Aspectos Fundamentais da Reforma Tributária

Hamilton Dias de Souza

• Abuso na edição de Medidas Provisórias

• Desvio de finalidade nos tributos vinculados (taxas e contribuições)

• IGF – Supressão da competência constitucional

PRINCIPAIS PONTOS

• Imunidades

• Substituição Tributária

• Restrição da incidência do IVA-Federal

• Exceções à não-cumulatividade do IVA-Federal

• Majoração de tributos pelo Poder Executivo

PRINCIPAIS PONTOS

Redação Atual da Constituição:

“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

(...)

§ 2º. Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.

(...)§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.”

MEDIDAS PROVISÓRIAS

Redação Sugerida:

“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

(...)

§ 2º. Medida provisória que implique instituição ou majoração de tributos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II e V; e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido editada até 30 de junho e convertida em lei até o final do exercício anterior àquele em que entrar em vigência.

(...)

§ 5º.A. O Presidente da República encaminhará ao Congresso Nacional exposição de motivos que justifique o atendimento aos pressupostos da medida provisória, demonstrando que há fato novo relevante que demande solução legislativa imediata, a fim de que seja exercido o juízo prévio de que trata o §5º.”

MEDIDAS PROVISÓRIAS

Abuso na edição de Medidas Provisórias

• O Poder Executivo tem abusado do poder de editar medidas provisórias. Em regra, os motivos apresentados para a adoção das medidas são de cunho meramente político.

• A medida provisória pressupõe a existência de evento do mundo fenomênico externo ao que se situa no campo das decisões políticas.

• Deve haver um fato (caso) que se destaque dos demais numa escala de importância (relevância) e demande solução inadiável por intermédio de ato com força de lei (urgência).

• Conseqüentemente, as normas veiculadas na medida provisória devem guardar relação estrita com o fato que lhes serve de suporte, o que deve ser objeto de análise prévia pelo Congresso Nacional.

MEDIDAS PROVISÓRIAS

Abuso na edição de Medidas Provisórias

• Os impostos são apenas parte dos tributos de competência da União.

• Propõe-se uma alteração do termo “impostos” por “tributos”, que possui uma abrangência mais ampla, incluindo também taxas e contribuições.

MEDIDAS PROVISÓRIAS

Redação Atual da Constituição:

“Art. 145.

(...)

§ 2º. As taxas:

I - não poderão ter base de cálculo própria de impostos;

Redação Sugerida:“Art. 145.

(...)

II - serão graduadas em função do custo estimado da atividade estatal que justifica a sua cobrança;

III – não poderão ter o produto de sua arrecadação contingenciado financeiramente e nem utilizado em finalidade distinta daquela para a qual foram instituídas, sob pena de responsabilidade do agente público;”

TAXAS

Desvio de Finalidade

• Há casos de cobrança de taxas em volume superior ao necessário para o custeio das atividades estatais que lhe dão causa.

• Os valores arrecadados são direcionados a outras finalidades, como se de imposto se tratasse, ou então ficam provisionados, sem qualquer utilização, onerando-se desnecessariamente o contribuinte.

• Nessas hipóteses, há desvio de finalidade na instituição dos tributos.

• Propõe-se a proibição do contingenciamento financeiro do produto de sua arrecadação bem como a utilização em finalidade distinta da qual foram instituídas, sob pena de responsabilidade do agente público.

TAXAS

Desvio de Finalidade - FISTEL

• O Fundo de Fiscalização das Telecomunicações – FISTEL é custeado, dentre outras receitas, pela cobrança das Taxas de Fiscalização: de Instalação (“TFI”) e de Funcionamento das Estações de Telecomunicações (“TFE”).

• Os recursos arrecadados por meio dessas taxas são destinados a “cobrir despesas feitas pelo Governo Federal na execução da fiscalização de serviços de telecomunicações, desenvolver os meios e aperfeiçoar a técnica necessária a essa execução” (cf. o artigo 1º da Lei nº 5.070/66).

• Os relatórios elaborados pelo TCU e os dados disponibilizados pelo SIAFI demonstram que apenas cerca de 2% (dois por cento) dos recursos arrecadados pela cobrança dessas taxas nos últimos 5 (cinco) anos foram liquidados até o momento.

TAXAS

Redação Atual da Constituição:

“Art. 146. Cabe à lei complementar:

(...)

III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;”

Redação Sugerida:

“Art. 146. Cabe à lei complementar:

(...)

a) definição de tributos e suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição e às contribuições, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;”

CONTRIBUIÇÕES

Delimitação da competência

• Imposto é tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte (art. 16, CTN).

• Contribuição é tributo instituído com a finalidade de atender atividade estatal relacionada com determinado grupo de indivíduos (referibilidade).

• Portanto, impostos e contribuições são diferentes.

• A falta de definição das contribuições tem causado pluritributações econômicas prejudiciais à racionalidade do sistema. É imperioso que os fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes das contribuições sejam previstos em lei complementar, de modo a extremá-las dos impostos.

CONTRIBUIÇÕES

Redação Sugerida da Constituição:

“Art. 149 – Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, devendo o produto de sua arrecadação ser integralmente destinado a órgão, fundo ou despesa, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.  

§ - As contribuições:

I - não poderão ter o produto de sua arrecadação contingenciado financeiramente e nem utilizado em finalidade distinta daquela para a qual foram instituídas, sob pena de responsabilização do agente público;

II - serão exigidas dos integrantes do grupo interessado na consecução das finalidades que as justificam, ressalvadas as contribuições a que alude o art. 195”.

CONTRIBUIÇÕES

Ausência de referibilidade

• Algumas contribuições têm sido criadas sem que exista relação direta (referibilidade) com o grupo alcançado pela atividade estatal que dá ensejo à exação, o que somente se admite em relação às contribuições do art. 195 (solidariedade).

• Por conseguinte, confundem-se impostos e contribuições, com possível invasão do campo impositivo reservado a outro ente político, em violação ao princípio federativo.

• Propõe-se explicitar no texto constitucional que as contribuições só podem ser exigidas dos integrantes do grupo interessado na consecução das finalidades que as justificam e devem nelas ser integralmente aplicadas, tal como as taxas.

CONTRIBUIÇÕES

FUST

• O Fundo para a Universalização dos Serviços de Telecomunicações - FUST é custeado, dentre outras receitas, pela cobrança da CIDE de 1% sobre a receita operacional bruta, decorrente de prestação de serviços de telecomunicações, excluindo-se o ICMS e as contribuições ao PIS/COFINS.

• Os recursos arrecadados por meio dessa CIDE são destinados a custear o cumprimento das obrigações de universalização de serviços de telecomunicações (cf. artigo 6º da Lei nº 9.998/00).

• Segundo relatório do TCU, todo o montante arrecadado com a contribuição permanece no FUST sem qualquer perspectiva de utilização. Até 2006 o fundo havia arrecadado cerca de R$ 4 bilhões, utilizados integralmente na produção de superávit primário.

CONTRIBUIÇÕES

A experiência internacional – Desvantagens do imposto

• Atualmente, apenas França e Suécia exigem o imposto (*). Áustria, Dinamarca, Itália, Holanda, Irlanda, Japão e muitos outros, aboliram o imposto, por entender, entre outros argumentos, que o imposto onerava o capital produtivo e desencorajava a entrada de investimentos estrangeiros.

• O imposto também foi abolido recentemente na Espanha. Noticia-se como motivos da extinção o caráter obsoleto, desigual e ineficiente do imposto (**).

(*) Cf. Notícia veiculada no Jornal “El Mundo”, em 04.12.2007.

(**) Cf. Notícia veiculada no Jornal “El País”, em 18.04.2008.

IMPOSTO SOBRE GRANDES FORTUNAS

Brasil - Objetivo meramente político

• Os debates ocorridos no Congresso Nacional sobre a questão levaram à conclusão de que seria um imposto improdutivo do ponto de vista arrecadatório e desestimularia a formação de poupança interna, propiciando a fuga de capitais.

•A experiência internacional mostrou que o IGF onera sobretudo a classe média.

•A insistência do atual Governo na instituição do IGF, dispondo-se agora a partilhar a sua arrecadação com Estados ou Municípios (cf. art. 159, II, na redação da PEC), possui nítido objetivo político.

• Nesse contexto, propõe-se a extinção da competência outorgada à União para a instituição do imposto sobre grandes fortunas.

IMPOSTO SOBRE GRANDES FORTUNAS

Requisitos em Lei Complementar

“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

(...)

VI – instituir impostos sobre:

(...)

c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei complementar;

“Art. 195.

§ 7º Não incidirá a contribuição para a seguridade social relativamente às entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei complementar.”

IMUNIDADES

Apuração da Base de Cálculo

 

§ 7º - A lei poderá atribuir a sujeito passivo da obrigação tributária a condição de responsável pelo pagamento do imposto ou contribuição, cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, adotando-se, na sua fixação, dados reais de mercado, apurados com observância do devido processo legal, nos termos da lei complementar, assegurada a imediata e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realize o fato gerador presumido.

SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA

Redação da PEC 233/08:

Art. 153.  Compete à União instituir impostos sobre:

(...)

VIII – operações com bens e prestações de serviços, ainda que as operações e prestações se iniciem no exterior;

(...)

§ 7º. Relativamente ao imposto previsto no inciso VIII, considera-se prestação de serviço toda e qualquer operação que não constitua circulação ou transmissão de bens.

 

Redação sugerida: 

Art. 153. (...) 

VIII – as receitas decorrentes das operações com bens e prestações de serviços realizadas por pessoas jurídicas, ainda que as operações e prestações se iniciem no exterior;

 

RESTRIÇÃO DA INCIDÊNCIA DO IVA-FEDERAL

•O IVA-Federal alcança qualquer negócio jurídico (operação) com bens materiais e imateriais.

• O imposto é resultado da fusão de contribuições que incidiam essencialmente sobre a receita (PIS, COFINS), o valor de certas operações (CIDE-combustíveis) e a folha de salários (salário-educação). Poderá ser incorporada a contribuição sobre a folha de salários de que trata o art. 195, I.

• A PEC permite que o IVA-Federal seja instituído sobre a mera transmissão não-onerosa de bens e sobre pessoas física.

• Para evitar a ampliação do campo de incidência próprio das contribuições incorporadas ao imposto, sugere-se restringir a incidência do imposto às operações que redundam na percepção de receitas, realizadas exclusivamente por pessoas jurídicas.

 

RESTRIÇÃO DA INCIDÊNCIA DO IVA-FEDERAL

Redação da PEC 233/08:

Art. 153.  

(...)

§ 6º. O imposto previsto no inciso VIII:

I – será não-cumulativo, nos termos da lei;

Redação sugerida:

 Art. 153.  

(...)

§ 6º (...)

I - será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação ou prestação com o montante cobrado nas anteriores, salvo para os setores da atividade econômica definidos em lei.

 

EXCEÇÕES À NÃO-CUMULATIVIDADE DO IVA-FEDERAL

• A técnica da não-cumulatividade pode ser operacionalizada por diversas maneiras (crédito físico, crédito financeiro e crédito do tipo renda).  

• Se o legislador puder disciplinar como bem entender a não-cumulatividade, bastará restringir a apropriação de créditos para que haja elevação da carga tributária.

• Sugere-se adotar regra semelhante à do atual IPI para o IVA-Federal, com ampla possibilidade de dedução de créditos.

• Há setores que, pela natureza de suas atividades (e.g., prestadores de serviço), devem ser submetidos a carga tributária inferior à do regime não-cumulativo, sem prejuízo da apropriação de créditos do imposto pelos contratantes submetidos ao regime não-cumulativo, tal como se verifica na atualidade, em relação ao PIS e à COFINS.

 

EXCEÇÕES À NÃO-CUMULATIVIDADE DO IVA-FEDERAL

Redação da Constituição: “Art. 153.

§ 1º - É facultado ao Poder Executivo, atendidas, motivadamente, as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V”

 

MAJORAÇÃO DE TRIBUTOS PELO PODER EXECUTIVO

• A competência do Poder Executivo para alterar a carga tributária do II, IE, IPI e IOF é excepcional, somente podendo ser exercida nos casos em que se mostre necessária para o atingimento de finalidades extrafiscais estabelecidas em lei;  

• Inúmeros são os casos em que o Poder Executivo altera as alíquotas dos tributos em questão sem demonstrar o atendimento dos requisitos legalmente estabelecidos, dificultando o controle jurisdicional acerca da sua satisfação;

 

• Para viabilizar a melhor fiscalização dos atos do Poder Executivo, evitando que novas justificativas sejam apresentadas posteriormente, na tentativa de validar atos praticados com desvio de finalidade, sugere-se estabelecer, na Constituição, a necessidade de motivação contemporânea à sua edição.

 

MAJORAÇÃO DE TRIBUTOS PELO PODER EXECUTIVO