Annex IV_ Priručnik Sporazum o integritetu_Report 1

PRIRUČNIK SPORAZUM O INTEGRITETU Sprječavanje prijevara i korupcije u korištenju sredstava iz fondova Europske unije mehanizmima civilnog nadzora

3

PREDGOVOR HRVATSKOM IZDANJU

Ovaj priručnik dio je zajedničkih napora da se tijelima javne vlasti, naručiteljima i ponuditeljima, te nevladinim organizacijama koje se bave područjima transpa-rentnosti približi Sporazum o integritetu.On predstavlja učinkoviti alat i instrument u poboljšavanju upravljanja, te jamstvu sigurnog trošenja sredstava iz strukturnih i investicijskih fondova EU-a. Da bi se osigurala primjena Sporazuma o integritetu kroz konkretne mjere potrebno je izgraditi administrativne kapacitete i osposobiti hrvatske službenika za uspješnu primjenu sredstava iz ESI fondova.

Stvarna primjena alata za suzbijanje prijevare i korupcije građanima omogućava da budu svjesni stvarnih prednosti koje donose ulaganja EU-a u Hrvatsku. U ak-tualnom programskom razdoblju do 2020. godine u hrvatske regije će se uložiti više od 10,5 milijardi eura iz europskih strukturnih i investicijskih fondova, što je jedan od glavnih izvora javnih ulaganja u Hrvatskoj. Jači naglasak je na po-boljšavanju upravljanja kapacitetima, a od nacionalnih vlasti se prvi put zahtjeva uvođenje razmjernih mjera za prevenciju prijevara, u kojima se moraju definirati potencijalna područja rizika i predložiti rješenja za njihovo otklanjanje. Prema istraživanjima Eurobarometra i Transparency Internationala, više od 94 % hrvat-skih građana smatra da je korupcija vrlo raširena u Hrvatskoj.

Sredinom 2014. godine u Zagrebu je održan Seminar o sprječavanju korupcije u ESI fondovima kada je istaknuto od povjerenika EU-a za regionalnu politiku da Europska komisija provodi politiku nulte tolerancije na zloupotrebu europskih fondova kako bi se zaštitila buduća ulaganja, a da bi građani to osjetili u obliku novih radnih mjesta, povećanja blagostanja i bolje kvalitete života. Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije tada je istaknulo da raspolaganje značajnim novčanim iznosima, kao što je slučaj s europskim strukturnim i investi-cijskim fondovima, stvara rizik za korupciju i prijevare, te je potrebno uspostaviti učinkovite i pravovremene mehanizme za sprječavanje tih rizika. Transparency Internationala Hrvatska tada je istaknuo da se sustavno zalaže za implementaciju najviših društvenih vrijednosti i standarda, a da spoj tih vrijednosti sa sredstvima koja nam stoje na raspolaganju omogućava kvalitetniji život budućih generacija, ističući veliku odgovornost nositelja javne vlasti.

IMPRESUM:

Naslov izvornika na engleskom jezikuHandbook ot the Integrity pact, Safeguading EU funds against fraud & corruption trough the civil control mechanism of Integrity Pactsautor:Alíz Szloboda, voditelj projekta TI Mađarska

koautori:Chiara Putaturo, voditeljica projekta TI ItalijaInese Voika, stručnjakinja za antikorupcijuMichaela Rajkova, voditeljica financija, TI Bugarska

uredili:Anita Németh, stručnjakinja s područja javnih nabava, profesorica na Pravnom fakultetu Corvinius Sveučilišta u BudimpeštiTünde Tátrai, stručnjakinja s područja javnih nabava, profesorica na Pravnom fakultetu Corvinius

©2014 Transparency International Hungary Falk Miksa u.30.1055 BudapestHungarywww.transparency.hu

Hrvatsko izdanjeuredila: Davorka Budimir

suradnici:Don MarkušićMichele Nevenka Lalic

preveli: Borna Zrinščak, Tanja Ratković (volonteri TI Hrvatska)©2015 Transparency International Hrvatska. Sva prava pridržana.

Priručnik je objavljen u sklopu projekta TI-S Integrity Pacts – Civil Control Mechanisms for safeguarding EU Funds Phase 1

HUNGARY

ISBN 978-953-7045-22-7

Disclaimer: Ova komunikacija odražava stavove Transparency International Hrvatske. Europska Komisija se ne može smatrati odgovornom za bilo korištenje sadržanih informacija.

5

SPORAZUM O INTEGRITETU1

1 Integrity Pacts – an introdustion, promo materijal koji je pripremio Transparency International – Tajništvo u okviru projekta TI-S Integrity Pacts – Civil Control Mechanisms for safeguarding EU Funds Phase 1

6 7PRIRUČNIK

SPORAZUM O INTEGRITETU

Na koje vrste ugovora se mogu primijeniti Sporazumi o integritetu?

Koriste se u raznim situacijama, poput: • ugovora o nabavi radova,• ugovora o nabavi opreme,• ugovora u strojarstvu, arhitekturi ili u drugim

konzultantskim uslugama • državnim dozvolama, licencama, koncesi-

jama ili za usluge koje država regulira (tele-komunikacije, vodoopskrba, otpad)

• državni programi za privatizaciju imovine, • druge usluge koje stoje u ugovoru o isporuci

Kada bi Sporazum o integritetu trebao započeti?

Uvijek, kada je moguće. Sporazum o integritetu treba obuhvatiti sve aktivnosti vezane uz ugovor; od identifikacije potrebe za nabavu, pripreme natjječajne dokumentacije, izbora ponuditelja, pravilnog ugovaranja, provedbe projekta, načina rada do samog završetka ugovora.

Preporučuje se da Sporazum o integritetu započne s identifikacijom potreba nabave, iako se može pokrenuti i prednatječaj.

Da biste mogli izvući što više koristi iz Spora-zuma o integritetu morate započeti što prije!

Tko su sudionici Sporazuma o integritetu?

FAZE

PRIPREMA (od identifikacije potreba za nabavu do trenutka objavljivanja poziva za podnošenje ponuda) naručitelj i kontrolor čine sudionike Sporazuma o integritetu.

JAVNI NATJEČAJ Sporazumu o integritetu se pridružuju ponudi-telji – osobe koje izrađuju ponudu, gdje navode kojem cilju nabava streme.

PROVEDBA Prilikom potpisivanja ugovora od ponuditelja koji je pobijedio u postupku javne nabave.

U procesu zajedno sudjeluju ponuditelj, naru-čitelj i kontrolor. Podizovđači radova ili usluga također sudjeluju u sporazumu.Donatori i investitori takđer mogu sudjelovati u Sporazumu o integritetu.

Uloga kontrolora

Kontrolor uz podršku stručnjaka, kada je u pita-nju ugovor, pomno slijedi sve faze postupka i provedbe, te izvještava stranke ukoliko je došlo do povrede ugovora. Kontrolor priprema redovita izvješća o transpa-rentnosti I pravednosti procesa. Takvi podaci su javno dostupni.

Kako je formiran Sporazum o integritetu?

Sporazum o integritetu je dokument koji može imati različite oblike, ovisno o uvjetima. Izrada ovog dokumenta je ključna, jer se odnosi na početak procesa, kada se uređuju odnosi između pojedinih dionika, naručitelja, kontrolo-rai i tijela javnih vlasti. Sporazum ne zamjenjuje važeće zakonodavne propise pojedine države; on je uključen u sam okvir zakona.

Koji su glavni elementi Sporazuma o integritetu?

Sporazum o integritetu se potpisuje u slučaju određenog projekta između naručitelja koji vodi projekt, kontrolora i ponuditelja.

Glavni elementi su: • Subjekt mora jamčiti da njegovi službenici

neće tražiti ili primiti mito, darove ili plaća-nja bilo koje vrste, te da će u slučaju kršenja provesti odgovarajuće sankcije (disciplinske, građanske ili kaznene).

• Izjava svakog ponuditelja da nije platio, niti da će platiti mito kako bi dobio ili zadržao ugovor.

• Obveza svakog ponuditelja je da transparen-tno objavi sve uplate vezane za ugovor.

• Obveze ostaju na snazi za najpovoljnijeg ponu-ditelja do izvršenja ugovora. Svaki ponuditelj to mora prihvatiti.

• Sankcije u slučaju da dođe do povrede od strane ponuditelja. Sankcije mogu biti:- uskraćivanje ili gubitak ugovora; - oduzimanje od ponude, izvršenja obveza ili

druge sigurnosti; odgovornost za štetu koja je prouzročena naručitelju i konkretnom ponuđaču,

- isključivanje prekršitelja od strane naručite-lja na određeni vremenski period.

• Mehanizam za rješavanje sporova. • Identifikacija neovisnog vanjskog kontrolora,

čija prava i funkcije imaju širok doseg.

Koliki su troškovi provedbe Sporazuma o integritetu ?

Trošak provedbe Sporazuma o integritetu može se razlikovati ovisno o provedbi dogovora; aktiv-nostima samog procesa, te o složenosti postu-paka za nadmetanje.

Dosadašnje iskustvo je pokazalo da su troškovi projekta jako mali.

Financiranje Sporazuma o integritetu Troškovi mogu biti pokriveni iz:

- javnih izvora- doprinosa donator ili investitora - kroz naknade ponuditelja- kombinacijom navedenih izvora

PREDGOVOR HRVATSKOM IZDANJU

8 9PRIRUČNIK


1 Jednostavan i fleksibilan alat

U osnovi, Sporazum o integritetu je ugovor koji uspostavlja prava i obveze svih sudionika u jav-nom postupku ugovaranja. Jednostavan je, fleksibilan i prilagodljiv: - Može se provoditi u okviru redovitih nadlež-

nosti između službenika i tijela vlasti.- Omogućava provedbu poželjnih standard i

nisu potrebne nikakve pravne reforme.- Ima široku primjenu kada je riječ o veličini

ugovora o javnoj nabavi.- 2 Alat koji ulijeva povjerenje javnosti

• Sporazum o integritetu omogućava nosite-ljima izvršne vlasti da okupe i mobiliziraju javnost za svoje projekte, te da se tako izbje-gnu visoki troškovi i gubitak ugleda kada se korupcija pojavi u vrlo osjetljivim projektima.

• Sporazum o integritetu poboljšavaju vjero-dostojnost i legitimitet naručitelja: tko je spreman dati neovisnom kontroloru (preko njega sve izlazi u javnost) da promatra postu-pak javne nabave, nema što skrivati.

• Sporazum o integritetu stvara povjerenje u javno odlučivanje, daju širu sliku pojedinač-nog učinka na proces ugovaranja, te stvara povoljnu investicijsku klimu.

3 Osigurava kvalitetu proizvoda ili usluge i smanjuje troškove

Sporazum o integritetu omogućavava vlasti da smanji visoke troškove, te da promijeni iskriv-ljenu sliku o korupciji u javnom ugovaranju tako što:• Pomaže osigurati poštena pravila igra: to

će motivirati ponuditelje da pripreme naj-bolju moguću ponudu , a time i provedbe ugovora na najbolji mogući način – nitko od ponuditelja neće imati privilegije.

• Omogućava otkrivanje problema: pravo-vremeni ispravci su jeftiniji, te sprječavaju kašnjenja u provedbi projekti.

4 Alat koji pomaže ispuniti očekivanja

Građani i EU očekuju antikorupcijske preven-tivne akcije od strane države:

• Novi propisi kohezijske politike EU uspo-stavili su nove regulatorne obveze za naci-onalna tijela koja upravljaju fondovima EU, oni zahtjevaju preventivne mjere kako bi se identificirali i riješili mogući rizici, kao što su prijevare.

• Mjere za borbu protiv korupcije u zemljama članicama EU procjenjuje Europska Komisija u svom Antikorupcijskom izvješću koje se objavljuje svake 2 godine (slijedeće izvješće biti će objavljeno 2016.)

5 Alat koji pokazuje vodstvo

Naručitelji mogu pokazati da su inovativni, te tako biti primjer drugima. Iz ove perspektive, Sporazumi o integritetu mogu: • osnažiti javne službenike koji su odlučni

boriti se protiv korupcije i tako zaštititi vlastiti dobar rad u složenim projektima;

• osnažiti doprinos civilnog društva u pro-cesu javne nabave

6 Alat koji može poboljšati proces javnog ugovaranja za buduće projekte

• Sporazumi o integriteu mogu ukazati na sustavne nepravilnosti koje, ako se isprave, mogu rezultirati znatnim poboljšanjem svih budućih procesa nabave

• Sporazumi o integritetu mogu potaknuti institucionalne promjene, poput; poveća-nog korištenje sustava e–nabave, jednostav-nijih sustavnih procedura,te poboljšavanja regulatornih mjera.

PRIRUČNIK2

UVOD

Cilj ovog priručnika je pružiti smjernice naručite-ljima i ponuditeljima usluga koji su spremni djelo-vati na tržištu javne nabave provodeći Pakt inte-griteta, kao i pružiti dodatne informacije o ovome alatu svima koji su za to zainteresirani.

Institucije Europske unije trenutno istražuju mogućnosti šireg korištenja Sporazuma o inte-gritetu u kontroli sredstava Europske unije. Ured za zaštitu od prijevara Europske unije pomogao je u organizaciji dvodnevne konferencije odr-žane u Budimpešti u veljači 2014. godine. Kon-ferencija je okupila sudionike iz više zemalja s iskustvom implementacije Sporazuma o integri-tetu koji su imali prilike izmijeniti svoja iskustva. Glavni cilj konferencije je bio pružiti institucijama EU-a, nacionalnim institucijama te civilnom sek-toru bolje razumijevanje Sporazuma o integritetu, kao alata namijenjenom promoviranju integriteta.

Ovaj priručnik, koji je rezultat iskustava prenije-tih na konferenciji, ima za cilj prikazati korištene Sporazuma o integritetu na praktičan način. Pre-zentiraju se iskustva Mađarske, Latvije, Italije i Bugarske za svako od postavljenih pitanja te se time omogućuje lakše nošenje s mogućim problemima. Naposljetku, naš je cilj promovirati Sporazuma o integritetu oslanjajući se na dobru praksu, kao alata za kontrolu javnog novca, posebice sredstava Europske unije, time postići transparentnije trošenje javnog novca, te veću odgovornost relevantnih institucija.

2 Handbook ot the Integrity pact, Safeguading EU funds against fraud & corruption trough the civil control mechanism of Integrity Pacts, izdavač TI Mađarska

1. NEKOLIKO VAŽNIH PITANJA VEZANA UZ RASPODJELU SREDSTAVA EU-A

Europska unija podržava i financira veliki broj različitih programa i projekata, ujedno stavljajući naglasak na kontroli uporabe sredstva te time promovira odgovornost i transparentnost među građanima EU-a.

Zbog velikog broja različitih programa i sred-stava koje kontroliraju razne institucije, pitanje financiranja od strane EU-a je veoma složeno.

Potpora se daje provedbi konkretnih projekata koji se procjenjuju nakon objave natječaja. EU najčešće ne pokriva troškove projekta u cijelosti već samo djelomično, dok ostatak moraju osigu-rati prijavitelji projekta.

Odbor sastavljen od 28 EU povjerenika snosi političku odgovornost za trošenje sredstava EU-a, sukladno propisima. Međutim, u većini slučajeva, države članice su te koje se brinu o sredstvima EU-a, dok su njihove vlade zadužene za implementaciju mehanizama kontrole sred-stava.

U interesu je svih nas da se sredstva koriste na pošten i primjeren način.

Pravila o javnoj nabavi koja postoje u svakoj državi veoma su važna, jer ona određuju što se smatra pravilnim korištenjem javnog novca, a što jesu i sredstva EU-a. U slučaju projekata finan-ciranih od strane EU-a često se događa da se, nakon što je projektu odobreno financiranje, pro-voditelji projekta suočavaju s problemima koji se vežu uz procedure javne nabave, poput raznora-znih prepreka i odgađanja.

KORISTI OD SPORAZUMA O INTEGRITETU

http://www.transparency.org/whatwedo/tools http://transparency.hu/uploads/docs/handbook_on_the_integrity_pact.pdf

Transparency international – TajništvoZagreb, Trg Mažuranića 6/I T/ +385 1 4830 653 F/+385 1 4830 654 www.transparency.hr/hr/[email protected]

PRIRUČNIK2

10 11PRIRUČNIK


Važno je naglasiti kako i sama Europska unija koristi mehanizme javne nabave: objavljuje natje-čaje za nabavku usluga i dobara, te građevinskih investicija.

Prema aktualnom mađarskom Zakonu o javnoj nabavi, svaka organizacija koja ne ubraja pod kategoriju naručitelja nabave svejedno podliježe navedenom, zakonu te mora provesti proces javne nabave ukoliko je: – procijenjena vrijednost nabave jednaka ili viša od praga javne nabave EU-a te se projekt direk-tno financira od strane EU-a s najmanje 50% njegove vrijednosti-procijenjena vrijednost nabave ispod praga javne nabave EU-a i jednaka ili viša od nacio-nalnog praga javne nabave, te se ujedno projekt direktno financira od strane EU-a sa najmanje 75% sredstava

Europska unija je 3. veljače 2014. objavila svoje prvo Anti-korupcijsko izvješće, u kojemu je cijelo jedno poglavlje posvetila javnoj nabavi. Izvješće naglašava kako je javna nabava značajan ele-ment ekonomije EU-a: nabava javnog sektora (koja može u mnogo slučajeva biti financirana od EU-a), bilo dobara, rada ili usluga, čini oko 20% BDP-a Unije. Javna nabava je ujedno sektor izlo-žen korupcijskom riziku.

Prema podacima istraživanja kojeg je naručio Europski ured za borbu protiv prijevara, a izra-dio Price Waterhouse Coopers („Javna nabava: cijena koju plaćamo zbog korupcije“, ožujak 2013) ukupni direktni troškovi korupcije u javnoj nabavi unutar pet ključnih sektora u osam država članica procijenjeni su na iznos između 1,4 i 2,2 milijarde eura, a što je činilo 13% sredstava istra-ženih projekata.

Izvješće EU-a zagovara jačanje normi poštenja u procesima javne nabave te navodi niz preporuka kojima bi se poboljšali mehanizmi kontrole koji u mnogim članicama nisu dovoljno efikasni.

Transparency Interantional je izradio alat nami-jenjen civilnom sektoru za provođenje kontrole procesa javne nabave.

2. SPORAZUM O INTEGRITETU

Prema međunarodnoj praksi, Sporazum o inte-gritetu je ugovor kojega potpisuju naručitelj, ponuditelji, te nezavisno tijelo kao kontrolor procesa javne nabave. On može biti korišten za bilo koju proceduru nabave, ne samo za javnu nabavu (međutim u ovom priručniku se najčešće koristi termin javne nabave).

Potpisujući SI, ugovorne strane, ponuditelj i naručitelj, se obvezuju na suzdržavanje od bilo kakve korupcijske radnje za vrijeme procesa javne nabave, te na pružanje svih potrebnih informacija nezavisnom tijelu koje je zaduženo za nadgledanje ugovora potpisanog kao rezultat procesa nabave. Nezavisno tijelo može zaposliti eksperte koji posjeduju znanja vezana uz sektor javne nabave.

Nezavisno tijelo nadgleda sve faze procesa i implementacije ugovora, te upozorava na even-tualne nezakonite radnje. Ujedno ima obvezu izrade redovitih izvješća koji moraju biti javno dostupni, sukladno principima Sporazuma o integritetu.

Navedeni sporazum pruža prednosti, kao što su čisto i pošteno tržišno natjecanje i troškovno učinkovita nabava, koja će dovesti do kratkoroč-nog i dugoročnog uspjeha.

Ovakvo rješenje, pod nazivom „Sporazum tran-sparentnosti“, je jedno vrijeme bilo dio mađar-skog Zakona o javnoj nabavi, te su detaljna pra-vila za implementaciju bila propisana uredbom.Međutim, uredba je izazvala veliku raspravu jer je Ministarstvo predvidjelo implementaciju pra-vila pomoću povjerenika koji su trebali provoditi nadzor, a prethodno proći profesionalne i regi-stracijske zahtjeve, što se protivi konceptu civil-nog nadzora. Ujedno, nova bi pravila povećala administrativni teret i troškove. Naposljetku je cijela inicijativa uklonjena iz zakona, te je zadr-žana uloga nsdzora od strane civilnog sektora.

U Italiji je Sporazuma o integritetu uključen u anti-korupcijski zakon, no pravilnik o javnom natje-čaju ne predviđa izričito korištenje Sporazuma o integritetu. Ujedno je nedosljedna interpretacija zakona dovela do pravnih sporova. Međutim,

pojedine odredbe Sporazuma o integritetu su tijekom godina ušle u nacionalno zakonodav-stvo, poput transparentnosti u javnoj nabavi, kao i uvođenje pojma značajna veza (pogledati dolje) kao razloga za isključivanje ponuditelja.

1. Zašto je za tijelo koje ugovara posao dobro potpisati Sporazuma o integritetu? Zašto je dobro za ponuditelja?

Korupcija potkopava povjerenje u javne institu-cije, te je i povjerenje u javnu nabavu i pošteno nadmetanje onemogućeno. Korištenje Spora-zuma o integritetu omogućava povratak povje-renja: tko je spreman javno prikazati podatke o proceduri javne nabave, dati ih nadzoru nezavi-snom tijelu za kontrolu, nema što skrivati.

Sporazuma o integritetu pomaže rad svih stranki u procesu nadzora. Ukoliko se ustanove nepra-vilnosti, to ne znači da cijeli projekt mora propa-sti. U takvim slučajevima je važno da se nepra-vilnosti otkriju što je ranije moguće, kada se još mogu ispraviti. Ujedno, Sporazuma o integri-tetu može uočiti sustavne nepravilnosti u radu pojedinog tijela koje ugovara posao koji, ako se poprave, mogu rezultirati poboljšanjima u budu-ćim procesima nabave.

Ponuditelji također mogu profitirati od javne nabave provedene pomoću Sporazuma o inte-gritetu. Jamstvo poštenog natjecanja motivirat će ponuditelje u pripremanju najbolje moguće ponude, a posljedično i najbolje moguće imple-mentacije ugovora – nitko od ponuditelja neće imati tajnu prednost.

Sporazuma o integritetu je mnogo više od alata koji samo promovira prednosti moralnih i etičnih vrijednosti, te poštenog natjecanja. Ono ujedno omogućava nezavisnom tijelu nadgledanje cije-log postupka, te mogućnost predlaganja radnji koje bi povećale integritet, efikasnost, te djelo-tvornost i naručitelja i ponuditelja. Iskustvo TI Bugarska pokazuje da su kompanije koje pri-hvaćaju Sporazuma o integritetu one koje vode otvoreno i društveno odgovorno poslovanje te vide Sporazuma o integritetu kao mogućnost za promociju ovakvog načina funkcioniranja.

U pripremnoj fazi procesa (od identifikacije potrebe za nabavom pa do objavljivanja poziva ponuditeljima) stranke koje sačinjavaju Spora-zuma o integritetu su naručitelj i tijelo koje nad-gleda proces.

U fazi natječaja, u Sporazuma o integritetu uklju-čuju se i ponuditelji, osobe koje se natječu za obavljanje posla nabave.

12 13PRIRUČNIK


U trećoj, posljednjoj fazi izvršenja ugovora pot-pisanog od strane ponuditelja koji je pobijedio u procesu javne nabave, samo uspješan ponudi-telj, naručitelj, te tijelo koje nadgleda ostaju dije-lom procesa.

Tijelo koje nadgleda mora biti odgovorna, neza-visna (građanska) organizacija s dovoljno kapa-citeta i odgovarajućom stručnošću. Transparen-tnost izbora navedenog tijela je značajna sama po sebi. Jedna od važnih značajki jest da ne smije postojati bilo kakva inkompatibilnost ili sukob interesa između tog tijela i naručitelja ili ponuditelja.

Podizvođači mogu također biti dio Sporazuma o integritetu.

U Mađarskoj su svi procesi nabave unutar pro-jekta „Razvoj infrastrukture za proizvodnju i distri-buciju pitkom vodom i njezina održiva kontrola u gradu Ozdu“ bili obavljeni uz pomoć Sporazuma o integritetu. U navedenom Sporazuma o inte-gritetu potpisnici su bili općina kao naručitelj, ponuditelji, nezavisno tijelo za nadzor, te Tran-sparency International Mađarska kao savjetnik, te upravljačko tijelo – razvojna agencija koja se bavi programom.

Općina u 13. okrugu u Budimpešti potpisala je Sporazuma o integritetu s Transparency Inter-nationalom Mađarska koji je djelovao kao tijelo za nadzor procesa javne nabave, te implemen-tacije projekta obnove jaslica. Ponuditelji su se uključili u sporazum tijekom postupka javne nabave. Općinsko poduzeće je zaposlilo neza-visno stručno tijelo za provođenje procesa javne nabave. Sporazuma o integritetu je bio sastavni dio ugovora između općinskog poduzeća i kom-panije zadužene za provođenje procesa javne nabave.

U Italiji se najznačajnija implementacija Spora-zuma o integritetu odnosi na grad Milano, koji koristi sporazum u svim javnim nabavama od 2001. godine. Ponuditelji su obavezani potpisati sporazum kako bi mogli sudjelovati u natječaju. Transparency International Italija je imala ulogu tijela za nadzor u vrijeme uvođenja Sporazuma o integritetu.. Ostali gradovi koriste sporazum u specifičnim sektorima (npr. grad Monza u području zdravstva).

U Latviji, Transparency International Latvija je potpisao sporazum s Ministarstvom kulture te Agencijom zaduženom za provođenje velikog projekata, poput izgradnje Nacionalne knjiž-nice. Nakon što je Agencija zbog financijske krize 2008.-2009. prestala s radom Ministarstvo postaje isključivi partner TI Latvija. Anti-korup-cijska deklaracija i obavezno poštivanje pravila Sporazuma o integritetu, poput pristupa infor-macijama, postali su sastavni dijelovi natječajne dokumentacije. Jedan od ponuditelja je bio isključen iz daljnjeg natjecanja zbog odbijanja potpisivanja anti-korupcijske prisege. Pravni sporazum je djelovao kao jamstvo provođenja projekta i nakon promjene vlasti, te promjene odgovornih za implementaciju projekta od 2005. do 2014. godine. U drugim slučajevima u Latviji, s manjom vrijednosti nabave i kraćim vremenom implementacije, ponuditelji su bili uključeni bez dodatne dokumentacije (poput antikorupcijske prisege), ali su bili pozvani na javni sastanak prije zatvaranja ponude kako bi se osigurala tran-sparentnost i poštenje postupka. Predstavnici TI Latvija pozivali su na sastanku ponuditelje da prijave bilo kakve nedosljednosti uočene u postupku. Takav postupak je korišten pri nabavi usluga putničkih agencija namijenjenih dužno-snicima Ministarstva vanjskih poslova te u izboru PR agencije za kampanju vezanu uz uvođenje eura u Latviji provedenog od strane Ministar-stva financija. Potonji Sporazumu o integritetu se nije sastojao od pisanog sporazuma čak ni između tijela civilnog društva zaduženog za nad-zor i Ministarstva, već je samo postojao usmeni dogovor. Implementacija je bila zajamčena jav-nim objavljivanjem dogovora, međutim pisani sporazum bi trebao biti norma s ciljem očuvanja integriteta svih stranaka koje sudjeluju.

2. Prava i dužnosti stranaka

Dužnosti naručitelja:Naručitelj se obvezuje učiniti sve potrebne korake kako bi spriječio pružanje bilo kakvih nedopu-štenih prednosti od strane svojih zaposlenika, institucija, poduzeća ili organizacija prema nekoj trećoj strani, pravnoj ili fizičkoj osobi te odbiti nedopuštenu prednost ili obećanje o njoj u fazi pripreme, tijekom procesa javne nabave, ili implementacije ugovora.

Naručitelj se odnosi prema svim ponuditeljima na jednak način tijekom procesa javne nabave. Nadalje, naručitelj mora pružiti jednaku količinu informacija svim ponuditeljima, te se suzdržati od davanja povjerljivih informacija nekom od ponuditelja koja bi rezultirala ostvarivanju pred-nosti tijekom procesa javne nabave ili implemen-tacije ugovora.

U slučaju saznanja o kriminalnim radnjama povezanih s procesom javne nabave počinjenih od strane zaposlenika naručitelja ili postojanja sumnje o počinjenju takvog dijela, naručitelj je dužan pokrenuti kazneni, disciplinski ili građan-ski postupak.

Ukoliko netko od ponuditelja inicira prijevremeno rješavanje spora, naručitelj je dužan o tome izvi-jestiti tijelo za nadzor te druge ponuditelje.

Dužnosti ponuditelja:Ponuditelj mora poduzeti sve korake u sprječa-vanju korupcije.

Ponuditelj se mora suzdržati od pružanja ili obe-ćavanja bilo kakvih posrednih ili neposrednih nedopuštenih prednosti trećoj stranci (uključu-jući i zaposlenike ponuditelja, tijela za nadzor ili osobama u njihovom krugu interesa), te temeljem toga tražiti od onih koji donose odluke povlastice za vrijeme trajanja postupka.

Ponuditelj ne smije sklapati ugovor koji bi kršio pravne odredbe, posebice one iz Zakona o jav-noj nabavi, te one koje se odnose na pošteno natjecanje. Ovo se posebice odnosi na ugovore koji se odnose na cijene ili pojedine elemente cijene, zabranjene ponude, te ugovore vezane uz slanje ili neslanje ponuda.

Ponuditelj ne smije koristiti informacije dobivene od naručitelja vezane uz proces javne nabave, u svrhe koje nemaju veze s nabavom poput financijskih dobitaka, prednosti u natjecanju ili osobnog dobitka te ne smije pružati te informacije trećoj osobi.

Zajedničke obveze ponuditelja i naručitelja:Za vrijeme trajanja postupka javne nabave, naru-čitelj i ponuditelj neće inicirati (direktno ili indi-rektno) nikakva plaćanja povezana s postupkom, osim onih plaćanja koja su zakonska i koja se provode u zamjenu za neku legitimnu uslugu.

Ponuditelj i naručitelj neće poduzimati direktne niti indirektne korake koji bi namjerno utjecali na djelovanje tijela za nadzor.

Obveze tijela za nadzor:Tijelo za nadzor provodi svoja zaduženja neovi-sno od naručitelja i ponuditelja. Naručitelj i ponu-ditelji stoga ne smiju ni na koji način utjecati na izvješća koje objavljuje navedeno tijelo.

Tijelo za nadzor nadzire sve faze procesa javne nabave, te je zadužen za provjeru rada naručitelja i ponuditelja, tj. jesu li njihove radnje u skladu sa zakonom i odredbama pripisanim u sporazumu.

Tijelo za nadzor pregledava i daje mišljenje sva-kog dokumenta proizašlog iz procesa javne nabave.

Tijekom postupka javne nabave tijelo nadgleda zakonitost i transparentnost postupka, postupka pripreme te implementaciju ugovora koji su dio procedure.

Tijelo provjerava sve dokumente koji su mu dostavljena u pismenoj ili elektroničkoj formi u razumnom roku.

Tijelo priprema izvješća za vrijeme postupka javne nabave, u kojem navodi ispunjavaju li poje-dine faze postupka te implementacija ugovora najviše standarde poštenja i transparentnosti. Izvješća moraju biti javno dostupna.

3. Pristup informacijama

Sudionici Sporazuma o integritetu obvezuju se dijeliti sve informacije relevantne uz javnu nabavu, te pridonijeti njihovoj objavi te lakšoj dostupnosti. Također se obvezuju da će kori-stiti informacije u svrhu kojoj su namijenjene te poštovati zakonske odredbe vezane uz nave-dene informacije kao i štiti tajnost i povjerljivost podataka.

Kako bi se osigurala transparentnost, naručitelj i ponuditelj omogućavaju tijelu za nadzor i njego-vim predstavnicima pristup svim dokumentima koji se odnose na javnu nabavu i njezinu imple-mentaciju. Nadalje, dopuštaju komunikaciju s njihovim zaposlenicima te korištenje informacija o zadacima iz sporazuma, kako je dogovoreno.

14 15PRIRUČNIK


Pravne odredbe nalažu naručitelju i ponuditelju ponašanje u skladu s gore navedenim pravilima.

4. Plaćanje naknada tijelu za nadzor

Postoji više načina plaćanja naknada tijelu za nadzor:- sve strane u ugovornom odnosu (osim tijela

za nadzor) dijele troškove u jednakom dijelu,- samo naručitelj pokriva troškove,- najveći dio (najmanje 50%) plaća ponuditelj

koji je dobio posao, dok ostatak pokrivaju ostali ponuđači u jednakom dijelu.

U slučaju projekta obnove vodovoda u Mađar-skom gradu Ozdu, troškovi Sporazuma o integri-tetu su bili plaćeni od strane Swiss Contribution Office-a (prema sporazumu sklopljenom između tijela za nadzor i TI-a) dok je u slučaju općine u 13. okrugu u Budimpešti, općina sama platila troškove tijela za nadzor iz vlastitih sredstava. U Latviji je financiranje nadzora od strane civilnog društva do sada bilo provedeno izvan formal-nog procesa nabave tj. Transparency Internati-onal Latvija je sam snosio troškove. U nadzoru izgradnje Nacionalne knjižnice koja je trajala više od 10 godina, nadzor od strane civilnog društva susreo se s problemom nedostatka novca i ljudi. Lakše je osigurati kvalitetan i odgovoran nadzor od strane civilnog društva za kraće nadzore, bez dodatnih sredstava.

U talijanskom slučaju, prvotni nadzor kojeg je osigurao Transparency Interational Italija je bio odrađen na dobrovoljnoj osnovi.

5. Sankcije

Sporazuma o integritetu treba sadržavati sank-cije za eventualno kršenje sporazuma od strane naručitelja ili ponuditelja. Sankcije moraju biti formulirane u skladu s pravilima sporazuma.

Sankcije mogu biti:- buduće isključenje iz procesa javne nabave

naručitelja- kazne, financijske sankcije, novčane kazne- javno objavljivanje kršenja sporazumaVažno je naglasiti kako kršenje Sporazuma o integritetu nije jednako kao i kršenje odredaba Zakona o javnoj nabavi i drugih zakona, iako je

moguće da nedolično ponašanje bude sankcio-nirano pod obje kategorije.

Unutar mađarskog Zakona o javnoj nabavi ne postoji odredba koja omogućava naručitelju isključivanje pojedinog ponuditelja iz budućih natječaja.

Latvija ima sličan pravni okvir, uz manje izmjene koje su nedavno donesene.

Umjesto propisivanja sankcija, TI Bugarska se odlučila za drugačiji smjer. Dopunila je učinke Sporazuma o integritetu kreirajući „Bijelu listu“ svih koji su pristupili i djelovali u skladu s odred-bama sporazuma. Tri „Bijele liste“ su stvorene i postavljene na mrežne stranice naručitelja (jedna za svaki nadgledani proces nabave). Ovakav pri-stup jako motivira ponuditelje.

Sporazuma o integritetu uveden u Milanu donosi široki opseg sankcija: uskraćivanje ugovora, oduzimanje jamstva, kompenzacija štete prema gradu (8%) i drugim natjecateljima (1%), te isključivanje iz natjecanja za gradske ugovore u razdoblju od 5 godina. U razdoblju 2012. i 2013. godine Milano je proveo 453 isključenja te priku-pio 2,6 milijardi eura oduzimanjem jamstava, a većina njih se odnosila na povredu Sporazuma o integritetu..

6. Što učiniti ako se pojavi kršenje ugovora

Ukoliko neka od stranaka sazna da su ponuditelj, naručitelj ili njihovi zaposlenici počinili koruptivno djelo ili postoji sumnja na takvo ponašanje, ono mora biti prijavljeno tijelima vlasti.Ukoliko tijelo za nadzor sumnja u kršenje odre-daba potpisanog sporazuma od strane ponudi-telja ili naručitelja, tijelo može poduzeti slijedeće korake:

Tijelo za nadzor formulira detalje kršenja spora-zuma u pisanom obliku u najkraćem mogućem roku, te to šalje naručitelju.

Ukoliko postoje sumnje o kaznenom djelu, tijelo za nadzor to mora prijaviti tijelima koji se bave suzbijanjem kriminala.Ako tijelo za nadzor sazna za kršenje odredba iz Zakona LVVII iz 1996. ili onih iz Ugovora Europ-ske unije, ili sumnja na takva djela, tijelo mora

obavijestiti ponuditelja o tome. Ponuditelj će, temeljem Zakona o javnoj nabavi, obavijestiti nadležno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja.

Izvješća koje je izradilo tijelo za nadzor može koristiti svaka strana, u pravnom postupku ili pri izvan sudskom rješavanju spora.

Ukoliko tijelo za nadzor prekrši neku odredbu sporazuma ili odgovarajuću pravnu praksu, stranke mogu raskinuti ugovor.

Stranka koja je učinila prekršaj mora nadoknaditi štetu koja je proizašla iz navedene radnje svim oštećenim strankama.

Stranke mogu objaviti pojedinosti dogovora i njezine povrede, ukoliko se one pojave, osobu koja je počinila povrede te okolnosti u kojima su se dogodile. Potpisujući ugovor, stranke pristaju na ove uvjete.

Ukoliko tijelo za nadzor uoči kršenje odredbi Zakona o javnoj nabavi, poduzeti koraci (osim obavještavanja naručitelja) ovisit će o postoje-ćem pravnom okviru.

U Mađarskoj, ovisno o tipu povrede, tijelo za nadzor se može obratiti naručitelju, policiji ili državnom odvjetniku.

U Italiji, dužnost naručitelja je bila prijaviti Uredu državnog odvjetnika u slučaju isključenja neke kompanije zbog kršenja odredba Sporazuma o integritetu. U pojedinim slučajevima, to je vodilo kaznenoj istrazi, a potom i prijavi nekih kompa-nija od strane Državnog odvjetništva.

U Latviji, Sporazuma o integritetu postavlja slična prava civilnom nadzoru i obveze strankama koje izvršavaju ugovor. Međutim, najsnažnija stavka ugovora ostaje kršenje odredbi sporazuma, koje može prouzrokovati ozbiljnu štetu i ugled stranke uključene u kršenje odredbi. TI Latvija je raz-mišljao o povlačenju iz sporazuma nakon što je uočeno kršenje procedure javne nabave – Mini-starstvo nije poštovala pravila poštenog natjeca-nja, već se upustilo u pregovore samo s jednim ponuđačem. Navedenu proceduru su podržala i druga tijela vlasti poput Ureda za nadzor nabave te Vlada, koja je sve ocijenila formalno urednim. No TI Latvija nije pronašao naznake direktnih koruptivnih radnji u ovom slučaju. S obzirom da je postupak, iako krivo proveden, učinjen tran-sparentno (dostupnost informacija je jedna od

16 17PRIRUČNIK


temeljnih postavki sporazuma), TI Latvija nije napustila sporazum koji je bio proveden s Mini-starstvom kulture.

U slučaju TI Bugarska, kršenje ugovora može dovesti do dva tipa posljedica. S jedne strane Sporazuma o integritetu dopušta tijelu za nadzor kontaktiranje pojedinih institucija kako bi utvrdio jesu li reagirale na odgovarajući način. Sa druge strane, svako kršenje ugovora rezultirat će bri-sanjem te stranke iz „Bijele knjige“, što stvara veliku štetu za imidž stranke.

7. Rješavanje sporova

Ugovorne strane su suglasne da će nastojati rješavati pravne sporove koji proizlaze iz spora-zuma ili u vezi s njim na mirni način. Kada mirno rješenje nije moguće, stranke mogu imenovati posrednika za pomoć u rješavanju spor. Među-tim, rješavanje sporova ne može ugroziti pravo-vremenost pokretanja sudskog postupka. Ako je rješavanje sporova zaključno bez uspjeha, stranke se mogu obratiti sudu ili tražiti drugi pravni lijek.

8. Uloga javnosti

U metodologiji cjelovitosti sporazuma, promidžba igra središnju i važnu ulogu. Neovisna organiza-cija koja je zadužena za praćenje postupka javne nabave i provedbe ugovora, koristi više načina da se informira, ili u danom slučaju uključuje gra-đane u proces nadzora.U Mađarskoj, Transparency International Mađar-ska je razvio poseban alat za vizualizaciju pro-jekta u gradu Ózdu, koji pomaže posjetiteljima web stranice općine da jednostavno prati proces nabave i trenutne faze.Transparency International Italija je održao seminare i predavanja na nekoliko sveučilišta, ponekad su pozivali gradonačelnika i zamje-nika Milana da sudjeluju. Iskustvo Milana steklo je publicitet također zahvaljujući javnim nagra-dama, poput nagrade za transparentnost u jav-noj nabavi u 2008., koju je dodjelilo Ministarstvo javne uprave.TI Latvija smatra da je informiranost o projek-tima na prvom mjestu, a prije svega s proved-benim tijelom, odnosno Ministarstvo kulture u slučaju izgradnje Nacionalne knjižnice. Međutim, Ministarstvu je nedostajalo volje i resursa da se

osigura potpuno dijeljenje informacija o tom pro-jektu.Transparency International Bugarska je razvio posebnu internet stranicu, na kojoj se nalaze sve relevantne informacije i izvješća koja su redovito ažurirana. Internet stranica također daje pristup metodologiji praćenja, smjernice i vizualne mate-rijale, koji proces javne nabave čine razumljivim za širu javnost.TI Bugarske pokazuje iskustvo kako je ranije uključivanje u sporazum uz samostalno praće-nje, zaslužno za postizanje boljih rezultata. Uklju-čivanje praćenje stranaka u ranijoj fazi donošenja odluke za pokretanje natječajnog postupak (čak i prije nego su bili relevantni dokumenti) dovodi do stabilne provedbe i prakse.Važno je naglasiti da je potrebno vrijeme za pra-ćenje kako bi se kvalitetno realizirao projekt. Vre-menski okvir je vrijedan uvjet ugovora ,a ponudi-telj treba izračunati i kalkulirati vrijeme prilikom postavljanja tijeka provedbe.

3. POSTUPAK JAVNE NABAVE I PROVEDBA UGOVORA

Uključivanje nadzornog tijela mora se dogoditi u pravovremeno,najbolje, prije objave natječaja. Samo u tom slučaju tijelo može pravilno slije-diti cijeli postupak nadmetanja i njegov sadržaj. Prema proceduralnim pravilima naručitelja, kon-trolor mora biti imenovan, kada je već identifi-cirana potreba za nabavu, ali uvjeti natječaja i ponuditelji se i dalje mogu mijenjati. Ako se nad-zorno tijelo pridružuje kasnije to može dovesti do rizika koje u pravilu treba izbjegavati.

1. Potpisivanje sporazuma o integritetu

U Mađarskoj, je ugovor o integritetu u vezi s ula-ganjem u gradu Ózdu potpisan u povodu sve-čanog događaja u Veleposlanstvu Švicarske, u nazočnosti medija. Ponuditelji se mogu pridružiti ugovoru u trenutku podnošenja ponude.U Latviji je nekoliko sporazuma potpisano sve-čano u nazočnosti medija. Za dogovor s Mini-starstvom kulture, manifestacija je održana u spektakularnom mjestu na rivi – rijeke Daugava u središtu Rige, gdje je planirana buduća Gale-rija moderne umjetnosti. Iako javnost ima ključnu ulogu, najvažniji ciljevi trebaju biti kako bi se osi-

guralo da stranke potpisuju sporazum i razumiju svoje zakonska prava i da su spremni da ih pro-vedu. Dakle, vrijeme i proces koje vodi do pot-pisa je jako važno.Sva tri Sporazuma o integritetu u Bugarskoj potpisale su ugovorne strane na javnom doga-đanju, u prisutnosti medija. Ponuditelji su dobili mogućnost da se prijave elektronskim putem na odgovarajućem obrascu, te da tako dostave i svoju ponudu, ili to mogu učiniti i nešto kasnije. Budući da Sporazumi o integritetu nisu bili popu-larni u Bugarskoj, pristupanje sporazumu nije bilo obavezno, tako da je samo nekoliko ponu-ditelja dostavilo svoje ponude. Međutim, nakon što je provedena ciljana kampanja u organizaciji TI Bugarska, interes za Sporazum o integritetu je povećan.

2. Priprema postupka javne nabave

Ova faza započinje kada je formulirana potreba za nabavu u ime naručitelja, a traje do početka pripreme natječaja.Tipični rizici u ovoj fazi su:- nerealna procjena potreba i financijskih

mogućnosti,- sukob interesa,- objavljivanje povjerljivih informacija,- postavljanje neopravdano kratkih rokova,- odabirom neprikladnih postupaka (to se može

dogoditi u pripremi nabave),- Uspostavljanje kontakta s potencijalnim ponu-

diteljima u svrhu procjene na tržištu.

U ovoj fazi, nadzorno tijelo kontrolira da se planiranje nabave odvija u skladu s dogovo-renim potrebama, sukladno zakonskoj regula-tivi, a također, da su osobe ili organizacije koje sudjeluju u planiranju u skladu s pravilima javne nabave koji se odnose na sukob interesa.U Mađarskoj, prije nadziranja javne nabave općina 13. okrugu Budimpešta, Transparency International Mađarska je pregledao propise nabave općina i ukazao na potrebu da se izmjene neke nepravilnosti.U ranijim razdoblju Sporazum o integritetu na izgradnji Nacionalne knjižnice od 2005. do 2007. godine, TI Latvija je bila u mogućnosti kontro-lirati, uz provedbene agencije, manji broj javnih nabava koje su omogućile pripremu građevinskih radova, te su predložiti značajna poboljšanja.

3. Priprema provedbe javnog natječaja

Ugovorno tijelo mora poslati sve dokumente vezane za projekt nadzora. Nadzorno tijelo komentira i kontrolira zahtjeve kako bi se izbje-gao sukob interesa. Rizici tipični za ove faze su:- priprema neadekvatne tehničke dokumenta-

cije, - priprema u nerealnim rokova,- prilagodba ponude odgovarajućih ponuditelja- zakašnjela dokumentacija već odrađenih pro-

ceduralnih dokumenata- pogrešna procjena vrijednosti

U ovoj fazi je potrebno odlučiti moraju li se ponuditelji uključiti u Sporazum o integritetu ili je potpisivanje dobrovoljno. Ako ćemo se odlu-čiti za dobrovoljne sporazume, riskiramo time da se svi ponuditelji neće pridružiti paktu, što bi moglo dovesti do toga da kontrolor nema sve potrebne informacije (sporazume) kako bi pro-veo puni nadzor. To može rezultirati ozbiljnim poteškoćama, primjerice, ako ponuditelj koji je kasnije pobijedio u natjecanju nije potpisao spo-pakt integriteta. To se može riješiti tako da ugo-vor potpisan kao rezultat javne nabave sadrži zaključenje ugovora u cijelosti. U svakom slu-čaju, ako se ponuditelj pridružuje dobrovoljno, to znači veću posvećenost vrijednostima transpa-rentnosti, pošteno tržišno natjecanje i odgovor-nost. Ako je, s druge strane, pridruživanje paktu obvezno za ponuđače, može se dogoditi da ponuditelj zaboravi dodati pakt integriteta svojoj ponudi, a kao rezultat ponuda postaje nevažeća. Ipak, obvezno pridruživanje znači jednak tretman i jednake mogućnosti za sve.U Ózd projektu Mađarske, postoji mogućnost da ponuditelji dobrovoljno potpišu IP u postupku javne nabave koji se tiče za građevinskih inve-sticija. Pristupanje IP-u je moguće potpisivanjem deklaracije koja je bila dio natječajne dokumen-tacije, proglašene dijelom same ponuda. Svi ponuditelji koji su se pridružili natječaju u okviru projekta su potpisali deklaraciju.

18 19PRIRUČNIK


4. Priprema i objava natječaja

U ovoj fazi, naručitelj priprema poziv i natječajnu dokumentaciju, imajući u vidu stanje na tržištu.Tipični rizici ove faze su:- prilagođen poziv (stručni i tehnički kriteriji koji

pogoduju točno određenu tvrtku), - prekratki rokovi,- prisutnost subjektivnog ili na neki drugi način

pogrešnog kriterija za dodjelu ugovora,- nerealne referentne potvrde ili nerazumno

postavljanje kriterija,- nepotpun, kontroverzan ili diskriminativan teh-

nički opis i nacrt ugovora, - neadekvatna specifikacija osnova za isključenje,- postavljanje pretjerano visokih kriterija za

potvrdu ponude ili plaćanja ,- nedostatak potvrda za odgovornu osobu .

Ministarstvo financija Latvije surađivalo je sa strukovnim udrugama za odnose s javnošću u kako bi se pripremio natječaj kojim bi se izbje-gli gore navedeni nedostaci. On je predstavljao važnu najavu u poslovanju da bi Vlada mogla provesti natječaj na najbolji mogući način. Udruga za odnose s javnošću, primjerice, imala je odlučujuću ulogu u isticanju kandidata za žiri koji je ocjenjivao ponude s profesionalne strane.

5. Faza ponude

Ova faza proteže se od objavljivanja poziva na natječaj do završnog roka natječaja. Tipični koruptivni rizici u ovoj fazi su:- protok nejavnih informacija,- neprimjerena objava uobičajeno javnih infor-

macija,- karteli ili drugi nedozvoljen ugovor između

ponuditelja koji ugrožava natječaj,- obvezno uključivanje podizvođača naznačeno

od strane ugovaratelja,- utjecaj na ponuditelje od strane ugovaratelja

na bilo koji drugi način,- neadekvatna, diskriminativna izmjena poziva

na natječaj.

Dužnost je nadzora da kontrolira vrijednosti ponuda, modifikaciju poziva i natječajne doku-mentacije, te specifičnih informacija.Kad je Općina u Milanu prvi put objavila Spora-zum o integritetu, Transparency International u Italiji je utvrdila neke nepravilnosti: dijelovi spora-

zuma su nestali, kao što je primjerice poglavlje u kojem su bile navedene obveze institucija. TI Ita-lija je tražila objašnjenje od naručitelja i konačno je Sporazum o integritetu ponovno uspostavljen prema izvorno potpisanoj verziji.

Prema savjetu TI Latvije, Ministarstvo financija pozvalo je sve potencijalne ponuditelje za natje-čaj da provedu javnu kampanju za uvođenje eura. Ministarstvo je kontaktiralo stručne udruge te izdalo javni poziv za ovaj dijalog. Prvi susret je bio posjećen, ali su neki članovi zatražili još jedan sastanak, jer neki zainteresirani nisu bili prisutni zbog nedostatka povjerenja u ovaj proces. Mini-starstvo je organiziralo drugi sastanak. Na oba je prisustvovao nadzor od strane civilnog društva koji je mogao od ponuditelja zatražiti prijavu bilo kakvih nepravilnosti.

5.1. Podnošenje ponude, otvaranja ponuda Nadzornik kontrolira način na koji su natječaji podneseni. Tipične prijetnje za korupciju su:- ponude nisu pravilno podnesene.- zakašnjele ili nezapečaćene ponude su pri-

mljene, a njihova nevaljanost nije prepoznata.

Nadzornikove dužnosti podrazumijevaju kontro-liranje otvaranja ponuda, a u slučaju elektroničke dostave ponuda, potrebne mjere zaštite.Otvaranje ponude može biti jedan od najvidljivijih događaja tijekom cijelog postupka, često u pri-sutnosti ponuđača i uz veliku pozornost medija. Posve je moguće da se namještena ponuda pojavi kao dobra u ovoj fazi. Dakle to nikako nije jedini događaj i postupak koji nadzor od strane civilnog društva procjenjuje u okviru Sporazuma o integritetu.

5.2. Procjena i revizijaUgovaratelj je odgovoran za postavljanje povje-renstva za ocjenu za primljenih ponuda. Nad-zornikova je dužnost, između ostalog, kontrola sukoba interesa koji se odnose na članove povje-renstva. Nadzornik sudjeluje u trenutku otvaranja ponuda i na sastancima povjerenstva za odabir najpovoljnije ponude. Uobičajene korupcijske prijetnje ove faze su slje-deće: - uvjeti za podnošenje nestalih/ili nadopunu

potrebne dokumentacije nisu jasno određeni,- prethodni uvjeti nisu kompletirani,- nezakonita izmjena ponude,

- neizvjesne, nerealne obveze u korist ugovornih strana,

- sukob interesa između članova povjerenstva za odabir ponude,

- ocjenjivanje se odvija na neregularan način,- ocjenjivanje i odlučivanje su netransparentni, - Zbog subjektivnih kriterija za ocjenjivanje,

pobjednička ponuda nije najpovoljnija,- ponude pojedinih ponuditelja su neosnovano

proglašene nevažećima,- proces evaluacije je neosnovano proglašen

neučinkovitim,- isključenje određenih ponuditelja na temelju

nerealnih formalnih kriterija,- neadekvatna obavijest o procesu nevaljanosti ili

same odluke,- natječaj je proglašen neuspješnim zbog finan-

cijskih ograničenja, te se naknadno izdaje novi poziv.

Prema iskustvima TI Latvija, to je vrlo kritičan dio procesa, u kojem nadzornik civilnog društva treba imati resurse i stručnost da bi bio dio postupaka. Pri ocjenjivanju ponuda za putničke agencije za Mini-starstvo vanjskih poslova u Latviji, predstavljena je složena formula. Iako nije bilo naznaka posebno sumnjivih poslova, TI Latvija nije bio posve siguran je li natječaj bio pošten, budući da je ista agencija koja je prije radila taj posao ponovno pobijedila. S ciljem višestruke pobjede, agenciju je posjedo-vao visoko rangirani javni službenik u ministarstvu. Nadzornik civilnog društva mora imati spremne odgovore kada ponuditelji koji su izgubili postav-ljaju stručna pitanja o postupku. Pitanja se mogu odnositi na bilo koji dio postupka, a nadzornik mora imati spremne i uvjerljive odgovore.Ankete koje provode TI Bugarske pokazuju da ponuditelji smatraju fazu evaluacije najizlože-niju korupciji. To je faza u kojoj se proces čini

20 21PRIRUČNIK


najotvorenijom i najtransparentnijom. Postojanje neovisnog nadzornika u ovom trenutku ponudi-telji smatraju vrlo korisnim, budući da to pomaže povećanju povjerenja u postupak i osigurava se manja rizik za zloupotrebu.

6. Ugovaranje

Rizici u fazi ugovaranja mogu biti:- ugovaranje se odvija uz zanemarivanje natje-

čaja, dokumentacije ili sadržaja ponude,- nesigurne, nerealne obveze u korist ugovornih

strana,- uključivanje prethodno neodređenih podizvo-

đača,- provedba ugovora počinje prije nego je ugo-

vor potpisan,- kršenje ugovora u razdoblju zastoja.

U fazi ugovaranja nadzornik:- prati je li sadržaj ugovora u skladu sa sadrža-

jem izvornog poziva za natječaj i ponude,

- kontrolira ima li ugovor iste podizvođače koji su navedeni u najpovoljnijoj ponudi,

- procjenjuje moguće izmjene ugovora.

Tijekom provedbe Sporazuma o integritetu pri-likom izgradnje Nacionalne knjižnice u Latviji, vlada je dva puta prihvatila postupak koji je doveo do netransparentne dodjele ugovora, dozvoljavajući ugovaratelju da primijeni postu-pak pregovaranja. Opravdanje za to uključivalo je pozivanje na nacionalnu sigurnost i izvanredno stanje. Tehnički ovi postupci su bili legalni, ali TI Latvija je izrazio sumnju o njihovoj legitimnosti.

7. Provedba ugovora

U ovoj fazi najpovoljniji ponuditelj implementira ono što je u ugovoru, prema načinu i vremen-skom okviru, navedeno.Tipični koruptivni rizici mogu biti:- sudjelovanje podizvođača koji u ugovoru nisu

navedeni,

- provedba ugovora ispod standarda,- neopravdana izmjena sredstava koja treba

nabaviti, ili povećanje njihove vrijednost, pre-plaćivanje,

- uključivanje nekih od ponuđača među podi-zvođače koji su zakonito sudjelovali u pro-vedbi,

- promjena pobjednika i strane koja provodi ugovor,

- kašnjenje naručitelja u kontroli da li je pro-vedba u skladu sa sadržajem ugovora,

- netransparentna provedba,- neisplaćivanje podizvođača.

Tijekom provedbe, kontrolor prati da li se naj-povoljniji ponuditelj pridržava ugovora. Ovisno o vrsti nabave, nadzornik može obavljati djelo-mične kontrole, koje moraju biti omogućene svim stranama. Nadzornik kontrolira jesu li uplate pra-vovremene.U Sporazumu o integritetu potpisanom s 13. okrugom Budimpešte, stručnjaci javne nabave TI Mađarske kontinuirano su ocjenjivali pojedine faze postupka. Ipak, građanska uprava je izdala poziv za natječaje prije pripremne faze, za zapo-šljavanje neovisnog stručnjaka, koji bi pomogao u provedbi postupka javne nabave, te same pro-vedbe ugovora.Zbog dugotrajnosti provedbe projekta nacio-nalne knjižnice, TI Latvija mogla je doprinijeti uglavnom tijekom provedbene faze. Jedan od najvažnijih elemenata bilo je osigurati da se izvo-đači drži sporazuma u smislu financijskih obveza. Često je slučaj u građevinskim projektima u

Latviji da tvrtke zahtijevaju dodatna plaćanja bez pravnog temelja, a javne vlasti odobravaju taj zahtjev, zbog korupcijske veze ili jednostavno zbog nedostatka drugih načina za završetak pro-jekta gradnje, koji je od velikog značaja za grad (primjer je mostogradnja u Rigi, u Latviji, gdje je lokalna vlast nikada nije pristala provesti Spora-zum o integritetu, a revizija je utvrdila više teš-kih povreda). Ministarstvo kulture je izjavilo da je prisutnost nadzornika civilnog društva pomogla izdržati pritisak od strane građevinara koji su zahtijevali popuštanje u financijskim pitanjima.Nadzornik izrađuje izvješće s učestalošću nave-denom u sporazumu, ovisno o razvoju provedbe, mogućoj pojavi nepravilnosti i prijetnji za zloupo-rabe i korupciju. Na zatvaranju projekta, nadzor-nik priprema opsežno zaključno izvješće o svo-jim aktivnostima. Stranke se trebaju dogovoriti unaprijed o učestalosti i fazama projekta u kojem će biti izdana izvješća o postupku javne nabave i provedbe. Tipične pojave ispunjene korupcijom i one koje se mogu smatrati ozbiljnijim slučaje-vima nepravilnosti su vrlo često iste, dok su u drugim slučajevima međusobno povezane.

22 23PRIRUČNIK


Sporazum o integritetu, kao sredstvo kojim se ostvaruje transparentnost u javnoj nabavi, ubraja se među najbolje prakse OECD –a u procesima javne nabave. Sporazumi o integritetu su do sada bili korišteni u više od 15 zemalja, u više od 300 slučajeva. Iskustvo sugerira da Sporazum o integritetu može napraviti najveća razlike kada su u pitanju investicije visokih vrijednosti, kao oni koji imaju veće koruptivne rizike, te mogu imati veliki politički i društveni utjecaj. Suvišno je reći da ni Sporazum o integritetu nema moć iskorije-niti korupciju, ali usprkos tome može je drastično smanjiti. Važno je da su postoje materijali za pri-mjenu Sporazuma o integritetu, te da se provode osposobljavanja za sudionike. Eventualni sukobi će biti utvrđeni na vrijeme i omogućiti će pravo-vremeno rješavanjem.

TI Mađarska je pripremio je e-učenje, materijale za informiranje i izvještavanje, za sve aktere koji sudjeluju u sporazumu, kako bi ga učinili razu-mljivim i informirativnim. Pravo korištenje ovog alata je vrlo važno, jer ako se nepropisno koristi, Sporazum o integritetu lako može postati samo dobra mjera i dodatni administrativni teret.

U Milanu, prije potpisivanje Sporazuma o integri-tetu održavaju se informativni sastanci s udru-gama, te privatnim sektorom i zainteresiranim tvrtkama. Nadzorno tijelo mora biti neovisno – financijski i stručno, tako da su organizacije civil-nog društva osobito prikladne za takvu ulogu, a što mu može osigurati i povjerenje javnosti. Stvarna javna kontrola smanjuje pritisak na nad-zor i jamči snažni kontrolni mehanizam.

Sporazum o integritetu može biti osobito prikla-dan kada zadobije dodatno povjerenje javnosti. Na primjer, kada su problem kratki rokovi, žal-beni postupak protiv rezultata natječaja može odugovlačiti proces pa čak i uništiti sam projekt.

Jedno od važnih pitanja je:Može li Sporazum o integritetu smanjiti korup-ciju? Odgovor je da, ukoliko pravila javne nabave daju dobar okvir bez značajnih pravnih praznina, ako je ponuda javne administracije prikladna i ukoliko postoji istinska politička volja od nacio-nalne do lokalne razine u osiguravanju pravično-

sti i integriteta. Postoji li sumnja da djeluju snažne interesne sprege u određenom području poslo-vanja, u već postojeći složen i netransparentan proces odobravanja projekata, snažan politički utjecaj i slično, elementi Sporazuma o integritetu mogu se koristiti, ali oni neće biti dovoljni kako bi se osigurao pravedan, pošten i transparentan posao. Pristup informacijama od strane neovi-snog promatrača svakako je jedan od alata koji se može koristiti.

Međutim, važno pitanje i dalje ostaje:Kako se Sporazumi o integritetu mogu pretvo-riti u društvene ugovore? Kako njihov sadržaj može biti definiran na način da najširim slojevima društva postane moguće kontrolirati potrošnju javnih sredstava? Kako bi članovi Sporazuma o integritetu mogli pronaći načine uključivanja šire javnosti?

Naravno, nemoguće je koristiti Sporazum o inte-gritetu u svim javnim nabavama, no povećanje njihove popularnosti može dovesti do vidljivih promjena prema poštenom natjecanju, kroz utje-caj koji takav sporazum ima na javnost.

Europska unija može poduzeti velike korake u tom smjeru, ukoliko odluči iskoristiti Sporazum o integritetu kao relevantan kriterij u potenci-jalnih korisnika prilikom korištenja sredstava iz europskih fondova. Korištenje ovog alata je znak okrenutosti prema transparentnosti, te poštenim i pravednim pravilima u javnom i privatnom sek-toru.

Sporazum o integritetu nije cilj sam po sebi, već prije svega početak puta. Što ga više zaintere-siranih odabere, to je veća vjerojatnost za pozi-tivne životne promjene koje će primijetiti svaki građanin.

4. SADAŠNJOST I BUDUĆNOST SPORAZUMA O INTEGRITETU

Transparency International HrvatskaTrg Mažuranića 6

10000 ZagrebHrvatska

Tel.: +385 1 48 30 653Faks: +385 1 48 30 654

[email protected]

facebook.com/transparency-international-hrvatskatwitter.com/nekorumpirani

linkedin.com/company/transparency-international-croatia

Transparency InternationalMeđunarodno tajništvo

Alt-Moabit 9610559 Berlin

Njemačka

Tel.: +49 30 34 38 200Faks: +49 30 34 70 39 12

[email protected] www.transparency.org

blog.transparency.orgfacebook.com/transparencyinternational

twitter.com/anticorruption

Documents

Annex IV_ Priručnik Sporazum o integritetu_Report 1