Artigo Maria Sylvia Zanella

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Limites da utilização deprincípios do processo judicialno processo administrativo

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  • TRIBUNAL DE CONTAS DO

    ESTADO DE GOIS

    ARTIGO

    Publicado por:Comunicao/TCE

    1 - O processo como modo de proceder dos trs Poderes do EstadoExistem alguns aspectos do processo que so iguais ou muito prximos nas esferas judicial

    e administrativa, a comear pelo seu conceito, j que o processo sempre compreende uma srie de atos coordenados para a realizao de um fim estatal, que a aplicao da lei. Em ambas as esferas, o processo constitui instrumento, forma, modo de proceder. "

    J tivemos oportunidade de falar em processo num sentido muito amplo, de modo a abranger os instrumentos de que se utilizam os trs Poderes do Estado Judicirio, Legislativo e Executivo para a consecuo de seus fins. "Cada qual, desempenhando funes diversas, se utiliza de processo prprio, cuja fonte criadora a prpria Constituio; ela estabelece regras fundamentais de competncia e de forma, institui os rgos, define suas atribuies, confere-lhes prerrogativas, impe-lhes obrigaes, tudo com o objetivo de assegurar a independncia e o equilbrio no exerccio das suas funes institucionais e, ao mesmo tempo, garantir que esse exerccio se faa com respeito

    1aos direitos individuais, tambm assegurados pela Constituio.Embora cada processo estatal obedea a princpios prprios, adequados funo

    especfica que lhes incumbe, no h dvida de que todos eles obedecem, pelo menos, aos princpios da competncia, do formalismo (mais ou menos acentuado), do interesse pblico, da segurana jurdica, da razoabilidade e tantos outros que decorrem expressa ou implicitamente da Constituio.

    Deixando de lado o processo legislativo, que no relevante para o tema ora tratado, no h dvida de que existem semelhanas e diferenas entre o processo judicial e o administrativo.

    Ambos so processos de aplicao da lei. Ambos esto sujeitos aos princpios da legalidade, do formalismo, da ampla defesa, do contraditrio, do devido processo legal, da motivao, da publicidade, da economia processual, da segurana jurdica, este ltimo servindo de fundamento s regras que impem respeito aos direitos adquiridos, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada, bem como aos prazos de prescrio e decadncia, alm das regras legais sobre precluso.

    No entanto, no se pode negar a existncia de diferenas sensveis entre o processo judicial e o administrativo. Se assim no fosse, bastaria aplicar aos processos administrativos as normas constantes do Cdigo de Processo Civil e do Cdigo de Processo Penal (no caso de processos sancionadores).

    Assim que o formalismo, presente nas duas modalidades de processo, muito menos rigoroso nos processos administrativos, onde alguns falam em informalismo e outros preferem falar em formalismo moderado.

    Publicado na Revista do Tribunal de Contas do Estado do Estado do Rio de Janeiro. 2 SEMESTRE DE 2013.

    DOUTRINA

    Limites da utilizao de princpios do processo judicial

    no processo administrativoMaria Sylvia Zanella Di Pietro

    Publicado na Revista do Tribunal de Contas do Estado do Estado do Rio de Janeiro. 2 SEMESTRE DE 2013.Publicado na Revista do Tribunal de Contas do Estado do Estado do Rio de Janeiro. 2 SEMESTRE DE 2013.

  • TRIBUNAL DE CONTAS DO

    ESTADO DE GOIS

    ARTIGOA ideia de coisa julgada administrativa, embora mencionada pela doutrina, no tem o

    mesmo sentido da coisa julgada judicial, j que, adotado o princpio da unidade de jurisdio no artigo 50, XXXV; da Constituio, s ao Poder Judicirio assiste a competncia para dizer o direito em ltima instncia.

    Tambm o instituto da prescrio que, no direito administrativo, se aproxima da precluso, tem sentido diverso no processo judicial, em que ocorre a perda do direito de ao, enquanto no direito administrativo assume diferentes significados: (I) perda, pelo administrado, do prazo para recorrer de deciso administrativa; (II) perda, pela Administrao Pblica, do prazo para rever os prprios atos; e (III) perda do prazo para punir. O primeiro prazo definido em benefcio da Administrao Pblica, que dele pode abrir mo para prestigiar os princpios da legalidade, do interesse pblico, da verdade material, do controle judicial. Os dois ltimos prazos, sendo estabelecidos em benefcio do administrado, so obrigatrios para a Administrao Pblica, em prestgio do princpio da segurana jurdica. Como se ver adiante, a perda de prazos pelo administrado no tem, necessariamente, o mesmo efeito consumativo que no processo judicial.

    Do mesmo modo que a coisa julgada e a prescrio, o instituto da precluso que ocorre quando uma das partes deixa de adotar alguma providncia processual de sua alada foi transposto para o mbito dos processos administrativos. No entanto, tambm no pode ter o mesmo rigor que no processo judicial.

    A Administrao Pblica demonstra tendncia de adotar os institutos do processo judicial com o mesmo rigor, muitas vezes em prejuzo dos direitos do administrado, do interesse pblico e at com maiores nus para si prpria e para o errio.

    Cabe aqui a indagao: qual a razo para essa transposio, pura e simples, de princpios do processo judicial para o processo administrativo?

    A grande razo decorre do fato de que o direito administrativo brasileiro se inspirou no sistema europeu-continental, em especial no direito francs, em que existe o sistema de dualidade de jurisdio. Ou seja, ao lado da jurisdio comum, existe a jurisdio administrativa, ambas com igual competncia para proferir decises com fora de coisa julgada. Na jurisdio administrativa inteiramente correto falar em prescrio, em precluso, em formalismo, em coisa julgada, de forma igual que se utiliza na jurisdio comum.

    Nos pases que adotam esse sistema, como Frana, Itlia, Alemanha, entre outros, existe o chamado processo administrativo contencioso, sujeito a princpios idnticos aos do processo judicial. Essa modalidade de processo desenvolve-se perante um rgo cercado de garantias que asseguram a sua independncia e imparcialidade, com competncia para proferir decises com fora de coisa julgada sobre as lides surgidas entre Administrao e administrado. Esse tipo de processo s existe nos pases que adotam o contencioso administrativo; nos demais, essa fase se desenvolve perante o Poder Judicirio, porque s este pode proferir deciso com fora de coisa julgada; a Administrao Pblica, sendo "parte" nas controvrsias que ela decide, no tem o mesmo poder, uma vez que ningum pode ser juiz e parte ao mesmo tempo.

    No Brasil, jamais existiu o sistema de dualidade de jurisdio. Jamais existiu o chamado processo administrativo contencioso. Aqui, falar em processo administrativo significa falar no chamado processo administrativo gracioso, em que a deciso proferida pela Administrao Pblica sempre sujeita ao controle judicial.

    No entanto, apesar disso, houve a transposio de institutos do processo contencioso para o processo administrativo gracioso. Essa transposio possvel, desde que feita em seus devidos

    Publicado por:Comunicao/TCE

    Publicado na Revista do Tribunal de Contas do Estado do Estado do Rio de Janeiro. 2 SEMESTRE DE 2013.Publicado na Revista do Tribunal de Contas do Estado do Estado do Rio de Janeiro. 2 SEMESTRE DE 2013.Publicado na Revista do Tribunal de Contas do Estado do Estado do Rio de Janeiro. 2 SEMESTRE DE 2013.

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  • termos, porque tem que levar em conta as peculiaridades e os princpios prprios do processo administrativo gracioso.

    Existe pelo menos uma razo aceitvel para que se faa a transposio de institutos como a coisa julgada, a prescrio e a precluso: quer-se evitar que os litgios que se instauram na esfera administrativa se prolonguem indefinidamente no tempo, em prejuzo da segurana jurdica, em seu duplo aspecto: objetivo, que designa a necessria estabilidade das relaes sindicais; e subjetivo, que significa a confiabilidade que o administrado deve ter quanto licitude das decises administrativas. Este ltimo equivale ao princpio da confiana legtima ou princpio da proteo da confiana.

    Mas tambm existem razes mais do que aceitveis que recomendam boa dose de bom senso na aplicao desses institutos nos processos administrativos. Tem que haver certo abrandamento na aplicao do princpio do formalismo e nos conceitos de coisa julgada, de prescrio, de precluso, para falar apenas de alguns dos aspectos em que, com muita frequncia, a Administrao Pblica invoca princpios e institutos prprios do processo judicial. E tem-se que levar em conta que, enquanto no direito processual civil e penal, esses conceitos esto consagrados, no direito processual administrativo falta preciso, inclusive na distino entre esses institutos.

    Duas grandes razes aconselham muita cautela na transposio de institutos prprios do processo judicial: (I) de um lado, a elaborao, no decurso do tempo, de determinados princpios especficos dos processos administrativos; o caso dos princpios da oficialidade, do formalismo moderado (ou informalismo), da verdade material, do interesse pblico, da economia processual, dentre outros construdos e aplicados muito antes de existir no Brasil uma lei de processo administrativo (Lei n 9.784, de 29-1-99); (II) de outro lado, o fato de que os atos da Administrao Pblica esto sempre sujeitos ao controle externo, seja pelo Legislativo, com auxlio do Tribunal de Contas, seja pelo Poder Judicirio; esta uma grande diferena entre o processo administrativo e o processo judicial: neste, uma vez proferida a deciso final transitada em julgado, no h outro rgo superior que possa dizer que a deciso foi lcita ou ilcita, porque o Poder Judicirio exerce a chamada soberania em sentido jurdico, que compreende o poder de decidir em ltima instncia; no por outra razo que se diz que a coisa julgada encerra uma verdade legal, fazendo o negro "parecer branco e o quadrado parecer redondo. No processo administrativo, as decises administrativas mesmo as adotadas na ltima instncia da escala hierrquica, so sempre passveis de reviso p