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Derecho agrario
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Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. Oscar Jasiel Berumen Ruiz
CAPITULO PRIMERO
INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO AGRARIO EN MÉXICO
1.1 La relevancia de estudiar el Derecho Agrario
Es importante el estudio del Derecho Agrario, tanto en el ámbito
económico como político y social, en nuestro país han existido
movimientos militares y sociales que giraron en torno a la pugna por la
tenencia de la tierra, por ello se consignó en nuestra Constitución
Federal como garantía social el reparto agrario, suprimiendo el proceso
distributivo de la riqueza territorial, en 1992, sin que por ello se
perdiera relevancia en el conocimiento del Derecho Agrario, ya que más
de la cuarta parte de la población mexicana vive en áreas rurales y
todos los habitantes de la nación necesitan de los productos agrícolas,
los que no pueden producirse en laboratorios sino a partir del uso y
la explotación racional del suelo.
Para quienes nacimos en el campo, y seguimos en contacto con él,
es muy gratificante investigar y analizar las figuras jurídicas que son
aplicables al agro mexicano, el que ha sufrido muchas injusticias y
despojos practicados con la fuerza de las armas o la violencia no menos
devastadoras de la ley, la que a ultimas fechas se ha transformado de
manera relevante y que hemos observado resultados plausibles, en
algunos rubros y no así en otros, ya que aún seguimos esperando que
lleguen a nosotros, si las circunstancias globales lo permiten.
2
La mayoría de los autores de Derecho Agrario, nos dicen: “el
estudio de las instituciones agrarias deben hacerse desde su origen y a
través de su historia para comprenderlas perfectamente, teniendo en
cuenta la idiosincrasia y particularidades que ofrece la sociedad
rural, los factores económicos que provocan la intervención creciente
del Estado en el campo, y finalmente la orientación política de éste en
la solución de aquellos problemas”.1
Por ahora veremos un panorama general del Derecho Agrario para
conocer conceptos fundamentales que le dan forma y nos permite
comprenderlos para llegar después de su evolución a la conformación que
tiene en la actualidad, de acuerdo a los cambios de las diferentes
épocas, así como los reclamos que impone la sociedad en cuanto a las
reformas que deben adecuarse a la modernidad; el estudio se hará de una
forma sencilla y concreta, sistematizada, con el fin de ampliar la
comprensión de los que estamos interesados en el estudio de esta rama,
siendo importante señalar que nos resultará más familiar para los
que estudiamos en Universidades de provincia que para estudiantes o
gente de la capital o de grandes urbes; pues estando cerca del medio
rural o de los productores agrícolas conoceremos más los problemas del
campo y nos damos cuenta de lo interesante que resulta esta rama.
El Estudio sistemático y general del Derecho Agrario es de gran
utilidad por sus complejas proyecciones en la vida social, económica y
política de los pueblos, pero particularmente para los profesionales,
cuya función se relaciona directa o indirectamente con la cuestión
agraria, su enseñanza se debe impartir al maestro rural, al ingeniero
agrónomo, al topógrafo, al contador, al licenciado y doctor en derecho;
al sociólogo, al estudiante en economía, en ciencia política, al
administrador de empresas, etcétera. Su amplia difusión lógicamente
conduce a un perfeccionamiento progresivo de la Legislación Agraria y
al desarrollo de la justicia social.
1 Enciclopedia Jurídica Omeba, I. VI Driskill, Argentina, 1985 p. 962
3
Es importante señalar que antiguamente se pensaba que el Derecho
Agrario era exclusivo de el ejido y de la comunidad, pero advertimos
que éstos fueron utilizados para el propósito y logro de fines
políticos, del Gobierno, quien ejercía un férreo control sobre el agro
durante más de setenta años, en la actualidad observamos que el
Derecho Agrario involucra a los campesinos de los ejidos y comunidades,
a los pequeños propietarios, y a los ciudadanos de todo el país que se
ven involucrados en operaciones de tierras sociales, a instituciones
civiles, en fin, todos los que participamos de alguna forma en
acciones donde se aplica de la Ley Agraria.
1.2 Procedencia del término agrario.
Procede del latín “agrarium“ de ager, que designa todo lo que se
refiere al campo. Derecho Agrario es el estatuto del campo o sea las
normas legales que rigen las relaciones jurídicas cuyo objeto es la
tierra como propiedad o como fuente económica de carácter agrícola, en
sentido amplio, esto es referente a la explotación de la tierra misma
o industrias inmediatamente conexas con la explotación, la palabra
agrario tiene dos acepciones: en su acepción restringida Agrario debe
ser tomado como sinónimo de reparto de tierra; en su acepción amplia,
quiere decir lo relativo a la tierra, tomando este vocablo a su vez
como sinónimo de suelo.2
Del contenido del Derecho Agrario se llega a su delimitación
concretándolo a las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas
referentes a la propiedad rústica, a la agricultura, ganadería,
silvicultura, aprovechamiento de aguas, crédito rural, seguros
agrícolas, colonización y planificación agraria.
En nuestro país podemos decir que lo agrario, se ha ido
reduciendo, pues actualmente no abarca la pesca, la caza, ni la
minería. Parece que también se ha ido segregando la silvicultura, desde
las reformas constitucionales del 12 de febrero de 1947. Sucede que
desde el punto de vista jurídico, los reglamentos forestales no tienen
2 Martha Chávez Padrón. El Derecho Agrario en México. Ed. Porrua. México 1983. pp. 58,59.
4
una relación directa con el Derecho Agrario; aún desde el punto de
vista económico, la silvicultura presenta una relación mediata, pues la
reforestación por ejemplo, solo influye indirectamente con la
agricultura. En cuanto a los ejidos forestales, no los tratamos con
amplitud lo que podría constituirse en una objeción, porque desde el
punto de vista jurídico, éstos quedan reglamentados por la Ley Agraria
y no por los Reglamentos Forestales. Más todo lo anterior no quiere
decir que los ordenamientos forestales sean opuestos a los agrarios; la
unidad del Derecho se impone y, por lo mismo, ambos ordenamientos se
complementan.
1.3 Contenido del derecho agrario
El contenido es tan amplio, que puede verse en su totalidad o
parcialmente, también en forma panorámica y a nivel exhaustivo de
altos estudios. A grandes rasgos puede decirse que comprende: su
concepto y doctrina autonómica; sus fuentes; clasificación; metodología
del Derecho Agrario; influencia de la organización territorial rústica
en las sociedades. Antecedentes del problema agrario y la legislación
en las diversas etapas; prehispánica, colonial, independiente y
contemporánea. El sistema agrario constitucional y sus principales
conceptos. Legislación relativa al régimen de tenencia y explotación
de la tierra desde las primeras leyes, hasta las vigentes, tema tan
amplio que implica el estudio de las actuales magistraturas agrarias,
de los núcleos agrarios, la capacidad individual y colectiva, los
bienes afectables e inafectables; los derechos agrarios, su
adquisición, transmisión modificación y pérdida; las acciones agrarias
y los supuestos; los procedimientos agrarios que son varios y con
variantes; el sistema especial del amparo social agrario; el régimen de
propiedad ejidal, comunal y privado; características del régimen
contractual ejidal; sistema fiscal agrario, la aplicación
interpretación e integración en el Derecho Agrario; nulidades e
inexistencias en materia agraria, los recursos aplicables, etc.
5
Los términos Derecho y Agrario, forman la denominación de una
moderna subrama del Derecho que recientemente ha obtenido su
independencia legislativa, jurídica y didáctica. El Derecho Agrario en
consecuencia, se ocupa de normar las relaciones jurídicas derivadas de
los múltiples aspectos de lo agrario, que acabamos de enumerar.
El contenido del Derecho Agrario, ha variado en el tiempo y el
espacio; en la antigüedad su contenido incluía todo lo que estaba fuera
del la urbe, minerales, caza etc., y en la actualidad se ha ido
concretando de acuerdo con el país de que se trate, pues en algunos las
normas agrarias casi no existen, en otros se incluyen dentro del
Derecho Privado, en otros se incluyen dentro de la economía y los
menos, como en el nuestro, dan lugar a la formación autonómica de la
subrama del Derecho Agrario y favorecen la aparición de una nueva rama
fundamental, el Derecho Social, que se coloca entre el Público y el
Privado.
Incluso al Derecho Agrario lo forman sus normas jurídicas vigentes
que regulan lo relativo a la propiedad rústica incluyendo toda
institución que se relacione con este concepto y su explotación.
Actualmente la tierra rústica requiere, para rendir mejores frutos, de
acuerdo con la opinión de los economistas, de trabajo, (tanto de
dirección, como de ejecución), de capital, (créditos, seguros defensas
agrícolas, etc.), y de organización. Por otro lado la explotación de la
tierra como lo es ahora, que la tenencia ya es más certera
legalmente, y que está garantizada jurídicamente para que la población
se encuentre convenientemente distribuida y su trabajo sea técnicamente
planificado.
1.3 Algunas definiciones del Derecho Agrario
Citaremos las que consideramos que están más acordes a la
realidad; por lo que se toma en cuenta como guías inapreciables, las
que nos dan los siguientes autores:
Mario Ruiz Massieu, que por su parte afirma que el Derecho
Agrario es el “conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad en
6
el campo derivada de la tenencia y explotación de la tierra, con el
fin primordial de obtener el bien de la comunidad en general, y en
especial de la comunidad rural”. Parece que se limitó únicamente a la
propiedad social y no a la propiedad privada, por lo que nos parece un
poco incompleta.
A este respecto Lucio Mendieta y Núñez, después de hacer un
análisis a varios conceptos nos da el propio y dice; que sin
pretender que sea el perfecto, logra dar una idea inicial sobre la
materia suficientemente amplia y precisa como lo es que “El Derecho
Agrario es el conjunto de normas, leyes reglamentos y disposiciones en
general, doctrina y jurisprudencia que se refieren a la propiedad
rústica y a las explotaciones de carácter agrícola.”, definición que
consideramos muy aceptable.3
Sin embargo, Martha Chávez Padrón, quien manifiesta que
intentará determinar lo que es el Derecho Agrario, más que definirlo,
la razón es que si la clasificación del Derecho en ramas y subramas
nos la da un criterio material y el Derecho Agrario se distingue de las
otras subramas por la materia tempo-espacial que tiene, ese mismo
criterio repercutirá en su definición, pues se definirá al Derecho
Agrario por su materia y esta varía en cada país con sus
circunstancias tempo-espaciales. Esta es la razón por la cual parece
preferible definir el Derecho in genere; pero las subramas del mismo
deben determinarse como sistemas jurídicos concretos. Nos dice pues
que el Derecho Agrario se trata en primer término de un sistema
jurídico y que este sistema normativo abarca dentro de sus límites
todas las leyes, reglamentos, disposiciones jurídicas en general,
vigentes en un país y en una época determinados. En consecuencia, “El Derecho Agrario en nuestro país es la parte de su sistema jurídico que regula la organización territorial rústica, todo lo relacionado con las explotaciones y aprovechamientos que este sistema considera como agrícolas, ganaderas o forestales y algunos otros aprovechamientos colaterales y la mejor forma de llevarlas a cabo”.4 Definición que
3 Mendieta y Núñez, Lucio, Introducción al estudio del Derecho Agrario, Ed, Porrúa, México, p.64 Ídem p.74
7
pensamos es muy completa, pues se trata no solo de la tierra, sino de
su explotación y en ella entran los créditos, la educación, seguros,
organización de los campesinos etc., en pocas palabras, la planeación
integral de la explotación agrícola.5
1.5 Fuentes del Derecho Agrario
En todo plan de estudio concerniente a la materia del Derecho
Agrario, debe incluirse el tema de las fuentes del derecho, que trata
lo relativo a la génesis de las instituciones y preceptos que rigen en
materia agraria.
Por lo que se refiere a las fuentes del Derecho Agrario, en
general son las normas en las cuales el derecho se establece y regula
la materia agraria, esto es:
a) La Constitución, y es la que encabeza la relación de fuentes del Derecho Procesal Agrario: la ley, antecedente y fuente primordial del Derecho;
b) La costumbre, que constituye el derecho escrito de la tierra, remitiéndonos a los usos y costumbres del lugar, que son de perfecta
aplicación y fuerza de obligar en todos aquellos supuestos no
regulados expresamente por la Ley. Pero que se debe probar su
existencia, siendo difícil de realizar en algunas ocasiones;
c) La doctrina, esto es la opinión de los autores, profesores y letrados en general, los que ejercen una indudable importancia en el
campo del derecho, influyendo notablemente con su autoridad en el
legislador al crear la ley;
d) La Jurisprudencia, conjunto de resoluciones que dan los
tribunales y que en la actualidad tienen una categoría esencial, que si
bien no pueden modificar la ley, es indudable que, en su tarea de
interpretarlas, dan normas muchas veces valen tanto como la ley misma,
la jurisprudencia agraria tiene la misma importancia y el mismo sentido
que poseen las correspondientes a otras materias; unificar el rumbo de
5 Ídem. P.p. 61,63,73,74
8
la justicia, para servir a la seguridad jurídica, que ciertamente
resultaría mellada si existieran dentro de un solo orden
jurisdiccional, versiones diversas acerca del significado de unas
solas normas para la solución de conflictos de idéntica especie. Esta
diversidad que pudiera derivar en anarquía, implica en cierto modo una
grave alteración del principio de igualdad de todas las personas ante
la ley. Si los técnicos creen otra cosa, habría que preguntar la
opinión de los justiciables, que por supuesto no tiene menor relevancia
que la de aquellos. En caso de duda, de la forma que resulta más
adecuada para que éstas sirvan al fin que se propone el orden
jurídico, diremos;
“JURISPRUDENCIA. LA CONSTITUYE UN CRITERIO REITERADO EN CINCO
RESOLUCIONES RECAÍDAS EN CONFLICTOS DE COMPETENCIA. El artículo 192
de la Ley de amparo, que señala las reglas generales para el
establecimiento de la jurisprudencia expresa, literalmente, en cuanto
se refiere a la sustentada por las salas, que las ejecutorias
constituirán jurisprudencia siempre que lo resuelto en ellas se
sustente en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario y
que hayan sido aprobadas, por lo menos, por cuatro ministros. Una
aplicación literalista del precepto podría llevar a la conclusión de
que al resolverse conflictos de competencia en juicios ordinarios no
se puede llegar a sustentar jurisprudencia, pues las resoluciones
respectivas, por un lado, no se pronuncian dentro del juicio de amparo
y, por otro lado, no son en rigor ejecutorias, pues no son sentencias
que deciden el fondo de una controversia de manera definitiva e
inimpugnable, al determinar solamente cual es el juez u órgano
jurisdiccional que debe seguir conociendo de un asunto sobre el que se
ha suscitado un conflicto competencial. Sin embargo, tal interpretación
resulta inaceptable, pues dentro del espíritu del precepto se advierte,
como esencial, la voluntad del legislador de que cuando el más alto
tribunal de la República fija reiteradamente un criterio, éste
contribuye a la seguridad jurídica, siendo obligatorio, como
jurisprudencia, para todos los órganos jurisdiccionales de la
República. Además justifica esta interpretación el principio de
9
Derecho de que donde existe la misma razón debe darse la misma
disposición.
En general, prevalece el criterio de que la jurisprudencia federal
vincula a los tribunales agrarios, con lo cual se logra una
interpretación armoniosa del Derecho mexicano.
e) Los principios generales del derecho. Pugliatti señala que “en sentido técnico son fuentes de derecho los modos y las formas por medio
de las cuales se establecen las normas jurídicas, y que las fuentes del
derecho están condicionadas por el sistema jurídico de cada país, las
que varían según las diversas civilizaciones, y aun en el mismo
periodo pueden ser diferentes, según las ramas del derecho. En
general, son aceptadas la ley y la costumbre, esta más que en ninguna
otra rama del derecho, ya que la nueva legislación ordena expresamente
respetar las costumbres de los núcleos indígenas, la costumbre tiene un
papel más o menos importante como formadora de derecho, bajo sus dos
notas tradicionales: la inveretata consuetudo y la opinio juris seu
neccesitatis. Esto vuelve normal lo normativo. La costumbre jurídica
es, en esencia, una manifestación democrática más pura que la ley o el
Derecho estatutario, pues deriva de la actividad cotidiana de los
ciudadanos, esto es, emana de decisiciones adoptadas y puestas en
práctica directamente, no a través de representantes o intermediarios.
Es común que en los regímenes de Derecho escrito, como el nuestro, se
limite la eficacia de la costumbre, que no puede oponerse a la ley, o
derogarla.6
En Nuestro país, el Código Civil para el Distrito Federal, en su
artículo 10, le niega el carácter de fuente del derecho a la costumbre,
al establecer que: “contra la observancia de la ley no puede alegarse
desuso, costumbre o práctica en contrario”, sin embargo, puede
advertirse que el legislador no prohibió expresamente el tenerla como
tal, sino que la prohibición se actualiza solo en el caso que esté en
oposición a una norma legal.
6 Ídem, p. 46
10
En México las comunidades étnicas indígenas, numerosas e
importantes, se localizan fundamentalmente en el campo. Los indígenas
son portadores de la memoria histórica de la tierra poseída
originalmente por sus ancestros, y en este sentido reclaman un derecho
histórico, que tropieza con los títulos de apropiación supervenientes.
La costumbre no puede causar perjuicio a terceros ni contravenir las
leyes de interés público, como estatuye el artículo 164 de la Nueva Ley
Agraria.
Aunque Sergio García Ramírez, expresa que ni la Constitución, ni
la ley secundaria, ni la jurisprudencia, son fuentes de Derecho, sino
expresiones o concreciones del Derecho mismo, este autor agrega, otra
fuente constituida por los reglamentos, distinguiendo las diversas
instancias formadoras de éstos, pues ciertamente hay reglamentos de la
legislación agraria emitidos por el Poder Ejecutivo, y también, los
resueltos por el Tribunal Superior Agrario, encontrándose en este plano
normativo y que tienen fuerte repercusión procesal, pues son órganos o
figuras del proceso, los acuerdos, circulares y los manuales de
organización y funcionamiento, debiéndose considerar luego como
fuente del Derecho Agrario.
1.6 Relación del Derecho Agrario con otras Ramas o Ciencias
Todas las ramas del derecho tienen un tronco común, las que se
relacionan entre si, y por consecuencia el Derecho Agrario se
relaciona también con otras ramas o disciplinas de las ciencias
jurídicas y más o menos directa o inmediata con otras ciencias no
jurídicas.
Derecho Constitucional, es de suma importancia si tomamos en consideración que es la Constitución la Ley Suprema y ésta es la que da
estructura a las instituciones del Estado y la que establece los dogmas
que reconocen los derechos inalienables de las personas, así como los
términos en los que deben darse las relaciones entre gobernantes y
11
gobernados, y dichas relaciones se deben llevar a cabo a través del
marco jurídico, quedando condicionadas todas las demás ramas jurídicas;
por lo tanto resulta lógica la relación entre ambas disciplinas.
Constituyendo la estructura orgánica del Derecho Agrario, sancionado
por las normas contenidas en el artículo 27 de la Carta Magna.
Derecho Internacional, porque las normas y disposiciones que se contienen en los tratados y convenios de índole internacional en
materia de agricultura, y que han dado lugar a instituciones y
organismos multilaterales que promueven una estrecha colaboración entre
los estados en el ámbito agrario.
En estos tratados se busca asegurar las condiciones humanas para el
trabajador del campo y prevenir las calamidades que sufre la
agricultura y que puedan trasmitirse de un país a otro, sin que se
tomen las medidas conducentes.
Derecho Administrativo se relaciona ya que antes El Ejecutivo tenía a su cargo el manejo de la estructura agraria, de los
procedimientos que habrían de seguirse para el trámite de las
peticiones formuladas por los trabajadores del campo y en las que
resolvían las controversias que se suscitaban, las que tenían su
origen en disposiciones o atribuciones de carácter administrativo, tal
es la relación que existe, que muchos estudiosos del derecho consideran
que el Derecho Agrario es una subrama del Administrativo, ya que
ciertas instituciones que tuvieron su origen en el Derecho Civil
perdieron su naturaleza de actos privados entre las partes por la
intervención del Estado, en esas relaciones jurídicas, las que
transformaron en relaciones públicas ya que la explotación agropecuaria
así lo ameritaba para protección de una clase social desvalida.
Derecho Civil y el Agrario se relaciona en lo que se refiere a la propiedad, los contratos en general, el régimen sucesorio, el régimen
familiar, etc., reglamentando a los sujetos, los bienes y las
relaciones jurídicas relativas a la agricultura, encontrando el
patrimonio familiar, el arrendamiento de fincas rústicas y aparcería
12
rural; en estos casos las disposiciones agrarias están constituidas
tanto por normas de derecho público como de derecho privado.
Derecho Laboral, hay vinculación con el Agrario ante la relación subordinada del trabajador rural con el titular propietario o poseedor
de un predio labrantío, ya que la tierra requiere del esfuerzo de otros
brazos sujetos a la dirección técnica y a la subordinación económica
de aquellos, por lo que surge la relación y por lo tanto se aplican
las leyes entre los jornaleros o trabajadores del campo y los
posesionarios o titulares de la tierra. Reglamentándose el trabajo del
campo por las disposiciones contenidas fundamentalmente en la Ley
Federal del Trabajo.
Derecho Penal, se desenvuelve en la actividad agropecuaria, cuando hay afectación en los bienes, y éstas son sancionadas por disposiciones
legales, por lo tanto cuando esa afectación constituya la comisión de
ilícitos penales, encontrará en la ley correspondiente la protección
adecuada de los derechos de los hombres del campo, advirtiéndose aquí
la relación que existe entre ambas ramas, existiendo estos delitos
especiales en las invasiones de tierras, despojo, fraudes y
responsabilidad de las autoridades ejidales y comunales, que es donde
con más frecuencia encontramos.
Derecho Mercantil hoy en día la relación ha surgido con más
ímpetu, en virtud de la formación de Sociedades de tipo rural que se
han constituido, provocando la creación de contratos entre las partes,
al amparo de la nueva legislación agraria.
Derecho Fiscal con el Agrario, su relación se tiene respecto al régimen tributario especial que se aplica a la propiedad inmueble,
tanto la sometida al régimen privado como social, ahora bien, si antes
se exentaba a la propiedad social del pago de impuestos, en la
actualidad, ya se obliga a ésta a cubrir su correspondiente
contribución, además los Ayuntamientos de los municipios amparados
con el artículo 115 Constitucional, abusan con los hombres del campo
13
al exigir pagos fuera de la ley, como en el caso de enajenaciones de
títulos parcelarios, o de solares urbanos; referente al pago del
impuesto predial.
Pudiéramos mencionar otras ramas del Derecho que se relacionan
con el Derecho Agrario, pero únicamente se mencionan las anteriores,
porque sería prolijo enumerarlas todas, por lo pronto son
suficientes para ejemplificar el tema.
En cuanto a las Ciencias que relacionamos con el Derecho Agrario
son por excelencia son:
La Historia y más en nuestro país, pues si no se conocen las circunstancias en que se dieron los hechos que formaron los
antecedentes de los pueblos precortesianos, su formación política y
económica y su estructura social; tiempo después el porque de las
instituciones agrarias y en la actualidad las normas jurídicas que se
dieron desde la Colonia hasta nuestros días, conocer el acaparamiento
de las mejores tierras de labor que constituyeron los latifundios, por
que se dio la amortización de las tierras y el porque la Ley de
Desamortización, cuales fueron las causas de la guerra de
independencia; el estado que subsistió en el campo, hasta la revolución
de 1910, los postulados de los artículos 27 y 123 que propiciaron la
Constitución social del mundo. Si no conocemos estos elementos, sería
difícil comprender la problemática actual.
Ciencia Económica su conexión con el Derecho Agrario es primordial en la época actual, ya que uno de los principales fines de la actividad
agropecuaria es la obtención y comercialización de los productos del
campo en su doble aspecto; el agrícola y el ganadero, estando en
presencia de una actividad económica, por la que los principios y
fundamentos de la ciencia que la regula no puede ser ajena a nuestro
derecho.
14
Por lo que toca a la Sociología, tenemos las relaciones que se dan en el medio y se recomienda al legislador y el jurista que
consideren éstas relaciones sociológicas para no apartarse al emitir
las leyes y aplicarlas a una realidad social, que es el objeto de
aquella ciencia, porque la contradicción a esa realidad traería consigo
desfasamientos graves que pudiera afectar como consecuencia necesaria
los resultados de la actividad rural.7
1.7 La Autonomía del Derecho Agrario
Su autonomía la analizaremos en virtud de que la mayoría de los
tratadistas reconocen la existencia de un derecho autónomo, con
respecto a otras ramas, permitiéndole existir por si mismo; El doctor
Ordóñez Caraza, autor de la voz “Derecho Agrario en la Enciclopedia
Jurídica Omeba”, reflexiona sobre la autonomía de esta rama jurídica,
indicando que es común que se crea que ésta ha nacido como un apéndice
del Derecho Civil, evolucionando hasta obtener su completa separación,
pero que ello es parte de la verdad en la conformación del Derecho
Agrario moderno, ya que el Derecho Romano de la primera época fue más
agrario que civil, por lo que en algunos casos, esta evolución se
realizó en sentido contrario. La conquista y colonización de América
provocó una fusión de conceptos que en algunos casos aún prevalecen;
después, la revolución francesa desmontó las estructuras feudales y
consolidó la propiedad individual y absoluta. Sin embargo, la
intervención del Estado en las convenciones privadas acentuó la
importancia del carácter social del Derecho, lo cual restringió la
naturaleza limitada de la propiedad y fundamentó la función social de
la misma. A partir de esa continua evolución, acorde con la realidad
social y sus transformaciones, las ciencias del derecho se han ido
separando para formar diversos campos de la actividad jurídica, entre
los cuales moderadamente nace el Derecho Agrario.8
7 Bárcenas Chávez, Hilario, Derecho Agrario y el Juicio de Amparo, p. 11. 19998 Enciclopedia Jurídica Omeba, I , VI, p 951
15
El Derecho Agrario mexicano, tiene un origen propio, independiente
del derecho romano, aún cuando después adapta principios de éste. Por
lo que debemos afirmar que es un derecho autóctono; posee principios y
normas jurídicas particulares que nacen desde la época prehispánica;
requiere de una constante investigación de naturaleza técnico jurídica,
es una rama que no ha dejado de evolucionar y, por consecuencia, de
acuerdo con este característico dinamismo, ha permitido la adaptación
del sistema normativo que lo regula; continúa alimentándose de la
evolución constitucional, en un Estado independiente, buscando su
propia identidad a través de las leyes, hasta llegar finalmente a la
Nueva Ley Agraria.9
La autonomía del Derecho Agrario se funda también en la
especialización que promueve el desarrollo y superación de la
disciplina, con el propósito de mejorar las condiciones socioeconómicas
del campesinado, de producir satisfactores, materias primas y alimentos
básicos e impulsar la economía, condiciones que aseguran estabilidad,
progreso y paz social. Desde el ángulo institucional, se puede
apreciar y considerar, seguramente, la autonomía del Derecho Agrario,
pues la institución pertenece al Derecho desde dos puntos de vista:
primero porque la transformación de las situaciones de hecho en
situaciones de derecho se producen en ella y por ella, y segundo porque
es la fuente del derecho; a la luz de la teoría institucional, es
indudable que el Derecho Agrario, como regulador de la Institución o,
mejor decir, grupo de instituciones relativas a la agricultura,
vinculadas por los sujetos, el objeto y los propósitos, goza de
completa autonomía dentro del mosaico institucional de todo sistema
jurídico.
De todo lo anterior observamos que el Derecho Agrario en México es
una subrama autónoma del Derecho Social, como veremos más adelante, y
funda su independencia desde los siguientes puntos de vista:
Autonomía Histórica. En nuestro país la mayoría de los habitantes se ha dedicado a las actividades agrícolas, y es por eso que
9 Rivera Rodríguez, Isaías, op. Cit. Pp. 7,8,9.
16
encontramos instituciones agrarias a través de nuestro desenvolvimiento
histórico y los problemas agrarios que nos dieron peculiares
características sociales y determinaron nuestras grandes revoluciones.
Desde la época prehispánica, pasando por la colonia, la independencia a
consecuencia de la ideología económica liberalista imperante, de la
tergiversación de las Leyes de Reforma de 1856, después la Revolución a
partir de 1910, todo comienza a transformarse , hasta instituciones
públicas de tipo agrario, como lo es el ejido, la pequeña propiedad, la
comunidad agraria, etc., hasta la Nueva Ley agraria de nuestros días,
como nos dice Martha Chávez Padrón, que todas nuestras actuales
instituciones agrarias, se explican claramente por nuestros
antecedentes históricos, así como la importancia de las mismas para la
resolución de nuestros grandes problemas nacionales.10
Autonomía Jurídica se desenvuelve esta, al igual que la autonomía histórica, pues el Derecho Agrario Mexicano posee principios propios,
normas jurídicas particulares y relaciones peculiares que vienen desde
la época prehispánica, hasta nuestros días se ha contado con una
legislación peculiar, pues las Leyes de Indias, las Cédulas y las
Ordenanzas, regularon con innegable frecuencia la principal actividad
de la Nueva España que era la agricultura y su explotación, es muy
conocido, que las leyes mencionadas constituyeron un volumen
considerable y que, enumerarlas, implicaría un largo estudio que
veremos posteriormente cuando se trate de la etapa histórica, diremos
por ahora que antes y después de la independencia se dieron leyes que
quisieron convertir a los soldados en agricultores, las Leyes de
Reforma de 1856, las Leyes de Colonización y Baldíos mediante las
cuales trató de resolverse el grave problema agrario de la época. Con
la Ley del 6 de enero de 1915 y el artículo 27 constitucional de 1917
se inicia una nueva etapa llamada de la Reforma Agraria y con ella las
instituciones agrarias toman un cariz social y una importancia
determinante en la vida nacional, con los Códigos, la Ley Federal de
Reforma Agraria de 1971 y la Nueva Ley Agraria de 1992, tenemos otras
épocas históricas de nuestro país, y hemos contado con conceptos
10 Martha Chávez Padrón. Op. Cit. P. 77
17
jurídicos especiales para instituciones agrarias, con normas y leyes
que rijan esas instituciones.11
Autonomía Científica, por sus antecedentes el Derecho Agrario
Mexicano nos presenta para su estudio un objeto propio consistente en
las normas relativas a lo agrario; estas normas necesitan de
investigación técnica jurídica por las siguientes razones: porque el
conjunto de estas normas es muy grande y, con notoria frecuencia,
presenta lagunas legales, contradicciones y errores de estilo, de
colocación y de coordinación. Solo a través del estudio técnico de las
mismas podrán superarse y corregirse los defectos y lagunas; porque al
sugerir reformas adecuadas que arrojen un mayor índice de positividad
de las normas agrarias, se requiere el estudio técnico sistematizado
de las mismas; porque necesita que se aclaren sus principios
doctrinales y legislativos fundamentales para que a la luz de ellos se
resuelvan los preceptos vigentes dudosos y se establezca su correcta
interpretación; porque siendo el Derecho Agrario el resultado de
nuestro pasado histórico, social y jurídico, necesitamos el estudio de
esa parte para perfilar y mantener sus instituciones dentro de su
secuela social y porque la agricultura moderna no se basa en la
recolección que espontáneamente da la tierra, sino en el cultivo
racional, técnico y científico de la misma. Para encauzar la producción
agrícola hacia resultados económicos favorables, por lo que se requiere
el estudio organizado y la planeación tanto de la distribución justa de
la tierra, como de la mayor producción de la misma.12
Autonomía Legislativa Esta autonomía se inició en 1915 con el Decreto del 6 de enero y se reafirmó constitucionalmente en 1917 con
el artículo 27 de la Constitución; pero el primer intento de
codificación, de reunir las diversas leyes agrarias en un solo
ordenamiento, se hizo hasta el 22 de marzo de 1934 con el primer
Código Agrario de esa fecha. Sin embargo, ni el citado Código, ni el
del 23 de septiembre de 1940, ni el del 31 de diciembre de 1942, ni la
11 Ídem. P 7812 Ídem. P. 79
18
Ley Federal de reforma Agraria de 1971 han reagrupado total y
definitivamente las normas agrarias dispersas en ordenamientos
correspondientes a otras materias, como por ejemplo, las normas de
Derecho Civil referentes a aparcería, propiedad rústica, usufructo de
montes y viveros etc., las normas del Derecho Laboral relacionadas con
el trabajo en el campo, las normas de Derecho Mercantil relativas a
créditos agrícolas, actos mercantiles de ejidatarios etc., con la Nueva
Ley Agraria creemos que ha quedado estructurado de manera amplia lo
que se ha mencionado anteriormente en esta Autonomía Legislativa.13
Autonomía Didáctica, La enseñanza del Derecho Agrario ha quedado establecida en las Facultades de Derecho como una materia autónoma y
obligatoria, y las razones que se tuvieron son las siguientes: Porque
a partir de la Revolución de 1910, el Derecho Agrario destacó por su
trascendencia nacional y como consecuencia de necesidades sociales
imperiosas, por lo que se consideró que los jóvenes licenciados en
Derecho, deberían de egresar de las Facultades llevando conocimientos
técnico jurídico del mismo, para resolver problemas agrarios.
Una vez aceptada la autonomía didáctica del Derecho Agrario, se
determinó que su enseñanza se hiciera durante los últimos cursos de la
carrera, pues en estos semestres finales, ya se tienen comprendidas las
materias que tiene relación con el mismo, como por ejemplo, Derecho
Constitucional, Derecho Administrativo, Derecho Civil, Derecho del
Trabajo, Derecho Mercantil, Sociología, Economía, Historia del
Derecho, etc.14
Autonomía Sociológica El Derecho Agrario, también necesitaba independencia por la peculiaridad del la familia campesina mexicana que
en su inmensa mayoría es de origen indígena. Este tipo de familia es
muy apegada al lugar de origen y las leyes agrarias empezaron por
beneficiarla, estas leyes procuraron estructurar el ejido de acuerdo
con la ideología de estas familias y reflejar en dicha institución
algunas características del antiguo calpulli. Debe apreciarse pues la
13 Ídem. P 8014 Ídem. P. 81
19
importancia de esta autonomía desde el punto de vista estadístico, ya
que la mitad de nuestra población está considerada como campesina;
debiendo respetarse en consecuencia la configuración social de este
sector mayoritario y estructurarse leyes que lo rijan de manera
especial y autónoma. Siendo muy importante esta característica para
avalar el éxito de los programas de mejoramiento de Comunidad rural y
social.
Autonomía Económica, El Estado se interesa por intervenir o regular la producción agrícola por razones económicas, así como para
asegurar su equilibrio social mediante la supresión de los
latifundios, mediante la redistribución de la propiedad en muchas manos
y la fijación de la propiedad particular. Nuestra legislación Agraria
está estructurada de acuerdo con las finalidades económica y social.15
1.8 Clasificación del Derecho Agrario
Debido a las discusiones que se han dado respecto a la clasificación, esto es, tomando en cuenta a la corriente que lo divide
en dos grandes categorías: el derecho privado y el público, criterio
que se remonta hasta el Derecho Romano, y siendo inadecuada esta
división, por existir materias de carácter mixto en las cuales no se
distinguen con nitidez lo público de lo privado como lo es el Derecho
Agrario. Mario Ruiz Massieu nos decía que la rama del derecho social
fue enunciada por Gustavo Radbruch en 1929, en su obra Introducción a
la Ciencia del Derecho, la cual nace para romper con ese tradicional
esquema. Esta rama trata de las relaciones de los grupos sociales,
generalmente en desventaja, que conservando sus derechos
específicamente con el Estado o con los particulares, y que son
reguladas por normas jurídicas proteccionistas que no pueden
catalogarse dentro de las dos primeras ramas, Mario Ruiz Massieu,
concluye que el Derecho Agrario Revolucionario es una subrama del
derecho social, surgido del movimiento armado de 1910, en respuesta a
las demandas de equidad y justicia social de la población rural que
15 Ídem. p. 82
20
generó la coexistencia de normas tanto de carácter público como de
naturaleza privada, que impiden ubicarlo dentro de la clasificación del
derecho público o privado .16
Martha Chávez Padrón es contundente en su afirmación de que el
Derecho Agrario es una subrama del Derecho Social, ya que sus objetivos
y relaciones no son solo mixtos, sino automáticamente sociales, pues
tocan, además de los ámbitos público y privado lo socio colectivo.17
Creemos que es social, porque asegura la convivencia con los otros
sectores demográficos de la sociedad sobre la justicia y la equidad,
es un derecho que no establece privilegios ni beneficios a favor de
un sector o de una clase determinados; comprende las ahora llamadas
garantías sociales provenientes de las ideas de comunión y coordinación
entre los seres humanos, y combate cualquier clase de hegemonía y
abroga la subordinación en cualquiera de sus manifestaciones.
A este derecho social le asignamos ciertas características
propias, como la de constituir una disciplina autónoma, por lo mismo,
no dependiente ya del derecho civil; con cierta lógica, corresponde
considerarlo como el verdadero derecho común por aquello de ser,
normalmente aplicable de manera constante a la mayoría de los hombres;
consecuentemente se trata de un derecho tutelar de clase, de la clase
económicamente débil a la cual se trata de compensar, con una
superioridad jurídica, su inferioridad económica; al servirse en su
expresión de un lenguaje fácil y simple, tal derecho no es formulista y
trata de prescindir de los tecnicismos jurídicos, pues se dirige a
campesinos y a personas humildes que no siempre han tenido acceso a la
cultura, sin desconocer las realidades económicas, se inspira al mismo
tiempo en principios éticos y de justicia, pues si se le dejase llevar
tan solo por su idealismo, sin una concepción de la realidad sus
normas serían contraproducentes al desarrollo de estas clases y aún al
fenómeno de la producción; es, en pocas palabras : realista, sin muchos
dogmatismos, en constante evolución y adaptación a situaciones siempre 16 Mario Ruiz Massieu, Derecho Agrario Revolucionario, U:N:A:M: México, 1987, p. 89
17 Martha Chávez Padrón. Op. P.50
21
variables. El Derecho Social contempla como objeto las formas jurídicas
existentes para consolidar el gran reparto agrario hecho en México. Es
un derecho positivo porque se encuentra vigente, en aplicación y que es
efectivo, puesto que genera derechos y obligaciones; es un derecho que
es, en oposición al derecho que debe ser.18 Finalmente, mencionaremos
la clasificación que contiene el término “Derecho Social”, en el
Diccionario Jurídico Mexicano: al Derecho Público pertenecen los
derechos Constitucional, Administrativo, Penal, Procesal e
Internacional Público; al Derecho Privado, el Civil, mercantil e
Internacional Privado; y al Derecho Social, el del Trabajo, Agrario,
Económico, de Seguridad, de Asistencia y Cultural.19
En resumen, podemos concluir afirmando que se ha integrado una
importante rama del Derecho, en mérito a los cambios sociales que se
han venido operando desde el siglo XIX, dando lugar a un nuevo tipo de
reglamentaciones jurídicas, creadoras de instituciones legales sui
generis que no pueden clasificarse ni como Derecho Público ni como
Derecho Privado, en virtud de que en ellas las normas privadas y
públicas se entrecruzan y enlazan integrando una unidad que se
determina por la calidad de los sujetos que participan en dichos
relaciones, los cuales representan agrupamientos humanos, cuya
solidaridad se funda básicamente en razones económicas y sociales,
tales como los sindicatos, cooperativas, comunidades agrarias, núcleos
de población ejidal, etc. Estas circunstancias ha restado validez y
ha planteado la crisis de la división tradicionalista del Derecho en
dos grandes ramas: el público y el privado y ha determinado que la
moderna teoría jurídica elabore la tesis tricotómica del Derecho,
señalando las siguientes ramas: Derecho Público, Derecho Privado y
Derecho Social.
a).- Derecho Público, es el conjunto de normas e instituciones
jurídicas que tiene por objeto la constitución del Estado, así como la
18 Rafael de Pina, op. Cit. Rivera Rodríguez, Isaías, ps. 6, 7
19 Ídem
22
regulación de sus relaciones con otros Estados soberanos y las de los
poderes públicos con los súbditos.
b).- Derecho Privado, es el conjunto de normas jurídicas que rigen y
regulan las relaciones e intereses particulares de las personas.
c).- Derecho Social, es aquella rama del Derecho formada por el
conjunto de instituciones y normas jurídicas protectoras de las clases
sociales
1.8 Las características del Derecho Agrario
El Derecho Agrario constituye una de las partes fundamentales
dentro de los problemas de ámbito económico y social, es realista y
objetivo, el primero porque sitúa y examina al hombre dentro del marco
de su realidad social, pretende resolver sus problemas que surgen de la
actividad agropecuaria. El segundo porque las cuestiones que ya existen
y las que emanen con motivo de su aplicación, tiende a resolverlas con
base en hechos objetivos. El Derecho Agrario es Democrático, porque
sus normas van dirigidas a lograr el propósito de que la tierra sea
para las masas trabajadoras que la laboran. El Derecho Agrario es de
naturaleza económico-social, porque sus normas se orientan a dar
solución a problemas de esta naturaleza, especialmente lo relacionado
con la tenencia y explotación de la tierra. El Derecho Agrario es
tutelar del trabajador campesino, ya que está inspirado en principios
de justicia social y ejerce un papel de protección y amparo para las
masas que laboran en el campo. El Derecho Agrario constituye un
cuerpo de garantías mínimas para el trabajador campesino, que tienen
carácter irrenunciable para él y su formulación no excluye otras.
Diremos también que sus características son particulares citando la actividad agrícola, la pecuaria y la forestal; presentando la
propiedad rústica modalidades que la diferencian de la propiedad
urbana, así como los núcleos de población específicos, como los ejidos
y comunidades; organizados con base en estructuras, costumbres y
reglamentaciones especiales. La normatividad agraria es afectada
directamente por las condiciones del ámbito en que se aplica y es
modificada siempre en función a las necesidades del campo; es pues
23
dinámica, y busca la superación humana del campesino, incluyendo al
propietario privado y al social.20
El objetivo fundamental del Derecho Agrario Mexicano es: brindar
seguridad jurídica en la tenencia de la tierra de los ejidatarios,
comuneros, posesionarios y pequeños propietarios, protegiendo sus
derechos, estableciendo las facultades de órganos ejidales y
autoridades agrarias.
En consecuencia la Ley Agraria regula pues, toda la cuestión
agraria de tipo sustantivo relativa a los ejidos y comunidades, a
sociedades agrarias, también las prevenciones legislativas de tipo
orgánico sobre el Registro Agrario Nacional y la Procuraduría Agraria y
las de tipo procesal del procedimiento agropecuario y por supuesto las
normas supletorias y obligaciones de concertación para la aplicación
armónica de la ley por parte de la Federación estados y municipios.
1.10 Sujetos Agrarios
El Derecho Agrario Mexicano reglamenta los ejidos, las comunidades
agrarias y la pequeña propiedad en sus dos ámbitos: a) estático,
ordenando la propiedad social y la propiedad privada agraria y b)
dinámica, regulando la propiedad rural, tanto de ejidatarios, comuneros
y pequeños propietarios.
En la actualidad aparte de los ejidatarios, comuneros, sucesores
de éstos, avecindados, colonos, posesionarios, pequeños propietarios,
asambleas y asociaciones ejidales, se admite otro sujeto de derecho
agrario: las personas morales, representadas por las sociedades
propietarias de tierras agrícolas, ganaderas y forestales, y las
sociedades rurales, regidas por el Título Sexto de la Nueva Ley
Agraria, en su origen, estas sociedades son civiles y mercantiles,
pero, poseen propiedades agrarias o bien, se han asociado con ejidos
20 Ídem, p. 7
24
o comunidades para dedicarse como su actividad más importante, a la
producción agropecuaria.
Dentro del Derecho Agrario, es preciso también incluir como
sujetos a aquellas autoridades a quienes la Constitución reconoce
competencia para actuar en materia agraria, en cuya virtud intervienen
de una o varias formas en los propósitos agrarios; Antonio C. Vivanco
así las justifica: Este conjunto de actividades (primarias y conexas agrarias), origina a su vez otro tipo de actividades de control, regulación garantía, etc., en la cual participa el Estado. Este a su vez, puede promover la expansión de tales actividades para lo cual debe planificar y ejecutar obras y prestar determinada clase de servicios permanentes o transitorios a fin de lograr el bienestar de la gente rural. Todo ello engendra relaciones jurídicas y origina la creación de organismos públicos y privados cuya regulación se halla inscrita en el Derecho Agrario y forma parte de su contenido. 21
Así, esta participación del Estado queda contenida en el Título
Segundo de la Ley Agraria, denominado “del desarrollo y fomento
agropecuario”, el cual determina el deber del Ejecutivo Federal de
promover el desarrollo del sector rural a través de la conservación de
los recursos naturales, el crédito y la inversión y la protección de
la vida en comunidad.
Como ya mencionamos, tradicionalmente se consideraba que el
Derecho Agrario únicamente regulaba los ejidos y las comunidades,
dejando fuera la pequeña propiedad rural; García Máynez opina que “la
pequeña propiedad protegida por la Constitución y la pequeña propiedad
parcelaria no ejidal, corresponden al Derecho privado. En este mismo
derecho se clasifican los contratos de carácter agrícola como la
aparcería y el arrendamiento de predios rústicos, no ejidales, que se
ocupa el Derecho Civil. Es decir, para García Máynez, el Derecho
Agrario únicamente rige a las relaciones jurídicas derivadas del ejido
y las comunidades rurales, correspondiendo al Derecho Civil las
21 Vivanco Antonio. Cit p.Hernández Carrillo, Soraya, op. Cit. Pp. 220
25
relaciones derivadas de la pequeña propiedad rural; sin embargo, desde
el momento en que la Ley Agraria, reglamentaria del artículo 27
Constitucional en esta materia, da vida a la pequeña propiedad como
institución jurídica, consideramos que el Derecho Agrario debe
incluir, por lo menos en México, la regulación de la pequeña propiedad
o propiedad agraria, toda vez que la Ley Agraria en su Título Quinto
define la pequeña propiedad y la clasifica en agrícola, ganadera y
forestal, señalándoles límites máximos a cada una, así como una pena
para el caso de que excedan los mismos, es decir su enajenación
forzosa.22
Política agraria y sus problemas La política es una proyección pragmática de ciertas ideas
coordinadas en torno de un asunto determinado que tiene interés
colectivo. En consecuencia, ofrece dos aspectos: el ideológico puro y
el de su realización que raramente coinciden, porque al llevar a la
práctica las directrices de una política, sufren, bajo la influencia de
intereses, pasiones, errores, ineptitudes y de las circunstancias
sociales, numerosas desviaciones que suelen ser a veces, de fatales
consecuencias.
Así, para ser íntegra, cabalmente comprendida la Política Agraria,
es necesario considerarla en sus dos fases antes señaladas.
La Política Agraria es la más antigua de las políticas, pues
apenas se vuelve sedentario un pueblo, establece las reglas básicas de
la organización de la propiedad territorial. El primer tipo de Estado
fue, sin duda el Estado Agrario. A partir de ese momento, la vida de
las sociedades humanas se halla constantemente ligada a las formas de
distribución de la tierra; así lo demuestra la historia de todos los
pueblos civilizados del mundo, no hay país sin política agraria.
Hablando ahora de nuestra política agraria en sus proyecciones
sobre la vida nacional es de interés comentar sobre la política agraria
contemporánea que se implementó durante el sexenio de Carlos Salinas de
22 Ídem, pp. 220, 221
26
Gortari, especialmente con la modificación del Artículo 27
constitucional y la nueva Ley Agraria, que debido a su importancia
tiene que ser analizada en el contexto de la política económica y el
papel que se asigna al campo en el modelo de desarrollo neoliberal.
En primer lugar, la política salinista buscó establecer las
condiciones para crear una estructura agraria acorde con las
condiciones planteadas por la integración comercial previstas por el
Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos y Canadá. Para sus
promotores, el campo se partirá inevitablemente en dos, y para cada
sector habrá una política diferenciada: un campo empresarial, moderno y
competitivo en el mercado internacional, y otro campesino, atrasado y
de subsistencia, apoyado por limitados programas de combate a la
pobreza (Pronasol u otros).2 Frente a este panorama esencialmente
bimodal podemos agregar una tercera dimensión al futuro campo mexicano:
el abandono de tierras agrícolas por ser improductivas o inútiles en el
esquema de mercado abierto.3 El modelo económico neoliberal nos lleva
entonces hacia una estructura agraria dividida en tres: las tierras
comerciales para la producción agropecuaria-forestal, las tierras de
autosuficiencia y las tierras improductivas.
Para lograr esa estructura agraria trimodal el Estado renuncia a
su papel de regulador y gestor de la propiedad de la tierra en el
combate permanente a la concentración de la riqueza. Por eso, más que
por las obvias limitaciones existentes para satisfacer todas las
solicitudes de tierra, renuncia a su derecho de expropiar y a toda
posibilidad de mantener ciertas formas de reparto agrario que
permitirían contrarrestar la pobreza. Por el contrario, anula el
concepto de latifundio disfrazado o neo latifundio y otorga todas las
facilidades para la concentración de la tierra.4
También renuncia a otra de las ideas fundamentales del agrarismo:
la función social de la propiedad que debe producir y ser útil a la
Nación. Es en nombre de ese principio que el Estado tenía derecho de
expropiar, sin indemnización, las tierras que rebasaban el límite de la
27
pequeña propiedad o las tierras, tanto privadas como ejidales, que no
se cultivaban por más de dos años.5 Pero, en la perspectiva de tener
tierras inútiles, el principio de la función social de la tierra para
abastecer de alimento a la población nacional pierde sentido.
Por otra parte, esta política busca crear un nuevo actor
productivo capaz de sustituir la acción gubernamental para invertir en
el campo. El agricultor, el hombre emprendedor del campo, el productor
familiar que fue agente preferencial del desarrollo agrícola de las
últimas décadas, no es la pieza clave en los cálculos del
neoliberalismo.
Desde el punto de vista gubernamental, la cartera vencida, que
afecta esencialmente a productores medianos y grandes y tiende a crecer
a pesar de los programas de reestructuración, aparece como un mal
necesario para lograr la modernización del campo.6 Por eso, los
agricultores que no logran ser competitivos en el actual marco
económico, y que cayeron en cartera vencida, no pueden esperar
solucionar su endeudamiento y tarde o temprano tendrán que desaparecer.
En su lugar, se espera ver la aparición de grandes empresas
directamente vinculadas con la inversión agroindustrial. El
neoliberalismo agro exportador intenta sustituir al agricultor, que fue
el agente de cambio con la revolución verde, por la sociedad mercantil,
que debe serlo en tiempos de apertura comercial.
Eso explica por qué la nueva Ley limita el concepto de patrimonio
familiar ejidal (imprescriptible, inembargable e inalienable) al
espacio ocupado por el asentamiento humano (bienes personales), pensado
antiguamente como un mecanismo para proteger al productor familiar del
despojo de sus bienes personales y productivos, y abre las
posibilidades de privatizar las tierras parceladas o de uso común
(bienes productivos).7
Explica también por qué la Ley no aporta nada nuevo en cuanto a
las posibilidades de asociación entre pequeños productores, sean
privados, ejidatarios o comuneros. Simplemente reitera, en su título
28
cuarto, la existencia de tres formas asociativas: unión de ejidos,
asociación rural de interés colectivo (ARIC) y sociedad de producción
rural. En contraste, dedica un título completo, el sexto, a la creación
de las sociedades mercantiles propietarias de tierras agrícolas,
ganaderas o forestales, pensadas para atraer el capital financiero, en
particular el extranjero.
La propuesta del Consejo Agrario Permanente
Después de fuertes tensiones internas, el Consejo Agrario
Permanente aceptó la modificación del Artículo 27 constitucional
propuesta por el gobierno y por tanto reconoció la necesidad de
terminar el reparto agrario con el finiquito del rezago agrario. Pero
al poco tiempo, la propuesta gubernamental de nueva Ley Agraria le
obligó a dar una respuesta capaz de defender la economía campesina. La
inconformidad de las organizaciones campesinas se centró en los
capítulos de la Ley referidos a la tenencia de la tierra, al fomento a
la producción agropecuaria, a la estructura organizativa del ejido y a
las sociedades mercantiles.
Consolidada la política de apertura comercial y privatización, y a
la luz de los conflictos agrarios que surgieron después de la
aprobación de la nueva Ley Agraria, es necesario repensar el problema
de la tierra. En contra de la idea de hacer de la gran empresa la
panacea de la modernización, se debe dar su lugar a todas las formas de
producción, en particular a la familiar. Eso, no por afán populista
sino porque la actual situación nacional e internacional que demuestra
que la gran empresa es incapaz de asegurar un desarrollo equilibrado,
sustentable y con justicia social.
Con la nueva política agraria se trata de cimentar el porvenir de
México sobre sólidas bases agrícolas; reedificarlo de abajo hacia
arriba y no al contrario como hasta ahora se ha hecho con inexplicable
ceguera.
29
La Reforma Agraria y sus problemas
La reforma agraria es un proceso económico y político que por lo
común se asocia al progreso capitalista, para mostrar el modo en que la
agricultura se integra en el desarrollo de una nación. Pero escasamente
el término da cuenta cómo se concibe y se desarrolla realmente el
reparto territorial en los países subdesarrollados, y por lo tanto, es
necesario abordarlo en uno de sus momentos: la producción. Esto permite
reconocer el tipo específico de unidades productivas que resultan de la
distribución gratuita de la tierra, y distinguirlas de las
explotaciones agrícolas de agricultores capitalistas. Desde este
enfoque se nos posibilita tejer con mayor coherencia un proyecto de
reforma agraria para nuestros países.
Todo mundo está de acuerdo en que la reforma agraria es un proceso
que implica la división de la gran propiedad rural, a lo que se agrega
un segundo objetivo que será el de integrar la producción de la
unidades que resultan de esa división en el desarrollo nacional,
proceso que requiere de un conjunto de políticas concretas encaminadas
a dicha integración, como son: la inversión tanto estatal como privada,
el financiamiento, la tecnificación, la organización para la producción
y la comercialización. Esta integración, es como se plantea, económica,
con un contenido social, desde que refleja cómo se integra socialmente
a la población rural de una nación.
De acuerdo con lo que hemos analizado, la Reforma Agraria en
México si bien aparece con antelación respecto de otros países
latinoamericanos, no dista en cuanto a sus funciones en el contexto de
estas economías subdesarrolladas. Tampoco pudiera augurársele un futuro
distinto en cuanto que las clases dominantes y el Estado no parecen
tampoco variar sus actitudes respecto del desarrollo nacional. Tal
razonamiento lo desglosamos al tenor de la siguiente recapitulación.
La promesa de la reforma agraria en México se anticipa por la
existencia de una demanda histórica sobre la tierra cuya semilla la
habían sembrado ya Hidalgo y Morelos, de un derecho ancestral cuya
30
latencia fue sacudida por la brutal concentración territorial
porfiriana, dando por resultado la participación generalizada de los
campesinos en la Revolución de 1810 sumándose a la lucha contra la
dictadura al tiempo que exigían la restitución de sus derechos sobre la
tierra y en última instancia la dotación de un pedazo para sobrevivir.
La industrialización que convida al mercado interno era una cuestión
que en esos momentos no cabía en la cabeza de la burguesía que se
oponía a la dictadura, la lucha de ésta partía del reclamo por una
alternancia en el poder desde donde promover sus intereses, derecho del
cual habían sido excluidos, pero sin cambiar el piso económico.
Así como el desarrollo de nuestros países es una tarea pendiente
cuyo futuro es incierto, en virtud de que hasta ahora los gobernantes
no parecen ocuparse todavía de ella con la suficiente decisión,
nuestras economías seguirán en su evolución dependiendo de las
invitaciones temporales del mercado internacional. Por lo mismo, la
dicotomía entre mercado interno y externo seguirá impactando los
procesos de reforma agraria como algo necesario y prescindible
siguiendo la suerte de las formas de crecimiento económico que deben
tener lugar de manera discontinua a causa de los pocos o nulos
esfuerzos de nuestras clases dominantes para organizar el desarrollo
interno conjuntamente con el gobierno de los diferentes niveles.
CAPITULO SEGUNDO
ANTECEDENTES ESCENCIALES DE LA PROPIEDAD SOCIAL EN MÉXICO
31
2.1 México Precortesiano.
Para una mejor comprensión de la materia, es necesario entrar al
análisis de las raíces históricas, jurídicas, políticas y sociales del
agrarismo mexicano y examinar la evolución de la tenencia de la tierra
y decir con certeza que el cambio de la Ley Agraria debió darse desde
muchas décadas anteriores, y exteriorizar que el progreso y bienestar
de los ejidos y comunidades se está reflejando ya en la época en que
hoy nos encontramos.
Nos dice el pedagogo José Gimeno Sacristán: "Reflexionar sobre el presente resulta imposible sin acudir al pasado, pues en éste encontró su nacimiento el tiempo que vivimos. Hacerlo sobre el futuro también es imposible sin referirse al pasado y al presente, puesto que desde estos cimientos se construyen las líneas maestras de lo que está por venir, aunque, en sus proyecciones, pasado y presente no son siquiera tiempos estrictamente reales. Es así como el pasado pervive en el presente y éste en el futuro [...]
El pasado ha sido real y ha dejado su huella, pero cuando tratamos de entenderlo como algo operativo que se proyecta en el presente, es activo en tanto tenemos imágenes de él, que es lo que queda grabado como memoria. De “lo que fue” nos queda una mirada retrospectiva selectiva, porque esas imágenes del presente y del pasado son, de alguna manera, elegidas. Lo que no se cuente en esas imágenes no existió. De ahí la verdad de la afirmación de que quienes cuentan la historia son los que la hacen como tal narración. Si de lo que se trata es de mirar al presente, entonces las míticas imágenes operativas del pasado nos sirven para valorar lo actual refiriéndolo al «de dónde venimos», prolongando así la capacidad operativa del pasado. Progreso y regreso, continuidad y discontinuidad lo son o no lo son respecto de lo anterior". Gimeno, J. (1999.
Es por eso que analizar la situación actual de la propiedad social
en nuestro país, y para valorar la evolución del sistema agrario,
implica remontarse a las épocas precolombinas, en las que brillaban las
32
riquezas y la cultura azteca. La conquista fue definitivamente el
origen de la propiedad entre los aztecas. Este pueblo arribó al Valle
de México en el año 1325, el grupo superaba las dos mil personas por
lo que era muy notable el peso que tenían en esa época, después de
largas jornadas, y detenerse cuando encontraron al águila sobre el
nopal, signo que habían anunciado sus augures como término de la
peregrinación, se establecieron en ese lugar en condiciones precarias
en un territorio pantanoso que ofrecía grandes dificultades para el
desarrollo económico y la convivencia social. Recordemos que fueron
diferentes tribus provenientes del norte unas más civilizadas que
otras, las que terminaron fundiéndose en una sola la que dio lugar a
la población del Imperio Azteca.23
Los aztecas, como sabemos lograron dominar en dilatadas
extensiones territoriales, por medio de la conquista, como sucedió en
otros Continentes. Aceptaron la sumisión y vasallaje para los grupos
de Azcapozalco, por lo que a partir de estas fechas sentaron las bases
de la organización, después rompieron con Azcapozalco y establecieron
la triple alianza con los pueblos de Tlacopan y Texcoco, formada por
los mexicas o aztecas, tecpanecas y alcolhuas, esta alianza militar,
política y comercial estaba constituida como una federación y se
respetaban la autonomía de sus signantes, el reparto de sus tributos y
sus decisiones, pero estas últimas y la autoridad recaía en los
aztecas, que para fines del siglo XIII dominaban casi la totalidad de
MesoAmérica, por lo que predominaba su sistema de propiedad.
La tenencia de la tierra era el problema principal para comprender
el sistema organizativo, económico y social de los aztecas, las tierras
correspondientes a los calpulli llamadas calpullalli correspondientes
a la agricultura, no se encontraban en el interior de la gran
Tenochtitlán y otras poblaciones, sino que seguramente se encontraban
en terrenos aledaños conquistados. Cuando llegaron las naves de Hernán
Cortés a Veracruz, la propiedad entre los aztecas, se hallaba dividida
en la forma siguiente: las tierras del rey, las de los nobles, las de
23 Reyes Alfonso. “El hombre y su morada”, México, D.F. cuadernos americanos 1943, pag. 65
33
los guerreros, las de los dioses y las de los pueblos. Las tierras
del rey se denominaban Tlatococalli; las de los nobles Pilalli; las
de los guerreros, Mitlchimalli; las de los dioses Teotlalpan. Las
propiedades del rey, de los guerreros y de los nobles eran muy
extensas, de igual manera las de los dioses destinados al sostenimiento
de los templos y gastos originados por las ceremonias religiosas que
tanta importancia tenían en la vida del pueblo azteca.24
Los pueblos de los aztecas como unidad social tenían pequeñas
parcelas, se dividían en barrios, en el que se daba a cada familia un
lote de tierra en usufructo, el que se trasmitía de padres a hijos,
pero sin que nunca ni por ningún motivo pudieran enajenarlo, ni
arrendarlo, si la familia pasaba a vivir a otro barrio o pueblo perdía
el lote. En primer lugar, el Calpulalli, parte del Calpulli que
significa “barrio”, se daba al habitante del Calpulli con la obligación
de trabajarlo, si durante dos años no lo hacía, se le quitaba para
entregarlo a quienes estuvieran dispuestos a realizar la tarea
productiva de modo que el Calpulalli tenía aspectos de propiedad en
función social. El dueño del terreno no lo era en realidad, sino
solamente del usufructo. También existía al Alte Petlalli porción de
tierra en las afuera de los pueblos de disfrute comunal, ni el
Calpulalli ni el Alte Petlalli eran susceptibles de comercio ni
enajenables en forma alguna. Alfonso de Zurita en su breve y sumaria
relación de los señores de la Nueva España, escribe a propósito del
Calpulalli:
Calpulli o chinancalli, quiere decir barrio de gente conocida o linaje antiguo, que tiene de muy antiguo sus tierras llamadas Calpulalli, que quiere decir tierras de aquel barrio o linaje. Las tierras que poseen fueron repartimientos de cuando vinieron a la tierra y tomó cada linaje o cuadrilla sus pedazos o suertes y términos señalados para ellos y para sus descendientes e ansí hasta hoy los han poseído e tienen nombre de calpullec y estas tierras no son en particular de cada uno del barrio sino en común del calpulli y el que las posee no las puede enajenar, sino que goza de ellas por su vida y
24 Ídem p. 66
34
las puede dejar a sus hijos y herederos . Calpulli es singular e Calpullec plural . De estos Calpullis o barrios o linajes unos son mayores que otros, según los antiguos conquistadores y pobladores las repartieron entre sí a cada linaje, y son para si y para sus descendientes, y si alguna casa se acaba, o acaba muriendo todos, quedan las tierras al común del calpulli. Podían dar esas tierras a los de otro barrio o calpulli para las necesidades públicas y comunes del calpulli. Si alguno había o hay sin tierras, el pariente mayor, con parecer de otros viejos, les daba y da las que han de menester conforme a su calidad y posibilidad para labrar y pasaban a sus herederos como se ha dicho. Si uno tenía tierras y las labraba, no se le podía entrar en ellas otro ni el principal se las podía quitar ni dar a otro y si no eran buenas las podía dejar y buscar otras mejores y pedirlas a su principal y si estaban vacas y sin perjuicio.25
En el Calpulli según Alfonso Caso, tenían influencia los nexos
religiosos. Si la religión influía de un modo preponderante en la
organización política también preponderaba en la organización social.
Que los calpullis no solo eran divisiones territoriales puesto que
estaban bajo la advocación de un dios particular, sino la continuación
de las antiguas familias, unidas no sólo por el lazo del parentesco
biológico, sino además por el parentesco religioso que derivaba de la
comunidad de culto al dios tutelar26
En esta época prehispánica como observamos, el calpulli, es la
base de la organización social, económica y agraria, modelos que fueron
tomados por posteriores legislaciones agrarias, como las que se
refieren a la vecindad de los campesinos y la del trabajo continuo de
la parcela para confirmarle su calidad de ejidatario, su incumplimiento
por más de dos años consecutivos provocaba la suspensión de los
derechos para explotar la tierra, igualmente nuestro ejido hereda del
calpulli las modalidades agrarias como la prohibición de arrendar,
25 Silva Herzog. Jesús. El Agrarismo Mexicano y la Reforma Agraria. f.c.e. 1974. p. 1426 Caso, Alfonso, la religión de los aztecas. Enciclopedia Ilustrada Mexicana. México, 1936.
35
enajenar y otras relativas a la propiedad de la parcela, las que
actualmente ya fueron reformadas.
Podemos afirmar que cuando llegaron los españoles a las costas de
Veracruz, se iniciaba ya la evolución de un concepto un tanto
indefinido de la propiedad de la tierra hacia la propiedad privada, por
lo menos en alguna de las modalidades, pues existía el derecho de
herencia en cuanto a la posesión de ciertos terrenos.
Como referencia diremos que la tenencia de la tierra entre los
mayas tenía características distintas, ellos no conocieron la propiedad
privada de la tierra, ni aún dentro de normas limitadas. El terreno
delgado de que disponían les obligaba a no permanecer mucho tiempo en
un mismo lugar, predominaban entonces las milpas de cuatro a cinco
hectáreas, la persona las trabajaba el primer año y el segundo; y en
el tercero si era menor el rendimiento cultivaba mayor extensión y
si en el cuarto y quinto año la cosecha resultaba tan pobre, había que
buscar asiento temporal en otro lugar de la península, próximo o
lejano, de manera que por esta razón no existía la propiedad de la
tierra entre los mayas, pero podemos afirmar que en ese tiempo había
tierras que ocupar, teniendo éstos la facilidad de cambiar de un lugar
a otro.
En esta etapa el agrarismo era una organización aristócrata,
sujeta a un severo y rígido ceremonial religioso, políticamente
dirigido a la guerra y al comercio, sustentado en una tenencia de la
tierra independiente del sistema tributario. La tierra era asignada por
el Tlatoani, al palacio y al templo, también al guerrero o al
funcionario para que se apropiara del tributo del mocegual, tal
asignación se hacía en ejercicio de la soberanía y por consiguiente
era susceptible de ser revocada o modificada por el soberano. Así desde
el siglo XIV la tenencia de la tierra de nuestro país fue un derecho
público revisable bianualmente y con una clara función social.
36
Se ha sostenido que los aztecas se toman como representantes de
los grupos étnicos, por el gran desarrollo que tuvieron dentro de las
civilizaciones de aquellas épocas. El considerarlos de tal manera,
obedece a que su establecimiento en la zona de Tenochtitlán (1325), que
se ubica en la etapa histórica o también conocida como horizonte
histórico hasta el año de 1521, permitió que en la ya fase madura desde
pleno siglo XV se delineara su organización político-económico-social y
en especial sus instituciones.
El desarrollo de los aztecas que tiene como práctica principal la
guerra, posibilitaba la imposición de su sistema de vida, traducido en
un régimen jurídico de propiedad, de la división de trabajo y de clases
sociales, culturales, etc. La evolución de este pueblo empieza a
superar su nivel tribal a uno de índole político, se empiezan a casar
con mujeres del mismo clan, el matriarcado da paso al patriarcado y en
fin se dan otras manifestaciones que debilitan los vínculos familiares
en beneficio de los de índole político, aproximándose los aztecas a lo
que se denomina Estado, esto es: espacio territorial donde estaban
asentados, el que se va enanchando a costa de los pueblos sometidos. La
tierra se transforma en un factor vital de dominio y diferenciación
social.
Aun considerando que la posesión de la tierra quedara en manos de
los vencidos estaban bajo el dominio de los aztecas cuando estos lo
requerían. Es de subrayar que por medio del usufructo de estas tierras
que se hereda por generaciones se va consolidando una posesión plena,
lo inverso sucede en las familias nobles de los aztecas que por
herencia y enajenación van constituyendo la propiedad privada en
detrimento de la comunal, esta triple alianza que mencionamos es la
civilización prevaleciente, dominante y sujeta a la conquista, por lo
que a finales del siglo XV la difusión y observancia de la organización
de los aztecas es más sólida y por consecuencia la que va a resistir el
embate y transculturación de los conquistadores españoles, los que al
hacer su aparición por la gran ciudad de Tenochtitlán, tanto Cortés
como su soldadesca, quedaron asombrados del gran desarrollo que habían
logrado los aztecas, reflejándose en sus sistemas de utilización del
37
agua, con sus grandes canales y diques para aprovechar al máximo la
laguna que los rodeaba.
Su productividad y desarrollo agrícola comunal habían hecho del
imperio la más próspera y desarrollada de las regiones en su tiempo, ya
que la base de sus riquezas era la agricultura. Se otorgaba el
privilegio de sembrar en terreno comunal a personas que demostraban su
amor a la tierra y veneración a los dioses del agua y la fertilidad. El
parcelero tenía que cuidar con actitud mística su tierra, y el maltrato
y mal uso que se le diera, significaba ofender a los dioses y en
consecuencia era motivo de perder el derecho de sembrar su parcela, en
esta época existía un imperio en donde todos comían, eran
autosuficientes, había paz y trabajo.
En pocos años esa conjugación de agua, tierra y bosques se olvidó
de la cultura agropecuaria, se inició el exterminio del bosque,
animales, peces, aves, etc. Casi 300 años de cautiverio y miseria
destruyeron sus lazos de unidad, se fomentó la división entre sus
habitantes y acosados por el hambre también destruyeron su naturaleza,
tuvieron que esconder a sus dioses. La voracidad de la soldadesca de
Cortés, ávida de oro y plata, hizo que todos los bosques de alrededor
de las mismas, fueran derribados para aprovecharlos como polines en las
excavaciones y exploraciones mineras y en consecuencia fue destruido el
hábitat y las especies silvestres, la cultura agropecuaria desapareció,
cayó en olvido y cambió la faz de la tierra.27
En cuanto a la propiedad diremos que es una institución que nace
después del fenómeno de la posesión, que aparece concomitante a la
sociedad, como una respuesta a la necesidad biológica del contacto
entre el satisfactor y la persona que lo va a aprovechar, pero cuando
la sociedad llega al suficiente desarrollo psicológico de distinguir el
hecho del derecho y preocuparse por la legitimidad de ese contacto con
el satisfactor, es cuando consideramos que nace la institución jurídica
27 Murguía Barcena, Ricardo. El Ejido y su Modernidad. ed. EDAMEX .1992 México p. 13
38
de la propiedad. Sin duda fue el pueblo romano quien de forma más
completa estudió esta institución jurídica, en la primera época del
Derecho romano, sólo los ciudadanos romanos podían gozar de ese derecho
y era absoluto, perpetuo y exclusivo; tenía del primer atributo puesto
que no admitía limitaciones, era exclusivo ya que el titular eliminaba
de las ventajas económicas de la cosa a todas las demás personas;
perpetuo porque escapaba de la prescripción por su no uso.
Este concepto de propiedad fue trasladado a las naciones
conquistadas por los romanos, por supuesto a España, Francia y
Portugal, quienes ejercieron influencia directa, sobre todo el primero,
en nuestro sistema jurídico, heredando, pues, los pueblos de América
española los mismos atributos, pero matizados con las características
propias impuestas por las costumbres ancestrales de los pueblos nativos
de árido y centro América, como lo veremos a continuación, mismas que
variaron a través de las diversas épocas históricas que le tocó
transitar a nuestra Nación.
2.2. La Conquista
En el año 1493, meses después del descubrimiento de América por
las carabelas de Colón, ocurrió algo trascendental para el futuro del
mundo y la historia de América, precisamente el 4 de mayo se expidió la
Bula Noverint Universi de Alejandro VI , en la que especificaba de tal
manera, que por ser el representante de Dios en este mundo, donó a los
reyes de España, o más bien a la Corona Española, las islas y
tierras firmes ya descubiertas y aquellas que en el futuro se
descubrieran. En esta celebre bula, descansó el derecho de propiedad y
dominio de los monarcas españoles sobre los inmensos territorios del
nuevo Continente
El proceso de conquista no se limitó a la simple apropiación del
territorio lo cual hubiera sido, por un lado un acto de bandidaje y por
otro no le hubiera asegurado a la Corona la titularidad sobre las
inmensas regiones descubiertas. La Corona por conducto de Carlos V,
39
proclamó su dominio sobre las tierras de la Nueva España, mediante la
Ley I del 14 de Septiembre que establecía “QUE LAS INDIAS OCCIDENTALES
ESTEN SIEMPRE UNIDAS A LA CORONA DE CASTILLA Y QUE NO SE PUEDAN
ENAJENAR”, esta ley sostenía que por donación de la santa sede y otros
justos títulos, “somos señor de las Indias Occidentales”, de lo cual se
desprende que la corona fundamentó la propiedad sobre los territorios
descubiertos en las bulas papales y otros títulos, que consideró
legítimos de acuerdo al derecho vigente de esa época.28 Aunado a lo
anterior la construcción de nuevas poblaciones, los ataques de la
viruela, las pestes y enfermedades en general con que se contagiaron a
los indígenas, de tal manera que fueron millones los que desaparecieron
y de que con tal situación, la propiedad de los indios propiamente
desaparecía y se convertía en propiedad española.
Las bulas que el papa Alejandro VI emitió como juez arbitral, no
significó la primera ocasión que el pontífice asumía el papel de máximo
árbitro en materia de disputas territoriales (disputas no muy
espirituales por cierto), la existencia de una religiosidad la cual
difícilmente permitiría, por más que la realeza pudiera pensarlo, que
alguien se atreviera a contradecir a la autoridad del papado.
Seguramente muchos monarcas suponían que la siguiente disputa podría
afectarlos personalmente, en cuyo caso podrían invocar la costumbre a
su favor. Existía una estrecha convivencia entre el poder real, la
corona y el poder espiritual de la iglesia, en donde se apoyaban
mutuamente y ocurrían en auxilio de las casas gobernantes, de aquí
nació la identidad de intereses.
Sin embargo, vemos posteriormente que en virtud de no haberse
recibido los beneficios esperados, y agravada la situación económica,
la Corona Española, permitió la participación de capitalistas privados
en la conquista de la Nueva España, los que invertían para después
obtener substanciales ganancias lo que también sucedió con los
conquistadores y sus tropas, quienes se aventuraban más por el deseo de
recompensa que por el de salarios.29
28 Rivera Rodríguez ,Isaías. EL Nuevo Derecho Agrario. ed. MC GRAW-HILL. México 1994 p.p. 21y2629 Ídem pp. 50,54
40
Por lo tanto los reyes católicos invirtieron también fuertes
cantidades en los descubrimientos, razón por la cual en diversas
ocasiones tuvieron muy presente la necesidad de proclamar sus derechos
y de definir su participación en las expediciones. Toda su conducta
reveló desde un principio la tendencia de monopolizar el tráfico. Con
tal objeto fue fundada en el año 1503 la Casa de Contratación de
Sevilla, ya que era necesario ejercer una rígida vigilancia en cada
detalle del comercio y de la navegación. Nada tan apropiado para
lograrlo como encargar a un solo puerto del tráfico con las indias.
Las empresas de conquista, como es bien sabido, se realizaron
muchas veces en América con fondos particulares. Tenemos el ejemplo de
Hernán Cortés en la expedición que partió de la Isla de Cuba y llegó a
las costas de lo que ahora es México. Aquí los reyes de España se
vieron obligados a recompensar a sus vasallos concediéndoles mercedes
de tierras a los conquistadores, por lo que en ocasiones las
propiedades territoriales de quienes se distinguieron en la conquista
abarcaban extensiones enormes cuyos límites no era posible distinguir
a la simple vista, por ejemplo en el caso de la donación que en 1529
hizo Carlos V a Hernán Cortés, en el que constituyó el Marquesado del
Valle de Oaxaca por medio de la Cédula Real correspondiente, y que
dicho marquesado comprendía el Valle de Oaxaca, el Valle de
Cuernavaca, el Valle de Toluca y las jurisdicciones de Coyoacán, Charo
en Michoacán, Tuxtla y Jalapa, en total 18 pueblos y villas con 23,000
vasallos. Así pues el rey de España premiaba al gran capitán que
servicios tan importante prestara, no solo concediéndole inmensos
territorios sino también regalándole millares de hombres, según se
desprende del contenido de la citada Cédula, como si los seres humanos
pudieran ser objeto de apropiación entre buenos cristianos30
30
Cossío, José Lorenzo, op cit, pags 8-12
41
Como los minerales preciosos estaban reservados a la Corona, el
pago por sus servicios asumía como ya dijimos en dos formas:
concesiones sobre tierras y sobre indios, elementos que por lo demás
abundaban. La Ley I del 18 de Junio de 1513 establecía “QUE A LOS
NUEVOS POBLADORES SE LES DEN TIERRAS Y SOLARES Y ENCOMIENDEN INDIOS”,
esta ley nos demuestra que la materia prima que la Corona Española
utilizó para recompensar a sus representantes en sus tareas de
conquista, fue precisamente la tierra y ligada a ella los indios. La
Corona ordenó el respeto irrestricto a la integridad de las posesiones
de los indios recién conquistados, mediante Real Cédula: previniendo
que se devuelvan a los indios las tierras que se les hayan quitado.
Las Leyes de Indias ordenaron que las tierras entregadas a los
españoles no se extendieran a costa de las poseídas por indígenas,
pero no establecieron un procedimiento para garantizarlo. Las quejas
por abusos y despojos de tierras y aguas fueron frecuentes. En la
Nueva España se optó por asimilar, desde 1567, a la comunidad indígena
con las tierras comunales de los pobladores españoles, estableciendo
un fundo legal de alrededor de 100 hectáreas. Algunas comunidades
recibieron adicionalmente una merced, que se declaraba inalienable, a
diferencia de las entregadas a los particulares españoles. La
propiedad comunal de los pueblos eleva al trabajador del campo en la
esfera social, porque cuenta con un lugar seguro en donde vivir y
trabajar para ganar el sustento, miserable si se quiere, pero
independiente. Se constituyeron así las repúblicas de indios con una
base territorial propia y con autoridades indígenas, subordinadas a
los alcaldes y corregidores locales españoles.
Cabe mencionar que con la llegada de los españoles a la Nueva
España se observó rápidamente la existencia de las grandes propiedades
y latifundios en la tenencia de la tierra, ya que se pudo comprobar que
en el trayecto del viejo continente a lo que hoy es América los
ocupantes de las naves españolas se dedicaban a elaborar títulos
apócrifos los que duplicaban y a veces hasta triplicaban de los que
expedía la Santa Sede, por lo que para el autor del soporte jurídico
42
de su Majestad, se debe considerar que todos los títulos son
ilegítimos, pues ¿quién faculta al Rey de España, como al Papa de
autoridades supremas del orbe, para que el primero por el hecho de
descubrir América, tuviere derecho sobre las tierras y el segundo
tuviere jurisdicción sobre los infieles y que el rechazo de una fe
cristiana fuere motivo para despojarlos de sus bienes?
Se puede afirmar que para Francisco de Vitoria, el monarca español
y en consecuencia para sus súbditos en general, las tierras
descubiertas pertenecían total y legítimamente a los indios, por lo
que la simple apropiación de éstas, basándose en el descubrimiento o
conquista no era justa. Debería existir una razón superior, una fuerza
externa que rompiese ese equilibrio de la presencia protectora, de
amistad por parte de los españoles y que generara las circunstancias
que permitieran la posibilidad de apropiación de la tierra, llamando la
atención en la historia de la conquista la alianza que se hizo con los
tlaxcaltecas por parte de los españoles, en su aparición pacifica, y
cuidadosas acciones que llevaron a cabo para no perturbar las
relaciones con los indios, después del agradable recibimiento que le
hiciera Moctezuma a Cortés en Tenochtitlán 31
2.3 La Colonia
En un principio, dentro de las comunidades indígenas se reconocían
cuatro áreas diferentes; el poblado, el ejido para uso común, la tierra
de propios y arbitrios para el pago de tributo o gastos de la comunidad
y finalmente, la parcialidad o común repartimiento, esto es los montes,
pastos y aguas. Esta división pocas veces se convirtió en realidad.
La extensión del fundo legal no permitió, o dejó de hacerlo muy pronto,
la superficie de las comunidades indígenas fue desde su origen
restringida. La dualidad entre el minifundio y latifundio se asentó
desde entonces en nuestro país. La asimilación de la propiedad indígena
al sistema agrario colonial fue un proceso prolongado e influido por
31 Martha Chávez Padrón, El Derecho Agrario en México, porrua, 1974, p. 72
43
el descenso de la población, muchos asentamientos indígenas
desaparecieron y otros quedaron casi abandonados.
Martha Chávez Padrón clasifica los diversos tipos de propiedad de
la época de la colonia en tres categorías; las que constituían la
propiedad individual, intermedia y colectiva.
De la propiedad de tipo individual tenemos:
Las mercedes reales, que eran las concesiones de tierras que se mercedaban a conquistadores y colonizadores con carácter de provisional
y sujetas a ulterior confirmación, por parte de la Corona, siempre que
acreditaran los requisitos de residencia y cultivo.
Caballerías que eran medida que se mercedaban a un soldado de caballería, generalmente se acepta que la superficie de éstas eran de
42 hectáreas.
Peonías, que era medida de tierra que se mercedaba a un soldado de infantería y que consistía en una quinta parte de la caballería.
Suertes, esto es el solar para labranza que se le daba a cada colono.
Compraventa, mecanismo poco usual al comienzo de la conquista, debido a la escasez de los fondos reales, siendo importante una vez
consolidada la colonia.
Confirmaciones, que fueron constituidas gracias a la validación final de las mercedes reales, aplicándose a favor de quienes carecían
de título legal debidamente expedido y fundado o que su título fuere
defectuoso y contuviere datos erróneos o excedencias añejas que
superaran la superficie que amparaba el título.
Prescripción, que era la adquisición de la tierra por el
transcurso del tiempo que servía como fundamento para promover en su
oportunidad la composición o regularización.
De la propiedad de tipo mixto mencionamos:
44
La composición, que fue instituida por Felipe II en el año 1589 con dos fines primordiales: regularización de la tenencia de la
tierra que ordenara el caos que existía y permitiera un mejor y mayor
control para efectos impositivos; y por otro lado se pretendía obtener
beneficios económicos adicionales; éstas composiciones se promovían
por los que tuvieran excesos de tierras en posesión con respecto al
título, si no tenían título, o éste estaba defectuoso, las podían
promover los particulares sobre su propiedad individualizada, y las
comunidades con respecto de sus posesiones colectivas
Las capitulaciones, que eran concesiones que la corona otorgaba a empresarios con el fin de colonizar algunos territorios o
fundar poblaciones a cambio de entregarles en propiedad determinada
cantidad de tierra. Estas formas de adquisición de la propiedad son
semejantes a los fueros que celebraba la corona española con los
señores feudales a fin de efectuar las alianzas necesarias para la
reconquista de la península, pero hay una diferencia, en España se
respetaban las estructuras jurídicas anteriores, así como los usos y
costumbres; en tanto que en América la única ley era la corona.
Finalmente: la reducción de indígenas, que se hacía para facilitar el control y administración de los numerosos grupos
indígenas, así como su evangelización, por lo que la corona ordenó la
reducción de los indios y los concentró en determinadas áreas o
poblaciones. Todo esto debería hacerse sin generar conflictos y que los
indígenas estuvieran de acuerdo y que no se aprovechara para
despojarlos de sus tierras, creemos que este modelo fue tomado por
los Estados Unidos de América para crear sus reservas.
En la propiedad de tipo colectivo señala:
El fundo legal, era el terreno donde se asentaba la población
consistente en el casco del pueblo, con su iglesia edificios público,
plazas y casas de los pobladores, abarcando una extensión de
seiscientas varas a los cuatro vientos, alrededor del lugar a partir de
la iglesia ubicada en el centro y que si no pareciera suficiente, se
45
encargó al virrey de Audiencia Real, repartir más cantidad, fue el 4 de
julio de 1687 cuando se dispuso que a los pueblos de indios de todas
las provincias de la Nueva España se les dotara de fundo legal.
El ejido y dehesa, era una superficie ubicada a la salida de los pueblos para solaz de la comunidad y los terrenos que servían para el
pastoreo del ganado de la población, Ambas eran de aprovechamiento
colectivo y no podían ser enajenadas. En la nueva España se fundieron
los dos conceptos para constituir el ejido, que conservó la explotación
comunal, la inembargabilidad y la inenajenabilidad. Este concepto de
ejido subsistió prácticamente hasta nuestro siglo en el que, debido a
la legislación en vigor, se le dio el nombre de ejido a la entidad
titular de tierras y derechos, específicamente fue Álvaro Obregón quien
le llamo con este nombre en su Ley de Ejidos del 28 de Diciembre de
1920. 32
Los bienes de propios, integraban el patrimonio de los
Ayuntamientos, razón por la que no podían trasmitirse y era para que
los municipios no dependieran en gran medida del poder central, hasta
que se dieron las leyes de Reforma en donde se les quitó a los
Ayuntamientos la titularidad de la tierra; las tierras de común
repartimiento también estaban bajo la autoridad del Ayuntamiento, las
que se otorgaban para su explotación individual por medio de sorteo.
Las propiedades del clero, en un principio se le otorgó al clero cierta superficie, la que debía destinarse a la construcción de templos
y monasterios, objetivo que posteriormente no se respetó, ya que las
órdenes eclesiásticas comenzaros a adquirir grandes extensiones de
tierra mediante diversos medios, y por esa razón en 1798 se ordenó la
venta de bienes, memorias pías, etc. para pagar la deuda de Carlos IV,
posteriormente en 1856 por Ignacio Comonfort y 1859 por Benito Juárez
con las Leyes de Reforma nuevamente se les privó de las grandes
extensiones de manos muertas.
32 Fábila, Manuel. Cinco Siglos de Legislación Agraria. 1493-1940 S.R.A. CEHAM México 1981, cit. pos. Rivera Rodríguez, Isaías. vid. supra nota 3, p. 30
46
La encomienda, eran las concesiones que la corona otorgaba a los descubridores, conquistadores, colonizadores y en general a todo
español, consistentes en la asignación de grupos indígenas para su
servicio, específicamente para el trabajo agrícola de las tierras que
se les adjudicaron mediante las mercedes reales, se le considera a la
encomienda como el antecedente de los peones acasillados de las
haciendas porfirianas, siendo Cristóbal Colón el primer encomendero por
haber sido beneficiado con estas gracias.
Los mayorazgos, eran vinculaciones civil perpetua por virtud de la cual se realiza una sucesión en la posesión y disfrute de los bienes
según las reglas especiales de la voluntad del testador o fundador y en
su defecto por las generales de la ley establecida para los regulares,
se instituyó para dar perpetuidad al derecho adquirido como
consecuencia de la guerra de conquista y conceder el carácter de
hereditario a la merced o gracia recibida. Había dos tipos de
mayorazgos, los regulares que eran los que se ajustaban a las
disposiciones y leyes emitidas por la corona y los irregulares, que
debían de sujetarse a las disposiciones establecidas por el fundador
del mayorazgo, el que debía ser establecido a favor del primogénito o
hijo mayor de una descendencia y solo se sustituía por el hijo
ilegítimo a falta de varón mayor.
Las haciendas, que eran las que estaban conformadas como una
eficiente empresa que producía todo lo necesario para su
autosuficiencia y que contaba con la mayor parte de los recursos
naturales que pudieren servir de insumos para sus diversas
actividades, tales como son los bosques, tierras de pastos, magueyales,
huertas, recursos acuíferos e incluso en ocasiones, algunos recursos
mineros, se diferenciaban de los ranchos en que las haciendas eran
mayores de mil hectáreas. Siendo pues en este tiempo una propiedad
privada absoluta de régimen feudal español, por lo que era insegura por
falta de límite o título.
47
Las mercedes concedidas a los conquistadores primero a los
colonos, mas tarde y a veces mediante composiciones o ventas a
precios muy reducidos fueron formando la propiedad de los españoles y
de los criollos; esto es la gran propiedad territorial en México, los
grandes latifundios con mengua de la propiedad y del nivel de vida de
los pueblos. Posteriormente y debido a que las tierras de América
estaban incorporadas a la Corona de Castilla el Rey era el único
facultado para hacer concesiones de tierras, por lo que concedió los
terrenos destinados para ejidos de los pueblos, otorgándoles
únicamente el usufructo, ya que la nuda propiedad seguía perteneciendo
a la Corona.
Al terminar la época colonial existían en la Nueva España grandes
propiedades de españoles y criollos, las grandes propiedades del clero
y las pequeñas propiedades de los pueblos. La injusta distribución de
la tierra había de tener consecuencias negativas en el desarrollo
económico y social de México, En esta época los hacendados poseían
terrenos suficientes como para fundar reinos enteros33.
El historiador Riva Palacio escribió a fines del siglo XIX en
México a través de los siglos, lo siguiente:
Estas bases de división territorial en la agricultura y esa
espantosa desproporción en la propiedad y posesión de las tierras,
constituyeron la parte débil del cimiento al formarse aquella sociedad,
y ha venido causando grandes y trascendentales trastornos económicos y
políticos. El desequilibrio en la propiedad, la desusada grandeza de
muchas posesiones rústicas a lado de multitud de pueblos entre cuyos
vecinos se encuentra apenas un solo propietario, ha mantenido durante
más de tres siglos, la sorda agitación que ha hecho tantas
manifestaciones con carácter de movimientos políticos, pero acusando
siempre un malestar social, y fue causa sin duda de tumultos, porque la
magnitud y el estancamiento de la propiedad alientan y facilitan el
monopolio produciendo la escasez artificial de los efectos de primera 33 Instrucción reservada que el Conde de Revilla Gigedo dio a su sucesor en el mando Marqués de Branciforte. Imprenta de la calle de las Escalerillas, 1831, pags. 102 y 323, cit. P Silva Herzog, Jesús
48
necesidad para conseguir por este medio el alza de precios y la segura
y fácil ganancia34.
Recordemos que cuando desembocaron las naves de los españoles en
el puerto de Veracruz, venían doce religiosos franciscanos a quienes
dirigía Fray Martín de Valencia. Estos religiosos de porte humilde no
traían más riquezas, si riqueza pudiera llamarse, que sus hábitos
raídos y polvosos y la cruz que simbolizaba el Cristianismo. Llegaron
poseídos de amor evangélico, de espíritu caritativo y de sentimientos
de paz para todos los hombres. Pero pasaron unos cuantos años y poco a
poco fueron llegando otros franciscanos y religiosos de otras órdenes.
Solicitaron solares para edificar sus templos; más con el lento
transcurso de los años aquellos solares se fueron agrandando y las
órdenes religiosas fueron adquiriendo propiedades rústicas y urbanas
hasta el punto que, a fines del siglo XVIII, el clero en México era la
entidad económica más poderosa, tanto por sus propiedades rústicas y
urbanas como por sus cuantiosos capitales invertidos en préstamos de
diversa índole.
En relación con la enorme riqueza del clero acumulada durante tres
siglos de dominación española, resumimos lo siguiente
El peligro de que el clero monopolizara toda la propiedad rústica y
urbana de la Nueva España se hizo notar desde el siglo XVII, a pesar
del fanatismo reinante en aquella sociedad. El ayuntamiento de la
ciudad de México, hizo una representación al rey Felipe IV, en 1644,
haciendo notar que en ella había doce conventos de frailes y otros
tantos de monjas, lo que era desproporcionado para la ciudad, pidiendo
que ya no se concediera permiso para fundar otros nuevos, pues las
fincas y capitales pertenecientes a los monasterios importaban más de
la mitad de toda la propiedad del país. Pedía también que no se
ordenaran más sacerdotes, pues había más de 6,000 sin oficio ni
beneficio, y que se disminuyera el número de las fiestas religiosas
porque fomentaban la ociosidad. Desgraciadamente aquel rey no le dio
importancia alguna a tan sabias peticiones.
34Ídem. P.22
49
En 1796 las rentas del clero rebasan a las de la propiedad de los
particulares y del gobierno, siendo la iglesia dueña de más de la mitad
de las fincas de la capital del virreinato.
Lucas Alemán, escritor católico y apasionado defensor de la iglesia,
estimaba que, al hacerse México independiente, la mitad de la propiedad
y capitales de todo género existente en el país estaba en manos del
clero. Este, en virtud de tal acumulación de bienes en su poder, se
convirtió en el principal prestamista y así ligaron sus intereses con
los de los grandes terratenientes; pues cuando éstos, por malas
cosechas o por cualquier otra circunstancia necesitaban dinero, acudían
al clero, hipotecando sus fincas para asegurar el pago de sus deudas, y
de allí resultaban dos cosas: que dependían económicamente del clero y
que no solo por devoción sino por conveniencia se veían obligados a
defender a la iglesia, la cual constantemente aumentaba las propiedades
estancadas en sus manos, convirtiéndolas en bienes de manos muertas,
que no se explotaban debidamente, ni podían, una ves en su poder,
enajenarse, ni circular libremente, pues solo en casos excepcionales se
permitía el comerciar con ellos, después de llenar multitud de
requisitos35.
También el Barón de Humboldt, que visitó México en el curso del
primer lustro del siglo XVIII, y escribe en su célebre libro “Ensayo
político sobre Nueva España”
Todos los vicios del gobierno feudal han pasado del uno al otro hemisferio; y en México los abusos han sido tanto más peligrosos en sus efectos, cuanto más difícil ha sido a la autoridad suprema remediar el mal, y desplegar su energía a tan inmensa distancia. El suelo de la Nueva España, como el de la vieja, en gran parte se haya en poder de algunas familias poderosas que han absorbido lentamente las propiedades particulares36.
35 Toro, Alfonso, La Iglesia y el Estado en México. 1927, pags. 34 y 35
36 Ídem, p. 23
50
El ya citado Alejandro de Humboldt, al referirse a las
desigualdades sociales existentes en la Nueva España dice: que algunos
individuos del clero tenían rentas superiores a las de muchos soberanos
de Alemania, y que es menos numeroso de lo que se cree en Europa, por
lo que se asegura que al terminar la época colonial el clero en México
era una entidad económica inmensamente poderosa.
El problema derivado de la acumulación de la propiedad rústica en
pocas manos y de que millones de individuos no poseyeran una parcela
para satisfacer sus necesidades elementales fue visto con claridad por
hombres eminentes de España y de América. Bernardo Ward, en su libro
Proyecto económico, publicado en los comienzos del la segunda mitad del
siglo XVIII, en la parte relativa a los territorios americanos, después
de sostener la tesis de que solo el dueño de la tierra la trabaja
eficientemente, y no el esclavo o el siervo escribe:
El indígena sufrió después de la conquista durante tres largos
siglos las consecuencias de la derrota. Fue mano de obra gratuita o
barata para edificar templos, sembrar el grano en las tierras de los
vencedores y extraer de las minas los metales preciosos. No es
exagerado afirmar que con el esfuerzo y la vida del indio de México y
del Perú, al sacar de la entraña de la tierra el oro y la plata que en
las naves españolas se remitían a Europa, contribuyeron en gran medida
para que las naciones más adelantadas del Viejo Mundo iniciaran el
proceso de transformación del feudalismo al régimen capitalista.
Como se aprecia, es triste recordar la vida que tuvieron los
peones de campo, no obstante las reiteradas órdenes de los reyes
españoles para que conservaran sus comunidades, no se vejara y pudiera
perpetuarse la raza indígena, para bien de la Corona, ya que de ella
obtenían tributos y demás gabelas, y para que siguieran sustentando a
tanta gente ociosa de la Península que no hacía más que recibir el
producto de las cosechas para vivir la vida muelle de la Corte.
Volviendo al problema de la tenencia de la tierra, es pertinente
insistir en ello, se originó en el curso del siglo XVI y se fue
51
agravando durante los dos siglos siguientes, de tal manera que puede
considerarse como una de las causas de las guerras de Independencia. A
los nativos no les importaba la prisión de Fernando VII ni estaban
preparados para entender asuntos políticos europeos; a los nativos les
dolía su miseria y lo que les importaba era mejorar siquiera un poco
sus angustiosas condiciones de vida; les importaba llegar a tener un
pedazo de tierra para alimentarse y alimentar a su familia. Sufrían en
carne propia las injusticias de los hacendados, a quienes odiaban con
odio acumulado a través de generaciones. En su conciencia de parias
sabían vaga e imprecisamente que ellos tenían derecho a un pedazo de
tierra, usurpado por la fuerza y la arbitrariedad.
Por todo esto se sumaron muy luego a las chusmas, andrajosas y
heroicas que capitaneara, con inaudita valentía, el noble anciano de
cabellos blancos que un día del mes de septiembre de 1810 se lanzó a la
aventura de crear una patria para un pueblo infortunado y digno de
suerte mejor.
2.4 Época Independiente
Se puede insistir que el trasfondo de las guerras de Independencia
fue la cuestión social. La dramática desigualdad existente entre los
habitantes, que era económica y cultural; la disparatada distribución
de la tierra, fueron las causas reales y verdaderas de la sangrienta
pugna entre insurgentes y realistas de 1810 a 1821. Solo los españoles
nacidos en la Península podían ocupar los altos cargos gubernamentales;
los españoles y algunos criollos tenían en sus manos el comercio y la
industria, y solo unos cuantos individuos privilegiados y el clero eran
dueños de casi todo el territorio de la nación, por consecuencia, una
sociedad así constituida no podía mantenerse como charca quieta por
tiempo indefinido; tenía que agitarse un día, en un momento dado, como
se agitó al oír el primer grito de rebeldía , cuyo eco se repitió en la
montaña, algunos criollos, movidos por legítimas ambiciones y el
anhelo de tener una patria, los curas pueblerinos con ingresos mínimos,
miles de indios y mestizos ignorantes y en la mayor miseria se
52
arrojaron al torbellino de la revolución, encabezada por Don Miguel
Hidalgo y Costilla, ex-rector de un seminario, buen sacerdote, hombre
de muy basta ilustración y de holgada posición económica, diferente
entre los grandes libertadores de América, ya que algunos de ellos
fueron personas que habían adquirido cierta cultura, por mencionar a
Simón Bolívar, pues la gran mayoría fueron militares profesionales o
soldados improvisados de origen humilde. Ninguno a nuestro parecer
recibió la preparación académica y sistemática como el Padre de la
patria mexicana. Podemos advertir que los primeros que lucharon por la
Independencia en las colonias de España en este continente lo hicieron
pensando en la libertad de toda América, y se sentían libertadores no
de una provincia o región determinada sino de los inmensos territorios
conquistados por España en los últimos años del siglo XV y en el
transcurso del XVI, así pues, investido de poder Don Miguel Hidalgo y
Costilla ordenó publicar por bando un decreto aboliendo la esclavitud,
que en su parte substancial decía:
Prevengo a todos los dueños de esclavos y esclavas, que luego inmediatamente que llegue a su noticia esta plausible Superior Orden, los pongan en libertad.... y no lo haciendo así los citados dueños de esclavos y esclavas, sufrirán irremisiblemente la pena capital y la confiscación de todos sus bienes y además mando a los Jueces y Justicia del distrito de esta Capital, que inmediatamente procedan a la recaudación de las rentas vencidas hasta el día por los arrendatarios de las tierras pertenecientes a las Comunidades de los naturales, para que enterándolas en la Caja Nacional, se entreguen a los naturales las tierras para su cultivo, para que en lo sucesivo no puedan arrendarse, pues es mi voluntad que su goce sea únicamente de los naturales en sus respectivos pueblos.37
Después en la etapa de la independencia la iglesia fue el
principal terrateniente del país debido a la acumulación de “bienes de
manos muertas”.
37 Castillo Ledón, Luis, Hidalgo. La vida del héroe. Tomo II México, Talleres graficos de la Nación 1949, pag. 80.
53
En una primera etapa, no hubo modificación alguna en la tenencia
de la tierra, pues quienes apoyaron el proceso de independencia fue la
clase dominante de ese tiempo en la colonia, esto como reacción en
contra de la metrópoli española, puesto que había constantes roces
entre criollos y peninsulares, estando condicionado el apoyo a la
conservación de sus privilegios, en los cuales se encontraba
principalmente la propiedad inmueble, lo que en ningún momento se
discutió o refutó por los sublevados, dándose inmediatamente debido a
estas circunstancias el fortalecimiento del latifundismo en el sector
agrario, reduciéndose obviamente en extensión la propiedad y posesión
de las comunidades indígenas.
Los españoles siempre estuvieron en pugna con la corona por el
control de la propiedad de la tierra en la Nueva España; aquellos
buscando formas de apropiarse de la mayor cantidad posible de tierra;
ésta mediante normas que trataban de impedir la consolidación de los
verdaderos señoríos feudales que se transformaran en poderes
competitivos con la corona como en el caso del Marquesado del Valle de
Oaxaca, de Hernán Cortés. La corona también quería evitar el despojo de
los indios, cosa que nunca se logró pues, ésta evitaba tener
conflictos con los mismos españoles.38
La Independencia de México fue consumada por los que combatieron
con saña inaudita a sangre y fuego, no por los insurgentes como se
piensa, fue la independencia política de España lo que aprovecharon los
criollos y españoles que radicaban en el país, para independizarse de
la corona y evitar el pago de tributos y beneficios que les exigían
los reyes españoles.
Estamos de acuerdo que en la nueva nación y las que se siguen
formando, los gobernantes no son muy frecuentemente los más aptos ni
los más virtuosos del país que gobiernan, sino gente inferior, incapaz
de entender la realidad que les circunda y el momento histórico en que
viven.
38 Rivera Rodríguez, Isaías. El Nuevo Derecho Agrario Mexicano. Ed. Mc Graw Hill, pag. 33
54
Cierto es que desde los primeros años posteriores a 1821, los
nuevos gobernantes se ocuparon del problema de la tenencia de la tierra
sin el enfoque apropiado, ya que pensamos que como hemos anotado el
problema consistía en la deficiente distribución de los habitantes
sobre el territorio nacional y no de la mala distribución del suelo
entre los habitantes como sucedió, pues recordemos que como lo
hicieron en los Estados Unidos de Norteamérica de traer colonos
europeos para que explotaran las tierras que no estaban pobladas e
incrementar la producción, pero invirtiendo capitales, cosa que no
sucedió en México, ya que al contrario la importación de esta gente
Europea, acrecentó el número de explotadores del labriego nativo, por
la razón elemental del mayor grado de evolución económica y cultural de
aquellos. A pesar de haberse expedido varias leyes de colonización
con el fin de cultivar los territorios improductivos, no se tuvo
resultado alguno. Hasta 1854, en que se iniciara la revolución de
Ayutla, los problemas agrarios no había sido resuelto, aunado a que
el país vivió durante varios lustros después infinidad de guerras
internas y vicisitudes políticas. Además de la invasión que sufrimos de
parte del vecino país del Norte, significando la pérdida de más de la
mitad del territorio, dejándonos un trauma doloroso en el corazón a
todos los mexicanos, lo que no podremos olvidar todas las generaciones
que se sigan dando, ya que fue una injusticia que no se perdona jamás.
En los primeros años posteriores a la Independencia, era legítima
la expropiación de las tierras a los descendientes de quienes las
adquirieron por medio del despojo en guerra injusta, para entregarlas
a los indios y mestizos, herederos de las víctimas de los
conquistadores, pues la base de toda nación estaba constituida por
una población agraria capaz de cultivar sus propias tierras, ya que no
se concibe una sociedad en la que la mayoría viva del jornal, en tal
virtud la base y el fundamento del poder de las sociedades es la
agricultura, ya sea considerada como el principio vital de la
población, ya como la base de la industria de transformación y la
fuente inagotable del comercio que son la riqueza fundamental y la
55
fuerza verdadera de las naciones . Al declararse México independiente
de la corona recobra el derecho de gobernarse a si mismo, pero no se
había asegurado una de las consecuencias de esa independencia, como es
el derecho de disponer de sus propiedades.
Fue preocupación de los gobiernos de la época de resolver el
problema de la tenencia de la tierra, de manera que se procedió a
fraccionar latifundios de las grandes haciendas pertenecientes a
personas que vivían en el extranjero, los que recibían rentas
caudalosas de un país que tal vez despreciaba, producto del trabajo
forzado de centenares de labradores nativos; por lo que en 1833 fueron
nacionalizados algunos terrenos de personajes extranjeros.
Insistimos nuevamente que la base y fundamento del poder de las
sociedades es la agricultura, agregando que del adelanto en el cultivo
de la tierra depende del progreso de los habitantes de un país, de la
industria que acumula los capitales y estimula el comercio, las
ciencias y las artes que hacen la dicha y el bienestar de los pueblos.
Se propone entonces para el desarrollo de la agricultura de nuestros
días, que los gobiernos otorguen créditos, para que se modernicen los
métodos de cultivo, perforación de pozos en todas las regiones, uso de
maquinaria, difundir los conocimientos modernos sobre las labores del
campo, elevar el nivel cultural de los labriegos, entre otros; cosa que
nunca se aplicó en el pasado y que en la actualidad puede
desarrollarse habiendo buena disposición de los gobiernos para ello.
Estamos de acuerdo en que la población de una república progresará
si se divide la tierra en pequeñas porciones y que su propiedad se
pueda trasmitir con mucha facilidad, pues cuando la tierra se da a los
individuos que no las han adquirido con su trabajo e industria, sino
por una concesión gratuita de la ley, nunca sabrán apreciarlas ni sacar
de ellas el provecho adecuado, como lo es al que le ha costado el sudor
de su frente. Entonces estamos con la pequeña propiedad, ya que ésta
es trabajada por su dueño el que está adherido a su patria con más
fuerza y tenacidad que cualquier otro, pues la tierra despierta amor en
56
quien la fecunda con el sudor de su cuerpo y el desgaste productivo de
su energía, entonces la pequeña propiedad es la espina dorsal de las
naciones.
Los bienes del clero en esa época aumentaron durante los primeros
años después de la independencia, por lo que su riqueza era inmensa y
tendía incrementarse año tras año, siendo un problema grave para la
nación, pues esa cuantiosa riqueza permanecía estancada y si no
circula es una riqueza muerta. Ahora bien si un territorio se reparte
entre muchos propietarios particulares recibe todo el cultivo de que es
susceptible, hay árboles, acopios de agua, crías de ganados y animales
domésticos, se edifican habitaciones, hay alegría por la vida en toda
la campiña, aumentan los productos de la agricultura y con ella brota
por todas partes la población que es la base del poder de las naciones
y de la riqueza publica. Al contrario sucede cuando el territorio está
repartido entre pocos y poderosos propietarios; entonces se ven los
terrenos erizados y sin cultivo, las habitaciones son muy escasas, como
lo es la población misma y el jornalero, esclavo de la tierra y del
señor que de ellas es propietario.
Como sabemos las tierras no son susceptibles de aumento, y ellas
han de ser siempre las mismas; de lo que resulta que si una comunidad
poderosa y respetada como lo es la Iglesia, es habilitada para
adquirirlas, llegará el tiempo en que se haga dueña de todas, y dé un
golpe mortal a la población y riqueza pública. Si hay razón pues para
fijar la cuota o valor de los capitales a que puede extenderse su
propiedad, la hay mayor y más fuerte para prohibirle la adquisición de
tierras o bienes raíces. Si la Iglesia como poseedora de los bienes
temporales, no es otra cosa, según se ha probado ya, que es una
comunidad política, es cierto pues que puede ser privada de la
administración y propiedad de ellos cuando así lo exija la
conveniencia pública, resintiéndose por ello como sucedió cuando en
1769 Carlos III dispuso la enajenación de los bienes de los jesuitas,
en 1795 se gravó la traslación del dominio al clero y en 1798 se ordenó
la venta de bienes de las cofradías, memorias, pías, etcétera, para
57
pagar las deudas de Carlos IV, por lo que pasamos a comentar fechas y
leyes que dieron un giro o cambio a la tenencia de la tierra
El 25 de junio de 1856, se da la Ley de desamortización de bienes de manos muertas, expedida por Ignacio de Comonfort, la que se ratifica el 28 del mismo mes y año, ésta consideraba que la falta de movimiento
o libre circulación de la propiedad raíz era el mayor problema para
que la nación progresara, por lo que se dispuso que: Art. 1º- Todas
las fincas rústicas y urbanas de propiedad o que eran administradas por
las corporaciones civiles o religiosas, serían adjudicadas a los
arrendatarios y a los que las poseyeran según el censo tradicional.
considerando esta Ley que tenían este carácter de congregaciones, las
comunidades religiosas, hermandades, parroquias, ayuntamientos,
colegios y toda fundación o establecimiento de duración perpetua o
indefinida, teniendo esta ley una repercusión grave sobre la tenencia
de la tierra de los municipios, al privar a los ayuntamientos de una
fuente de ingresos y de autonomía, pasando a depender del poder
central, y en el caso de las posesiones de las comunidades indígenas,
se tenía la intención de convertir la posesión en dominio de la
tierra, así como individualizarla, al contrario generó todo tipo de
abusos contra los indígenas, dictándose entonces disposiciones para
controlar su cumplimiento. Estas disposiciones trascienden hasta
nuestros días, ya que el artículo 27 Constitucional antes y después de
1992, con la Ley Federal de reforma Agraria y con la Nueva Ley Agraria,
siguen teniendo plena validez a los efectos que se dieron a la Ley de
Desamortización de Bienes de Manos Muertas, al declarar nulas todas las
enajenaciones realizadas en contravención de dicha Ley, siendo nulas
aquellas enajenaciones consideradas ilegales, con mayor razón cuando se
perjudique a comunidades de indios, no siendo efectiva en el caso de
corporaciones civiles o eclesiásticas que fueren afectadas.
El 12 de julio de 1859, Benito Juárez expide la Ley de nacionalización de bienes eclesiásticos, en virtud de que el clero de ninguna manera se sometió a la Ley de Desamortización y por otro lado
el gobierno de la República se encontraba escaso de fondos para
58
sufragar los gastos que originaron la guerra de intervención francesa.
Por la cual pasan al dominio de la nación los bienes del clero,
exceptuando los destinados al culto. Suprimiendo las órdenes
monásticas, derogando el derecho del clero a ser propietario, por lo
que se separa la Iglesia del Estado, expidiéndose el reglamento a fin
de contribuir eficazmente a la subdivisión de la propiedad
territorial. Subrogándose el gobierno los derechos territoriales que el
clero detentaba bajo cualquier título, eliminándolo como factor
omnipresente en la subdivisión de la propiedad inmobiliaria.
En 1863, se creó la Ley sobre ocupación y enajenación de terrenos baldíos. Se le concedió a todo ciudadano y extranjero residente en el país en uso de las garantías que la constitución les otorgaba,
denunciar hasta 2500 hectáreas; lo grave fue que se permitió que las
compañías deslindadoras realizaran los trabajos de identificación de
estas tierras, a cambio de grandes extensiones de la misma, por lo que
se reconcentro la propiedad, quedando en manos de las citadas compañías
o de los particulares que las adquirían en grandes cantidades.
El 16 de septiembre de 1866 se da la Ley Agraria del Imperio que concede fundo legal y ejidos a los pueblos que carezcan de él.Art. 1º.- Los pueblos que carezcan de fundo legal y ejido tendrán
derecho a obtenerlos siempre que reúnan las circunstancias designadas
en los dos artículos siguientes:
Art. 2º.- Se concede a las poblaciones que tengan más de cuatrocientos
habitantes, y escuela de primeras letras, una extensión de terreno útil
y productivo igual al fundo legal determinado por la ley. Art. 3º.-
Los pueblos cuyo censo exceda de dos mil habitantes, tendrán derecho a
que se les conceda además del fundo legal un espacio de terreno
bastante y productivo para ejido y tierras de labor de acuerdo a las
necesidades de los solicitantes. Art.- 8 Los terrenos necesarios para
dotar a los pueblos de fundo legal y ejido, los proporcionará el
Gobierno de los baldíos o realengos productivos si los hubiere; y en su
defecto de los que adquiera por compra o mediante convenios con los
dueños, o si es necesario llegar a la venta forzada en los casos
59
prevenidos por derecho, esto es por expropiación para el caso de las
dotaciones de tierras a los pobladores.
El 15 de diciembre de 1883 se da también la Ley de Colonización y Compañías Deslindadoras, ésta ley ordenaba deslindar, medir, fraccionar y valuar los terrenos baldíos o de propiedad nacional, para promover el
establecimiento de colonos, lo cual permitía al Ejecutivo autorizar a
compañías para que habilitaran o consiguieran terrenos y efectuaran
dichos trabajos, incluso el fraccionamiento de los lotes, el transporte
y radicación de los colonos. En el Art. 2 mencionaba que los terrenos
deslindados, medidos, fraccionados y valuados, serán cedidos a los
inmigrantes extranjeros y a los habitantes de la República que desearan
establecerse en ellos como colonos.
En 1894 sale la Ley sobre ocupación y enajenación de terrenos baldíos, que es un reflejo del liberalismo individualista extremo de la época de la dictadura donde se pretendía solamente obtener beneficios
para la clase detentadora del poder, permitiéndose que se denunciaran
terrenos, no solo los baldíos sino también las demasías y excedencias
sin limitar la extensión, entendiendo como demasías (los terrenos
poseídos por particulares con título primordial, y en extensión mayor
que la que éste determine, siempre que el exceso se encuentre dentro de
los linderos señalados en el título, y por lo mismo, confundido en su
totalidad con la extensión titulada); las excedencias (son los terrenos poseídos por particulares, durante veinte años o más fuera de los
linderos que señale el título primordial que tengan; pero colindando
con el terreno que éste ampare). Recordemos que el pago que se hacía a
las compañías deslindadoras se hacía en especie (un tercio de la tierra
deslindada), se reconcentró mas la propiedad lo que agravó más la
problemática de la repartición de la tierra, generando en consecuencia
condiciones necesarias para el estallido social.39
39 Silva Herzog, Jesús. Op. Cit. P. 59
60
En esta época se crea el Registro Público de la Propiedad de la
República, con el fin de perfeccionar la titularidad de la propiedad y
evitar cualquier cuestionamiento a esta, asegurando que este es el
antecedente del actual Registro Agrario Nacional.40
Mariano Otero en su Ensayo sobre el verdadero estado de la
cuestión social y política que se agita en la República Mexicana,
acertadamente sostenía “la propiedad mal repartida produce las más funestas consecuencias y evita el desarrollo de la agricultura y de toda la economía de un país, para él una propiedad está mal repartida si se halla estancada y pertenece a pocos individuos en comparación con el resto de la población de un territorio dado”.
Lo que Otero quería era que en México se estableciera un orden
social equitativo y justo, en el que la libertad sustituya a la
servidumbre, la igualdad a los privilegios y la voluntad de todos a la
fuerza bruta. A su juicio las leyes deben tener por objeto garantizar a
cada individuo el ejercicio de todas sus facultades; y sostiene que el
poder público debe garantizar los derechos humanos y fijar las normas
que precisen las relaciones sociales. Sin lugar a dudas algo que en la
actualidad nadie objetaría.
La concentración de la tierra fue generada a no dudar por la
expedición de la Ley de Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos,
por lo que el movimiento social que se gestó, obligó a la dictadura a
reconsiderar los alcances, mismos que ya no tuvieron efectos positivos,
pues fue una medida débil y tardía. El 28 de noviembre de 1896, se
autorizó la transmisión gratuita de terrenos baldíos y nacionales a los
pobres que los poseyeran y el 30 de diciembre de 1902 se expide un
decreto donde entre otras cosas disolvía las compañías deslindadoras,
además suspendieron la Ley de Baldíos de 1894, todo esto como medida
de desesperación para aliviar la crisis, y finalmente el 18 de
diciembre de 1909 se da el decreto en el que ordenaba el reparto de
ejidos a los pueblos y lotes a los jefes de familia, como se puede
40 Rivera Rodríguez ,Isaías. op. cit. p.p. 50, 54
61
apreciar aún con todo esto, no se pudo detener a un pueblo resentido y
enardecido por las injusticias cometidas a lo largo de los siglos, por
lo que la inconformidad fue generalizada y terminó estallando la
revolución.
2.5. El Porfiriato y la Revolución El General Porfirio Díaz ocupó por segunda vez la Presidencia de
la República en 1884 y continuó en ella durante 26 años, nadie le quita
méritos de que el país progresó en varios renglones económicos durante
su gestión administrativa, sobresaliendo la minería, desarrollo de
ferrocarriles, industrias manufactureras, industria del transporte, y
otros, sin que en esto contribuyeran los capitalistas nacionales,
otorgándoles concesiones con suma generosidad a los extranjeros.
La Dictadura de Porfirio Díaz generó un conjunto de
contradicciones que afloraron plenamente a partir de 1910 y fueron
estandarte de uno y otro bando en las luchas que se sucedieron por casi
diez años. La insatisfacción originada por el autoritarismo, la
ausencia de democracia, la concentración de la riqueza y de la
propiedad, la violencia de los órganos de represión del Estado,
abrieron cause de las demandas para moderar la desigualdad, recuperar
las tierras expropiadas injustas e ilegalmente de las comunidades,
elevar los salarios y mejorar en general las condiciones de vida de la
población.
Los habitantes de la nación exigían planes concretos y leyes que
tuvieron en casi todos los casos importantes un apartado de carácter
agrario. Las demandas de hacer justicia agraria no eran nuevas, pues se
nutren de un largo proceso de planes, programas, proclamas y
levantamientos registrados durante todo el siglo XIX.
2.5.1 Fue con el Plan de San Luis que se levantaron en armas la mayoría de los campesinos, en este Plan, que representaba el ideario de
la revolución y que destacaba el afán de democratizar la vida
nacional, se mencionaba la promesa de devolvérseles a éstos las
62
tierras que les fueron despojadas, y aunque el levantamiento triunfó,
no se cumplieron las promesas agrarias, generando inconformidades entre
lideres y caudillos, pues el pensamiento conservador de Madero le vino
costando la vida, a pesar de que el artículo 3º contenía el derecho a
la restitución de tierra que hubieren sido materia de despojo en
violación a la Ley de Terrenos Baldíos, ya por acuerdo de la Secretaría
de Fomento o por fallo de los Tribunales de la República, siendo de
toda justicia restituir a sus antiguos poseedores los terrenos que les
fueron quitados.
Al resultar Francisco I. Madero Presidente electo por amplia e
indiscutida mayoría, su gobierno careció de la posibilidad de llevar a
cabo su oferta inicial, pues el Ejército Federal se preservó y, por el
contrario, las fuerzas revolucionarias fueron desmovilizadas y dadas de
baja. Además, la plena libertad de imprenta y el hecho de no contar con
una mayoría en el Congreso, imposibilitaron que Madero pudiera lograr
que se aprobaran las leyes necesarias para cumplir los postulados de su
plan.
.2 Plan de Ayala. El movimiento que generó Emiliano Zapata, debido al incumplimiento de la propuesta de Madero, fue similar a otros
en muchos aspectos, tanto en motivos como en estrategias de lucha por lo que provocó que el 28 de noviembre de 1911, declarara traidor a Madero y lanzara el nuevo plan que contaba con objetivos muy definidos,
aunque no muy radicales. Este plan complementaba la reforma
democrática incluida en al Plan de San Luís; señalando las tres grandes
propuestas: La restitución de ejidos, entregándoles tierras a los poblados que hubieren sido despojados, siempre que contaran con los
títulos primordiales, tomando posesión inmediatamente y ventilando el
procedimiento ante tribunales especiales; Fraccionamiento de latifundios, se ordenaba expropiar, previa indemnización de un tercio de loa latifundios para repartirlos a los pueblos y ciudadanos, para
la constitución de ejidos, colonias, fundos legales y campos para
siembra, pues Zapata quería que convivieran la parcela y la mediana
hacienda, medida que no fue muy radical para solucionar el problema de
la concentración de la propiedad agraria; Confiscación de propiedades,
63
a todos los que se opusieran al Plan de Ayala, se les confiscarían sus
tierras para destinarlas al pago de indemnización de guerra41
La Ley Agraria del 26 de octubre de 1915, dictada por Zapata,
puntualizó el Plan de Ayala respecto del tratamiento de la propiedad,
considerándola como un derecho natural en estado social y ordenaba la
admisión de la pequeña propiedad con sus limitaciones; la preferencia
de los aparceros o de los arrendatarios a detentar los terrenos que
ocupaban y hubieren solicitado; declarar fuera de comercio los terrenos
propiedad de comunidades; perfeccionar la pequeña propiedad por medio
del trabajo y prohibir a las sociedades por acciones intervenir en el
campo mexicano. Advirtiéndose que la propuesta se separó del proyecto
liberal de la Reforma, privilegiando la propiedad de tierras de las
Comunidades.
La ley zapatista fue la primera en proponer un límite a la
propiedad privada. Los topes variaron según la calidad del terreno de
que se tratase e iban de 100 a 1500 hectáreas. Esta ley también fue
original en otros aspectos, como declarar inalienable a perpetuidad las
tierras de los pueblos, prohibir la formación de sindicatos o compañías
agrícolas, establecer el derecho de confiscación de la propiedad del
enemigo, crear tribunales agrarios especiales y departamentos federales
de riego, de crédito rural, de educación y de investigación agrícolas.
Los antecedentes nos dicen que la primer dotación de tierras fue
en la haciendo “Los Borregos”, en Matamoros, Tamaulipas por el general
Lucio Blanco el 30 de agosto de 1913, culminando el expediente en
resolución presidencial el 26 de octubre de 1938.
2.5.3 Plan de Guadalupe El 26 de marzo de 1913, en seguida de la muerte de Madero, Venustiano Carranza proclama este plan con motivo del enfrentamiento ideológico con la Convención en Aguascalientes,
encabezando el Ejercito Constitucionalista emprende una lucha cuyo
objeto fundamental era el restablecimiento del orden legal, luchando
contra los zapatistas y villistas, pretendiendo mostrar al país que 41 Rivera Rodríguez Isaías. Op. Cit., p 61
64
con su proyecto de nación era sensible a las causas profundas de la
Revolución y que además del restablecimiento de la legalidad retomaría
las demandas más apremiantes de la sociedad. El 12 de diciembre de 1914
se le adicionaron cláusulas donde se obligaba sancionar leyes agrarias
que favorecieran la formación de la pequeña propiedad, disolver los
latifundios y restituir la tierra a los despojados. Se da el 6 de enero
de 1915 la Ley emitida por Carranza en Veracruz, la que tiene su
fundamento en las adiciones del Plan de Guadalupe, siendo Don Luís
Cabrera, quien tenía amplio conocimiento de la problemática agraria el
que presentó el proyecto de la Ley, en colaboración con Pastor Rouaix,
siendo sus principales disposiciones: La restitución de tierras
arrebatadas a raíz de una interpretación dolosa de la legislación de
julio de 1856; estipuló la dotación para aquellos pueblos que
carecieran de ella, mediante la expropiación de los colindantes y
Crea la Comisión Nacional Agraria, antecedente de la Secretaría de la
Reforma Agraria y Comisiones Agrarias Mixtas, y comités particulares
ejecutivos que en cada entidad federativa se considerasen necesarios.
El movimiento encabezado por Francisco Villa nunca tuvo un
agrarismo definido. Su extracción social y la composición de sus
huestes no obligaban a que este tema fuera un imperativo de su lucha
armada. Vaqueros, jornaleros, trabajadores eventuales y otras
modalidades del desarraigo de los campesinos constituyeron la parte más
nutrida de su ejército, lo que resultó sumamente eficaz desde el punto
de vista de la movilización para la guerra, al mismo tiempo que no
planteó grandes exigencias sociales.
La ley agraria emitida por los villistas en 1915 estipuló, de
igual manera que el Plan de Ayala de los zapatistas, la desaparición
del latifundio. Empero la fundamentación villista de este precepto no
eludió a ninguna convicción moral o a la violación de un estado de
cosas sancionado por la traición; en su lugar se esgrimieron argumentos
relativos a los obstáculos al desarrollo económico y el bienestar
social. La devolución de tierras usurpadas a los pueblos, fundamento
del Plan de San Luis y de la revolución zapatista, ni siquiera es
mencionada por los villistas. Más aún, los derechos erigidos por la
65
tradición no fueron reconocidos; la propiedad comunal fue negada y se
propuso la expropiación de los terrenos circundantes a los pueblos
indígenas a efecto de crear lotes de repartimiento individual. La Ley
Agraria de Villa, no tuvo aplicación alguna, debido quizás a las
derrotas de su ejército en ese tiempo.
CAPÍTULO TERCERO
ANALISIS JURÍDICO DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL, EN EL MARCO DE LA LEY AGRARIA VIGENTE
Breviario del Artículo 27 Constitucional
66
El Constituyente de 1917 fue relevante para que el México moderno
consolidara su personalidad, por lo que únicamente citaremos algunos
acontecimientos del mismo, como el discurso de Venustiano Carranza
que nos es familiar y se actualizaba cada seis años en el cambio de la
silla presidencial, y aún ahora con gobiernos de diferente partido
como:
“Ya es tiempo de no hacer falsas promesas al pueblo, sepa el pueblo de México que, terminada la lucha armada a que convoca el Plan de Guadalupe, tendrá que principiar formidable y majestuosa la lucha social , las nuevas ideas sociales deben imponerse en nuestras masas, y no es solo el repartir las tierras y las riquezas nacionales, no es el sufragio efectivo, no es abrir más escuelas, no es igualar y repartir las riquezas nacionales; es algo más grande y más sagrado; es establecer la justicia, es buscar la igualdad, es la desaparición de los poderosos, para establecer el equilibrio en la conciencia nacional. Tendremos que removerlo todo (....), nos faltan leyes que favorezcan al campesino y al obrero; pero estas serán promulgadas por ellos mismos, puesto que ellos serán los que triunfen en la lucha reivindicadora y social.42
En relación con el discurso pronunciado por el mismo Carranza en
la inauguración del Congreso Constituyente el 1º. De diciembre de 1916
en la ciudad de Querétaro, en el cual expone los motivos de su proyecto
de Constitución: el artículo 27 de la Constitución de 1857, faculta
para ocupar la propiedad de las personas sin el consentimiento de ellas
y previa indemnización, facultad suficiente para adquirir tierras y
repartirlas en la forma que se estime conveniente entre el pueblo, la
declaración de utilidad sea hecha por la autoridad administrativa
correspondiente, quedando solo a la autoridad judicial facultad de
intervenir para fijar el justo valor de la cosa cuya expropiación se
trata. El artículo en cuestión, además de dejar en vigor la prohibición
de las leyes de reforma sobre la capacidad de las corporaciones
civiles y eclesiásticas para adquirir bienes raíces, se impone por si
sola, ya que nadie ignora que el clero ha burlado la prohibición de la
42 Ídem p. 65
67
ley, cubriéndose en sociedades anónimas, por lo que se hace necesario
poner un correctivo o de lo contrario el territorio mexicano parará en
manos de los extranjeros.43
El proyecto de Constitución, específicamente del artículo 27
propuesto por Venustiano Carranza en el Constituyente de Querétaro
generó gran efervescencia y sentimientos diversos, fue muy discutido.
Pastor Rouaix señala que el artículo 27 referente a la propiedad de las
tierras y los derechos de el poseedor, causó mayor desconsuelo entre
los constituyentes puesto que solo tenía innovaciones secundarias sobre
el artículo vigente de la constitución de 1857, sin atacar a ninguna de
las cuestiones vitales cuya resolución exigía una revolución que había
sido provocada e impulsada por la necesidad de una renovación absoluta
en el régimen de la propiedad rústica, por lo que se buscaba un enfoque
más acorde y congruente que satisficiera a los desposeídos.44
El 31 de enero de 1917 se firmó la Constitución, promulgándose el
5 de febrero del mismo año para entrar en vigor el 1º. De mayo
siguiente, la idea del constituyente siempre fue que toda comunidad
fuera simple y sencillamente transitoria; que los ejidatarios
adquirieran luego sobre la parcela una propiedad plena como, lo es en
la actualidad a partir de la reforma del mencionado artículo, en 1992.
De la ideología de los constituyentes se recogió lo más
sobresaliente y fueron los que sostenían que la propiedad debía
considerarse como un derecho natural y debía ser protegida contra toda
expropiación que no estuviera fundada en estricta utilidad pública; la
que proponía la nacionalización del territorio y que la nación
otorgara únicamente la posesión a los que estuvieran en condición de
trabajarla y finalmente la que afirmaba que el derecho de la propiedad
debía de adecuarse al trabajo de la tierra, esto es que la posesión y
la propiedad deberían coincidir en cuanto a los bienes, el tiempo y las
personas, o sea que se funden y combinan las otras corrientes, pues
todas coinciden en la función social de la propiedad, pues se otorga
al jefe de la familia el usufructo de la parcela, bajo la premisa de
que sea trabajada y no sea trasmitida y que la misma se aprovechara 43 Ídem p.65
44 Ídem p.67
68
para la familia y la sociedad, sin estos elementos se podía perder el
derecho otorgado.
La dirección y el sentido de los cambios establecidos están
definidos claramente por nuestra historia y por el espíritu que le
imprimieron los constituyentes al artículo 27 de nuestro ordenamiento
supremo. Esta norma es esencial de los mexicanos y establece la
propiedad originaria de la Nación sobre las tierras y aguas y somete
las formas de propiedad y uso al interés público, por eso, realizar los
ajustes que demande la circunstancia nacional es cumplir con el
espíritu del constituyente. Esta norma constitucional condensa nuestro
sistema agrario sin precedente en su concepción y alcance. No solo
representa un ideal vigente sino que ha tenido un efecto formidable en
la configuración social de nuestro país.
En el artículo 27, el constituyente de Querétaro estableció
decisiones políticamente fundamentales, principios fundadores de la
institución de la propiedad en México.
Artículo 27 constitucional sienta los fundamentos sobre los cuales
descansa todo el sistema de derechos que puede tener la propiedad raíz
comprendida dentro del territorio nacional.
México ha hecho dos aportaciones fundamentales en el
ámbito jurídico al mundo, en primer término, la institución del juicio
de amparo, después, la elevación a jerarquía constitucional de las
garantías sociales que se encuentran tuteladas en los artículos 27,
relativa a los derechos del campesino, y el 123 que garantiza a los
obreros los derechos mínimos que le asisten como miembro de una clase
social, para elevar su calidad de vida.
El artículo 27 constitucional antes de la reforma de 1992
El 5 de febrero de 1917, el Poder Constituyente de Querétaro
dio al mundo la primera Constitución Política de corte social, en cuyo
artículo 27, se consagraba el derecho a la propiedad agraria social,
este artículo, retoma en sus primeros párrafos el contenido del de su
69
similar de la Constitución de 1857, sin embargo se le agregaron
diversos y novedosos planteamientos.
Entre los agregados más importantes, está el referente a la
dotación de tierras y aguas a favor de las poblaciones que carecieran
de ellas, enseguida la reglamentación de la capacidad para adquirir
inmuebles dentro del territorio nacional a ciertas personas como a la
Iglesia, a las sociedades mercantiles, los bancos, etcétera, en cuanto
a los núcleos de población, se establecía claramente su capacidad
jurídica para disfrutar en común de las tierras, bosques y aguas que
les pertenezcan o que se les hayan restituido conforme a la “Ley del 6
de enero de 1915”; también se fijaban las bases para el fraccionamiento
de los latifundios, dejando a los gobiernos de los estados el
establecimiento de la superficie correspondiente a la pequeña
propiedad, incorporaba a su redacción la nulidad a que se refería la
Ley de 6 de enero de 1915, agregando a su contenido la figura jurídica
de la “restitución”, cabe destacar que la nulidad de las enajenaciones
realizadas en contravención a la Ley de 26 de junio de 1856 (Ley de
Desamortización de Bienes de Manos Muertas), procede cuando no se
hubiere hecho el fraccionamiento conforme a dicha Ley, es decir, dicha
normatividad no pretendió despojar de sus propiedades a las
comunidades, sino que el fraccionamiento de las tierras de los pueblos
debería de realizarse y adjudicarse a favor de sus moradores, por lo
que si la enajenación se realizó a personas extrañas a los pobladores,
resultaba procedente dicha nulidad, conforme al referido texto
constitucional, que en la actualidad se conserva.45
La nación se reservaba la propiedad originaria de las tierras
y aguas, y a partir de ella, se atribuía dos tipos de derechos: uno,
para imponer las modalidades que dicte el interés público a la
propiedad privada y otro, para regular el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiación;persiguiendo este
último derecho los siguientes objetivos: lograr la distribución
equitativa de la riqueza pública y cuidar de la conservación de la
misma.
45 González Navarro, Gerardo N., op. cit., p. 70.
70
Para su consecución se requería la elaboración de normas
como: las del fraccionamiento de los latifundios, las del desarrollo de
la pequeña propiedad, las de creación de los nuevos centros de
población ejidal, las de fomento a la agricultura y la conservación de
los elementos naturales.
Tendiente a obtener una equitativa distribución de la riqueza
pública, el Estado decidió intervenir en la capacidad jurídica de los
particulares, disminuyendo su capacidad de goce y ejercicio para
adquirir bienes inmuebles a: los extranjeros, las asociaciones
religiosas, las asociaciones civiles, la sociedades mercantiles por
acciones, los bancos, los Estados, el Distrito federal y los municipios
y a toda persona que poseyera latifundios.
El artículo 27 constitucional después de la reforma de 1992
La Reforma al Artículo 27 Constitucional de 1992, representa un
gran cambio para la vida de México, pues trata de superar el bajo
desarrollo que el sector rural ha tenido por más de 25 años, con
relación al resto de nuestra economía, la recuperación del agro y el
aumento del bienestar campesino, son bases para la modernización del
país, con la Nueva Ley Agraria se puso fin a la intervención de las
dependencias del sector público agropecuario en la vida interna de los
ejidos y comunidades propiciando el fomento de acciones participativas
entre los mismos ejidatarios. La urgente necesidad de que la Ley fuera
reformada era imperativa, debido a las constantes peticiones que los
productores del campo hicieron al Presidente de México Lic. Carlos
Salinas de Gortari, quien envío la iniciativa a la Cámara de Diputados
del H. Congreso de la Unión el 7 de Febrero de 1992, la que mantiene
inalterables los siguientes aspectos: La propiedad originaria de la
Nación sobre las tierras y aguas; consecuencia de lo anterior, el
dominio directo inalienable e imprescriptible sobre los recursos
naturales del territorio nacional, en particular respecto del petróleo,
hidrocarburos, materiales radiactivos y la generación de la energía
eléctrica; el ejercicio de derechos sobre la zona económica
territorial; la facultad de expropiar, determinar la utilidad pública y
71
fijar la indemnización correspondiente y la obligación por parte del
estado de impartir justicia expedita y promover el desarrollo rural
integral.
Por ser de gran importancia transcribimos ahora el actual
artículo 27 Constitucional, no sin antes mencionar que desde 1934 dicho
artículo ha sufrido quince reformas en las cuales se advierte que no
hay cambios trascendentales, sino hasta 1992 que es cuando realmente
se establece la idea del constituyente de 1917, por lo que
analizaremos y resaltaremos lo que realmente interesa al estudiante o
profesional del Derecho en la materia que nos ocupa. Recomendando hacer
la comparación de dicho artículo con cada uno de los años que sufrió
las reformas, para darnos cuenta de que de los cambios que se dieron,
solo en algunos casos fueron importantes para la materia agraria que
estudiamos. Por lo que ahora diremos que dada la pobreza y explotación
que aún subsisten en el campo y la distribución de tierras, y de
acuerdo al proyecto y aprobación de reformas del artículo 27
Constitucional, quedó como sigue:
Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas
dentro de los límites del territorio nacional, corresponden
originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de
trasmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la
propiedad privada.
Las expropiaciones solo podrán hacerse por causa de utilidad pública y
mediante indemnización.
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la
propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así
como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiación, con el objeto de hacer
una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su
conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.
En consecuencia, se dictarán medidas necesarias para ordenar los
asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos,
reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar
obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación,
72
mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar
y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los
latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la
organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para
el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la
agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás
actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción
de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir
en perjuicio de la sociedad.
Corresponde a la Nación el dominio directo de los recursos
naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de la
islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos,
masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea
distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales
de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la
industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las
salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos
derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación
necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos
de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes;
combustibles minerales sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio
situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que
fije el Derecho Internacional.
Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales
en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional; las
aguas marinas interiores; las lagunas y esteros que se comuniquen
permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores
de formación natural que estén ligados directamente a corrientes
constantes; las de los ríos y afluentes directos o indirectos, desde el
punto del cauce en que inicien las primeras aguas permanentes,
intermitentes o torrenciales, asta su desembocadura en al mar, lagos,
lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes
constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos,
cuando el cauce de aquellas en toda su extensión o en parte de ellas,
sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas o
73
cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea
divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos
vasos, zonas o riveras, estén cruzadas por líneas divisoria de dos o
más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite
de las riveras, sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la
República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las
playas zonas marítimas, cauces, vasos o riveras de los lagos, lagunas o
esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y
los cauces lechos o riveras de los lagos y corrientes interiores en la
extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo, pueden ser
libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el
dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten
otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su
extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que
para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas
no incluidas en la numeración anterior, se considerarán como parte
integrante de la propiedad de los terreno por los que corran o en los
que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más
predios, el aprovechamiento de esta agua se considerará de utilidad
pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados.
En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el
dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación,
el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata por los
particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes
mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas
por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que
establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos
de explotación de los minerales y sustancias a que se refiere el
párrafo cuarto, regularán la ejecución y la comprobación de los que se
efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente
de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará
lugar a la cancelación de estas. El Gobierno Federal, tiene la facultad
de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias
correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones
que las leyes prevean. Tratándose del petróleo y de los carburos de
74
hidrógenos sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no
se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su
caso se hayan otorgado y la Nación llevará a cavo la explotación de
estos productos, en los términos que señale la Ley Reglamentaria
respectiva. Corresponde exclusivamente a la Nación generar,
conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que
tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no
se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los
bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines.
Corresponde también a la Nación el aprovechamiento de los
combustibles nucleares para la generación de energía nuclear y la
regulación de sus aplicaciones en otros propósitos. El uso de la
energía nuclear solo podrá tener fines pacíficos.
La Nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera
del mar territorial y adyacente a este, los derechos de soberanía y
las jurisdicciones que determinen las Leyes del Congreso. La zona
económica exclusiva se extenderá a 200 millas náuticas, medidas a
partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial.
En aquellos casos en que esa extensión produzca superposición con las
zonas económicas exclusivas de otros Estados, la delimitación de las
respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario,
mediante acuerdo con otros Estados.
La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y las
aguas de la Nación, se regirá por las siguientes prescripciones:
I. Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las
sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las
tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de
explotaciones de minas o aguas. El Estado podrá conceder el mismo
derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de
Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y
en no invocar por lo mismo la protección de sus gobiernos por lo que
se refiere a aquellos; bajo la pena en caso de faltar al convenio de
perder en beneficio de la Nación, los bienes que hubieren adquirido en
virtud del mismo. En una faja de cien kilómetro a lo largo de las
75
fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán
adquirir los extranjeros el dominio directo sobre tierras y aguas.
II.- El Estado de acuerdo con los intereses públicos internos y los
principios de reciprocidad, podrá, a juicio de la Secretaría de
Relaciones, conceder autorización a los Estados extranjeros para que
adquieran en el lugar permanente de la residencia de los Poderes
Federales, la propiedad privada de bienes inmuebles necesarios para el
servicio directo de sus embajadas o delegaciones;
Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términos del
artículo 130 y su ley reglamentaria tendrán capacidad para adquirir,
poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que sean
indispensables que sean para su objeto, con los requisitos y
limitaciones que establezca la ley reglamentaria;
III. Las instituciones de beneficencia, pública o privada, que tengan
por objeto el auxilio de los necesitados, la investigación científica,
la difusión de la enseñanza, la ayuda recíproca de los asociados, o
cualquier otro objeto lícito, no podrán adquirir más bienes raíces que
los indispensables para su objeto, inmediata o directamente destinados
a él, con sujeción a lo que determine la ley reglamentaria;
IV. Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de
terrenos rústicos pero únicamente en la extensión que sea necesaria
para el cumplimento de su objeto. En ningún caso las sociedades de
esta clase podrán tener en propiedad tierras dedicadas a actividades
agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión que la respectiva
equivalente a veinticinco veces los límites señalados en la fracción XV
de éste artículo. La ley reglamentaria regulará la estructura de
capital y el número mínimo de socios de estas sociedades, a efecto de
las tierras propiedad de la sociedad no exceda en relación con cada
socio los límites de la pequeña propiedad. En este caso, toda propiedad
accionaria individual, correspondientes a terrenos rústicos, será
acumulable para efectos de cómputo. Así mismo, la ley señalará las
condiciones para participación extranjera en dichas propiedades. La
propia ley establecerá los medios de registro y control necesarios
para el cumplimiento de lo dispuesto por esta fracción;
76
V. Los Bancos debidamente autorizados conforme a las leyes de
instituciones de crédito, podrán tener capitales impuestos, sobre
propiedades urbanas y rústicas de acuerdo con las prescripciones de
dichas leyes, pero no podrán tener en propiedad o en administración más
bienes raíces que los enteramente necesarios para su objeto directo;
VI. Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de
toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer
todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos. Las
leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas
jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública
la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la
autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El
precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará
en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas
catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido
manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo
tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de
valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las
mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la
asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a
juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando
se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas
rentísticas.
El ejercicio de las acciones que corresponden a la Nación, por
virtud de las disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por
el procedimiento judicial; pero dentro de este procedimiento y por
orden de los tribunales correspondientes, que se dictará en el plazo
máximo de un mes, las autoridades administrativas procederán desde
luego a la ocupación, administración remate o venta de tierras o aguas
de que se trate y todas sus acciones, sin que en ningún caso pueda
revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes de que se dicte
sentencia ejecutoriada.
VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población
ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto
77
para el asentamiento humano como para actividades productivas. La ley
protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas.
La ley considerando el respeto y fortalecimiento de la vida
comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el
asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y
aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesario para
elevar el nivel de vida de sus pobladores.
La ley con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros
para adoptar las condiciones que más les convengan en el
aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de
los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario
sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los
cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado
o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y tratándose de
ejidatarios, trasmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del
núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos
conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el
dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se
respetará el derecho de preferencia que prevea la ley.
Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser
titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras
ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras a favor de un solo
ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la fracción XV.
La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población
ejidal o comunal. Con la organización y funciones que la ley señale. El
comisariado Ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en
los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el
responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea.
La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población
se hará en los términos de ley reglamentaria.
VIII. Se declaran nulas:
a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes
pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades
hechas por los jefes políticos, Gobernadores de los Estados o
78
cualquiera otra autoridad local en contravención a lo dispuesto en la
Ley de 25 de junio de 1856 y demás leyes y disposiciones relativas.
b) Todas las concesiones: composiciones o ventas de tierras,
aguas y montes, hechas por las Secretarías de Fomento. Hacienda o
cualquiera otra autoridad federal desde el día primero de diciembre de
1876, hasta la fecha con las cuales se hayan invadido y ocupado
ilegalmente los ejidos, terrenos de común repartimiento o cualquiera
otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o
comunidades, y núcleos de población.
c) Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones,
enajenaciones o remates practicados durante el período de tiempo a que
se refiere la fracción anterior, por compañías, jueces u otras
autoridades de los Estados o de la Federación, con los cuales se hayan
invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de los ejidos,
terrenos de común repartimiento, o de cualquier otra clase,
pertenecientes a núcleos de población.
Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, únicamente las tierras que
hubieren sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la Ley
de 25 de junio de 1856 y poseídas en nombre propio a título de dominio
por más de diez años cuando su superficie no exceda de cincuenta
hectáreas.
IX La división o reparto que se hubiere hecho con apariencia de
legítima entre los vecinos de algún núcleo de población y en la que
haya habido error o vicio, podrá ser nulificada cuando así lo soliciten
las tres cuartas partes de los vecinos que estén en posesión de una
cuarta parte de los terrenos, materia de la división o una cuarta
parte de los mismos vecinos cuando estén en posesión de las tres
cuartas partes de los terrenos.
Las fracciones de la X a la XIV fueron derogadas.
XV. En los estados Unidos Mexicanos quedarán prohibidos los
latifundios.
Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por
individuo de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus
equivalentes en otra clase de tierras.
79
Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de
riego por dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y
por ocho de bosque, monte o agostadero en terrenos áridos.
Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie
que no exceda por individuo de ciento cincuenta hectáreas cuando las
tierras se dediquen al cultivo de algodón, si reciben riego; y de
trescientas, cuando se destinen al cultivo del plátano, caña de azúcar,
café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave,
nopal o árboles frutales.
Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por
individuo la superficie necesaria para mantener hasta quinientas
cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los
términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los
terrenos.
Cuando debido a obras de riego, drenaje o cualesquiera otras
ejecutadas por los dueños o poseedores de una pequeña propiedad se
hubiese mejorado la calidad de sus tierras, seguirá siendo considerada
como pequeña propiedad, aun cuando, en virtud de la mejoría obtenida,
se rebasen los máximos señalados por esta fracción, siempre que se
reúnan los requisitos que fije la ley.
Cuando dentro de una pequeña propiedad ganadera se realicen
mejoras en sus tierras y éstas se destinen a usos agrícolas, la
superficie utilizada para este fin no podrá exceder, según el caso, los
límites a que se refieren los párrafos segundo y tercero de esta
fracción que correspondan a la calidad que hubieren tenido dichas
tierras antes de la mejora;
XVI. Derogada.
XVII. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, en
sus respectivas jurisdicciones, expedirán leyes que establezcan los
procedimientos para el fraccionamiento y enajenación de las extensiones
que llegaren a exceder de este artículo.
El excedente deberá ser fraccionado y enajenado por el propietario
dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación
correspondiente. Si transcurrido el plazo el excedente no se ha
enajenado, la venta deberá hacerse mediante publica almoneda. En
80
igualdad de condiciones se respetará el derecho de preferencia que
prevea la ley reglamentaria.
Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia, determinando
los bienes que deben constituirlo, sobre la base de que será
inalienable y no estará sujeto a embargo ni a gravamen ninguno;
XVIII. Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos
por los Gobiernos anteriores desde el año 1876, que hayan traído por
consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de
la nación, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo
de la Unión para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves
para el interés público.
XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas
para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con
objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra
ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal
de los campesinos.
Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites
de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de
éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de
población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de
los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la
administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales
dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados
propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de
Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente.
La Ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria,
y;
XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural
integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la
población campesina el bienestar y su participación e incorporación en
el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y
forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura,
insumos, créditos servicios de capacitación y asistencia técnica.
Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para plantear y
81
organizar la producción agropecuaria, su industrialización y
comercialización, considerándolas de interés público.46
Se declara nulas todas las enajenaciones de tierras de los
núcleos de población que se hayan realizado en contravención a la Ley
de Desamortización de 1856, como ya se dijo.
Con la reforma de 1992 al artículo 27 constitucional, se dio
por terminado el reparto agrario, por lo que el Estado al concluir esta
etapa, reconoció expresamente que ya no había mas tierras que repartir
y tácitamente que la clase campesina cuenta ya con tierras para
trabajar.
Para que la distribución de la riqueza sea efectiva, el
Estado se propone organizar la explotación colectiva de los ejidos y de
las comunidades, por lo que se les permite, su asociación, así como
adquirir el dominio pleno y transmitir los derechos hereditarios por
parte de sus titulares.
Con dicha reforma, se da certidumbre jurídica a los diversos tipos
de tenencia, documentando definitivamente los derechos respectivos, se
establecen tribunales agrarios que resuelven entre otros, asuntos de
tenencia de tierras, controversias entre límites y demás litigios, que
garantice el fomento agropecuario y la capitalización del campo.
CAPÍTULO CUARTO
EL NUEVO DERECHO AGRARIO
El objetivo de la nueva Ley Agraria de 1992, es el de promover la
justicia y libertad en el campo, proteger al ejido, que los campesinos
fueran sujetos y no objetos del cambio, revertir el minifundio e
impedir el regreso del latifundio, capitalización del campo, dando
certidumbre jurídica a la tenencia de la tierra, justicia expedita en
las resoluciones del rezago agrario, comprometer recursos
46 Oliveros Mendoza, Pedro Francisco. Nociones de Derecho Agrario Ed. Popocatépetl 2004 pp.15-32
82
presupuestales a crecientes al campo, para evitar la migración masiva a
las grandes ciudades o al extranjero, generando empleo en el medio
rural, con la creación del seguro ejidatario, del fondo para empresas
de solidaridad y resolviendo la cartera vencida con el Banrural,
aumentando los financiamientos al campo. Lo anterior suena demasiado
atractivo, como siempre, pero todo queda en papel, la realidad es otra,
pues a más de quince años de la reforma, no hemos visto que los
capitales aterricen al medio rural, del que en estos últimos años
descubrimos en una mayoría de núcleos de población ejidales, con un
mínimo de ejidatarios, esto es, hay infinidad de pueblos fantasmas,
debido a la extrema pobreza de sus pobladores y las crisis económicas
que prevalecen a nivel mundial, teniendo que emigrar para no morir de
hambre en sus poblaciones, formando cuellos de botellas en las grandes
urbes, las que cada día se ven más abatidas con tanto problema creados
por la impotencia de retener a los campesinos en sus respectivos
lugares de origen.
La Nueva Ley Agraria se compone de 200 artículos, lo que
representa menos de la mitad de los que contenía la Ley Federal de la
Reforma Agraria.
Los artículos se encuentran repartidos en diez títulos cuyos
enunciados son:
La estructura de la Nueva Ley Agraria y el contenido temático está conformada de la siguiente manera:
Dentro del Título Primero denominado “Disposiciones Preliminares”
se establece la materia y el ámbito de aplicación de esta ley; la
supletoriedad de la legislación civil y mercantil; y la coordinación de
los niveles de gobierno federal, estatal y municipal, con el objeto de
aprovechar mejor los recursos del país.
Estableciendo este Título Primero el carácter federal de la ley e
indica que ésta es reglamentaria del artículo 27 de la Constitución
Política reformado en 1992.
En el Título Segundo denominado “Del Desarrollo y Fomento
Agropecuario”, la iniciativa estableció el compromiso del Estado de
promover el desarrollo rural integral con el objeto de elevar el
83
bienestar de los pobladores del campo y su participación en la vida
Nacional. Marca los lineamientos para fomentar el cuidado y
conservación de los recursos naturales y que las autoridades propicien
el mejoramiento de las condiciones de infraestructura para que haya más
inversión en el campo, que haya más capacitación, organización y
asociación entre los productores y lograr mejor producción,
transformación y comercialización de sus productos.
Constituyendo al titular del Ejecutivo Federal como
promovente del desarrollo integral y equitativo del sector rural, quien
deberá emplear los mecanismos que son necesarios para lograr el fomento
de las actividades productivas, sociales y al parecer, de toda índole.
El Título Tercero trata “De los Ejidos y Comunidades”, la
organización interna del ejido se integra con la asamblea, el
comisariado y el consejo de vigilancia como órganos de decisión y
ejecución y no como autoridades.
La asamblea general, compuesta por todos los ejidatarios del núcleo de
población, es el órgano supremo del ejido. Le corresponde decidir sobre
las cuestiones de mayor importancia para el núcleo, fijándose los
requisitos y formalidades para su instalación y para el ejercicio de su
facultad de resolución en casos especiales.
El comisariado ejidal será el responsable de la representación
legal del núcleo y la administración de sus bienes, mientras que el
consejo de vigilancia verificará su correcto ejercicio administrativo.
La existencia de estos órganos no impide que la misma ley promueva la
capacidad de la asamblea para designar otros que tengan por finalidad
el mejor aprovechamiento y administración de los recursos del ejido.
Dentro del mismo Título se abre la posibilidad para que los
integrantes del núcleo de población sean ejidatarios o avecindados y
posesionarios, constituyan una junta de pobladores, para formular
recomendaciones tanto a la asamblea del ejido como a la autoridad
municipal correspondiente, sobre cuestiones relacionadas con el poblado
y sus servicios públicos.
La Ley Agraria reglamenta y detalla los preceptos constitucionales
que se refieren a la protección de las tierras ejidales; las de
asentamiento humano, las de uso común y las parceladas.
84
El núcleo puede usar directamente las tierras de uso común o
decidir aportarlas a una sociedad mercantil o civil en que participen
como accionistas en núcleo de población o los propios ejidatarios, con
el objeto de lograr una explotación más adecuada y remunerativa de esos
recursos y ofrecer así una alternativa más para su aprovechamiento.
En cuanto a las tierras parceladas, la ley prevé que los
poseedores de estas podrán aprovecharlas directamente o concederán a
otros ejidatarios o a terceros su uso. Los ejidatarios también podrán
aportar libremente el usufructo sobre sus parcelas a sociedades civiles
o mercantiles y transmitir sus derechos parcelarios a otros ejidatarios
o avecindados del mismo núcleo.
Así mismo, ofrece libertad y autonomía a los ejidatarios para
determinar su organización económica y social, así como decidir la
forma de aprovechamiento de sus tierras. Con el mismo espíritu permite
que los ejidatarios celebren cualquier contrato entre ellos o con
terceros y estos contratos tendrán una duración de 30 años y serán
renovables. La libre asociación tanto al interior del ejido como con
terceros tiene como propósitos incrementar la producción, superar las
restricciones del minifundio y lograr una mayor capitalización y
tecnificación de la tierra.
Para que el núcleo de población pueda modificar el régimen de
propiedad, esto es de propiedad ejidal al de dominio pleno, se
requerirá que la totalidad de las parcelas, hayan sido deslindadas y
asignadas y que la asamblea otorgue su aprobación con el voto favorable
de las dos terceras partes de los asistentes. La Ley fija condiciones
especiales para la instalación de la asamblea que decida y disponga en
este punto, dispone que en la misma deba estar presente un
representante de la Procuraduría Agraria, así como un fedatario.
La autorización por parte de la asamblea no significa el cambio
automático del régimen ejidal al dominio pleno de su parcela. Cada
ejidatario en lo individual podrá optar por el dominio pleno o
conservar sus tierras en el régimen ejidal. De adoptar el dominio
pleno, las tierras dejarían de ser ejidales y quedarían sujetas a las
disposiciones del derecho común.
85
Si el ejidatario opta por el dominio pleno sobre su parcela y
decide enajenarla, el precio que se pacte no será inferior al que
establezca la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales o cualquier
Institución de crédito. Por lo que permitirá al ejidatario que obtenga
una retribución justa por la venta de su tierra. Adicionalmente, cuando
las parcelas que se han convertido a la propiedad plena sean vendidas
por primera vez, existirá un orden de preferencia que favorezca a los
familiares del ejidatario, otros ejidatarios, avecindados del núcleo
del que se trate.
Por otra parte la Ley permite constituir nuevos ejidos o ampliar
la superficie de los existentes mediante la adquisición de tierras de
dominio pleno y su conversión al régimen ejidal.
Por lo que toca a la expropiación de tierras ejidales y comunales,
estos siguen siendo por decreto presidencial, que se determine que son
por causa de utilidad pública y mediante indemnización.
En el Título Quinto Conserva la Ley los límites a la extensión de
la pequeña propiedad y dispone que las agrícolas o ganaderas, sigan
siendo consideradas como tales cuando se realicen obras que mejoren la
calidad de sus tierras.
Hace referencia a la constitución que los ejidatarios pueden hacer de
sociedades rurales, comerciales y productivas.
Habla de la pequeña propiedad individual de tierras agrícolas,
ganaderas y forestales, estableciendo las características y empleos de
cada una de éstas, así como los límites y equivalencias de cada una de
ellas.
En el Título Sexto, la Ley establece las prescripciones que
regulan a las sociedades mercantiles o civiles que tengan en propiedad
tierras agrícolas, ganaderas o forestales, factibilidad para que los
productores puedan adoptar cualquiera de las formas asociativas que
nuestras leyes les ofrecen y regulan las sociedades que han venido
operando en el campo. Recupera las figuras organizativas contenidas en
la legislación de crédito rural, flexibiliza su estructura y
funcionamiento, reduciendo el número mínimo de socios, ampliando su
86
objeto social, dando mayor autonomía a sus integrantes para adecuar la
figura asociativa a sus necesidades específicas.
En el Título Séptimo, la Ley integra como un organismo
descentralizado de la Administración Pública Federal a la Procuraduría
Agraria, con personalidad jurídica y patrimonios propios, que se
encuentra sectorizada en la Secretaría de la Reforma Agraria,
fincándole sus atribuciones y en general configurándole su estructura y
modos en que deben actuar los funcionarios y demás personal que la
compone, así como los requisitos que deben satisfacerse en relación a
los cargos que cada uno de ellos ocupa, y tendrá a su cargo la defensa
de los intereses de los hombres del campo para asegurar el cabal
ejercicio de los derechos que la Ley les otorga.
Para lograr la seguridad documental, el Título Octavo que las
transacciones requieren, la ley regula el funcionamiento del Registro
Agrario Nacional, en el que se inscriben los actos de constitución y
transmisión de derechos sobre la propiedad ejidal y comunal. Para
lograr un estricto control de la propiedad de sociedades sobre la
tierra, cuenta con una sección especial en donde deberán inscribirse
estas, así como los actos, documentos o información que sea necesaria
para vigilar el cumplimiento de las disposiciones relativas de la ley.
Con el objeto de concentrar en un solo ordenamiento el Título
Noveno señala los aspectos relativos a tenencia de la tierra, la ley
recoge y actualiza las disposiciones relacionadas con terrenos baldíos
y nacionales, dando la definición y características de ambos. Regula
los procedimientos de deslinde de estos terrenos; faculta a la
Secretaría de la Reforma Agraria para enajenar dichas tierras al valor
que determine la Comisión Nacional de Avalúos de bienes Nacionales,
dando preferencia a sus poseedores.
Finalmente la ley contiene el Título Décimo, que prevé todo
aquello relativo a la aplicación de la justicia, creando los Tribunales
Agrarios, los que deberán impartir justicia pronta y expedita, con
87
respecto a las formalidades esenciales del procedimiento y la debida
salvaguarda de las garantías individuales.
La Ley en general, reconoce personalidad jurídica a los
ejidos y comunidades, previendo la facultad que tienen éstos de
adquirir el dominio pleno sobre sus tierras y disponer de los derechos
sobre ellas. Podemos llegar a la conclusión que las disposiciones
agrarias tienen un carácter jurídico mixto, tanto están regidas por el
derecho público por ejemplo, aquellas que se relacionan con la
estructura y organización de los ejidos y comunidades agrarias, así
como la designación de sus órganos internos de gobierno, las facultades
de éstos y otras mas que se encuentran dispuestas en la Ley Agraria y
los otros ordenamientos legales que regulan sus actividades, como se
rigen por normas del derecho privado, al admitir la posibilidad de que
los integrantes de aquellos núcleos de población puedan decidir su
exclusión del ejido y realizar compraventas de sus parcelas con
particulares.47 Quienes añoran el pasado, imputan el calificativo
de contrarreforma a las innovaciones de la Ley Agraria, aduciendo que
el mayor logro de la Revolución mexicana fue traicionado. Aunque no
estamos muy de acuerdo con lo anterior, podemos argumentar que con la
reforma constitucional se podrá al fin darle al campesino la
oportunidad real de participar en el desarrollo de la economía nacional
a través de una fortalecida productividad agrícola, ganadera y forestal
y por otra parte desconocen la titánica labor que desarrollan
actualmente las autoridades agrarias para dar certidumbre a los actos
agrarios y a la tenencia de la tierra rural a través de la Procuraduría
Agraria y del Registro Agrario Nacional, Involucrados en el programa de
certificación de Derechos ejidales y Titulación de Solares Urbanos.48
4.2 Respuestas y objetivos establecidos en la Nueva Ley AgrariaEn cuanto los aspectos que la iniciativa proponía incorporar al
Artículo 27 y los cuales se establecieron una vez aprobados, anotamos:
47 Bárcenas Chávez, Hilario, op. cit., pp. 172 y 173.48 Ídem, pp. 189-191.
88
El dar certidumbre jurídica a los diversos tipos de tenencia
documentando definitivamente los derechos respectivos.
Establecimiento de Tribunales Agrarios que resuelvan entre otros,
los asuntos de tenencia en ejidos y comunidades, las controversias
entre ellos y las referentes a sus límites.
Capitalización del campo, a través de: consolidar a la pequeña
propiedad, manteniendo los límites establecidos sin requerir en
certificado de inafectabilidad, siendo de 800-00-00 hectáreas la
pequeña propiedad forestal, dar nuevas formas de asociación entre los
diversos tipos de propiedad.
La participación de sociedades por acciones en la propiedad y
producción rural, ajustando dicha participación a los límites de la
pequeña propiedad.
Los ejidos aportan tierras de uso común a sociedades civiles o
mercantiles.
Se protege y fortalece la vida ejidal, a través de distinguir las
tierras de asentamiento humano, de uso común y parceladas.
Se les da plena capacidad a ejidatarios para que decidan las
formas de organización y explotación de sus tierras.
Se da el derecho de enajenar las parcelas entre otros miembros del
mismo ejido propiciando la compactación parcelaria prohibiendo la
excesiva acumulación de tierra.
Se da la facultad a la asamblea para que los ejidatarios que así
lo soliciten, adopten el dominio pleno sobre sus parcelas.
Se crea la Procuraduría Agraria para el asesoramiento a los
campesinos, pequeños propietarios y comuneros.49
Esta Nueva Ley Agraria, deroga con su entrada en vigor las
siguientes leyes:
Ley Federal de Reforma Agraria;
Ley General de Crédito Rural;
Ley de Terrenos baldíos, Nacionales y Demasías; y
Ley del Seguro Agropecuario y de Vida Campesino.
49 Nueva Legislación Agraria. Gaceta de Solidaridad. Talleres de la Nación de México. 1992, p. 38
89
Después de la reforma constitucional que se analiza, tenemos una ley
reglamentaria de nuevos y renovados principios que rigen la
conformación de la rama jurídica que llamamos el Nuevo Derecho
Agrario, y que estudiaremos como el elemento esencial de nuestra
materia.
Durante muchas décadas, nos dimos cuenta que el campo mexicano requería
de cambios profundos para recuperar una dinámica de crecimiento que
permitiera elevar el bienestar de los productores y trabajadores
rurales, para hacer realidad el compromiso de justicia que estableció
el constituyente de 1917, y que es hasta 1992 cuando se comprendió la
verdadera esencia del artículo 27 de nuestra Constitución, pues si
vemos los diez puntos específicos que contiene la reforma integral
para que haya justicia y libertad en campo de México, sabremos lo
urgente del cambio que ahora tenemos y que debemos aprovechar, para
desterrar la pobreza y desolación que abate al agro mexicano, pero
desde luego con un verdadero apoyo por parte del Ejecutivo Federal, ya
que en la actualidad el campesino no está para que lo sigan engañando
ni utilizándolo para fines de provecho de los políticos en el poder.
Siendo pues importante tomar en cuenta las consideraciones ya
planteadas de la reforma integral, para encontrar el exacto sentido de
la ley.
La Ley Agraria es de observancia general en toda la República Mexicana,
para las personas físicas y morales o unidades económicas comprendidas
dentro de este cuerpo normativo que rige nuestra vida rural, en lo no
previsto en esta ley, aplicaremos supletoriamente la legislación civil
federal y en su caso, mercantil, según la materia de que se trate, y no
como en las anteriores leyes que para cubrir frecuentes vacíos
propiciaban que las autoridades administrativas agrarias actuaran según
su particular parecer.
El Ejecutivo Federal está obligado a promover la concertación de
acciones con los gobiernos de las entidades federativas y de los
municipios, en el ámbito de sus correspondientes atribuciones, para la
90
debida aplicación de esta ley, promoverá también el desarrollo integral
y equitativo del sector rural mediante el fomento de las actividades
productivas y de las acciones sociales para elevar el bienestar de la
población y su participación en la vida nacional, refiriéndonos en
este caso a la Planeación del Desarrollo Nacional, no solo democrático
sino económico, dentro de este sector productivo con objetivos
definidos y apoyados por el Ejecutivo Federal en su concepto
cualitativo, esto es que haya rentabilidad, créditos con intereses
razonables y apoyo financiero son compromisos insoslayables del Estado,
así como la simplificación en los mecanismos de inversión en el campo y
fomentará el cuidado y conservación de los recursos naturales,
promoviendo su aprovechamiento racional y sostenido para preservar el
equilibrio ecológico; propiciando el mejoramiento de las condiciones de
producción y participando en obras se infraestructura e inversiones
para aprovechar el potencial y aptitud de las tierras en beneficio de
los pobladores y trabajadores del campo. Advertimos aquí que el
descuido o destrucción de los recursos naturales fue consecuencia de la
ignorancia de los pobladores o de su pobreza, en algunos casos; en
otros por negligencia de las autoridades gubernamentales, por lo que se
compromete a éstas a preservar el medio ambiente, al suministro
adecuado y oportuno de diversos medios, para su mejoramiento y
aprovechamiento según la capacidad y uso de las tierras.
También el Ejecutivo Federal promoverá y realizará acciones que
protejan la vida en comunidad, propiciando su libre desarrollo y
mejoramiento en la atención y satisfacción en las demandas de sus
integrantes, por lo que el Plan Nacional de Gobierno debe ser rico en
contenido y darlo a conocer a los habitantes de la República, para que
estén en condiciones de saber hasta donde llega el apoyo que brinda el
Ejecutivo Federal, a todos los sectores de la población.
Conceptos del contenido de la Ley AgrariaEl individuo tiene necesidades que satisfacer y al igual que
su desarrollo físico o cultural, crecerán también sus necesidades,
requiriéndose pues satisfactores precisos para la persona; pero siempre
91
con el respeto a las necesidades de los demás; esta adquisición se
traduce en un esfuerzo sistemático que late en la vida social, por lo
tanto la propiedad no solo es un derecho humano abstracto sino una
institución permanente en el status jurídico de los Estados, o sea que
la restitución de tierras a los pobladores que habían sido despojados
de ellas y la dotación de tierras a los núcleos de población que las
necesitaran, le dio un sentido humanista a nuestra Constitución de
1917, como en todo esquema jurídico, esta ley reglamentaria tiene como
imperiosa necesidad establecer la certeza de determinados derechos
constitucionales, pero aunado a la seguridad real de la tenencia de la
tierra. Es indiscutible, además, que se pretende dar a este
ordenamiento un sentido renovador y dinámico en el que va implícita la
rehabilitación de los ejidos, con parcelas suficientes, mediante un
asociacionismo voluntario que permita el aumento de la producción
agropecuaria.
Los núcleos de población ejidal o comunal, tienen personalidad
jurídica y patrimonio propio y son propietarios de las tierras que les
han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro
título, es necesario dejar claro que estamos hablando de ejidos y
comunidades, pues a ambos se les reconoce en la actualidad la
personalidad jurídica y patrimonio propio, hoy en día el núcleo de
población a través de la asamblea de ejidatarios o comuneros puede
decidir su propio destino, lo mismo en lo individual que en lo
colectivo, principalmente en lo relativo al aprovechamiento de las
tierras, parceladas o de uso común, según corresponda.
Los ejidos operan de acuerdo con su reglamento interno, las
comunidades de acuerdo a su estatuto comunal, los que serán aprobados
por la asamblea e inscritos en el Registro Agrario Nacional, y
contendrán las bases generales para la organización económica y social
del ejido que se adopten libremente, requisitos para aceptar nuevos
ejidatarios, como se aprovecharán las tierras de uso común y todas las
disposiciones que deban estar incluidas de conformidad con esta ley.
92
Ejidatario es todo hombre o mujer que forma parte de un núcleo de población ejidal y que es titular de los derechos que el mismo le
confiere, se previene pues la seguridad jurídica de los individuos y la
estabilidad interna de los ejidos.
Comuneros (lo es respecto de derechos comunales).
Posesionarios, son sujetos agrarios que se ubican en una suerte de situación intermedia entre los ejidatarios y los avecindados, la que,
sin embargo, no les es reconocida debidamente por la ley, pues, aun
cuando poseen una parcela, no disfrutan de otros derechos que tienen
los ejidatarios, (por ejemplo los inherentes a los bienes de uso
común), y pese a que su status legal es superior al de los avecindados,
carecen de algunos derechos que éstos tienen, como el de adquirir
parcelas ejidales por enajenación o el de formar parte de la junta de
pobladores.
Aunque la ley no los menciona, los posesionarios son aquellos mayores de edad o de cualquier edad si tienen familia a su cargo, que trabajan tierras parceladas dentro del núcleo de población agrario y que han sido reconocidos como tales por la asamblea ejidal o por el Tribunal Agrario. Debiendo, sin duda, la ley mencionar la situación irregular que guardan éstos.
93
Avecindados, (para los efectos de la ley son aquellos mexicanos
mayores de edad que han residido por un año o más en las tierras del
núcleo de población ejidal y que han sido reconocidos como tales por la
asamblea ejidal o el tribunal agrario competente). Es importante la
asignación y reconocimiento de derecho a solar urbano, en razón de que
con ello, material y jurídicamente podemos hablar de la existencia de
los avecindados, a quienes la ley les concede ciertos derechos bajo la
exigencia de reunir requisitos equivalentes a la capacidad agraria
individual, por lo que la Procuraduría Agraria asumirá su defensa y los
tribunales agrarios unitarios son competentes para conocer sobre
controversias de los avecindados entre si o con ejidatarios, comuneros
o posesionarios, así como de las omisiones de la Procuraduría Agraria
que les causen perjuicio. Los avecindados que reúnan los requisitos y
sean reconocidos por la asamblea gozan de preferencia junto con los
ejidatarios para comprar derechos agrarios de un titular fallecido sin
que existan sucesores, ubicación en tercero y quinto lugar del orden de
preferencia para recibir tierras de uso común del núcleo de población;
derecho para participar en la unidad productiva para el desarrollo
integral de la juventud que se establezca en el ejido; adquirir los
derechos parcelarios del mismo núcleo de población, previa acreditación
de los requisitos de validez; recibir un solar de los excedentes de la
zona de urbanización del poblado y por el hecho de tener ese carácter
existe la posibilidad de formar parte de la junta de pobladores.
94
Junta de Pobladores. (Órgano de participación integrado por los
ejidatarios y avecindados del núcleo de población. Se asemeja a las
asambleas de representantes del Distrito Federal), no es autoridad,
pues no tiene capacidad de decisión. Sus atribuciones y obligaciones
generales consisten en opinar, informar, proponer, sugerir y coadyuvar
ante las autoridades, junto con el comisariado ejidal en cuestiones
relacionadas con los servicios sociales y urbanos del poblado.
Vivienda, sanidad, servicios públicos, solares urbanos y su
regularización y los trabajos comunitarios en general. La junta de
pobladores, responde a la necesidad de canalizar adecuadamente la
problemática de desarrollo urbano que deriva de la existencia del
poblado ejidal, legitimando la participación de los avecindados.
Capacidad agraria individual, se debe entender que estos
requisitos deberán estar presentes como elemento existencial para los
núcleos de población, y ser satisfechos antes de la constitución de
ejido o comunidad, siendo necesario conservarlos para no perder el
carácter de tal. La ley Federal de Reforma Agraria impuso numerosas
exigencias al respecto; para contar con capacidad individual se
requería ser mexicano por nacimiento, mayor de 16 años, residir en el
poblado, trabajar habitualmente la tierra, además de ciertas
limitaciones de capital y patrimonio; La nueva legislación significó un
cambio radical, ya que el reconocimiento de la capacidad agraria
individual depende de la ley y de la decisión colectiva de los
ejidatarios, ya que serán éstos quienes señalarán los requisitos que
consideren necesarios para admitir nuevos miembros de acuerdo con su
realidad y sus circunstancias, en sus reglamentos internos.
Los requisitos básicos son contar con la nacionalidad mexicana, ser
mayor de edad, o menor de edad si se tiene familia a su cargo o es
heredero de ejidatario y ser avecindado del ejido, por lo que la nueva
ley ha reducido al máximo los requisitos para obtener la capacidad
agraria individual, desechando los elementos de radicación, ocupación,
patrimonio, antecedentes penales, determinando requisitos secundarios
por medio del reglamento interno o estatuto comunal según sea el caso.
Esta modificación otorga mayor flexibilidad a la conformación interna
95
de los núcleos de población, evita la generación de innumerables
conflictos y permite una mayor circulación de los derechos agrarios a
favor de quienes estén realmente interesados, incorporando a terceros
que generan beneficio a los núcleos de población.
Derechos agrarios individuales son los que cuyo ejercicio
corresponde a los ejidatarios y básicamente son: a)- uso y disfrute de
su parcela, incluso su disposición; b)- uso, disfrute y explotación de
las tierras de aprovechamiento común y su disposición en los términos
de ley; c)- el derecho de la sucesión; d)- Participar en la asamblea de
manera personal o a través de un mandatario, con carta poder
debidamente suscrita ante dos testigos que sean ejidatarios o
avecindados, en caso de asambleas que trate asuntos de las fracciones
de la VII a XIV del artículo 23 de la Ley Agraria no se aceptará
mandatario; e)- votar y ser votado para ocupar los cargos de los
órganos de representación y vigilancia del ejido; f)- recibir sus
certificados parcelarios y de derechos sobre tierras de uso común; g)-
en caso de ser posible, recibir gratuitamente un solar en la zona
urbana y h)- aquellos que el reglamento interno otorgue.50
Obligaciones de los ejidatarios además de las establecidas por la ley tendrán las siguientes: a)- asistir puntualmente y participar en
las asambleas legalmente convocadas, sin portar armas, ni estar bajo el
efecto de drogas, enervantes o bebidas alcohólicas; b)- participar en
las labores comunitarias que acuerde la asamblea, a excepción de que
justifiquen sus incapacidades, la cual deberá ser calificada por la
asamblea, considerando entre otras: 1.- los menores de edad, salvo que
tengan familia a su cargo; 2.- los mayores de edad disminuidos o
perturbados en sus facultades; 3.- los que presenten enfermedades
crónicas, y 4.- los que por sentencia hayan sido privados de su
libertad; c)- aportar su trabajo personal en cualquiera de las unidades
de explotación, comercialización, administración y servicio que
constituya el ejido, obteniendo la retribución que en su caso autorice
la asamblea en razón de la labor que realice y d)- denunciar ante el
50 Rivera Rodríguez. Isaías, op. Cit 127,128,129
96
Consejo de Vigilancia o Asamblea cualquier anomalía observada en la
administración del ejido.
Los bienes de derechos agrarios individuales se conforman como mínimo por dos elementos disfrutables en forma independiente uno del
otro, siendo la parcela y las tierras de uso común, si existen, pues
existen muchos ejidos en las proximidades de las ciudades en los que
únicamente cuentan con tierras parceladas y de asentamiento humano, por
lo tanto, estos ejidos son los que desaparecen una vez que los
ejidatarios adquieren dominio pleno de las parcelas.
Para acreditar la calidad de ejidatario necesitamos presentar el certificado de derechos agrarios expedido por la autoridad competente,
al amparo del artículo 69 de la derogada Ley Federal de Reforma
Agraria, con el certificado de derechos parcelarios o de uso común,
expedidos por el Registro Agrario Nacional a raíz del PROCEDE, y una
sentencia o resolución relativa del tribunal agrario, como sabemos el
primer documento fue substituido por los segundos a partir de la Nueva
Ley Agraria, y el tercer elemento únicamente será para los que hayan
tenido algún conflicto dentro del núcleo de población.
La calidad de ejidatario se pierde; si cedemos o enajenamos los derechos parcelarios o de uso común, si renunciamos dejándole los
derechos al núcleo de población y por prescripción negativa, esto es
que hayamos perdido los derechospor medio de una sentencia del
tribunal, por alguien con mejor derecho, o por el decomiso de los
mismos por haberse encontrado culpable su titular de destinarlos a
fines ilícitos.
Orden de preferencia para asignación de tierras de uso común. En el caso de tierras de uso común, la asamblea puede asignar un derecho,
respetando el orden de preferencia que la propia ley determina, por lo
que su decisión al respecto, no podrá violentar ese orden, salvo causa
justificada y expresa: siendo los posesionarios reconocidos por la
asamblea los preferentes en primer lugar, en seguida los ejidatarios y
97
por último los avecindados de excepcional dedicación, posteriormente
los hijos de los anteriores y los que hubieren trabajado las tierras
por mas de dos años, si hay sujetos con derechos iguales, se hará por
sorteo. Recordemos que los derechos relativos a la parcela y las
tierras de aprovechamiento común pueden ser usados, disfrutados y
trasmitidos en forma independiente el uno del otro y no se perderá la
calidad de ejidatario si se enajena cualquiera de ellos, sino solo
cuando tenga lugar la cesión de los dos.51
El derecho de sucesión, se adquiere mediante dos formas: la legítima y la testamentaria, el ejidatario escogerá entre una u otra,
atendiendo a su decisión de testar. La sucesión legítima se configura
cuando no existe testamento agrario, o los sucesores designados están
imposibilitados material o legítimamente, por lo cual la adjudicación
de los derechos agrarios se somete al orden de preferencia establecido
en la ley; cuyo orden de preferencia es: El cónyuge; a la concubina o
concubinario; uno de los hijos del ejidatario; uno de los ascendientes;
y a cualquier otra persona de las que dependan económicamente de él.
Por su parte, la sucesión testamentaria tiene lugar cuando ésta se
sujeta a la voluntad expresa del titular, por medio del testamento
agrario.
Si no existen sucesores, el tribunal agrario proveerá lo necesario
para vender los derechos correspondientes al mejor postor dentro del
núcleo de población de que se trate, mismo que recibirá el importe de
la venta correspondiente, siendo provocado este procedimiento por el
comisariado ejidal.
La vía de jurisdicción voluntaria es la que se plantea por el
sucesor que tenga derecho a heredar preferentemente según el orden,
pero solo en caso de que no exista oposición o conflicto de otra
persona que alegue tener mejor derecho, estas diligencias presentan el
inconveniente de que no causan estado, o sea que no adquieren la
categoría de cosa juzgada.
51 Rivera Rodríguez, Isaías, op. Cit. Pp. 133,134
98
La vía contenciosa es la que se sigue cuando el conflicto o
litigio es inevitable, lo que puede ocurrir, cuando el autor de la
sucesión tuvo dos o más concubinas, procreó varios hijos y estos
reclaman el derecho sin llegar a un acuerdo entre ellos, o si un
tercero se encuentra en posesión de la parcela o uso común.
Por ahora solo haremos un comentario al respecto, ya que podemos
asegurar que el ejidatario se encuentra casado por el régimen de
Sociedad Conyugal, y tiene certificadas las parcelas y el uso común a
su nombre, en caso de fallecimiento de cualquiera de los cónyuges, el
supérstite tiene derecho al 50% de los bienes del de cujus, por lo
tanto, al dejar testamento el ejidatario debería dejar únicamente por
su parte que le corresponde y no por toda una parcela, como se estila
en la vida real, y en el caso de que muriera intestado, la cónyuge
estaría reclamando el 50% de los bienes que el ejidatario le dejó,
puesto que ella ya es dueña de la otra parte; sin embargo en el trámite
que se realiza en los tribunales agrarios, no se lleva el procedimiento
cono mencionamos anteriormente, a pesar de que si la Nueva Ley Agraria
nada dice al respecto, se debe de tener al Código Federal de
Procedimientos Civiles supletorio de aquella, y ninguno menciona nada
referente a la sucesión o enajenación de los bienes de los ejidatarios
y los requisitos en el caso de los matrimonios con el régimen de
Sociedad Conyugal, y puesto que en ningún precepto se regula la
división de la parcela, por el contrario se permite la compactación
parcelaria, se puede decir que el derecho positivo acogió de manera
limitada, la fusión de parcelas, salvaguardando el principio de que la
parcela debe ser la unidad económica suficiente para dar sustento a la
familia campesina. Entonces el ejidatario puede designar a quien deba
sucederle en sus derechos sobre la parcela, pero siempre se señala en
singular, ya sea su cónyuge, concubina o concubinario, uno de sus
hijos, uno de sus ascendientes, hasta aquí podemos suponer que no haya
problema, pero cuando señala a otra persona sin parentesco, es cuando
de acuerdo al Derecho Civil debería estar respetando el 50% de los
derechos de su cónyuge, aunque debemos pensar que se está confirmando
99
la consideración de indivisibilidad que se menciona en la Nueva Ley
Agraria, ya que se equipara a la materia civil, pues el titular de la
masa hereditaria o un Derecho Agrario tiene la facultad para designar
libremente a la persona que deba sucederle a su fallecimiento, siendo
la naturaleza de la sucesión agraria semejante a la materia civil, ya
que el patrimonio pasa como un todo a otra u otras personas, hablando
en materia agraria que el derecho sucesorio es indivisible.
Trámite ante el tribunal unitario agrario de sucesorSe solicita el reconocimiento de sucesor legítimo al Tribunal
Unitario Agrario, conteniendo el nombre de la autoridad a quien se
dirige, generales del actor, su domicilio para oír y recibir
notificaciones en el lugar del juicio, los nombres de las personas para
tal efecto, las prestaciones que se piden, también un capítulo
descriptivo de los hechos en que base su solicitud, un capítulo de las
pruebas que se ofrecen y las que se exhiben, un capítulo de derecho y
finalmente contiene los puntos petitorios, después el lugar, fecha el
nombre y firma o huella del promovente.
Deberá demostrarse el fallecimiento del de cujus; exhibiendo la
copia certificada del acta de defunción respectiva; que el de cujus se
encontraba vigente como titular de derechos agrarios, por lo que se
acompañará la constancia de ejidatario o comunero para tal fin;
identificación y descripción de los derechos agrarios, según haya sido
regularizado o no el núcleo agrario y se hayan expedido los
certificados parcelarios o de uso común correspondientes, antes del
PROCEDE o después de éste.
Cuando se deposita el testamento agrario en el Registro Agrario
Nacional, o se acude a un fedatario público, se evita el trámite
anterior, por lo que se recomienda a los ejidatarios que una vez que
reciben sus documentos producto del PROCEDE, acudan a las delegaciones
del Registro Agrario Nacional a depositar su testamento agrario, esta
institución habilitó personal para acudir a los ejidos y en la misma
100
entrega de documentos levantaba las listas de sucesión, por lo que ya
no tuvieron que trasladarse a las delegaciones mencionadas a depositar
sus testamentos.
Una vez que el tribunal agrario reconozca derechos sucesorios a
favor de alguien, la resolución o sentencia respectiva deberá ser
inscrita en el Registro Agrario, para que surta efectos con relación a
terceros; para que se cancele los certificados existentes y expida los
nuevos a favor del heredero, dichos actos se efectúan mediante
solicitud y previo pago.
Si analizamos la ley, nos damos cuenta que no existe una
definición aplicable a la lista de sucesión o sea al testamento
agrario, ante tal omisión se puede tomar que la nueva lista de sucesión
“Es el documento en que consta el acto jurídico unilateral,
personalísimo, modificable y libre, formalizado por un ejidatario o
posesionario capaz, ante un Registrador o persona dotada de fe pública,
por medio del cual designa a la persona que a su fallecimiento le
sucederá en sus derechos agrarios.
En este caso, la lista de sucesión tiene el carácter de documento
público, en los términos del artículo 129 del Código Federal de
Procedimientos Civiles, ya que es realizado conforme a disposición
expresa de la ley, cumpliendo con ciertas formalidades, que en este
caso son mínimas, mediante la intervención de un funcionario revestido
de fe pública, en ejercicio de sus atribuciones legales. Por lo tanto
la lista de sucesión inscrita o depositada en el Registro Agrario
Nacional, tiene valor probatorio pleno en juicio y fuera de él, de
conformidad con el artículo 202 del Código Federal de Procedimientos
Civiles, en relación con el 150 de la Ley Agraria y 97 del nuevo
Reglamento Interior del Registro Agrario Nacional.
Es un acto jurídico unilateral, porque implica una manifestación
exterior de voluntad de una persona, la cual realiza con la intención
de producir ciertos efectos jurídicos, los que están regulados por la
101
ley. Además de dicho acto no derivan derechos y obligaciones recíprocos
ni su validez depende de la aceptación previa de un tercero, en este
caso el sucesor preferente o sucesores sustitutos.
Es un acto jurídico personalísimo, porque solo el interesado, en
su carácter de titular de una unidad de dotación, parcela o derechos
sobre el uso común dentro del ejido, puede hacer uso del derecho que le
confiere la ley para designar sucesores por sí mismo, sin que sea
posible efectuarlo válidamente a través de un representante o
mandatario o apoderado.
Es modificable, porque el ejidatario tiene la facultad de cambiar
la lista de sucesión y sustituir o suprimir sucesores designados
cuantas veces lo estime conveniente, sin dar explicación o dar cuenta
a nadie sobre las razones de su conducta.
Es libre, porque ninguna persona ni autoridad puede obligar a
presionar al titular del referido derecho agrario para que designe
sucesores, no se pueden fijar condiciones ni límites a esa voluntad,
sin que se incurra en una causal de ineficacia o nulidad que llegue a
invalidar la disposición sucesoria así formulada.
Es un acto formal porque debe adoptar la forma escrita, puede
celebrarse en presencia de dos testigos y, se debe cumplir con ciertos
requisitos adicionales.
Es solemne porque para la validez de la lista de sucesión se
requiere la intervención de un funcionario dotado de fe pública, como
lo es el Registrador Agrario o un fedatario, esto es un notario
público, escribano público o un juez de primera instancia, o cualquier
otro funcionario facultado por la ley para realizar funciones de
carácter eminentemente notarial. Si no se dan los requisitos la lista
de sucesión se puede ver afectada de eficacia jurídica y por
consecuencia no logre su propósito.
El testamento agrario no tiene una forma especial por lo que
bastará que se exprese por escrito la voluntad del testador respecto de
quienes deban sucederle a su fallecimiento, los cuales deberán reunir
los requisitos primarios de la capacidad agraria individual y los
secundarios que determine el reglamento interno.
102
La capacidad agraria colectiva, esta capacidad se requiere
expresamente para constituir ejidos voluntarios, se exige un mínimo de
veinte individuos o más que reúnan los requisitos de capacidad agraria
individual, que aporten tierras, que cuenten con un proyecto de
reglamento interno que se haga constar en escritura pública y se
inscriba en el Registro Agrario Nacional, momento en el cual queda
debidamente constituido.
Los tipos de ejidos, tenemos en nuestro país varios tipos: son de acuerdo a su explotación, los hay agrícolas, ganaderos y forestales;
los parcelados son de explotación individual, ya que por resolución
presidencial o por acuerdo de asamblea, mantienen un régimen de
explotación individualizada, mediante la parcelación de las tierras dotadas. Los ejidos de explotación colectiva son los que fueron
constituidos bajo este régimen por resolución presidencial o acuerdo de
asamblea, cuya explotación y aprovechamiento se efectúa mediante la
participación colectiva de los integrantes del núcleo,
correspondiéndole a casa ejidatario la proporcionalidad de los frutos
que al efecto se decida. Se puede comentar que aún con el cambio de la
ley, subsisten tanto los parcelados individuales, como los colectivos,
ya que así les corresponde por razón de su preexistencia. Sin embargo,
según los nuevos lineamientos en la materia, se concede libertad
absoluta para que los ejidos ya constituidos o de nueva creación
adopten el sistema de explotación que convenga y de acuerdo con la
asamblea.
4.3 Características de las asambleas ejidales
La asamblea ordinaria se debe celebrar cada seis meses o lo previsto por el mismo núcleo en su reglamento interno o la costumbre,
en ésta se tratarán los asuntos que se indican en el artículo 23 de la
ley en sus fracciones: I- formar y modificar el reglamento interno; II-
aceptar y separar a ejidatarios, así como sus aportaciones; III-
informe del comisariado ejidal y del consejo de vigilancia, así como su
103
elección y remoción; IV- cuentas, aplicación de recursos económicos y
convenios para el uso y disfrute de las tierras de aprovechamiento
común por terceros; VI- Distribución de las ganancias, productos de las
actividades del ejido; XV- las demás que señale la ley y el reglamento
interno del ejido.
La asamblea extraordinaria se celebrará cuando el asunto a tratar así lo requiera, por no poder esperar a la ordinaria, y en ella se
tratará de las fracciones VII- señalamiento y delimitación de áreas
para el asentamiento humano, fundo legal, parcelas, área de
urbanización y asignación de solares a los ejidatarios; VIII-
reconocimiento del parcelamiento económico y regularización de la
tenencia de los posesionarios; IX autorización a los ejidatarios para
la adquisición del pleno dominio sobre sus parcelas y autorización para
la aportación de tierras de uso común a una sociedad; X- delimitación,
asignación, destino y régimen de explotación de las tierras de uso
común; XI- división y fusión de ejidos; XII- terminación del régimen
ejidal, previo dictamen de la Procuraduría Agraria; XIII- conversión
del régimen ejidal al comunal; XIV- instauración, modificación y
cancelación del régimen de explotación colectiva.
Convocatorias.- Se puede convocar de tres maneras, por iniciativa del comisariado ejidal, del consejo de vigilancia, en su carácter de
órganos representativos internos, o por petición de veinte ejidatarios
o el 20% de los integrantes del ejido al comisariado o consejo de
vigilancia, si éstos se niegan en un plazo de cinco días hábiles pueden
los ejidatarios solicitar a la Procuraduría Agraria que les elabore las
convocatorias para la celebración de las asambleas, siendo
responsabilidad del convocante que se fijen en los lugares más
visibles del ejido y cuidar su permanencia. Se pude expedir en primera,
segunda o ulterior convocatoria, según el número de asistentes, pero
las ulteriores se sujetarán a lo establecido para la segunda, que
exprese; el orden del día, el lugar, hora y fecha de la asamblea, así
como la firma o huella digital del convocante y la fecha de expedición,
hay que recordar que tipo de asamblea vamos a celebrar, para saber los
104
términos de cada una, en cuanto a la celebración deberá ser dentro del
ejido o el lugar habitual para ello.
Quórum legal, Para celebrar una asamblea ordinaria (fracciones de la I a VI y XV, artículo 23 de la Ley Agraria), en primera
convocatoria se lanzará con no menos de ocho ni más de quince días,
estando presentes la mitad más uno de los ejidatarios; en segunda
convocatoria, se lanzará con no menos de ocho ni más de treinta días y
con cualquier número de ejidatarios; para celebrar una asamblea
extraordinaria (fracciones de la VII a la XIV, artículo 23 de la Ley
Agraria), en primera convocatoria se lanzará con un mínimo de un mes,
estando presente las tres cuartas partes de los ejidatarios; en
segunda convocatoria, se lanzará con no menos de ocho ni más de treinta
días y deberán estar presentes la mitad mas uno de los ejidatarios, en
ambas asambleas sus resoluciones serán válidas si se aprueba por las
dos terceras partes de los ejidatarios del núcleo de población, los que
serán certificados por el presidente y secretario de la asamblea,
quienes verificarán la vigencia de sus derechos, debiéndose nombrar
como en todo tipo de asambleas los escrutadores; en cada una de las
asambleas si no se cumple con el requisito del quórum, se levantará una
acta de no verificativo y después se lanzará la siguiente convocatoria.
Cuando se trate de asuntos contenidos en las fracciones VII a la
XIV, deberá acudir un representante de la Procuraduría Agraria y un
fedatario público, la Procuraduría tiene la obligación no solo de
incorporarse al proceso de celebración de la asamblea, sino también de
verificar que se cumplieron con las formalidades para el lanzamiento de
las convocatorias. Serán nulas las asambleas si no reunieron los
requisitos de asistencia de la autoridad y fedatario antes mencionados,
el notario público deberá dar certeza de que lo que ellos firman
aconteció, para que sea inscrita el acta en el Registro Agrario
Nacional.
Los órganos internos de representación y ejecución.-Mantienen el mismo esquema anterior, la asamblea general, el comisariado ejidal y el
consejo de vigilancia, transformándose significativamente, ya que
105
pierden su carácter de autoridades internas, para convertirse en
órganos de representación y ejecución, gestores y ejecutores de las
decisiones de la asamblea, quien es el órgano supremo del ejido, en
donde participan todos los ejidatarios; se establece la obligatoriedad
de llevar un libro de registro de los integrantes del núcleo de
población, bajo la responsabilidad directa del comisariado ejidal y la
supervisión de la propia asamblea, para prevenir conflictos que antes
se producían sobre la existencia o no del quórum legal de las
asambleas, determinantes para tomar decisiones trascendentales en la
vida del ejido. El citado libro de registro, a cargo del comisariado
ejidal, debe tener cuando menos dos secciones: de ejidatarios y de
derechos. Esta última debe contener todo lo relacionado con los
solares, las tierras de uso común, las enajenaciones y actos jurídicos
sobre los derechos ejidales en general, incluyendo las notificaciones
para el ejercicio del derecho del tanto. Desaparece la asamblea de
balance y programación y subsisten solamente la asamblea general
ordinaria y la extraordinaria.
El Comisariado Ejidal, o de bienes comunales.- Es el órgano interno del ejido encargado de la ejecución de los acuerdos de la
asamblea, está constituido por un presidente, un secretario y un
tesorero, propietarios y suplentes, electos por asamblea, duran en su
cargo tres años y no podrán reelegirse sino pasado un periodo igual al
que estuvieron en ejercicio.
Entre las facultades y obligaciones del comisariado ejidal se
encuentran las de: representar al núcleo de población ejidal y
administrar los bienes comunes del ejido en términos que fije la
asamblea con facultades de apoderado general para actos de
administración y pleitos y cobranza; procurar que se respeten
estrictamente los derechos de los ejidatarios; convocar a asamblea en
términos de ley y cumplir sus acuerdos; dar cuenta a la asamblea de las
labores efectuadas y del movimiento de fondos, así como informar a ésta
sobre los trabajos de aprovechamiento de las tierras de uso común y en
que estado se encuentran; deberá el comisariado comparecer en la vía de
jurisdicción voluntaria o en juicio correspondiente ante el Tribunal
106
Agrario en los asuntos relativos a la adquisición de los derechos por
parte del poseedor de tierras ejidales; notificará al Registro Agrario
Nacional de la separación del ejidatario o comunero que haya enajenado
sus derechos ejidales y no conserve derechos sobre otra parcela ejidal
o sobre tierras de uso común; verificará que se cumpla con la
disposición del derecho del tanto, cerciorándose que se haya notificado
a los interesados, con la intervención de dos testigos o ante notario
público, quien en caso de un ejercicio simultaneo del derecho del tanto
con posturas iguales el comisariado ejidal, realizará el sorteo para
determinar a quien corresponde la preferencia y las demás que señale la
ley y el reglamento interno del ejido. Durante su encargo los miembros
del comisariado no podrán adquirir tierras u otros derechos ejidales de
cualquier tipo, excepto por herencia.
La elección del comisariado ejidal se llevará a cabo por mayoría
de votos en asamblea general, el voto será secreto y el escrutinio
público e inmediato; pueden ser removidos de su encargo por acuerdo de
asamblea mediante voto secreto. La Procuraduría Agraria a petición de
por lo menos el 20% de los ejidatarios del núcleo de población, podrá
convocar a asamblea para tratar la remoción del órgano.
El Consejo de vigilancia.- Básicamente es el órgano encargado de vigilar que el comisariado ejidal cumpla sus funciones, de acuerdo a lo
que establece la ley y el reglamento interno del ejido, además
desarrollar también tareas propias; como revisar las cuentas y
operaciones del comisariado a fin de darlas a conocer a la asamblea y
denunciar en caso de irregularidades en las que haya incurrido el
comisariado; convocar a asamblea en caso e que el comisariado no lo
haga. Para los casos de elección, remoción y período de duración se
aplica el mismo procedimiento que el comisariado ejidal.52
Características de la propiedad ejidal.-
De acuerdo a la Nueva Ley Agraria se divide según su destino en: tierras para el asentamiento humano, tierras de uso común y tierras
52 Oliveros Mendoza. Pedro Francisco, op.cit. pp. 109, 110, 111, 112
107
parceladas, cuestión que no contemplaba la anterior ley, pues se
formaba la propiedad social en un todo; hoy al amparo de esta ley, le
corresponde a la asamblea determinar el destino de las tierras no
parceladas formalmente, ya sea para asentamiento humano, uso común o
parcelamiento, de donde se desprende que en primer lugar, se debe
respetar dicho parcelamiento formal o de derecho, y después proceder a
destinar la tierra restante, ya sea para crear más parcelas, reconocer
las existentes de hecho, crear o ampliar el asentamiento humano o
simplemente dejarlas como uso común.
El 26 de septiembre de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la
Federación las normas técnicas para la delimitación de las tierras al
interior del ejido, con el fin de que la asamblea de ejidatarios cuente
con los elementos tecnológicos necesarios para llevar a cabo dicha
delimitación interior, cabe decir que su contenido es técnico y por
ende difícil para todo lego, lo que llevará a la asamblea a solicitar
servicios especializados en la materia.53
Con las reformas los ejidatarios tienen libertad para celebrar
contratos o asociación de cualquier tipo para su aprovechamiento,
tratándose de tierras de uso común o de parcelas, limitándolos a
treinta años o menos, aunque esta limitación es superable porque se
autoriza la prórroga del plazo igual de duración. Entonces el
ejidatario puede ahora celebrar cualquier contrato de (arrendamiento,
aparcería, mediería, comodato o asociación con terceros ejidatarios o
no), sin pedir la autorización a los órganos internos o autoridades
oficiales, aunque la Procuraduría Agraria estará pendiente como medida
preventiva ante conflictos posteriores.
Los ejidatarios pueden otorgar en garantía el usufructo de las
tierras de uso común y de las parcelas, ya sea a favor de instituciones
de crédito o de terceros con quienes tengan relaciones de asociación o
comerciales, pudiendo pactar obligaciones a su cargo, como son la mano
de obra de determinados insumos, el pago de créditos u otros a favor de
terceros o instituciones crediticias, otorgando como garantía del
53 Rivera Rodríguez. Isaías, op. Cit. P. 153
108
cumplimiento los derechos de usufructo a favor de los acreedores.
Siendo una apertura limitada debido a que solo incluye a los derechos
agrarios y no la titularidad de éstos.
Respecto de la inscripción ante el Registro Agrario Nacional, es
entendible por ser éste el medio idóneo para conocer la situación
jurídica en que se encuentra la propiedad social, es necesidad de que
todo particular o institución crediticia deba exigir en forma previa a
la constitución de la garantía, la constancia de libre gravamen del
usufructo de la parcela o de las tierras de uso común.
Ningún ejidatario puede ser propietario de derechos parcelarios
con extensión superior al 5% de la superficie total del núcleo de población, ni superar el equivalente a los límites de la pequeña
propiedad. A la Secretaría de la Reforma Agraria le corresponde vigilar
que se cumpla esta disposición de acuerdo a los controles establecidos
en el Registro Agrario Nacional para la propiedad social.
Con la nueva ley, se introduce la figura de la adquisición por
prescripción, por medio de la posesión a título de ejidatario, igual
que en lo civil, debe ser pacífica, continua y pública por cinco años
si es de buena fe o diez de mala fe, al cabo de los cuales el poseedor
obtendrá los derechos sobre la parcela y su calidad de ejidatario, en
este rubro no entran las tierras del asentamiento humano, es decir no
procede la prescripción. Para que opere esta figura, hay que tramitarla
ante el Tribunal Agrario, por medio de la vía de jurisdicción
voluntaria, o en la vía contenciosa, previa audiencia de los
interesados, de los colindantes y el comisariado ejidal, al emitirse la
resolución, se comunicará al Registro Agrario Nacional, para que de
inmediato expida el certificado correspondiente. La demanda presentada
ante el Tribunal Agrario, o alguna denuncia por despojo, interrumpirá
el plazo, hasta que se dicte la resolución definitiva.
Una parcela puede asignarse colectivamente a un grupo de
ejidatarios, constituyendo una forma de copropiedad agraria, estando
sujeta a las disposiciones del reglamento interno ejidal, de la
109
asamblea y de los cotitulares, pero para mayor seguridad se aplicarán
las reglas de la copropiedad en materia civil federal.
Tierras para el asentamiento humano.- Son las tierras necesarias para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido, compuestas por los
terrenos en donde se ubique la zona de urbanización y su fundo legal,
además de las áreas de reservas para el crecimiento de la zona de
urbanización y las superficies necesarias para los servicios públicos
de la comunidad, considerando como anexos las parcelas especiales. El
fundo legal tiene un carácter más amplio que la zona de urbanización,
ya que cuenta con un área mayor que comprende las reservas para el
crecimiento de la zona de urbanización y las superficies externas, como
los caminos, sistemas de riego, etc. y la zona de urbanización es más
especifica , ya que cuenta con un área menor que comprende los solares
y las superficies necesarias para los servicios públicos localizables
en edificios e instalaciones especiales, como escuelas y edificios
públicos.
El fundo legal es irreductible, no se puede disminuir la
superficie destinada para tal efecto por lo que hay que tener cuidado
al asignarla, pues con la sola delimitación se hace inalienable
imprescriptible e inembargable, salvo la excepción de que se aporte al
municipio o entidad pública competente para la prestación de un
servicio público, la Procuraduría Agraria deberá estar pendiente en
esta cuestión y de la delimitación de los solares de la zona de
urbanización de la que son propiedad plena sus titulares, los que una
vez adjudicados pasan a incorporarse a la propiedad privada, perdiendo
entonces las características de inalienables, imprescriptibles e
inembargables; si existe fundo legal, deberá delimitarse la zona y
respetarse su límite concedido. Los servicios públicos contarán con la
superficie necesaria para los edificios donde se preste el servicio,
siendo pues áreas reducidas para la atención particular, (oficinas,
escuelas, edificios públicos como ayuntamientos, cárcel u otros), y
otras áreas de superficie más amplias o espacios abiertos para corrales
de manejo, de inspección fito y zoosanitaria y rastros, etc., ya
110
comentamos que todo ejidatario tiene derecho a recibir en forma
gratuita un solar en la zona de urbanización, aunque este derecho está
sujeto a la existencia del fundo legal del ejido o a la constitución de
la zona de urbanización, siendo esto posible si está dentro de los
terrenos del ejido, y dejando a salvo el derecho en caso de no existir
cualquiera de estos supuestos. También dijimos que era la asamblea la
encargada de realizar las asignaciones por ser facultad de la misma,
únicamente para determinar la extensión que le corresponde a cada
ejidatario, con base en la equidad y características, usos y costumbres
de cada región, además debe participarle al municipio conforme a la ley
de fraccionamientos de corresponda, el Registro Agrario Nacional
expedirá los títulos de solares urbanos de cada ejidatario o
avecindado, o hijos de éstos si son independientes, hecha la asignación
podrán ser arrendados o enajenados, ya que a partir de la inscripción
en el Registro Público de la Propiedad pertenecen al derecho común,
pues son propiedad privada, desincorporándose esta superficie del
régimen de propiedad social.
Es de hacer notar que siempre que se trate de vender terrenos
localizados dentro de las áreas de reserva para el crecimiento de un
centro de población a personas ajenas al ejido, deberá darse
preferencia a los gobiernos estatales o municipales de acuerdo con la
Ley General de Asentamientos Humanos. Sin que se respete este orden de
preferencia si el comprador es ejidatario. Queremos resaltar ahora que
se dio el caso de muchos ejidatarios con parcelas muy próximas a las
ciudades, que fraccionaron las mismas sin tomar en cuenta a la
autoridad municipal, aflorando la voracidad de estos ejidatarios, ya
que quisieron sacarle el máximo provecho a su parcela sin dejar
superficies para los servicios públicos que la ley los obliga, trazando
calles angostas que no son funcionales, y en fin muchas anomalías que
por supuesto el municipio nunca les aprobó.
Tierras de Uso Común.- Son aquellas que la asamblea no ha reservado para asignación de parcelas ni asentamiento humano y cuyo
aprovechamiento se destina para el sustento económico de la vida
111
comunitaria del ejido, o sea los bosques, selvas, pastizales,
agostaderos, lomeríos, etc., se hace necesario hacer una observación ya
que el artículo 59 de la Ley Agraria, prohíbe la asignación de parcelas
en los bosques y selvas y sin embargo el R.A.N. expidió los
certificados parcelarios que se encuentran en estas zonas, propiciando
con ello la siembra de enervantes, por encontrarse rodeadas y casi
cubiertas con la espesura de pinos o árboles de gran magnitud.
Sus características son, de que estas tierras son inalienables,
imprescriptibles e inembargables, salvo decisión contraria de la
asamblea, procediéndose así a su parcelamiento, regularizar la tenencia
y destinarla al asentamiento humano, o aportarlas a sociedades civiles
y mercantiles o en su caso darles otro destino y régimen de
explotación; pero si no existe una disposición que indique otra cosa,
los derechos sobre estas tierras de uso común serán por partes iguales
a los miembros del núcleo de población, por lo que el Registro Agrario
Nacional les expedirá su respectivo certificado.54
Tierras parceladas
Son las constituidas por todas aquellas tierras formalmente
parceladas a favor de los ejidatarios en forma individual o en forma
colectiva cuando se trate de copropiedad de parcelas, a quienes les
pertenece el derecho de aprovechamiento, uso y usufructo, e incluso el
de disposición, sin más limitaciones que las que marca la ley,
amparándose estos derechos con el certificado correspondiente o con la
resolución del tribunal agrario.
En cuanto a la transmisión interna de parcelas, sin que implique
desincorporarlas del régimen de la propiedad social, la titularidad de
los derechos sobre las parcelas podrán ser enajenadas a ejidatarios y
avecindados del mismo núcleo de población. Para perfeccionar la
transmisión, basta que el contrato sea firmado ante dos testigos; que
lo celebren personas capaces; mayores de edad; que no se de con
54 Idem, pp. 167,168
112
violencia; que se persiga un fin lícito; y se de en la forma cómo lo
expresa la ley. Entonces, deben mencionar el domicilio de las partes,
la superficie y ubicación del terreno, el valor de la compra venta,
forma de pago y datos del certificado parcelario.
A partir del decreto del 17 de abril de 2008, para la validez de
la enajenación se requiere:
a) La manifestación de conformidad por escrito de las partes ante dos
testigos, ratificada ante fedatario público.
b) La notificación por escrito al cónyuge, concubina o concubinario y
los hijos del enajenante, quienes en ese orden, gozarán del derecho del
tanto, el cual deberán ejercer dentro del término de treinta días
naturales contados a partir de la notificación a cuyo vencimiento
caducará tal derecho. Será aceptable para este efecto la renuncia
expresada por escrito ante dos testigos e inscrita en el Registro
Agrario Nacional, y
c) Dar aviso por escrito al comisariado ejidal.
Realizada la enajenación, el Registro Agrario Nacional, procederá a
inscribirla y expedirá los nuevos certificados parcelarios, cancelando
los anteriores. Por su parte el comisariado ejidal deberá realizar la
inscripción correspondiente en el libro respectivo.
La enajenación de los derechos parcelarios es un acto jurídico
permitido por la ley, el contrato deberá notificarse al Registro
Agrario Nacional, para que cancele los certificados parcelarios y
expida los nuevos a nombre del comprador.
El derecho del tanto del que gozan el cónyuge y los hijos del
ejidatario cuando éste pretenda realizar actos jurídicos tendiente a la
enajenación de sus derechos agrarios, deberá ser efectivo, treinta días
naturales antes de la venta, si se omite la notificación de este
derecho será nula la compra venta, por lo que también el interesado
gozará de igual término a partir de la notificación para demandar la
nulidad del acto, ante el tribunal agrario, (no hay recurso de
revisión). Cabe anotar aquí, que las parcelas especiales no son objeto
de enajenación.
113
Dominio Pleno de las parcelas
La asamblea una vez que se delimitaron y asignaron las tierras del
ejido, puede otorgar a los ejidatarios el dominio pleno sobre sus
parcelas, convirtiéndolos en propietarios, con todos los atributos que
implica, por lo que se sigue el procedimiento de acuerdo a como lo
marca le ley, esto es en una asamblea dura o extraordinaria y con todas
sus formalidades, en la que deben estar la mayoría de los ejidatarios
para contar con su aprobación, participando en ella la Procuraduría
Agraria y el Notario Público, quien dará fe de los acuerdos que se
tomaron en esta importante determinación de los ejidatarios, una vez
que fue aprobado la adquisición de dominio pleno de las parcelas, se
solicitará al Registro Agrario Nacional, se den de baja dentro del
régimen social las tierras que acaban de pasar a propiedad privada, y
se inscriban en el Registro Público de la Propiedad y de Comercio, por
lo que se desincorporaran del ejido y pasarán al derecho común,
expidiéndoles el Registro Agrario Nacional su respectivo título de
propiedad y cancelando el certificado parcelario correspondiente de los
ejidatarios que estén dispuestos a solicitarlo, ya que no es forzoso
que lo hagan todos al mismo tiempo. En este aspecto como el de
enajenación de derechos parcelarios, también la ley marca de hay un
derecho del tanto; sin embargo hasta donde sabemos, nunca se ha
respetado y no ha habido nulidad de ventas de títulos parcelarios, pues
al convertirse en propietarios los ejidatarios, ofrecen sus tierras al
mejor postor, sin que sean los propios ejidatarios, por carecer de
recursos, sino los capitalistas, los que adquieren a bajos precios las
parcelas que les ofrecen, beneficiándose con jugosas ganancias al
revender las tierras adquiridas, por lo que al no respetarse el derecho
del tanto, hay impedimento legal; sin embargo no se nulifica la venta,
pues si se carece de recursos para adquirir la tierra por parte de los
ejidatarios, se hace la venta al mejor postor, y nadie va ha pedir la
nulidad, así los capitalistas se seguirán aprovechando de la pobreza de
los ejidos y de la corrupción de las autoridades que dentro del mismo
existe para que no haya nulidades de venta de parcelas con dominio
114
pleno, las que se equiparan a la pequeña propiedad, por contar con el
título parcelario, inscrito en el Registro Público de la Propiedad, el
que es entregado al notario público para la elaboración de la escritura
correspondiente.
División, fusión y constitución de ejidos.
En la Ley Agraria encontramos la posibilidad de que los ejidos se
dividan o fusionen con otros, siendo competencia exclusiva de una
asamblea ejidal en forma extraordinaria o dura, en la que debe estar
presente la Procuraduría Agraria y un fedatario público, esta división
se promueve ante el tribunal unitario agrario competente por el núcleo
de población interesado, en la vía de jurisdicción voluntaria si no
existe conflicto, y en juicio agrario si lo hay; la solicitud se hará
por un grupo de veinte o más ejidatarios que se quieran convertir en
nuevo ejido o el 20% de los integrantes y que la superficie que les corresponda a los nacientes ejidos no constituya minifundios superior a
los límites de la propiedad, liquidar sus adeudos en caso de ejidos
colectivos, si los tienen; en caso de no llenar estos requisitos no
procederá la división de ejidos; para la fusión se requiere también que
se de por acuerdo de las asambleas ejidales. En el caso de constituir
nuevos ejidos, será de forma voluntaria, ya que la nueva ley no permite
constituirlos por acto de autoridad, por haberse terminado la fase del
reparto masivo de la tierra. En consecuencia la ley exige para un nuevo
ejido la capacidad colectiva, o sea veinte individuos y que cada uno de
ellos aporte tierras y se elabore un proyecto de reglamento interno,
todo lo cual debe constar por escritura publica y registrarlo en el
Registro Agrario Nacional, que es cuando adquieren personalidad
jurídica y patrimonio propio, acto por el cual las tierras son
incorporadas al nuevo régimen de propiedad regido por la ley agraria,
si se aportan las tierras para la constitución del nuevo ejido en
fraude de acreedores, será nula. No creemos que se de esta figura con
mucha facilidad, si recordamos que la Nueva Ley Agraria, está dando
todo para que se llegue a desincorporar tierras ejidales al régimen de
propiedad privada, aunado también a que en estos tiempos ya no se
115
tienen beneficios en los ejidos como se tuvieron en sexenios pasados,
por lo que insistimos en que no es muy atractiva la oferta de
constituir ejidos aportando tierra de dominio pleno para convertirla en
tierra social.
Debemos tener presente que todo ejido contará con su reglamento interno en el que se establece la normatividad conforme a la cual debe operar el ejido, adoptada sin más limitaciones que las que señala la
ley; conteniendo la organización económica y social del ejido, los
requisitos para admitir nuevos ejidatarios y las reglas para el
aprovechamiento de tierras de uso común, debiendo normar la frecuencia
en la celebración de asamblea y facultades adicionales de ésta, del
Comisariado y del Consejo de Vigilancia, debiendo regular el
funcionamiento de sus integrantes; de los derechos parcelarios, de los
aguajes, del uso, aprovechamiento, acceso y conservación de las tierras
de uso común y de los derechos y obligaciones de ejidatarios y
avecindados, debiendo estar inscrito en Registro Agrario Nacional. De
conformidad con el artículo 107 de la nueva Ley Agraria, todo lo
previsto para los ejidos será aplicado a las comunidades, en tanto no
contradigan los principios de la propiedad comunal; por mencionar como
ejemplo, las asambleas deberán celebrarse con las mismas exigencias de
quórum legal y de resolución. Tanto los ejidos como las comunidades
pueden adoptar el régimen del otro, convirtiéndose en comunidad y ejido
respectivamente, todo de acuerdo a lo que establece el artículo 23 en
su fracción XIII; la autoridad máxima es la asamblea y la comunidad se
basará a lo establecido por su estatuto comunal, equivalente al
reglamento interno del ejido y sus disposiciones en general.
116
CAPITULO QUINTO
ANÁLISIS JURÍDICO DEL EJIDO, LA COMUNIDAD Y LA PEQUEÑA PROPIEDAD EN EL MARCO DE LA LEGISLACIÓN AGRARIA.
Antecedentes
El 1o. de diciembre de 1573, Felipe II dispuso que;
“Los sitios en que han de formar los pueblos y reducciones tengan comodidad de aguas, tierras y montes, entradas y salidas, labranzas y un ejido de una legua de largo, donde los indios puedan tener sus ganados sin que se revuelvan con otros de españoles”
Esta cédula formó más tarde la ley VIII, Título III de la
Recopilación de Leyes de Indias.
La cédula comentada dio origen en la Nueva España a la creación de los
ejidos en la misma forma, pero con fines distintos a los que existían
en la Metrópoli, que eran con carácter de tierras de uso común
situadas a la salida de las poblaciones con fines de esparcimiento para
las familias, en tanto que los de la Nueva España el ejido fue
destinado para sembrar y para que pasteara el ganado. La extensión que
se menciona de una legua de largo, no era obstáculo de que en casos
especiales se hicieran concesiones de mayor amplitud. Además de los
ejidos, también eran de uso común los montes, pastos y aguas tanto
para españoles como para los indios, esto es que fuera común a todos
los vecinos de las provincias de las Indias, para que los gozaran
libremente.55
Consideraciones Preliminares
Mostrar una idea de lo que es el ejido es tarea difícil;
generalmente las leyes no lo han definido, ni los tratadistas tampoco;
y resulta que su concepto ha sido y es un concepto dinámico, tanto
55 Bárcenas Chávez, Hilario, op. Cit. P.26
117
como el precepto constitucional en el cual se funda. En efecto el
artículo 27 constitucional establece instituciones como la pequeña
propiedad, las comunidades y el ejido y estas se han ido modelando en
nuestro transcurrir histórico, de acuerdo con las circunstancias que
ha ido dictando el interés público; y el interés público en México ha
marcado un derrotero ejidal que partió en 1915 del simple reparto de la
tierra como etapa inicial de arranque en nuestra Reforma Agraria, etapa
que se fue acoplando con otras al paso de los años transcurridos, de
tal manera que actualmente el ejido implica muchas otras acciones
gubernamentales y de los propios ejidatarios, como el reparto de agua
mancomunado a la tierra, el aprovechamiento de otros recursos naturales
ejidales, el establecimiento de infraestructura social y económica, la
organización de los campesinos y su producción, la industrialización
y comercialización de sus productos. Tal vez por esa causa, solo la
primera Ley de Ejidos del 28 de diciembre de 1920, en su artículo 13,
definió el ejido como “la tierra dotada a los pueblos”, y dicho sistema
no volvió a repetirse en la legislación subsiguiente. Este concepto de
ejido identificado como la tierra dotada, sirvió a principios de
nuestra Reforma Agraria, pero en la actualidad, como ya expresamos
también se encuentra muy superado.56
El ejido, es sin duda la institución clave de la Reforma Agraria y
por lo tanto del Derecho Agrario Mexicano, con su añeja sedimentación
en raíces prehispánicas, se nutre en su denominación durante la
colonia, para más tarde conformar y transportar sus objetivos en las
sucesivas etapas de nuestro desarrollo social y sobremanera en la
Revolución que lo legitima en la Constitución Social de Querétaro.
El ejido en la época contemporánea se presenta como una
institución jurídica en los planes y programas de la Revolución
Mexicana que culminan con la Ley del 6 de Enero de 1915, que declara
nulos los actos y hechos jurídicos que formalmente sirvieron para
legalizar la conculcación de las tierras, aguas y montes, terrenos de
repartimiento o de cualquier otra clase perteneciente a los núcleos de
población, pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades,
56 Martha Chávez Padrón. Op. Cit. Pp. 405, 406
118
añadiendo a esto la acción de dotación para la reconstitución de ejidos
a cargo del Gobierno Nacional.
El ejido se encauza en el constitucionalismo social, para
continuar con la base de reglamentación que arranca con las circulares,
la ley de ejidos de 1920, para entrar en su definitividad en la
sistemática agraria con los códigos del 34, 40 y 42, puentes estos para
la Ley Federal de la Reforma Agraria.57
La Ley Agraria del Imperio, promulgada por Maximiliano de
Habsburgo, en su carácter de emperador, el 16 de Septiembre de 1866
concedía a los pueblos obtener fundo legal y ejidos localizables en una
superficie de terrenos útiles y productivos, el cual debería de tomarse
de los baldíos o realengos existentes o a falta de estos por medio de
su compra. En caso de que sus dueños se negaran a la transacción se
procedía a la expropiación, como esto se oponía a las ideas de los
conservadores que eran los que sostenían a Maximiliano, provoco incluso
su rechazo. Se puede decir que fue Maximiliano el que por primera vez
intentó dotar al ejido, aunque esa denominación solo se aplicaba en su
sentido español, dedicado al aprovechamiento común. 58
Medina Cervantes, en su texto de Derecho Agrario, nos define al
ejido: “Como una empresa social con personalidad jurídica que finca su
patrimonio en la propiedad social que el estado le asigna, la cual
queda sujeta a las modalidades respectivas. A efecto de auspiciar la
organización socio-productivo de los ejidatarios en el contexto del
desarrollo rural integral. Su clase es parcelado, colectivo o mixto”.59
Esta definición aunque es aceptable se debe ampliar y no dar a
entender que se está refiriendo a un régimen socialista, la definición
o concepto que nos parece más acertada conforme a la realidad que
impera en el ejido es la que proporciona Isaías Rivera Rodríguez en su
Nuevo Derecho Agrario:
“El ejido es una sociedad de interés social, integrada por mexicanos, con personalidad jurídica y patrimonio propio, constituido por las tierras, bosques y aguas que les han sido dotadas o que hubieran 57 Rincón Serrano, Romeo. El Ejido Mexicano. Centro de Investigaciones Agrarias México. p. 20, 2358 Fábila, Manuel.cit. pos. Rivera Rodríguez ,Isaías. vid. supra nota 3 p. 3059 Medina Cervantes, Ramón. op. cit. p. 56
119
adquirido por cualquier otro título, sujeto su aprovechamiento, explotación y disposición a las modalidades establecidas por la ley, cuya organización y administración interna se basa en la democracia económica y el respeto a los derechos individuales. Su principal objetivo es la satisfacción de las demandas de sus integrantes, mediante el aprovechamiento de su potencial y actitud de las tierras que cultiva”.60
Después de estas definiciones o conceptos consideramos que ejido
es una persona moral (colectiva), que ha recibido un patrimonio a
través de la redistribución agraria y que está sujeto a un régimen
jurídico de especial protección y cuidado por parte del estado. De
acuerdo con la ley el patrimonio del ejido está formado por tierras
cultivables, tierras de uso común para satisfacer las necesidades
colectivas y la zona de urbanización, la parcela escolar, la parcela de
la mujer campesina y la parcela de la juventud. La personalidad del
ejido surge al serles entregadas las tierras por medio de la dotación o
ampliación. Los objetivos que se persiguen en el ejido son:
materializar eficientemente la equidad y la justicia entre los
campesinos y proyectar a nivel nacional el reconocimiento del pleno
derecho de los ejidatarios sobre sus parcelas. Este reconocimiento y
respeto de los derechos individuales, no concluye con el otorgamiento
de sus respectivos certificados, sino que continua con la vigilancia y
orientación tendientes al mejoramiento productivo para lograr mayores
rendimientos encausados no solo a solucionar las necesidades del auto
consumo, la protección de dichos bienes de cada titular y como
patrimonio en favor de su familia, sino que busca el impulso para
lograr la autosuficiencia de todos los mexicanos.
Para ello, el ejido nace después de concluir todo un proceso
agrario que se inicia en el momento en que un grupo de campesinos sin
tierras y sin recursos que les permitan subsistir, solicita al
Ejecutivo Federal un pedazo de tierra, acción que concluye con la
Resolución Presidencial Dotatoria y así el campesino se convierte en
60 Rivera Rodríguez , Isaías. op. cit. p. 138
120
ejidatario, siendo pues desde ahora sujeto de crédito y adquiriendo la
personalidad jurídica para promover y obtener insumos, capacitación,
asistencia técnica y otros beneficios tendientes siempre a lograr
mejores niveles de vida. El fundamento constitucional del ejido se
encuentra en el artículo 27 en su fracción VII, constituyéndose por
Resolución Presidencial o Resolución del Tribunal Superior Agrario, así
como por aportación de tierras de dominio pleno para la constitución
del ejido, o por división del ejido, y por conversión de una comunidad
a ejido.
También es considerado el ejido como una persona moral de pleno
derecho, con capacidad y personalidad jurídica constituida por un acto
de la autoridad federal, por medio del cual se da en propiedad a un
núcleo o grupo de población, un conjunto de bienes que forman su
patrimonio y que en un principio estuvieron sujetos a un régimen de
propiedad inalienable, imprescriptible, inembargable e intransmisible
para que fueran explotados, como unidades de producción organizada de
manera colectiva con sus órganos de decisión, ejecución y control,
funcionando de acuerdo a los principios de cooperación, autogestión y
democracia interna. El ejido como empresa social, está destinada
inicialmente a satisfacer las necesidades agrarias del núcleo de
población, su finalidad es la explotación integral y racional de los
recursos que lo componen, procurando con la técnica moderna a su
alcance, la superación económica y social de los campesinos. El ejido
como empresa implica la decisión libremente adoptada por los
ejidatarios de agrupar sus unidades de dotación en tal forma que el
conjunto de ellas se trasforme en una organización rentable capaz de
elevar su nivel de vida.
El 8 de enero de 1921, fue publicada la Ley de ejidos y su
carácter esencial, que establece señalar quienes tienen derecho de
obtener terrenos por dotación o restitución en toda la República, para
ser disfrutados en comunidad mientras no se legisle sobre el
Fraccionamiento, estos sujetos de derecho se enumeran; I.- Los
Pueblos. II.- Las Rancherías. III.- Las Congregaciones. IV.- Las
121
Comunidades y V.- Los demás Núcleos de Población de que se trata esta
Ley. El Artículo 13 establece que la tierra dotada a los pueblos se
denominará Ejido y tendrá una extensión suficiente de acuerdo con las
necesidades de la población y de conformidad a la calidad agrícola del
pueblo, topografía del lugar, etc. El mínimo de tierras de una
dotación será tal que pueda producir a cada jefe de familia una
utilidad diaria equivalente al duplo del jornal medio de la localidad.
El Artículo 39 establece: Entre tanto no se expida una ley que
determine la manera de hacer el separamiento de las tierras
reivindicadas u obtenidas de acuerdo con los pueblos, rancherías,
condoñazgos, congregaciones y demás corporaciones de población,
disfrutarán en comunidad de las tierras que les pertenezcan. Artículo
40, Fracción II, inciso B. La tierra que cada uno de los miembros de
la comunidad debe utilizar en cada temporada, dictando las medidas
apropiadas para que los terrenos del ejido puedan ser utilizados por
todos los pobladores equitativamente y para que todos estos
contribuyentes por igual, al cuidado de los ejidos y de los gastos
necesarios. Como consecuencia de lo anterior, fue emitida la circular
48 del primero de septiembre de 1921, que expresa sobre el régimen
interior a que habrá de sujetarse el aprovechamiento de los ejidos; en
efecto.... Las resoluciones presidenciales en que manden restituir o
dar en dotación tierras a las agrupaciones y pueblos, se consideran
como títulos comunales para efectos de que sirvan en común para amparar
y difundir la extensión total que las mismas resoluciones comprendan,
sin perjuicio de que dentro de esa extensión y al amparo del título
general los porcioneros favorecidos con parcelas en sus respectivos
repartos, puedan adquirir, tener y trasmitir los derechos que expresan
las reglas que siguen. Señalando los procedimientos y reglas para dicho
fin.
Cuando los ejidos eran insuficientes o incapaces de satisfacer las
necesidades de quienes los habitaban, había la posibilidad de obtener
más superficie de tierra y el artículo 241 de la anterior Ley Federal
de la Reforma Agraria señalaba:
122
Los núcleos de población ejidal que no tengan tierras, bosques y aguas
en cantidad bastante para satisfacer sus necesidades, tendrán derecho a
solicitar la ampliación de su ejido, siempre que comprueben que
explotan las tierras de cultivo y de uso común que posean.
Igualmente el núcleo de población podrá comprar tierras de propiedad
privada de la zona, con recursos propios o con crédito que obtengan.
Los predios con superficie menor a la que se requiere para dotar o
ampliar tierras a un núcleo agrario o establecer un nuevo centro de
población y que sean legalmente afectables, podrán ser destinados para
el acomodo de los campesinos con derechos a salvo, creando unidades
individuales de dotación ejidal.61
Se establecía entonces por el artículo 198 que tenían derecho a
solicitar dotación de tierras, bosques y aguas por la vía de creación
de nuevos centros de población, los grupos de veinte o más individuos
que reunieran los requisitos establecidos en el artículo 200 aun cuando
pertenecieran a nuevos poblados, añadiendo que se procede a la creación
de un nuevo centro de población cuando las necesidades del grupo
capacitado para constituirlo no puedan satisfacer por los
procedimientos de restitución, dotación o ampliación de ejidos, o de
acomodo en otros ejidos, procediendo así a la creación del citado nuevo
centro de población ejidal.
Se daba el caso de que no existían tierras que se pudieran
afectar para que el núcleo solicitante satisficiera sus necesidades,
ya que la repartición de tierras por parte del Ejecutivo de la nación
fue de manera excesiva, y que en algunos casos se dieron resoluciones
presidenciales de dotaciones o ampliaciones en lugares que ya habían
sido asignadas, provocando con ello que se empalmen las superficies
entregadas a los núcleos de población, la misma Ley Federal de Reforma
Agraria, en su artículo 242 nos habla de los Nuevos Centros de
Población Ejidal, que era otra alternativa para el reacomodo de los
ejidatarios, a los que se les proporcionó grandes extensiones de
hectáreas de tierra, que nunca usufructuaron, cuestión que salió a la
luz cuando se dio la entrega de los títulos y certificados del
61 Chávez P. de Velázquez. Ley Federal de Reforma Agraria. ed. PORRUA. México 1992. p. 174
123
(Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de
Solares Urbanos), PROCEDE a partir de la nueva Ley Agraria y dichos
documentos les fueron entregados a los ejidatarios de éstos núcleos de
población en otros ejidos aledaños al que por resolución presidencial
les correspondía, siendo en realidad que muchos campesinos únicamente
solicitaban la tierra porque eran movidos por líderes corruptos que
los utilizaban para su provecho y después de que se publicaban las
resoluciones presidenciales nunca establecían las poblaciones
correspondientes en las superficies que les dotaban, acarreando con
ello un desorden en la repartición de la tierra, recordando ahora lo
que un presidente de los años ochentas expresó al decir que se
tendría que construir otro piso a la República Mexicana, para entregar
la tierra que por resoluciones presidenciales se otorgaron a los
campesinos de México. Cabe aquí dar una opinión personal a este
respecto, pues observamos en la práctica cuando se hacían las
entregas o ejecuciones de resoluciones presidenciales de los predios
que fueron afectados, que aún persistía una gran cantidad de
superficie en manos de terratenientes que hasta la fecha la siguen
ostentando, ya que si bien es cierto, se entregaron demasiadas
Resoluciones Presidenciales, no menos cierto es que no se tocaron
grandes propiedades en manos de caciques y funcionarios del Ejecutivo
Federal, con lo que hasta la fecha se siguen sosteniendo estas grandes
propiedades, simulando fraccionamientos de tierras, cuando estas
pertenecen a una sola familia de personas acaudaladas.
Cuando en un ejido no haya tierras de labor suficientes para
satisfacer las necesidades de todos los individuos capacitados, y no
sea posible concederles ampliación, se procurará aumentarlas abriendo
al cultivo superficies que puedan ser aprovechadas mediante la
ejecución de obras de riego, saneamiento o desecación con la ayuda
financiera de los gobiernos de la federación o de los estados, de los
bancos oficiales o bien con el empleo de capital privado y la
cooperación de los ejidatarios del poblado. Si no fuese posible
satisfacer las necesidades del poblado por estos procedimientos, se
hará la declaratoria de déficit de unidades de dotación y se procederá
124
a acomodar a los campesinos con derechos a salvo de los ejidos
inmediatos con tierras disponibles o bien se creará un Nuevo Centro de
Población Ejidal.62
En caso de que no se localizaren los terrenos afectables de
inmediato para crear el Nuevo Centro de Población Ejidal, los
expedientes instaurados se reservaban y se iban resolviendo por orden
cronológico, conforme se disponía de tierras afectables, cuestión que
se dio siempre por parte del Ejecutivo Federal con fines políticos,
pues con tal de tener a la población campesina de su lado, les
autorizaba las resoluciones presidenciales aunque no fueran de suma
necesidad, sino para la complacencia de los lideres los que eran
utilizados para el acarreo de ejidatarios en tiempos electoreros.
5.3.1 Bienes del ejido El ejido se constituirá con y sobre las tierras que resulten legalmente
afectables para su caso, y que puedan variar de uno a otro expediente.
Sobre la extensión dotada, ella puede dedicarse a constituir los
siguientes bienes:
a).- Unidades individuales de dotación o parcela. Su superficie mínima
será de diez hectáreas. Se forman unidades de dotación o parcelas
cuando con las tierras dotadas, por su calidad, pueden constituirse
unidades de explotación que garanticen económicamente la
subsistencia de los ejidatarios, pues de lo contrario las tierras se
adscriben al uso colectivo bien sea en aprovechamientos forestales o de
otro tipo como se verá más adelante. Las tierras que se destinan a
esta finalidad, constituyen el bien principal del ejido y la base
económica del mismo. Las unidades de dotación o parcela constituidas
por resolución presidencial, solo podían aumentarse cuando con base en
estudios técnicos se desahogue el procedimiento de apertura de tierras,
estas unidades de dotación o parcelas participaban de la naturaleza
jurídica del ejido, de ser inembargables, imprescriptibles,
inalienables e intrasmisibles, de tal manera que cualquier venta o
posesión de extraños sobre las mismas, no surtía ningún efecto
62 idem p. 175
125
jurídico, ni alteraba el régimen ejidal a que estaban sujetas. Si una
persona no ejidatario, compraba un bien ejidal, dicho bien seguía
perteneciendo al ejido, por lo que eran inexistentes las acciones,
actos o contratos, esto de conformidad con la anterior Ley, pero en la
práctica se enajenaban con la anuencia de los comisariados ejidales,
acto que en la actualidad es permitido, ya que en la Nueva Agraria
viene regulada esta práctica que se daba anteriormente en los ejidos y
comunidades.
b) Zona Urbana Ejidal. Una porción de tierra que no sirve para labor,
se destina por la propia resolución presidencial dotatoria para
construir la zona urbana del poblado, o se regularizaban como tal los
terrenos ocupados por el caserío. Si la resolución presidencial no
constituyó la zona urbana, esta se determinaba posteriormente mediante
otra resolución presidencial que segregaba terrenos del ejido adscritos
a otra finalidad. A partir de la ejecución de cualquiera de estos dos
tipos de resolución presidencial constitutiva de la zona urbana daba
lugar a que se reconociera la consolidación de la posesión y ahora el
dominio pleno sobre los solares urbanos.
No existía una superficie determinada para construir la zona urbana, ya
que dependía de las necesidades reales del número de campesinos que
resultaban beneficiados con la resolución presidencial que constituía
el ejido, ya que todo ejidatario tenía derecho a recibir gratuitamente
un solar en la zona de urbanización, cuya extensión no debería ser
mayor de 2,500 mts. cuadrados los que eran asignados por sorteo,
mismos que después de cuatro años consecutivos de haber ocupado el
solar urbano o construido y radicado en el se hacía acreedor a recibir
el certificado respectivo para que este se canjeara por título de
propiedad, desincorporándose del régimen ejidal y pasar al derecho
civil para que fuera inscrito en el Registro Público de la Propiedad.63
De las características inherentes a la zona urbana ejidal se deduce que
no participaba de la naturaleza jurídica de los demás bienes ejidales.
Había una primera etapa, cuando la zona urbana pertenecía todavía al
núcleo de población ejidal, resultando dicho bien imprescriptible e
inembargable, pero se permitía en principio su venta a los avecindados,
63 Martha Cávez Padrón, op. Cit, pp. 409, 410
126
posesionarios y ejidatarios. Durante la etapa siguiente cuando la
posesión por más de cuatro años consolidaba el dominio pleno para
ejidatarios y avecindados, se ordenaba la titulación de los solares
urbanos como ya mencionamos, convirtiéndose en propiedad plena de los
ejidatarios y por consecuencia con posibilidad de venta a cualquier
persona.
c) Parcela Escolar. Esta es un bien que todo ejido debe tener, de tal
manera que desde entonces, de las tierras dotadas, la resolución
presidencial asigna el equivalente de una o más unidades de dotación a
finalidades escolares. Esta institución participa de la naturaleza
jurídica de los bienes ejidales, de ser inalienable, imprescriptible,
inembargable e intransmisible, de que su propiedad pertenece a todo el
núcleo de población ejidal y su disfrute es comunal, pues todos los
miembros del ejido pueden disfrutarlo a través de los servicios
escolares, deportivos y sociales que se instalen sobre esta unidad.
Como lo mencionamos antes, en todos lo ejidos debe existir una parcela
escolar; con la doble finalidad de que los alumnos obtengan
conocimientos agronómicos y de que sus frutos contribuyan al
sostenimiento de la escuela, más esta será establecida en las mejores
tierras del ejido, la asamblea tiene la facultad de asignar la
superficie determinada para la investigación y divulgación de prácticas
agrícolas que permitan un uso más eficiente de los recursos humanos y
materiales del ejido, el uso de este predio deberá ser regulado
mediante el reglamento interno aprobado en el ejido, disposición
contenida en el artículo 70 de la Nueva Ley Agraria, pues era
costumbre que esta unidad parcelaria escolar contara con una superficie
equivalente a la unidad de dotación, esto es diez hectáreas de riego o
su equivalente y como las escuelas rurales carecía de parcela se les
daba prioridad absoluta para otorgarles parcelas vacantes o para que se
les incluyera en ampliaciones, así mismo la explotación y distribución
de los productos debía someterse al reglamento que dictara la
Secretaría de la Reforma Agraria, con preferencia a sufragar los gastos
de la escuela e impulsar la agricultura.
Tales disposiciones generaron múltiples controversias en cuanto a la
titularidad de las parcelas escolares, e incluso llegaron a causar
127
fracturas internas en los ejidos. En algunos de los casos los
directivos de las escuelas consideraban que las parcelas adjudicadas
formaban parte del patrimonio del centro educativo o cuando menos
quedaban bajo su control, por lo que exigían su independencia de las
autoridades ejidales y del mismo núcleo de población, también se
cuestionaba el destino de sus productos ya que se pretendía un manejo
autónomo de los mismos, e incluso destinarlos para solventar los gastos
de la escuela, en donde se incluían compensaciones de sueldos y otras
erogaciones similares.
La reforma eliminó la obligatoriedad de esta disposición para dejar la
creación y extensión de la parcela al arbitrio del ejido, el cual en su
caso, conservará tanto el control de su operación como el del destino
de sus productos, de no acordarse otra cosa en el reglamento interno.64
d).- Unidad agrícola industrial para la mujer, de la superficie
dotada, la resolución presidencial deberá adscribir una unidad de
dotación de las mejores tierras colindantes a la zona urbana, para las
mujeres mayores de 16 años que no sean ejidatarias, a efecto que sobre
la misma se establezcan granjas agropecuarias e industrias rurales, que
tengan como destino el servicio y protección específica de las mujeres
campesinas, esto de conformidad con la anterior Ley Federal de Reforma
Agraria, ya que es a partir de ésta cuando se instituye este bien
ejidal, pues en los ejidos que se constituyeron con anterioridad a la
Ley de 1971, no vamos a encontrar esta unidad agrícola industrial
para la mujer que describimos, y al igual que la parcela escolar, era
obligatorio asignar una superficie que se equiparara a la unidad de
dotación de los ejidos a constituirse. En la actual Legislación ya no
se contempla de que la unidad de dotación destinada a la mujer, sea
exclusiva de las mujeres no ejidatarias del núcleo de población, sino
que deja abierta la participación de todas las mujeres, con el único
requisito de residencia y edad, sin regular su uso en el reglamento
interno del ejido, ni la forma de administración, como con la parcela
escolar.
e).- Unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud,
Es la unidad parcelaria que constituye la asamblea para destinarla a
64 Rivera Rodríguez. Isaías. Op. Cit. P.p. 165,166
128
las actividades productivas, culturales, recreativas y de capacitación
para los hijos de ejidatarios, comuneros, avecindados mayores de 16 y
menores de 24 años, la asamblea fijará también la superficie que estime
pertinente para el desarrollo integral de la misma, ya que lo que se
pretende es encauzar las actividades e inquietudes de todos los
jóvenes del poblado, su antecedente no es especifico, pero creemos que
se debe a una respuesta del abandono de la juventud campesina y la
reducción de sus expectativas de obtener su propio medio de
subsistencia, aunque en la realidad se observa que en los ejidos que
fueron creadas estas unidades, nunca tuvieron el uso y fin que se
propuso, en primer lugar porque no era como la Unidad Agrícola
Industrial para la Mujer, para todas las mujeres del ejido y en este
caso es únicamente para los hijos de ejidatarios, comuneros,
avecindados, por lo que los demás pobladores del ejido nunca pudieron
acceder a esta unidad, además que como nos damos cuenta la mayoría de
la juventud, no espera en el ejido sino busca mejores expectativas en
el país del norte, y es ahí donde están la mayoría de nuestros jóvenes
campesinos mexicanos.
5.4 Acciones y procedimientos Es importante señalar en cuanto a las solicitudes de restitución,
dotación y ampliación de tierras bosques y aguas, que se hacían, el
Ejecutivo local mandaba a comprobar en las siguientes setenta y dos
horas de presentación de la solicitud, si el núcleo de población
solicitante reunía los requisitos de procedencia, si no era así se
comunicaba a los interesados sobre la no procedencia del trámite,
pudiéndose intentar nuevamente al reunir los requisitos de ley, aquí
se observa en primer lugar que no se quería tramitar expedientes en los
que resultarían con una resolución negativa, pero era criticable, ya
que no se estaba resolviendo sobre el fondo del asunto, sino únicamente
en cuanto a la carencia de un requisito, por lo que la comunicación del
Ejecutivo no era la autoridad agraria suprema, como lo era la del
Presidente de la República, cabiendo mencionar que en muchas
ocasiones en las solicitudes de acciones agrarias que se presentaban,
el Ejecutivo del Estado intervenía para que éstas se declararan no
129
procedentes, ya que se afectaban intereses de los caciques que hasta
la fecha siguen ostentando la propiedad de grandes extensiones de
tierras, incluyendo a exfuncionarios del Gobierno Federal, a pesar de
que en 1987 se delegan facultades a las Procuradurías Sociales
Agrarias, para representar jurídicamente a los campesinos y núcleos de
población, cuando así lo soliciten en los procedimientos agrarios en
que fueren parte; para recibir, diagnosticar, investigar, opinar y
canalizar a las autoridades correspondientes, las quejas y denuncias
interpuestas en los procedimientos agrarios, esto no sucedió ya que los
funcionarios de dichas Procuradurías, cayeron en el mismo círculo
vicioso que hasta la fecha tenemos, no se pudo erradicar, ya que en
aquel entonces se siguió solapando la mercadotecnia que realizaban
los funcionarios de la Secretaría de la Reforma Agraria, al venderse al
mejor postor dentro de los ejidos y comunidades, con la complacencia de
los Ejecutivos Estatal y Federal, y con la impotencia de los
campesinos de llegar a tener algún día justicia y seguridad en la
tenencia de sus tierras.
5.3.1 Dotación de tierras Era el derecho que tenían los núcleos de población para que les
entregaran tierras, las que eran tomadas de las inmediatas, para que
satisficieran sus necesidades, pero siempre que los solicitantes
llenaran los requisitos de capacidad individual y colectiva, la
capacidad agraria individual se integraba con los siguientes
requisitos: Ser mexicano, mayor de edad, o con familia a su cargo,
campesino de ocupación, con radicación mínima de seis meses en el
poblado, no exceder en la industria, comercio y agricultura un capital
máximo de 5 salarios mínimos mensuales, no poseer superficie cuya
extensión fuera superior a la unidad individual de dotación (10
hectáreas de riego o su equivalente), no ser ejidatario y no haber sido
condenado por siembra, cultivo o cosecha de estupefacientes.
La capacidad colectiva de los núcleos requería, para su reconocimiento
de por lo menos seis meses de existencia en las tierras solicitadas,
previa a la fecha de la solicitud de dotación, contar con un mínimo de
20 integrantes y que reunieran los requisitos de capacidad individual y
130
que no se tratara de capitales estatales o federales, poblaciones de
más de diez mil habitantes o puertos marítimos.
El procedimiento se realizaba en dos instancias: la primera se
desahogaba ante la Comisión Agraria Mixta del Estado, donde una vez
publicada la solicitud en el Diario Oficial de la Federación, se
procedía al nombramiento de los integrantes del Comité Particular
Ejecutivo representantes del grupo de solicitantes, se realizaba el
censo agrario y pecuario, los trabajo técnicos informativos en un radio
legal de siete kilómetros y se recibían pruebas y alegatos, para
finalmente emitir un dictamen que sirviera de base para el Mandamiento
del Gobernador, autoridad que resolvía en esta instancia.
La segunda instancia se desahogaba ante la Secretaría de la Reforma
Agraria, específicamente ante el Cuerpo Consultivo Agrario, el cual
también emitía un dictamen que servía de base para la Resolución
Presidencial que clausuraba el procedimiento. Luego se elaboraban los
planos conforme se entregarían las tierras y se ordenaba la ejecución o
entrega material de los predios afectados para la dotación, después se
hacían los planos definitivos.65
5.3.2. Ampliación de ejidoEsta solo podía plantearse cuando se hubiere ejecutado una resolución
Presidencial Dotatoria de tierras, por lo que la capacidad agraria
colectiva para solicitarla se reconocía solo cuando se comprobaba que
las tierras eran insuficientes para satisfacer las necesidades del
poblado y que explotaban total y debidamente las tierras de cultivo y
de aprovechamiento común así como que existía un mínimo de 10 personas
con capacidad individual.66
5.3.3. Nuevo centro de población ejidalEl procedimiento era igual al de dotación y podía instaurarse de
oficio, en el caso de insuficiencia de tierras de origen o a petición
de parte. Tanto la capacidad agraria colectiva como la individual eran
otorgadas a condición de reunir los mismos requisitos que para la
65 Rivera Rodríguez ,Isaías. op. cit. p. 10066 idem p. 101
131
dotación, excepto a lo relativo a la radicación de los solicitantes, ya
que la ley les autorizaba tener como lugar de origen diversos
poblados, agregándose que debían de haberse agotado las instancias de
restitución, dotación y ampliación. En otras palabras, la capacidad
individual y por ende, la colectiva requería adicionalmente el estatus
de campesino con derechos reconocidos a salvo, es decir requería el
reconocimiento oficial de capacidad por medio de una resolución que así
lo estableciera.
El procedimiento también podía ser iniciado de oficio o a petición
de parte, debiendo mediar únicamente la conformidad de los interesados
para trasladarse al lugar donde se localizaban las tierras que fueran
necesarias para establecer el nuevo centro de población. En caso de
negativa, contaban con la posibilidad de ejercer el derecho de acomodo
en otro u otros ejidos.
El trámite era ante una sola instancia: La Secretaría de la
Reforma Agraria, quien ordenaba la publicación en el Diario Oficial;
por principio se realizaban trabajos técnicos, se recibían pruebas y
alegatos, se solicitaba la opinión del Ejecutivo local y de la Comisión
Agraria Mixta, para que después el Cuerpo Consultivo Agrario emitiera
su dictamen, que servía de base para la resolución presidencial
correspondiente. En todo lo demás eran aplicables las demás
disposiciones relativas a las dotaciones de tierras. Técnicamente los
nuevos centros de población ejidal funcionan interna y externamente
idénticos. La única variación es en cuanto a la residencia de los
solicitantes que se mencionó anteriormente.67 Es de importancia resaltar
que al ejecutar las Resoluciones Presidenciales, de dotaciones,
ampliaciones, restituciones, o nuevos centros de población ejidal, los
comisionados para tal fin, realizaban los trabajos a su antojo, pues
nunca se tuvo el menor cuidado de hacer los mismos legalmente y
ajustados a un punto de apoyo astronómico, como lo tenemos en la
actualidad, ya que se ejecutaron muchas resoluciones invadiendo o
67 idem p.p 100-102.
132
restringiendo propiedades de tipo particular o social, como sucedió
en muchas ocasiones que ni siquiera se presentaron al terreno de los
hechos, sino que en gabinete los comisionados ejecutaban dichas
resoluciones, esto por intereses de los comisionados o de los mismos
funcionarios, puesto que a cambio de ello recibían fuertes cantidades
de dinero, por parte de comisariados ejidales o de ganaderos y
terratenientes, en detrimento de personas de nuestro medio rural. Lo
anterior se corrobora con los trabajos efectuados por los técnicos
del INEGI, durante el desarrollo del Programa PROCEDE, a partir de la
entrada en vigor la Nueva Ley Agraria, y que a criterio muy personal,
se ha hecho una reestructuración contundente de toda la propiedad en el
país, pues la prueba está, en la infinidad de actas de conformidad de
linderos levantadas con los ejidos, comunidades y pequeñas
propiedades colindantes a los núcleos de población certificados por el
Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares,
y en otros que no fueron certificados por encontrarse en espera de
restituciones de tierra que les faltó al ejecutarles sus Resoluciones
Presidenciales.
Todos los procedimientos y acciones descritos pasaron a formar
parte de nuestra historia, ya que con los cambios plasmados en la Nueva
Ley Agraria de 1992, ya no se contemplan las citadas acciones, como
también desaparecieron la suspensión y privación de los derechos
agrarios, que cualquier ejidatario solicitaba a la asamblea del
ejido, para que esta formalmente lo solicitara a la Comisión Agraria
Mixta, dicha facultad también le competía al Delegado Agrario, así como
la de adjudicar nuevamente los derechos, respecto de los cuales sufría
la privación su titular original. En los ejidos, había una estrecha
vigilancia por parte de los promotores agrarios quienes eran el
conducto de la delegación Agraria y que eran los que practicaban las
denominadas Investigaciones Generales de Usufructo Parcelario
(I.G.U.P.), que era precisamente la de tener regularizados los derechos
agrarios locales, por lo que si se comprobaba que se incumplía la ley
por parte del ejidatario se les privaba de sus derechos. En la practica
de estas acciones se suscitaron anomalías por parte de funcionarios de
133
la Secretaría de la Reforma Agraria y de la Comisión Agraria Mixta, ya
que en los ejidos por medio de la asamblea, se privaba a ejidatarios
de sus derechos ejidales por cualquier motivo de los que señalaba la
anterior Ley Federal de Reforma Agraria, y ya en la delegación por
parte de algunos funcionarios, se modificaba la documentación de los
ejidatarios expulsados de los censos ejidales y en las resoluciones
que se emitían, aparecía que nunca se les había privado por la asamblea
de sus derechos, a dichos ejidatarios suspendidos. Observándose la mala
actuación de los funcionarios quienes manipulaban la cuestión para que
no se interpusiera el recurso de inconformidad por parte de las
autoridades del ejido.
Así como desapareció de la Ley anterior esa figura jurídica,
podemos mencionar otras que muchas veces perjudicaban de manera injusta
a los ejidatarios, quienes mostraban un descontento palpable y que no
estaban dispuestos a soportar la corrupción, el burocratismo y el
maltrato de las dependencias involucradas en la vida de los
campesinos; al finalizar la década de los ochenta el problema del campo
mexicano demandaba una atención preferente, la situación se veía cada
día más difícil, debido a la explosión demográfica que imperaba en esa
época y a la baja producción de alimentos que se daba en el área rural,
ya que los implementos y técnicas utilizadas no eran los apropiados
para dar rendimiento y alcance a las necesidades de la población, quien
con mayor insistencia demandaba a los gobiernos una limitada
participación en las decisiones del acontecer agropecuario de México,
no más intromisión en las asambleas ni en la elección de las
autoridades ejidales y comunales, no más cancelaciones de certificados
por vicios inexistentes, no más repartos de miserias, etc. En cambio
solicitaban los ejidatarios libertad para producir, tranquilidad para
trabajar, honestidad para obtener justicia, respeto y seguridad en la
tenencia de la tierra.
La seguridad de la tenencia de la tierra es base y presupuesto de
todos los instrumentos de fomento a las actividades del sector rural.
Sin ella se anulan los esfuerzos de desarrollo. El campo demandaba
134
facilidades para el acceso al capital y a la tecnología. El medio rural
reclamaba fórmulas de solución simples y acordes con la lógica del
genuino hombre del campo que le permita sin obstáculos realizar las
actividades en la forma que el conoce. El Estado ratifica su compromiso
de apoyo, pero no suplantará su voluntad. Uno de los objetivos que se
ha perseguido ha sido una procuración de justicia en el campo, que
prevalezca la sencillez y claridad en los procedimientos de justicia
agraria.68
La tierra es un recurso natural que no se multiplica mientras que
la población sí; y como muchas tierras ejidales fueron entregadas de
una calidad no apta para la agricultura, es indudable que no todos los
ejidos son económicamente viables. La única solución en estas
circunstancias es el aumento de la relación tierra hombre, siendo esto
solo posible dentro de un proyecto de creación masiva de empleos que
absorba a la población rural, que haya una verdadera capitalización del
campo, realizar cambios técnico-productivos que vuelvan más eficientes
a los ejidos, transformarlos en lugares en donde sus habitantes lleven
una vida digna y no que conviertan a estos núcleos de población en
pueblos fantasmas como está sucediendo hoy en día.
En México a partir de la Nueva Ley Agraria había 28,058 ejidos con
3,400,000 ejidatarios, 1,500 comunidades para 300,000 comuneros y 784
colonias para 56,000 colonos, dando un total de 104 millones de
hectáreas de todo tipo, las ocupadas, en la actualidad el número de
ejidos se ha incrementado por razón de la autorización de las
divisiones de ejidos que se ha estado registrando, sin afectar a esto
la adquisición de dominio pleno que algunos ejidos han adquirido y en
consecuencia han desaparecido. La unidad de dotación que le corresponde
al ejidatario es de 10 hectáreas de riego o su equivalente. La mayoría
de los ejidos en el país son de temporal, expuestos a falta de lluvias,
que no se les ha permitido desarrollar sus economías familiares por lo
68 Sánchez Mejía ,Manuel. Ley Agraria Comentada y Ordenamientos Afines. ed. Gobierno del Estado de Veracruz Llave. 1994 p.9
135
que la mayoría de las veces afrontan pérdidas y penurias y optan por
emigrar al norte.
En décadas anteriores el rentismo de las parcelas que se daba era
muy elevado, se tomaba como una posibilidad real inmediata de asegurar
ingresos fijos, ante la imposibilidad de arriesgar capitales en la
compra de semillas, fertilizantes, insecticidas, etc. Propiciando que
los campesinos se fueran a los Estados Unidos de América para trabajar
y obtener ingresos para sus familias radicadas en el ejido. Con la
Nueva Ley Agraria ya no se da con tanta frecuencia la renta de
parcelas, por el contrario lo que sucedió con la regularización de la
tenencia de la tierra, es que se dio mayor facilidad para enajenar
los derechos adquiridos y por lo tanto, ante la falta de recursos del
gobierno y las necesidades de la población mexicana que espera que el
estado ejecute obras para mejorar sus tierras, los mexicanos prefieren
abandonar sus parcelas y hasta el país perdiendo con ello el arraigo y
apego a su tierra, dejando al ejido vacío y disminuyendo con ello el
potencial de trabajo, dejando al líder solo, rodeado de alguno de sus
hijos, sin fuerza para trabajar la parcela. Con todos estos problemas
no se puede producir lo que necesitamos, el gobierno no cuenta con
dinero para invertir en infraestructura, por lo que necesitamos cambiar
de mentalidad y dedicarnos a trabajar con los recursos que se cuenten,
el ejido no ha fracasado donde hay condiciones adecuadas.69 Sin embargo,
vemos regiones en las que la Reforma Agraria ha sido un total fracaso,
puesto que hay ejidos que se encuentran totalmente abandonados por sus
habitantes, ya que la mayoría enajenó sus derechos y emigraron al país
del norte, dejando a algunas familias al frente del ejido.
Antes de la promulgación de la Nueva Ley Agraria, los derechos
ejidales se contenían en un solo documento, (Certificado de Derechos
Ejidales), en el se incluía el derecho sobre los solares urbanos, los
derechos sobre la parcela y los derechos sobre las tierras de uso
común, una vez en vigor la Nueva Ley Agraria, los derechos sobre las 69 Murguía Barcena, Ricardo. op. cit. p.p. 71, 72, 76, 77 y 79
136
tierras del ejido quedaron establecidos en tres documentos: un título
de solar urbano, un certificado de derechos sobre las parcelas, que
posteriormente se convierte en título parcelario si la asamblea ejidal
lo dispone, y finalmente un certificado de derechos sobre las tierras
de uso común, sirviendo de antecedente para la expedición de estos el
Certificado de Derechos Ejidales, que analizaremos adelante cuando
entremos al programa de certificación de derechos ejidales y titulación
de solares urbanos (PROCEDE).
5.4. La Comunidad Agraria.
Las comunidades agrarias forman parte de la estructura del campo
mexicano; las indígenas en particular representan un componente
cultural fundamental en la integración de nuestro país. Atender su
desarrollo y dar certeza jurídica a su régimen de tenencia debe ser
prioridad del Estado. Sin embargo, el procedimiento para alcanzar dicha
certeza debe tomar en cuenta las necesidades, costumbres y condiciones
de cada pueblo.
Las comunidades indígenas se encuentran en evolución constante,
adaptándose a las condiciones que les impone la Nación, sus
instituciones y leyes. Mantienen sin embargo, “proyectos comunales” que
les dan cohesión e identidad.
La tierra es un elemento primordial para la existencia de las
comunidades indígenas, y la lucha que han dado para conservarla ha
contribuido, en muchos casos, a fortalecer y conservar su identidad.
La reforma al Artículo 27 constitucional, que dio origen a la nueva Ley
Agraria, reconoce el régimen especial que guardan las comunidades
agrarias y menciona que la ley promoverá que se respete y proteja la
integridad de los derechos de las comunidades. Nos encontramos entonces
con el problema de que, si bien hay manifestaciones a nivel
constitucional que otorgan un régimen especial de protección, éste no
está debidamente reglamentado.
Conceptos.
137
Entendemos por comunidad, la agrupación real basada en una
solidaridad o un acuerdo cualquiera que no sean los exigidos por la
fuerza del reglamento; el término designa asimismo la forma ideal de
sociabilidad que caracteriza a las agrupaciones en las que las personas
no se sienten ya aisladas y no se pierde nada de su libertad.70
También por comunidad se ha dicho que es un grupo de personas
ubicadas en un territorio que poseen ancestralmente, que comparten
cultura y tradiciones, que mantienen una organización basada en un
sistema de cargos, que puede o no hablar una lengua indígena y usar
vestimenta tradicional, y que comparten una misma cosmovisión. Sin
embargo no se asume fácilmente como tal, por las condiciones de
marginación y agresión de que es objeto.71 Mario Ruiz Massieu dice
al respecto: La comunidad es el núcleo de población con personalidad
jurídica y es titular de derechos agrarios, reconocidos por resolución
presidencial restitutoria o de confirmación, sobre sus tierras, pastos,
bosques y aguas, y como unidad de producción cuenta con órganos de
decisión, ejecución y control, que funciona de acuerdo a los principios
de democracia interna, cooperación y autogestión conforme a sus
tradiciones y costumbres.72
Historia de las comunidades.La comunidad forma un todo homogéneo, un conjunto de
conciencias muy dependientes unas de otras, una unidad armoniosa y
espontánea donde se realiza la fusión de los miembros, uniéndose la
comunidad de tradiciones a la comunidad de sangre.
En nuestra opinión, el clero regular influyó decididamente en
la formación de repúblicas de indios, participó activamente en la
creación de comunidades, en la redistribución de la tierra, en la
congregación de la población indígena en pueblos trazados a la usanza
hispana, y en la organización de la vida económica de los pueblos
indios.
70 Tönnies, Ferdinand, La sociedad primitiva, W.H.R. Rivers, Social organization, Londres 1924. Enciclopedia.71 Juárez Trejo, Consuelo, Regularización de la tenencia de la tierra comunal, Seminario de la Procuraduría Agraria, 1995.72 Ruiz Massieu, Mario, op. cit., p 235
138
Para el año 1550 habían cubierto la zona mesoamericana,
acelerando el tránsito de la sociedad prehispánica de la Nueva España
mediante monasterios edificados con la mano de obra indígena
circunvecina, los cuales crearon una economía comunitaria, utilizando
el trabajo gratuito de los indígenas recién evangelizados.
Los monasterios promovieron la introducción de ganado menor y
la cría de animales domésticos, así mismo, fomentaron el cultivo de
huertos y hortalizas, iniciándose de esta manera el nacimiento de las
comunidades agrarias, granjerías y estancias.
En ese tiempo el Virrey propuso a Felipe II quitarle al clero
regular sus haciendas y reformar sus casas, para que vivieran en ellas
solamente los frailes que pudiese sostener cada orden sin agraviar a
los naturales. Sin embargo las propiedades del clero, como sabemos,
aumentaron sin parar hasta la desamortización ocurrida en el año de
1856.
La labor de evangelización a cargo de las órdenes mendicantes
les permitió tener una gran autonomía, pues se les otorgaron poderes
parroquiales y sacramentales, teniendo fricciones el clero regular y el
secular, por lo que buscó fortalecer más al clero regular y el secular,
por lo que se insistió fortalecer más al clero secular y limitar a la
autonomía y la influencia que tenían los regulares entre la población
indígena e hispana particularmente con el Virrey.73
Las comunidades que existen en nuestro país, como vemos,
tienen varios siglos de que fueron fundadas, algunas pudieron surgir
también como producto de la invasión a predios urbanos rurales, otras
por propietarios con títulos ancestrales, unidos por la preservación de
las razas o cultos familiares, creando organizaciones voluntarias,
característica de las comunidades. Indirectamente, estas organizaciones
pueden acelerar la socialización política entre los residentes de una
comunidad, al facilitar la creación de redes informales para la
integración social. Siendo frecuente en nuestro país esta
organización, ya que existe una tradición de trabajos comunales, que
han requerido de cierta organización, aunque sea informal.
73 Sholes V., Walter y Eleanor B. Adams, Documentos para la historia. Estudios de Historia Novo hispana, Vol. VII, UNAM, Porrúa, SA, 1981, pp. 202-202.
139
Sabemos también que las comunidades rurales poseen gran parte
de los recursos naturales del país sin embargo, a diferencia de otras
regiones del mundo, la mayor parte de estas comunidades no tienen su
origen en villas de indígenas, ya que en su mayoría son asentamientos
de colonizadores a quienes el gobierno les concedió la posesión de la
tierra por tiempo indefinido.
Estas tierras comunales tienen un sistema dual de derechos de
propiedad, por un lado existen parcelas individuales en las cuales un
hogar o un comunero tiene la posibilidad de usufructuarlas de la manera
que más les convenga, mientras que por otro lado existen terrenos de
propiedad común a los cuales cada comunero puede tener acceso a su
usufructo de acuerdo a las reglas establecidas por la comunidad. Hasta
antes de 1992 las parcelas individuales sólo podían ser transferidas a
un solo beneficiario y con la aprobación de la asamblea general,
mientras que la tierra de uso común no podía ser transferida.
Muchas veces se argumenta que el esquema de la tenencia
comunal de los terrenos forestales promueve el clandestinaje, sin
embargo, esto no sucede porque el recurso se considere de acceso
abierto, sino por el hecho de que la vigilancia es una actividad que
requiere inversión y el esquema de propiedad común, o bien la
distribución inadecuada de derechos de propiedad otorgados a los
miembros de una comunidad sobre el recurso forestal, generan
inseguridad en la tenencia con el consecuente desincentivo para
invertir en actividades de protección.
Comunidades de hecho.Son aquellas que no tienen ningún título que avale la posesión de
sus tierras según la legislación agraria, pero que poseen un territorio
y conservan prácticas y tradiciones, así como formas organizativas que
las caracterizan como tales. Existen también pueblos indígenas a los
que se les otorgaron tierra por la vía ejidal, pero que mantienen usos
y costumbres al estilo de las comunidades indígenas.
Todas las comunidades agrarias presentan un parcelamiento de
hecho a partir del cual se autodefine la calidad de comunero, la
140
posesión que a su vez sirve como área de trabajo para desarrollar sus
actividades como campesinos.
Las actividades productivas son predominantemente agrícolas,
con una agricultura tradicional, combinándola con otras actividades de
explotación forestal y de pastoreo de ganado menor, usando superficies
de uso común.
Comunidades de derecho.Son aquellas que cuentan con un reconocimiento amparado en
documentos otorgaos a partir de 1917 y que la mayoría de los casos,
reconocen la posesión de las comunidades sobre territorios que han
ocupado por siglos. Este procedimiento se conoce como “Reconocimiento
y Titulación de Bienes Comunales”. El procedimiento de restitución de
tierras comunales fue abandonado ante la dificultad de las comunidades
para comprobar el despojo de tierras, ante ello, se optó por dotar de
tierras a los grupos de indígenas que como se dijo siguen manteniendo
una cultura comunal.
Se debe considerar que las comunidades indígenas son entes
vivos en constante evolución para adaptarse a las condiciones del
desarrollo nacional, que tratan de conservar su identidad, lo que
resulta cada vez más difícil ante una base productiva que difícilmente
sustenta la existencia de las comunidades.
Como características de las tierras comunales reconocidas
legítimamente, encontramos que son inalienables, inembargables, e
imprescriptibles.
Reglamentación.La reglamentación aplicable para las comunidades agrarias la
tenemos en el artículo 27 de la Constitución, del que deriva la Nueva
Ley Agraria, que es el marco jurídico donde se encuadran las
comunidades agrarias, también tiene aplicación la Ley Orgánica de los
Tribunales Agrarios y el Código Federal de Procedimientos Civiles.
Pequeñas propiedades.
141
Son las superficies agrícolas, ganaderas o forestales que
siendo propiedad de un solo individuo, no excede los límites que
establece la ley para la pequeña propiedad, mismas que se amparan en un
título de propiedad o escritura, y se encuentran registrados en el
Registro Público de la Propiedad.
Escárcega y Caraveo, mencionan que no todas las propiedades
privadas existentes hoy en día en el país provienen de la misma fuente,
algunas vienen de la Constitución de 1917, otras se originaron en el
fraccionamiento legal de los latifundios (efectuados por medio de
operaciones notariales), o bien, en reducciones causadas por
afectaciones agrarias, una última parte procede de la colonización
(privada y pública) y de la venta y asignación de terrenos nacionales.74
Desde el punto de vista de su origen jurídico, las
propiedades privadas pueden agruparse en dos grandes bloques:
a) Propiedades privadas de origen civil. Quedando
Comprendidas en este apartado las auténticas propiedades privadas
preconstitucionales, también conocidas como “propiedades de origen” por
haber estado sujetas desde 1870 a las disposiciones del Derecho común.
Aquí también se ubican los predios derivados de la subdivisión legal de
los latifundios (grandes propiedades fraccionadas con autorización del
gobierno y transmitidas por compraventa notariadas), así como aquellos
que fueron divididos, de manera legal o simulada, por vía de la
colonización privada.
b) Propiedades privadas de origen agrario, una gran proporción de
las propiedades privadas hoy existentes en nuestro país son producto
del reparto individual impulsado por la reforma agraria entre 1920 y
1962. En consecuencia, aquí quedan comprendidas las propiedades
nacidas de la adjudicación de terrenos nacionales y de la creación de
colonias agropecuarias. Se cree que la primera vía se adoptó para
beneficiar a los campesinos de pocos recursos; mientras que la segunda,
para aquellos que podían adquirir a precios bajos un pedazo de tierra
laborable.75
74 Escárcega López, Everardo y Efrén Caraveo Caraveo, cit por Pérez Castañeda, Juan Carlos, op. cit., p. 43.75 Pérez Castañeda. Juan Carlos, op. cit., pp. 43-44.
142
Los pequeños propietarios o poseedores que se encuentren
dentro de las comunidades agrarias, tienen derecho a que sus tierras se
excluyan de éstas, en las sentencias que reconozcan los terrenos
comunales, siempre que su escritura se encuentre inscrita en el
Registro Público de la Propiedad, con cinco años de antigüedad, a la
solicitud de reconocimiento o titulación, y que la superficie de los
poseedores no rebase de cincuenta hectáreas, aunque en la práctica los
pequeños propietarios prefieren adaptarse al régimen comunal, ya que
así están exentos de pagar impuestos al erario público.
La pequeña propiedad rural es la propiedad privada, individual y
con derechos de transacción ilimitados, es decir, se puede enajenar,
hipotecar, rentar y hacer cualquier tipo de tratos o sociedades con
ella. Asimismo, sus propietarios tienen la obligación de pagar el
impuesto predial correspondiente. Este tipo de propiedad no se puede
poseer de forma ilimitada puesto que en los Estados Unidos Mexicanos
quedan prohibidos los latifundios.
El respaldo concreto a la pequeña propiedad es la doctrina o
postura que defiende que cada persona debe tener su propiedad
particular como forma de ejercer y asegurar su autonomía, siempre y
cuando sea equivalente a su esfuerzo individual. Esta defensa de la
propiedad particular está ligada a ideas antiautoritarias, puesto que
su origen es la defensa de la libertad, y la libertad política no está
completa sin la libertad económica. La idea es que el individuo sea
propietario de sus recursos y de sus productos. En el anarquismo se
fomenta o tolera (según el caso) la existencia de propiedad individual
e incluso familiar condicionada a ser consecuente con la posesión y el
usufructo de la misma, brindando con ello el equilibrio de seguridad
económica a la persona sin por eso acaparar propiedades que puedan
servir a otras personas.
Tipos de pequeña propiedad.El límite de la propiedad y la calidad de la tierra pueden ser
según sea la pequeña propiedad, ya que tenemos:
A) Propiedad agrícola o tierras agrícolas. Que son los suelos utilizados para el cultivo de vegetales, pero sus límites no deben
exceder de: 100 hectáreas de riego o humedad si se destinan a cultivos
143
diversos; 150 hectáreas si se dedican al cultivo del algodón; 300
hectáreas, si se dedican al cultivo de plátano, caña de azúcar, café,
henequén, hule, palma, vid, agave, nopal, etc., o árboles frutales.
Para los efectos de la aplicación de la Ley Agraria, se
consideran árboles frutales las plantas perennes de tronco leñoso
productoras de frutos útiles para el hombre.
Para su equivalencia, se computarán una hectárea de riego por
dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho
de monte o agostadero en terrenos áridos.
En lo concerniente a los límites de la pequeña propiedad,
cuando un mismo individuo sea propietario de tierras agrícolas de
distinta clase o las destine a diferentes cultivos, se sumarán todas
ellas de acuerdo con sus equivalencias y con el cultivo respectivo.
En los predios dedicados a las actividades previstas en las
fracciones II y III del artículo 117 de la Ley Agraria, podrán
intercalarse otros cultivos sin que por ello dejen de aplicarse los
límites previstos para dichas actividades.76
B) Propiedad ganadera o tierras ganaderas, son los suelos
utilizados para la reproducción de animales mediante el uso de su
vegetación sea éste natural o inducida, y su superficie, de acuerdo con
el coeficiente de agostadero ponderado de la región de que se trate, no
debe exceder de la necesaria para mantener hasta 500 cabezas de ganado
mayor o su equivalente en ganado menor.
A solicitud del propietario o poseedor de un predio la
Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, actualmente
Secretaría de Agricultura, Ganadería Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación, expedirá certificados en los que conste la clase de
coeficiente de agostadero de sus tierras, haciendo dichos certificados
prueba plena.
76 González Navarro, Gerardo, op. cit., pp. 264-265.
144
Las pequeñas propiedades ganaderas seguirán siendo
consideradas como tales aún cuando redestinen a uso agrícola, siempre
que las tierras dedicadas a tal fin hubieran sido mejoradas y se cumpla
con lo siguiente:
1) Que la producción obtenida de la superficie destinada a
uso agrícola se utilice para la alimentación del ganado, o
2) Que las tierras dedicadas a uso agrícola, sin fines de
alimentación de ganado, no excedan las superficies señaladas en el
artículo 117 de la Ley Agraria. El límite aplicable será el que
corresponda a la clase que tenían dichas tierras antes de la mejora.
Continuará en el supuesto del primer punto quienes,
manteniendo como mínimo el número de cabezas que correspondan al
coeficiente de agostadero anterior a la mejora, comercien con los
excedentes de los productos que se obtengan debido a las mejoras
realizadas.
Cuando las tierras de pequeña propiedad ganadera se
conviertan en forestales, éstas seguirán considerándose como pequeña
propiedad aunque rebasen las 800 hectáreas.77
C) Pequeña propiedad forestal o Tierras forestales, están
compuestas por los suelos utilizados para el manejo productivo de
bosques y selvas; la superficie de estas tierras no deben exceder de
800 hectáreas para cualquier clase.
3. Reglamentación. Estas pequeñas propiedades se rigen de
conformidad a lo dispuesto en los Códigos Civiles de los Estados, ordenanzas
y bandos municipales, así como la Ley Agraria.
3. Terrenos baldíos y nacionales
Conforme el artículo 27 de la Constitución, sabemos que la
propiedad originaria corresponde a la nación, misma que puede trasmitirla a
los particulares, de acuerdo a las modalidades que la propia ley imponga,
por tal motivo, en el transcurso de los años esta propiedad de la nación ha
venido siendo enajenada a particulares y por ello, cuando ésta no ha salido
del dominio de la nación, se entiende que no ha sido medida ni deslindada;
77 Ídem, pp. 265-266.
145
es decir, son terrenos baldíos, por lo que una vez hecho lo anterior, los
terrenos, previo cercioramiento de que no son propiedad particular, se
declararán terrenos nacionales. Al derogarse la Ley de Terrenos Baldíos,
Nacionales y Demasía por la nueva ley Agraria de 1992, se le integra las
regulaciones sobre los terrenos baldíos y nacionales, desapareciendo para
efectos agrarios las demasías, lo que significa que seguirán llamándose de
este modo los terrenos poseídos por particulares con título primordial y en
extensión mayor que la que éste determine, encontrándose el exceso dentro de
los linderos demarcados por el título, y por lo mismo confundido en su
totalidad con la superficie titulada.
Con la Nueva Ley Agraria, deja de ser relevante para los efectos
agrarios, ya que no podrán ser afectadas, ni serán susceptibles de reparto,
con el Derecho agrario Revolucionario, las demasías eran susceptibles de
afectación agraria al no estar amparadas por los certificados de
inafectabilidad.78
Como características, ambos terrenos son inembargables e
imprescriptibles, por lo tanto solo los terrenos nacionales pueden ser
enajenados, por consecuencia los baldíos tendrán que cambiar su status a
terreno nacional mediante el deslinde correspondiente, tarea que deberá
realizar directamente la Secretaría de la Reforma Agraria, o por medio de
terceros, una vez realizado el deslinde y pasando de baldío a terreno
nacional, dicha Secretaría puede proceder a su enajenación a título oneroso,
fuera de subasta, a los particulares, siempre que el predio no sea requerido
para el servicio de las dependencias y entidades federales, estatales o
municipales.
ColoniasLas colonias agrícolas y ganaderas, son el reducto de la
organización de la tenencia de la tierra del siglo XIX, su régimen no ha
sido mayormente modificado, por lo cual debía someterse a las disposiciones
del Reglamento de Colonias Agrícolas y Ganaderas de 25 de abril de 1980, el
que fue abrogado al entrar en vigencia el Reglamento de la Ley Agraria en
Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, conforme su art. 2
transitorio.
78 Salvador Castro Savaleta y Luis Muñoz, 55 años de jurisprudencia mexicana, 1917-1971 t.II, Cárdenas Editores, México, 1972, tesis 155, p. 86
146
Sin embargo, se les otorga la facultad de decidir sobre la
adquisición del dominio pleno de sus tierras, incorporándose al derecho
común. La Secretaría de la Reforma Agraria deberá notificarles para que
puedan ejercer esta opción en un plazo máximo de seis meses a partir de la
vigencia de la Nueva Ley Agraria. En caso de que optaran por renunciar al
régimen de colonia, el Registro Agrario Nacional debe expedir los títulos de
propiedad que deberán ser inscritos en el Registro Público de la Propiedad
local, (octavo transitorio de la Nueva Ley).
Las colonias tienen un régimen de propiedad social con mezcla de
propiedad privada, por lo que se considera una propiedad mixta de las
modalidades de la tenencia de la tierra que marca la Constitución: similar a
la propiedad privada, porque el colono, como el pequeño propietario, tiene
el derecho de gravar, hipotecar, enajenar o ceder a titulo oneroso o
gratuito su terreno con la sola anuencia del consejo de administración y de
las autoridades agrarias, y puede ser sujeto de crédito si posee un título
de propiedad sobre el terreno. Por otro lado se equipara al ejido en cuanto
estructura organizativa, pues la colonia tiene un consejo de administración
nombrado por asamblea general extraordinaria (como el comisariado ejidal),
cuenta con una zona urbana, y los terrenos de agostadero y monte son de
aprovechamiento colectivo.79
El régimen de estas colonias es incorporado al Reglamento de la
Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la propiedad Rural, que regula
todo lo relacionado con dichas tierras en su Título Quinto, rigiéndose por
su reglamento interno y las normas del título mencionado.
Las colonias se constituían por medio de decretos de autorización
o concesión, por conducto de la Comisión Nacional de Colonización y otras
dependencias, hasta que su creación dejó de estar prevista en la
legislación, por considerar que los fines que se persiguieron en su
oportunidad ya se habían superado, por lo que los esfuerzos de la
colonización debían reorientarse mediante dos nuevas instancias que se
generaron en forma consecutiva: laa regularización y venta de los terrenos
considerados nacionales y la creación de nuevos centros de población ejidal.
Las colonias tienen personalidad jurídica y patrimonio propio.
Este está formado por las cuotas y bienes que los colonos aportan y los
79 “Colonias agrícolas”, Revista Espacios. Procuraduría Agraria. Año 1, núm. 4 México 1993 p. 24
147
beneficios que genere la explotación de los recursos y bienes de común
aprovechamiento, las obras de infraestructura y las mejoras materiales. En
lo general, están integrados por los lotes rústicos, la zona urbana y los
bienes de uso común.
La capacidad individual de los colonos se conforma con los
requisitos de nacionalidad mexicana, mayoría de edad o familia a su cargo,
conocimientos agropecuarios, patrimonio inmueble inferior a los límites de
la pequeña propiedad, aún sumando sus lotes, forma honesta de vivir y contar
con opinión favorable de la asamblea.
Internamente la propiedad de los lotes les corresponde a los
colonos, pero externamente se encuentran sujetos a determinadas limitaciones
impuestas por la colectividad.
Las autoridades internas son la asamblea general, el consejo de
administración y el comisario.
Los colonos podrán ser privados de sus derechos debido al
abandono, desviación del destino, incumplimiento de obligaciones sobre el
solar urbano, cultivo y cosecha de estupefacientes, especulación y
acaparamiento de predios, malversación de fondos de la colonia y falta de
pago de los lotes. Los asuntos en trámite relacionados con la titularidad de
los lotes de colonos los resolverá la Secretaría en el programa de
regularización de colonias que se instrumente, observando las normas
establecidas en el Título Quinto del señalado Reglamento de la Ley Agraria;
los asuntos de las colonias no contemplados en dicho ordenamiento, deberá
resolverlos la asamblea de colonos y, en su defecto, el tribunal agrario
competente.
El régimen de colonias tiende a desaparecer, debido a la
sobrevigilancia que la Secretaría siempre mantuvo sobre ellas y que le
permitió cancelar un sinnúmero de concesiones con fines de reparto agrario.
La reforma constitucional, que proporciona un nuevo contexto al Derecho
Agrario, elimina la razón para la existencia o preservación de dicho
régimen, por lo que es muy probable que la gran mayoría de las colonias que
aún subsisten optarán por adquirir el dominio pleno de los lotes.80
De la expropiación Agraria
80 Rivera Rodríguez, Isaías, op. Cit. Pp. 198,199
148
La expropiación es una figura jurídica perteneciente al Derecho
Administrativo, la analizaremos desde su doble aspecto, a saber; la
expropiación de bienes rústicos particulares, y la expropiación de bienes de
propiedad ejidal o comunal.
Lucio Mendieta y Núñez comenta que la expropiación “es un acto de la
administración pública derivado de una ley, por medio del cual se priva a
los particulares de la propiedad inmueble o mueble, o de un derecho, por
imperativos de interés de necesidad o de utilidad social.”
Los requisitos para la procedencia de una expropiación son: la
necesidad pública determinada por la ley; justa indemnización; y Previo pago
de la misma.
En su primer aspecto la expropiación ordinaria de los bienes rústicos
particulares, encuentra su fundamento legal en el artículo 27 Constitucional
y su ley reglamentaria.
A partir del decreto del 6 de enero de 1915, se contempló en nuestro
derecho la posibilidad de expropiar predios rústicos particulares para
constituir ejidos y así poder satisfacer las necesidades agrarias de los
campesinos. La Ley de Ejidos de 1920, el Reglamento Agrario de 1922, así
como la Ley de Dotación y Restitución de tierras y aguas de abril y agosto
de 1927, y la expedida en 1929, contenían en su articulado reglas para
expropiar predios rústicos de particulares para la constitución de núcleos
ejidales.
Los tres códigos agrarios y la Ley Federal de Reforma Agraria, en su
momento regularon la expropiación ordinaria en nuestro país.
El párrafo 2º del artículo 27 constitucional dispone que “las expropiaciones
solo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización”,
Lo anterior ha sido interpretado por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación al resolver en jurisprudencia firme que al emplearse la palabra
“mediante”, se concede al Estado la posibilidad de que se cubra “el monto de
la indemnización antes, en el momento, o después de haber realizado la
expropiación correspondiente”. La Ley de Expropiación dispone que las
indemnizaciones deberán ser cubiertas dentro del término de diez años,
contados a partir del momento de la expropiación, considerando que lo
anterior es congruente con la interpretación judicial antes mencionada.
149
Expropiación de bienes ejidales o comunalesLa posibilidad de que un bien sujeto al régimen ejidal o comunal fuera
objeto de expropiación no se contempló en ninguna ley de contenido agrario,
hasta que fue expedida, el 19 de diciembre de 1925, la Ley Reglamentaria
sobre Repartición de Tierras Ejidales y Constitución del Patrimonio
Parcelario Ejidal, en este caso el ejecutivo solo podrá decretarla sobre
tierras ejidales o comunales, cuando sea imprescindible la necesidad de la
ocupación de esos bienes; compensando la superficie expropiada y mejoras
materiales, la tierra con una superficie igual, de la misma calidad, en el
lugar más inmediato posible, y las mejoras materiales, en efectivo, al
contado, según avalúo pericial. Posteriormente, en los códigos agrarios de 1934, 1940 y 1942, y en la Ley Federal de Reforma Agraria de 1971, al igual
que en la actual Ley Agraria, se ha continuado con la figura jurídica
administrativa de la expropiación, con una técnica más depurada para no caer
en imprecisiones que llevan a confusión.
Procedimiento para expropiarEl artículo 93 de la Ley Agraria señala que los bienes ejidales y
comunales podrán ser expropiados por alguna o algunas de las siguientes
causas de utilidad pública:
I. El establecimiento, explotación o conservación de un servicio o
función públicos;
II. La realización de acciones para el ordenamiento urbano y ecológico,
así como la creación y ampliación de reservas territoriales y áreas
para el desarrollo urbano, la vivienda, la industria y el turismo;
III. La realización de acciones para promover y ordenar el desarrollo y la
conservación de los recursos agropecuarios, forestales y pesqueros:
IV. IV. Explotación del petróleo, su procesamiento y conducción, la
explotación de otros elementos naturales pertenecientes a la Nación y
la instalación de plantas de beneficio asociadas a dichas
explotaciones;
V. Regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural;
VI. Creación, fomento y conservación de unidades de producción de bienes o
servicios de indudable beneficio para la comunidad;
VII. La construcción de puentes, carreteras, ferrocarriles, campos de
aterrizaje y demás obras que faciliten el transporte, así como
150
aquellas sujetas a la Ley de Vías Generales de Comunicación y líneas
de conducción de energía, obras hidráulicas, sus pasos de acceso y
demás obras relacionadas y
VIII. Las demás previstas en la Ley de Expropiación y otras leyes.
El procedimiento inicia con la solicitud de expropiación ante el
Secretario de la Reforma Agraria, la que será por escrito y contendrá los
datos y documentos que se exijan para dar inicio siendo éstos los siguientes
los que se encuentran contenidos en el artículo 60 del reglamento de la Ley
Agraria en materia de ordenamiento de la propiedad rural:
I. Nombre del núcleo agrario, municipio y entidad federativa a la que
pertenecen;
II. Régimen de propiedad ejidal o comunal;
III. Superficie analítica que se solicita expropiar;
IV. Plano informativo de la superficie solicitada;
V. Causa de utilidad pública invocada y destino que se pretenda dar a
la superficie;
VI. Documentación que justifique la causa de utilidad pública
VII. Si existe ocupación previa del predio a expropiar, el convenio que
al efecto se hubiere celebrado. De no existir este, la descripción de los
acuerdos sobre los cuales se pactó la ocupación. En ambos casos, la
descripción de las obras realizadas y superficie ocupada;
VIII. En su caso, dictamen técnico o estudio de impacto ambiental, de
la Secretaría de Desarrollo Social y de la de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca, según se trate. Además, si la promovente es un
particular, dictamen de factibilidad de la autoridad competente, y
Compromiso de la promovente de pagar el avalúo y la indemnización que se
establezca, así como la constancia de la autorización presupuestal
correspondiente.
Recibida la solicitud en la Secretaría de la Reforma Agraria, ésta
deberá pedir al Registro Agrario Nacional el historial del ejido o comunidad
que se pretenda expropiar, para el efecto de que exista la certeza de que
las tierras solicitadas se encuentren aún sometidas al régimen social, en
virtud de que en caso contrario, si ya han salido de dicho régimen, será
otra autoridad la competente para conocer del procedimiento expropiatorio.
151
El Procedimiento expropiatorio solicitado, puede ser objeto de
cancelación por parte de la Secretaría de la Reforma Agraria y la resolución
que en tal sentido pronuncie la misma según disposición legal no admite
recurso alguno. Siendo causas de cancelación; el desistimiento de la
solicitud; dictamen técnico de factibilidad y ambiental negativo; causa de
utilidad no acreditada; que las tierras no sean de naturaleza ejidal o
comunal; que las tierras solicitadas ya hayan sido expropiadas; si las
tierras durante el procedimiento expropiatorio dejaran el régimen ejidal o
comunal; cuando estime la Secretaría que no es posible continuar con el
procedimientos.
Después que la Secretaría acuerda la procedencia del trámite
expropiatorio, deberá solicitar al Registro Agrario Nacional la
implementación de los trabajos técnicos. Realizados éstos se procederá a su
revisión, y solamente que los mismos resulten negativos o el informe del
impacto ambiental también lo sea, se declarará la improcedencia de la
expropiación, cancelándose el trámite y notificándole al núcleo agrario y a
la promovente.
La Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales llevará a cabo la práctica
de un peritaje para conocer el precio real de la superficie de tierras que
se pretenda expropiar, este avalúo tendrá vigencia por seis meses y de un
año si se trata de solicitud de expropiación para regularización de
asentamientos humanos. Practicado y entregado el avalúo a la Secretaría de
la Reforma Agraria y después de constatar que el expediente contiene
solicitud, el acuerdo de procedencia, los trabajos técnicos, el dictamen de
factibilidad y de impacto ambiental, el avalúo y el convenio de ocupación
previo en su caso procederá a dictaminar sobre el mismo.
La Secretaría de la Reforma Agraria, elaborará el proyecto de decreto
expropiatorio, el cual como si se tratara de una resolución judicial estará
elaborado con resultándos, considerándos y puntos resolutivos. Aprobado el
proyecto este debe ser refrendado por el titular de la Secretaría de la
Reforma Agraria y el decreto será expedido por el Presidente de la
República y se publicará en el Diario Oficial, así como notificado al núcleo
agrario e inscrito en al Registro Agrario Nacional, en el Público de la
Propiedad y del Comercio.
152
En cuanto a la indemnización, el monto de los bienes agrarios por
expropiar deberá ser determinado por la Comisión de Avalúos de Bienes
Nacionales, atendiendo al valor comercial de los bienes y solo en el caso de
que se trate de regularización de la tenencia de la tierra, para la fijación
del monto se atenderá a la cantidad que se cobra por la misma
regularización. Cuando el bien materia de la expropiación es de uso común,
el monto de la indemnización deberá pagarse al núcleo agrario; por el
contrario si los bienes expropiados resultan sobre tierras parceladas la
indemnización corresponderá a sus titulares, el pago de la indemnización
deberá realizarse de preferencia en el Fideicomiso Fondo de Fomento Ejidal,
si los bienes expropiados son de naturaleza distinta a la tierra el pago
deberá realizarse de forma directa a los afectados.
Corresponde al Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal vigilar que
los bienes expropiados se les dé el destino o fin señalado en el decreto de
expropiación, para tal efecto realizará las investigaciones pertinentes en
ellas, deberá notificar a la beneficiada con la expropiación para que en el
término de treinta días aporte las pruebas sobre el uso y destino de la
superficie expropiada y haga las manifestaciones que estime convenientes. Si
de la investigación que se practique se llega al conocimiento de que se
destinó la totalidad o parte de los bienes a un fin distinto al señalado en
el decreto, o bien transcurridos cinco años no se cumplió con la utilidad
pública invocada en la solicitud de expropiación, el fideicomiso en cita
está legitimado para ejercitar la acción de reversión en contra de la
beneficiada con el decreto expropiatorio, para el efecto de revertir los
bienes expropiados, los que deberán incorporarse a su patrimonio, para que
de inmediato se reintegre la titularidad al núcleo agrario o en lo
individual a los integrantes de este según sea el caso.
La acción de reversión se ejercitará ante los Tribunales Unitarios
Agrarios correspondiente, a quien le compete dictar la resolución
judicial procedente.81
Derecho de reversión Consiste este derecho en devolver al propietario el bien, porque no se dio
el fin para el que fue expropiado. En la expropiación ordinaria, pueden
81 Íbidem, op. cit, pp. 188, 191,193, 195 197
153
hacer valer sus derechos los particulares que han sido privados de sus
propiedades. Sin embargo, esto no es posible en el caso de la expropiación
de predios rústicos para crear núcleos ejidales, pues una vez constituido
éste, podrán integrarse a él los beneficios con la resolución presidencial
definitiva, y si los solicitantes no aceptaban las tierras de que eran
dotados, en ella se acomodaban a los ejidatarios con derechos a salvo, de
tal manera que las tierras expropiadas siempre se utilizaban para satisfacer
necesidades agrarias de los campesinos sin tierra, y en consecuencia, el
fundamento para el cual se expropió, siempre se cumplía.82
El Rezago Agrario
Se entiende por rezago agrario el no dar curso, por parte de las
autoridades agrarias, a las solicitudes de tierras presentadas por los
campesinos. Uno de los elementos para medir este rezago son las resoluciones
presidenciales no ejecutadas. Junto a esto, la lentitud en el trámite
agrario es otra variable a conocer para comprender el proceso que lleva una
situación de rezago en el cumplimiento de las demandas campesinas.
La Ley Federal de Reforma Agraria, en diversos artículos señala el
procedimiento que debe seguirse desde la recepción de la solicitud hasta la
ejecución. No menos de treinta y dos documentos integran el expediente
completo de procedimiento, en lo que participan veintidós diferentes
entidades desde las que corresponden al núcleo de población hasta el
Presidente de la República, pasando por el Secretario de la Reforma Agraria,
el Sub Secretario de Asuntos Agrarios, varias Direcciones Generales y el
Gobernador del Estado correspondiente, entre otras.
El rezago agrario ha sido abatido, concluyendo éste en agosto de 1997.
Quedan otros expedientes que han sido puestos a disposición del Tribunal
Superior Agrario, para que con apego a la ley y con justicia resuelva en
definitiva.
Se instruyó a la Secretaría de la Reforma Agraria para que preste toda
82 Sotomayor Garza. Jesús G. El Nuevo Derecho Agrario en México, 2003, ed. Porrúa. pp. 185- 187,
154
su colaboración a los tribunales agrarios para emitir y ejecutar sus
resoluciones.
Con el fin del rezago agrario será una sola ley, la Agraria, la
que norme todas las relaciones de propiedad en el campo, lo que fortalecerá
la claridad y certeza en la tenencia de la tierra.
Los expedientes en trámite en los términos del Artículo 3° transitorio
del Artículo 27 constitucional, a los que con frecuencia se llama rezago
agrario, se han abatido. Los expedientes turnados al Tribunal Agrario se
resuelven con estricto apego a la legislación vigente en el momento de su
instauración. Un poco más de dos millones de hectáreas se han agregado a la
propiedad social como resultado del abatimiento del rezago agrario.
La participación de los campesinos y sus organizaciones fue esencial
para la superación del rezago agrario. Los Consejos Agrarios Estatales en
todas las entidades de la Federación constituyen el espacio para el acuerdo
y la gestión de la demanda agraria, con la participación de las
organizaciones campesinas y de los productores rurales, los gobiernos
municipales, estatales y del propio Gobierno federal.
155
CAPÍTULO SEXTO FORMAS DE ASOCIACIÓN, SOCIEDADES DE PRODUCCIÓN RURAL Y PROGRAMAS SECTORIALES DEL EJECUTIVO FEDERAL.
La reforma al artículo 27 constitucional fue pensada en un principio
para inducir a la modernización del campo mexicano y hacerlo más productivo,
con base en el otorgamiento de certidumbre jurídica a la tenencia de la
tierra y en la posibilidad de asociaciones entre todo tipo de productores,
lo que a su vez incidiría en una mayor inversión privada y en la
capitalización del campo, participando en ellas grupos de mujeres campesinas
organizadas, hijos de ejidatarios o comuneros y avecindados o pequeños
productores del núcleo.
La Ley Agraria en su Título Cuarto, titulado: “Sociedades
rurales”, contiene la posibilidad de que los núcleos agrarios constituyan
uniones, asociaciones rurales y sociedades de producción rural, y de cómo
lograr la forma de satisfacción de intereses comunes. En tal virtud, el
artículo 50 de la Ley Agraria permite que los ejidatarios y los ejidos o
comunidades, puedan formar uniones, asociaciones rurales de interés
colectivo y sociedades mercantiles o civiles o de cualquier otra índole,
156
siempre que estén dentro de la Ley, para el mejor aprovechamiento de sus
tierras, comercialización y transformación de productos, prestación de
servicios y todo lo que permita a los ejidatarios o comuneros un mejor
desarrollo de sus actividades cotidianas.
También el artículo 51 de la propia Ley establece que el núcleo de
población y los ejidatarios podrán constituir fondos de garantía para
enfrentar las obligaciones crediticias que contraigan, los cuales se crearán
y organizarán de conformidad con los lineamientos que dicte el Ejecutivo
Federal por medio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.83
Son sociedades de fin específico, en tanto que es la Ley
Agraria, la que establece disposiciones relativas al objeto social, a la
vigilancia de la sociedad, tenencia accionaria, respecto de series de
acciones, así como derechos especiales en caso reliquidación, dependiendo
del origen de la tierra, si es de uso común o si es de dominio pleno.
Quedan sujetas las disposiciones de la ley de su fuente Ley
General de Sociedades Mercantiles o Códigos Civiles, así como la Ley Agraria
y la Ley de Inversión Extranjera.84
Su objeto social deberá limitarse a la producción,
transformación, o comercialización de productos agrícolas, ganaderos y
forestales, y a los demás actos accesorios necesarios para el cumplimiento
de dicho objeto.
Es indispensable que el objeto de estas uniones comprenda las
actividades productivas, asistencia mutua u otras no prohibidas por la ley.
La constitución de uniones o sociedades de ejidos requerirá
una resolución de la asamblea de cada ejido que desee unirse, como también
la elección de sus delegados y las facultades correspondientes de éstos.
Los estatutos de esta unión o sociedad, deben constar en el acta
constitutiva, la cual deberá otorgarse ante fedatario público e inscribirse
en el Registro Agrario Nacional; una vez realizados estos pasos, la unión de
que se trate, tendrá personalidad jurídica propia a partir de su inscripción
en el Registro Agrario Nacional, y cuando se integre con sociedades de
producción rural o comuniones de éstas, se inscribirán también en los
Registros Públicos de Crédito Rural o de Comercio.83 González Navarro. Gerardo N., Derecho Agrario. Oxford México. 2005. p 28184 Aguilar Molina, Víctor, La actividad notarial en el nuevo derecho agrario, Porrúa, SA., México. 2001. p. 38.
157
Sus órganos serán:
a) Asamblea, órgano supremo que se integrará por lo
representantes de cada una de las asambleas de los ejidos o de las
comunidades miembros de unión, y dos representantes designados de entre los
miembros de los miembros del comisariado y el consejo de vigilancia de los
mismos.
b) Consejo de administración. Lo designa la asamblea general; se
encarga de la dirección de la unión y se compone de un presidente, un
secretario, un tesorero y dos vocales, que se prevean en los estatutos,
propietarios y sus respectivos suplentes. Este órgano es el encargado de la
representación de la unión frente a terceros, para lo cual se requerirá la
firma mancomunada de por lo menos dos de sus miembros.
c) Consejo de vigilancia. Es nombrado por la asamblea general, se
integra por un presidente, un secretario y un vocal y sus funciones son las
relativas a la vigilancia de la unión.
Los estatutos que rigen a estas sociedades deben contener:
denominación, domicilio, duración, objetivo, capital y régimen de
responsabilidad, lista de miembros y normas para su admisión, separación o
exclusión y disolución de la sociedad y liquidación.
Las sociedades pueden ser en caso de que se adapten a un
régimen de responsabilidad en forma:
a) Limitada: Los socios responden de las obligaciones de la
sociedad, hasta el monto de sus aportaciones,
b) Solidaria: En este caso, los socios responden por sí, de
todas las obligaciones sociales en forma solidaria;
c) Suplementada: Los socios, además del pago de sus
aportaciones al capital social, responden de todas las obligaciones
sociales;
d) De capital social: En sociedades de responsabilidad
limitada, no se requiere de aportación inicial.85
Estos requisitos deberán contener todas las uniones o
sociedades, así como las empresas ejidales y comunales, las que se rijan de
acuerdo al Título Cuarto de la Ley Agraria, relativo a las Sociedades
85 D. Urbina, Agustín, Manual práctico del ejidatario, Sista, S.A. de CV., México, 2005, pp., 31 y 32.p. 137.
158
Rurales, advirtiendo que, ante todo, los destinatarios de este título, son
los ejidos pero cuando prevé la posibilidad de establecer empresas para el
aprovechamiento de recursos naturales o de cualquier índole y la
participación de ejidatarios, grupos de mujeres campesinas organizadas,
hijos de ejidatarios, comuneros, avecindados y pequeños productores, se
evidencia una clara apertura a tal punto que las empresas pueden adoptar
cualquiera de las formas asociativas previstas por la ley. Apertura
ratificada en el sentido del artículo 111 al referirse a los productores
rurales sin distinción alguna, quienes podrán constituir las sociedades de
producción rural y por tanto las Asociaciones rurales de Interés Colectivo.86
6.1 Tipos de sociedadesEstas pueden ser:
I. Sociedades de solidaridad social
II. Uniones de ejidos o comunidades
III. Sociedades de producción rural
IV. Uniones de sociedades de producción rural
V. Asociaciones rurales de interés colectivo
VI. Sociedades civiles o mercantiles propietarias de
tierras agrícolas, ganaderas o forestales serie “T”
Es deseable que la apertura al campo hacia el asociacionismo
estimule a los productores rurales a tomar en cuenta la tecnología y la
capacitación, generando oportunidades y por tanto el arraigo de los
lugareños.
Debe convenirse también, que la facultad de legislar en
materia agraria, forzosamente trae aparejada la facultad implícita de poder
determinar el régimen fiscal a que estarán sujetos los núcleos de población
ejidal o comunal, extendiéndose al asociacionismo, agrupamiento o
integración de productores rurales que ameritan la atención del poder
legislativo, de tal suerte que la empresa rural sea rentable y no sufra
cargas fiscales excesivas.
6.2 Reglamentación
86 Delgado Moya, Rubén y Rolando de la Fuente Contreras, Curso de derecho sustantivo agrario, PAC, S.A. de CV., México, pp. 83-85.
159
Estas instituciones se encuentran reguladas por lo que
disponen las Leyes Agraria, Ley General de Sociedades Mercantiles, Códigos
Civiles, Código de Comercio, Ley General de Crédito Rural y en virtud de la
globalización y las estructuras económicas nacionales y las nuevas
modalidades de integración y competencia internacional para la organización
inter-empresarial, para facilitar la tecnología y la inserción de las
empresas al mercado exterior, deberán estar reguladas por leyes relativas al
comercio internacional, fiscales y aduaneras.
6.2.1 Las uniones de ejidos. Los ejidos podrán constituir uniones, cuyo objeto comprenderá la
coordinación de actividades productivas, asistencia mutua, comercialización
y otras que se encuentren dentro del marco legal; para lograr este objeto,
aparte de sus actividades propias, podrán constituir empresas especializadas
para integrarse perfectamente a la cadena productiva, las que pueden acoger
la mejor forma asociativa legal, un mismo ejido, si así lo desea, podrá
formar parte al mismo tiempo de dos o más uniones de ejidos, es decir, no
existe limitación.
Las uniones de ejidos deben entenderse jurídicamente como el vínculo
jurídico estable y voluntario al cual los núcleos agrarios se subordinan o
quedan subordinados al interés común al ejercer una actividad económica, y
cuyo fin consiste en la disciplina total o parcial por medio de una
organización colectiva de dicha actividad, que ejerce individualmente cada
ejido.87
Los miembros de la unión que integren los consejos de administración y de
vigilancia durarán en sus funciones tres años; sus facultades y
responsabilidades deberán consignarse en los estatutos de la unión.88
Las uniones de ejidos podrán establecer empresas especializadas
que apoyen el cumplimiento de su objeto y les permitan acceder de manera
óptima a la integración de su cadena de productos.
6.2.2 Las asociaciones rurales de interés colectivo.Los ejidos, comunidades, uniones de ejidos o de comunidades, sociedades de
producción rural o uniones de sociedades de producción rural podrán
87 Ídem, p. 28288 Ídem p.p. 282,283
160
constituir asociaciones rurales de interés colectivo, integradas por dos o
más de las referidas personas morales.
Su propósito será la integración de los recursos humanos, técnicos
y financieros para establecer industrias, aprovechamientos, sistemas de
comercialización y cualquier otra actividad económica; tendrán personalidad
jurídica propia a partir de su inscripción en el Registro Agrario Nacional,
y cuando se integren con sociedades de producción rural o con uniones de
éstas, se inscribirán también en los registros públicos de crédito rural o
de comercio.
6.2.3. Las sociedades de producción ruralLos productores rurales podrán constituir sociedades de producción
rural, con un mínimo de dos socios, adquiriendo personalidad jurídica con
su inscripción correspondiente.
La razón social se formará libremente y al emplearse irá seguida de las
palabras “Sociedad de Producción Rural” o de su abreviatura “SPR”, así como
del régimen de responsabilidad que haya adoptado, ya sea limitada, ilimitada
o suplementada.
Las sociedades de responsabilidad ilimitada son aquellas en las que cada uno
de sus socios responde por sí de todas las obligaciones sociales de manera
solidaria; las de responsabilidad limitada son aquellas en que los socios
responden de las obligaciones hasta por el monto de sus aportaciones al
capital social, y las responsabilidades suplementadas son aquellas en las
que los socios, además del pago de su aportación al capital social, responde
de todas las obligaciones sociales de manera subsidiaria hasta por la
cantidad determinada en el pacto social, que en ningún caso será menor de
dos tantos de su mencionada aportación.
En los artículos 108 y 109 de la Ley Agraria viene establecido los
requisitos a que se sujetará la sociedad, el acta constitutiva también se
inscribirá en el Registro Público de Crédito Rural o en el público de
Comercio; los socios pueden trasmitir los derechos con el consentimiento de
la asamblea, la que también autorizará a la sociedad cuando tenga
obligaciones con alguna institución financiera.
De acuerdo a las siguientes reglas las sociedades de producción
rural constituirán su capital social:
161
1.- En las sociedades de responsabilidad ilimitada no se requiere aportación
inicial;
2.- En las de responsabilidad limitada, la aportación inicial será la
necesaria para formar un capital mínimo que deberá ser equivalente a
setecientas veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito
Federal.
3.- En las de responsabilidad suplementada, la aportación inicial será la
necesaria para formar un capital mínimo, que deberá ser equivalente a
trescientos cincuenta veces el salario mínimo diario general en el Distrito
Federal, de conformidad con el artículo 112 de la Ley Agraria.
La asamblea general autorizará a la persona que proponga la junta de
vigilancia para que lleve a cabo la contabilidad de la sociedad o sociedades
si se constituyen en uniones, registrándose en el Registro Público de
Crédito Rural o Público de Comercio, para que adquieran su personalidad
jurídica propia, con sus estatutos, organización y funcionamiento de
conformidad con el artículo 109 de la misma ley.
La autoridad encargada de expedir el reglamento del Registro
Público de Crédito Rural, en el que se precisará la inscripción de las
operaciones crediticias es la Secretaría de Haciendo, surtiendo efectos
legales como si se tratara de inscripciones en el Registro Público de la
Propiedad y de Comercio.
La definición que nos proporciona el artículo 2688 del Código
Civil Federal de Sociedad en general, dice que es un contrato por el cual
“los socios se obligan mutuamente a combinar sus recursos o esfuerzos para
la realización de un fin común de carácter preponderantemente económico,
para que no constituya una especulación comercial”. La característica
principal de la sociedad reside precisamente en ese intento de realización
de un cierto fin común a todos los asociados, para el cual destinan
esfuerzos y recursos provenientes de todos y cada uno de ellos, y como su
objetivo reviste un carácter preponderantemente económico, aunque de ninguna
manera debe constituir una especulación mercantil, los socios esperan la
obtención de ganancias que por la participación inicial de todos se
repartirán en forma equitativa.
Esta participación inicial puede consistir en capital, en trabajo
o en ambos bienes, pero el reparto será siempre equitativo, en la proporción
162
en que los bienes individuales fueron trasmitidos al caudal social.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2693 del Código
Civil Federal, debe expresarse nombre y apellidos de los otorgantes capaces
para obligarse, el objeto para el que fue constituida la sociedad, las
aportaciones que cada socio efectúa, así como las que se espera recaudar en
virtud de diversos procedimientos.
La sociedad, por último, surge bajo una denominación o razón
social, a la que deben añadirse las palabras sociedad civil. Como la
aportación individual de cada socio ingresa al patrimonio social, deberá
precisarse la forma jurídica en que se realiza su traslación. Por otra
parte, cabe señalar que la ley no prohíbe que los socios se reserven el
dominio de la cosa aportada.
El contrato de sociedad deberá ser inscrito en el Registro de
Sociedades Civiles para que produzca efectos contra terceros.
La administración de la sociedad recae en cierto número de
miembros designados para este efecto en la escritura constitutiva. Ejercen
todas las facultades correspondientes a tal función sin necesidad de pedir
el consentimiento de los demás socios, pero en todo caso lo necesitan si
desean enajenar, empeñar, gravar o hipotecar los bienes sociales o para
“tomar capitales prestados”.
Las sociedades se disuelven por las siguientes causas previstas en
el artículo 2720 del Código Civil Federal: el consentimiento unánime de los
socios; por cumplimiento del término prefijado; realización del objeto o su
imposibilidad, muerte o incapacidad del socio responsable en forma
ilimitada; muerte del socio industrial, siempre que su industria haya
originado la sociedad; renuncia de uno de los socios, y por resolución de
autoridad judicial.
Cuando las sociedades se disuelven, procede su liquidación,
verificada por liquidadores y, en su caso de que no hayan sido nombrados, se
hará por todos los socios en general. Para ello deberá cubrirse todos los
compromisos sociales que aún mantenga la sociedad regresando las
aportaciones de cada socio. Si después de esto, quedan bienes en el caudal
social, estos no serán utilidades producto de la actividad social llevada a
cabo, por lo que entonces procede realizar la repartición de ganancias en la
forma inicialmente convenida y, en todo caso, si no hay reglas al respecto,
163
en la proporción en que cada uno de ellos contribuyó al financiamiento del
capital. En caso contrario si no hubiera ya dinero para pagar las deudas
contraídas, la sociedad habrá incurrido en pérdidas que necesariamente
repercutirán en el capital individual de sus miembros.
Las sociedades mercantiles o civiles no podrán tener en propiedad
tierras agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión que la
equivalente a 25 veces los límites de la pequeña propiedad individual.
Deberán participar en la sociedad, por lo menos, tantos individuos como
veces rebasen las tierras de la sociedad los límites de la pequeña propiedad
individual.
6.2.4 Las acciones serie “T”Su capital deberá distinguir una serie especial de acciones o
partes sociales identificados con la letra T, la que será equivalente al
capital aportado en tierras agrícolas, ganaderas o forestales o al destinado
a la adquisición de las mismas de acuerdo con el valor de las tierras al
momento de su aportación o adquisición. Estas acciones o partes sociales de
serie T no gozarán de derechos especiales sobre la tierra no de derechos
corporativos distintos de las demás acciones o partes sociales. Sin embargo,
al liquidarse la sociedad solo los titulares de dichas acciones o partes
sociales tendrán derecho a recibir tierra en pago de lo que les corresponda
en el haber social.
Ninguna sociedad podrá detentar más acciones o partes sociales de
serie T, ya sea de una o varias sociedades emisoras, que las que equivalgan
a una superficie igual a 25 veces la pequeña propiedad. En las sociedades a
que nos referimos, los extranjeros no podrán contar con una participación
que exceda de 49% de las acciones o partes serie T.
Para efectos de su publicidad, el Registro Agrario Nacional
contará con una sección especial en la que se inscribirán:
1.- las sociedades mercantiles o civiles propietarias de tierras
agrícolas, ganaderas o forestales.
2.- Las superficie, linderos y colindancias de los predios
agrícolas, ganaderos o forestales propiedad de las sociedades a que se
refiere el número anterior, con indicación de la clase y uso de sus tierras;
164
3.- Los individuos tenedores de acciones o partes sociales de
serie T de las sociedades a que nos estamos refiriendo.
4.- Las sociedades tenedoras de acciones o partes sociales de
serie T representativas del capital social.
5.- Los demás actos, documentos o información que sea necesaria
para vigilar el cumplimiento de lo dispuesto en este Título y que prevea el
reglamento de la ley Agraria.
Será responsabilidad de los administradores de las sociedades,
así como de los socios tenedores de acciones o partes sociales de serie T
proporcionar al Registro Agrario Nacional la información antes referida, en
la forma y términos que señale el reglamento correspondiente.
Si una sociedad rebasa los límites permitidos por la Ley Agraria,
la Secretaría de la Reforma Agraria, previa audiencia, ordenará a la
sociedad que en el plazo de un alo fraccione, en su caso, y enajene los
excedentes o regularice su situación. Si transcurrido el plazo la sociedad
no lo ha hecho, la dependencia seleccionará discrecionalmente las tierras
que deban enajenarse y notificará a la autoridad estatal que corresponde
para que aplique el procedimiento adecuado.
De la expropiación Agraria La expropiación es una figura jurídica perteneciente al Derecho
Administrativo, la analizaremos desde su doble aspecto, a saber; la
expropiación de bienes rústicos particulares, y la expropiación de bienes de
propiedad ejidal o comunal.
Lucio Mendieta y Núñez comenta que la expropiación “es un acto de la
administración pública derivado de una ley, por medio del cual se priva a
los particulares de la propiedad inmueble o mueble, o de un derecho, por
imperativos de interés de necesidad o de utilidad social.”
Los requisitos para la procedencia de una expropiación son: la
necesidad pública determinada por la ley; justa indemnización; y Previo pago
de la misma.
En su primer aspecto la expropiación ordinaria de los bienes rústicos
particulares, encuentra su fundamento legal en el artículo 27 Constitucional
y su ley reglamentaria.
165
A partir del decreto del 6 de enero de 1915, se contempló en nuestro
derecho la posibilidad de expropiar predios rústicos particulares para
constituir ejidos y así poder satisfacer las necesidades agrarias de los
campesinos. La Ley de Ejidos de 1920, el Reglamento Agrario de 1922, así
como la Ley de Dotación y Restitución de tierras y aguas de abril y agosto
de 1927, y la expedida en 1929, contenían en su articulado reglas para
expropiar predios rústicos de particulares para la constitución de núcleos
ejidales.
Los tres códigos agrarios y la Ley Federal de Reforma Agraria, en su
momento regularon la expropiación ordinaria en nuestro país.
El párrafo 2º del artículo 27 constitucional dispone que “las expropiaciones
solo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización”,
Lo anterior ha sido interpretado por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación al resolver en jurisprudencia firme que al emplearse la palabra
“mediante”, se concede al Estado la posibilidad de que se cubra “el monto de
la indemnización antes, en el momento, o después de haber realizado la
expropiación correspondiente”. La Ley de Expropiación dispone que las
indemnizaciones deberán ser cubiertas dentro del término de diez años,
contados a partir del momento de la expropiación, considerando que lo
anterior es congruente con la interpretación judicial antes mencionada.
Expropiación de bienes ejidales o comunales
La posibilidad de que un bien sujeto al régimen ejidal o comunal fuera
objeto de expropiación no se contempló en ninguna ley de contenido agrario,
hasta que fue expedida, el 19 de diciembre de 1925, la Ley Reglamentaria
sobre Repartición de Tierras Ejidales y Constitución del Patrimonio
Parcelario Ejidal, en este caso el ejecutivo solo podrá decretarla sobre
tierras ejidales o comunales, cuando sea imprescindible la necesidad de la
ocupación de esos bienes; compensando la superficie expropiada y mejoras
materiales, la tierra con una superficie igual, de la misma calidad, en el
lugar más inmediato posible, y las mejoras materiales, en efectivo, al
contado, según avalúo pericial. Posteriormente, en los códigos agrarios de 1934, 1940 y 1942, y en la Ley Federal de Reforma Agraria de 1971, al igual
que en la actual Ley Agraria, se ha continuado con la figura jurídica
166
administrativa de la expropiación, con una técnica más depurada para no caer
en imprecisiones que llevan a confusión.
Procedimiento para expropiarEl artículo 93 de la Ley Agraria señala que los bienes ejidales y
comunales podrán ser expropiados por alguna o algunas de las siguientes
causas de utilidad pública:
IX. El establecimiento, explotación o conservación de un servicio o
función públicos;
X. La realización de acciones para el ordenamiento urbano y ecológico,
así como la creación y ampliación de reservas territoriales y áreas
para el desarrollo urbano, la vivienda, la industria y el turismo;
XI. La realización de acciones para promover y ordenar el desarrollo y la
conservación de los recursos agropecuarios, forestales y pesqueros:
XII. IV. Explotación del petróleo, su procesamiento y conducción, la
explotación de otros elementos naturales pertenecientes a la Nación y
la instalación de plantas de beneficio asociadas a dichas
explotaciones;
XIII. Regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural;
XIV. Creación, fomento y conservación de unidades de producción de bienes o
servicios de indudable beneficio para la comunidad;
XV. La construcción de puentes, carreteras, ferrocarriles, campos de
aterrizaje y demás obras que faciliten el transporte, así como
aquellas sujetas a la Ley de Vías Generales de Comunicación y líneas
de conducción de energía, obras hidráulicas, sus pasos de acceso y
demás obras relacionadas y
XVI. Las demás previstas en la Ley de Expropiación y otras leyes.
El procedimiento inicia con la solicitud de expropiación ante el
Secretario de la Reforma Agraria, la que será por escrito y contendrá los
datos y documentos que se exijan para dar inicio siendo éstos los siguientes
los que se encuentran contenidos en el artículo 60 del reglamento de la Ley
Agraria en materia de ordenamiento de la propiedad rural:
I. Nombre del núcleo agrario, municipio y entidad federativa a la que
pertenecen;
II. Régimen de propiedad ejidal o comunal;
III. Superficie analítica que se solicita expropiar;
167
IV. Plano informativo de la superficie solicitada;
V. Causa de utilidad pública invocada y destino que se pretenda dar a
la superficie;
VI. Documentación que justifique la causa de utilidad pública
VII. Si existe ocupación previa del predio a expropiar, el convenio que
al efecto se hubiere celebrado. De no existir este, la descripción de los
acuerdos sobre los cuales se pactó la ocupación. En ambos casos, la
descripción de las obras realizadas y superficie ocupada;
VIII. En su caso, dictamen técnico o estudio de impacto ambiental, de
la Secretaría de Desarrollo Social y de la de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca, según se trate. Además, si la promovente es un
particular, dictamen de factibilidad de la autoridad competente, y
Compromiso de la promovente de pagar el avalúo y la indemnización que se
establezca, así como la constancia de la autorización presupuestal
correspondiente.
Recibida la solicitud en la Secretaría de la Reforma Agraria, ésta
deberá pedir al Registro Agrario Nacional el historial del ejido o comunidad
que se pretenda expropiar, para el efecto de que exista la certeza de que
las tierras solicitadas se encuentren aún sometidas al régimen social, en
virtud de que en caso contrario, si ya han salido de dicho régimen, será
otra autoridad la competente para conocer del procedimiento expropiatorio.
El Procedimiento expropiatorio solicitado, puede ser objeto de
cancelación por parte de la Secretaría de la Reforma Agraria y la resolución
que en tal sentido pronuncie la misma según disposición legal no admite
recurso alguno. Siendo causas de cancelación; el desistimiento de la
solicitud; dictamen técnico de factibilidad y ambiental negativo; causa de
utilidad no acreditada; que las tierras no sean de naturaleza ejidal o
comunal; que las tierras solicitadas ya hayan sido expropiadas; si las
tierras durante el procedimiento expropiatorio dejaran el régimen ejidal o
comunal; cuando estime la Secretaría que no es posible continuar con el
procedimientos.
Después que la Secretaría acuerda la procedencia del trámite
expropiatorio, deberá solicitar al Registro Agrario Nacional la
implementación de los trabajos técnicos. Realizados éstos se procederá a su
revisión, y solamente que los mismos resulten negativos o el informe del
168
impacto ambiental también lo sea, se declarará la improcedencia de la
expropiación, cancelándose el trámite y notificándole al núcleo agrario y a
la promovente.
La Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales llevará a cabo la práctica
de un peritaje para conocer el precio real de la superficie de tierras que
se pretenda expropiar, este avalúo tendrá vigencia por seis meses y de un
año si se trata de solicitud de expropiación para regularización de
asentamientos humanos. Practicado y entregado el avalúo a la Secretaría de
la Reforma Agraria y después de constatar que el expediente contiene
solicitud, el acuerdo de procedencia, los trabajos técnicos, el dictamen de
factibilidad y de impacto ambiental, el avalúo y el convenio de ocupación
previo en su caso procederá a dictaminar sobre el mismo.
La Secretaría de la Reforma Agraria, elaborará el proyecto de decreto
expropiatorio, el cual como si se tratara de una resolución judicial estará
elaborado con resultandos, considerandos y puntos resolutivos. Aprobado el
proyecto este debe ser refrendado por el titular de la Secretaría de la
Reforma Agraria y el decreto será expedido por el Presidente de la
República y se publicará en el Diario Oficial, así como notificado al núcleo
agrario e inscrito en al Registro Agrario Nacional, en el Público de la
Propiedad y del Comercio.
En cuanto a la indemnización, el monto de los bienes agrarios por
expropiar deberá ser determinado por la Comisión de Avalúos de Bienes
Nacionales, atendiendo al valor comercial de los bienes y solo en el caso de
que se trate de regularización de la tenencia de la tierra, para la fijación
del monto se atenderá a la cantidad que se cobra por la misma
regularización. Cuando el bien materia de la expropiación es de uso común,
el monto de la indemnización deberá pagarse al núcleo agrario; por el
contrario si los bienes expropiados resultan sobre tierras parceladas la
indemnización corresponderá a sus titulares, el pago de la indemnización
deberá realizarse de preferencia en el Fideicomiso Fondo de Fomento Ejidal,
si los bienes expropiados son de naturaleza distinta a la tierra el pago
deberá realizarse de forma directa a los afectados.
Corresponde al Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal vigilar que
los bienes expropiados se les dé el destino o fin señalado en el decreto de
expropiación, para tal efecto realizará las investigaciones pertinentes en
169
ellas, deberá notificar a la beneficiada con la expropiación para que en el
término de treinta días aporte las pruebas sobre el uso y destino de la
superficie expropiada y haga las manifestaciones que estime convenientes. Si
de la investigación que se practique se llega al conocimiento de que se
destinó la totalidad o parte de los bienes a un fin distinto al señalado en
el decreto, o bien transcurridos cinco años no se cumplió con la utilidad
pública invocada en la solicitud de expropiación, el fideicomiso en cita
está legitimado para ejercitar la acción de reversión en contra de la
beneficiada con el decreto expropiatorio, para el efecto de revertir los
bienes expropiados, los que deberán incorporarse a su patrimonio, para que
de inmediato se reintegre la titularidad al núcleo agrario o en lo
individual a los integrantes de este según sea el caso.
La acción de reversión se ejercitará ante los Tribunales Unitarios
Agrarios correspondiente, a quien le compete dictar la resolución
judicial procedente.89
Derecho de reversión Consiste este derecho en devolver al propietario el bien, porque no se dio
el fin para el que fue expropiado. En la expropiación ordinaria, pueden
hacer valer sus derechos los particulares que han sido privados de sus
propiedades. Sin embargo, esto no es posible en el caso de la expropiación
de predios rústicos para crear núcleos ejidales, pues una vez constituido
éste, podrán integrarse a él los beneficios con la resolución presidencial
definitiva, y si los solicitantes no aceptaban las tierras de que eran
dotados, en ella se acomodaban a los ejidatarios con derechos a salvo, de
tal manera que las tierras expropiadas siempre se utilizaban para satisfacer
necesidades agrarias de los campesinos sin tierra, y en consecuencia, el
fundamento para el cual se expropió, siempre se cumplía.90
El Rezago AgrarioSe entiende por rezago agrario el no dar curso, por parte de las
autoridades agrarias, a las solicitudes de tierras presentadas por los
campesinos. Uno de los elementos para medir este rezago son las resoluciones
89 Íbidem, op. cit, pp. 188, 191,193, 195 19790 Sotomayor Garza. Jesús G. El Nuevo Derecho Agrario en México, 2003, ed. Porrúa. pp. 185- 187,
170
presidenciales no ejecutadas. Junto a esto, la lentitud en el trámite
agrario es otra variable a conocer para comprender el proceso que lleva una
situación de rezago en el cumplimiento de las demandas campesinas.
La Ley Federal de Reforma Agraria, en diversos artículos señala el
procedimiento que debe seguirse desde la recepción de la solicitud hasta la
ejecución. No menos de treinta y dos documentos integran el expediente
completo de procedimiento, en lo que participan veintidós diferentes
entidades desde las que corresponden al núcleo de población hasta el
Presidente de la República, pasando por el Secretario de la Reforma Agraria,
el Sub Secretario de Asuntos Agrarios, varias Direcciones Generales y el
Gobernador del Estado correspondiente, entre otras.
El rezago agrario ha sido abatido, concluyendo éste en agosto de 1997.
Quedan otros expedientes que han sido puestos a disposición del Tribunal
Superior Agrario, para que con apego a la ley y con justicia resuelva en
definitiva.
Se instruyó a la Secretaría de la Reforma Agraria para que preste toda
su colaboración a los tribunales agrarios para emitir y ejecutar sus
resoluciones.
Con el fin del rezago agrario será una sola ley, la Agraria, la
que norme todas las relaciones de propiedad en el campo, lo que fortalecerá
la claridad y certeza en la tenencia de la tierra.
Los expedientes en trámite en los términos del Artículo 3° transitorio
del Artículo 27 constitucional, a los que con frecuencia se llama rezago
agrario, se han abatido. Los expedientes turnados al Tribunal Agrario se
resuelven con estricto apego a la legislación vigente en el momento de su
instauración. Un poco más de dos millones de hectáreas se han agregado a la
propiedad social como resultado del abatimiento del rezago agrario.
La participación de los campesinos y sus organizaciones fue esencial
para la superación del rezago agrario. Los Consejos Agrarios Estatales en
todas las entidades de la Federación constituyen el espacio para el acuerdo
171
y la gestión de la demanda agraria, con la participación de las
organizaciones campesinas y de los productores rurales, los gobiernos
municipales, estatales y del propio Gobierno federal.
6.3 PROGRAMAS SECTORIALES DEL EJECUTIVO FEDERAL INVOLUCRADOS EN LA MATERIA.
6.3.1 Programa de certificación de derechos ejidales y titulación de solares urbanos
Este programa mejor conocido por sus siglas "PROCEDE” es un instrumento
que el gobierno de la República puso al servicio de los núcleos
agrarios para llevar a cabo la regularización de la propiedad social,
poniéndose en marcha el 10 de marzo de 1993.
El objetivo principal del programa fue dar certidumbre jurídica a
la tenencia de la tierra a través de la entrega de certificados
parcelarios y de derechos de uso común o ambos según sea el caso, así
como de los títulos de solares urbanos a favor de los individuos con
derechos que integran los núcleos agrarios que así lo aprobaran y lo
solicitaran.
Se ha considerado a este programa como excepcional dados los
niveles de coordinación que exige; las instituciones directamente
responsables de su ejecución son: La Secretaría de la reforma Agraria,
la Procuraduría Agraria, el Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática y el Registro Agrario Nacional, las cuales para
darle mayor operatividad, requieren de un grado de operación muy
especial y además de la concurrencia de otras dependencias de los tres
ámbitos de gobierno, de los profesionistas privados como los Notarios
públicos y de manera fundamental, de los campesinos.
Este programa es voluntario y gratuito, procede a solicitud
de parte, bajo la premisa de estricto respeto a la voluntad de los
núcleos agrarios, cuya operación se sustenta igualmente en la
organización y participación activa de los ejidatarios y comuneros que
se logra a través de sus asambleas, en las que con la presencia de un
Notario Público y con apego al marco jurídico-técnico establecido,
172
deciden libremente la delimitación, destino y asignación de sus
tierras.
Luego del reparto agrario, el PROCEDE es el programa mas
trascendente en el campo mexicano, ya que al regularizar la tenencia de
la tierra, protege y consolida los derechos sociales de los campesinos
y sus familias.
Sabiendo con precisión lo que a cada campesino le pertenece,
se propicia una mayor presencia de inversiones en el sector
agropecuario, así como en otras actividades ligadas a los núcleos
agrarios, como son las forestales, turísticas, de desarrollo urbano,
etcétera; aún más, los documentos del PROCEDE, facilitan celebrar
libremente contratos de asociación, renta, aparcería o mediería; por
ello, creemos que el programa incide en el desarrollo económico del
sector rural, propiciando el reconocimiento y respeto mutuo a la
propiedad privada.
La reforma hecha al artículo 27 constitucional en 1992, no
obliga a ninguno a cambiar su situación actual, pero sí abre
oportunidades a los hombres del campo y deja en sus manos las
decisiones para aprovecharlas.
En la ejecución de los trabajos del programa, participa una
comisión de ejidatarios o comuneros y todos los miembros del núcleo
agrario para que reconozcan los límites de sus tierras, tanto hacia
fuera (con sus vecinos) como la delimitación hacia adentro (entre
ellos).
El procedimiento general del programa de certificación,
básicamente, según su manual, está estructurado en diez etapas, tres de
ellas previas a la presencia de las instituciones en los núcleos, cinco
etapas se desarrollan al interior de éstos y las dos últimas que
corresponden a la formalización de los actos y acuerdos de la asamblea
y a la calificación, inscripción y certificación de tales actos,
proceso que concluye con la entrega de certificados y títulos a los
sujetos de derecho.
Las etapas mencionadas se realizan de la siguiente manera:
1) Programación de cobertura. En esta etapa Secretaría de la
Reforma Agraria, Procuraduría Agraria, Instituto Nacional de
173
Estadística, Geografía e Informática y Registro Agrario Nacional, a
través de los comités estatales, definen y establecen la capacidad
interinstitucional que existe en cada entidad para atender a los
núcleos agrarios, realizando una programación general cuantitativa y
cualitativa.
2) Validación documental y de incorporación al programa. La
Secretaría de la Reforma Agraria hace entrega de las carpetas básicas
que amparan las acciones agrarias que integran al núcleo ejidal, la
Procuraduría Agraria elabora el diagnóstico ejidal y se define
interinstitucionalmente la viabilidad de incorporación del ejido al
programa.
3) Coordinación y concertación. La Procuraduría Agraria
realiza la promoción del PROCEDE ante los órganos de representación en
aquellos ejidos con diagnóstico favorable; de aceptar los órganos de
representación, se emite la convocatoria para efectuar la Asamblea de
Información y Anuencia “AIA”.
4) Asamblea de información y anuencia. La Procuraduría
Agraria y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática, en una asamblea ejidal cuyo quórum debe ser de 50% mas uno
de los ejidatarios, informan a ésta sobre la naturaleza, objetivos y
características de los trabajos por realizar en el PROCEDE, de aprobar
la asamblea su incorporación al programa, formaliza su solicitud al
respecto al Registro Agrario Nacional y designa una Comisión Auxiliar
integrada por ejidatarios para los trabajos de identificación y
delimitación de las tierras al interior.
5) Trabajos de la comisión auxiliar. Los integrantes de la
comisión auxiliar, la Procuraduría Agraria y el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática, delimitan de conformidad con los
colindantes sus linderos, elaboran un croquis a mano alzada de las
tierras al interior del ejido, levantan las constancias de conformidad
de colindantes e integran los expedientes individuales de los sujetos
de derecho.
6) Asamblea de informe de la comisión auxiliar. Una vez
concluidos los trabajos de delimitación de las tierras ejidales por la
comisión auxiliar, Procuraduría Agraria e Instituto Nacional de
174
Estadística, Geografía e Informática, se lleva a cabo una asamblea en
la que se presentan para su aprobación a los integrantes del núcleo
ejidal; el croquis que define la delimitación de las tierras, las
constancias de conformidad de linderos y la lista de sujetos de
derecho, y se informa sobre el avance en la integración de los
expedientes individuales.
7) Trabajos de medición y generación de productos de
cartografía. Una vez aprobados por la asamblea los trabajos de
delimitación de las tierras al interior del ejido, el Instituto
Nacional de Estadística, Geografía e Informática lleva a cabo los
trabajos de medición y el levantamiento de cédulas de información de
los atributos de las diferentes áreas: de uso común, de asentamiento
humano, zona parcelada, parcelas y solares. Los datos de medición son
procesados y validados, y se editan e imprimen los productos
cartográficos de las mediciones realizadas.
8) Asamblea de delimitación destino y asignación de tierras
ejidales,(ADDATE), concluidos los trabajos de medición, la generación
de productos cartográficos y la integración de los expedientes
individuales, los planos resultantes del PROCEDE, se exhiben durante un
lapso de ocho a quince días previos a la asamblea de delimitación que
en términos de ley debe ser convocada con 30 días de anticipación en la
cual, con la presencia de un fedatario público, un representante de la
Procuraduría Agraria y un quórum mínimo de 75% de los integrantes del
núcleo ejidal para su aprobación, relación de sujetos de derecho,
planos del ejido, asignación de derechos sobre las tierras de uso común
y de parcelas, reconocimiento o asignación de solares y la solicitud de
inscripción al Registro Agrario Nacional.
9) Inscripción de actas, planos y expedición de certificados
y títulos. La Procuraduría Agraria entrega el expediente final al
Registro Agrario Nacional para su calificación y registro así como para
la inscripción de los acuerdos de asamblea, y de los planos y, de
proceder se expiden los certificados y títulos, previa inscripción de
estos últimos en el Registro Público de la Propiedad.
10) Entrega de documentos a los beneficiados. La culminación
de los trabajos del PROCEDE se da cuando el Registro Agrario Nacional,
175
previa identificación de los interesados, hace entrega a los
integrantes de los núcleos ejidales o comunales de sus respectivos
certificados o títulos que amparan sus derechos sobre tierras del
ejido.
Los trabajos mencionados deberán sujetarse a las normas
técnicas para la delimitación de tierras al interior del ejido,
publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 5 de septiembre de
1992, así como las reformas expedidas el 22 de febrero de 1995,
publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 2 de marzo del
mismo año.
Si se presentara alguna inconformidad con la asignación de
parcelas, los ejidatarios de conformidad con el artículo 61 de la Ley
Agraria cuentan con un término de 90 días después de celebrada la
asamblea para impugnar la asamblea de asignación, lo cual no sucede
respecto de los posesionarios, para quienes el plazo comenzará a correr
a partir de que tuvieron conocimiento del mismo.91
6.3.2 Programa de incorporación de suelo socialEste programa se conoce como “PISO” y ha sido creado por el
Gobierno Federal para inducir de manera planificada y preventiva, la
incorporación ágil y concertada de suelo ejidal y comunal para ser
considerado en oferta legal al servicio de las instituciones públicas,
sociales y privadas de vivienda y desarrollo inmobiliario, y así dar
acceso a costos accesibles y tierra apta para la promoción,
construcción y venta de vivienda de interés social, equipamiento urbano
y desarrollo regional.
Como consecuencia del acelerado crecimiento poblacional de las
principales ciudades del país en las décadas recientes, se ha
manifestado una serie de problemas generados por los asentamientos
humanos que, de manera irregular, se han establecido en áreas que por
su naturaleza no son aptas para el crecimiento urbano. La carencia
secular de mecanismos legales adecuados para la incorporación ágil del
suelo de propiedad social al mercado inmobiliario, explica buena parte
del desorden y la ilegalidad que han caracterizado el desarrollo urbano
91 González Navarro, Gerardo N., op.cit., pp. 181-182.
176
de nuestro país. Este desorden urbano ha alcanzado un punto crítico en
el que se requiere tomar decisiones e instrumentar políticas públicas
que permitan no solo corregir el problema ya existente, sino también
prevenir, mediante la instrumentación de mecanismos idóneos
posibilitados por la legislación vigente, el surgimiento mismo del
problema atacando sus causas fundamentales.
Estos procedimientos de incorporación de suelo son
equivalentes a la conformación de reservas territoriales, aunque sólo
son consideradas así hasta 1996, cuando se crea el programa a nivel
nacional, cuidando en todo momento el orden urbano, la justicia
campesina, el acceso popular a la vivienda, el desarrollo comunitario y
la inversión privada, es un programa obligatorio del Gobierno Federal
para los gobiernos locales y municipales, es un programa de inducción y
promoción, no de compra y venta de suelo, es decir, su propósito
central es promover los núcleos agrarios que tengan suelo apto si lo
desean, lo oferten a quien lo necesite, cuidando que en el proceso se
respete la normatividad agraria y urbana aplicable, se desalienten los
procesos especulativos, procurando que los núcleos de población
agrarios participen en tiempo, cantidad y calidad de los productos
inmobiliarios y se garanticen superficies y precios accesibles de suelo
o vivienda a los consumidores urbanos de escasos recursos.
Debe considerarse como un Programa autofinanciable no lucrativo.
En efecto, la incorporación de suelo social al desarrollo urbano, fue
el resultado de una de las líneas de acción del programa 100 CIUDADES
ya actualizado, el cual se deriva a su vez del Plan Nacional de
Desarrollo Urbano de 1995-2000. Este Programa representa en primer paso
hacia el nuevo milenio con una óptica diferente; además representa la
acción fundamental para la correcta regulación del uso del suelo y al
mismo tiempo, el PISO permitirá prever la orientación en el
crecimiento de las ciudades hacia zonas aptas para el desarrollo
urbano. Tomando en cuenta las actividades productivas de la región, la
dotación de servicios públicos y la posibilidad de integrar estas áreas
de crecimiento a las estructuras de la mancha urbana.
El diagnóstico del Programa Nacional de Desarrollo Urbano, señala
que en los próximos años, tan solo en las 4 zonas metropolitanas y las
177
116 localidades estratégicas, incluidas en el programa 100 ciudades, se
requieren incorporar aproximadamente 151,000 has., de suelo libre para
satisfacer las necesidades de vivienda, de equipamiento urbano y de
desarrollo regional, de las cuales aproximadamente el 66% son tierras
de origen ejidal y comunal.
En la instrumentación del Programa, participa el
Gobierno Federal a través de las Secretaría de Desarrollo Social y
Secretaría de la Reforma Agraria como dependencias normativas y la
Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra como
Coordinadora Nacional, el Programa prevé en cada Estado, la integración
de un Comité Estatal en donde el Presidente es el Gobernador del
Estado; Secretario técnico, el Delegado Estatal de la Corett; Vocales
ejecutivos, los funcionarios estatales y municipales involucrados, así
como los representantes de la Sedesol, SRA, PA, RAN, y Fifonafe.
En todos los casos de incorporación de suelo, se deberá contar con
la aprobación del municipio respectivo y se deberá garantizar la
introducción de los servicios urbanos básicos en las tierras de que se
trate.
Los objetivos del programa son: contar con la disponibilidad legal
suficiente de suelo en cada ciudad para satisfacer ordenada y
anticipadamente a costos razonables las necesidades de vivienda,
equipamiento urbano y desarrollo regional, abatir la necesidad de
incorporación de suelo al desarrollo urbano por la vía de la
irregularidad mediante el rompimiento del ciclo: invasión-
regularización.
Sólo podrán participar los núcleos agrarios que tengan
certificados sus derechos agrarios o bien, que el comité estatal
solicite se realicen acciones necesarias para incorporación de suelo
social al desarrollo urbano.
Los métodos de incorporación de suelo son a base de la
expropiación concertada para áreas de crecimiento de poblados en
regularización; aportación de tierras a sociedades inmobiliarias;
adquisición de dominio pleno y comercialización autogestionaria, y
comercialización institucional.
178
El marco jurídico es la Ley Agraria y la Ley General de
Asentamientos Humanos, permitiendo dar al agro y al desarrollo urbano
la oportunidad para reordenar la propiedad rural y planear el
desarrollo y crecimiento de las ciudades.
Ejidos totalmente inmersos en la mancha urbanaConstituyen aquellos núcleos agrarios que han cambiado totalmente
su vocación agrícola, ganadera o forestal, en virtud de que el
crecimiento de la mancha urbana obligó a su modificación original, por
lo que deberán adoptarse las siguientes medidas:
Con base en un dictamen conjunto que determine la calidad del
núcleo agrario como urbanizado, el comité estatal del PROCEDE acordará
que la regularización se realice vía expropiatoria a favor de la Corett
o cualquier otra instancia regularizadora.
En cada entidad, el Comité Estatal del PROCEDE sustraerá
estos ejidos del universo de trabajos del programa.
Ejidos con decreto expropiatorio Se verificará en la Dirección General de Ordenamiento a la
Propiedad Rural, dependiente de la Secretaría de la Reforma Agraria, la
existencia de expropiaciones a favor de la Comisión para la
Regularización de la Tenencia de la Tierra o de cualquier otra
instancia regularizadora que afecten a la superficie inmersa en la
mancha urbana. Este punto es de observancia ineludible, ya que el
PROCEDE no podrá regularizar sin verificar las acciones específicas
realizadas por la Corett o por la entidad a cuyo favor haya sido
decretada la expropiación, debiéndose evitar la duplicidad de los
trabajos de regularización.
Ejidos con decreto expropiatorio y ejecutadoToda vez que el objeto de la expropiación fue desincorporar las
tierras afectadas al núcleo para su regularización y titulación a favor
de sus posesionarios, no operará por parte de PROCEDE acción alguna en
el área decretada, sino que las acciones corresponderán íntegramente al
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organismo a favor del cual se decretó la expropiación, por lo cual
dicha zona no deberá considerarse en los trabajos de delimitación.
Las acciones a seguir en este sentido serán las siguientes:
La Corett proporcionará toda la documentación legal que acredite
la expropiación al Comité Estatal o a la Procuraduría Agraria; el área
expropiada deberá sustraerse de la superficie del núcleo, lo cual
deberá reflejarse en los productos cartográficos de PROCEDE, las
acciones de este programa continuarán en las demás tierras del ejido y
en caso de que la superficie expropiada haya sido rebasada por la
mancha urbana, se estará en lo conducente al punto referido a ejidos
con asentamiento humano sin trabajos tendientes a la expropiación.
Si hay algún juicio de amparo pendiente de resolución, PROCEDE no
deberá intervenir en la regularización del núcleo agrario, en estos
casos la Secretaría de la Reforma Agraria y la Corett deberán informar
sobre el estado que guarde el expediente respectivo a la Procuraduría
Agraria para que se abstenga de realizar cualquier actividad.92
En términos operativos, el programa PISO, confiere prioridad a los
dos mecanismos de incorporación de suelo social que requieren de la
voluntad de las asambleas ejidales, es decir, la adopción del dominio
pleno sobre tierras parceladas y la aportación de tierras de uso común
al patrimonio de sociedades mercantiles inmobiliarias, por ello la
estrategia de seguir implica en primera instancia agotar la alternativa
de la regularización vía PROCEDE, se ejercerá como segunda alternativa
la aportación de tierras de uso común sin certificación total, quedando
la expropiación por causa de utilidad pública como última opción.
Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO).Este programa, es un subsidio directo que el gobierno federal
otorga a través de la SAGARPA, a los productores rurales que tiene como
objetivo específico apoyarlos y transferirles recursos a los que
siembren la superficie elegible registrada en el directorio del
programa, que cumplan con los requisitos que establezca la normatividad
y lo soliciten por escrito.
92 Compendio de normatividad, PROCEDE, México, 1999, pp. 180-190.
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El apoyo de PROCAMPO consiste en la entrega de recursos monetarios por cada hectárea o fracción de ésta, que se efectúa cuando el productor siembra la superficie registrada, o la mantiene en
explotación ya sea pecuaria, forestal o que se destina a algún proyecto
ecológico.
El PROCAMPO comenzó su ejecución a finales de 1993, fecha que
marca el inicio de labores del año agrícola 1994. El contexto bajo el
cual surgió el Programa responde a la apertura de la economía nacional.
Derivado de este nuevo entorno se planteó la modernización del campo
mexicano que, entre otras reformas, implicó modificar el esquema
tradicional de apoyos al sector agropecuario y forestal.
El PROCAMPO surgió como un mecanismo de transferencia de recursos
internacionalmente aceptado, para compensar a los productores
nacionales por los subsidios que reciben sus competidores, en
sustitución del esquema de subsidios basado en los precios de garantía,
el cual no beneficiaba a un número importante de productores.
En forma colateral, el PROCAMPO coadyuva al logro de otros
objetivos como los de capitalización al campo; frenar la degradación
del medio ambiente al promover la conservación del suelo, agua, bosques
y selvas; la conversión productiva de aquellas superficies en las que
es posible establecer actividades de rentabilidad mayor; la
regularización de la tenencia de la tierra, y la participación a los
productores en la vigilancia de la aplicación de los recursos y
acciones que se desarrollen en el PROCAMPO. Además, por efecto de la
continuidad que se le ha dado a sus operaciones, propicia que los
beneficiarios usen el subsidio para planear su actividad productiva.
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Regulación y normatividad de PROCAMPO
El PROCAMPO se regula por el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de julio de 1994 y su fe de erratas del 26 de septiembre del mismo año.
La operación se ha realizado con base en un conjunto de reglas que
están establecidas en el Decreto referido; son de observancia
obligatoria y constituyen la base para que la asignación del subsidio
sea transparente. De entre ellas destacan: a) reciben el apoyo aquellos
productores que sean propietarios o titulares de los derechos de los
predios o estén en posesión derivada (arrendamiento, usufructo,
aparcería etc.) de los mismos, para los que se haya demostrado la
elegibilidad de su superficie, y, b) el beneficio se aplica sólo para
la superficie que es elegible y se mantenga sembrada, o bien se
encuentre bajo proyecto ecológico. Además de las Reglas de Operación,
la normatividad operativa del PROCAMPO, está integrada por el
Procedimiento General Operativo, y otros Procedimiento Específicos.
Esta normatividad se ha actualizado durante los años que lleva
operando el PROCAMPO, considerando la opinión de los beneficiarios, las
observaciones y sugerencias de las autoridades y del personal de
SAGARPA y ASERCA, con el fin de garantizar el otorgamiento del apoyo a
los productores
Superficie elegible
Por su importancia, merece una mención específica el concepto de
superficie elegible que se define como la extensión de tierra que
hubiese sido sembrada con algún cultivo elegible: maíz, frijol, trigo,
arroz, sorgo, soya, algodón cártamo y cebada, en alguno de los tres
ciclos agrícolas homólogos, ya sea Otoño-Invierno o Primavera-Verano,
anteriores al mes de agosto de 1993, tal como se señala en el artículo segundo del Decreto mencionado.
En función de este criterio, se obtuvo como referente una extensión
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territorial registrada en el directorio del Programa a nivel de predio
y ciclo agrícola, que se apoya por solicitud expresa del productor.
Para efectos del apoyo del PROCAMPO, la elegibilidad es una
característica intrínseca de una determinada superficie que no es
transferible. Cuando ha sido acreditada, se conserva y en el caso de
que el predio sea enajenado, la obtiene su nuevo poseedor legal.
El PROCAMPO tiene fortalezas y debilidades, una de ellas es que no
es un instrumento suficiente para incentivar la reconversión.
Entre sus fortalezas, subraya, el ser flexible con la libertad al
beneficiario para decidir qué producir.
La SAGARPA precisa que mucha gente piensa que el PROCAMPO es el
único instrumento de la política agropecuaria y no lo es. Es un
instrumento más de política agropecuaria que tiene un objetivo
específico y que coadyuva y se coordina con otros programas de la
política agropecuaria y rural.
Es un programa que ayuda a combatir la pobreza, al ayudar a
productores pequeños a tener mayores ingresos.
Los productores deberán haber solicitado los apoyos en el CADER
que les corresponda a través del llenado de la solicitud de apoyo en el
formato oficial, procurando que el expediente del predio se encuentre
completo con copia de la siguiente documentación:
Documento que acredite la identidad del productor y/o del
propietario. Para personas físicas: cualquier identificación oficial
con firma o huella digital; para personas morales: la Cédula de
Identificación Fiscal (RFC). Cuando se realice el trámite mediante
apoderado, carta poder en original, conforme al Código Civil de la
entidad de que se trate.
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Documento que acredite la propiedad o posesión del predio registrado
en el Directorio del Programa.
Documento que acredite la elegibilidad del predio.
Si el predio es sembrado bajo el régimen hídrico de riego, anexar
copia de las boletas de pago de los derechos por el uso del agua o
copia de las constancias de regularización de pozos para riego (para
recibir el apoyo en el ciclo agrícola en operación, es necesario
presentar dichos documentos).
Si el productor no es el propietario del predio deberá tener un
contrato de posesión derivada vigente, expedido por el propietario
(contrato de arrendamiento, usufructo, aparcería, entre otros, a
excepción del contrato de comodato) que le autoriza explotar el predio.
Clave Única de Registro de Población (CURP) del productor (en su
caso, del documento oficial que contenga dicha clave o el acta de
nacimiento para tramitar el CURP.
El Presidente Calderón decide mantener este programa hasta 2012 con
un nuevo esquema, el PROCAMPO es ahora más equitativo y más
transparente, atiende a la fecha a un universo de 2.7 millones de
productores que cultivan 14.2 millones de hectáreas en todo el país, la
SAGARPA se encuentra trabajando en un proceso de revisión y
actualización del Padrón, para asegurar que el apoyo llegue a los
beneficiarios dedicados a producir alimentos.
Un productor puede aparecer varias veces en el listado de
beneficiarios de PROCAMPO, por los años que tienen recibiendo los
beneficios del programa o porque tiene registrados varios predios,
ambas situaciones son normales.
La SAGARPA ratifica su compromiso de continuar trabajando para
garantizar que los beneficios de este programa lleguen a tiempo y con
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total transparencia. Aunque esto es en el discurso político, ya que la
realidad es otra y eso lo saben una mayoría de campesinos que nunca han
sido beneficiados con el programa, a sabiendas de que otros si han sido
aceptados, sin explicarse cómo o quienes los incluyeron.