiny pred-stavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bez-pečnosť. Návratová smernica stanovuje taktiež, že za podmienky, že štátny prísluš-ník tretej krajiny nepredstavuje hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť, sa zákaz vstupu neukladá obetiam obchodovania s ľuďmi, ktorým bolo udelené povolenie na pobyt v zmysle smernice Rady 2004/81/ES z 29. apríla 2004 o povoleniach na trvalý pobyt, vydávaných štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sú obeťami nezákonného obchodovania s ľuďmi alebo ktorí boli predmetom konania umožňujúceho nelegálne prisťahovalectvo a ktorí spolupracovali s príslušnými orgánmi. Taktiež členské štáty môžu v jednot-livých prípadoch z humanitárnych dôvodov zákaz vstupu neuložiť, zrušiť alebo po-zastaviť.

Čo sa týka procesných záruk, Návratová smernica vo svojom článku 12 (Forma) určuje, že rozhodnutia o zákaze vstupu, sa vydávajú písomne, pričom sa v nich uvá-dzajú skutkové a právne dôvody, ako aj informácie o dostupných opravných pro-striedkoch. Ak vnútroštátne právo umožňuje obmedziť právo na informácie, môžu sa obmedziť informácie týkajúce sa skutkových dôvodov, a to najmä na účely zais-tenia národnej bezpečnosti, obrany, verejnej bezpečnosti a predchádzania, vyšetro-vania, odhaľovania a stíhania trestných činov. Členské štáty sú tiež povinné poskyt-núť na požiadanie písomný alebo ústny preklad vrátane poučenia o dostupných

9 Francúzsko – Štátna rada (Conseil d’État), M. et Mme Forabosco (č. 190384) z 9. júna 1999. 10 Francúzsko – Štátna rada (Conseil d’État), M. Hicham B (č. 344411) z 24. novembra 2010. 11 Smernica Európskeho parlamentu a rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách

a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa ne-oprávnene zdržiavajú na ich území.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


287

opravných prostriedkoch do jazyka, ktorému štátny príslušník tretej krajiny rozu-mie alebo o ktorom sa dá odôvodnene predpokladať, že mu rozumie. Členské štáty sa však podľa Návratovej smernice môžu tiež rozhodnúť neuplatňovať tieto pro-cesné záruky na štátnych príslušníkov tretej krajiny, ktorí neoprávnene vstúpili na územie členského štátu a následne v ňom nezískali oprávnenie alebo právo na po-byt. V tomto prípade sa rozhodnutia vyhotovujú na vzorovom tlačive ustanovenom vo vnútroštátnych právnych predpisoch a členské štáty poskytnú všeobecné infor-mačné materiály, v ktorých sa vysvetlia hlavné prvky vzorového tlačiva v najmenej piatich jazykoch, ktoré najčastejšie používajú nelegálni migranti vstupujúci na úze-mie dotknutého členského štátu alebo ktorým títo migranti rozumejú. Podľa článku 13 Návratovej smernice (Opravné prostriedky) sa štátnemu príslušníkovi tretej krajiny poskytne účinný opravný prostriedok, o ktorom rozhoduje príslušný súdny alebo správny orgán. Členovia tohto orgánu majú byť nestranní a majú mať zaru-čenú nezávislosť. Orgán má právomoc preskúmať rozhodnutie vrátane možnosti dočasného pozastavenia výkonu rozhodnutia. Dotknutý štátny príslušník tretej krajiny má možnosť získať právne poradenstvo, zastúpenie a v prípade potreby i ja-zykovú pomoc. Členské štáty zabezpečia, aby potrebné právne poradenstvo a/alebo zastúpenie boli poskytnuté na požiadanie a bezplatne v súlade s príslušnými vnút-roštátnymi právnymi predpismi alebo pravidlami týkajúcimi sa právnej pomoci.

Zákaz vstupu je najčastejšie spojený so zápisom v SIS. Ako dôsledok bude jeho adresátom – štátnym príslušníkom tretích krajín odmietnutý prístup do celého schengenského priestoru. Členský štát, ktorý vydal zákaz vstupu, musí tento zákaz odvolať skôr, než môže ktorýkoľvek iný členský štát Európskej únie tejto osobe vy-dať vízum alebo ju na svojom štátnom území prijať. Je dôležité poznamenať, že zá-kaz môže byť vydaný v súvislosti so situáciou špecifickou pre ten – ktorý štát, ktorý vydal zákaz. Preto vznikajú otázky o proporcionalite zákazu vzťahujúceho sa na celý schengenský priestor, najmä v situáciách zahŕňajúcich ostatné základné práva, ako je napríklad zlúčenie rodiny. Zákazy vstupu vydané mimo rozsahu pôsobnosti Návratovej smernice formálne nezakazujú ostatným štátom umožniť prístup do schengenského priestoru. Ostatné štáty však môžu pri rozhodovaní, či vydať vízum alebo povoliť prijatie, zohľadniť zákazy vstupu. Preto môžu mať zákazy vplyv na celý schengenský priestor, aj keď môže byť zákaz relevantný len pre vydávajúci štát, ktorý jednotlivca považuje za nežiaduceho napríklad aj z dôvodov týkajúcich sa na-rušenia politickej stability12. Podľa Dohovoru je zápis osoby do databázy SIS úkon

12 Napríklad zápis ruského politika do SIS členským štátom Európskej únie zabránil členovi Parla-

mentného zhromaždenia Rady Európy zúčastniť sa jeho zasadnutí vo Francúzsku. O tom sa po-

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


288

uskutočnený jednotlivým členským štátom v rozsahu pôsobnosti práva Európskej únie. Proti tomuto úkonu ako takému možno podať sťažnosť na Európsky súd pre ľudské práva v tom zmysle, že daný štát údajne porušil Dohovor tým, že osobu za-písal do zoznamu, alebo ju drží v záznamoch. Vo veci Dalea proti Francúzsku ru-munský občan, ktorého meno Francúzsko zapísalo do databázy pred pristúpením Rumunska k Európskej únii, nemohol vykonávať svoju podnikateľskú činnosť, ani poskytovať či prijímať služby v žiadnom zo štátov schengenského priestoru. Jeho sťažnosť na zasahovanie do jeho práva vykonávať svoje odborné činnosti (chránené podľa článku 8 Dohovoru o práve na rešpektovanie súkromného a rodinného ži-vota) bola vyhlásená za neprípustnú. Súd v rozhodnutí týkajúcom sa zápisu do da-tabázy SIS a jeho účinkoch usúdil, že miera voľnej úvahy štátu pri určovaní, ako poskytnúť záruky proti svojvôli, je širšia, pokiaľ ide o vstup na územie štátu, než v súvislosti s vyhostením13.

Európsky súd pre ľudské práva posudzoval aj účinky zákazu cestovania ulože-ného v dôsledku zápisu jednotlivca do zoznamu osôb podozrivých z terorizmu, ktorý spravuje OSN. Vec Nada proti Švajčiarsku 14sa týkala žiadateľa taliansko-egyptského pôvodu žijúceho v Campione d’Italia (talianskej enkláve vo Švajčiar-sku), ktorého švajčiarske úrady zapísali do svojho „federálneho rozhodnutia o Ta-libane“, ktorým sa vykonávajú protiteroristické sankcie Bezpečnostnej rady OSN. Zápis zabránil žiadateľovi opustiť Campione d’Italia a jeho pokusy odstrániť svoje meno z tohto zoznamu boli zamietnuté. Súd poznamenal, že švajčiarske orgány môžu do určitej miery voľne uvážiť uplatňovanie protiteroristických uznesení OSN. Súd ďalej ale zistil, že Švajčiarsko porušilo práva žiadateľa podľa článku 8 Doho-voru, pretože okamžite neupozornilo Taliansko ani sankčný výbor vytvorený v rámci OSN, že proti žiadateľovi nemá žiadne odôvodnené podozrenie, a nepri-spôsobilo účinky sankčného režimu jeho individuálnej situácii. Súd Ďalej zistil, že Švajčiarsko porušilo aj článok 13 Dohovoru v spojení s článkom 8, pretože žiadateľ nemal žiadny účinný opravný prostriedok na dosiahnutie odstránenia svojho mena zo zoznamu. Vec Stamose proti Bulharsku15 sa zase týkala bulharského štátneho

drobne diskutovalo na zasadnutí Výboru pre právne záležitosti a ľudské práva Parlamentného zhro-maždenia Rady Európy v októbri 2011, čo viedlo k vypracovaniu správy o obmedzovaní slobody ako trestu za politické postoje. (Rozhodnutie Výboru pre právne záležitosti a ľudské práva Rady Európy (2012) vo veci Neprípustnosť obmedzení slobody pohybu ako trestu za politické postoje z 1. júna 2012 a uznesenie č. 1894 (predbežná verzia) prijaté 29. júna 2012).

13 ESĽP, Dalea proti Francúzsku (č. 964/07), 2. februára 2010. 14 ESĽP, Nada proti Švajčiarsku (č. 10593/08), 12. septembra 2012. 15 ESĽP, Stamose proti Bulharsku (č. 29713/05), 27. novembra 2012.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


289

príslušníka, ktorému bulharské orgány uložili dvojročný zákaz cestovania za poru-šenie imigračných zákonov USA. Pri prvom posudzovaní, či bol zákaz cestovania určený na zabránenie porušení domácich alebo zahraničných právnych predpisov o imigrácii zlučiteľný s článkom 2 protokolu č. 4 k Dohovoru Európsky súd pre ľudské práva zistil, že všeobecné a nerozlišujúce opatrenie, ktoré žiadateľovi zaka-zuje vycestovať kamkoľvek do zahraničia z dôvodu porušenia imigračného práva jednej konkrétnej krajiny, bolo neprimerané.

3 Zákaz vstupu štátneho príslušníka tretej krajiny podľa zákona o pobyte cu-dzincov

Podľa zákona č. 404/2011Z.z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niekto-rých zákonov (ďalej len „zákon o pobyte cudzincov“) v rozhodnutí o administra-tívnom vyhostení môže policajný útvar uložiť zákaz vstupu na územie Slovenskej republiky alebo územie všetkých členských štátov Európskej únie. Policajný útvar však uloží zákaz vstupu na územie Slovenskej republiky alebo územie všetkých členských štátov Európskej únie, ak v rozhodnutí o administratívnom vyhostení neurčí lehotu na vycestovanie. Teda v prípade, ak policajný útvar neurčí lehotu pre dobrovoľný odchod, vždy určí lehotu zákazu vstupu a zákaz vstupu je povinnou súčasťou rozhodnutia o administratívnom vyhostení, ak štátny príslušník tretej krajiny nebol schopný splniť svoju povinnosť dobrovoľne vycestovať stanovenú v rozhodnutí o administratívnom vyhostení. Štátny príslušník tretej krajiny je po-vinný vycestovať z krajiny najneskôr posledný deň oprávneného pobytu alebo do 30 dní odo dňa, keď mu žiadosť o akúkoľvek formu pobytu v Slovenskej republike bola zamietnutá s konečnou platnosťou. Ak sa policajný útvar dozvie, že štátny prí-slušník tretej krajiny nevycestoval v tejto lehote, môže sa rozhodnúť uložiť mu zá-kaz vstupu, a ak ho uloží, tak až na jeden rok. V zákone o pobyte cudzincov je táto možnosť osobitne relevantná, ak sa na štátneho príslušníka tretej krajiny už vzťa-hovalo viac ako jedno rozhodnutie o administratívnom vyhostení, alebo ak vstúpil na územie Slovenskej republiky počas trvania zákazu vstupu. V tomto prípade bude v rozhodnutí o administratívnom vyhostení povinne výrok o uložení zákazu vstupu s platnosťou pre všetky členské štáty Európskej únie. V ostatných situáciách je zá-kaz vstupu upravený v zákone o pobyte cudzincov ako nepovinná časť rozhodnutia o administratívnom vyhostení16.

16 Implementácia Návratovej smernice v podmienkach Slovenskej republiky (Národná správa), Liga

za ľudské práva, Bratislava, Slovenská republika, 2015.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


290

Osobitným prípadom je, keď rozhodnutie o administratívnom vyhostení je spo-jené so žiadosťou o asistovaný dobrovoľný návrat. V tomto prípade sa v rozhodnutí o administratívnom vyhostení určí lehota na realizáciu asistovaného dobrovoľného návratu, ale neukladá sa v ňom zákaz – podľa § 82 ods. 9 zákona o pobyte cudzincov policajný útvar vydá rozhodnutie o administratívnom vyhostení bez uloženia zá-kazu vstupu, ak sa štátny príslušník tretej krajiny dobrovoľne dostaví na policajný útvar a požiada o návrat do domovského štátu v rámci asistovaného dobrovoľného návratu.

Príslušný policajný útvar zodpovedný za rozhodnutie o administratívnom vy-hostení rozhoduje o tom, či uloží alebo neuloží zákaz vstupu v jednotlivom prípade. Právna úprava ustanovuje iba základný rámec pre uplatňovanie zákazu vstupu, ktorý policajný útvar dodržiava pri ukladaní zákazu vstupu.

Zákaz vstupu možno uložiť na 1 až 5 rokov. Zákaz vstupu na desať rokov možno uložiť iba v prípade, keď je štátny príslušník tretej krajiny administratívne vyhos-tený, pretože predstavuje vážnu hrozbu pre bezpečnosť štátu a verejný poriadok. Zákon však stanovuje možnosť uložiť zákaz vstupu i na kratšiu lehotu – podľa § 83 ods. 4 zákona o pobyte cudzincov pri rozhodovaní o administratívnom vyhostení zraniteľných osôb alebo štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí už majú udelený pobyt v Slovenskej republike, policajný útvar zváži, či by dôsledky zákazu vstupu neboli neprimerané vzhľadom na súkromný a rodinný život, dĺžku pobytu v Slo-venskej republike, zdravotný stav, vek a väzby s krajinou pôvodu.

Ak pre rozhodnutie o administratívnom vyhostení existuje viac dôvodov a po-licajný útvar sa rozhodol uložiť zákaz vstupu, použije ustanovenie zodpovedajúce dôvodu pre administratívne vyhostenie, ktorým sa zákaz vstupu upravuje naj-prísnejšie.

Na rozhodovanie o zákaze vstupu sa subsidiárne používajú i ustanovenia zá-kona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) (ďalej len „správny po-riadok). Rozhodnutie o zákaze vstupu teda musí byť individuálne, a musí zohľadniť všetky individuálne okolnosti prípadu, má vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci a obsahovať predpísané náležitosti. Odôvodnenie rozhodnutia musí obsahovať vyhodnotenie dôkazov, úvahy, ktoré sprevádzali hodnotenie dôkazov, zistené sku-točnosti o prípade a právne predpisy, na základe ktorých rozhodoval. Podľa roz-hodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky 9sža11/2010 zo dňa 29.9.2010, keď o zákaze vstupu rozhoduje policajný útvar, tento neprekročí právny rámec a krité-riá stanovené zákonom, medzinárodnými nástrojmi na ochranu ľudských práv a relevantnej jurisprudencie.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


291

Lehota zákazu vstupu začína plynúť dňom vykonania administratívneho vyhos-tenia, dňom vycestovania v rámci asistovaného dobrovoľného návratu, alebo dňom uplynutia lehoty na dobrovoľné vycestovanie určenej v rozhodnutí o administra-tívnom vyhostení (§ 82 ods. 10 zákona o pobyte cudzincov). Ak sa policajný útvar dozvie, že osoba nevycestovala z územia Slovenskej republiky v lehote určenej na dobrovoľný návrat, lehota zákazu vstupu začne odznovu plynúť odo dňa vykonania vyhostenia. Lehota zákazu vstupu sa končí uplynutím toho dňa, ktorý sa svojím označením zhoduje s dňom, keď došlo ku skutočnosti určujúcej začiatok lehoty. Ak takýto deň v mesiaci nie je, lehota sa končí posledným dňom mesiaca.

Ak štátny príslušník tretej krajiny, ktorý bol administratívne vyhostený, môže preukázať, že vycestoval v lehote určenej v rozhodnutí o administratívnom vyhos-tení, alebo ak vycestoval v rámci asistovaného dobrovoľného návratu, podľa zákona o pobyte cudzincov mu Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky môže zrušiť zákaz vstupu. Hoci oprávnenie uložiť zákaz vstupu je plne v moci policajného útvaru, ktorý vedie konanie o administratívnom vyhostení, oprávnenie zrušiť rozhodnutie patrí Úradu hraničnej a cudzineckej polície Prezídia Policajného zboru Minister-stva vnútra Slovenskej republiky. Podobne, Ministerstvo vnútra Slovenskej repub-liky môže štátnemu príslušníkovi tretej krajiny povoliť vstup aj napriek tomu, že mu v rozhodnutí o administratívnom vyhostení alebo v samostatnom rozhodnutí bol uložený zákaz vstupu, ak účelom jeho plánovaného pobytu sú humanitné dô-vody, napríklad úmrtie alebo návšteva vážne chorej blízkej osoby, alebo ak je jeho pobyt v záujme Slovenskej republiky a vec nemožno vybaviť v zahraničí. Zrušenie zákazu vstupu a možnosť pozastavenia zákazu vstupu upravuje § 86 zákona o po-byte cudzincov. Pri rozhodovaní o zrušení zákazu vstupu alebo o povolení vstupu na územie Slovenskej republiky sa neuplatňuje správny poriadok. Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky zašle iba štátnemu príslušníkovi tretej krajiny písomné oznámenie o tom, či jeho žiadosti vyhovelo, alebo nevyhovelo.

4 Záver

Všeobecným pravidlom je, že štáty majú suverénne právo kontrolovať vstup a ďalšiu prítomnosť iných štátnych príslušníkov na svojom území. Právo Európskej únie ako aj Dohovor však ukladajú niektoré obmedzenia pri uplatňovaní tejto su-verenity. Štátni príslušníci majú právo vstúpiť do svojej krajiny a štátni príslušníci Európskej všeobecné právo vstúpiť do iného členského štátu. Okrem toho, právo Európskej únie aj Dohovor zakazujú odmietnuť na hraniciach osoby, ktorým hrozí prenasledovanie alebo iné závažné bezprávie (zásada non-refoulement). Podľa

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


292

práva Európskej únie majú členské štáty spoločné pravidlá pre vydávanie krátko-dobých víz, vykonávanie činností hraničných kontrol a dozoru. Európska únia vy-pracovala pravidlá aj na zabránenie nezákonného vstupu. Štáty majú právo kontro-lovať vstup, pobyt a vyhostenie iných štátnych príslušníkov na základe zavedeného medzinárodného práva a v rámci svojich povinností podľa zmlúv (vrátane Doho-voru). Štáty teda majú právo rozhodovať, či cudzincom povolia prístup na svoje územie, ale musia rešpektovať právo Európskej únie, Dohovor a platné záruky v ob-lasti ľudských práv.

JUDr. Nataša Just Hrnčárová, PhD. Právnická fakulta Trnavské univerzity v Trnave


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


293

VPLYV EURÓPSKEHO PRÁVA NA VÝVOJ VEREJNEJ SPRÁVY A SPRÁVNEHO SÚDNICTVA V RAKÚSKU

The Influence of European Law on the Development of Public Administration and Administarive Justice in Austria

Martina Krížovská

KRÍŽOVSKÁ, Martina. Vplyv európskeho práva vývoj verejnej správy a správneho súdnictva v Rakúsku. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 293−309.

Abstrakt: Cieľom tohto príspevku je oboznámiť verejnosť s vplyvom práva Európ-skej únie na vývoj právnej úpravy výkonu a kontroly verejnej správy v Rakúsku. Konkrétne v príspevku zameriame pozornosť na aktuálny stav kontroly verejnej správy v Rakúsku po veľkej reforme známej pod názvom „NOVELLE 2012“. Pou-kážeme na dôvody a motívy, ktoré viedli odbornú i politickú verejnosť k tejto pre-lomovej zmene, oboznámime subjekty vykonávajúce kontrolu verejnej správy v súčasnosti, rozsah ich pôsobnosti, princípy na ktorých je kontrola verejnej správy v Rakúsku vybudovaná, poukážeme na konkrétne poznatky a výsledky efektívnosti reformy za obdobie prvého roka jej aplikácie. Na základe praktických i teoretických poznatkov sa pokúsime vyvodiť všeobecný záver o prínose uvedenej reformy. V zá-vere príspevku poukážeme na ďalší prebiehajúci vývoj európskeho správneho práva, a verejnej správy, o čom svedčí najnovšia judikatúra ESD, ktorá naznačuje ďalšiu zásadnú a prelomovú zmenu v koncepcii výkonu a kontroly verejnej správy v európskom priestore.

Klíčová slova: verejná správa, správne súdnictvo, new public management, právny princíp.

Abstract: The aim of this contribution is to inform the general public of the current status of control of the legality of public administration in Austria after a major reform known as the „Novelle 2012“. The contribution describes the reasons and motives that led to the professional and political public in Austria to these radical changes and gives information about the bodies exercising control over the legality of public administration at the present time and their scope of specific knowledge

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


294

and about the results of the effectiveness of the reform in the first year of applica-tion. At the end of the contribution on the basis of practical and theoretical knowledge we try to draw general conclusions about the benefits the reform as well as rising trends in the legislation in the area review of the legality of decisions of public authorities.

Keywords: public management, administrative justice, new public management, the rule of law.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


295

1 Európske správne právo a jeho vplyv na vývoj právnej úpravy verejnej správy a správneho súdnictva v členských štátoch EU

Správne právo Európskej únie, ktorým sa spravuje výkon európskej verejnej správy, je v súčasnosti aj napriek svojej už dosť dlhej existencii ešte stále nejednotné, roztrieštené a neprehľadné. Neustále sa mení, akoby ešte stále iba hľadalo svoje smerovanie a cieľ. Je tomu tak okrem iných dôvodov aj preto, lebo má veľa prame-ňov, ktoré napĺňajú jeho obsah. K základným prameňom správneho práva Európ-skej únie patria nielen medzinárodné dohovory, smernice, nariadenia Rady Eu-rópy, odporúčania Výboru ministrov ale napríklad aj bohatá judikatúra európskych súdov, ktorá sa neustále vyvíja. Za účelom zjednodušenia a sprehľad-nenia právnej úpravy správneho práva EU je snahou úniového zákonodarcu (eu-rópskeho parlamentu, Rady Európy) v budúcnosti vypracovať a schváliť spoločný a jednotný kódex Európskeho správneho práva procesného, ktorý by odrážal zá-kladné princípy fungovania verejnej správy ako sú nestrannosť, spravodlivosť a včasnosť.1

Správne právo Európskej únie ako i jednotlivých členských štátov Európskej únie by v každom prípade malo garantovať právo na vypočutie účastníka konania, právo na nahliadnutie do spisu, povinnosť úradov riadne odôvodniť rozhodnutie vydané v správnom konaní, ďalej by v malo garantovať súlad rozhodnutia s platnou legislatívou ako i spĺňať požiadavku primeranosti a predvídateľnosti, obzvlášť v ob-lasti administratívneho trestania pri ukladaní sankcií.2

K tomu, aby právo jednotlivých členských štátov EU (aj správne právo) malo aspoň porovnateľný štandard a obsah s právom EU, je potrebná ich harmonizácia alebo inak povedané zbližovanie právnych úprav a to vo všetkých jej oblastiach. Proces harmonizácie jednotlivých právnych úprav v niektorých členských štátoch EU síce už prebieha, avšak tento proces v rámci EU prebieha značne asynchrónne, nakoľko Európska únia, ani jej organizačné štruktúry nedisponujú oprávnením pri-amo zmeniť legislatívu v jej jednotlivých členských štátoch. Vnútroštátna právna úprava by v každom prípade nemala zostať v rozpore s európskou legislatívou. V prípade, že by k tomu reálne došlo, teda že by si členský štát nesplnil svoju po-vinnosť a nezosúladil vnútroštátnu právnu úpravu s právnou úpravou EU, má

1 Schneider/Hofmann/Ziller,ReNEUAL-Musterentwurf fúr ein EU-Vewaltungsverfahrensrecht,

Deutsche Ausgabe auf der Grundlage der úberarbeiteten englische Druckfassung 2014/15, 2015. 2 Hofmann, Das Verwaltungsverfahren unter dem Einfluss des Europa-rechts:Ist ganz Gallien von

den Romern besetzt?, in:Ewer at al., Methodik-Ordnung-Umwelt,204, S. 211 (218ff.) m.w.N.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


296

právna úprava komunitárneho práva prednosť pred vnútroštátnou právnou úpra-vou.

Harmonizácia vnútroštátnej legislatívy s legislatívou európskou, je potrebná z viacerých dôvodov. Jedným z nich je aj potreba zabezpečiť občanom Európskej únie aspoň porovnateľný rozsah práv a povinností ako i porovnateľný rozsah a spôsob ich právnej ochrany. Na zbližovaní jednotlivých právnych úprav má veľký podiel a vplyv nielen Rada Európy, Európska komisia a ďalšie subjekty, prijímajúce európske právne normy, ale aj Európsky súdny dvor a Európsky súd pre ľudské práva so svojou rozhodovacou činnosťou. Uvedené platí pre všetky oblasti práva, teda aj pre oblasť výkonu a kontroly verejnej správy.

Zbližovanie jednotlivých právnych úprav výkonu a kontroly verejnej správy má význam a pozitívny prínos nielen pre európske súdy samotné z dôvodu zabezpe-čenia rovnakého prístupu pri posudzovaní podobných vecí, ale hlavne pre občanov Európskej únie, ktorých obdobné veci by mali súdy v rámci Európskej únie po-sudzovať a rozhodovať rovnako alebo podobne.

Reformy verejnej správy a správneho súdnictva už doposiaľ zrealizované práve v duchu a pod vplyvom práva EU, prebehli v poslednom období v Rakúsku, či-astočne na Slovensku, v Španielsku, v Portugalsku, v Taliansku a vo Francúzsku, pričom základná téza a nosná myšlienka všetkých zrealizovaných reforiem na eu-rópskom kontinente sa niesla v duchu idey vytvorenia efektívnej a nízkonákladovej verejnej správy a efektívnej a účinnej právnej ochrany účastníkov administratív-nych konaní, garantovanej a realizovanej predovšetkým zo strany správneho súd-nictva. Požiadavky efektívnosti, hospodárnosti a účinnosti tak verejnej správy ako i správneho súdnictva plne korešpondujú s ideológiou trhu a financií vo verejnej správe a možno ich odvodiť priamo zo zásad tzv. „dobrej správy“, z Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, Charty základných práv Európskej únie.

Na vývoj verejnej správy ako i jej kontroly v jednotlivých členských štátoch EU má okrem medzinárodných dohovorov, ktorými sú napríklad Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd, Listina základných práv a slobôd, Aahurský dohovor, Charta základných práv EU, vplyv i judikatúra európskych súdov. Ukáž-kovým príkladom vplyvu európskeho práva na vývoj a stav vnútroštátnej právnej úpravy členského štátu EU je Rakúsko, kde 1. 1. 2014 nadobudla účinnosť reforma známa pod názvom „NOVELLE 2012“ ktorú odborná verejnosť považuje za naj-väčšiu a najvýznamnejšiu reformu v oblasti verejnej správy a jej kontroly za posled-ných 100 rokov na území dnešného Rakúska.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


297

2 Motívy a dôvody reformy v oblasti kontroly verejnej správy v Rakúsku

Hlavnými dôvodmi reformy v Rakúsku boli:

• postupná europeizácia verejnej správy a kontroly verejnej správy a s tým spojená europeizácia právnej ochrany účastníkov administratívneho ko-nania ako kvalitatívny dôvod,

• odbúranie preťaženosti existujúceho systému kontroly verejnej správy ako kvantitatívny dôvod,

• zvýšenie podielu jednotlivých spolkových krajín na výkone kontroly verej-nej správy a odbúranie federálneho akcentu na realizácii kontroly verejnej správy3.

Tvorcovia reformy sa prioritne nažili prispôsobiť vnútroštátnu právnu úpravu čo najviac európskej legislatíve, čo sa im aj podarilo. Dôraz bol, pokiaľ ide o kon-trolu verejnej správy kladený na správne súdy, čo zodpovedá i článku 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv, ktorý požaduje nezávislú kontrolu verejnej správy tri-bunálom, resp. kolektívnym orgánom a rozsiahlou preskúmavacou právomocou. Reforma správneho súdnictva v Rakúsku splnila požiadavky článku 5, 6, 13 Doho-voru ochrane ľudských práv a základných slobôd a úniového práva, predovšetkým článku 47 Charty základných práv Európskej únie.

Podľa článku 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd má každý právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch alebo o oprávnenosti aké-hokoľvek trestného obvinenia proti nemu.

Podľa článku 6 ods. 2 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd každý kto je obvinený z trestného činu sa považuje za nevinného pokiaľ jeho vina nebola preukázaná zákonným spôsobom.

Článok 6 je jedným z najvýznamnejších článkov Dohovoru. Týka sa tak obči-anskych ako i trestných vecí. Zaručuje každému právo na prístup k súdu, garantuje rovnosť zbraní pred súdom, verejnosť, nestrannosť a nezávislosť prejednania veci, primeranú lehotu na rozhodnutie atď. Článok 6 Dohovoru sa vzťahuje i na admi-nistratívne konania, pretože jedným z účastníkov konania eventuálne účastníkov

3 Holoubek/Lang, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz, Linde Verlag Ges.m.b.H., Wien

2013, seite 20.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


298

sporu je občan, resp. fyzická alebo právnická osoba, o právach ktorej sa v adminis-tratívnom konaní rozhoduje. Správny orgán rozhoduje v administratívnom konaní o subjektívnych verejných právach osôb.4

Podľa článku 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd každý, ktorého práva a slobody priznané týmto Dohovorom boli porušené, musí mať účinné právne prostriedky nápravy pred národným orgánom i keď sa porušenia slobody dopustili osoby pri plnení úradnej povinnosti.

Uvedený článok Dohovoru zaručuje každému účinný právny prostriedok ná-pravy pred vnútroštátnymi orgánmi proti údajnému porušeniu požiadavky stanove-nej článkom 6 Dohovoru, prejednať prípad spravodlivo a v primeranej lehote. Do-konca i v prípade, že jediný opravný prostriedok úplne nevyhovuje požiadavkám článku 13, tak im môže vyhovovať súhrn opravných prostriedkov stanovených vnú-troštátnym právom. Je preto nevyhnutné v každom prípade určiť, či prostriedky, ktoré má jednotlivec k dispozícii na základe vnútroštátneho právneho poriadku sú dostatočne účinné5 a to buď tak, že účinne bránia porušovaniu alebo pokračovaniu v porušovaní práva alebo poskytujú adekvátnu nápravu každého porušenia práva. Právny prostriedok nápravy je účinný, ak môže prispieť k rýchlemu vydaniu rozhod-nutia alebo poskytnúť adekvátnu náhradu za prieťahy. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že účinnosť opravného prostriedku nezávisí od istoty priaznivého výsledku. Vyčerpanie právnych prostriedkov nápravy podľa vnútroštátneho práva je jednou z podmienok prípustnosti sťažnosti pred orgánmi zriadenými Dohovorom.6

Prostredníctvom reformy verejnej správy a správneho súdnictva, bola v Ra-kúsku dosiahnutá v rovine ústavnoprávnej konformita s európskym právom a zá-roveň došlo i k odbremeneniu a zefektívneniu činnosti verejnej správy a správneho súdnictva.7

3 Kontrola verejnej správy správnymi súdmi

Podľa prof. Dr. Clemensa Jablonera má verejná správa v Rakúsku a jej právna funkcia už svoje najlepšie časy za sebou. Prvoradými príčinami tohto stavu sú podľa

4 Čapek Jan,:Európska úmluva o ochraně lidských práv a základných svobod, 1.část ,LINDE Praha,

2010, str. 164. 5 Tamtéž, s. 590. 6 Tamtéž. 7 Holoubek/Lang, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz, Linde Verlag Ges.m.b.H., Wien

2013, seite 21.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


299

neho nedostatok personálnych a materiálnych zdrojov, odbúranie právnickej ex-pertízy a relatívne nízke hodnoty v hodnotovom systéme, ktorý Európske právo a úniové právo aj napriek základnému právu na „dobrú správu“ má.8 Doposiaľ nosné elementy verejnej správy, ktorými sú zásada materiálnej pravdy, úradného postupu, náležitého zistenia skutkového stavu veci, neutrality verejnej správy ustu-puje do úzadia. Do popredia vystupuje zásada efektívnosti, hospodárnosti a účin-nosti, ktoré sa priamo odvíjajú od ideológie trhu a financií vo verejnej správe.9

Kontrolu verejnej správy ako i ochranu práv účastníkov administratívneho ko-nania v Rakúsku vykonávajú v súčasnosti už len novozriadené správne súdy. Mi-mosúdna kontrola zákonnosti verejnej správy prakticky neexistuje. Administra-tívna kontrola vykonávaná v rámci sústavy orgánov verejnej správy, v rámci odvolacieho konania alebo v rámci obnovy konania v správnom konaní bola prak-ticky úplne zrušená. V rámci reformy verejnej správy bolo v Rakúsku zrušených 120 odvolacích správnych orgánov. Dôvodom zrušenia odvolacích orgánov bol veľký politický vplyv na výkon verejnej správy na všetkých jej úrovniach a z tohto dôvodu nízke percento úspešnosti podaných odvolaní. Odvolacie orgány väčšinou z politických dôvodov potvrdili rozhodnutia orgánov verejnej správy vydané na 1. stupni.

Ako bolo vyššie uvedené kontrolu verejnej správy vykonávajú v Rakúsku v súčasnosti už len správne súdy.Správne súdnictvo v Rakúsku je vybudované na dvoch základných pilieroch. Prvý pilier predstavuje princíp „legality“, čiže viaza-nosti správy zákonom a druhý pilier predstavuje verejnú službu, v rámci ktorej sa od všetkých úradníkov vykonávajúcich verejnú správu vyžaduje splnenie takých povinností ako sú nestrannosť, odbornosť, vernosť zákonu atď. Dodržiavanie práv-nych noriem, čiže princípu legality pri výkone verejnej správy sa tak stáva otázkou cti, etiky, disciplíny a zodpovednosti konkrétneho zamestnanca v štátnej službe. Dodržiavanie zákonov je vo verejnej správe zabezpečené jednak prostredníctvom nadriadených orgánov (Bundesminister und Landesregierung), ktoré majú vo vzťahu k podriadeným orgánom právo vydávať nariadenia a pokyny, a jednak prostredníctvom národej rady (Nationalrat) ktorej uvedené orgány zodpovedajú.

Vývoj pritom išiel v tejto oblasti od personálneho ručenia a zodpovednosti jed-notlivých úradníkov k disciplinárnej zodpovednosti, k náhrade škody za nesprávny

8 Tamtéž, seite 22. 4 Tamtéž.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


300

a nezákonný postup a rozhodnutie až po trestnoprávnu zodpovednosť jednotlivých úradníkov za zneužitie právomoci pri výkone verejnej správy.

Na základe uvedenej reformy sa v Rakúsku vytvorilo 2-stupňové správne súd-nictvo, čo v praxi znamená, že v každej spolkovej krajine sa vytvoril jeden správny súd 1. inštancie a pre celú Spolkovú republiku Rakúsko sa vytvorili 2 správne súdy 1.inštancie, a to azylový súdny dvor a spolkový súd pre financie. Ide o tzv. Modell 9+2. Správne súdy v jednotlivých spolkových krajinách sa vytvorili transformáciou z nezávislých správnych tribunálov, ktoré doposiaľ čiastočne plnili funkciu kon-troly zákonnosti verejnej správy.

Organizácia a pôsobnosť oboch správnych súdov na úrovni spolku je upravená v spolkovom zákone a pôsobnosť správnych súdov jednotlivých spolkových krajín je upravená príslušným zákonom konkrétnej spolkovej krajiny. Podstatné ustano-venia týkajúce sa napríklad súdnej nezávislosti, menovania členov senátov sú upra-vené v spolkovom ústavnom zákone B-VG. Konanie a postup súdov ako i opráv-nenie rozhodovať je pre správne súdy zakotvené jednak v ústave, a jednak v zákone príslušnej spolkovej krajiny.

Pokiaľ ide o spôsob rozhodovania správnych súdov v Rakúsku v súčasnosti, je potrebné dať do pozornosti, že už priamo v spolkovom ústavnom zákone je zakot-vený tzv. reformačný princíp prednostne uplatňovaný rakúskymi správnymi súdmi. Tento princíp znamená, že správne súdy na základe podaných sťažností proti rozhodnutiam orgánov verejnej správy rozhodujú vo veci samej meritórne. Podľa ustanovení spolkového ústavného zákona je tzv. „kasatórne“ rozhodnutie správneho súdu, ktorým by zrušil a vrátil vec na nové rozhodnutie orgánu verejnej správy ktorého rozhodnutie sa preskúmava prípustné iba výnimočne. V správnom súdnictve preto v súčasnosti prevláda princíp reformačný. K tejto otázke sa vyjadril aj Správny súdny dvor vo Viedni v rozhodnutí číslo Ro 2014/03/0063 zo dňa 26.júna 2014, ktorým určil, že postup typu „Ping-pong hry“ medzi správnym súdom a orgánom verejnej správy je neprípustný. Rovnaký záver bol prijatý aj čo sa týka rozhodovania správnych súdov o sťažnosti proti nečinnosti.10

Právna ochrana účastníkov administratívneho konania je teda zabezpečená vý-lučne prostredníctvom správnych súdov, ktoré sú s poukazom na článok 130 ods. 1 Spolkového ústavného zákona B-VG príslušné prejednať tieto druhy sťažností:

10 www.Gerichtsbarkeit in Osterreich. Tätigkeitsbericht fúr das Jahr 2014, seite 5.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


301

1) Sťažnosti proti rozhodnutiam orgánov verejnej správy

Podľa článku 132 ods. 1 B-VG môže sťažnosť na správny súd podať každý, kto sa domnieva, že jeho práva boli rozhodnutím správneho orgánu z dôvodu nezá-konnosti rozhodnutia porušené.

2) Sťažnosti proti nečinnosti

V zmysle článku 132 ods.3 B-VG je na podanie sťažnosti proti nečinnosti správ-neho orgánu oprávnený každý kto sa domnieva, že je účastníkom predmetného konania.

3) Sťažnosti proti opatreniam

V zmysle §132 ods.2 B-VG môže každý kto sa domnieva, že boli porušené jeho práva podať sťažnosť proti opatreniu ako i proti priamemu úradnému príkazu a faktickému úradnému výkonu. Sťažnosť proti opatreniu správneho orgánu možno podať v lehote 6. týždňov od jeho vydania alebo realizácie

K ďalším druhom žalobných návrhov patria:

4) Sťažnosti proti nariadeniam

5) Sťažnosti proti ostatným druhom protiprávneho postupu správnych orgánov pri uplat-ňovaní zákona

6) Sťažnosti proti protiprávnemu konaniu obstarávateľa vo veciach verejného obstaráva-nia

7) Sťažnosti proti Sporom v služobných záležitostiach zamestnancov vo verejnej a v štátnej službe

Samozrejme, že príslušnosť správnych súdov je vylúčená pre veci spadajúce do pôsobnosti všeobecných súdov a ústavného súdu.

Podľa § 130 ods. 4 Spolkového ústavného zákona platí, že správny súd rozho-duje vo veci samej, pokiaľ bol skutkový stav náležite zistený správnym orgánom alebo jeho zistenie správnym súdom vyžaduje rýchlosť konania alebo zníženie ná-kladov konania. V týchto prípadoch rozhoduje správny súd vo veci samej.

Pokiaľ orgán verejnej správy vydal rozhodnutie v rozsahu zákonného rámca správnej úvahy, nemôže správny súd zrušiť ani zmeniť takéto rozhodnutie z dôvodu nezákonnosti.

Vo veciach správneho trestania, vo finančných a daňových veciach, teda tam, kde neprichádza do úvahy voľná úvaha správneho orgánu preskúmavajú správne

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


302

súdy rozhodnutia vydané v administratívnom konaní z dôvodu namietaného roz-poru so zákonom.

Podľa § 28 ods.4 Správneho súdneho poriadku správny súd zruší a vráti vec na rozhodnutie správnemu orgánu, ktorého rozhodnutie bolo sťažnosťou napadnuté, za predpokladu, že rozhodnutie bolo vydané v rámci voľnej úvahy správneho or-gánu. To platí len v prípade, že nemusí vo veci sám rozhodnúť.

Podľa § 28 ods. 4 Správneho súdneho poriadku postupuje správny súd iba vtedy, ak skutkový stav nebol správnym orgánom náležite zistený, nevyžaduje to rýchlosť konania ani zníženie nákladov.11

Zákonodarca uvedenou právnou úpravou chcel dosiahnuť zrýchlenie konania ako i to, aby sa veci nevracali inému orgánu, ale aby správny súd pokiaľ je to možné, sám vo veci rozhodol, čím prakticky naplnil požiadavku článku 6 Dohovoru a za-bezpečil rýchlu, účinnú a efektívnu kontrolu verejnej správy.

Pokiaľ ide o rozsah zisťovania skutkového stavu veci a vykonávania dôkazov správnym súdom, možno s poukazom na vyššie uvedené konštatovať jeho neob-medzený rozsah. Konanie pred správnym súdom je v Rakúsku vedené zásadou vy-šetrovacou a nie zásadou prejednávacou. Je preto vecou posúdenia splnenia zákon-ných podmienok správneho súdu, či dôkazy vykoná sám alebo vec za účelom vykonania dôkazov vráti príslušnému správnemu orgánu.

Na jednotlivých novozriadených správnych súdoch možno vytvárať v zmysle reformy podľa aktuálnej potreby ad hoc odborné senáty za účasti odborníkov na danú konkrétnu problematiku, ktorých odbornosť je špecializovaná a ktorí svojou prítomnosťou majú sudcom napomôcť odpovedať a vysvetliť odborné otázky súvi-siace s prejednávanou vecou.

Pokiaľ ide o predpoklady, dôvody a rozsah preskúmavacej a rozhodovacej právomoci správnych súdov možno konštatovať, že základným a nevyhnutným predpokladom kontroly postupu alebo rozhodnutia správneho orgánu správnym súdom je podanie sťažnosti účastníkom správneho konania. Kontrola verejnej správy sa preto v Rakúsku neuskutočňuje ex offo. Predpokladom kontroly verej-nej správy je uplatnenie subjektívneho verejného práva účastníkom administra-tívneho konania, ktorý sa domnieva, že postupom alebo rozhodnutím správneho orgánu boli porušené jeho práva. Princíp zákonnosti uplatňovaný v Rakúsku vo

11 Holoubek/Lang, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz, Linde Verlag Ges.m.b.H., Wien

2013, seite 134.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


303

verejnej správe nepredstavuje preto žiaden subjektívny nárok na zákonnosť ve-rejnej správy.

Podľa článku 18 ods. 1 a článku 130 ods. 1 Spolkového ústavného zákona B-VG môžu verejná správa a správne súdy konať iba na základe zákona.

Podľa článku 130 ods. 1 Spolkového ústavného zákona rozhodujú správne súdy o sťažnostiach podaných proti rozhodnutiam správnych orgánov z dôvodu nezá-konnosti. S poukazom na článok 132 ods. 1 Spolkového ústavného zákona je zjavné, že táto nezákonnosť je preskúmavaná v rozsahu ochrany subjektívnych práv, nakoľko nezákonnosť rozhodnutia správneho orgánu je posudzovaná iba v rozsahu dôvodov a práv účastníka konania, ktorý sťažnosť podal a ktoré sú uve-dené v sťažnosti.12

S poukazom na uvedené možno konštatovať, že koncepcia správneho súdnictva v Rakúsku zabezpečuje predovšetkým právnu ochranu subjektívnych verejných práv účastníkov konania a nie objektívnu kontrolu zákonnosti. Objektívnu kon-trolu zákonnosti verejnej správy môžu správne súdy vykonávať iba v rámci konania o uplatnenom subjektívnom práve a aj to iba v obmedzenom rozsahu. V tejto súvis-losti je potrebné poukázať na ustanovenia článku 132 ods.1,2 a 5 Spolkového ústav-ného zákona B-VG, ktoré vytvárajú priestor pre existenciu tzv. „Kompromisných modelov“ správneho súdnictva, ktoré v rámci subjektívnej právnej ochrany obsa-hujú aj prvky objektívnej kontroly zákonnosti.13

§ 27 zákona o súdnom správnom poriadku vytvára tento priestor v tom smere, že zdôrazňuje ochranu subjektívnych práv účastníka konania v rozsahu dôvodov uvedených v sťažnosti.14Zároveň rozširuje zásadu ochrany subjektívnych verejných práv v smere objektívnej kontroly zákonnosti a to tak, že správny súd preskúmava napadnuté rozhodnutie orgánu verejnej správy v rozsahu dôvodov uvedených v sťažnosti alebo aj na základe vyjadrenia o rozsahu napadnutého rozhodnu-tia.15 Z uvedeného znenia zákona vyplýva, že pokiaľ správny súd nezistí poru-šenie zákona na základe a v rozsahu dôvodov(nie práv) uvedených v sťažnosti, preskúma rozhodnutie podľa obsahu vyjadrenia účastníka konania o rozsahu napadnutého rozhodnutia, teda preskúma aj porušenie iných práv súvisiacich

12 Tamtéž, seite 131. 13 Holoubek/lang, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz, Linde Verlag Ges.m.b.H., Wien

2013, seite 132. 14 Tamtéž, seite 132. 15 Tamtéž, seite 133.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


304

s dôvodmi uvedenými v sťažnosti. Podstatné je, aby sťažnosť obsahovala dô-vody o ktoré sa tvrdenie o nezákonnosti rozhodnutia opiera.16

Každý orgán verejnej správy je v dôsledku reformy orgánom prvej a zároveň aj poslednej inštancie, nakoľko odvolacie konanie i konanie o obnove konania reali-zované odvolacími orgánmi bolo zrušené. Jediným opravným prostriedkom proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy prvej inštancie je sťažnosť. Odbúraním odvo-lacích orgánov došlo k skráteniu dĺžky konania, v rámci ktorého môže byť rozhod-nutie orgánu verejnej správy preskúmané a zároveň došlo k zníženiu finančných nákladov na výkon verejnej správy a jej kontroly.17

Výnimku predstavujú veci spadajúce do pôsobnosti samosprávy obcí, v rámci ktorých o odvolaniach podaných proti rozhodnutiam obcí rozhoduje správny súd. Tento inštančný postup je možné prostredníctvom obyčajného zákona vylúčiť, k čomu aj v jednotlivých spolkových krajinách dochádza. Právna ochrana účastní-kov správneho konania je v týchto prípadoch preto výlučne zabezpečená prostred-níctvom správnych súdov.

4 Aktuálne štatistické poznatky Správneho súdneho dvora vo Viedni za rok 2014

Pokiaľ ide o nápad, vybavenosť a dĺžku konania možno z pohľadu Správneho súdneho dvora vo Viedni uviesť zopár aktuálnych poznatkov vyplývajúcich zo správy o činnosti Správneho súdneho dvora vo Viedni za rok 2014. Zo správy o čin-nosti za rok 2014 vyplýva, že z celkového nápadu 3900 vecí na správnom súdnom dvore bolo vybavených a právoplatne skončených cca 2500 vecí. Priemerná dĺžka konania sa v dôsledku uvedenej reformy skrátila zo 16,7 mesiacov v roku 2013 na 10,6 mesiacov v roku 2014 (po zavedení reformy).18

5 Zovšeobecnenie poznatkov o prínose reformy

Prostredníctvom reformy verejnej správy a správneho súdnictva v Rakúsku do-šlo v oblasti kontroly verejnej správy k zrýchleniu a k zefektívneniu konania. Tak-

16 Tamtéž, seite 133. 17 Univ.-Prof.Dr. Katharina Pabel, Verwaltungsgerichtsbarkeit NEU, Textausgabe mit Erläuterungen,

Linde, 2013, Seite11. 18 www.Verwaltungsgerichtshof Wien, Tätigkeitsbericht des Verwaltungsgerichtshofs 2015.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


305

tiež došlo k zníženiu nákladov na výkon verejnej správy a to práve v dôsledku úpl-ného odbúrania inštančného postupu v administratívnom konaní. Ciele a požia-davky reformy vopred stanovené jej tvorcami boli preto splnené.

Uvedené požiadavky však boli dosiahnuté na úkor iných atribútov a hodnôt na ktorých sú verejná správa a správne súdnictvo vybudované. Do úzadia ustúpila ochrana objektívnej zákonnosti, princíp legality v širšom slova zmysle, zásada ma-teriálnej pravdy a náležitého zisťovania skutkového stavu veci.

Z uvedeného možno zovšeobecniť, že každou zmenou právnej úpravy dochádza v podstate k tomu, že niektoré z právnych princípov, zásad alebo hodnôt sa upred-nostnia a ich ochrana a význam vystúpia do popredia a iné ustúpia do úzadia. Závisí iba od politickej vôle a vôle zákonodarcu, ktoré z nich to budú.

Úniové právo a s tým spojená ideológia trhu stále viac a viac preniká aj do jed-notlivých právnych úprav v oblasti verejnej správy a správneho súdnictva členských štátov Európskej únie. Otázne je, či tento trend je v súlade so záujmami a potrebami občanov jednotlivých členských štátov Európskej únie. Odpoveď na túto otázku nám prinesie až prax.

6 Aktuálna judikatúra ESD a jej vplyv na ďalší vývoj vnútroštátnej právnej úpravy výkonu a kontroly verejnej správ

V tejto súvislosti poukážeme ešte na dve aktuálne vybrané rozhodnutia Európ-skeho súdneho dvora, ktoré zrejme v budúcnosti ovplyvnia ďalšie smerovanie a vý-voj v oblasti právnej úpravy výkonu a kontroly verejnej správy. Ide o rozsudok ESD číslo C-137/14 zo dňa 15. 10. 2015, v ktorom sa v plnom rozsahu zohľadnilo znenie Aarhuskej konvencie a Smernice Európskeho spoločenstva EG 2003/35/EG ako aj o rozsudok zo 7. 11. 2013 číslo C-72/12(Altrip), v ktorom ESD uviedol, že s pouka-zom na uplatnenie smernice o kontrole vplyvu na životné prostredie číslo 2011/92/EU je potrebné vo vnútroštátnej právnej úprave vytvoriť a zabezpečiť apli-káciu rozšíreného prístupu k súdom a zabezpečiť širší rozsah kontroly verejnej správy. Ide o 2 rozhodnutia európskeho súdu, ktoré spôsobujú fundamentálny po-krok alebo zásadnú zmenu v prístupe a v chápaní základných princípov verejnej správy ako i jej kontroly.

ESD v rozsudku C-137/14 zo dňa 15. 10. 2015, načrtol 3. základné sporné otázky, ku ktorým by mala európska odborná i laická verejnosť zaujať v najbližšej dobe jasné stanovisko a na základe jednotného stanoviska potom aj upraviť vnú-troštátnu právnu úpravu. Ide o problematiku týkajúcu sa:

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


306

1) Druhu a povahy procesných a formálnych chýb spôsobilých vyvolať zru-šenie alebo zmenu rozhodnutí verejnej správy v rámci preskúmania správ-nymi súdmi

2) Zabezpečenia kvalitnejšieho prístupu k súdom, čo znamená rozšírenie ok-ruhu aktívne legitimovaných subjektov na podanie žalôb na preskúmanie rozhodnutí v konaní pred správnymi súdmi

3) Prehodnotenia rozsahu súdnej kontroly verejnej správy19.

Ad 1) Pokiaľ ide o procesné a formálne pochybenia spôsobilé vyvolať zrušenie alebo zmenu rozhodnutia vydaného v rámci výkonu verejnej správy, Európsky súdny dvor v uvedenom rozsudku konštatuje veľké rozdiely v prístupe správnych súdov jednotlivých členských štátov pri posudzovaní podmienok a dôvodov, ktoré vedú k zrušeniu takéhoto rozhodnutia. ESD uvádza, že kým v Rakúsku je aj na-jmenšie pochybenie procesného alebo formálneho charakteru dôvodom pre vnú-troštátne správne súdy, aby zrušili takéto rozhodnutie, tak v Nemecku a v Špa-nielsku majú správne súdy úplne opačný prístup a síce taký, ktorý vychádza zo zásady, že iba zásadné a podstatné formálne a procesné chyby správneho aktu môžu viesť k zrušeniu alebo k zmene takéhoto rozhodnutia. Dôležitým kritériom, ktoré správne súdy v Nemecku a v Španielsku zohľadňujú, je konečný efekt alebo výsle-dok, ktorý by sa zrušením a vydaním nového rozhodnutia dosiahol. 20Pokiaľ by teda zistené formálne alebo procesné pochybenie nemalo mať vplyv na konečné rozhod-nutie vo veci samej, je potrebné sa riadiť tzv. „ekonomickým kritériom“ a v takomto prípade ponechať preskúmavané rozhodnutie z dôvodu nepodstatných chýb v plat-nosti. Odlišné prístupy správnych súdov v jednotlivých členských štátoch spôso-bujú Európskemu súdnemu dvoru nemalé ťažkosti, nakoľko sa tento v rámci vý-konu svojej pôsobnosti musí vtesnať medzi obi dva diametrálne odlišné právne prístupy. S poukazom na najnovšiu judikatúru ESD možno vyvodiť, že ESD sa prikláňa k názoru, že k zrušeniu preskúmavaného správneho aktu verejnej správy, možno pristúpiť až vtedy, ak správny súd dospeje k poznaniu, že sa v danej veci sa jedná o podstatné formálne alebo procesné pochybenie. A naopak, že zrušenie správneho aktu vydaného v rámci výkonu verejnej správy je vylúčené, ak zistené procesné a formálne chyby nemali vplyv na rozhodnutie vo veci samej. Pri rozhod-nutiach vydaných v rámci správnej úvahy je podstatné, či zistené procesné pochy-benie ovplyvnilo alebo neovplyvnilo správnu úvahu na základe ktorej bolo potom vydané rozhodnutie vo veci samej. V tejto súvislosti je potrebné dať do pozornosti,

19 www//Einfluss des EU.Rechts auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit,https://www.uni.trier.de/Hof-

mann Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit – nur eine Frage des Umweltsrechts?. 20 Tamtéž.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


307

že bremeno dokazovania vplyvu pochybenia orgánu verejnej správy na výslednom rozhodnutí resp. na rozhodnutí vo veci samej spočíva na žalobcovi.21

Ad 2) V súvislosti s problematikou prístupu k súdom je potrebné dať do po-zornosti aj ďalšie významné rozhodnutie Európskeho súdneho dvora, ktorým je rozsudok zo 7. 11. 2013 číslo C-72/12(Altrip), v ktorom ESD uviedol, že s pouka-zom na uplatnenie (UVP-Richtlinie) smernice o kontrole vplyvu na životné prostredie číslo 2011/92/EU je potrebné vo vnútroštátnej právnej úprave vytvoriť priestor a zabezpečiť aplikáciu rozšíreného prístupu k súdom aj pre ďalšie sub-jekty tak, aby sa zamedzilo tomu, aby vo vnútroštátnom práve boli obmedzené alebo ohraničené možnosti, prístupy a dôvody preskúmavania žalovaného správ-neho aktu zo strany správnych súdov. ESD požaduje zabezpečiť preskúmanie správneho aktu v rozsahu právneho imperatívu, čiže v rozsahu prirodzeného a ľudského práva, akéhosi „všeobecného a kolektívneho dobra“.22 Z uvedeného možno vyvodiť, že správne súdy sú podľa záverov ESD povinné preskúmať správny akt vydaný v rámci výkonu verejnej správy aj z hľadiska vplyvu na ži-votné prostredie a to bez ohľadu na rozsah dôvodov uvedených v žalobe. Zároveň je potrebné minimálne v oblasti výkonu verejnej správy na úseku ochrany život-ného prostredia rozšíriť okruh subjektov oprávnených podať žalobný návrh na preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu vydaného na úseku ochrany život-ného prostredia. V záujme jednoznačného výkladu a jednotnej aplikácie proces-ných noriem týkajúcich sa aktívnej vecnej legitimácie na podanie žalobného ná-vrhu, by bolo vhodné, aby jednotlivé členské štáty Európskej únie pristúpili v tomto smere priamo k legislatívnej úprave a túto nemuseli nahrádzať iba ústav-nekonformným výkladom existujúcej právnej úpravy, teda aby všeobecné zá-konné ustanovenia nemuseli vykladať s odkazom na medzinárodné zmluvy a do-hovory prijaté jednotlivými členskými štátmi Európskej únie.

Ad 3) Z odôvodnení rozhodnutí súdov Európskej únie vyplývajú požiadavky ochrany noriem, tzv. ochrany objektívnej zákonnosti. Vychádzajúc však z pôvod-ného súdneho pragmatizmu, ktorý sa opiera o základnú tézu, že správne súdy ne-preskúmavajú zákonnosť správneho aktu, ale iba porušenie subjektívneho verej-ného práva, sú vyššie uvedené požiadavky skôr výzvou na zamyslenie sa do budúcnosti nad tým, akým smerom sa bude ďalej vyvíjať právna úprava a princípy

21 Tamtéž. 22 www//Einfluss des EU.Rechts auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit,https://www.uni.trier.de/Hof-

mann Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit – nur eine Frage des Umweltsrechts?

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


308

platné a spoločné pre všetky členské štáty Európskej únie. Predmetom diskusie od-bornej verejnosti v oblasti správneho súdnictva zostáva nedoriešená otázka týkaj-úca sa rozsahu súdneho prieskumu rozhodnutí verejnej správy.

Podľa článku 9 ods. 2 Aahurského dohovoru majú správne súdy preskúmať roz-hodnutie verejnej správy na základe žaloby podanej ochranárskou organizáciou v rozsahu objektívnej zákonnosti. 23Európsky súdny dvor aj s poukazom na uve-dený dohovor ide vo svojich úvahách a v snahe vyriešenia tejto dilemy ďalej a za-mýšľa sa nad tým, či by nebolo vhodné vyriešiť tento načrtnutý problém tak, že by sa prieskum správnych súdov v rozsahu objektívnej zákonnosti vzťahoval iba na vopred určené oblasti verejnej správy alebo na predmet právnej úpravy.24

S poukazom na vyššie označené judikáty európskych súdov preskúmavanie správnych aktov a postupov verejnej správy v rozsahu dôvodov a práv uvedených v žalobe nepostačuje a celkom nezodpovedá potrebám a požiadavkám súčasnej eu-rópskej spoločnosti. Pri doterajšom spôsobe a prístupe preskúmavania správnych aktov dochádzalo často k situáciám, kedy správny akt prešiel kontrolou správnych súdov bez akejkoľvek ujmy a to aj vtedy, keď predmetný správny akt bol v rozpore s objektívnym právom. Ochrana subjektívnych verejných práv pri preskúmavaní správnych aktov a postupov orgánov verejnej správy najmä v niektorých oblastiach verejne správy je v priamom rozpore s právom Európskej únie a s medzinárodnými dohovormi. Európsky súdny dvor dospel v rozsudku číslo C-137/14 k záveru, že pri preskúmavaní správnych aktov vydaných v oblasti ochrany životného prostre-dia je potrebné, aby súdy preskúmali predmetný správny akt nielen v rozsahu sub-jektívnych verejných práv uvedených v žalobnom návrhu sťažovateľa, ale je ich le-gitímnou povinnosťou preskúmať tieto aj z hľadiska dodržania objektívnej zákonnosti, teda z hľadiska verejného záujmu a verejného dobra. V opačnom prí-pade by preskúmanie správnych aktov a postupov orgánov verejnej správy správ-nymi súdmi bolo v priamom rozpore s článkom 11 smernice o kontrole vplyvu na životné prostredie a zároveň by neodôvodňovalo legitimitu správnych súdov sa-motných, ktorých hlavnou úlohou a poslaním je zabezpečenie spravodlivosti a ochrany práva. Požiadavka alebo povinnosť správnych súdov preskúmať do-tknutý správny akt vo verejnom záujme v širšom kontexte, v rozsahu ochrany ve-rejného dobra sa však dostáva do rozporu s pôvodnou zásadou činnosti správnych súdov, podľa ktorej správne súdy majú rozhodovať iba o právach uvedených v ža-lobnom návrhu a nie zabezpečovať ochranu objektívnej zákonnosti.

23 Tamtéž. 24 Tamtéž.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


309

S poukazom na načrtnuté úvahy a judikatúru Európskeho súdneho dvora možno konštatovať, že súčasný medzinárodný a európsky trend vo vývoji správ-neho súdnictva smeruje jednoznačne k rozšíreniu prístupu k súdom, k rozšíreniu okruhu subjektov disponujúcich aktívnou legitimáciou na podanie žalobného ná-vrhu ako i k rozšíreniu rozsahu prieskumnej právomoci správnych súdov nad rá-mec dôvodov uvedených v žalobe. Naznačený ďalší vývoj v oblasti kontroly verejnej správy zo strany správneho súdnictva je tak plne v súlade s Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd ako i Listinou základných práv a slobôd.

Uvedené úvahy Európskeho súdneho dvora potvrdzujú, že vývoj európskeho správneho práva, verejnej správy i jej kontroly nie e ukončený, ide o sústavne pre-biehajúci proces, ktorý automaticky priamo vplýva na vývoj právnej úprav výkonu i kontroly verejnej správy v jednotlivých členských štátov Európskej únie.

JUDr. Martina Krížovská Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


310

EVROPSKÁ CHARTA MÍSTNÍ SAMOSRPÁVY V PRAXI ČESKÉ REPUBLIKY

European Charter of Local Self-Government in the practice of the Czech Republic

Barbora Gonsiorová

GONSIOROVÁ, Barbora. Evrospká charta místní samosprávy v praxi České re-publiky. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 310−323.

Abstrakt: V roce 1999 se Česká republika stala smluvním státem Evropské charty místní samosprávy, mezinárodní smlouvy vytvořené na půdě Rady Evropy. Její sou-časné podobě předcházelo téměř 30 let prací na vytvoření konkrétního společného ev-ropského standardu místní samosprávy. Pro Českou republiku vznikl závazek přijetí vnitrostátní právní úpravy odpovídající závazným požadavkům Evropské charty místní samosprávy. Nebylo ale možné akceptovat její obsah celkově, a proto vůči některým požadavkům byly učiněny výhrady. Tento příspěvek se tudíž zabývá praktickým pro-vedením závazných požadavků i výhradami učiněnými ze strany České republiky.

Klíčová slova: Evropská charta místní samosprávy, Rada Evropy, Česká republika, místní společenství, územní samosprávné celky, obce, výhrady.

Abstract: In the year 1999 the Czech Republic became a contracting state to the Euro-pean Charter of Local Self-Government, an international treaty created by the Council of Europe. Its current form was preceded by almost 30 years of work on the esta-blishment of a common European standard of local government. For the Czech Repub-lic it meant making a commitment to creating domestic legislation corresponding to the mandatory requirements of the European Charter of Local Self-Government. It was impossible to accept its contents as a whole and therefore against certain demands re-servations were made. This paper therefore deals with the practical implementation of mandatory requirements and reservations made by the Czech Republic.

Keywords: European Charter of Local Self-Government, The Council of Europe, Czech Republic, local authorities, local government units, municipalities, reserva-tions.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


311

1 Úvod

Dne 1. září 1999 vstoupila pro Českou republiku v platnost Evropská charta místní samosprávy (dále jen „Charta“)1, mezinárodní úmluva vzniklá na půdě Rady Evropy (dále jen „RE“). Tato, jako jedna z nejvýznamnějších evropských mezivlád-ních organizací, významných způsobem ovlivňuje veřejnoprávní sféru svých člen-ských států.2 Základním dokumentem RE je Statut Rady Evropy,3 podle kterého má být jejím cílem dosažení větší jednoty mezi členy za účelem ochrany uskutečňování ideálů a zásad, které jsou jejich společným dědictvím, včetně usnadňování hospo-dářského a společenského rozvoje. Tento cíl má být realizován prostřednictvím činnosti orgánů RE, tj. jednáním o otázkách společného zájmu a uzavíráním do-hod, včetně provádění společných opatření ve věcech hospodářských, sociálních, kulturních, vědeckých, právních a správních, s důrazem na dodržování a další rea-lizaci lidských práv a základních svobod.

Ačkoliv se RE primárně zaměřuje na lidsko-právní sféru, významnou část svých aktivit věnuje ústavním a právním základům fungování místní demokracie.4 Od roku 1994 působí jako poradní orgán v rámci struktury RE Kongres místních a re-gionálních samospráv, který zajišťuje reprezentaci (krom vrcholných ústavních or-gánů) i místních samospráv ve formě delegátů Komory regionů a Komory místních orgánů. Úkolem těchto poradních orgánů je spolupráce při řešení problémů týka-jících se místních a regionálních orgánů a konzultace veškerých právních instru-mentů, které se jich dotýkají. Důležitým úkolem je samozřejmě také kontrola pl-nění závazků členských států vyplývajících z Charty. Z hlediska praktické spolupráce má nezanedbatelný vliv rovněž Řídící výbor pro místní a regionální de-mokracii, zřízený za účelem podpory místní a územní samosprávy, analýzy správ-ních a legislativních struktur, financování místních a územních orgánů, atd.5

Právě v oblasti působnosti výše uvedených poradních orgánů došlo k vytvoření Charty, jejímž přijetím smluvní státy uznávají, že místní společenství tvoří pilíř kte-

1 Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy. 2 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 439. 3 Viz Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 123/1995 Sb., o přístupu České republiky ke Statutu

Rady Evropy. 4 POMAHAČ, Richard. Evropské veřejné právo. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2010, s. 70. 5 FEJTEK, Petr. Mezinárodní organizace a veřejná správa [online]. mvcr.cz, 7. listopadu 2012 [cit.

2. června 2016]. Dostupné na: <http://www.mvcr.cz/clanek/mezinarodni-spoluprace92.aspx?q= Y2hudW09Mg%3D%3D>.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


312

réhokoliv demokratického zřízení, a že právo občanů podílet se na správě věcí ve-řejných je jednou z demokratických zásad, která je vlastní všem.6 Nicméně Charta sama definuje samosprávu nejen jako právo, ale také jako schopnost místních ob-čanů spravovat vlastní veřejné záležitosti. Toto pojetí, které Pomahač7 zdůrazňuje, našlo svůj odraz mj. také v podmínkách přistoupení k Chartě, která vědoma si roz-dílných systémů veřejné správy v jednotlivých evropských státech a tedy téměř ne-možnosti bezvýhradné akceptace všemi, v čl. 12 požaduje, aby se smluvní státy za-vázali určitým počtem v tomto článku vybraných odstavců, přičemž ve zbytku je možno učinit výhrady. Víceméně tedy záleží na smluvních státech, kterými poža-davky jsou schopny se zavázat a kterými nikoliv.

2 Provedení závazných principů

Stěžejní část Charty je tvořena jedenácti články, které se člení na relativně sa-mostatné odstavce. Primárně je vyžadováno, aby se smluvní stát zavázal ale-spoň dvaceti odstavci normativní části Charty, z toho deset odstavců musí být vy-bráno z povinného výčtu, ve zbytku je možné učinit výhrady (čl. 12 odst. 1). Charta sama tak prohlašuje určité zásady samosprávy za nejdůležitější tím, že vůči nim smluvní státy nemohou učinit výhrady. Česká republika je vázána celkově 24 od-stavci Charty, z toho 13 se nachází ve výše zmíněném katalogu nejdůležitějších zá-sad. Obsahem následujícího textu bude analýza odstavců pro Českou republiku zá-vazných, přičemž tyto se dotýkají místní samosprávy z rozličných hledisek – jejího zákonného zakotvení, finančního a personálního zajištění, státního dozoru i ochra-nou před nezákonnými zásahy státu. Podle tohoto tematického zaměření se i ná-sledující část příspěvku člení do osmi okruhů.

2.1 Garance práva na místní samosprávu (čl. 28)

Požadavek normativního a závazného9 provedení principu místní samosprávy je v České republice splněn v plném rozsahu. Primárně tento článek vyjadřuje zá-vazek uznání místní samosprávy na úrovni vnitrostátního zákonodárství, tedy na úrovni „běžných“ zákonů. Stalo se tak přijetím zákona č. 128/2000 Sb., zákon o ob-cích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“), zákona č. 129/2000 Sb., 6 POMAHAČ, Richard. Evropské veřejné právo. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2010, s. 205. 7 POMAHAČ, Richard. Evropské veřejné právo. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2010, s. 210. 8 „Zásada místní samosprávy se uzná ve vnitrostátním zákonodárství, a tam kde to připadá v úvahu,

i v ústavě.“ 9 POMAHAČ, Richard, HANDRLICA, Jakub. Evropské správní právo. Skripta. 1. vydání. Praha:

C. H. Beck, 2012, s. 41.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


313

zákon o krajích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „krajské zřízení“), a pro úplnost také zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“). Rovněž i další závazek, tj. uznání na ústavní úrovni, je splněn, neboť obecní zřízení, krajské zřízení i zákon o hlavním městě Praze jsou zákonným provedením principu práva na samosprávu nacházejícího se v čl. 8 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (dále jen „Ústava“) a blíže provedeného v hlavě VII. Ústavy nazvané Územní sa-mospráva. Konkrétně se jedná o čl. 99, který výslovně stanoví, že Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. V čl. 100 Ústavy je pak vý-slovně prohlášeno jejich právo na samosprávu. Došlo tedy k vytvoření místních společenství dvojího druhu, tj. obce a kraje. Bylo by ovšem, dle mého názoru, vhod-nější nazývat je místními společenstvími dvojího stupně, neboť takto je lépe zacho-vána jazyková dikce Ústavy. Ačkoliv však tato uvádí, že obec, jako základní místní společenství je vždy součástí kraje, které je místním společenstvím určitého vyššího stupně dle čl. 100 odst. 2 Ústavy, je potřeba zdůraznit, že v oblasti samostatné pů-sobnosti se nejedná o vztah podřízenosti obcí vůči krajům, který je naopak typický pro působnost přenesenou. Takový model je vyloučen smyslem a účelem čl. 104 odst. 2 Ústavy povolávajícím zastupitelstvo obce k samostatnému rozhodování ve věcech samosprávy, a který je blíže konkretizován v příslušných ustanoveních obecního zřízení.

2.2 Definování místní samosprávy (čl. 3 odst. 1 a 2)10

V zákonech upravujících místní samosprávu nalezneme také provedení dalších závazků, včetně její definice. Obecní zřízení tak činí v ustanoveních §§ 1 a 2, kde charakterizuje obec jako samosprávné společenství občanů, tvořené z územního hlediska hranicemi, které má vlastní majetek, vstupuje do právních jednání vlast-ním jménem a na vlastní odpovědnost. Obdobnou definici obsahuje rovněž krajské zřízení. Z jiného úhlu pohledu je dobré říci, že požadavek na vlastní správu věcí veřejných je tak realizován vytvořením systému samostatné působnosti upravené v hlavě II. obecního zřízení a hlavě III. krajského zřízení. Dle názoru Pomahače pak kompetence správy vlastních záležitostí částečně souvisí s principem subsidiarity,

10 „Místní samospráva označuje právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na

svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřej-ných. Toto právo vykonávají rady nebo shromáždění, které jsou složeny z členů svobodně zvolených tajným hlasováním na základě přímého, rovného a všeobecného volebního práva a které mohou mít výkonné orgány, jež jsou jim odpovědné. Toto ustanovení se nijak nedotýká využívání shromáždění občanů, referend nebo jakékoli jiné formy přímé účasti občanů, kde toto využívání dovoluje zákon.“

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


314

podle něhož případné problematické aspekty samosprávy je třeba řešit primárně na úrovni, v rámci které vznikají a teprve v případě neefektivnosti či neracionál-nosti těchto řešení, umožnit jejich přesun na úroveň vyšší.11 K tomu dále uvádí, že kompetence řešení na místní úrovni by měla být zároveň kompetencí plnou, která neumožňuje bezdůvodný zásah státu,12 a k jejíž ochraně je povolán právě čl. 11 Charty (blíže viz bod 1.8). Tento Pomahačův názor ohledně plné kompetence míst-ních samospráv v oblasti řešení místních záležitostí je ovšem z praktického pohledu poněkud problematický, na což ostatně již narazil i Ústavní soud České republiky (dále jen „ÚS“),13 podle něhož „Ústavou obecně vyjádřené právo na samosprávu jistě nesmí být zákonodárcem vyprázdněno, je však jisté, že zákonodárce má široký pro-stor pro určení záležitostí, jež je nejlépe spravovat na místní nebo oblastní úrovni bez větších zásahů ústřední státní moci. Nepoliticky, vysloveně z právních, ekonomic-kých, politologických a dalších hledisek, lze stěží předem určit, které záležitost mají místní nebo oblastní dopad a zaslouží si proto vynětí z působení ústřední státní moci. Rozhodování o kompetencích územní samosprávy je vždy politické. Dokonce záleži-tosti zřejmě místního či oblastního rázu mohou získat celostátní význam, například mohou být dotčena základní lidská práva a svobody nebo se v důsledku mohou pře-nášet přes hranice územního samosprávného společenství obyvatel, což je stále častě-jší právě v prostředí vysoké mobility obyvatelstva.“ Jinými slovy řečeno, není patrně možné rigidně stanovit plnou kompetenci místních samospráv v oblasti řešení místních záležitostí, neboť tyto samozřejmě podléhají neustále se měnící společen-ské realitě, kdy místní záležitost může přerůst v záležitost celostátní, a zásah státní moci je více než žádoucí.

Z hlediska vůle občanů konkrétního místního společenství je čl. 3 odst. 2 Charty, prováděn formou svobodných voleb do zastupitelstev obcí a krajů. Tech-nické provedení požadavku svobodných voleb je upraveno speciálními zákony.14 Zastupitelstva obcí a krajů jsou tak vrcholnými orgány místních společenství v ob-lasti samostatné působnosti, neboť Ústava v čl. 101 odst. 1 a 2 výslovně prohlašuje zastupitelstva za správce samostatné působnosti, tedy orgány, které reprezentují

11 POMAHAČ, Richard, HANDRLICA, Jakub. Evropské správní právo. Skripta. 1. vydání. Praha:

C. H. Beck, 2012, s. 42. 12 POMAHAČ, Richard, WIDEMANNOVÁ, Marie. Veřejná správa a evropská právní integrace. 1. vy-

dání. Vysoká škola ekonomická v Praze – Fakulta Národohospodářská, 2002, s. 50. 13 Nález Ústavního soudu ze dne 5. února 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02. 14 Viz zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění

pozdějších předpisů, a zákon č. 120/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


315

vůli občanů místních společenství. Výkonným orgánem15 jsou rady, nicméně ve vztahu k občanům se jedná o zástupce ustanovené určitým způsobem zprostředko-vaně, neboť členové rady jsou voleni již zvolenými zastupiteli. Stejná situace na-stává i v případě starosty či místostarostů, kteří jsou rovněž voleným orgánem, nicméně nikoliv občany, nýbrž zastupiteli. Významné a nenahraditelné postavení zastupitelstev místních samospráv, byť v daném případě ve vztahu ke starostovi, zdůrazňuje i ÚS,16 podle něhož starosta obce nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat, bez ohledu na obecné právní vědomí, které starostovi obce přisuzuje rozsáhlá oprávnění. Tvorba vůle obce je svěřena zastupitelstvu, případně radě, a je třeba ji považovat za zákonem stanove-nou podmínku právního jednání (conditio legis).

2.3 Rozsah a záruky místní samosprávy (čl. 4 odst. 1, 2 a 4, čl. 7 odst. 117)

Požadavek na vymezení rozsahu působnosti místní samosprávy a zakotvení zá-ruk pro její faktické uplatňování je proveden na zákonné úrovni řadou ustanovení obecního a krajského zřízení dotýkajících se pravomocí a odpovědnosti místních samospráv, včetně zajištění jejího výkonu. Jak je uvedeno výše, vůle občanů míst-ních společenství je realizována prostřednictvím volených zastupitelstev. Otázka, kam až sahá jejich pravomoc, je řešena obecně prostřednictvím ustanovení obec-ního a krajského zřízení o pravomoci zastupitelstev, a speciálně ve zvláštních práv-ních předpisech.18 Tato ustanovení mají podobu poměrně rozsáhlého výčtu, v rámci kterého mají místní samosprávy možnost a zároveň povinnost plně uplat-ňovat svou iniciativu, tj. aktivně pečovat o plnění úkolů spojených se stanoveným okruhem oblastí za účelem rozvoje území a blaha občanů územního samospráv-ného celku. Opět narážíme na výše zmíněný princip subsidiarity, podle něhož se místní záležitosti řeší primárně na místní úrovni, přičemž záleží na volbě místních samospráv, jakou formu pro úpravu místních záležitostí zvolí. Tedy jinými slovy řečeno, obce a kraje jako správci svých místních záležitostí sami nejlépe ví, které

15 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 311. 16 Nález Ústavního soudu ze dne 10. července 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000. 17 „Základní pravomoci a odpovědnost místních společenství stanoví ústava nebo zákon. Toto ustano-

vení však nebrání, aby se v souladu se zákonem místním společenstvím svěřovaly pravomoci a odpo-vědnost za konkrétními účely. Místní společenství mají v rámci zákona plnou volnost uplatňovat svou iniciativu v jakékoli věci, která není vyňata z jejich působnosti ani svěřena jinému orgánu. Pravomoci poskytnuté místním společenstvím jsou zpravidla plné a výlučné. Jiný orgán, ústřední či regionální, do nich může zasáhnout nebo je omezit jen stanoví-li tak zákon. Podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, musí umožňovat svobodný výkon jejich funkcí.“

18 Například pravomoc zastupitelstva ve věci schvalování územního plánu viz zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


316

věci či záležitosti je třeba upravit a jaký postup k tomu zvolit. Z hlediska regulace je příhodným příkladem realizace tohoto požadavku Charty vydávání obecně závaz-ných vyhlášek, jako forma originárního zákonodárství místních společenství, vý-slovně proklamovaná v čl. 104 Ústavy. K jejich vydávání je přitom pověřeno zastu-pitelstvo jako přímo volený orgán místních občanů. Volá-li určitá místní záležitost po regulaci, zastupitelstva mohou na základě svého uvážení (vydávání obecně zá-vazných vyhlášek není na rozdíl od nařízení povinnost) vyvinout iniciativu ve formě vydání obecně závazné vyhlášky. S ohledem na znění tohoto požadavku a úpravu místní samosprávy v České republice není samozřejmě vyloučeno, aby iniciativa k regulaci vzešla přímo od občanů, kteří mají právo účastnit se jednání zastupitelstva, vznášet podněty a dotazy k zastupitelům jednotlivě i k zastupitelstvu jako celku.

Na druhou stranu je však při uplatňování samostatné působnosti potřeba i zá-konná záruka ochrany před nezákonnými zásahy státu a jeho orgánů. Požadavek regulace zásahů do výlučné sféry místních samospráv je na ústavní úrovni zakotven v čl. 101 odst. 4 Ústavy. Zákonné provedení nalezneme opět v obecním a krajském zřízení. Jak správně poznamenává Sládeček19 kontrola státu nad místními spole-čenstvími a sférou jejich samosprávy se může podobat správnímu dozoru, nicméně její výkon je nastaven velmi obezřetně, a to v podobě precizních procesních regulí. Důvodem je již výše zmíněné ústavně zaručené právo na samosprávu a samozřejmě čl. 101 odst. 4 Ústavy, který požaduje, aby stát zasahoval do činnosti samosprávy jen za předpokladu, kdy je to nezbytné pro ochranu zákona a jen způsobem záko-nem stanoveným. Orgánem povolaným k oprávněnému dozoru nad výlučnou sfé-rou místních samospráv je za splnění výše nastíněných podmínek Ministerstvo vni-tra.

K tomu, aby orgány místních záležitostí řádně plnily funkce, ke kterým jsou Ústavou i zákonem povolány, je zapotřebí i určitých záruk, což ve znění Charty znamená požadavek, aby podmínky, za kterých volení zástupci pracují, umožňo-valy svobodný výkon jejich funkcí. V daných intencích se jedná o požadavek orga-nických záruk práva na místní samosprávu, tedy zajištění vlastních funkcionářů bez zásahů centrálních orgánů veřejné správy.20 Tento požadavek je proveden v obecné rovině ustanovením § 201 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně pak úpravou překážek v práci v podobě výkonu

19 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 439. 20 POMAHAČ, Richard, WIDEMANNOVÁ, Marie. Veřejná správa a evropská právní integrace. 1. vy-

dání. Vysoká škola ekonomická v Praze – Fakulta Národohospodářská, 2002, s. 50.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


317

veřejné funkce. Český zákonodárce v tomto směru následoval imperativní znění předmětného článku Charty, zejména pak slovesa „musí“, a realizoval tento poža-davek zavedením povinnosti zaměstnavatele poskytnout zaměstnanci pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu za účelem mj. výkonu funkce zastupitele míst-ního společenství.

2.4 Konsensus na změně hranic území obce (čl. 5)21

Dalším je požadavek povinné konzultace změn územního rozsahu místních sa-mospráv s dotčeným obyvatelstvem, nejlépe ve formě referenda v těch případech, kdy zákon referendum připouští. Tento požadavek je specifický tím, že nezavazuje pri-márně stát, aby k jeho realizaci vytvořil podmínky, nýbrž zavazuje samotné orgány místních společenství ke spolupráci s občany. Problematika území obce a jeho změn je upravena v §§ 18 až 28 obecního zřízení, přičemž tato ustanovení samozřejmě za-pracovávají požadavek místního referenda, ve formě tzv. konzultativního referenda,22 a to v souladu se zákonem č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Z hlediska krajů je územní změna možná pouze zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České repub-liky. Ačkoliv příslušná ustanovení o změnách území obce se mohou jevit poměrně přesně stanovená, pak faktická realizace změn území obce zcela jistě není jednodu-chou procedurou. Taková významná akce sebou bezesporu přináší spoustu praktic-kých obtíží, za všechny je alespoň vhodné zmínit například majetkoprávní aspekty, a to zejména majetkoprávní vypořádání mezi původní a novou obcí, ve formě vypo-řádání jak movitého tak nemovitého majetku, finančních prostředků, právnických osob založených původní obcí a další související problematika.

2.5 Státní dozor nad místními samosprávami (čl. 8 odst. 2)23

Státní dozor nad činností místních společenství má dle Charty běžně usilovat o zajištění souladu se zákony a ústavními zásadami. Například ačkoliv ÚS považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku demokracie, při plnění samosprávných úkolů však musí volit adekvátní prostředky. V opačném případě postupuje

21 „Hranice místních správních jednotek nelze měnit bez předchozí konzultace s obyvatelstvem dotče-

ných jednotek, provedené pokud možno referendem, kde zákon referendum umožňuje.“ 22 VEDRAL, Josef. Komentář k zákonu č. 22/2004 Sb., o místním referendu [Program] ASPI pro Win-

dows verze 8.0, [cit. 3. června 2016]. 23 „Jakýkoli správní dozor nad činností místních společenství běžně usiluje pouze o zajištění souladu se

zákonem a ústavními zásadami. U úkolů, jejichž plnění bylo na místní společenství přeneseno, však mohou vyšší orgány vykonávat dozor, i pokud jde o vhodnost zvolených prostředků.“

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


318

v rozporu s Ústavou.24 V rámci přenesených úkolů mohou vyšší orgány vykonávat do-zor, i co se týče vhodnosti zvolených prostředků. Věta první by se v intencích českého práva na samosprávu mohla brát jako určitá konkretizace dozoru státu nad místními společenstvími popsanému výše. Nicméně tento by měl z teoretického hlediska pri-márně vycházet z principu legality, delegace a proporcionality, a to zejména v oblasti vydávání právních předpisů. Jen výjimečně lze dozor provádět s přihlédnutím ke krité-riím účelnosti, racionality a efektivnosti. 25 Vzhledem k tomu, že jakýkoliv dozor a zásah do sféry samosprávy má významné následky, bylo k této problematice vydáno Dopo-ručení výborů ministrů Rady Evropy č. R (98) 12 týkající se dozoru nad úkony místních samospráv, které poměrně přesně státní dozor precizuje.26 Toto doporučení lze nicméně vyzdvihnout nejen pro jeho popis správně vedeného dozoru, ale i proto, že neopomíjí důležitost prevence ve smyslu školící a metodické činnosti dozorových or-gánů. Ostatně i ÚS27 zdůrazňuje, že zásah státu do činnosti územních samosprávných celků ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný pouze když to ochrana zákona nepochybně vyžaduje.

2.6 Finanční záruky (čl. 9 odst. 1 a 2)28

Ve smyslu požadavků Charty se jedná o právo místních společenství na vlastní zdroje a volné hospodaření s nimi. Přitom jde zároveň o požadavek, aby zdroje míst-ních samospráv byly úměrné rozumným finančním potřebám vyplývajícím z odpověd-nosti těchto orgánů za splnění delegovaných úkolů.29 Konkrétní provedení této zásady nalezneme v ustanoveních obecního zřízení upravujících pravomoci zastupitelstva, když rozhodování o majetkových záležitostech obce spadá do jeho působnosti. V teo-retické rovině se jedná o tzv. autochtonní financování, tj. zdroje získané samosprávami jsou jejich vlastními a mohou s nimi volně disponovat.30 Opět bez ingerence či před-chozího schválení centrálního orgánu.

24 Nález Ústavního soudu ze dne 19. ledna 1999, sp. zn. Pl. ÚS 17/98. 25 POMAHAČ, Richard, HANDRLICA, Jakub. Evropské správní právo. Skripta. 1. vydání. Praha:

C. H. Beck, 2012, s. 43. 26 JURNÍKOVÁ, Jana, KADEČKA, Stanislav. Ke vztahu státu a samosprávy [Program] ASPI pro Win-

dows verze 8.0, [cit. 3. června 2016]. 27 Nález Ústavního soudu ze dne 30. září 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02. 28 „Místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční

zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat. Finanční zdroje místních spole-čenství jsou úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem.“

29 JURNÍKOVÁ, Jana, KADEČKA, Stanislav. Ke vztahu státu a samosprávy [Program] ASPI pro Win-dows verze 8.0, [cit. 3. června 2016].

30 POMAHAČ, Richard, WIDEMANNOVÁ, Marie. Veřejná správa a evropská právní integrace. 1. vy-dání. Vysoká škola ekonomická v Praze – Fakulta Národohospodářská, 2002, s. 51.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


319

2.7 Kooperace místních samospráv (čl. 10 odst. 1)31

Zastupitelstva mohou v mezích své pravomoci rozhodovat o sdružování s ji-nými obcemi a rozhodovat o jiných formách spolupráce rovněž na přeshraniční úrovni. V praxi se jedná o hojně naplňovaný požadavek formou nejrůznějších ko-munálních svazků obcí, zájmových sdružení, uzavírání partnerských dohod, a to včetně kooperace s cizím prvkem.

2.8 Soudní ochrana (čl. 11)32

Poslední pro Českou republiku závazný článek požaduje, aby místní společen-ství měla žalobní právo ve všech případech, kdy není respektována jejich zaručená samospráva.33 Toto žalobní právo konkrétně nalezneme deklarované přímo v čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, který dává ÚS pravomoc rozhodnout o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Je ale vhodné dopl-nit, že soudní ochrana místní samosprávy je obsažena také v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, ustanovení § 67 písm. b), a to ve věci ochrany před rozhodnutím o rozpuštění zastupitelstva obce, kraje či hlavního města Prahy.

3 Výhrady České republiky

Výhrady smluvních států vůči Chartě můžeme rozdělit do dvou skupin. Předně se jedná o výhradu podle čl. 13, podle něhož se zásady místní samosprávy vztahují na všechny druhy místních společenství, které se na území smluvního státu existují. Každá smluvní strana však může v tomto směru učinit výhradu tím, že uvede, na které druhy místních nebo regionálních orgánů hodlá působnost Charty omezit, nebo které hodlá z její působnosti vyjmout. Této možnosti Česká republika nevyu-žila, a proto by se Charta měla vztahovat na kraje i obce. Nicméně působení na obojí stupně místní samosprávy je, podle mého názoru, spíše teoretické. Už z výše uvedené charakteristiky závazných článků je zřejmé, že tyto byly realizačně prove-deny spíše na úrovni obcí.

31 „Místní společenství mají právo při výkonu svých pravomocí spolupracovat a v mezích zákona se k pl-

nění úkolů společného zájmu sdružovat s jinými místními společenstvími.“ 32 „Za účelem zajištění svobodného výkonu svých pravomocí a dodržování zásad místní samosprávy

zakotvených v ústavě nebo ve vnitrostátním zákonodárství mají místní společenství právo obracet se na soudy.“

33 POMAHAČ, Richard, WIDEMANNOVÁ, Marie. Veřejná správa a evropská právní integrace. 1. vy-dání. Vysoká škola ekonomická v Praze – Fakulta Národohospodářská, 2002, s. 51.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


320

Možnost druhé výhrady předpokládá nemožnost všech smluvních států imple-mentovat všechny články Charty v plném rozsahu.34 Proto byla smluvním státům dána možnost, díky které postačí, aby se smluvní stát zavázal k dodržení alespoň dvaceti odstavců, z nichž alespoň deset musí být vybráno z v čl. 12 odst. 1 uvede-ných odstavců, které tak tvoří katalog nejdůležitějších zásad místní samosprávy. V případě České republiky byly učiněny výhrady v následujících oblastech:

3.1 Výkon přenesené působnosti (čl. 4 odst. 5)35

První výhrada se týká výkonu přenesené působnosti, která by dle znění daného článku mela být, pokud to lze, uvážením místních společenství přizpůsobena míst-ním podmínkám. Tento požadavek byl pro Českou republiku nerealizovatelný již jen z toho důvodu, že české veřejnoprávní normy, upravující přenesenou působ-nost nevyjímaje, jsou převážně kogentní povahy. Z tohoto pohledu a za současného stavu českého právního řádu je nemožné, aby docházelo k úpravě výkonu přene-sené působnosti ad hoc podle požadavků konkrétního samosprávného společen-ství, typicky obcí s nízkým počtem obyvatel – obecně pod 1.000, kterých je dle zdrojů Českého statistického úřadu36 značné množství.

3.2 Personální aspekty místních samospráv (čl. 6 odst. 2, čl. 7 odst. 2)37

Ačkoliv Česká republika přistoupila k požadavkům organických záruk práva na místní samosprávu (viz výše), nemohla tak učinit zcela bezvýhradně. Co se týče volených zástupců, zde byla výhrada učiněna z důvodu neexistence institutu speci-álního sociálního zabezpečení zastupitelů územních samosprávných celků v práv-ním řádu České republiky. Z hlediska služebních podmínek zaměstnanců místních samospráv tyto byly provedeny zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územně sa-mosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,

34 POMAHAČ, Richard, WIDEMANNOVÁ, Marie. Veřejná správa a evropská právní integrace.

1. vydání. Vysoká škola ekonomická v Praze – Fakulta Národohospodářská, 2002, s. 51. 35 „Tam, kde jsou pravomoci na ně přeneseny ústředním nebo regionálním orgánem, se místním spole-

čenstvím dovolí, aby, pokud to lze, jejich výkon podle svého uvážení přizpůsobila místním podmín-kám.“

36 Český statistický úřad [online]. czso.cz, [cit. 2. června 2016]. Dostupné na <https://www.czso.cz/ /csu/czso/pocet-obyvatel-v-obcich-k-112015>.

37 „Služební podmínky zaměstnanců místní správy musí umožňovat získávání velmi kvalitního perso-nálu na základě vlastností a kvalifikace; za tímto účelem se zajišťují přiměřené možnosti zvyšování kvalifikace, přiměřené odměňování a přiměřené vyhlídky na postup. Tyto podmínky musí umožňovat přiměřenou finanční náhradu výdajů, k nimž při výkonu příslušné funkce došlo, náhradu ušlých pří-jmů nebo odměnu za vykonanou práci a odpovídající sociální zabezpečení.“

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


321

který zajišťuje požadavek kvalifikovaného personálu mj. institutem zkoušek od-borné způsobilosti a povinností úředníků absolvovat stanovené kvantum odbor-ných školení.38 Požadavek přiměřeného odměňování je proveden nařízením vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě. Na druhou stranu ale právě požadavek na zajištění přiměřených vyhlídek na služební postup zabránil přistoupení k tomuto požadavku, právě z důvodu vel-kého množství malých obcí a s nimi související neexistence dostatečného počtu slu-žebních míst zajišťujících „povýšení“.

3.3 Finanční aspekty místních samospráv (čl. 9 odst. 3, odst. 5 a odst. 6)39

Výhrada vůči čl. 9 odráží nastavený způsob financování místních samospráv v České republice v době přistoupení k Chartě. Jedná se zároveň o výhradu, co do rozsahu článku, nejširší. Obecně tato výhrada souvisí s odlišnou úpravou veřejných finančních záležitostí, odlišnou koncepcí daňové soustavy a systému přerozdělo-vání veřejných finančních zdrojů, neboť tyto jsou předem dány zákonem a místní samosprávy nemají možnost ovlivňovat výši daňové sazby. Navíc český právní řád ani nezná institut místních daní, jak jej uvádí čl. 9 odst. 3 Charty. Dlužno dodat, že naproti tomu místní poplatky jako jeden z možných místních zdrojů upravuje zá-kon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Z tohoto rozporu je zřejmé, že překážkou zavázání se k určitým odstavcům Charty, nebyla nemožnost přistoupení k odstavci, či článku jako celku, nýbrž pouze neexistence určitého, byť jediného institutu, z řady institutů v odstavci vyjmenovaných.

K výhradám učiněným ze strany České republiky lze uzavřít, že jejich hlavním důvodem byla určitá míra opatrnosti České republiky při přistoupení k Chartě. V některých případech se však nejedná o požadavky, které by byly v intencích čes-kého právního řádu absolutně nemožné či neproveditelné. V některých případech, například místních poplatků či sociálního zabezpečení zastupitelů, se jedná spíše faktickou a právní neproveditelnost jen části daného ustanovení, bylo však zapo-

38 Viz vyhláška č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územně samosprávných

celků, ve znění pozdějších předpisů. 39 „Alespoň část finančních zdrojů místních společenství pochází z místních daní a poplatků, jejichž sa-

zbu mohou místní společenství v mezích zákona stanovit. Ochrana finančně slabších místních spole-čenství volá po zavedení postupů finančního vyrovnávání nebo rovnocenných opatření, jež mají ko-rigovat důsledky nerovného rozdělování potenciálních finančních zdrojů a finančního zatížení, které je třeba z nich hradit. Takové postupy nebo taková opatření nesmějí omezovat volné uvážení, které místní společenství mohou v rámci své vlastní odpovědnosti uplatňovat. S místními společenstvími se vhodným způsobem konzultuje, jak se jim přerozdělované zdroje mají přidělovat.“

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


322

třebí učinit výhradu jako celek, neboť odmítnout pouze část odstavce Charta nepři-pouští. Zde se tak otevírá prostor pro polemiku nad vhodnou obsahovou vyváže-ností jednotlivých odstavců Charty a hledání možnosti pro překonání této pře-kážky. Taková polemika však není předmětem tohoto příspěvku, navíc by zasloužila mnohem větší prostor než několik řádků. Obecně je možné souhlasit s Pomahačem,40 když tento uvádí, že snahou bylo vyhnout se potencionálnímu konfliktu těchto zásad s českým komunálním právem akceptací méně nebezpeč-ných ustanovení.

4 Závěr

Je možné mít bezesporu za to, že Charta jako jeden z mnoha instrumentů me-zinárodního práva veřejného významným způsobem přispěla k rozvoji a kultivaci systému veřejné správy v České republice. O tom, že se nejedná o neužívanou a po-lozapomenutou mezinárodní úmluvu svědčí i řada Doporučení výborů Ministrů Rady Evropy41 vydaných za účelem její efektivnější interpretace a aplikace smluv-ními státy. Jak je ale zřejmé z předcházejícího obsahu, její použití v prostředí České republiky je vhodnější a účelnější pro základní územní samosprávné celky, tedy obce. Této disproporce, a to nejen v České republice si je vědoma i RE, a proto se vyskytovaly snahy o vytvoření projektu Evropské charty regionální samosprávy, která by byla pro kraje, z regionálního pohledu vyšší stupeň územního samospráv-ného společenství občanů,42 vhodnějším modelem místní samosprávy. Bohužel projekt Evropské charty regionální samosprávy je pro odpor ze strany smluvních států od roku 2005 odložen.

Se samotnou závazností Charty pro Českou republiku nerozlučně souvisí i otázka, nakolik jsou pro místní samosprávy práva zaručená Chartou fakticky vy-mahatelná? Z pohledu judikatury se k tomuto vyjadřoval ÚS,43 podle něhož Charta tvoří určitý standard, který je jen stěží přímo uplatnitelný – self-executing. Z tohoto pohledu se nevztahuje bezprostředně na místní samosprávy, nýbrž na smluvní státy, které mají povinnost v rámci své vnitrostátní úpravy tento standard zajistit. Nicméně i tento standard má své meze. ÚS totiž rovněž judikoval, že účelem Charty není zajistit místním samosprávám úplnou svobodu, která by z místních samospráv

40 POMAHAČ, Richard. Evropské veřejné právo. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2010, s. 44. 41 POMAHAČ, Richard, WIDEMANNOVÁ, Marie. Veřejná správa a evropská právní integrace. 1. vy-

dání. Vysoká škola ekonomická v Praze – Fakulta Národohospodářská, 2002, s. 53. 42 Nález Ústavního soudu ze dne 9. července 2003, sp. zn. Pl. ÚS 5/03. 43 Nález Ústavního soudu ze dne 5. února 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


323

vytvořila „svrchovaná tělesa rovnající se státům“. K tomuto závěru ÚS dodávám, že jestliže smluvní státy splní požadavky kladené Chartou, tj. přijetím určité vnitro-státní právní úpravy, mohou se místní společenství domáhat svých práv právě pro-střednictví národních pravidel ochrany samosprávy, tedy jejich vynutitelnost je za-ručena na národní úrovni. Dlužno dodat, že i Charta sama toto požaduje.

Úplným závěrem by bylo vhodné dodat, jak si vlastně Česká republika na poli faktického naplňování požadavků stanovených Chartou vede. Orgánem, který za-jišťuje kontrolu plnění závazků vyplývající pro členské státy z Charty, jest v Úvodu zmíněný Kongres evropských místních a regionálních samospráv, přičemž Česká republika byla předmětem hodnocení v roce 2011. Výsledkem je hodnotící zpráva z roku 2012, která zní vcelku pozitivně.44

JUDr. Barbora Gonsiorová Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci


44 FEJTEK, Petr. Mezinárodní organizace a veřejná správa [online]. mvcr.cz, 7. listopadu 2012 [cit.

2. června 2016]. Dostupné na: <http://www.mvcr.cz/clanek/mezinarodni-spoluprace92.aspx?q= Y2hudW09Mg%3D%3D> .

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


324

VÝCHODISKA EVROPSKÉHO SOUDU PRO LIDSKÁ PRÁVA V OBLASTI OCHRANY PRÁV

ZDRAVOTNĚ POSTIŽENÝCH OSOB

The Background of The European Court of Human Rights in Protecting the Rights of Persons with Disabilities

Elena Pospíšilová

POSPÍŠILOVÁ, Elena. Východiska Evropského soudu pro lidská práva v oblasti ochrany práv zdravotně postižených osob. Acta Iuridica Olomucensia, 2017, Vol. 12, No. 1, s. 324−332.

Abstrakt: V tomto příspěvku autorka nabízí úzký výběr rozhodnutí ESLP týkají-cích se zdravotně hendikepovaných osob. Snahou autorky je u jednotlivých roz-hodnutí zaznamenat významné prvky rozhodování ESLP s ohledem na posuzování nároků zdravotně postižených (invalidních) osob i v návaznosti na rozhodování příslušných orgánů v ČR.

Klíčová slova: zdravotně postižené osoby, právo na informace, právo na projed-nání věci v přiměřené lhůtě.

Abstract: In this paper, the author offers a narrow selection of ECHR decisions concerning handicapped persons. The effort of the author is the individual decision to record a significant amount of the judgments of the ECHR with regard to the assessment of claims of persons with disabilities in relation to the decisions of the competent authorities in the country.

Keywords: disabled, right to information, right to a hearing within a reasonable time.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


325

1 Úvod

Před Evropským soudem pro lidská práva byly řešeny případy týkající se jak procesních postupů, tak hmotněprávních pravidel dopadajících na oblast posuzo-vání práv zdravotně postižených (invalidních) osob. Po procesní stránce byla ře-šena zejména otázka práva na projednání věci příslušnými státními orgány v při-měřené lhůtě a také otázka přístupu posuzované osoby k soudu. Po hmotněprávní stránce ESLP řešil např. otázky posuzování zdravotního stavu pro nárok na inva-lidní důchod a práva na informace, které mají vliv na (budoucí) zdravotní stav po-suzované osoby.

2 Procesní otázky řešené ESLP

2.1 Přístup k soudu

Ve stížnosti č. 12108/03, FRIEDRICH proti České republice1, ze dne 26. října 2006, řešil soud otázku přístupu posuzované osoby k soudu. Stěžovatel, ačkoliv po-stupoval dle zákona (zejména využil všechny řádné i mimořádné opravné pro-středky před podáním své Ústavní stížnosti), nedodržel zákonnou lhůtu pro podání Ústavní stížnosti. Ústavní soud při svém rozhodování postupoval ryze formalis-ticky a Ústavní stížnost stěžovatele odmítl pro opožděnost.2 V takovémto postupu je však třeba shledat odepření přístupu k soudu, a v důsledku toho i porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy.3

V rozhodnutí ZEDNÍK proti České republice4 ESLP definoval pojem „práva na soud”. ESLP konstatoval, že „Právo na soud“, jehož aspektem je právo na přístup

1 V tomto případě se jednalo o stěžovatele, kterému byl odňat nárok na plný invalidní důchod, který

mu byl přiznán v roce 1991. Stěžovatel nebyl s rozhodnutím správního orgánu spokojený, a proto se obrátil na soud, aby celou věc přezkoumal. Stěžovatel postupně prošel řízeními v I. a II. stupni. Podal i mimořádný opravný prostředek – dovolání. Dne 1. října 2002 Nejvyšší soud prohlásil do-volání za nepřípustné. Dne 16. prosince 2002 podal stěžovatel ústavní stížnost. Tuto stížnost Ús-tavní soud dne 30. ledna 2003 z části odmítl pro opožděnost (věc tedy nebyla Ústavním soudem meritorně zkoumána).

2 Ústavní soud postupoval příliš formalisticky při posuzování počátku běhu lhůty k podání ústavní činnosti. Obdobně též Soudek proti České republice, stížnost č. 56526/00, ze dne 15. března 2005.

3 „Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla projednána soudem, který rozhodne o jeho občan-ských právech a závazcích.” Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod. Česká a Sloven-ská Federativní republika podepsala Úmluvu 21. února 1991 a formálně ratifikovala 18. března 1992. Úmluva byla publikována ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb.

4 ZEDNÍK proti České republice, stížnosti č. 74328/01, ze dne 28. června 2005.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


326

k soudu, není absolutní a připustil jistá omezení. ESLP dovodil, že stát má sám ur-čitý prostor pro volné uvážení stanovení vnitrostátních podmínek přípustnosti opravného prostředku.5 Nicméně, uplatňovaná omezení nemohou zužovat mož-nosti jednotlivce takovým způsobem či v takové míře, aby došlo k zásahu do sa-motné podstaty práva na přístup k soudu. Omezení jsou přípustná jen tehdy, sle-dují-li legitimní účel a existuje-li vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a sledovaným účelem.6 V tomto případě tedy došlo k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy na základě užití přílišného formalismu ze strany Ústavního soudu ČR.

S takovým výkladem ESLP se lze zcela ztotožnit. Je nepřijatelné, aby docházelo k porušování rovnováhy mezi, sice legitimní, snahou zajistit dodržování formál-ních náležitostí (zákonem stanovených postupů a dodržování stanovených lhůt) při podávání stížnosti Ústavnímu soudu na straně jedné a právem na přístup k to-muto soudu na straně druhé.

Současně je však k danému třeba uvést, že pokud stěžovatel nepostupuje v sou-ladu s platnou právní úpravou, k porušení této rovnováhy nedochází.7

2.2 Přiměřená délka řízení

Zásadní, a to nejen v řízeních o nárocích zdravotně postižených osob, je také posuzování přiměřené délky řízení, tedy časová přiměřenost rozhodování.

Případem, ve kterém byla tato otázka časové přiměřenosti rozhodování řešena, byla stížnost č. 75529/01, SÜRMELI v. GERMANY, ze dne 08/06/2006.8 V tomto případě stěžovatel utrpěl zranění při nehodě v roce 1982. Byl mu vyplácen invalidní důchod. V roce 1994 došlo u stěžovatele k druhé nehodě. Stěžovatel podal návrh na změnu (zvýšení) svého invalidního důchodu. Stěžovatel tvrdil, že při druhé ne-hodě mu bylo způsobeno i duševní poškození jeho zdraví a že také v důsledku

5 Blíže viz. i García Manibardo proti Španělsku, stížnost č. 38695/97, ze dne 15. února 2000 , (ESLP

2000-II), Zvolský a Zvolská proti České republice, stížnost č. 46129/99, ze dne 12. listopadu 2002 (ESLP 2002-IX).

6 Viz. rozsudek ve věci Guérin proti Francii, stížnost č. 25201/94 , ze dne 29. července 1998, (ESLP 1998-V).

7 Blíže viz. Mourek proti České republice, stížnost č. 17999/03, ze dne 3. dubna 2008. V tomto roz-hodnutí ESLP stanovil, že vzhledem k tomu, že v daném případě stěžovatel nevyužil účinného a do-stupného kompenzačního prostředku nápravy, který vnitrostátní právní řád nabízel, nesplnil pod-mínku vyčerpání všech vnitrostátních právních prostředků nápravy.

8 Procesní otázka nepřiměřené délky řízení (porušení článku 6 odst․ 1 Úmluvy) byla, mimo jiné, řešena i ve věci Šoller proti České republice, stížnosti č. 48577/99, ze dne 18. ledna 2005. Tato věc však nebyla nakonec řešena meritorně, jelikož došlo mezi stranami ke smírnému urovnání věci

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


327

druhé nehody trpí žaludeční poruchou. Správa sociálního zabezpečení stěžovateli nevyhověla a ponechala mu invalidní důchod v původní výši. V přezkumném ří-zení soudním Sociální odvolací soud zamítl žalobu stěžovatele svým rozsudkem vydaným dne 19. února 2001.9

V září roku 1994 soud jmenoval lékaře úrazové chirurgie k podání odborného po-souzení stěžovatelova zdravotního stavu. Tento však upozornil, že mu vypracování po-sudku bude trvat minimálně jeden rok. Přesto nebyl soudem jmenován jiný odborný lékař. Jmenovaný lékař však soudu v roce 1995, k námitce stěžovatele (že nejde o od-borníka na úrazy ruky), sdělil, že není schopen vypracovat zprávu tak, jak je soudem požadováno, protože zlomeniny předloktí, kterými trpí stěžovatel, nespadají do oblasti jeho odbornosti, ale spíše do odbornosti specialistů – traumatologů či ortopedů.

V roce 1995 byl tedy soudem jmenován nový odborník na podání posouzení zdra-votního stavu stěžovatele. Ten sdělil, že mu bude trvat asi devět až dvanáct měsíců, než vypracuje soudem požadované posouzení. V roce 1996 stěžovatel informoval soud, že při nehodě mu byla způsobena též těžká deprese a požádal soud o posouzení jeho zdra-votního stavu i s ohledem na tuto novou skutečnost. Posouzení zdravotního stavu stě-žovatele bylo soudu doručeno v roce 1997. O nároku stěžovatele bylo soudem I. stupně rozhodnuto. Stěžovatel nebyl s výsledkem spokojen, proto užil opravné prostředky. V rámci dalšího soudního řízení soud vyzval odborného lékaře k doplnění svého po-sudku z roku 1997. Tento upozornil soud, že nejdříve je schopen tento posudek doplnit za 12 měsíců. Odvolacím soudem tak bylo rozhodnuto až v roce 2002.

V roce 2002 podal stěžovatel ústavní stížnost. Německý Ústavní soud se touto otázkou odmítl zabývat s tím, že nejde o otázku zásadního významu. A ani není nutné zkoumat stížnost za účelem ochrany ústavních práv s tím, že z návrhu stěžo-vatele nevyplývá, že by délka předchozího řízení překročila přiměřenou dobu. Soud připomněl, že přiměřenost délky řízení musí být posuzována v závislosti na okol-nostech konkrétního případu, s odkazem na tato kritéria: složitost případu, chování žalobce a příslušných orgánů a významu rozhodnutí pro žalobce ve sporu.10 Proto stěžovatel podal stížnost k ESLP. ESLP se s názorem Ústavního soudu Německa neztotožnil. Ve svém rozhodnutí poukázal na fakt, že soudy při své činnosti nejsou zbaveny požadavku na zajištění urychleného procesu vyžadovaného článkem 6 § 1

9 Rozhodnutí soudu v této věci bylo odůvodněno dvěma posudky odborníků v neuropsychiatrii,

které soud v průběhu řízení jmenoval. A také velkým množství jiných lékařských zpráv, z nichž některé byly vypracovány krátce po nehodě.

10 Blíže viz. Frydlender v. Francie, stížnost č. 30979/96, ze dne 27. června 2000, (ESLP 2000-VII).

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


328

Úmluvy.11 ESLP dovodil, že tato povinnost právě dopadá na situaci řešenou v tomto případě, tedy na spolupráci znalce.12

V tomto případě soud dovodil, že článek 6 § 1 Úmluvy ukládá smluvním státům povinnost dodržet pravidlo projednat případ v přiměřené době.13 ESLP v tomto rozhodnutí uzavřel, že v tomto případě délka řízení překročila přiměřenou dobu a došlo tak k porušení článku 6 § 1 Úmluvy.

K tomu lze doplnit, že soudy jsou obecně povinny dodržovat své procesní po-stupy a současně dbát na to, aby věc byla vyřešena v co nejkratší době. Situace by byla jiná, pokud by byla stěžovatelem napadána délka řízení před Ústavním sou-dem. Zde je třeba dodat, že je nutno rozdílně chápat posuzování průběhu (rychlost) řízení před obecnými soudy a před ústavními soudy. Před Ústavním soudem (jako ochráncem ústavnosti) jsou totiž projednávány případy, které mohou mít vý-znamný politický a sociální dopad. Rozhodnutí ústavního soudu mohou také před-určovat řešení i pro řadu obdobných případů. V takovém případě je nutno apliko-vat obecnější princip vyjádřený v Úmluvě, a to princip správného výkonu spravedlnosti. Princip správného výkonu spravedlnosti, v širším smyslu, pak má přednost před požadavkem, aby bylo rozhodnuto v přiměřené lhůtě.

Ústavní soud se musí při svém rozhodování chovat velmi obezřetně a jeho ča-sově náročné utřizování názorů na právní povahu věci, je pochopitelné a nelze ho kvalifikovat jako neomluvitelné průtahy.14

3 Hmotněprávní otázky řešené ESLP

Jak plyne z výše uvedeného rozhodnutí SÜRMELI proti Německu, je chybou, pokud je posouzení invalidity zcela (či z převážné míry) vystavěno na posouzení zdravotního stavu posuzované osoby a tento je zkoumán nepřiměřeně. Správní or-gány, potažmo soudy jsou povinny využít takové dostupné právní prostředky, aby věc byla projednána řádně, ale také v přiměřeném čase. Posuzování invalidity je

11 Blíže viz. Guincho proti Portugalsku, stížnost č. 8990/80 , ze dne 10. července 1984, McMullen

v. Irsko, stížnost č. 42297/98, ze dne 29. červenec 2004, Apicella proti Itálii, stížnost č. 64890/01, ze dne 29. března 2006.

12 Blíže viz. též Scopelliti proti Itálii, stížnost č. 15511/89, ze dne 23. listopadu 1993, Martins Moreira proti Portugalsku, stížnost č. 11371/85, ze dne 26. října 1988, Herbolzheimer, stížnost č. 57249/00, ze dne 31. července 2003.

13 Blíže viz. Caillot proti Francii, stížnost č. 36932/97, ze dne 4. června 1999. 14 POMAHAČ, Richard. Tričković v. Slovinsko, Evropské právo. 2001, č 9., s. 11.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


329

problematické v tom, že rozhodnutí je často z části nebo zcela závislé na posouzení zdravotního stavu. Které ovšem může provést pouze medicínský odborník. Navíc jak vyplynulo z výše uvedeného rozhodnutí, věc by měl posuzovat medicínský spe-cialista s úzkou specializací (specializace na určitou část těla).

K tomuto je třeba zmínit systém používaný při rozhodování o nárocích na invalidní důchod v ČR. V ČR jsou dle zákona15 k posouzení zdravotního stavu povoláni výhradně lékaři posudkové služby či lékaři posudkové komise MPSV. Proto, co se týká hmotně právní argumentace v řízení o nárocích na invalidní důchod, tato zůstává v rovině ná-vrhu na vypracování nového posudku o zdravotním stavu, resp. v předložení lékař-ských zpráv či oponentního lékařského posudku. Pro posuzovanou osobu se totiž jeví jako jediná možnost, jak dosáhnout změny rozhodnutí správního (soudního) orgánu zvrácení předchozího posouzení zdravotního stavu. V praxi se však lze často setkat se situací, že soud nepřipustí jako důkaz „oponentní“ zdravotní posudek. Lze se však do-mnívat, že soud by měl být vždy povinen jako důkaz připustit jak posudek posudkové komise ministerstva práce a sociálních věcí, tak i oponentní lékařské zprávy či opo-nentní znalecký posudek o zdravotním stavu. Soud nemusí, z navrhovaných důkazů, provést pouze ty důkazy, jimiž mají být prokazovány skutečnosti, které jsou pro posou-zení nároku uplatněného v řízení nerozhodné a právně nevýznamné. Týká-li se však navržený důkaz rozhodné skutečnosti, je soud povinen důkaz provést. Soud nemůže provedení důkazu pominout s odůvodněním, že od důkazu nelze očekávat, že by po-tvrdil pravdivost tvrzené (oprávněnou osobou namítané) skutečnosti.

Avšak na rozdíl od jiných právních systémů (viz. výše Německo) je systém v ČR nastaven tak, že důkaz oponentním lékařským posudkem, i když je soudem připuštěn, nemůže být dostatečným důkazem tak, aby byl s to zvrátit důkaz provedený posudkem lékaře posudkové služby (či v rámci soudního řízení důkazem provedeným posudkem posudkové komise ministerstva práce a sociálních věcí). A to proto, že obsahuje toliko lékařské zkoumání bez toho, aby zde byla návaznost zdravotního stavu posuzované osoby na pokles pracovní schopnosti posuzované osoby. Což je dle zákona podmínkou pro stanovení invalidity. Posudek o invaliditě, vypracovaný příslušnými posudkovými orgány, jako podkladové rozhodnutí, nemůže být a není podroben (dalšímu medicín-skému a hmotněprávnímu) zkoumání. Otázkou tedy zůstává, jestli posudek o invaliditě vydaný lékařem posudkové služby má být stěžejním (a často i jediným) důkazem. Jak je vidno, celý systém tak, jak je nastaven, zcela opomíjí jiné (významné) podmínky, které by měly být při stanovování invalidity šetřeny. Což zcela jistě neodpovídá podstatě a účelu, který má právní ochrana, v této oblasti, poskytovat.

15 Zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


330

Jak plyne z výše uvedeného, systém v Německu umožňuje posuzovat zdravotní stav (v řízeních o nárocích na invalidní důchod) ad hoc jmenovanými medicín-skými odborníky. Což má svá úskalí zejména pro malé množství specialistů, časo-vou náročnost na vypracování posudku a množství posouzení, kterých je třeba. Z toho důvodu se takový systém posuzování jeví jako neudržitelný. Naopak v České republice je situace taková, že názor specialisty (medicínského odborníka) nemůže, ve svém důsledku, poskytnou dostatečný důkaz pro rozhodnutí o nárocích na in-validní důchod (resp. zvrátit posudek vydaný lékaři posudkové služby či posudko-vou komisí MPSV), jelikož zákon stanoví pro posouzení zdravotního stavu vyme-zený okruh posuzovatelů (skutečně relevantní jsou pak výhradně jejich posudky).

3.1 Právo na informace týkající se zdravotního stavu

Zajímavým případem, který ESLP řešil ve vztahu k invalidní osobě byl i případ Roche proti Spojenému království Velké Británii a Irska, stížnost č. 32555/96, ze dne 19/10/2005. Stěžovatel v tomto případě tvrdil, že trpí onemocněními, která u něho vznikla v přímém důsledku s účinky působení toxických chemikálií, kterým byl vystaven při zkouškách pro-váděných na něm v kasárnách v Porton Down v roce 1962 a 1963. Stěžoval si zejména, že neměl dostatečný přístup k informacím o zkouškách dle článků 8 a 10 Úmluvy.16

Stěžovatel podal žádost o výsluhový příspěvek. Odbor sociálního zabezpečení (DSS) mu odmítl vyplácet dávku příspěvku s tím, že nebyla prokázána příčinná souvislost mezi jeho zdravotními potížemi a testy, kterým byl podroben. V průběhu řízení před ESLP bylo zjištěno, že stěžovateli byly podávány dávky yperitu a GF plynu za účelem testování vojenských oděvů. Neexistovaly žádné záznamy o množství použitých dávek a jejich vydatnosti. Zásadním důkazem však v této věci bylo to, že nebylo prokázáno, že stěžovatel obdržel informace o škodlivosti těchto látek na lidský organismus a infor-maci o tom, že tyto látky mohou mít dlouhodobé účinky na lidské zdraví. Navíc znalec potvrdil, že nemůže vyloučit možnost souvislosti mezi expozicí plynů, kterým byl stě-žovatel během zkoušek vystaven a zdravotním stavem stěžovatele.

Soud proto správně dovodil, že stát nesplnil pozitivní povinnost poskytovat efektivní a dostupný postup umožňující přístup stěžovatele ke všem relevantním a příslušným informacím. A to z toho důvodu, že stěžovatel byl zbaven možnosti posoudit všechna rizika, kterým byl vystaven během své účasti při zkouškách. Stěžovatel, přes četné pokusy

16 Stěžovatel v této věci též tvrdil porušení článkem 6 odst. 1 Úmluvy, tedy nedostatečného přístup

k soudu. ESLP dovodil porušení článku 6 odst. 1 Úmluvy, a to v důsledku aplikace vnitrostátních pravidel – certifikátu vydaného Secretary of State podle § 10 zákona Crown Proceedings 1947.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


331

o získání příslušných záznamů a informací o celé věci, neměl informace k dispozici.17 Je zřejmé, že jedinci a zejména osoby zdravotně postižené, musí mít přístup k relevantním informacím, tak aby mohla být dostatečně chráněna jejich základní práva.18

Stát v tomto případě jednoznačně nedodržel svoji pozitivní povinnost respek-tovat soukromý a rodinný život stěžovatele. A to tím, že mu neposkytl relevantní informace k tomu, aby se mohl odpovědně rozhodnout. Stát tak zcela rezignoval na svůj pozitivní závazek ochrany jednotlivce.

3.2 Ochrana nároku na sociální zabezpečení

Jedné ze základních podmínek (povinného přispívání do sociálního systému) pro nárok na důchod se pak týkalo rozhodnutí ESLP o stížnosti č. 26828/06, Kurić a další proti Slovinsku, ze dne 12/03/2014. Stěžovatelé byli slovinskými úřady připraveni o po-bytový status. V rámci této stížnosti stěžovatelé uplatňovali nárok na zadostiučinění za ztrátu minulých výnosů (např. z důvodu ztráty trvalého pobytu byli vymazáni z ob-chodního rejstříku) a za ztrátu z budoucího příjmu, pokud šlo o nároku na důchod.19

ESLP v tomto případě správně dovodil, že došlo k porušení práva na respekto-vání soukromého a rodinného života (článek 8 Úmluvy), práva na účinnou právní ochranu (článek 13) a zákazu diskriminace (článek 14, ve spojení s článkem 8). A to proto, že stěžovatelé byli schopni platit své příspěvky do důchodového systému a plnit tak jednu z podmínek získání nároku na důchod podle vnitrostátních práv-ních předpisů.20 Stát v tomto případě neprávem znemožnil stěžovatelům možnost participace na systému sociálního zabezpečení a odňal jim tak právní ochranu.

4 Závěr

Tento příspěvek poskytl úzký vhled do východisek naznačených Evropským soudem pro lidská práva, která vymezil při řízeních týkajících se zdravotně hendi-kepovaných osob. Nabídl zároveň pohled ESLP na postupy, které jsou v těchto

17 Stěžovatel i poté, co požádal o důchod v roce 1991, stále pokračoval ve vyhledávání dokumentů

a informací ke zkouškám. Tyto však nebyly k dispozici. 18 Blíže viz. POSPÍŠILOVÁ, E.: Poskytování informací v oblasti péče o osoby závislé na péči jiných

osob. Acta Iuridica Olomucensia. Olomouc. 2016. Vol. 11., č. 2., s 157-164. 19 Obdobně ve stížnostech Iatridis v. Řecko, stížnost č. 31107/96, ze dne 25. března 1999 (ESLP 2000-

-XI), a Willis v. Spojené království, stížnost č. 36042/97, ze dne 11. června 2002 (ESLP 2002-IV). 20 Zákon o penzijním a invalidním pojištění – Zakon o pokojninskem v invalidskem zavarovanju,

Official Gazette, č. 106/99, v platném znění.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


332

řízeních užity. Stejně tak byl v tomto příspěvku nastíněn přístup ESLP k posuzování hmotně-právních otázek v těchto řízeních.

Jednotlivé názory ESLP k této problematice byly v tomto příspěvku hodnoceny jako přiléhavé a správné. Některé případy, které byly ESLP řešeny, poukazují záro-veň na problémy systému pro posuzování nároků na invalidní důchod. Přičemž jednotlivé prezentované případy a jejich řešení mohou nadále sloužit jako inspirace pro zamyšlení nad vlastními systémy užívanými v rámci České republiky.

Proto pokud vyjdeme z předpokladu, že u posuzované osoby došlo k poruše zdraví, je tato osoba znevýhodněna na trhu práce, byť (v některých případech) po-kles její pracovní schopnosti nepostačuje na splnění zákonných podmínek pro sta-novení invalidity. Proto by se měl zkoumat u všech posuzovaných osob stav zdraví v době posouzení (po poruše zdraví) oproti původnímu stavu zdraví posuzované osoby. Ale nejen to. Měly by se zohlednit výdělkové možnosti této osoby po poruše zdraví oproti předchozímu stavu a zejména její uplatnitelnost na trhu práce.

Nadále by proto měla být pozornost věnována zejména posuzování invalidity, jako celku. Tedy tak, aby invalidita byla posuzována ve dvou rovinách. A to prvně z hlediska zdravotního stavu posuzované osoby (čistě medicínsky) a za druhé v ši-rším měřítku z hlediska uplatnitelnosti posuzované osoby na trhu práce, tedy i vý-dělkových možností posuzované osoby (hledisko ekonomicko-sociální). Zároveň je třeba, aby posuzované osoby obdržely potřebné informace pro řešení jejich ne-příznivého stavu a aby projednání jejich věcí trvalo jen po nezbytně dlouhou dobu (zejména jde o přiměřenost dob potřebných k objasnění zdravotního stavu posu-zované osoby). Přičemž při tomto řešení je nezbytná širší participace správních or-gánů na takovémto vyhodnocení a posouzení.

Smyslem sociální ochrany na tomto úseku by měla být kompenzace nevýhody, kte-rou má posuzovaná osoba a především snaha o znovu začlenění do pracovního procesu takové osoby. Posuzované osobě, která trpí určitým zdravotním postižením, by měl být ulehčen její stav tím, že jí správní orgán nabídne možnosti uplatnění na trhu práce, resp. další možnosti společenského uplatnění vůbec. Bez výše nastíněné zvýšené participace správních orgánů a nezbytných informací, které by státní správa mohla této osobě po-skytovat, je tato osoba ve velké nevýhodě oproti ostatním osobám na trhu práce.

Mgr. Elena Pospíšilová Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci


AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


333

Pokyny pro autory a podmínky přijetí rukopisů

• Vydavatel přijímá dosud nevydané příspěvky prostřednictvím redakce ve dvou vý-tiscích a na CD / DVD, popř. elektronickou poštou.

• Příspěvek je nutno zpracovat v textovém procesoru MS WORD (přípona *.doc, nebo *.docx) nebo kompatibilním a v datové podobě jej doručit na emailovou nebo poštovní adresu redakce AIO.

• Každý příspěvek musí být odevzdán ve formě požadované redakcí (podle následu-jícího vzoru).

• Každý příspěvek prochází recenzním řízením. • Redakce si vyhrazuje právo odmítnout bez další výzvy publikaci příspěvku, který

nesplňuje požadavky na formu nebo nebude recenzentem doporučen k publiko-vání.

• O nutnosti provedení autorské korektury rozhoduje redakce. Pokud redakce roz-hodne, že autorská korektura není potřebná, nemá autor právo požadovat její pro-vedení.

Instructions for the Authors and Publishig Conditions

• The publisher accepts only contributions not yet published that must be sent in two printed copies and on CD/DVD/or through electronic e-mail.

• Contributions must be submitted in the form required by the editors (see form be-low). Especially the contributions must be processed in Microsoft Word (*.doc or *.docx file types) or a compatible data format and must be sent to the email or mai-ling address of the editors of AIO.

• Each contribution is peer-reviewed. • Editors reserve the right to refuse any contribution which does not comply with the

requirements of form and content or which will be assessed as not suitable for pub-lishing by the reviewer.

• The editors reserve the right to decide on the need of author’s corrections. If the editor’s office finds there is no necessity of author’s corrections, the author is not authorized to require it.

Adresa redakce | Address of editor’s office: Univerzita Palackého v Olomouci, Právnická fakulta, redakce Acta Iuridica Olomucensia, tř. 17. listopadu 8, 771 11 Olomouc, Česká republika. Email: [email protected]. tel.: +420 585 637 614.

AIO, 2017, Vol. 12, No. 1


334

Požadovaná forma příspěvku

Název článku (česky nebo slovensky)

Název článku (anglicky)

Jméno autora(ů) Klíčová slova (česky nebo slovensky, maximálně 15 slov) Abstrakt (česky nebo slovensky, maximálně 50 slov) Keywords (anglicky, maximálně 15 slov) Summary (anglicky, maximálně 50 slov) Text příspěvku (vhodně členěný na jednotlivé odstavce. Každý odstavec na novém

řádku. Pro poznámky pod čarou použít automatickou funkci. (Vložit/Poznámka pod ča-rou). Citace podle obvyklé formy. Podle rozsahu a zaměření bude příspěvek zařazen do příslušné sekce časopisu.)

Jméno autora(ů) + tituly

Působiště autora Email

Required form of the paper

Title

Name of the Author(s)

Keywords (English, maximum 15 words) Summary (English, maximum 50 words) Text of paper (it should be properly divided into separate paragraphs; each paragraph

starting in a new line. For footnotes, please, use the automatic function – Insert / Foot-note. All notes should be numbered automatically. Quote according to the usual form)

Name of author(s) + academic titles

Home institution Email