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UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN SIMON UMSS Dirección de Interacción Social Universitaria DISU 2012 LAS AUTONOMIAS EN EL PROCESO DEL PODER ESTATUYENTE Y CONSTITUYENTE TRABAJO DE CONSULTORIA MCs. Romina Guadalupe Pérez Ramos

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UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN SIMON UMSS Dirección de Interacción Social Universitaria DISU

2012

LAS AUTONOMIAS EN EL PROCESO

DEL PODER ESTATUYENTE Y CONSTITUYENTE

TRABAJO DE CONSULTORIA

MCs. Romina Guadalupe Pérez Ramos

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LAS AUTONOMIAS EN EL PROCESO DEL PODER CONSTITUYENTE Y ESTATUYENTE

INDICE ABSTRAC. CAPITULO I.

I. ANALISIS COMPARATIVO DE LOS MODELOS DE AUTONOMIA QUE ARTICULA LA CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO (CPE) Y LOS ESTATUTOS AUTONOMICOS (EA) DE SANTA CRUZ.

4

1. Análisis del Modelo de Autonomía. 1.1. La descentralización: “modelo de Autonomía” que postula y articula la CPE. 6

1.2. La autonomía política: modelo de Autonomía que postula y articula los EA de Santa Cruz.

8

2. Análisis de la CPE y EA de Santa Cruz: Divergencias, diferencias y

contradicciones. 11

a) Autonomía. 12 b) Alcance de la Autonomía. 18 c) Competencias y materias competenciales. c.1) Discrepancias de las materias en las competencias departamentales

definidas en la CPE y en los EA de Santa Cruz. 36

d) Requisitos para la vigencia, implantación y régimen de la autonomía. 45 3. Conclusión parcial. 47 CAPITULO II II. LA CONSTITICON POLITICA DEL ESTADO (CPE) Y LAS CONRADICCIONES

CON LA LEY MARCO DE AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN (LMAD) “ANDRES IBANEZ” (19-07-210)

52

2. Introducción. 51 2.1. Consideraciones jurídicas, políticas y técnicas generales de la LMAD 51 2.2. Las contradicciones en la CPE y la LMAD concerniente a los

principios, facultad legislativa y el ejercicio competencial. 54

2.2.1. Principios. 54 a) Contradicciones en torno al principio de gradualidad. 56 b) El principio de Unidad y la descalificación de la autonomía

política. 56

c) El principio de Coordinación y de Lealtad Institucional. 57

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2.2.2. Las contradicciones en el ámbito de la facultad legislativa y gestión

de competencias de los GAD. 59

2.2.3. La CPE y la LMAD en materia de la fiscalidad territorial. 62 a) La LMAD y el cercenamiento de la Autonomía Fiscal. 65 3. Las contradicciones entre CPE y otras Leyes promulgadas bajo los

lineamientos de la LMAD. 72

3.1. La Ley Nº 154 de Clasificación de Impuestos (LCI), promulgada el

14-07-2011. 72

3.2. Ley Nº 060, Ley de Juegos de Lotería y de Azar, promulgada el 25- 11-210.

77

3.3. Ley No 233 de Modificaciones al Presupuesto General del Estado (PGE-2012), promulgada 13-04-2012.

80

3.4. La Ley Nº 026 del Régimen Electoral (LRE) promulgada el 30-06-2010.

80

3.5. Ley Nº 070 de la Educación “Avelino Sinani” - “Elizardo Pérez”. 82 3.6. Ley 144 de “Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria”

(LRPCA), promulgada el 16-06- 2011. 85

3.7. Ley Nº 164, General de Telecomunicaciones y TIC (LGTTIC), promulgada el 8-08-2011.

91

3.8. Ley No 165 General del Transporte (LGT), promulgada el 16-07-2011.

93

3.9. Agencia Estatal de Vivienda AEV (Decreto Supremo 0986). 96 4. Conclusiones parciales. 98 III. CAPITULO III 103 III. La CPE y las disposiciones de la LMAD en relación a “La coordinación entre

el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas” (CPE. Art. 271, Numeral I).

103

3. Introducción. 103 3.1. La LMAD y los mecanismos e instrumentos de la coordinación

entre el nivel central del estado y las ETA. 105

3.1.1. La Coordinación política y el Consejo Nacional de Autonomía (CNA).

107

3.1.2. La Coordinación Técnica y el Servicio Estatal de Autonomías (SEA).

110

3.1.3. La coordinación programática, económica y social, y el “Sistema de Planificación Integral del Estado” SPIE.

121

3.1.4. La coordinación sectorial y los Consejos de Coordinación Sectorial.

122

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3.1.5. La coordinación Financiera y las Normas e Instrumentos Técnicos de la Autoridad Nacional Competente.

123

3.1.6. La coordinación entre las Etas y los acuerdos y convenios intergubernativos entre entidades territoriales.

124

4. Conclusiones Parciales. 127 CAPITULO IV. 131 IV LA AUTONOMIA DEPARTAMENTAL: LA CONSTITUCION DE LOS

GOBIERNOS AUTONOMOS DEPARTAMENTALES (GAD) Y LA ELABORACION Y ADECUACION DE LOS ESTATUTOS AUTONOMICOS DEPARTAMENTALES (EAD).

131

4. Introducción. 131 4.1. Las Autonomías Departamentales. 132 4.2. Las limitaciones de la CPE y la LMAD para las autonomías

departamentales y su régimen autonómico. 133

4.3. La elección de GAD, la correlación de fuerzas políticas y la elaboración y adecuación de los EAD.

139

4.4. Las Asambleas Legislativas Departamentales (ALD). 141 4.5. Las contradicciones competenciales entre CPE, la LMA como

temas que enfrentan al oficialismo y a la oposición en las ALD. 144

4.6. La CPE y la Disposición Transitoria Tercera para adecuar el EAD. 151 4.7. La descalificación de los EAD (Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija)

vía LMAD y las contradicciones con la CPE. 153

4.8. Los problemas políticos, jurídicos y procedimentales para elaborar y adecuar los EAD.

155

4.8.1. La adecuación del EAD en Tarija, Beni, Pando y Santa Cruz.

155

4.8.2. La elaboración del EAD en Chuquisaca, Cochabamba, La Paz, Oruro y Potosí.

163

4.9. Conclusiones Parciales. 172 V. CONCLUSIONES FINALES 181 5. A “modo de un resumen del proceso”. 181 VI BIBLIOGRAFIA 186

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2

LAS AUTONOMIAS EN EL PROCESO DEL PODER CONSTITUYENTE

Y ESTATUYENTE

ABSTRAC.

En el presente trabajo, considerando las condiciones histórico sociales y políticas producción de

sentido y significación1

En el Capítulo I, se indagaran las divergencias, diferencias y contradicciones que existen

entre la CPE y los EA de Santa Cruz, y que expresan en los textos a los dos modelos. En el

Capítulo II, se procederá a analizar las contradicciones que existen entre la CPE (TERCERA

PARTE ESTRCUTURA Y ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO, Arts. 269-305)

y algunos de los Títulos y Artículos de la LMAD; y al menos cuatro de las leyes que la

desarrollan. En el Capítulo III, se procederá a analizar la institucionalidad que se establece en la

LMAD para la implementación de las autonomías; y en el Capítulo IV, el proceso de adecuación

y elaboración de los EAD a nivel nacional, sobre la base de la diferencia entre a) el proceso del

“poder Estatuyente” que se genera en los departamentos que optaron por el Sí a la Autonomía el

2006 y aprobaron sus Estatutos el 2008; y el b) d “proceso estatuyente” que se genera luego de

las elecciones de abril del 2010, para los departamentos que optaron por la Autonomía el 2009.

se procederá a analizar las divergencias, diferencias y contradicciones

de los dos modelos de autonomía que surgen durante el proceso del poder Estatuyente y

Constituyente. Uno, que se expresa en los Estatutos Autonómicos (EA) de Santa Cruz (como

referente simbólico de los otros tres: Tarija, Beni y Pando) y en otro en la Constitución Política

del Estado (CPE). Ambos son resultado del proceso de la lucha social y política y expresan

diferentes articulaciones de legalidad y legitimidad.

1 La indagación del proceso social de producción de significaciones, es un método de análisis del discurso político que aborda tres dimensiones: Las condiciones histórico concretas de producción del discurso, que son únicas, irrepetibles y singulares, las de circulación o “consumo” de ese discurso, y los efectos de poder del mismo, es decir los efectos que tiene el discurso para constituir sujetos de acción social y política (Laclau, E. 2008, y Laclau, E. y Moufe, Ch 2006).

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3

El objeto es elaborar un documento trabajo que permita pensar el proceso ya conflictivo de las

luchas sociales y políticas que se constituyen en el proceso del poder Estatuyente y

Constituyente. El trabajo permitirá a la DISU organizar seminarios, foros y programas de TV,

para que en el nuevo escenario político e ideológico y en el marco de la estructura de la nueva

organización territorial del estado y su sistema de gobierno pueda orientar a la comunidad

universitaria y a la ciudadanía en los temas que son de importancia nacional y departamental.

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4

CAPITULO I.

I. ANALISIS COMPARATIVO DE LOS MODELOS DE AUTONOMIA QUE

ARTICULA LA CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO (CPE) Y LOS

ESTATUTOS AUTONOMICOS (EA) DE SANTA CRUZ.

1. Análisis del Modelo de Autonomía.

Existen dos enfoques o diferencias conceptuales acerca de la Autonomía o del “modelo de

Autonomía”, que pueden visualizarse en el proceso que dio origen al contradictorio “bloque

de constitucionalidad” integrado por la Constitución Política del estado (CPE) y el Estatuto

Autonómico (EA) de Santa Cruz2

Por consiguiente, el modelo de autonomía que existe en la CPE, es incompatible con el de los

EA de Santa Cruz, y así lo reconocen, sus actores. Por un lado, Carlos Romero, ex

constituyente y Ministro de Autonomías (gestión 2009-2010), planteo la “necesidad de

definir un modelo básico de autonomías, establecer su procedimiento de conformación y

legitimación por ser esta un tópico fundamental para definir la naturaleza y alcance del proceso

autonómico” (s/f). Por otro lado, Rubén Costas, el Gobernador

, que han sido articulados es escenarios de conflicto a través de

relaciones de fuerza y poder que se han establecido en el proceso del poder constituyente y

estatuyente.

3

2 De acuerdo a Prats (2009: 19), el “bloque de constitucionalidad está integrado por la CPE y el EA, ambos tienen una jerarquía superior al de las otras normas, y no son disponibles por el legislador estatal, por tanto el Congreso no puede modificarlas. Cf. Infra. pp. 6-7.

, del Gobierno Departamental

Autónomo de Santa Cruz, considera –al igual que otros líderes representantes de la

3Desde que se eligen los Prefectos por voto universal, el Gobierno Departamento Autónomo de Santa Cruz, llamo a su primera autoridad política “Gobernador”, pues según Prats (Prats 2009: 92), “El nombre de Gobernador o Prefecto no son indiferentes cuando cambia la realidad política de un Departamento. Prefecto, proviene del Derecho Romano, era el agente que el imperio de Roma ponía en el territorio para gobernar una Provincia, que proviene de proviniere o los que han sido vencidos por Roma y son gobernados por el agente de Roma, agente imperial que es el Prefecto. Napoleón toma el concepto al dividir el territorio de Francia en 80 departamentos y coloca al frente de c/u de ellos a un agente del Emperador que lo llamo Prefecto. Cuando el Prefecto no responde al Emperador (Roma o Francia) ni ante el Presidente de la republica, sino al pueblo que lo ha elegido, ya no puede ser un Prefecto, tiene que ser un Gobernador, el titular del poder ejecutivo que responde ante la población que es en definitiva el sujeto democrático que puede exigirle responsabilidad por vías de control social a quien gobierne.

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5

institucionalidad cruceña- que el modelo autonómico de Santa Cruz, es el de la autonomía

política y esta en marcha4

.

1.1. La descentralización: “modelo de Autonomía” que postula y articula la CPE.

En la CPE, existe una conceptualización que sustenta el modelo de Autonomía, y es el de

descentralización que da lugar a un tipo de autonomías que se llaman Autonomías

Administrativas.

Descentralización quiere decir tomar poderes que están en el centro y llevarlos a entidades territoriales distintas del poder central (…) descentralizar (es): trasladar dependencias, poderes o recursos del centro y pasarlos a entidades territoriales (…)

No es lo mismo que se trasladen poderes a los entes territoriales porque se ha reconocido en la Constitución el derecho de dichos entes a tener sus poderes, a que se los traslade porque en un momento determinado, al Congreso le parece hacer esa descentralización, (esta es) una diferencia fundamental. En el primer caso, se esta jugando con derechos de los entes territoriales reconocidos en la Constitución, donde dichos derechos a la autonomía no se encuentran disponibles libremente por el legislador. Esta es la gran diferencia (…) en la letra (…) de la Constitución (…) hay disposiciones genéricas (…) de las autonomías departamentales, pero en realidad quien definirá la Autonomía Departamental será el Congreso a través de (…) la Ley marco de autonomías y descentralización (…) y no el poder estatuyente departamental (…) que gano el derecho a la autonomía en el referéndum (2-VII-2006), (Prats 2009: 19-20).

En efecto en la CPE las autonomías departamentales (y las otras) se regirán mediante la CPE

(2009) y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD); y del mismo modo, los EA

tendrán que ajustarse, y/o adecuarse tanto a la CPE como a dicha Ley. Se trata una regulación

que desconoce el Referéndum (2-VII-2006) y sus resultados, es decir –siguiendo a Prats- al

proceso del poder estatuyente de la Autonomía política en el departamento de Santa Cruz, y

por esta vía descalifica la acción colectiva que gana ese derecho con legalidad y legitimidad y

que abre un singular proceso de cambio que permanentemente va rearticulando las relaciones

de fuerza y poder así como las reglas del juego que se establecen el en proceso de la lucha social 4 El GDA, ha promulgado un compendio de normas de la Asamblea Legislativa Departamental, como son el Reglamento Interno de Debates, el de Procedimientos Legislativos, así como Leyes Departamentales y Decretos que tienen el propósito de avanzar en la nueva etapa de su proceso autonómico (Gobierno Departamental Autónomo, Secretaria de Autonomía Descentralización y Desarrollo Democrático, 2008: Tomo No 7).

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6

y política en Bolivia. En otras palabras, el proceso del poder estatuyente por el que apuesta

Santa Cruz, y sus actores político, sociales e institucionales va a la par o en paralelo al que se

abre y apuesta el bloque de actores político sociales e institucionales vía Asamblea

constituyente, y para los cuales la Autonomía solo se define por la CPE y la LMAD a la que

están –según estas- sujetos los EA. Así la concepción de autonomía no es la de autonomía

política “no es una autonomía de devolución de soberanía desde el estado a un pueblo

departamental, sino de retención de toda la soberanía y de todo poder político en el centro y

desde el centro, mediante la ley que concede la autonomía” (Ob. Cit. 2009: 93)

Este concepto que es el de descentralización o autonomía administrativa es el que articula el

modelo autonómico vigente en la CPE, y lo ratifica el Ministro de Autonomía, cuando escribe

que en la

“Constitución se definen las disposiciones fundamentales que delimitan el marco constitucional de las autonomías, se establece también su reglamentación a través de una Ley marco de autonomía y descentralización, y finalmente se dispone que los estatutos autonómicos constituyen herramientas de operativización y adecuación del marco general a las características especificas gubernativo-autonómico. Es decir el estatuto de autonomías es un instrumento de operativización de un diseño general de Estado que no solo está en la constitución sino que está reglamentado en la Ley marco de autonomía y descentralización (mientras) los estatutos autonómicos (…) de Santa Cruz (…) se orienta más bien por un modelo federalista revolucionario en el que el estado central devuelve soberanía a sus entidades político-territoriales para que estas en ejercicio de su potestad constituyente originaria definan cartas constitucionales bajo la denominación formal de estatutos autonómicos …” (“Compatibilidad del diseño Estatal del proyecto de Constitución con el régimen de Autonomías propuesto por Santa cruz, Tarija, Beni y Pando”, Cit. por Prats 2009: 93)

Mas allá de las apreciaciones que el Ex Ministro tenga del “modelo autonómico” de Santa Cruz,

esta la constatación, que en la concepción gubernamental se devuelve a Santa Cruz una

potestad estatuyente limitada por la CPE, no hay cabida al derecho de autonomía ganado en el

referéndum (2-VII-2006). El derecho a la autonomía para el Ministro que se registra en la

letra de la CPE,

lo pone la voluntad del legislador (y esto) no es un derecho, es lo que se llama autonomía administrativa que no tiene garantía constitucional” (Así) “las autonomías departamentales no serian un derecho sino una concesión, serian algo otorgado o definido por el legislador nacional y

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7

no por un poder estatuyente departamental que acaba dentro un marco constitucional que lo reconoce y garantiza, sino que funciona como garantía institucional” (Prats 2009: 20).

De este modo, se habla de modelos diferentes, y por eso se puede afirmar como conclusión

primera, que existe dificultad para compatibilizar el “bloque de constitucionalidad”: la CPE

con los EA de Santa Cruz. Es mas, la idea del bloque constitucional es rechazada como se verá

a continuación.

ESQUEMA No 1.

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD

Actores y acción colectivaNormas superiores

Bloque de Constitucionalidad

Estatutos Autonómicos

Referéndum Vinculante

Cabildos y Referéndum Aprobatorio

CPE Asamblea Constituyente

Relaciones de Conflicto

Equilibrio inestable de relaciones de

fuerza y poder

Modelo Autonómico

Incompatible

Dos enfoques y diferencias

conceptuales acerca de la Autonomía

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8

1.2. La autonomía política: modelo de Autonomía que postula y articula los EA de Santa

Cruz.

La autonomía política es el modelo por el que apuesta Santa Cruz, no solo porque su “historia

larga” registra huellas que en el S. XXI a través del poder estatuyente departamental

materializa esta aspiración5

, sino porque la historia –incluida la de otros países- demuestra que

es la región(es) o departamento(s) que presentan más dinamismo los que necesitan un poder

propio que impulse su desarrollo económico y social. Por consiguiente,

las autonomías políticas no son nunca una concesión que el estado central hace a los territorios autónomos, sino un derecho que los pueblos de los territorios autónomos conquistan y que se reconoce y protege en la Constitución y después se desarrollan en el Estatuto Autonómico.

En este sentido cuando se habla de autonomía política, se habla también del bloque de constitucionalidad, que quiere decir que se reconoce el bloque de constitucionalidad integrado por la Constitución más el Estatuto Autonómico. Tanto la Constitución como los Estatutos Autonómicos son superiores, no son disponibles por el legislador estatal. Por lo tanto el Congreso no puede modificarlas

Los estatutos Autonómicos solo se pueden modificar conforme al procedimiento establecido expresamente en el mismo texto. Del mismo modo, la Constitución solo se puede modificar por el procedimiento de Reforma Constitucional establecido en la misma Constitución. Si una Ley del Congreso fuera contra la Constitución o contra el Estatuto Autonómico, nos encontraríamos con que esa Ley es inconstitucional, porque estaría reformando la constitución o estatuto Autonómico por una vía que no está prevista expresamente en el bloque de constitucionalidad (Prats 2009: 17).

Tomando esta concepción como válida, se puede afirmar como conclusión segunda, que el

pueblo cruceño ha conquistado su derecho a la “autonomía política” en el departamento del 2

de julio 2006, y con esa legitimidad y legalidad ha constituido el Gobierno Departamental

Autónomo del Departamento de Santa Cruz, y aprobado vía Referéndum su EA. Como este

fenómeno no se ha dado en el resto de los cinco departamentos del occidente del país - se puede

5 Son varios los estudios que registran las reivindicaciones regionales cruceñas a lo largo de la historia, entre estos se destacan los de José Luis Roca (1999), Nino Gandarilla (2003), Juan Carlos Urenda ( 2009); Gobierno Departamental Autónomo Santa Cruz, 2010)

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9

aceptar- que el Estado a nivel central6, a través del reconocimiento constitucional, sí está

haciendo una concesión de “autonomía” a los otros territorios como son los departamentos que

votaron por el “No” en el mismo referéndum7, y a los territorios indígena originario campesino,

a los que otorga mas derechos (incluido el de autogobierno y la libre determinación) sobre sus

territorios autónomos8

La diferencia es importante, porque no se reconoce ni protege en la CPE el derecho a la

“autonomía política” conquistada por Santa Cruz –Tarija, Beni y Pando- ni se respeta la

modalidad ni el proceso que ha seguido la elaboración y aprobación de los EA. Más al

contrario,

.

Todos los departamentos se quedan en pie de igualdad independientemente de que hubiera votado por el Si o por el No, el 2 de julio del 2006. Esta no es una constitución para el consenso ni para mantener la coherencia con los actos del proceso constituyente, sino que trata de romper con esa lógica de avance en paralelo y en lugar de confluir los avances en paralelo lo que hace es darle un golpetazo al proceso estatuyente y decir que no hay autonomía sino dentro de esta Constitución y de acuerdo con lo que una ley marco de autonomía y descentralización diga. Es decir el estatuto de Autonomía es inferior a la ley marco (Prats. 2009: 92)

Si el proceso político del poder Estatuyente permitió ganar el derecho a la “autonomía política”

al pueblo de Santa Cruz que opto por el Sí, y que después del cabildo del 15 de Diciembre

(2006) se desarrolla en el Estatuto Autonómico, que se legitima el 4 de mayo (2008) vía

referéndum, esta voluntad colectiva debió ser reconocida y protegida en la CPE. Sin embargo

6 En sentido que -el Estado a nivel central-, ha desplegado esfuerzos a través de sus aparatos ideológicos (Althusser, L. 1986) y/o de hegemonía (Mouffe, Ch, 1980 ) ; entre estos, el propio Movimiento Al Socialismo (MAS) que incluye a los diversos actores que constituyen los movimientos sociales y que bajo modalidades diferentes articulan y articularon al MAS; los medios de comunicación; familias, sindicatos, comunidades y otros, para desconocer la autonomía política ganada en el proceso estatuyente cruceño, e implantar la autonomía administrativa para los departamentos, vía Asamblea Constituyente. 7 “Concesión” que del todo no va a contra pelo de esta decisión, porque tan solo se reconoce y se otorga vía CPE la “autonomía administrativa”. 8 Con esta afirmación no se desconoce el proceso de la lucha social y política que los Pueblos Indígenas del Oriente Chaco y Amazonia, han llevado adelante a lo largo de los últimos años para reivindicar sus territorios “originarios” al Estado, y que forman parte del bloque social que ha hecho posible el proceso preconstituyente que desemboca en la Asamblea Constituyente, y que en el presente trabajo se reconoce esa institucionalidad como referente para calificar de paralelo al proceso estatuyente que sigue el departamento de Santa Cruz.

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10

esto no ocurre, y la autonomía política queda al margen del texto constitucional que avala

cuatro niveles territoriales con autonomías, otorgando competencias que limitan la cualidad

gubernativa y reducen a la autonomía política a una mera autonomía administrativa, y de este

modo, como conclusión tercera, se puede afirmar que al Gobierno Departamental Autónomo

de Santa Cruz y al pueblo cruceño no le queda otra alternativa que la de seguir luchando por la

conquista y ejercicio de su derecho: la “autonomía política”, pues

es un mensaje también para refundar Bolivia desde la democracia, el estado democrático de derecho, desde el reconocimiento de las diversidades departamentales y de todos los departamentos que votasen positivamente en referéndums a tener una autonomía política (…) y desde allí una nueva constitución (y con ella) una mejora del conjunto de identidades que conviven en Bolivia (…) una refundación de la nación boliviana y de la republica de Bolivia (…) que se destruyen en la CPE del MAS … Las autonomías son en definitiva (…) parte del avance de la construcción progresiva y positiva de un proyecto nacional para Bolivia (Prats 2009: 16)

Concordando con estas apreciaciones, es importante mencionar que en el caso boliviano, -

considerando a la misma CPE, por las “novedades” que introduce a nivel de la división vertical

del poder- el Estado boliviano9, se está constituyendo como un estado de autonomías porque el

territorio está organizado por autonomías departamentales, municipales y territoriales indígena

originario campesina, y esto hace que la autonomía sea inevitable, todas coexisten y ninguna

divide al país10

9Definido en la CPE, con doce categorías como un “Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías” (Art. 1). De estas doce, solo dos se introducen como unidades semánticas y/o elementos ideológicos nuevos y son la categoría de Plurinacional y de autonomías.

. Así el estado boliviano se integra territorialmente por el conjunto de estas

autonomías y consiguientemente por el conjunto de autoridades constitucionalmente

reconocidas, para cada nivel del Estado (central, departamental, municipal y territorial indígena

originario campesino).

10 La experiencia de varios países y su propia lógica histórica coadyuva para analizar al modo de estado compuesto en su modalidad federal, autonómica y/o triterritorial (Barrios Franz, 2002) El caso boliviano, con sus peculiaridades muestra una otra modalidad histórica de constitución de un estado organizado territorialmente con autonomías que se diferencia por sus dos procesos: el del poder constituyente y estatuyente.

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11

2. Análisis de la CPE y EA de Santa Cruz: Divergencias, diferencias y contradicciones.

Por los modelos diferentes de autonomía, es lógico que existan divergencias, diferencias y

contradicciones entre el texto de la nueva CPE y los EA11. Para analizar lo precedente se

comparara la CPE12 y los EA de Santa Cruz, identificando a través de ejes temáticos13, sus

diferencias, divergencias y contradicciones para indagar el grado de dificultad que puede

plantearse en el relacionamiento intergubernamental y la tarea que entraña la posibilidad de

construir escenarios de concertación y compatibilización de ambos textos, a través de pactos

entre las fuerzas políticas que pueden producir hechos políticos que se sobreponen al

derecho14

Ahora bien, el primer eje temático es el de la autonomía: se abordaran los a) Niveles autonomía

reconocidos; b) Alcance de la autonomía; c) Requisitos de implantación de la autonomía. Estas

tres dimensiones permiten desentrañar la aproximación a la concepción del “modelo” de

autonomía que existe en cada uno de los textos y actores para identificar a partir del diseño

constitucional e institucional las dificultades que puede encontrar la fase de su implementación

práctica. Esto servirá como insumo para el debate interno que debe ser prospectivo a la hora de

confrontar dichas complejidades y sus relaciones intergubernamentales

y proyectarse en prospectiva por un nuevo proceso de reforma en el actual proceso

constituyente y estatuyente.

15

11 También existen diferencias entre la CPE y la propuesta municipalista de “Autonomía Plena”; y en menor grado, entre la Autonomía Plena -a la que se adscribe la propuesta de AMDECRUZ y los EA de Santa Cruz-. Esta última diferencia se agravo por el hecho de que –en ese contexto- AMDECRUZ y el Gobierno Departamental postergaron el “diálogo departamental” de compatibilización de competencias y otros entre Gobierno Departamental Autónomo, Gobiernos Municipales y Territorios Indígenas Originarios Campesinos, hasta que no se defina previamente y a nivel político la disputa entre Gobierno Plurinacional Central y el Gobierno Departamental Autónomo que portan un diferente imaginario político y social así como sentido y significación del Modelo de la Autonomía Departamental y de los otros niveles territoriales establecidos en la CPE y que coexistirán con el mismo rango constitucional según el Art. 276, en el Departamento y país.

entre el Gobierno

Nacional (GN), Gobiernos Autónomos Departamentales (GAD), Gobiernos Autónomos

12 La Tercera parte, relativa a la Organización Territorial del Estado (Art. 269-305). 13 Los ejes identificados son: a) autonomías; b) competencias del Gobierno nacional, competencias departamentales; competencias municipales y competencias indígenas, c) competencias concurrentes entre el Gobierno nacional y los Gobiernos departamentales; d) competencias municipales y de territorios indígenas originarios campesinos y su relación con las departamentales, e) autonomía municipal e indígena.

14 Cf. Bobbio Norberto (1987); Burdeau Georges (1964); Touraine Alain (1994).

15 Cf. Capítulo III.

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12

Municipales y Autonomías Indígena Originario Campesino (AIOC), ya que también estos

últimos, no solo asumen las competencias municipales, sino que pueden por voluntad propia de

sus habitantes constituir autonomías indígena originario campesinas sobre la base de las actuales

jurisdicciones de los municipios y también a través de procedimientos que se establecen en la

CPE, cambiar los limites distritales y municipales16

a) Autonomía.

.

Para realizar una lectura adecuada de las formas de articulación de las autonomías, y

consiguientemente de los tipos de autonomía que se reconocen en la CPE y en el EA de Santa

Cruz, cabe establecer la diferencia que se establece en la organización territorial del Estado

entre capas territoriales y las unidades que las conforman y los niveles territoriales en se define

la autonomía, y/o la autonomía administrativa.

Las capas y unidades reciben en la CPE distintos pesos y alcances, algunos quedarán para

viabilizar técnicas de desconcentración territorial (como las provincias) mientras que otros

serán empleados para materializar bajo diferentes modalidades la descentralización, como ser

las regiones; y otras la autonomía administrativa (departamentos, municipios) o autonomía

política17

En cierta forma todas expresan diversos grados de territorialización del poder estatal, en el

ámbito de la división vertical del poder y en función de las competencias establecidas en el

ámbito de su jurisdicción

en el caso de los departamentos que seguirán luchando por este derecho, y también el

caso de los territorios indígena originario campesino, bajo la modalidad de “autogobierno” y

“libre determinación”.

18

16 Cf. Infra.

; y por eso, aunque pueden denominarse a todas autonomías, sean

estas departamentales, regionales, municipales e indígena originario-campesino deben ser

indagadas entorno al “modelo de autonomía” que se postula en ambos textos.

17 Una característica que hace a la autonomía política, –siguiendo la cita de Barrios 2006- es la facultad de legislarse, pues la “potestad legislativa es lo más importante de las autonomías” (José Antonio Alonso de Antonio 2003).

18 El Art. 179 refiere a la “jurisdicción ordinaria y a la jurisdicción indígena originario campesina” que “gozaran de igual jerarquía”. Sin embargo la segunda, goza de una discriminación positiva Art. 147, 190-192, 197, 206.

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13

La CPE introdujo un nuevo título constitucional19

CUADRO No 1. AUTONOMÍA.

en el que se define la Organización Territorial

del Estado en departamentos, provincias, municipios y territorios indígenas originarios

campesinos (Art. 269), e instituye la Autonomía Departamental (Art. 277) la Autonomía

Regional (Art. 280), la Autonomía Municipal (Art. 283) y la Autonomía Indígena Originaria

Campesina (Art. 289).

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO Y NIVELES DE AUTONOMÍA

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

(capas territoriales)

NIVELES DE AUTONOMIA EN LA DIVISIÓN VERTICAL DEL PODER

DEL ESTADO

CPE EA DE SANTA CRUZ

1.Departamentos

2. Provincias

3. Municipios

4. Territorios indígenas originarios y campesinos

1. Departamental (Art. 277-279)

2. Regional (Art. 280-282)

3. Municipal (Art.283-284)

4. Indígena Originaria Campesina (Art. 289 a 294).

Las Autonomías no están subordinadas entre ellas y tienen el mismo rango constitucional

(Art. 276).

X

X (SCG)

X

X

X

P (SCG)20

X

X (M)

Esta implícita la prevalecía

de Autonomía Departamental sobre las

otras.

SCG = Sin Cualidad Gubernativa. P (SCG) = Provincial. Sin Cualidad Gubernativa. X (M) = Modalidad municipal.

Siguiendo el orden que se establece en la CPE, esta reconoce a la autonomía departamental,

aunque se ha visto -en la primera parte de este documento- se difiere en su enfoque,

19 Cf. TERCERA PARTE. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. TÍTULO I. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. ART. 269 -305. 20 No forma parte de la división vertical del poder, sino es un nivel de organización territorial del Estado sin cualidad gubernativa. Los cuatro EA (Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando) introducen la “autonomía provincial”, concebida como ejercicio de la planificación regional, ejecución de la inversión pública. Reducen la potestad legislativa de las provincias a su representación en la Asamblea Legislativa Departamental (ALD); reconocen la elección popular de los subgobernadores provinciales (o prefecto provincial para Tarija) y a un consejo provincial (Santa Cruz y el Beni), con competencias, a ser reguladas por leyes departamentales, serán de planificación, administrativas y ejecutivas.

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14

concepción y alcance. La “autonomía regional” es reconocida únicamente por la CPE (Art.

280-282)21

Por su parte, la CPE, otorga a estas autonomías el mismo rango constitucional (Art. 276),

aunque se puede percibir que en el conjunto de la estructura del texto existe una discriminación

positiva a favor de las autonomías indígena originario campesinos (Art. 289-296).

. La autonomía municipal e indígena, al igual que la departamental difiere en enfoque,

concepción y alcances. Los EA de Santa Cruz, las “encapsulan” a la primera en la autonomía

departamental y a la segunda en la municipal; y por eso, en parte rearticularon en torno a la

“autonomía de nivel superior” materias competenciales reivindicadas por los GM y aquellas

definidas como exclusivas para las indígenas originario campesinas.

En la CPE se establece que, “La Autonomía Indígena Originaria Campesina (AIOC)

consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los

pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia,

lenguas, y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias (Art.

289). El autogobierno “se ejercerá de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y

procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias, en armonía con la Constitución y

la ley (Art. 290, II). Plantea que “La conformación de la autonomía indígena originario

campesina se basa en los territorios ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos y

naciones, y en la voluntad de su población, expresada en consulta, de acuerdo a la Constitución

y la Ley” (Artículo 290, I). De este modo, el único requisito exigible para la conformación de

autonomías indígenas es la consulta, según normas y procedimientos propios” (CEJIS 2009).

En función de los artículos 290-296, en el país podrían existir tres tipos de entidades territoriales

indígenas autónomas la de a) los territorios indígena-originario-campesinos (TIOC); b) los

municipios indígena-originario-campesinos (MIOC); y c) las regiones territoriales indígena-

originario-campesinas (RIOC).

Se ha visto que la CPE define al mismo tiempo, la existencia de cuatro tipos de autonomías, en

las que se incluye la indígena, y como se puede apreciar por lo enunciado en los artículos

precedentes, estas no existen al margen de las tres primeras, sino que se rearticularán “por

21 Según Borth, C. y Chávez, S (2007), existe una cercanía entre la autonomía regional de la nueva CPE y las autonomías provinciales de los estatutos.

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15

voluntad” ya sea en las municipales y regionales, como señala el Art. 291, numeral I “Son

autonomías indígena originario campesinas los territorios indígena originario campesinos, y los

municipios, y regiones que adoptan tal cualidad de acuerdo a lo establecido en esta Constitución

y la Ley”.

CUADRO No 2.

NIVELES DE AUTONOMIAS Y CONFIGURACION DE AUTONOMÍAS INDÍGENAS

CPE (NIVELES DE AUTONOMÍAS)

CPE (AUTONOMÍAS INDÍGENAS)

1. Autonomías departamentales, 1. Autonomías departamentales,

2. Autonomías regionales, 2. Autonomías regionales, incluidas algunas regiones territoriales indígenas,

3. Autonomía municipales y 3. Autonomías municipales, incluidos algunos municipios indígenas y

4. Autonomías indígenas. 4. Territorios indígena-originario-campesinos (TIOC)

Fuente: Elaboración propia.

Del cuadro se desprende que las AIOC, se pueden ir gradualmente articulando/rearticulando a

lo largo y ancho del territorio boliviano sobre la base de los niveles autonómicos establecidos en

la CPE. De este modo como conclusión cuarta, se puede afirmar que las AIOC no existen solo

en un nivel territorial de sino en tres, Regional, Municipal y en los Territorios Indígena

Originario Campesino22 e inclusive podrían articularse a nivel departamental; y (Cf. CEJIS

2008) sobre la base que dispone la CPE , de que las autonomías no estarán subordinadas entre si y tienen

igual rango constitucional23

22 La CPE aprobada el año 2009, homologa las Tierras Comunitarias de Origen TCO, reconocidas en la CPE reformada el año 1994, con los actuales Territorios Indígena Originario Campesino (TIOC).

, las AIOC no se subordinaran a ninguna otra autonomía, y pueden brotar y

crecer que en términos territoriales hasta llegar a fracturar los actuales límites no solo distritales y

municipales sino departamentales. Existen cinco territorios indígenas que afectan limites departamentales,

y 151 territorios en tierras altas y 54 territorios en tierras bajas que afectarían limites distritales y

municipales.

23 Este principio fue propuesto por el Pacto de Unidad, para que la autonomía indígena no fuera neutralizada por los municipalistas y de los cívicos y prefectos de oriente, que solo reconocían otros niveles autonómicos siempre que estuvieran subordinados a las municipalidades y a los departamentos (CEJIS 2008).

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16

De la conclusión se puede afirmar una hipótesis de conflicto que podría vivir el país el

momento constitutivo de las autonomías indígenas, que no tiene “candados” en la CPE, pues si

la conformación de una AIOC “afectase límites de distritos municipales, el pueblo o nación

indígena originario campesino y el gobierno municipal deberán acordar una nueva delimitación

distrital” (…) “Si afectase límites municipales, deberá seguirse un procedimiento ante la

Asamblea Legislativa Plurinacional para su aprobación, previo cumplimiento de los requisitos y

condiciones particulares que señale la Ley (Art. 293, numeral I y II); “Para constituir una

autonomía indígena originario campesina cuyos territorios se encuentren en uno o más

municipios, la ley señalará los mecanismos de articulación, coordinación y cooperación para el

ejercicio de su gobierno” (numeral IV). Asimismo, en el Art. 295 se señala que “ Para

conformar una región indígena originario campesina que afecte límites municipales deberá

previamente seguirse un procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional cumpliendo

los requisitos y condiciones particulares señalados por Ley (numeral I) y la “agregación de

municipios, distritos municipales y/o autonomías indígena originario campesinas para conformar

una región indígena originario campesina, se decidirá mediante referendo y/o de acuerdo a sus

normas y procedimientos de consulta según corresponda y conforme a los requisitos y

condiciones establecidos por la Constitución y la Ley” (numeral II).

Sobre la afectación de limites departamentales se deja un vació en la CPE, aunque el Art. 293,

numeral I, señala que “ La autonomía indígena basada en territorios indígenas consolidados y

aquellos en proceso, una vez consolidados, se constituirá por la voluntad expresada de su

población en consulta en conformidad a sus normas y procedimientos propios como único

requisito exigible”. Así el único requisito exigible para la conformación de autonomía indígena

basada en territorios indígenas, es la consulta según normas y procedimientos propios, y se ha

mencionado que existen cinco territorios indígenas que afectan a los departamentos del país, y

de este modo las autonomías indígenas pueden fracturar limites departamentales.

Ahora bien, en este ámbito es importante recordar que “la desestructuración de los territorios

indígenas por desconocimiento de las realidades socioculturales locales y regionales, debida a la

imposición de límites administrativos sin respetar estos criterios, era uno de los problemas

estructurales que motivo a la Asamblea constituyente. La nueva distribución de competencias,

aumentadas en número y cualitativamente superiores al antecesor texto de Oruro, deja un

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17

amplio margen para el ejercicio de la autodeterminación y autogobierno en la perspectiva de la

construcción de un estado plural en sus diferentes niveles de gobierno” (CEJIS 2008: 9).

De la lectura del texto constitucional, se desprende que las TCOs ya existentes se rearticulan y

constituyen en la CPE bajo la categoría de TIOC, que como se ha visto, son un elemento

constitutivo de la nueva organización territorial del Estado y base sobre la cual se constituirán

las autonomías indígenas originarias campesinas que tienen el mismo rango constitucional que

las otras y por consiguiente, gozan de “cualidad gubernativa”, elección de autoridades,

autogobierno, potestad legislativa (en base a sus normas), fiscalidad territorial y otros. Del

análisis precedente se puede concluir que los territorios, esto es autonomías indígena originario

campesina “se convierten en la base territorial y la cúspide jerárquica del ordenamiento espacial,

subordinando a las demás autonomías” (Barbery 2009 :25). Esto además se agrava porque en

los EA de Santa Cruz, se anuncia que en la futura Ley del régimen indígena departamental se

reconocerá a los municipios indígenas, así como los derechos de la población indígena sobre sus

TCO, o lo que la nueva CPE denomina TIOC24

En el EA las referencias a la cuestión indígena están en el Arts. 148-151 y 92, donde enuncian:

.

“El pueblo cruceño reconoce (…) su condición racial mayoritariamente mestiza y su obligación

de conservar la cultura y promover el desarrollo de los cuatro pueblos indígenas originarios del

departamento: Chiquitano, Guaraní, Ayoreo y Guarayo” (Art. 148) (cada uno de los cuales)

“tendrá un representante directo en la Asamblea Legislativa Departamental de acuerdo a la Ley

Electoral del Departamento” (Art. 149). “Una Ley del Departamento que para su aprobación

tendrá que contar necesariamente con el voto favorable de todos los representantes de origen

indígena, establecerá el régimen indígena departamental” (que) “buscara el debido

reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas a través de la profundización de las

instituciones reconocidas por el Estado, Como ser las OTB, TCO y municipios indígenas (Art.

150-151, numeral I) (y) “Asimismo reconoce el derecho de los pueblos indígenas originarios del

Departamento autónomo de Santa Cruz sobre sus TCO” (Art. 92, numeral II). Este último punto 24. A efectos de la aplicación del parágrafo I del artículo 293 de esta Constitución, el territorio indígena tendrá como base de su delimitación a las Tierras Comunitarias de Origen. En el plazo de un año desde la elección del Órgano Ejecutivo y Legislativo, la categoría de Tierra Comunitaria de Origen se sujetará a un trámite administrativo de conversión a Territorio Indígena Originario Campesino, en el marco establecido en esta Constitución (Disposiciones transitorias, Séptima)

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18

puede complicarse y afectar a Santa cruz, porque como se ha visto, las TCO se compatibilizan

en la CPE como TIOC.

b) Alcance de la Autonomía.

Sobre la base precedente, se indagara el alcance de la autonomía, tomando como referente el

concepto de la cualidad gubernativa. Seis elementos conforman y definen simultáneamente la

cualidad gubernativa territorial: a) la autonomía (como tal, facultad de legislar), b) la elección

democrática de autoridades políticas, c) la territorialización de entidades independientes y

jurisdiccionales en cada entidad25

CUADRO No 3.

d) el reconocimiento de un ámbito amplio competencial

propio, e) suficiencia fiscal y recursos financieros propios suficientes y f) sujeción sólo al control

de legalidad (Barrios, 2006).

ALCANCE DE LA AUTONOMÍA

CPE EA DE SANTA CRUZ

a) Elección directa de las autoridades (Art. 272).

b) Facultades legislativa normativo-administrativa, fiscalizadora, ejecutiva y técnica (Art. 272).

c) Territorialización de entidades independientes y jurisdiccionales en cada entidad (Arts. 277-294).

d) Ámbitos competenciales (Art.297-305)

Art. 297, describe las competencias que se definen en la CPE que son:

a) Elección directa de las autoridades y,

b) Potestad legislativa, potestad de desarrollo legislativo, potestad reglamentaria y función ejecutiva (Art. 6-7).

b.1) Potestad legislativa, reglamentaria y función ejecutiva (Art.6). Se definen en el ámbito de las competencias exclusivas.

b.2) Potestad de desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva. (Art.7). Se definen en el ámbito de competencias compartidas.

b.3) Potestad reglamentaria, (que) consiste en la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado Nacional (en el ámbito de sus competencias Exclusiva), así como la función ejecutiva, que incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas las funciones que las Leyes atribuyen a la administración pública para el logro de ese fin (Art. 8). b.4) Función de Ejecución: (para) ejecutar la legislación nacional sobre materias (Art. 8).

c) Territorialización a nivel departamental y municipal.

d) TÍTULO SEGUNDO. DE LAS COMPETENCIAS DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL AUTÓNOMO DE SANTA CRUZ.

CAPÍTULO PRIMERO.ESTRUCTURA COMPETENCIAL BÁSICA Y APLICACIÓN DEL

25 Este aspecto ha sido desarrollado en el Cuadro 1. Cf. Supra.

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19

Privativas, Exclusivas, Concurrentes y Compartidas,

e) Sujeción al control de Legalidad.

d) Fuente de recursos económicos y financieros (Art. 305 - ).

DERECHO AUTONÓMICO.

Artículo 6. Competencias exclusivas, para ejercer la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, sobre 43 materias.

Artículo 7. Competencias compartidas, de desarrollo legislativo, potestad reglamentaria y función ejecutiva, sobre 12 materias. Artículo 8. Competencias de ejecución, ejecuta la legislación nacional sobre 11 materias. Artículo 9. Cláusula residual y principio de subsidiariedad, materias que no sean de competencia exclusiva o compartida del GD, municipios autónomos o indígenas, corresponden de manera exclusiva al Estado Nacional; sin perjuicio de que, en caso de que no las asuma, puedan ser asumidas por el nivel subnacional.

Artículo 10. Aplicación preferente del derecho autonómico, cuando la competencia del GD consista en el desarrollo de la legislación básica nacional, las leyes de desarrollo dictadas por el Asamblea Departamental, siempre que no contradigan dicha legislación básica, serán de aplicación preferente a cualesquiera otras leyes de desarrollo. Cuando la competencia del GD consista en la reglamentación de la legislación nacional para su ejecución, las disposiciones reglamentarias dictadas por el Ejecutivo Departamental, siempre que no contradigan dicha legislación, serán de aplicación preferente a cualesquiera otras disposiciones reglamentarias.

Artículo 11. Delegación y solicitud de competencias, el GD podrá solicitar a los órganos nacionales pertinentes, la delegación o transferencia de la competencia exclusiva del Estado Nacional en una o más materias. El Estado Nacional podrá solicitar la competencia exclusiva del Departamento en una o más materias, previa aprobación de la Asamblea Legislativa Departamental, mediante Ley de Reforma del Estatuto aprobada por dos tercios de sus miembros, con la finalidad de cumplir mejor los fines del Estado Nacional y del Departamento. Artículo 12. Acuerdos intergubernamentales, el GD celebrará convenios de colaboración para la gestión y prestación de servicios correspondientes a materias de su exclusiva competencia, tanto con el Estado Nacional como con otros departamentos y los Gobiernos Municipales.

Artículo 14. Vigencia del derecho autonómico, las leyes y demás disposiciones normativas del GD, tendrán vigencia y serán aplicables en todo su territorio, desde el día de su publicación en la Gaceta Oficial del Departamento Autónomo de Santa Cruz.

Artículo 13. Control de constitucionalidad del conflicto de competencias, los conflictos de competencias entre el Estado Nacional y el Gobierno Departamental Autónomo de Santa Cruz, o entre éste y los Gobiernos Municipales serán dirimidos a través del control de constitucionalidad.

Fuente: Elaboración propia.

La CPE y los EA coinciden al sostener que la autonomía consiste en la elección directa de de las

autoridades; tener facultades legislativa normativo-administrativa, fiscalizadora, ejecutiva y

técnica; ámbitos competenciales; fuente de recursos económicos y financieros; y estar sujetos al

control de legalidad. Discrepan en torno al sentido y significación que unos y otros le atribuyen

al concepto de “potestad/facultad facultativa” y lógicamente esta discrepancia surge y se

relaciona por el diferente modelo de autonomía que articulan ambos textos.

En la CPE, prima la lógica de transferir ciertas potestades normativas a los niveles

subnacionales que van ligadas a la distribución competencial en las entidades autónomas, es

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20

decir, limita las facultades legislativas del nivel subnacional, porque el modelo es el de

“autonomía administrativa”. En la lógica de los EA, por tratarse de una “autonomía política” se

otorgan plenas facultades legislativas en el ámbito de sus competencias exclusivas, legislar es

parte constitutiva de la autonomía que es elemento constitutivo de la cualidad gubernativa; así

como dotarse de fiscalidad territorial para contar con suficiencia fiscal y recursos financieros

propios suficientes, tema que está ausente en la CPE para los GDA. El Cuadro No 4, resume los

puntos en discrepancia.

CUADRO No 4.

DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL Y FISCALIDAD TERRITORIAL

POTESTAD CPE EA SANTA CRUZ

Legislativa Desarrollo Legislativo Reglamentaria Ejecutiva Técnico-administrativa

XR XI X X X

X X X X X

Fiscalidad territorial XDP X

XR= Acepta, pero en forma relativa y parcial. XI = Potestad reconocida de manera implícita. XDP= Potestad reconocida para el nivel central, con discriminación positiva para autonomía municipal, e indígena originario campesina.

La CPE, otorga a la Asamblea Legislativa Departamental, y Concejo Municipal la “facultad

deliberativa, fiscalizadora y legislativa (…) en el ámbito de sus competencias” (Art. 277 y 283).

A la Asamblea Regional solo la “facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora,

en el ámbito de sus competencias (Art.281). A la indígena campesina, si bien no existe

explícitamente el termino, se introduce “el autogobierno como ejercicio de la libre

determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos” (Art. 289) “El

autogobierno (…) se ejercerá de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y

procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias, en armonía con la Constitución y

la ley (Art. 290, II) y se “se ejercerá a través de sus propias normas y formas de organización,

con la denominación que corresponda a cada pueblo, nación o comunidad, establecidas en sus

estatutos y en sujeción a la Constitución y a la Ley (Art. 296).

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21

Aunque la CPE enuncia que se otorgan las “facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y

ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción, competencias

y atribuciones (Art. 272), esta facultad está limitada para los departamentos, por el alcance que

se le otorga a la potestad/facultad legislativa, y en los hechos se trata del concepto de desarrollo

legislativo, íntimamente vinculados ambos (potestad legislativa y poder de desarrollo legislativo)

a las técnicas de distribución en materia competenciales.

La “facultad legislativa” para los niveles autónomos en la CPE, está referido al desarrollo

legislativo y a la potestad reglamentaria. Mientras que en los EA de Santa Cruz, la potestad

legislativa es el instrumento o contenido esencial de la autonomía política diferenciándola de la

mera descentralización administrativa26

¿Entonces en que se diferencian las competencias que se definen en el texto constitucional y en

el de los EA? Ya no es suficiente afirmar que unos transfieren competencias para una autonomía

administrativa y otros para una autonomía política, sino explicitarlo en sus aspectos concretos

como son las materias competenciales.

. Por tanto, siguiendo a Barrios (2006, 2007) es

importante aclarar en el contexto de los dos textos no solo el alcance de los conceptos que son

propios de los Estados compuestos sino el de articularlos a las materias competenciales, para

dar cuenta que estos conceptos, se articulan a un imaginario diferente de modo Estado

(compuesto); y por consiguiente, a un imaginario diferente de autonomía.

c) Competencias y materias competenciales.

Las competencias definidas en la CPE (Art. 297, numeral I) para todos los niveles del Estado

son: a) privativas, b) exclusivas, c) concurrentes, y d) compartidas27

26 Esta concepción se establece en Constituciones de España (1931 Art. 16), Italia (1947 Art. 117) y Alemana (Art. 70 y subsiguientes) que comparten junto con sus Tribunales constitucionales que la potestad legislativa es la más importante de las autonomías (Cf. La potestad Legislativa de las CCAA, José Antonio Alonso de Antonio 2003).

. Las competencias se

27 a) Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado. b) Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas. c) Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. d) Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades

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22

aplican a determinadas materias que para el nivel central se definen como privativas (Atr.298,

numeral I) 22 materias, como exclusivas (numeral II) 38 materias, como compartidas (Art. 299,

numeral I) 16 materias y como concurrentes (numeral II) 16 materias compartidas (Art. 297).

Para los gobiernos departamentales se definen en la CPE (Art. 300, numeral I) como exclusivas

36 materias; enunciando que los EA podrán definir como concurrentes algunas de sus

competencias exclusivas con otras entidades del departamento (numeral II) y que serán también

de ejecución departamental las competencias que les sean transferidas o delegadas (numeral III).

A su vez los EA (Art. 6-8) definen autónomamente para el departamento de Santa Cruz: como

competencias exclusivas 43 materias, como compartidas 12 materias, y como de ejecución, 11

materias.

La CPE señala que la región, una vez que se constituya en autonomía regional, recibirá las

competencias que le sean transferidas o delegadas (Art. 301). Para los Gobiernos Municipales se

definen como exclusivas (Art. 302, numeral I) 43 materias, enunciando que serán también de

ejecución municipal, las competencias que les sean transferidas y delegadas (numeral II).

Para la Autonomía indígena originario campesinas, existe una “discriminación positiva” porque

además de asignar 23 materias como competencias exclusivas (Art. 304, numeral I); 4 materias

como competencias compartidas (numeral II) y 10 materias como competencias concurrentes;

“asumirá la de los municipios, de acuerdo con un proceso de desarrollo institucional y con las

características propias de conformidad a la Constitución y a la Ley Marco de Autonomía y

Descentralización” (Art. 303, numeral I); la región indígena originario campesina asumirá las

que le sean transferidas o delegadas (numeral II), y los recursos necesarios para el cumplimiento

d sus competencias serán transferidos automáticamente por el Estado Plurinacional de acuerdo a

Ley (Art. 304, numeral IV).

El análisis comparativo de las competencias y materias, está referida en un primer momento a las

que se definen en la CPE para el nivel: central, departamental, municipal e indígena. Luego se

procederá a dar referencias sobre la disputa de las mismas entre el nivel nacional y el

territoriales autónomas. II. Toda competencia que no esté incluida en esta Constitución será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por Ley.

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23

departamento de Santa Cruz, limitando el análisis a las materias que entran en conflicto entre los

diferentes niveles.

Ahora bien, en el Cuadro Nº 5, las materias competenciales escritas en mayúscula, son las

privativas del nivel central, las escritas con cursiva son las compartidas, las subrayadas son las

concurrentes y las que figuran en la columna última y escritas con mayúscula son las

competencias compartidas de la autonomía indígena originario campesina, pero que en su

mayoría coinciden (o se “comparten”) con las privativas del nivel central. Asimismo, en las

columnas la numeración no sigue una prelación, sino se establece un orden lógico de materias

por filas para facilitar la lectura y visualizar, cuales son las privativas, exclusivas, compartidas y

concurrentes entre los cuatro niveles.

CUADRO Nº 5.

COMPETENCIAS Y MATERIAS DEFINIDAS EN LA CPE.

GOBIERNO NACIONAL GOBIERNO DEPARTAMENTAL

GOBIERNO MUNICIPAL

COBIERNO INDIGE-NA ORIGINARIO

CAMPESINO

COMPETENCIAS PRIVATIVAS

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS

1. SISTEMA FINANCIERO.

2. POLÍTICA MONETARIA, BANCO CENTRAL, SISTEMA MONETARIO, Y PO-LÍTICA CAMBIARIA.

34. Deuda pública interna y externa

3. SISTEMA DE PESAS Y MEDIDAS, ASÍ COMO LA DETERMINACIÓN DE LA HORA OFICIAL.

4. RÉGIMEN ADUANERO.

5. COMERCIO EXTERIOR.

6. SEGURIDAD DEL ESTADO, DEFENSA, FUERZAS ARMADAS POLICÍA BOLIVIANA.

Concurrentes Art 299, II.

13. Seguridad ciudadana

Concurrente

Concurrente

Concurrente

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24

7. ARMAS DE FUEGO Y EXPLOSIVOS

8. POLÍTICA EXTERIOR.

Compartida Art. 299.

5. Relaciones internacionales en el marco de la política exterior del Estado.

Compartida Compartida Compartida

COMPARTIDAS ART. 304, II.

1. INTERCAMBIOS INTERNACIONALES EN EL MARCO DE LA POLÍTICA EXTERIOR DEL ESTADO.

9. NACIONALIDAD, CIUDADANÍA, EXTRANJERÍA, DERECHO DE ASILO Y REFUGIO.

10. CONTROL DE FRONTERAS EN RELACIÓN A LA SEGURIDAD DEL ESTADO.

11. REGULACIÓN Y POLÍTICAS MIGRATORIAS.

12. CREACIÓN, CONTROL Y ADMINISTRACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS ESTRATÉGICAS DEL NIVEL CENTRAL DEL ESTADO.

13. ADMINISTRACIÓN DEL PATRIMONIO DEL ESTADO PLURINACIONAL Y DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS DEL NIVEL CENTRAL DEL ESTADO.

25. Promoción de la cultura y conservación del patrimonio cultural. histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleonto- lógico, científico tangible e intangible de interés del nivel central del Estado.

19. Promoción y conservación de cultura, patrimonio cultural. histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueo-lógico, paleontológico científico, tangible e intangible departamental.

16. Promoción y conservación de cultura, patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueo-lógico, paleontológico, científico, tangible e intangible municipal.

10. Patrimonio cultural, tangible e intangible. Resguardo, fomento y promoción de sus culturas, arte, identidad, centros arqueológicos, lugares religiosos, culturales y museos.

15. REGISTRO CIVIL.

1. Régimen electoral nacional para la elección de autoridades nacionales y subnacionales, y consultas nacionales. Compartida Art. 299 1. Régimen electoral departamental y municipal

Compartida

Compartida

Compartida

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25

1. Elaborar su Estatuto de acuerdo a los procedimientos establecidos en esta Constitución y en la Ley.

1. Elaborar su Carta Orgánica Municipal de acuerdo a los procedimientos establecidos en esta Constitución y la Ley.

1. Elaborar su Estatuto para el ejercicio de su autonomía conforme a la Constitución y la ley.

2. Régimen general de las comunicaciones y las telecomunicaciones.

3. Servicio postal.

Compartida Art. 299.

2. Servicios de telefonía fija, móvil y telecomunicaciones.

Compartidas

5. Servicio meteorológico.

6. Frecuencias electromagnéticas en el ámbito de su jurisdicción y en el marco de las políticas del Estado.

Compartida

Compartida

Compartida

3. Iniciativa y convocatoria de consultas y referendos departamentales en las materias de su competencia.

3. Iniciativa y convocatoria de consultas y referendos municipales en las materias de su competencia.

16. Régimen de Seguridad Social.

31. Políticas y régimen laborales

4. Promoción del empleo y mejora de las condiciones laborales, en el marco de las políticas nacionales.

16. Régimen de Seguridad Social.

4. Promoción del empleo y mejora de las condiciones laborales en el marco de las políticas

Nacionales.

33. Políticas de planificación territorial y ordenamiento territorial

5. Elaboración y ejecución de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado municipales e indígena originario

6. Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, depar- tamentales e indígenas.

4. Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales, y

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26

12. Elaboración y aprobación de planos y mapas cartográficos oficiales; geodesia.

campesino. municipales.

15. Planificación y ges- tión de la ocupación territorial conforme a sus prácticas culturales en el ámbito de su jurisdicción

8. Política de generación, producción, control, transmisión y distribución de energía en el sistema interconectado.

6. Proyectos de generación y transporte de energía en los sistemas aislados.

5. Electrificación en sistemas aislados dentro de su jurisdicción.

CONCURRENTES ART. 304, III.

4. ENERGÍA,.EN EL MARCO DE LA POLÍTICA DEL ESTA- DO (EN) EN SU JURISDICCIÓN

14. CONTROL DEL ESPACIO Y TRÁNSI-TO AÉREO, EN TODO EL TERRITORIO NA-CIONAL CONSTRUC- CIÓN MANTENIMIEN TO Y ADMINISTRA- CIÓN DE AEROPUER TOS INTERNACIONA-LES Y TRÁFICO IN-TERDEPARTAMENTA

.

10. Construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos públicos departamentales.

8. Construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos públicos locales.

9. Planificación, diseño, construcción, conservación y administración de carreteras de la Red Fundamental

7. Planificación, diseño, construcción conserva- ción y administración de carreteras de la red de-partamental de acuerdo a las políticas estatales, in-cluyendo la Red Funda-mental en defecto del nivel central, conforme a normas establecidas por éste.

7. Planificar, diseñar, construir, conservar y administrar caminos vecinales en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda.

6. Mantenimiento y administración de caminos vecinales y comunales.

CONCURRENTES ART. 304, III.

6. CONSTRUCCIÓN DE CAMINOS VECINALES Y COMUNALES

10. Construcción, mantenimiento y administración de líneas férreas y ferrocarriles de la Red Fundamental.

8. Construcción y mante-nimiento de líneas férre-as y ferrocarriles en el departamento de acuerdo a las Políticas estatales, interviniendo en la Red fundamental en coord.-nación con el nivel central del Estado

32. Transporte, terrestre, aéreo, fluvial y otros cuando alcance a mas de un departamento.

9. Transporte interpro- vincial terrestre, fluvial, ferrocarriles y otros medios de transporte en el departamento.

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27

Concurrente Art. 299, II

12. Administración de puertos fluviales

Concurrente

Concurrente

Concurrente

18. Transporte urbano, registro de propiedad automotor, ordenamiento y educación vial, administración y control del tránsito urbano

16. CENSOS OFICIALES.

13. Elaboración y aprobación de estadísticas oficiales.

11. Estadísticas departamentales

9. Estadísticas municipales

14. Otorgación de personalidad jurídica a organizaciones sociales que desarrollen actividades en más de un departamento.

12. Otorgar personalidad jurídica a organizaciones sociales que desarrollen actividades en eldepartamento.

COMPARTIDA ART. 304, II

4. CONTROL Y REGULACIÓN A LAS INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES EXTERNAS QUE DESARROLLEN ACTIVIDADES EN SU JURISDICCIÓN, INHERENTES AL DESARROLLO DE SU INSTITUCIONALIDADCULTURA, MEDIO AMBIENTE Y PATRI- MONIO NATURAL

15. Otorgación y registro de personalidad jurídica a ONGs, Fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro que desarrollen actividades en más de un departamento.

13. Otorgar personalidad jurídica a ONGs, fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro que desarrollen actividades en el departamento.

COMPARTIDA ART. 304, II

4. CONTROL Y REGULACIÓN A LAS INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES EXTERNAS …

17. Políticas del sistema de educación y salud. Concurrente Art 299, II

2. Gestión del sistema de salud y educación.

Concurrente

Concurrente

CONCURRENTES ART. 304, III:

Concurrente

1. ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y EJECUCIÓN DE POLÍ- TICAS DE SALUD EN SU JURISDICCIÓN. 2. ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y EJECUCIÓN DE PLA- NES, PROGRAMAS Y PROYECTOS DE EDUCACIÓN, CIEN- CIA, TECNOLOGÍA E

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28

INVESTIGACIÓN, EN EL MARCO DE LA LEGISLACIÓN DEL ESTADO.

Concurrente Art 299, II

3. Ciencia, tecnología e investigación.

Concurrente Concurrente

COMPARTIDAS ART. 304, II:

Concurrente

3. RESGUARDO Y REGISTRO DE LOS DERECHOS INTELEC-TUALES COLECTI-VOS REFERIDOS A CONOCIMIENTOS DE RECURSOS GENÉTI- COS, MEDICINA TRA-DICIONAL Y GERMO- PLASMA DE ACUER-DO CON LA LEY.

Concurrentes Art 299II

5. Servicio metereológico.

6. Frecuencias electromagnéticas en el ámbito de su jurisdicción y en el marco de las políticas del Estado

21. Sanidad e inocuidad agropecuaria. Concurrentes Art 299, II.

14. Servicios de sanidad e inocuidad gropecuaria.

16. Agricultura, ganadería, caza y pesca.

13. Controlar la calidad y sanidad en la elaboración transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal.

concurrente

CONCURRENTES ART. 304, III.

concurrente

8. PROMOCIÓN Y FOMENTO A LA AGRICULTURA Y GANADERÍA. concurrente

Compartida Art. 299

3. Electrificación urbana.

15. Proyectos de electrificación rural.

Compartida

30. Servicio de alumbrado público de su jurisdicción.

Compartida

Compartida

5. Régimen general de recursos hídricos y sus servicios.

16. Proyectos de fuentes alternativas y renovables de energía de alcance departamental preservan-do la seguridad alimentaria.

12. Proyectos de fuentes alternativas y renovables de energía preservando la seguridad alimentaria de

alcance municipal.

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29

7. Promoción y adminis-tración de proyectos hidráulicos y energéticos.

Concurrente Art 299, II

Concurrente

Concurrente

Concurrente

Concurrente Art 299 II.

10. Proyectos de riego.

11. Protección de cuencas

Concurrente Concurrente

38. Sistemas de micro riego en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos.

18. Mantenimiento y administración de sus sistemas de micro riego.

Concurrente.

CONCURRENTES ART. 304, III:

4. SISTEMAS DE RIEGO

5. CONSTRUCCIÓN DE

(…)

SISTEMAS DE MICRORIEGO.

17. Deporte en el ámbito de su jurisdicción.

14. Deporte en el ámbito de su jurisdicción.

9. Deporte esparcimiento y recreación.

18. Promoción y conservación del patrimonio natural departamental.

15. Promoción y conservación del patrimonio natural municipal.

37. Políticas generales de turismo

20. Políticas de turismo departamental.

17. Políticas de turismo local.

11. Políticas de Turismo.

19. CREACIÓN DE IMPUESTOS NACIO- NALES , TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES DE DO-MINIO TRIBUTARIO DEL NIVEL CENTRAL DEL ESTADO.

23. Política fiscal

Compartida Art. 299

7. Regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos.

22. Creación y adminis-tración de impuestos de carácter departamental, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o municipales.

Compartida

19. Creación y Ad minis-tración de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales.

Compartida

13. Administrar los impuestos de su competencia en el ámbito de su jurisdicción.

Compartida

CONCURRENTES ART. 304, III.

10. SISTEMAS DE CONTROL FISCAL (…)

23. Creación y adminis-tración de tasas y contri-

20 Creación y adminis-tración de tasas, patentes

12. Crear y administrar tasas, patentes y contri-

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30

buciones especiales de carácter departamental

a la actividad económica y contribuciones especia-les de carácter municipal.

buciones especiales en el ámbito de su jurisdicción de acuerdo a Ley.

26. Expropiación de inmuebles por razones de utilidad y necesidad pública, conforme al procedimiento establecido por Ley.

25. Expropiación de inmuebles en su jurisdic-ción por razones de utili-dad y necesidad pública departamental, conforme al procedimiento estable-cido por Ley, así como establecer limitaciones administrativas y de servidumbre a la propie-dad, por razones de orden técnico, jurídico y de interés público.

22. Expropiación de inmuebles en su jurisdic-ción por razones de utili-dad y necesidad pública municipal, conforme al procedimiento estable- cido por Ley, así como establecer limitaciones

administrativas y de servidumbre a la propiedad, por razones de orden técnico, jurídico y de interés público.

27. Fondos fiduciarios, fondos de inversión y mecanismos de transferencia de recursos necesarios e inherentes a los ámbitos de sus competencias.

24. Fondos fiduciarios, fondos de inversión y mecanismos de transferencia de recursos necesarios e inherentes a los ámbitos de sus competencias.

27. Centros de informa-ción y documentación, archivos, bibliotecas, museos, hemerotecas y otros de interés del nivel central del Estado.

28. Centros de informa-ción y documentación, archivos, bibliotecas, museos, hemerotecas y otros departamentales.

25. Centros de informa-ción y documentación, archivos, bibliotecas, museos, hemerotecas y otros municipales.

28. Empresas públicas del nivel central del Estado.

29. Empresas públicas departamentales.

26. Empresas públicas municipales.

30. Promoción y desarrollo de proyectos y políticas para niñez y adolescencia, mujer, adulto mayor y personas con discapacidad.

39. Promoción y desarrollo de proyectos y políticas para niñez y adolescencia, mujer, adulto mayor y personas con discapacidad.

35. Políticas generales de desarrollo productivo

21. Proyectos de infraes-tructura departamental para el apoyo a la producción.

31. Promoción y Administración de los servicios para el desarrollo productivo y agropecuario

21. Proyectos de infraes-tructura productiva.

CONCURRENTES ART. 304, III.

7. PROMOCIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURAS PRODUCTIVAS.

19. Fomento y desarrollo de su vocación productiva.

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31

34. Promoción de la inversión privada en el departamento en el marco de las políticas económicas nacionales.

24. Comercio, industria y servicios para el desarro-llo y la competitividad en el ámbito departamental.

22. POLÍTICA ECONÓMICA Y PLANIFICACIÓN NACIONAL

32. Elaboración y ejecución de planes de desarrollo económico y social departamental.

35. Planificación del desarrollo departamental en concordancia con la planificación nacional.

42. Planificación del desarrollo municipal en concordancia con la planificación departa-mental y Nacional.

2. Planificar y promover el desarrollo humano en su jurisdicción.

2. Planificar y promover el desarrollo humano en su jurisdicción.

2. Definición y gestión de formas propias de desarrollo económico, social, político, organi-zativo y cultural, de acuerdo con su identidad y visión de cada pueblo.

26. Elaborar, aprobar y ejecutar sus programas de operaciones y su presupuesto.

23. Elaborar, aprobar y ejecutar sus programas de operaciones y su presupuesto.

14. Elaborar, aprobar y ejecutara sus programas de operaciones y su presupuesto.

Concurrente Art. 299, II.

14. Sistema de control gubernamental.

concurrente

concurrente concurrente

18. HIDROCARBUROS

33. Participar en empre-sas de industrialización, distribución y comercia-lización de Hidrocarbu-ros en el territorio depar-tamental en asociación con las entidades nacionales del sector.

43. Participar en empresas de industrialización, distribución y comercialización de Hidrocarburos en el territorio municipal en asociación con las entidades nacionales del sector.

CONCURRENTES ART. 304, III.

9. CONTROL Y MONITOREO SOCIOAMBIENTAL A LAS ACTIVIDADES HIDROCARBURÍFERAS

36. Administración de sus recursos por regalías en el marco del presupuesto general de la

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32

nación, los que serán transferidos automáticamente al Tesoro Departamental.

20. Reservas fiscales respecto a recursos naturales.

CONCURRENTES ART. 304, III.

10. SISTEMAS DE CONTROL FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS

4. Recursos naturales estratégicos, que comprenden minerales, espectro electromagnéti-co, recursos genéticos y biogenéticos y las fuentes de agua.

3. Gestión y administración de los recursos naturales renovables, de acuerdo a la Constitución.

CONCURRENTES ART. 304, III.

9. CONTROL Y MONITOREO SOCIOAMBIENTAL A LAS ACTIVIDADES … MINERAS

4. (…) FUENTES DE AGUA …

19. Áreas protegidas bajo responsabilidad del nivel central del Estado.

11. Áreas protegidas municipales en confor-midad con los paráme-tros y condiciones esta-blecidas para los GM.

7. Administración y preservación de áreas protegidas en su jurisdicción, en el marco de la política del Estado.

20. POLÍTICA GENERAL DE BIODIVERSIDAD Y MEDIO AMBIENTE.

6. Régimen general de biodiversidad y medio ambiente.

Concurrente Art 299, II

Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre manteni-endo el equilibrio ecoló-gico y el control de la contaminación ambiental.

5. Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, faunasilvestre y animales domésticos.

Concurrente

Concurrente

22. Preservación del hábitat y el paisaje, conforme a sus principios, normas y prácticas culturales, tecnológicas, espaciales e históricas.

Concurrente

CONCURRENTES ART. 304, III.

3. CONSERVACIÓN DE (…) BIODIVERSIDAD Y MEDIO

AMBIENTE.

Page 36: Auto Nomi As

33

9. CONTROL Y MONITOREO SOCIOAMBIENTAL A LAS ACTIVIDADES HIDROCARBURÍFERAY MINERAS (…) EN SU JURISDICCIÓN.

7. Política Forestal y régimen general de suelos, recursos forestales y bosques.

Concurrente Art 299, II

4. Conservación de suelos, recursos forestales y bosques

.

Concurrente

Concurrente

CONCURRENTES ART. 304, III.

Concurrente

3. CONSERVACIÓN DE RECURSOS FORESTALES (…)

17. POLÍTICA GENERAL SOBRE TIERRAS Y TERRITORIO, Y SU TITULACIÓN.

38. Régimen de la tierra. La ley determinará las facultades a ser transferidas o delegadas a las autonomías.

22. Control de la administración agraria y catastro rural .

18. Sistema de Derechos Reales en obligatoria coordinación con el registro técnico municipal.

10. Catastro urbano en el ámbito de su jurisdicción en conformidad a los preceptos y parámetros

técnicos establecidos para los Gobiernos Municipales.

Concurrente Art. 299 II

8. Residuos industriales y tóxicos.

9. Proyectos de agua potable y tratamiento de residuos sólidos

Concurrente Concurrente

27. Aseo urbano, manejo y tratamiento de residuos sólidos en el marco de la política del Estado.

Concurrente

11. Obras públicas de

infraestructura de interés del nivel central del Estado

28. Diseñar, construir, equipar y mantener la infraestructura y obras de interés público y bienes de dominio municipal, dentro de su jurisdicción territorial.

20. Construcción, mantenimiento y administración de la infraestructura necesaria para el desarrollo

en su jurisdicción.

Page 37: Auto Nomi As

34

11. REGULACIÓN Y POLÍTICAS MIGRATORIAS.

29. Asentamientos humanos rurales.

29. Desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos.

16. (…) redistribución poblacional.

36. Políticas generales de vivienda

Concurrente Art. 299 II

15. Vivienda y vivienda social.

Concurrente

16. Vivienda, urbanismo (…)

Concurrente

Concurrente

31. Promoción de la Cultura y actividades artísticas en el ámbito de su jurisdicción

Compartida Art. 299

4. Juegos de lotería y de azar.

32. Espectáculos públicos y juegos recreativos.

Compartida

33. Publicidad y propaganda urbana.

34. Promover y suscribir convenios de asociación o mancomunidad Municipal con otros municipios

35. Convenios y/o con-tratos con personas naturales o colectivas, públicas y privadas para el desarrollo y cumpli-miento de sus atribucio-nes competencias y fines.

17. Promover y suscribir acuerdos de cooperación con otros pueblos y entidades públicas y privadas.

36. Constituir y regla-mentar la Guardia Muni-cipal para coadyuvar el cumplimiento, ejercicio y ejecución de sus competencias así como el cumplimiento de las normas municipales y de sus resoluciones emitidas

37. Políticas que garanticen la defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito municipal.

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35

30. Políticas de servicios básicos.

40. Servicios básicos así como aprobación de las tasas que correspondan en su jurisdicción.

41. Áridos y agregados, en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos, cuando Corresponda.

COMPARTIDAS ART. 304, II.

2. PARTICIPACIÓN Y CONTROL EN EL APROVECHAMIENTO DE ÁRIDOS.

21. CODIFICACIÓN SUSTANTIVA Y ADJETIVA EN MATE-RIA CIVIL, FAMILIAR, PENAL, TRIBUTARIA, LABORAL, COMER-CIAL, MINERÍA Y ELECTORAL.

24. Administración de Justicia

Compartidas Art. 299, I.

6. Establecimiento de Instancias de Concilia-ción ciudadana para resolución de conflictos entre vecinos sobre asuntos de carácter municipal

8. Ejercicio de la jurisdicción indígena originaria campesina para la aplicación de justicia y resolución de conflictos a través de normas y procedimientos propios de acuerdo a la Constitución y la ley.

21. Participar, desarrollar y ejecutar los mecanis-mos de consulta previa, libre e informada relati-vos a la aplicación de medidas legislativas, ejecutivas y administra-tivas que los afecten.

23. Desarrollo y ejercicio de sus instituciones democráticas conforme a sus normas y procedimientos propios.

II. Los Estatutos A. Departamentales podrán a su vez definir como concurrentes algunas de sus competencias exclusivas, con otras entidades territoriales del departamento.

Art. 303, I.

La autonomía indígena originario campesina, además de sus competencias, asumirá las de los municipios, de acuerdo con un proceso de desarrollo institucional y con las características culturales propias de conformidad a la Constitución y a la LMAD

III. Serán también de ejecución departamental las competencias que le sean transferidas o

II. Serán también de ejecución municipal las competencias que le sean transferidas o delegadas

Art. 304. Los recursos necesarios para el cumplimiento de sus competencias serán transferidos

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36

delegadas. automáticamente por el Estado Plurinacional de acuerdo a la ley.

Fuente: Elaboración propia.

En el análisis del alcance de la autonomía, se menciono que las competencias son: legislativa, de

desarrollo legislativo, reglamentaria, ejecutiva y técnico-administrativa, y tienen que ver con la

potestad legislativa de decidir y fijar las reglas sobre una materia determinada; y/o (Cf

Ahora bien, con estas diferencias, en la distribución de las competencias visualizadas en el

Cuadro Nº 4, que se aplican a determinadas materias, se constata como conclusión quinta, que

las políticas públicas en materias estratégicas y otras, son establecidas de forma privativa

y también exclusivas por el nivel central del Estado. En cuanto a los departamentos y

municipios se tienen que ajustar en el ejercicio de sus competencias en determinadas materias a

dichas políticas públicas estatales. El nivel indígena originario campesino, accede a materias

estratégicas competenciales a través de las competencias compartidas y concurrentes que se

establecen de forma específica para este nivel –diferenciándolas de las compartidas y

concurrentes que tiene el Estado con los tres niveles-; y de este modo, se establecen “vínculos

directos” con el nivel central que no los tienen los otros niveles, como en el caso de la política

exterior del Estado, política energética, recursos hídricos, educación y salud, política

económica, hidrocarburos, recursos naturales, áreas protegidas y otras.

Borth,

Ob. Cit.) de particularizar o adecuar a circunstancias concretas aprobadas por otra instancia de

poder, a la que le está reservada la capacidad de desarrollo legislativo. La potestad reglamentaria

es otra forma de desarrollo de menor rango. Cuando la potestad se centra en la aplicación

práctica de las reglas establecidas por otro poder, se habla de competencia ejecutiva que requiere

de facultades técnicas y administrativas.

c.1) Discrepancias de las materias en las competencias departamentales definidas en la

CPE y en los EA de Santa Cruz

El Cuadro Nº 4 resalta que la CPE, se encarga de mostrar que las materias competenciales

asignadas a los GDA, GM y TIOC como competencias exclusivas, son en realidad de desarrollo

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37

legislativo y/o compartidas y concurrentes con diferentes entidades territoriales y que deberán

ser ejecutadas de manera coordinada con otros niveles de poder.

La principal diferencia radican en el alcance de las competencias departamentales, en la CPE se

las consideran como materias competenciales privativas del GN aquellas que en los EA se

consideran como exclusivas del GDA, y como implican para este ente -autónomo- la facultad

legislativa, además se desarrollaron su Régimen (TITULO CUARTO DE LOS REGIMENES

ESPECIALES AUTONOMOS, Arts. 40- 164)28

. En los regímenes resaltan aun más las

contradicciones, por un lado, se esclarece que la potestad legislativa asignada por los estatutos

en el ámbito de sus competencias exclusivas, implica definir políticas en diferentes materias; y

por otro, sobre la base de los regímenes establecidos, se agudizan las visiones diferentes en el

ámbito político, económico, social e institucional en ambos textos. Esto debido a que no existió

consenso antes de la aprobación de la CPE, acerca de la misma posibilidad constitucional de

la autonomía política para los departamentos, y de este modo la potestad legislativa, como

instrumento o contenido esencial de la autonomía política, se pierde o es anulada en la CPE.

De este modo, la asignación constitucional de competencias y materias competenciales, permite

centralizar en el nivel nacional materias y competencias que -con voluntad política- podrían ser

transferidas a los niveles subnacionales; así se visualizan dos extremos: la CPE, transfiere

materias competencias sin romper la lógica centralista y a la inversa, los EA de Santa Cruz,

quiebran la “la voluntad estatal central”. En el cuadro se exponen la asignación de materias

sujetas a la categoría de privativas del GN y, las materias que reclaman los EA de Santa Cruz.

28 En el Art. 40 del EA se señala “Con la finalidad de que la autonomía departamental establezca los cimientos para el bienestar social, cultural y económico del pueblo cruceño, se establecen los siguientes regímenes especiales autonómicos: 1. Régimen de Educación, Cultura y Deporte, 2.Régimen Laboral, de Seguridad Social y Salud Pública, 3. Régimen de los Grupos Vulnerables, 4. Régimen de Seguridad Ciudadana, 5. Régimen de Control Ciudadano y Participación Social, 6.Régimen de la Libertad de Prensa, 7. Régimen de Transporte Terrestre, 8.Régimen de Cooperativas, 9.Régimen de Recursos Naturales Renovables y Medio ambiente, 10. Régimen de Desarrollo Rural, Agropecuario y Forestal, 11. Régimen de Recursos Naturales no Renovables, 12. Régimen Económico-Financiero, 13. Régimen de Derechos Humanos, 14. Régimen de Administración de Justicia, 15. Régimen Electoral, 16. Régimen Provincial, 17. Régimen de los Pueblos Indígenas de Santa Cruz (Art.40. Establecimiento y finalidad)

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38

CUADRO No 6

COMPETENCIAS PRIVATIVAS DEL GOBIERNO NACIONAL

CPE EA DE SANTA DE CRUZ

Artículo 298, I.

I. Son competencias privativas del nivel central del Estado:

1. Sistema financiero.

2. Política monetaria, Banco Central, sistema monetario, y la política cambiaria.

1. Crédito, banca y seguro. C. de Ejecución (Art. 8).

3. Sistema de pesas y medidas, así como la determinación de la hora oficial.

4. Régimen aduanero.

5. Comercio Exterior.

6. Seguridad del Estado, Defensa, Fuerzas Armadas y Policía boliviana.

3. Régimen de protección de personas y bienes y mantenimiento del Orden Publico. C. compartida (Art. 7.)

7. Armas de fuego y explosivos.

8. Política exterior. 5. Acuerdos internacionales de interés especifico del Departamento C. compartida (Art. 7).

9. Nacionalidad, ciudadanía, extranjería, derecho de asilo y refugio.

10. Control de fronteras en relación a la seguridad del Estado.

11. Regulación y políticas migratorias.

12. Creación, control y administración de las empresas públicas estratégicas del nivel central del Estado.

2. Participación en la gestión del sector publico económico estatal C. de ejecución (Art. 8).

13. Administración del patrimonio del Estado Plurinacional y de las entidades públicas del nivel central del Estado.

14. Control del espacio y tránsito aéreo, en todo el territorio nacional. Construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos internacionales y de tráfico interdepartamental.

5. Aeropuertos internacionales, secundarios y aeródromos . C. de ejecución (Art. 8).

15. Registro Civil. 11. Registro civil. C. de ejecución (Art. 8).

16. Censos oficiales.

17. Política general sobre tierras y territorio, y su titulación.

9. Tierra. C. Exclusiva (Art. 6), con régimen definido (Art. 102-109).

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39

Competencias exclusivas Art. 298 II:

7. Política Forestal y régimen general de suelos, recursos forestales y bosques (C. exclusiva).

19. Áreas protegidas bajo responsabilidad del nivel central del Estado (C. exclusiva).

5. Régimen general de recursos hídricos y sus servicios (C. exclusiva).

8. Política de generación, producción, control, transmisión y distribución de energía en el sistema interconectado (C. exclusiva).

4. Recursos naturales estratégicos, que comprenden minerales, espectro electromagnético, recursos genéticos y biogenéticos y las fuentes de agua (C. exclusiva)

20. Reservas fiscales respecto a recursos naturales (C. exclusiva).

33. Políticas de planificación territorial y ordenamiento territorial. C. exclusiva.

Territorio:

12. Suelos forestales y bosques. C exclusiva ( Art. 6). Con Régimen definido (Arts. 110-112).

13. Aprovechamiento forestal. C. exclusiva (Art. 6).

14. Áreas protegidas. C. exclusiva (Art. 6). Con Régimen (Art. 90)

17. Aprovechamiento hidráulico, hídrico e hidrológico, canales, regadíos, aguas minerales y termales de interés departamental. C. exclusiva (Art. 6).

21. Planificación, desarrollo e implementación de la política energética departamental. C. exclusiva (Art. 6).

22. fuentes alternativas de combustible y biocombustibles. C. Exclusiva (Art. 6).

12. Recursos naturales no renovables, y 11. Renovables. C. compartida (Art. 7). Cuenta con Régimen (Arts. 113-131)

34. Ordenamiento territorial (Art. 6)

18. Hidrocarburos. Cuenta con Régimen definido ( Sección Primera: De los Hidrocarburos, Arts. 114-117).

21. Planificación, desarrollo e implementación de la política energética departamental. C. exclusiva (Art. 6).

12. Recursos naturales no renovables. C. compartida (Art. 7)

19. Creación de impuestos nacionales, tasas y contribuciones especiales de dominio tributario del nivel central del Estado.

31. Tributos de carácter departamental. C. exclusiva (Art. 6). Cuenta con Régimen (Art. 122-137).

20. Política general de Biodiversidad y Medio Ambiente.C. privativa.

6. Régimen general de biodiversidad y medio ambiente. C. exclusiva.

15. Medio ambiente. C. exclusiva (Art. 6). Con Régimen (Arts. 86-93).

16. Uso sostenible de la biodiversidad biológica departamental y biotecnología. C. Exclusiva (Art. 6).

21. Codificación sustantiva y adjetiva en materia civil, familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minería y electoral.

22. Política económica y planificación nacional. 5. Planificación estratégica departamental. C. exclusiva (Art. 7)..

Fuente: Elaboración propia.

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40

En el ámbito de las competencias privativas del GN, el GAD de Santa Cruz le disputa más del

50%.

CUADRO No 7.

DISPUTA DE COMPETENCIAS, FACULTADES Y MATERIAS

DISPUTA GOBIERNO NACIONAL. GOBIERNO. DEPARTAMENTAL

Competencias Privativas 100%

Exclusivas mas del 50%

Materias Competenciales 22 13 Fuente: Elaboración propia

Las materias más importantes que se reclaman son hidrocarburos, recursos naturales

revocables y no renovables, biodiversidad, medioambiente, bosques, áreas protegidas, tierra y

territorio, régimen policial y seguridad ciudadana; impuestos y tributos departamentales;

servicios de educación y salud y otros. Por consiguiente, las materias competenciales en disputa,

mas las que se suman a nivel exclusivo del nivel nacional, pueden ser detonador para la

generación de conflictos nacionales y de relaciones intergubermanetales29. La situación se

agrava si se revisa las competencias y materias competenciales asignadas por la CPE, en estas

materias para las autonomías indígena originaria campesina (AIOC)30

, porque entran en

conflicto con las reivindicadas por el Gobierno Departamental Autónomo de Santa Cruz, y son

las de tierra, territorio, y recursos naturales en el ámbito de la propiedad, la gestión y su

aprovechamiento, y porque en la CPE, los recursos naturales

“son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano (…) nadie, sin consulta previa al soberano o contra su voluntad, puede disponer de las reservas naturales nacionales, menos en beneficio de actores foráneos en perjuicio de la economía nacional

29 Cf. Infra. Capítulo III. 30 Ya se ha hecho mención al Art. 304 que otorga a las AIOC 23 competencias exclusivas (facultad legislativa, reglamentaria y ejecutiva); 4 compartidas (legislación de desarrollo, con reglamentación y ejecución) y 10 concurrentes (facultad reglamentaria y ejecutiva). Además de sus competencias “asumirá las de los municipios (Art. 303, numeral I), y como “región indígena originario campesina, asumirá las competencias que le sean transferidas o delegadas (numeral II).

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41

y popular. Siendo del pueblo estas riquezas, como actor del nacimiento del Estado, es depositario de los derechos de dominio y propiedad”.

Al ser propiedad del pueblo boliviano y ya no de propiedad originaria del Estado, cambia el

“modus operandi” con los niveles territoriales reconocidos favoreciendo a los Pueblos indígenas

y naciones originarias que resultan ser los que más se benefician del aprovechamiento,

administración y recursos naturales, a través del ejercicio de autogobierno y libre determinación

establecidas para las AIOC.

Asimismo, al Estado le corresponde el control, dirección, explotación, industrialización,

transporte y la comercialización de estos recursos estratégicos, a través de entidades públicas,

cooperativas y comunitarias. La gestión y administración de los recursos naturales se hará

garantizando el control y la participación social. Con estas disposiciones el Estado asume el rol

fundamental como actor del desarrollo nacional basado en el uso y aprovechamiento soberano de

sus riquezas naturales y la sociedad civil asume un rol significativo en la definición de las

políticas públicas que se adopte sobre el uso y disposición de estos recursos, base del desarrollo

nacional futuro (CEJIS: 2008).

De este modo las competencias exclusivas (ejercicio de la potestad legislativa y otras) del GDA

de Santa Cruz, que reivindica en este ámbito y materias, definir las políticas públicas

departamentales, decidir su distribución, redistribución y aprovechamiento, entra en

contradicción con la CPE, y con las competencias que esta le otorga a las AIOC.

Con la misma lógica, la CPE define que la titularidad de los hidrocarburos queda en manos del

pueblo boliviano y la administración estatal será vía YPFB. Se crea una empresa boliviana de

industrialización de los hidrocarburos, así como una institución de regulación, control y

fiscalización de toda la cadena productiva, bajo el marco de la política estatal de hidrocarburos;

y cualquier pacto o convenio que comprometa tal declaración de propiedad cometerá el delito

de “traición a la patria”.

El problema de la tierra es ya una materia de conflicto, el posicionamiento de los EA de Santa

Cruz en este eje temático resulta antagónico con la normativa prevista en la CPE, pues la

distribución, redistribución y administración de la tierra dependen exclusivamente del nivel

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central. Los EA disputan competencias exclusivas en esta materia, cuyo régimen se establece

en los Arts. 102-109, de la Sección Tercera: DEL PROCESO AGRARIO Y LAS TIERRAS.

En este régimen, se señala que el derecho propietario sobre la tierra, la regularización de los

derechos, la distribución, redistribución y administración de las tierras en el Departamento, es

responsabilidad del Gobierno Departamental y estará regulado mediante una Ley Departamental

(Art. 102). Los “Derechos y seguridad jurídica sobre la tierra” son reconocidos como colectivos

(pueblos indígenas sobre sus TCOs y campesinos) o individuales (campesinos y otros), y

cumplir una función social y económico-social. Los parámetros de este cumplimiento para cada

forma de propiedad agraria, serán establecidos por Ley Departamental (Art. 103 numeral I-

IV). Se sanciona al latifundio-entendido como grandes extensiones de tierras improductivas- por

ser contrario al interés colectivo (Art.104)31

El GDA a través del Instituto Departamental de Tierras (IDT) -institución descentralizada del

Ejecutivo Departamental- aplicará procesos de reagrupamiento, distribución y redistribución de

tierras -para evitar la aparición de fenómenos de minifundio improductivo- con la autorización

del Consejo Agrario Departamental (CAD)

.

32

Las tierras fiscales (disponibles) dentro del territorio departamental, serán dotadas, adjudicadas,

concesionadas, distribuidas y redistribuidas por el Ejecutivo Departamental tomando en cuenta

la capacidad de uso mayor del suelo y su vocación productiva, de acuerdo al PLUS y las

modalidades de distribución determinadas por el CAD (Art.108, numeral I). Acceden a estas

tierras, con preferencia los ciudadanos del lugar que no posean tierras o las posean de manera

insuficiente, que tengan vocación agropecuaria y se encuentren en el área de influencia de

y en coordinación con los GM (Art. 105). El IDT,

es responsable de la ejecución del saneamiento de la propiedad agropecuaria, regularización de

derechos de propiedad de la tierra y aplicación de las políticas de tenencia, dotación,

adjudicación, distribución y expropiación de tierras en el Departamento, y coordinará con los

GM para el control y seguimiento de catastro y de marcas.

31 Cf. Nota 30, para comparar como califica el latifundio la CPE. 32 El CAD se crea como organismo conformado por todos los actores de la realidad productiva y rural del Departamento, junto a las autoridades correspondientes del Ejecutivo Departamental, para la recomendación, seguimiento y fiscalización, de las políticas sobre la tierra. La Ley Departamental de Tierras establecerá el número de miembros y las organizaciones a las que representan (Art. 107, numerales I-IV).

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43

dichas tierras fiscales.

El Gobernador es el que firmará todos los Títulos Agrarios que acrediten la propiedad sobre la

tierra y se encuentren dentro de la jurisdicción del Departamento, los que causan estado y son

irrevisables (salvo por la autoridad judicial competente), permitiendo su inscripción en el

Registro de Derechos Reales (Art.109).

En la CPE se reconoce, respeta y protege dos formas de propiedad: la individual, que comprende

la pequeña, mediana, la empresarial y la colectiva comunitaria que se expresan en el territorio

indígena originario campesino, las comunidades interculturales originarias y las comunidades

campesinas. Para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, las pequeñas

propiedades y las comunitarias deben cumplir una función social, y la empresarial una función

económica social (FES) que se define constitucionalizando los principios de la Ley 3545, como

empleo sustentable de la tierra, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la

sociedad, del interés colectivo y de su propietario.

La propiedad empresarial está sujeta a revisión periódica (cada dos años) para verificar el

cumplimiento de la FES, el incumplimiento conlleva la pérdida del derecho y el retorno de las

tierras al dominio del estado sin indemnización, la misma sanción constitucional se impone por

la tenencia latifundiaria33

La pequeña propiedad y las propiedades colectivas se benefician de las garantías que evitan su

fragmentación o venta a terceros: son de carácter indivisible, imprescriptible inembargable,

inalienable e irreversible y no están sujetas al pago de impuestos a la propiedad agraria.

Respondiendo a la realidad de las comunidades campesinas e indígenas del altiplano y valle, la

de la tierra y la doble titulación, por ser contrarias al interés colectivo.

La expropiación procede por causal de necesidades y utilidad pública, previa indemnización a

sus titulares.

33 La CPE declara la propiedad agraria como latifundio, por i) tenencia de tierras como improductivas, ii) tenencia de tierra que no cumplen la función económica social, iii) tierras explotadas aplicando un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relación laboral y iv) tenencia de la tierra que sobrepasen la superficie máxima zonificada establecida en la Ley. Sobre la superficie máxima reconocida por el Estado a la propiedad agraria y si es excedida el predio se reconoce como latifundio, fue según referéndum de 5.000 Ha. El Art 399, señalo que los límites que se definan en el referéndum se aplicaran a los predios adquiridos con posterioridad a la vigencia de la CPE. La existencia de una de las mencionadas en incisos i-iv implica el incumplimiento de la FES

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propiedad colectiva puede titularse de forma mixta (recociéndose la complementariedad entre

derechos colectivos e individuales y, respetándose la unidad territorial de la comunidad). Con la

misma lógica, se opera para atender la realidad de los Pueblos indígenas de las tierras bajas y la

propiedad colectiva comunitaria, estas, se expresan en el territorio indígena originario

campesino, las comunidades interculturales originarias y las comunidades campesinas. La CPE

“reconoce la integralidad de territorio indígena originario campesino que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley, a la consulta previa e informada y a la participación en los beneficios por la explotación de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar normas propias, administrados por sus estructuras de representación y la definición de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armónica con la naturaleza. Los territorios indígena originario campesinos podrán estar compuestos por comunidades” (Art. 403, numeral I). El TIOC comprende áreas de producción, de aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y espacios de reproducción social, espiritual y cultural. La Ley establecerá los procedimientos para el reconocimiento de estos derechos (numeral II). A su vez el Art. 394, acepta la presencia de terceros en sus territorios

Los EA de Santa Cruz, reconocen que la gestión del territorio debe estar sometida a

competencias compartidas. Reconocen la potestad legislativa del nivel nacional y la participación

del GDA en el ejercicio del desarrollo legislativo, de la capacidad reglamentaria y, aun más, de

las funciones ejecutiva y técnico administrativa. Llama la atención que en esta materia los EA

no se contraponen como en el caso de la tierra. Sin embargo, cuando se redactaron los estatutos

la categoría TCO reconocida en la reforma CPE de 1994, no se había constitucionalmente

homologado a la de territorio. La TCO en la CPE 1994, estaba desprovista del conjunto de

elementos sociales , culturales y espirituales, además de políticos, como representa actualmente

la categoría de territorio (CEJIS. 2008).

Hoy, la CPE le da un nuevo sentido y significación a las TCO rescata, recoge la demanda

histórica, reconociendo bajo la categoría de territorio indígena originario campesino “el

derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de sus recursos naturales

renovables en las condiciones determinadas por la ley” (Art. 403). Además de ello se ha visto

que bajo el denominativo de AIOC (con autogobierno y libre determinación), este nivel –el de

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autonomía indígena- puede articularse en todos los niveles autonómicos reconocidos en la CPE,

y lo previsible es que ocasionara nuevos debates y conflictos en torno a las competencias y

materias competenciales.

Ahora bien, a modo de conclusión se puede afirmar que las competencias, materias

competenciales, mas el de la fiscalidad territorial34

No obstante, las contradicciones relativa al tipo de competencias y materias competenciales, así

como las facultad/potestad legislativa y de desarrollo legislativo aplicables a materias

diferenciadas en el EA de Santa Cruz y de la CPE si bien son numerosas son numerosas y

profundas en el ámbito del alcance de la autonomía, subsanarlas dependerá de la capacidad

para arribar a formalizar acuerdos políticos entre diferentes actores que tendrán a su cargo la

conducción de los diferentes niveles de gobierno autónomo.

, serán el debate de fondo -en el Consejo

Nacional Autonómico (CNA) u otro escenario- que conducirá compatibilizar o agudizar la

confrontación del sentido y significación de los textos y lógicamente entre sus actores político

sociales e institucionales y generarse mayor conflicto e incertidumbre en el país.

d) Requisitos para la vigencia, implantación y régimen de la autonomía.

Este es ya un tema en el que no existe coincidencia sino contradicciones, porque están en juego

y permanentemente visibles en el proceso de las luchas sociales y políticas la agenda

constituyente e instituyente, que no solo son diferentes sino antagónicas por responder a las

estrategias divergentes para la implementación de las autonomías.

Desde la lógica del nivel central, las autonomías se implantaran con la LMAD, y de acuerdo a la

CPE, se dará de forma gradual en los diferentes niveles establecidos.

La CPE, se señalan tres requisitos para la vigencia, implementación y régimen de la autonomía:

la redacción y promulgación de la LMAD, la elaboración y aprobación del estatuto autonómico 34 El tema de la fiscalidad es importante porque actualmente en el país, el gobierno depende de una fiscalidad sujeta al ciclo de los recursos naturales, y no en las capacidades productivas que permite ensanchar la base fiscal. En el país existe la tendencia de ampliar progresivamente el sector estatal sin fomentar el desarrollo productivo, se tiene una cultura rentista que se agrava por el paradigma de que la riqueza depende exclusivamente de los recursos naturales, pero no se tiene la cultura ni la capacidad productiva para aplicar los ingresos derivados de los recursos naturales para fomentar el desarrollo productivo de un país. Esta lógica se contrapone a las políticas departamentales que se delinean en los EA, porque se discrepa con el modelo de desarrollo económico, el enfoque al desarrollo productivo y otros.

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por el Consejo Departamental o Asamblea Legislativa Departamental (elegida 2010), y el

dictamen positivo del control de constitucionalidad. Sobre esta base, la propuesta

gubernamental, descalifica, desconoce las relaciones de fuerza y poder que se dieron en el

proceso de la lucha social y política que permitieron a través de negociaciones en el Congreso,

“salidas” en el marco del Estado de derecho, como fue el del “Referéndum Vinculante” del

2006 y sus resultados. Con la misma lógica desconoce la legitimidad y legalidad del proceso de

elaboración y aprobación (por referéndum) del EA de Santa Cruz y plantea que debe ser

readecuado elaborado y aprobado por el “Consejo o Asamblea Departamental”, como si esta

entidad -electa vía democracia representativa- fuera más representativa que el propio soberano

que expreso su voluntad en las urnas. A esto hay que agregar que el régimen de autonomías se

sujetara al contenido de la LMAD, que si se aprueba sin consenso, concertación o pactos entre

los actores en conflicto, los GD “autónomos” que se constituirán por esa vía solo estarán

facultados, o limitadas sus facultades legislativas para el “desarrollo legislativo” de la nueva

norma.

Desde la lógica y concepción cruceña pasa por el respeto de los resultados del referéndum

vinculante (2-VII-2006)35, el mandato del cabildo del Millón (15-XII-2006) y la aprobación de

los EA ratificados por referéndum (2008)36

En Santa Cruz, en base a sus EA, se valora de forma positiva la legitimidad y legalidad del

proceso de conquista autonómica. Considera suficiente los resultados del referéndum

autonómico del 2 de julio de 2006 para, en ejercicio de la decisión soberana del pueblo, poner en

vigencia el régimen autonómico. Con la misma lógica operan Tarija, Beni y Pando. No hacen

falta reglas del juego ni autorización constitucional para llevar la autonomía a la práctica en base

a su EA, que ha sido ratificado por el soberano a través de su voto en el referéndum cuya

modalidad democrática se encuentra estatuida en la CPE.

, que además en este contexto y en la temporalidad

del S. XXI, se ligan a las luchas históricas del pueblo cruceño o a su “memoria e historia larga”,

como se resume en el preámbulo del EA.

Por consiguiente, no existe consenso todavía. Resolver sus contradicciones depende de las

relaciones de fuerza y poder que se establezcan en el proceso y de la concertación que se pueda

35 71% de votos favorables. 36 85.6% de votos favorables.

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dar entre los actores involucrados. Si el diálogo no se instala en el Consejo Nacional

Autonómico o en otra instancia, se pueden dar nuevos enfrentamientos y reposesionamiento

de los actores. Si se establecen condiciones para el mismo, sobre la base de una agenda que

considere la legitimidad de las demandas de los departamentos autonómicos, se puede establecer

acuerdos o pactos entre los niveles intergubernamentales establecidos e ir gradualmente

rearticulando posesionamientos para avanzar en el régimen autonómico departamental,

municipal e indígena originario campesina.

3. Conclusión parcial.

Como conclusión primera, se puede afirmar que existen dos enfoques y diferencias

conceptuales acerca de la Autonomía: la autonomía administrativa y el de autonomía política,

que cobran sentido y significación, en proceso que dio origen al “bloque de constitucionalidad”

integrado por la CPE y el EA de Santa Cruz –como simbólico de los otros tres- que han sido

articulados es escenarios de conflicto a través de relaciones de fuerza y poder que se han

establecido en el proceso del poder constituyente y estatuyente.

La diferencia que parte del bloque de constitucionalidad, es que:

a) En la CPE, la conceptualización que sustenta el modelo de Autonomía es el de

descentralización, que da lugar a la Autonomía Administrativa que; como se ha visto, no

es una autonomía de devolución de soberanía desde el nivel central de Estado a los niveles

subnacionales, sino de retención de toda la soberanía y de todo poder político en el centro y

desde el centro, mediante la CPE que concede la autonomía.

La CPE define las disposiciones fundamentales que delimitan el marco constitucional de las

autonomías, para que se reglamente, regule e implemente a través de los mandatos de la

LMAD. De este modo, -post asamblea constituyente- la ALP es el actor que define a la

autonomía, -y no el poder estatuyente departamental que gano el derecho a la autonomía-; y

dispone, que los EA se adecuen a dicho marco. Consiguientemente, el estatuto de

autonomía se convierte en un instrumento de operativización de un diseño general de Estado

que se define como “descentralizado y con autonomías” y que está regulado en la LMAD.

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De este modo, se devuelve a los departamentos que optaron por la autonomía una potestad

estatuyente limitada por la CPE, donde no hay cabida al derecho de autonomía ganado en el

referéndum (2- 07-2006). Así el derecho a la autonomía que se registra en la CPE y la

LMAD, la pone la voluntad del legislador nacional, y los ciudadanos que optaron por las

autonomías departamentales, a las que reglamentaron con sus ‘constituciones’ los EA,

pierden ese derecho. Por consiguiente, poder Estatuyente departamental, es

desconocido/deslegitimado porque no tiene garantía constitucional.

b) En los estatutos autonómicos, existe otra concepción que sustenta al modelo de autonomía

política, donde el nivel central del Estado devuelve soberanía a sus entidades político-

territoriales para que estas en ejercicio de su potestad constituyente originaria definan cartas

constitucionales bajo la denominación formal de estatutos autonómicos. Esta concepción,

también se fundamenta en la experiencia internacional, pues las luchas sociales y políticas en

torno a las autonomías políticas, muestran que estas no son, ni podrían ser una concesión

que el nivel central del Estado hace a los territorios autónomos, sino un derecho que

conquistan las movilizaciones populares y democráticas que se reconocen y protegen en

la Constitución, y posteriormente se desarrollan en el Estatuto Autonómico.

Por eso, es posible afirmar que existe dificultad para compatibilizar el “bloque de

constitucionalidad”: la CPE con los EA, porque el análisis comparativo de los textos

muestra diferencias significativas y disputas en competencias y materias competenciales,

porque estas se articulan de forma diferentes a los dos modelos autonómicos.

Una segunda conclusión, ligada a la primera es que el proceso de cambio, trae consigo

modelos diferentes de constitución estatal; ambos legítimos y sustentados por voluntades y

acciones colectivas que muestran que el proceso de cambio en una sociedad diversa no

es unidimensional, ni por consiguiente reductible a un solo actor. En el caso boliviano se ha

caracterizado, por la capacidad de las clases dirigentes de articular hegemonía en torno a

dos proyectos políticos en pugna, que han expresado las reivindicaciones más sentidas de la

sociedad, a nivel nacional y departamental.

Ambas clases han articulado en torno a sus respectivos proyectos los elementos constitutivos

más simbólicos que surgen en el proceso de las luchas sociales y políticas, a través de los

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cueles conquistan sus derechos. En este sentido, la “autonomía política”, que buscaba

traducirse también en una forma estatal es parte constitutiva del proceso de cambios,

porque ha sido pensada desde la lógica de sus actores para refundar la estructura estatal

de forma democrática y participativa desde el reconocimiento de las diversidades

departamentales y de su historia.

Por eso las poblaciones del oriente, chaco y amazonia boliviana que coexisten con sus

diferentes identidades, de posiciones de clase, raíces étnicas y culturales y regionales en los

departamentos que votasen positivamente en referéndums para tener una autonomía política;

y desde allí una nueva constitución, lo hacen también para construir un Estado que

refunde Bolivia a partir del reconocimiento de esta diferencia y diversidad

departamental/regional que, es devaluada en la CPE por el accionar de la fuerza

política mayoritaria del MAS; porque este, primero, no tiene capacidad hegemónica

para re-articular en torno a su proyecto a las autonomías y a sus actores estratégicos, y

opta por dirigir y conducir el proceso construyendo “adversarios”37

La tercera conclusión, a señalar, es que ‘gracias’ al poder estatuyente –y no solo

constituyente- , es que también se explican los cambios más significativos que el poder

constituyente ha introducido en la CPE: que, el territorio se haya organizado en niveles

territoriales con autonomías departamentales, municipales y territoriales indígena originario

; porque no

reconoce que las autonomías políticas -por la que opta la mitad de la población boliviana-

son en definitiva, ‘revolucionarias’; y parte constitutiva e impulsora del proceso de

cambio, porque también están planteando un cambio estructural del Estado, desde

una lógica e identidad que no es la misma que la occidental, a la que no niega ni

pretende desconocerla, sino plantean el mutuo reconocimiento, por lo que la CPE

debería expresarlas incorporando en sus mandatos -sobre la base del derecho conquistado de

la autonomía- las diferencias y complejidad que trae consigo construir un “modo de

estado compuesto’, en el que –por la experiencia internacional- pueden coexistir sobre la base

del principio de gradualidad, las autonomías administrativas, con las autonomías políticas.

37 El MAS, opero y opera mas en torno al concepto leninista de hegemonía y menos en torno al concepto gramsciano.

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campesina38

Por consiguiente, el análisis muestra que el tema autonómico no está cerrado y que

existen concepciones (subjetividades) actores y procesos que hasta la fecha siguen su marcha

“en paralelo” y la virtualidad de acuerdos y “pactos” para su resolución dependerá de

construcción de los nuevos escenarios en los que interactuaran las fuerzas políticas para

avanzar o no, hacia un “modelo mixto” de autonomías, que reconozca el derecho de los

departamentos que optaron por el Sí, y las implicancias que esto tiene para que las

autonomías se queden definitivamente encapsuladas como algo que otorga el nivel central

del Estado, o se establezcan como un derecho conquistado. Esto depende y está sujeto a las

determinaciones que se establecen en la LMAD.

– esto muestra como constatación que, la bandera autonómica es parte

constitutiva del proceso de cambios, porque el Estado se integra territorialmente por el

conjunto de estas autonomías y consiguientemente por el conjunto de autoridades

constitucionalmente reconocidas, para cada nivel del Estado (central, departamental, municipal

y territorial indígena originario campesino). Este es un cambio de estructura más significativo

que introduce el S.XXI, y consiguientemente, revolucionario y marca un hito en la histórica.

De lo expuesto se infiere que los actores políticos e institucionales del bloque de

constitucionalidad entraran a una nueva fase del “juego político” la misma que

determinara el rumbo que seguirá la implementación de la de autonomía. El diseño de la

autonomía que se implementara será producto y resultado de este juego político, ya que

las autonomías y su régimen puede estar limitadas o no, por el nuevo marco normativo

que desarrolle y de contenido a la CPE , el que puede definirse y de hecho ya se ha definido

más por la descentralización o autonomía administrativa, que por la autonomía política; para

retener toda soberanía y todo poder político en el centro y desde el centro, mediante la

LMAD que es la que concederá la autonomía. Veamos esto en el siguiente capítulo.

38 Estas últimas constituidas por las luchas de sus propios actores, porque es y ha sido una bandera propia de los pueblos indígenas de las tierras bajas que han tenido la capacidad interpelatoria primero, de levantar la bandera de la necesidad de una asamblea constituyentes para constitucionalizar los derechos histórico culturales como la del derecho a sus territorios de origen y su autodeterminación y autogobierno en ellos, y segundo, de articular en torno suyo; a otros actores como el de las naciones originarias a través del pacto de unidad para hacer posible la materialidad del poder constituyente.

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CAPITULO II

II. LA CONSTITICON POLITICA DEL ESTADO (CPE) Y LAS CONRADICCIONES

CON LA LEY MARCO DE AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN (LMAD)

“ANDRES IBANEZ” (19-07-210)

2. Introducción.

La CPE, de fine que, “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el

procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia

y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel

central y las entidades territoriales descentralizadas y Autónomas” (Art. 271).

En el presente Capitulo se analizaran las contradicciones más importantes que existen entre

la CPE y la LMAD -en relación a las autonomías departamentales-; y como consecuencia de

las mismas las limitaciones y candados que se imponen mediante dicha normativa y otras

leyes que la desarrollan a la “autonomía política” -y evitar por este medio su implementación

en el proceso de construcción del “Estado descentralizado con autonomías” 39

.

2.1. Consideraciones jurídicas, políticas y técnicas generales de la LMAD

En términos jurídicos, la LMAD es una Ley Orgánica que tiene mayor jerarquía que otras. Por

consiguiente, es distinta a las Leyes Ordinarias, Leyes Básicas, Leyes de Desarrollo y Leyes de

Compatibilización Legislativa, creadas por el nuevo Régimen Autonómico (Rivera, José Antonio

2012). Esta Ley pone candados a la implementación de las autonomías políticas y por

consiguiente limita la construcción de un “Estado con Autonomías” no solo porque contiene

una ingeniera institucional que refuerza el enfoque de la autonomía administrativa sino

39De las 12 categorías que define la caracterización del Estado que existe en la CPE (2009) dos son las que aparecen como “nuevas”: la categoría de “Plurinacional” y la de “Autonomías”. “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías”.

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porque “contiene artículos que entran en contradicción con la CPE e incluso son

anticonstitucionales” (Ibíd.).

En este sentido, la LMAD no expresa el espíritu ni los consensos mínimos que se

establecieron para desarrollar la Tercera Parte de la CPE, -que abría posibilidades para

desarrollar gradualmente o transitar hacia las autonomías políticas-; sino que en ella

prevalece una visión dirigida a concentrar el poder a nivel central del Estado.

En términos políticos, son varios los estudios de AAVV40

que coinciden en que la LMAD debe

ser entendida como resultado de la tensión política y de las relaciones de fuerza y poder que se

establecieron entre los actores en pugna durante el proceso de las luchas sociales y políticas que

no se agotan en la coyuntura del proceso del poder estatuyente y constituyente; mas al contrario

continúan y continuaran durante el proceso de constitución e institucionalización del “Estado

descentralizado con Autonomías”, siendo la coyuntura de la elaboración y promulgación de la

Ley apenas un momento de expresión de esas relaciones de fuerzas. En este sentido la

mencionada Ley en términos políticos expresa:

el legado de la CPE y su trabado proceso de negociación y final aprobación, además de ser la fiel expresión del clima de desconfianza política en el país; la tensión entre los intentos de tuición desde el centro y también los de no subordinación desde la periferia; la visión heterogénea y hasta contradictoria al interior del propio gobierno nacional y la relación impredecible de éste con el resto de los gobiernos autónomos; las demandas sobre-corporativizadas y los clásicos comportamientos feudales sectoriales y regionales; la presión permanente de las representaciones no territoriales, y también la improvisación y casi inexistente capacidad técnica de una gran cantidad de actores aparentemente estratégicos para las autonomías (Vladimir Ameller Terraza: 2010: 98-99)

En términos ‘técnicos” , el objeto y los alcances (inconstitucionales) de la LMAD,

establecidos en su Art. 3, ya de hecho configuran una “ingeniera” cercenadora de la

autonomía política, porque contrariamente a lo que define la CPE (Art. 271), la LMAD

establece que; por un lado tiene por objeto regular el régimen de autonomías (…) y las bases 40 Cf. Fundación Konrad Adenauer, 2010: 1-464. La Paz; Cf Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud - Bolivia), 2011: 1-188 .La Paz.

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de la organización territorial del Estado establecidos en su Parte Tercera, Artículos 269 al 305

(Art. 2); y por otro, define que “ “El alcance de la presente Ley comprende lo siguiente: bases

de la organización territorial del Estado, tipos de autonomía, procedimiento de acceso a la

autonomía y procedimiento de elaboración de Estatutos y Cartas Orgánicas, regímenes

competencial y económico financiero, coordinación entre el nivel central del Estado y las

entidades territoriales autónomas, marco general de la participación y el control social en las

entidades territoriales autónomas (Art. 3). Lo que implica, que “se amplían los alcances

establecidos específicamente en la CPE toda vez que el Art. 2 y el Art. 3 de la LMAD,

ingresan a aspectos no señalados en el Art. 271 de la CPE como: Organización Territorial del

Estado –incluyendo a los Art. 269 al 305- Tipos de Autonomía y su acceso, así como la

participación y control social de las entidades territoriales autónomas y descentralizada”

(Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, 2011: 3).

Con esta ampliación – como se verá en el desarrollo del presente capitulo- la LMAD, tiene

atribuciones para establecer finalmente una relación de subordinación del nivel central

hacia los niveles subnacionales; particularmente de los GAD porque su “ingeniería” se

establece para introducir una política centralista que concentra el poder desde el nivel

central para desconfigurar a la autonomía política, subyugando a la potestad legislativa de

las ALD a los mandatos de Leyes nacionales, invadiendo y limitando el ámbito competencial

de los GAD; cercenando el derecho a una suficiencia fiscal, para el gozo de una propia

fiscalidad territorial departamental, que son tres de los elementos centrales que hacen a la

cualidad gubernativa, de la deben gozar los GAD41

.

Por estas características jurídicas, políticas y técnicas la LMAD, se ha convertido en un

instrumento del nivel central del Estado, que asume para sí todo el poder con la lógica de

que el Estado unitario pasa para por controlar y limitar a las autonomías, así el espíritu y

letra de la Ley se expresa en que se “concede” a los actores político sociales e institucionales

las Autonomías en los departamentos -al igual que a las otras ETA-

41 Cf. Supra. Capítulo I, inciso c) Alcance de la autonomía.

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2.2. Las contradicciones en la CPE y la LMAD concerniente a los principios, facultad

legislativa y el ejercicio competencial.

2.2.1. Principios. En la CPE (Art. 270) se establecen –aunque no se los define- diez y siete

principios que serían los rectores del régimen autonómico42

. Estos principios en tanto

unidades semánticas o elementos ideológicos solo adquieren sentido y significación por la

forma como se articulan a un principio hegemónico (o proyecto político): “autonomía

administrativa” y/o “autonomía política”, es decir , la forma que los determina ( a los

principios) son los modelos de autonomía que surgen durante la constitución del bloque de

constitucionalidad.

De este modo, los principios, podían estar abiertos a ser interpretados y definidos en

función de dichos modelos. En torno a estos , se podía coincidir en que ( J. Lizandro

Coca Olmos, s/f: 2). la indefinición de los principios en el texto constitucional

obedecería a la “flexibilidad” que se incorporaba en la CPE en virtud de los acuerdos y

pactos establecidos el 2008 en Cochabamba, y por eso, existía la posibilidad de que dichos

principios fueren definidos e interpretados en cada departamento autónomo en función

de su historia y otras características fundacionales propias; y también de acuerdo a las

particularidades políticas, económicas y socioculturales de cada ETA y la de sus

gobiernos.

Sin embargo, los principios que se establecen y constituyen en los diferentes contextos

históricos de la lucha social y política, y los respectivos momentos políticos que llevan a

establecer acuerdos, pactos y/o enfrentamientos, pueden sufrir cambios, y se resuelven

en función de las relaciones de fuerza y poder y de las estrategias que definen sus sujetos

(Cf.

42 Los 17 principios son: el de la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos

Guiles, H. 1991) . Por eso, algunos de los principios que quedaron abiertos una

vez que se aprueba la CPE, se definirán en función de las nuevas relaciones de fuerza y

poder que se establecen post CPE. De ahí que, la LMAD es la que se encarga de

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definirlos, articulando a estos en función del modelo de “autonomía administrativa” y el

respectivo régimen autonómico que lo acompaña, asegurándose que esa correlación de fuerzas

se manifieste de forma mayoritaria a través del voto en la ALP (Art. 271, parágrafo II)43

para dotar de legalidad –ante la falta de legitimidad - a este modus operandi.

En efecto, una vez que se promulga la LMAD, se definen estos principios -desagregando de

su unidad inicial, al de coordinación y lealtad institucional- en el Art. 544

. En este artículo se

encuentran algunas contradicciones no solo entre la CPE y la LMAD, sino entre los artículos de

esta última, siendo un ejemplo lo que sucede con el principio de gradualidad que es fundamental

para la construcción de las autonomías. Vemos:

a) Contradicciones en torno al principio de gradualidad.

El principio de gradualidad, se lo define en el Art. 5, 13 (Gradualidad) de la LMAD

estableciendo que “las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias

de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades”. Este principio es vulnerado en el

Art. 64. Numeral I, Titulo V de la LMAD, porque se determina que “Todas las competencias

exclusivas asignadas por la CPE a las ETA y aquellas facultades reglamentarias y ejecutivas que

les sean transferidas o delegadas por ley de la ALP deben ser asumidas obligatoriamente por

éstas, al igual que aquellas exclusivas del nivel central del Estado que les corresponda en función

de su carácter compartido o concurrente, sujetas a la normativa en vigencia”.

Por consiguiente, el principio de gradualidad establecido en la CPE (Art.270), y definido en la

LMAD (Art 5, 13) es desplazado en la misma LMAD por el de obligatoriedad (Art. 64, I).

Por estas contradicciones -por ejemplo- las ALD de los GAD se encuentran en dificultades

para definir claramente en los EAD el régimen competencial, lo que lógicamente repercutirá

en la gestión y administración pública de los GAD; porque además la responsabilidad de las 43 La Ley Marco de Autonomías y Descentralización será aprobada por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional (Art. 271, II). 44 CAPÍTULO II, PRINCIPIOS Y DEFINICIONES, Artículo 5. (PRINCIPIOS).

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56

autoridades en la ejecución de estas, están sujetas a los sistemas de gestión pública y control

gubernamental y jurisdiccional establecidos en la LMAD.

b) El principio de Unidad y la descalificación de la autonomía política.

El de “Unidad” (1) define que, “El régimen de autonomías se fundamenta (…) en la aplicación

uniforme de las políticas de Estado”. Acá (Cf. (Biscaretti di Ruffia, Paolo 1998), se debe

diferenciar lo que son las políticas de Estado, de las de Gobierno, entendido este, como un

conjunto de personas/autoridad que tiene la conducción temporaria de una determinada

administración (gubernamental) y/o gestión de un Estado, que opera “idealmente” bajo el

paraguas de las políticas de Estado. En este sentido la política de gobierno, es aquella que

obedece en particular a los intereses o criterio de una determinada administración o gestión

gubernamental. Las políticas de Estado, son aquellas que obedece a los intereses o pautas que

definen la voluntad soberana de un país como criterio genérico más estable y continuo en el

tiempo (a las que deben seguir, la autoridad y/o el grupo de poder que está en funciones de

gobierno, porque es una pauta establecida y aceptada). En este sentido, las políticas de estado

son frecuentemente las que se establecen en la CPE; y por eso son susceptibles de ser

modificadas -vía la reforma parcial o total del texto constitucional-, cuya modalidad se

establece en el mismo texto constitucional.

Por consiguiente, sujetar al régimen de las autonomías a una política de Estado

“descentralizado y con autonomías” donde el modelo prevalente es el de la “autonomía

administrativa”, es, coartar cualquier posibilidad de cambio en el mencionado modelo y su

régimen, ya que el principio “unidad” establecido en la LMAD define que, “El régimen de

autonomías se fundamenta (…) en la aplicación uniforme de las políticas de Estado”. De este

modo, el diseño del régimen autonómico que se sustenta en el modelo de autonomía

política, es descalificado vía política de Estado.

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57

c) El principio de Coordinación y de Lealtad Institucional.

En la CPE el principio de “Coordinación” no está separado del de la “Lealtad Institucional”

(Art. 270). La LMAD los define separadamente, para luego rearticularlos por su sentido y

significación a una coordinación y lealtad que se caracteriza por el tutelaje, centralidad y

concentración del poder a favor del nivel nacional, y esto último aspecto es lo que define al

principio de “ lealtad institucional”: Veamos.

Coordinación (Art. 5. 14) “La relación armónica entre el nivel central del Estado y los

gobiernos autónomos constituye una obligación como base fundamental que sostiene el régimen

de autonomías (…) El nivel central del Estado es responsable de la coordinación general del

Estado, orientado las políticas públicas en todo el territorio nacional y conduciendo la

administración pública”.

Lealtad Institucional (Art. 5. 15), “El nivel central del estado y las ETAS tomaran en cuenta el

impacto que sus acciones puedan tener sobre el nivel central del Estado y otras entidades

territoriales, evitando aquellas que las perjudiquen (…) negativamente (y) respetando el ejercicio

legitimo de las competencias del nivel central del Estado y de las entidades territoriales

autónomas”

Ambos principios deben ser estudiados a partir de la disposición del Art. 271, I de la misma

ley que establece “la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales

descentralizadas autónomas”. Que en el presente trabajo está ampliamente desarrollado en el

Capítulo III, por lo que, en esta parte tan solo mencionaremos que las disposiciones de esta

coordinación y el sentido y significación que adquieren la lealtad institucional, se establecen

en el Titulo VII, Capitulo I, Art. (120-137), donde queda claramente establecido el dominio del

nivel central sobre las ETA ya que se crea:

i) para la coordinación política el Consejo Nacional de Autonomías CNA) ) que tiene

una representación del GP desproporcionada en relación al gobierno de las otras ETA, ii)

para la coordinación técnica, el Servicio Estatal de Autonomía (SEA), que bajo tuición del

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Ministerio de Autonomía se convierte en un instrumento del Órgano Ejecutivo; iii) , para la

coordinación programática, económica y social, el Sistema de Planificación Integral del

Estado (SPIE), donde las ETA quedan encapsuladas al marco de la definición de normas y

políticas públicas nacionales, sin la opción al derecho de definirlas en los niveles

subnacionales; iv) para la coordinación sectorial; los Consejos de Coordinación Sectorial

(CCS), que se tornan inoperantes habida cuenta que la política sectorial ya la ha definido y la

sigue definiendo el nivel central como una competencia exclusiva y en casos privativa que usa

como instrumento para centralizar a sectores como la salud y educación que ya tenían un

recorrido con políticas descentralizadas; v) para la coordinación financiera, las Normas e

Instrumentos Técnicos de la Autoridad Nacional Competente (NITAC) que queda en manos

exclusiva de la autoridad competente del Ministerio de Finanzas, vi) para coordinación entre

las ETA, los Acuerdos y convenios Intergubernativos (ACI), que quedan maniatados estar

sujetos a las leyes nacionales y a las directrices políticas del GP.

Por consiguiente, los principios de coordinación y de lealtad institucional que la LMAD los

define sirven para mantener una dependencia de las ETA hacia el nivel central,

reservándose éste el derecho de otorgarles mayor o menor poder, que se sustenta en la

concepción de que las autonomías son una concesión. Por eso, la (lealtad)

institucionalidad creada en la LMAD que se materializa a través de los mecanismos e

instrumentos de coordinación y que crea institucionalidad para normar el relacionamiento

entre distintos gobiernos autónomos, se distorsionan al quedar el monopolio del poder en

manos del nivel central del Estado a través de su órgano ejecutivo y/o GP y con el apoyo y

palanca de la ALP.

Por consiguiente, el “diseño” de la coordinación a partir de la cual se crean instituciones y

la respectiva lealtad institucional, es insuficiente para atender las necesidades del proceso

autonómico, ya que - en función de la experiencia internacional, es posible afirmar que

cuanto más transferencia de poder opera desde el nivel nacional hacia los subnacionales,

más necesario es la constitución de una institucionalidad que responda a la estructura de

la división vertical del poder de los niveles territoriales establecidos.

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Por esto, se puede afirmar, que el diseño de coordinación que se establece en la Ley,

responde más al modelo de la “autonomía administrativa”; donde bien pueden

articularse/constituirse las ETA, pero el nivel central siempre concentrara el poder

estableciendo competencias limitadas a las ETA y por eso el traslado de las atribuciones que

hace el nivel central a los subnacionales, se hace a partir de la voluntad soberana del poder

central, y es lo que se entiende como “Lealtad Institucional”, y que claramente se expresa

también en la coordinación que dependen del centro único impulsor del poder político”. Por

eso , el principio de lealtad institucional se rompe si las ETA, asumen el ejercicio de su

autonomía, no como un derecho otorgado sino conquistado a partir del cual podrían crear y

edificar un régimen autonómico con instituciones libres del tutelaje del nivel central para

poder ejercer la coordinación entre los distintos gobiernos autónomos de forma democrática

guardando un equilibrio estable entre los poderes constituidos donde la lealtad institucional es

susceptible ser entendida bajo el concepto de lo que implica la construcción del “gobierno

multinivel”

2.2.2. Las contradicciones en el ámbito de la facultad legislativa y gestión de competencias

de los GAD.

La facultad legislativa y la gestión de competencias de los GAD están afectadas por las

contradicciones que existen entre la CPE y la LMAD. En la CPE, los GAD (y otras ETA

por el “gozo” de la cualidad gubernativa), tienen facultades para hacer legislación de

desarrollo; mientras que en la LMAD se limita y reduce la atribución legislativa, al determinar

que una Ley aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) será la que vaya a

señalar que ETA tiene la atribución de legislar y cual no (Art. 66, numeral I)45

. De este modo,

se afecta a la atribución legislativa y se abren posibilidades -mediante la LMAD- para que el

nivel central del Estado incursione en la gestión de las competencias de los niveles

subnacionales. Veamos más en detalle esta incursión:

45 El Art. 66.I. “(…) Asimismo determinará a qué entidades territoriales autónomas les corresponde dictar legislación de desarrollo, resguardando obligatoriamente las definidas para las autonomías indígena originaria campesinas establecidas en el Parágrafo II del Artículo 304 de la Constitución Política del Estado”.

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En la CPE (Art. 297, numeral I) se definen cuatro tipos de competencias: privativas, exclusivas,

compartidas y concurrentes. A nivel de las exclusivas y compartidas se concede facultad de

legislación a las ETA, a excepción de la ETA Región que carece de cualidad gubernativa; y de

igual forma, en la facultad de reglamentación y ejecución en las exclusivas, concurrentes y

compartidas. Acá se presentan dificultades para las ETA, a raíz del cambio de enfoque del

Título V del régimen competencial de la LMAD respecto de las competencias concurrentes (Art.

297.3) y compartidas (Art. 297.4).

En el caso de las competencias compartidas, la LMAD (Art 297, 4) se establece (Cf. Ameller,

T. Vladimir. 2012: 106, 108) que será una Ley de la ALP, la que determine cuál de las ETA

pueda legislar y cual no. Así restringe a criterio del nivel central del Estado la atribución de

elaborar legislación de desarrollo y si este nivel formula y promulga la legislación básica y el

resto de los gobiernos autónomos pueden de manera simultánea, formular y promulgar

legislación de desarrollo y reglamentación, esta condición está supeditada a la decisión del

nivel central vía una Ley de la ALP. Por consiguiente, las competencias compartidas por la

forma como son trabajadas en la LMAD, generar conflictos, ya que todos los niveles podrían

legislar y reglamentar sobre una misma competencia, y de este modo existe la posibilidad que

se torne inviable su ejecución en el territorio46

.

En el caso de las competencias concurrentes, en el Titulo V. Art. 65 de la LMAD, se

redefine -contrariamente a lo que establece la CPE (Art. 297)-, el ejercicio en las Competencias

Concurrentes, obligando a las ETA que ejerzan sus facultades reglamentaria y ejecutiva

simultáneamente con el nivel central del Estado (GOBIERNO AUTONOMO

DEPARTAMENTAL DE SANTA CRUZ 2011: 4) . Es decir, la LMAD, define que el

46 Esto puede ejemplificarse de acuerdo a (Ameller Terraza Vladimir, 2010: 106) en la competencia compartida 2 (Art. 299.I, 2), relativa a la materia de: “Servicios de Telefonía fija, móvil y de telecomunicaciones”. En esta materia pueden formularse cuatro leyes en función de la autonomía departamental, municipal e indígena originario campesina y del nivel central del Estado; y también pueden existir simultáneamente cuatro reglamentaciones, e inclusive cuatro maneras distintas de ejecutar la competencia. A esto hay que agregar que en la LMAD, los gobiernos autónomos municipales tienen reducida su capacidad legislativa en esta materia, porque su poder se reduce a autorizar donde se deben instalar las torres y soportes de antenas para las telecomunicaciones. Existe pues una forma de injerencia del nivel central del Estado en esta materia.

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ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva corresponde a las ETA de manera

simultánea con el nivel central del Estado.

Esta simultaneidad contradice la definición que se establece en la CPE, pues las concurrentes

son “aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles

ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva” (Art. 297, numeral I, 3). Acá

“la simultaneidad abarca a los niveles sub-nacionales, mientras que la LMAD, sitúa la

simultaneidad entre las ETA y el nivel central del Estado” al que otorga atribuciones que

distorsionan la distribución territorial de poderes prevista en la CPE (Bohrt Carlos 2011: 7).

De este modo, la LMAD permite una intromisión en las facultades reglamentaria y ejecutiva

que no se encuentra en la CPE, porque acá el nivel central del Estado debe ejercer la facultad de

legislar y no a participar de la reglamentación y ejecución. Esto se agrava cuando en la LMAD se

señala que la ALP “distribuirá las responsabilidades que corresponderán a cada nivel en función

de su naturaleza, características y escala de intervención” (Art. 65). Así la ALP, vía una Ley

distribuirá las responsabilidades de una competencia, determinando cual ETA reglamenta y

ejecuta y cual no lo hace (Ameller, Terraza, Ob Cit.).

Por consiguiente, la LMAD abre la posibilidad al nivel central del Estado, de formular

reglamentación y ejecución en las competencias concurrentes, al igual que el resto de las ETA

que puede generar problemas si de forma simultánea se actúa sobre un mismo territorio. Por

consiguiente la LMAD (Art. 65-66, numerales I y II) contradicen a la CPE dificultan la

gestión y para el desarrollo de las competencias no solo concurrentes, sino también

compartidas. De esta forma, la incompatibilidad del Art. 65 generara (Cf. Borth, Carlos 2011:

8) conflictos competenciales especialmente en los desarrollos sectoriales posteriores que se

apoyen en esta disposición de la LMAD. Por ejemplo, el Decreto Supremo 0986 que crea la

Agencia Estatal de Vivienda, cuya misión consiste, en operar las facultades reglamentaria y

ejecutiva en materia de vivienda y vivienda social (Art. 299, numeral II.15 de la CPE).

Asimismo el Art. 64 de la LMAD, introduce otros aspectos contradictorios a nivel de las

competencias compartidas y concurrentes pues a tiempo de introducir la obligatoriedad de

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asumir los catálogos competenciales completos, habla de las “competencias exclusivas del nivel

central que les corresponda (a las ETA) en función de su carácter compartido o concurrente”. Por

consiguiente “no existirían competencias compartidas y concurrentes sino exclusivas rodeadas

de uno de esos caracteres”. Mientras que la “CPE, reconoce entidad propia a cada tipo de

competencias” (Art. 297) y las cataloga separadamente (Art. 299). De este modo, la LMAD

anula las competencias concurrentes (Art. 299, numeral II) porque deben incorporarse al

catálogo de exclusivas, sin poder justificarse la nómina de las compartidas (Art. 299, numeral I),

dado que la CPE prohíbe la delegación o transferencia de la facultad legislativa (Ibíd.) .

Por consiguiente, en el ámbito de las competencias compartidas y concurrentes, existe

un abuso interpretativo del nivel central del Estado en materia legislativa, es que contra-diciendo lo que dice la Constitución, las distintas leyes que se han ido promulgando están redefiniendo como competencias exclusivas del nivel central a competencias compartidas y concurrentes, pues el ejecutivo nacional termina de hecho legislando, reglamentando y ejecutando, cuando solo debiera legislar. Igualmente sucede con las competencias exclu-sivas de los gobiernos autónomos que son permanentemente invadidas por las facultades que la Asamblea Legislativa Plurinacional atribuye al nivel central del Estado (Ortiz, Os-car, 2011: 7).

2.2.3. La CPE y la LMAD en materia de la fiscalidad territorial.

La CPE establece la tarea de diseñar Leyes fiscales antes del establecimiento del Pacto Fiscal

(PF) . La LMAD - al ser Orgánica- afecta a este diseño, porque no incluye en ninguno de sus

artículos mandatos claros que regulen e institucionalicen al PF que es necesario para la

transferencia de recursos del nivel central del Estado a las ETA y para una adecuada realización de

dichas competencias.

Por consiguiente, el diseño de estas Leyes por la forma como se ha trabajado los lineamientos

de fiscalidad territorial en la LMAD -que mantiene el esquema fiscal del Estado centralista-

pueden determinar y de hecho ya determinan- condicionamientos para el establecimiento del

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dialogo para dicho Pacto47

. Por eso la disposición transitoria (DECIMA SEPTIMA,

numerales I y II) de la LMAD no establece mecanismos para que en este dialogo se

generen procesos y espacios de participación y discusión para superar al esquema fiscal

anterior y definir acuerdos sobre la base de lineamientos estratégicos de financiamiento,

obtención de recursos y otros para las ETAS.

La omisión en parte se explica por el modelo de ‘autonomía administrativa’ a la que se

adscribe la fuerza política dominante, y también por la falta de voluntad política para llevar

adelante cambios sustanciales que superen el régimen fiscal anterior porque afectarían a

dicho modelo y a la concentración del poder que detenta el nivel central del Estado. Por eso,

en la LMAD el pacto está más subordinado a un censo de población (DECIMA SEPTIMA,

numeral II)48

y menos a la generación de un proceso deliberativo que permita a los actores

involucrados definir una fiscalidad territorial que desarrolle a las autonomías y no limite a

las ETA a desarrollar una gestión y administración pública sobre la base de una

‘descentralización administrativa’ del pasado.

Para evitar esto último, José Luis Parada (2010: 211) resalta la necesidad de materializar

un “verdadero” Pacto fiscal, a través del cual los actores estratégicos deben: a) buscar un

reordenamiento de la Hacienda Pública buscando la equidad, solidaridad, inclusión,

compromisos recíprocos y complementarios entre gobierno central y entidades territoriales

autónomas; b) disminuir la brecha entre gasto corriente, deuda y gastos de inversión, generando

excedentes y liberando recursos para la ejecución de programas y proyectos de inversión pública;

c) incorporar porcentajes de transferencia a las entidades territoriales autónomas, buscando

47 De acuerdo al mandato de la LMAD, será el Servicio Estatal de Autonomías en coordinación con el Ministerio de Autonomías y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, los que elaborarán una propuesta técnica de diálogo para un pacto fiscal analizando las fuentes de recursos públicos en relación con la asignación y el ejercicio efectivo de competencias de las entidades territoriales autónomas y el nivel central del Estado. La propuesta deberá apegarse a los principios, garantías, derechos y obligaciones establecidas en la CPE, considerando también las necesidades económicas y sociales diferenciadas entre departamentos (DISPOSICIÓN TRANSITORIA DÉCIMA SÉPTIMA, numeral I). 48 La disposición transitoria de la LMAD señala que: En un plazo no mayor a seis (6) meses después de publicados los resultados oficiales del próximo Censo Nacional de Población y Vivienda, la propuesta técnica sobre el pacto fiscal deberá ser presentada al Consejo Nacional de Autonomías a fin de desarrollar un proceso de concertación nacional y regional como paso previo a cualquier tratamiento por las vías legislativas que corresponden.

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romper el desequilibrio entre recursos asignados actualmente al gobierno central que alcanza a

casi 90%, y los destinados a los departamentos autónomos; d) . distribuir los recursos para

establecer una base mínima de recaudación regional bajo el concepto de tasas o impuestos, de

acuerdo al potencial productivo de cada departamento autónomo y, de esta manera, aliviar la

presión financiera al Tesoro General de la Nación; e) alcanzar eficiencia y eficacia en la

asignación y transferencias de recursos a las ETA manteniendo el equilibrio fiscal y garantizando

la sostenibilidad de las finanzas públicas en el corto, mediano y largo plazo; f) liberar, al más

corto plazo posible, la potestad legislativa tributaria a las ETA autónomas que permita formular

una política tributaria enmarcada en el potencial de cada uno de los departamentos autónomos y

compatibilizar con el órgano central su formulación y aplicación en los diferentes niveles de

gobierno.

Como no se ha iniciado el proceso de formulación de un Pacto fiscal –al menos- con las

características mencionadas, y con las limitantes anteriores ya señaladas, se puede afirmar

que la LMAD no ha establecido las condiciones generales que permitan orientar sobre la base

de un marco institucional el régimen fiscal a partir del cual se permita trabajar los temas de

fiscalidad territorial en el Pacto; y en las leyes sectoriales que tienen que ver con el diseño

del nuevo régimen fiscal-financiero de las ETA, entre estas: la Ley de Clasificación de

Impuestos y Legislación Básica de Regulación (Art. 9, numeral I, 2); Ley Reforma Tributaria y

Dominios Tributarios; Ley de Transferencias Intergubernamentales (Art.110, numeral III); Ley

de Endeudamiento (Art. 104,7); Ley de Distribución y Financiamiento de Inversión Pública,

Gasto Corriente y Funcionamiento de las ETA (Art. 114, numeral VII); Ley de Gestión Pública

(Art. 113, numeral I); Ley del Fondo de Desarrollo Productivo y Social (Art. 117); Ley de

Responsabilidad Fiscal (Disposición Transitoria Sexta); Ley de Gastos de Funcionamiento

(Disposición Transitoria Novena).

En los hechos, todas estas Leyes - algunas ya promulgadas- están sujetas y limitadas a la

LMAD que al mantener el enfoque del régimen fiscal anterior (centralista) no promueve la

autonomía fiscal para compartir cargas y responsabilidades y estimular nuevas prácticas sobre

la formulación de marcos legislativos que (Cf. Thomas Otter, 2010) establezcan una

adecuada separación de los ingresos fiscales por niveles de gobierno y planteen un equilibrio

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entre ingresos y gastos para cumplir con las atribuciones y competencias que les han sido

transferidas por Ley a las ETA. Por esta ausencia y otras que serán desarrolladas en el

siguiente subtitulo, la LMAD, limita la autonomía fiscal de los GAD (y de las otras ETA) e

imposibilita avances significativos en la construcción del “Estado con autonomías”. Veamos:

a) La LMAD y el cercenamiento de la Autonomía Fiscal

La LMAD, -de acuerdo a los estudios de Vladimir Ameller Terrazas (Cf. 2010: 95-138) cercena

a la autonomía fiscal de los GAD y de las otras ETA porque mantiene el régimen fiscal que se

estableció para el Estado centralista que definió políticas fiscales para una descentralización

administrativa49. Esto se puede entender por lo establecido en el Titulo VI del Régimen

Económico Financiero de la LMAD50, particularmente en el Art. 102, que no cambia al

régimen fiscal, aunque se introduzcan algunos avances como los establecidos en los Art. 114.

X51; en el Art 115. IV52; Art 11753 y 11854

49 Este régimen fiscal del Estado define: Una estructura de impuestos nacionales coparticipables en un 20% para los Gobiernos Municipales, 5% para las Universidades y el restante 75% para el Tesoro General de la Nación. Asimismo clasifica 8 ingresos nacionales, los ingresos departamentales, sobre la base del 11% de las Regalías; introdujo dos nuevos ingresos para los departamentos como el 25% del Impuesto Especial sobre la Venta de Hidrocarburos y Derivados (IEHD) y un porcentaje variable del Fondo Compensatorio Departamental (FCD) -si el departamento se hallaba debajo de la media nacional por distribución de regalías-. Por otra parte, también definió como ingresos municipales la transferencia del 100% de la recaudación del Impuesto a la Propiedad de Bienes (IPB) y a la Transacción de estos (IT) para el dominio tributario exclusivo municipal, como se puede colegir, toda una revolución fiscal y redistributiva del ingreso. En el caso municipal, la fórmula de reparto de la coparticipación tributaria fue –y es- por habitante en cada jurisdicción municipal, determinándose inclusive un margen máximo de 15% de los recursos de la coparticipación tributaria al gasto corriente y el restante 85% a la inversión pública municipal. Finalmente, también se estableció que los proyectos en ejecución de competencia exclusiva municipal, sean transferidos del gobierno nacional a los Gobiernos Municipales los proyectos en ejecución con sus pasivos y también, las fuentes de su financiamiento (Ob. Cit. pp.120-121).

.

50 En este Régimen, se regula la asignación de recursos a las entidades autónomas y las facultades para su administración y para el ejercicio y cumplimiento de sus competencias. La Ley Marco prevé la regalía departamental y las transferencias provenientes de la renta interna, la renta petrolera y otros recursos. 51 Que señala implícitamente que en el presupuesto ya no se sujeta a la dependencia de las decisiones de un técnico ministerial pues “Una vez aprobado por el Órgano Deliberativo del gobierno autónomo, el presupuesto institucional de una entidad territorial autónoma no podrá ser modificado por otra instancia legislativa o ejecutiva, sin la autorización del correspondiente gobierno autónomo”. 52 Que establece que “en ningún caso el nivel central del Estado asumirá el financiamiento del déficit fiscal que pudieran presentar los estados financieros de las entidades territoriales autónomas”. Implica el no reconocimiento por parte del nivel central a las malas administraciones financieras y déficit fiscal de las ETA, siendo los gobiernos autónomos los responsables de su inapropiada forma de administración financiera y para subsanarla se otorga a las ETA la posibilidad de establecer mecanismos de estabilización de sus ingresos.

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Las disposiciones que tiene la LMAD sobre el régimen “económico financiero” apuntan a

integrar y consolidar a las ETA a la operación del Sistema de Presupuesto de la Ley 1178 de

administración y control gubernamental (Terrazas Vladimir, Ob. Cit. p.121). Por eso, tienen

poca claridad acerca del las fuentes de financiamiento y de la generación de los recursos

necesarios que vayan acorde con el proceso de construcción autonómica (Thomas Otter y

Mónica Cortez, 2010: 79-94). En este sentido, no responde a las expectativas de los actores

identificados con el modelo de “autonomía política” y/o de un Estado Autonómico, y ni

siquiera – o al menos- para construir un “Estado descentralizado con autonomías”; porque en

“el ámbito de las cuatro materias más importantes del régimen fiscal cuales son: lo tributario;

las transferencias fiscales intergubernamentales, el endeudamiento sub-nacional, y la

coordinación fiscal no existen cambios significativos que se hayan introducido en la LMAD”

(Ameller Terrazas, Ob. Cit.). Por eso, es que coincidiendo con Prats, se entiende a los

lineamientos de la mencionada Ley como la oferta que hace el Gobierno Central a las

instituciones autónomas en cuanto a espacios de poder cedidos” (Ob. Cit. Capítulo I).

.

Por consiguiente los lineamientos del régimen fiscal que está contenido en la LMAD, contrasta

con la agenda autonómica de aquellos actores políticos, sociales e institucionales que a través

de las luchas sociales y políticas reivindicaron históricamente la vocación descentralizadora que

desemboca en la “historia corta” con la propuesta autonómica a la que le es inherente una nueva

fiscalidad territorial. Por eso, es que junto a los actores políticos e institucionales que

cuestionan lo establecido en la LMAD, existen varios estudios académicos55

donde se han

53 El nivel central del Estado, en coordinación con las entidades territoriales autónomas, establecerán un Fondo de Desarrollo Productivo Solidario, con el objeto de promover el desarrollo productivo a través del financiamiento de proyectos estratégicos, contribuyendo a una distribución más equitativa de los beneficios de la explotación de recursos naturales, en todo el territorio nacional. 54 Los recursos para el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario provendrán de recaudaciones del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), adicionales a las establecidas en el Presupuesto General del Estado y generadas cuando los precios de exportación de gas natural para los contratos vigentes, superen los parámetros establecidos en la ley especifica. 55 Cf. FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER (2010).

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trabajado críticamente estos ámbitos en las materias del régimen fiscal en cuestión;

coincidiendo en que:

En materia de lo tributario, la LMAD cercena a ‘autonomía tributaria” de las ETA, entendida

“como el derecho de los gobiernos subcentrales a introducir o abolir un impuesto, a establecer tipos

impositivos, a definir la base imponible o a otorgar beneficios y deducciones fiscales a personas físicas o

sociedades” (Thomas Otter, 2010: 72), porque (Cf.

Vladimir Ameller Terrazas, Ob. Cit. p. 123)

no se introduce una nueva clasificación, distribución y coparticipación de los ingresos tributarios.

Asignación de dominios tributarios exclusivos y compartidos, transferencia de potestades

tributarias, poderes tributarios y/o poderes administrativos sobre determinados tributos, poderes

de control y coactividad fiscal hacia las ETA Así como la creación o la cesión –total o parcial- de

determinados impuesto para las los GAD y las Autonomías de los TIOC, que no tienen la

posibilidad de realizar esfuerzo fiscales propios para fijar bases para que el gasto autónomo

dependa menos de las transferencias del nivel central del Estado.

En materia de las transferencias fiscales intergubernamentales, que “proporcionan recursos

financieros adicionales a los niveles subnacionales para subsanar el desfase entre ingresos

tributarios propios y necesidades de gasto” (Thomas Otter, 2010: 75); tampoco en la LMAD

se establecen bases distintas para revertir, la alta inequidad y desincentivos a la gestión

territorial provocada por el actual patrón de transferencias fiscales; ni se define las fuentes de

financiamiento –sean contributivas o no-, y sus usos permitidos; y tampoco el establecimiento

de un conjunto de factores de distribución, donde no sólo figuren la cantidad de gente

(población) su estado de carencia (pobreza) o la fortuna de ser o no zona productora (azar);

referencias que siguen siendo el patrón dominante para las transferencias fiscales

intergubernamentales; sino de otras complementarias, que podrían incorporarse, por medio un

modelo fiscal más transparente, sostenible y equitativo, con incentivos a la eficiencia y

cumplimiento de metas de desarrollo, al desempeño institucional y/o al esfuerzo relativo fiscal de

las ETA (Terrazas, Vladimir, Ob. Cit. p. 123).

En materia de endeudamiento sub-nacional, se limita a incorporar a las ETA a la esfera del

sistema de crédito público enmarcado en la Ley 1178; otorgándoles la posibilidad de acceso a

las ETA a los mecanismos de financiamiento de mercado, pero no se desarrolla un mecanismo

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de financiamiento con condiciones de acceso y administración claras y mecanismos más

expeditos de acceso al financiamiento más barato como bonos, opciones futuras, y otros

instrumentos financieras actualmente ocupadas por algunos gobiernos sub-nacionales (Ibíd. ).

En materia de coordinación fiscal, no existen mecanismos ni espacios -como por ejemplo el

de un Consejo de Coordinación Tributaria y Fiscal-, para la coordinación intergubernamental de

las materias financieras y fiscales al interior del nivel nacional, y también, con las y entre las

ETA (Ibíd. p. 124).

Además de los ámbitos ya mencionados, en la LMAD existen otros artículos que legislan los

procesos de planificación, ejecución, rendición de cuentas, y presupuesto que muestran la

intencionalidad del nivel central para intervenir en materias de administrativas y financieras que

cercenan, limitan y arremeten al régimen autonómico de las ETA.

En relación a las fuentes de financiamiento (Cf. Ameller Terrazas, Ob. Cit.) se establece vía

disposiciones transitorias, la incorporación de recaudaciones “en efectivo”56 para todas las

transferencias del nivel central hacia las ETA, este cambio en la legislación afecta al Impuesto

Directo a los Hidrocarburos (IDH), Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD),

Regalías entre otros, que son la principal fuente de financiamiento de las ETA y en torno a los

cuales se tienen diferentes niveles de participación57

56 El término “efectivo” se incorpora para que el nivel central se financie con cargo a fuentes de financiamientos definidas y acordadas para las ETA. De esta forma se legaliza lo que el nivel central del Estado, venía realizando desde hace varios años: financiarse vía emisión de papeles, otorgando crédito fiscal a los contribuyentes, evitando así que las ETA se beneficien del pago de los tributos, y a partir de ahora beneficiándose de un mayor volumen de recursos.

. Además de ello, -de acuerdo a Thomas

Otter (Ob. Cit.)- en este rubro existen siempre inseguridades que se deben enfrentar como

es el futuro comportamiento de los ingresos por hidrocarburos, que depende principalmente de

57 De acuerdo a Ameller (Ob. Cit.) existen dos razones de fondo para no haber abordado la reforma al sistema de financiamiento del régimen de autonomías a partir de la Ley de Hidrocarburos. Una, remite a las sensibilidades que existen sobre la participación y beneficios de las rentas de los recursos naturales; y la otra, refiere al control que mantiene la autoridad en materia fiscal sobre el sistema de explotación y comercialización de los recursos naturales, en especial en el sector de hidrocarburos, por el dominio sobre la declaración de ingresos por esta materia, por el poder en los ajustes a las variaciones de los precios internacionales, la forma de su inscripción en el presupuesto nacional, los criterios de reparto y distribución sobre bases de ingresos “efectivas”, y finalmente, la determinación de distintos usos vía la normativa vía decretos supremos del sector.

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69

los volúmenes de producción (y exportación) y el nivel de precios. Por eso, para el

financiamiento de sus futuras actividades autónomas, las ETA tendrán que enfrentar posibles

reducciones en el nivel de sus ingresos por:

i) cambios en los niveles de producción (ya que se espera que la exportación a Brasil, principal comprador del gas boliviano, se reducirá dado que Brasil ha iniciado una estrategia de autosuficiencia energética para dejar de depender del gas de Bolivia); ii) cambios de ingresos por cambios en los precios internacionales; y, iii) cambios en los porcentajes de distribución de los ingresos disponibles entre los diferentes niveles del Estado Ante esta inseguridad, un incremento de recaudaciones propias es una estrategia prioritaria para los territorios. Sin embargo, el único espacio que abre la Ley de Autonomías para ello es el gravamen de productos o bienes que no cuentan con gravamen de Impuestos Nacionales (que de hecho es la gran mayoría) y, además, no podrá ser creado ningún impuesto autónomo previo a la aprobación de una ley nacional que reglamente dicha actividad. Con estas dos limitaciones, en la actualidad, las regiones autónomas aún no tienen posibilidades de autofinanciamiento y seguirán dependiendo de los ingresos por hidrocarburos que de hecho son transferencias desde el gobierno central. (Otter, Tomas 2010: 71-72).

Finalmente, en esto ámbito, existen otros aspectos contradictorios y limitantes de la

LMAD, que afectaran a la las autonomías y gestión de las ETA porque:

a) Mantiene el criterio de condicionamiento para el gasto corriente y gasto de inversión, así el

nivel central pretende determinar cómo se distribuye y financia el gasto autónomo de las ETA

hasta que una nueva Ley reglamente al respecto58

;

b) Aautoriza al ministerio responsable de las finanzas públicas a realizar débito automático

(Art 116)59

58LMAD, Art. 114.VII. La distribución y financiamiento de la inversión pública, gasto corriente y de funcionamiento de las entidades territoriales autónomas, estarán sujetos a una ley específica del nivel central del Estado.

. Este articulo, “vulnera la concepción establecida sobre la autonomía que determina

la facultad que tienen las entidades territoriales autónomas para la administración de sus recursos

59 Art. 116. (DÉBITO AUTOMÁTICO). I. Ante incumplimiento de convenios, obligaciones contraídas y asignadas mediante normativa vigente, y por daños ocasionados al patrimonio estatal por parte de las entidades territoriales autónomas, se autoriza al ministerio responsable de las finanzas públicas a realizar débito automático.

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70

económicos conforme al Art. 272 de la CPE 60

(Gobierno Autónomo del Departamento de Santa

Cruz, 2011: 6).

Del mismo modo, que el anterior, el congelamiento de cuentas fiscales y suspensión de firmas

autorizadas, podrá ejecutarse a petición del Ministerio de Autonomía por conflictos de

gobernabilidad ante la existencia de una dualidad de autoridades. Congelar cuentas a simple

denuncia, sin un procedimiento que regule este mecanismo de control fiscal, se convierte en una

amenaza más para la gestión pública de las ETA. Otra injerencia, opera en materia de

proyectos concurrentes, porque en caso de incumplimiento de acuerdos o convenios entre

gobiernos nacional o autónomos, se solicitara al Ministerio responsable de las finanzas públicas

debitar los recursos automáticamente a favor de las entidades beneficiadas (Art. 112. IV).

c) Mantiene la norma homogenizante de que las escalas salariales y planilla presupuestaria se

enmarquen en los criterios y lineamientos de la política salarial del gobierno nacional, y no en

función de las decisiones que cada ETA determine en función de su capacidad financiera.

De este modo, existen disposiciones en la LMAD, que engrillan a los gobiernos autónomos, e

implican que un funcionario ministerial del nivel central del Estado, designado por el Presidente,

y con una legitimidad nula en comparación con los gobernadores, asambleístas, concejales y

alcaldes, pueda echar mano de los recursos de los gobiernos autónomos sobre la base de un

pequeño proceso administrativo (Cf

. Lizandro Coca Olmos s/f: 8).

Además de la injerencia del órgano ejecutivo la LMAD, también permite la intromisión de la

ALP en las estructuras gubernativas de las ETA ya que las autoridades tanto ejecutivas como

legislativas de las ETA, están obligadas a brindar información y respuestas que fuesen requeridas

por cualquier miembro de la ALP (Art 135, numeral III)61

60 Art. 272 “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

. De este modo, toda una estructura

61 LMAD, Art.135.III. Asimismo las autoridades de los gobiernos autónomos están obligadas a presentarse personalmente a brindar la información y respuestas que fuesen requeridas por la Asamblea Legislativa Plurinacional

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71

autónoma con procedimientos definidos de rendición de cuentas, con mecanismos ex – ante y ex

–post para tal efecto, podrían ser superados por la decisión de un diputado que demanda a las

autoridades de las ETA a que se hagan presentes en la ALP a rendir cuentas ante el poder

central.

Por consiguiente, en el Título VI, Régimen Económico Financiero de la LMAD no se

establecen mecanismos para constituir una fiscalidad territorial que vaya acorde con un Estado

autonómico, mas al contrario se mantiene incólume es el modelo fiscal y de financiamiento del

Estado y los mecanismos de control administrativo, financiero y presupuestario. Por estas

consideraciones es que se puede explicar por ejemplo el cercenamiento –y no desarrollo

positivo- a las autonomías vía las Leyes que hasta la fecha se han promulgado. Veamos algunas

de estas, priorizando aquellas que se relacionan con la fiscalidad territorial, para posteriormente

referirnos a otras que afectan en varios otros rubros a la autonomía y que entran en contradicción

con la CPE62

.

3. Las contradicciones entre CPE y otras Leyes promulgadas bajo los lineamientos de la

LMAD.

Desde la constitución de los GAD el año 2010, la ALP ha promulgado Leyes63

que lejos de

desarrollar lo adoptado por la CPE, y/o fortalecer a las autonomías de los GAD y otras ETA,

las cercena porque responden a una concepción centralista.

62 Cf. Inciso 2.3. “Las contradicciones entre CPE y otras Leyes promulgadas bajo los lineamientos de la LMAD”.

63 Algunas de` estas Leyes por orden cronológico son: la Ley Nº 026 del Régimen Electoral (30-06-2010); la Ley Nº 060 de Juegos de Lotería y Azar (25-11-2010.) y sus decretos reglamentarios (0781 y 0782); Ley Nº 070 de la Educación “ Avelino Sinani” - “Elizardo Pérez”(20-12-2010) y el Decreto Supremo 0813; Ley Nº 144 de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria (26-06-2011); Ley Nº 154 de Clasificación de Impuestos (14-07- 2011); Ley Nº 164 General de Telecomunicaciones y TIC (8-08-2011); Decreto Supremo 0986, de creación de la Agencia Estatal de Vivienda (21-09-2011); Ley N 233 de Modificaciones al Presupuesto General del Estado (PGE-2012). En: http://www.gobernabilidad.org.bo/desarrollo-legislativo/leyes-promulgadas#_

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72

3.1. La Ley Nº 154 de Clasificación de Impuestos (LCI), promulgada el 14-07-2011.

La Ley Nº 154 denominada de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la

Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos, tiene por

objeto clasificar y definir los impuestos de dominio tributario nacional, departamental y

municipal, en aplicación del Art. 323, parágrafo III de la CPE que manda a la ALP clasificar y

definir mediante Ley, los impuestos que pertenecen al dominio nacional, departamental y

municipal.

Con esta Ley se vulnera a la CPE, porque se dejan en manos del nivel central del estado las

fuentes impositivas más importantes de recursos y se subordina la creación de tributos sub-

nacionales al criterio técnico su órgano ejecutivo, se invade competencias exclusivas de los

GAD, y se trastoca a las competencias compartidas establecidas en la CPE. Veamos esto

siguiendo en orden cronológico el análisis de sus artículos:

Con los Arts. 1 y 964

se incorporan dos “objetos” en la misma Ley que convierte la competencia

compartida de la CPE (Art. 299-I, 7) en exclusiva del nivel central del Estado. Es decir, se quita a las

ETA la potestad de realizar las legislaciones de desarrollo, reglamentar y ejecutar dicha competencia,

dejando al nivel central del Estado la potestad de transferir o delegar la reglamentación y ejecución

como competencia exclusiva” (Gobierno Autónomo del Departamento de Santa Cruz, 2011: 24)

Con el Art. 6. (Impuestos de dominio nacional)65

64 Ley 154, Art. 1. (Objeto). El presente Título tiene por objeto clasificar y definir los impuestos de dominio tributario nacional, departamental y municipal, en aplicación del Artículo 323, parágrafo III de la Constitución Política del Estado. Artículo 9. (Objeto). El presente Título tiene por objeto, como parte de la legislación básica, regular la creación y/o modificación de impuestos atribuidos a los gobiernos territoriales autónomos en la clasificación definida por la presente Ley.

-sobre la base de los lineamientos de la

LMAD que mantiene la anterior clasificación de impuestos- se deja en el dominio nacional las

65 Artículo 6. (Impuestos de dominio nacional). I. Son de dominio tributario privativo del nivel central del Estado, con carácter enunciativo y no limitativo, los impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: a) La venta o transmisión de dominio de bienes, prestación de servicios y toda otra prestación cualquiera fuera su naturaleza; b) Importaciones definitivas. c) La obtención de rentas, utilidades y/o beneficios por personas naturales y colectivas. d) Las transacciones financieras; e) Las salidas aéreas al exterior; f) Las actividades de juegos de azar, sorteos y pro-mociones empresariales; g) La producción y comercialización de recursos naturales de carácter estratégico.

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73

fuentes impositivas más importantes de recursos (Borth, Carlos 2011: 14)66

. Este hecho,

imposibilita a los GAD y a las otras ETA contar con su propia matriz de distribución de

impuestos; que sobre lo dispuesto en la CPE implicaría la remisión de más e importantes

funciones y obligaciones a los gobiernos sub nacionales (ibíd.).

Con el Art. 7 de la Ley67

se vulnera la competencia exclusiva establecida en la CPE (Art. 300,

22), toda vez que al no dar a los gobiernos departamentales la posibilidad de que los impuestos

establecidos en la ley sean con carácter enunciativo y no limitativo, niegan la posibilidad de crear

otros impuestos, además, de que los impuestos creados en éste artículo para los Gobiernos

Departamentales son insuficientes para cubrir las necesidades del Departamento (Gobierno

Autónomo del Departamento de Santa Cruz, 2011: 26).

En los Art. 19 y 21, se supedita la creación de impuestos sub-nacionales al dictamen técnico

del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, lo cual afecta a la cualidad gubernativa, en

particular a la potestad legislativa de las ETA, vulnerando la competencia exclusiva de los

GAD establecido en la CPE (Art. 300-I, 22.)68 ya que por ejemplo, el Art. 1969 y 2170

66 Un otro estudio de Borth, es el denominado “Autonomías Territoriales y Descentralización Administrativa (2010: 177), en el que se da cuenta del proceso de transición y la respectiva normativa que ha tenido Bolivia.

, crea un

67 Art. 7. (Impuestos de dominio tributario departamental). Los gobiernos autónomos departamentales, podrán crear impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: La sucesión hereditaria y donaciones de bienes inmuebles y muebles sujetos a registro público. La propiedad de vehículos a motor para navegación aérea y acuática. La afectación del medio ambiente, excepto las causadas por vehículos automotores y por actividades hidrocarburíferas, mineras y de electricidad; siempre y cuando no constituyan infracciones ni delitos. 68 Art. 300. I. Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: 22). Creación y administración de impuestos de carácter departamental, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o municipales. 69 Artículo 19. (Gestión de la propuesta). Toda propuesta de creación y/o modificación de impuestos será canalizada a través del Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo departamental o municipal. Éste, previa evaluación y justifica-ción técnica, económica y legal, remitirá la propuesta a la Autoridad Fiscal, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, para el informe correspondiente.

70 Artículo 21. (Informe de la Autoridad Fiscal). I. Recibido el proyecto de ley de creación y/o modificación de im-puestos, la Autoridad Fiscal verificará los incisos a) y b) del artículo precedente y el cumplimiento de la clasifica-ción de hechos generadores establecida para cada dominio tributario en la presente Ley, y emitirá un informe técni-co. II. La parte del informe técnico referida al cumplimiento de la clasificación de hechos generadores establecida para cada dominio tributario en la presente Ley, y los límites establecidos en el parágrafo IV del Artículo 323 de la Constitución Política del Estado, será favorable o desfavorable y de cumplimiento obligatorio. El informe técnico podrá incluir observaciones y recomendaciones sobre los incisos a) y b) del artículo precedente. III. La Autoridad Fiscal emitirá el informe técnico en el plazo máximo de treinta (30) días hábiles.

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74

procedimiento inconstitucional de creación y/o modificación de impuestos, en el que especifica

que el proyecto de ley deberá ser remitido por el órgano ejecutivo de los GAD (y GAM) a la

autoridad Fiscal, para la emisión de un informe técnico (Gobierno Autónomo del Departamento

de Santa Cruz, 2011: 25). El subordinar la creación de tributos sub-nacionales al criterio

técnico del nivel central, contradice a la regulación nacional del Art. 299, numeral I.7 de la

CPE71

.

Por consiguiente, en la ley se mantiene y refuerza la concepción centralista, del nivel

central, y los limites que se ponen a los niveles subnacionales en particular a los GAD,

también muestra como el nivel central del Estado, incursiona en las competencias exclusivas

de los GAD, que -entre otras cosas- por mandato de la CPE son susceptibles de ser ejecutadas

en los lugares a donde el nivel central del Estado, no esté presente; pero que en los hechos,

puede (Cf

. Lizandro Coca Olmos s/f: 3) siempre hacerse presente si acaso una iniciativa

autonómica afecta al poder central, como sucedió con la el GAD de Santa Cruz que al tratar de

ejercer la competencia exclusiva relativa a la “Creación y administración de impuestos de

carácter departamental” (Art. 300, I, 22 de la CPE); propuso crear un tributo aplicable a los

juegos de azar o casinos –impuesto inexistente en ese momento- el gobierno central se adelantó,

creando dicho tributo, y anulando, en los hechos, aquello de que las autonomías departamentales

podrían crear y administrar impuestos “cuyos hechos imponibles no sean análogos a los

impuestos nacionales o municipales” (Art. 300, I, 22). La incursión fue sencilla: el impuesto no

existía, pero el poder central lo hizo existir promulgando la Ley 154 (14-07-2011) para evitar

que los gobiernos autónomos lo administren.

Por consiguiente, la Ley tiene una concepción centralista y contradice a la CPE porque

imposibilita a los GAD a contar con su propia matriz de distribución de impuestos y desde

todos los ángulos vistos en la Ley, se puede afirmar que no es compatible para un Estado con

autonomías ya que.

71 CPE Art. 299. I. Las siguientes competencias se ejercerán de forma compartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas: 7. Regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos.

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75

en vez de desarrollar la facultad que le da la Constitución a los gobiernos departamentales y municipales de crear impuestos, puso un candado a ese derecho y restringió a los departamentales a crear impuestos sólo para los “vehículos a motor para navegación” y a los municipales para la “chicha de maíz”, y a ambos les concedió la gracia adicional de poder crear un impuesto ininteligible relativo al “medio ambiente” (Urenda, Juan Carlos: 2012a).

CUADRO No 8

MATRIZ DE CONTRADICCION E INCONSTITUCIONALIDAD CONTRADICCION E

INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 154

ARTICULOS DE LA LEY 154 ARTICULOS DE LA CPE

Arts. 1 y 9, convierten la competencia compartida de la CPE (Art. 299-I No. 7) en exclusiva del nivel central del estado. Se quita a las ETA la potestad de realizar legislación de desarrollo, reglamentar y ejecutar en dicha competencia, porque se otorga potestad al nivel central del Estado para transferir o delegar la reglamentación y ejecución como competencia exclusiva.

Art. 1. (Objeto). El presente Título tiene por objeto clasificar y definir los impuestos de dominio tributario nacional, departamental y municipal, en aplicación del Artículo 323, parágrafo III de la Constitución Política del Estado. Art. 9. (Objeto). El presente Título tiene por objeto, como parte de la legislación básica, regular la creación y/o modificación de impuestos atribuidos a los gobiernos territoriales autónomos en la clasificación definida por la presente Ley.

Art. 298. I. Son competencias privativas del nivel central del Estado: 23. Política fiscal. Art. 299. I. Las siguientes competencias se ejercerán de forma compartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas: 7. Regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos.

Art. 6 y 7, establecen en el dominio nacional las fuentes impositivas más importantes de recursos vulnera la competencia exclusiva de los GAD establecida en la CPE (Art. 300-22), toda vez que no les otorga la posibilidad de que los impuestos establecidos en la Ley sean con carácter enunciativo y no limitativo, y se le niegan la posibilidad de crear otros impuestos, ya que los impuestos creados en el Art. 7, para los GAD son insuficientes para cubrir las necesidades del Departamento.

Artículo 6. (Impuestos de dominio nacional). I. Son de dominio tributario privativo del nivel central del Estado, con carácter enunciativo y no limitativo, los impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: a) La venta o transmisión de dominio de bienes, prestación de servicios y toda otra prestación cualquiera fuera su naturaleza. b) Importaciones definitivas. c) La obtención de rentas, utilidades y/o beneficios por personas naturales y colectivas. d) Las transacciones financieras. e) Las salidas aéreas al exterior; f) Las actividades de juegos de azar, sorteos y promociones empresariales; g) La producción y comercialización de recursos

Art. 300. I. Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: 22. Creación y administración de impuestos de carácter departamental, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o municipales.

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76

naturales de carácter Art. 7. (Impuestos de dominio tributario departamental). Los gobiernos autónomos departamentales, podrán crear impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: a) La sucesión hereditaria y donaciones de bienes inmuebles y muebles sujetos a registro público. b) La propiedad de vehículos a motor para navegación aérea y acuática. c) La afectación del medio ambiente, excepto las causadas por vehículos automotores y por actividades hidrocarburíferas, mineras y de electricidad; siempre y cuando no constituyan infracciones ni delitos.

Arts. 19 y 21 crean un procedimiento de creación y/o modificación de impuestos, en el que especifica que el proyecto de ley deberá ser remitido por el Órgano Ejecutivo de los Gobiernos Departamentales y municipales a la autoridad Fiscal, para la emisión de un informe técnico, vulnerando la competencia exclusiva de los Gobiernos Departamentales establecido en la CPE (Art. 300-I No. 22).

Art. 19. (Gestión de la propuesta). Toda propuesta de creación y/o modificación de impuestos será canalizada a través del Órga-no Ejecutivo del gobierno autónomo depar-tamental o municipal. Éste, previa evaluación y justificación técnica, económica y legal, remitirá la propuesta a la Autoridad Fiscal, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, para el informe correspondiente. Art. 21. (Informe de la Autoridad Fiscal). I. Recibido el proyecto de ley de creación y/o modificación de impuestos, la Autoridad Fiscal verificará los incisos a) y b) del artículo precedente y el cumplimiento de la clasificación de hechos generadores establecida para cada dominio tributario en la presente Ley, y emitirá un informe técnico. II. La parte del informe técnico referida al cumplimiento de la clasificación de hechos generadores establecida para cada dominio tributario en la presente Ley, y los límites establecidos en el parágrafo IV del Artículo 323 de la Constitución Política del Estado, será favorable o desfavorable y de cumplimiento obligatorio. El informe técnico podrá incluir observaciones y recomendaciones sobre los incisos a) y b) del artículo precedente. III. La Autoridad Fiscal emitirá el informe técnico en el plazo máximo de treinta (30) días hábiles.

Art. 300. I. Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: 22. Creación y administración de impuestos de carácter departamental, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o municipales.

Fuente: Elaboración propia.

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3.2. Ley Nº 060, Ley de Juegos de Lotería y de Azar, promulgada el 25-11-210.

Esta Ley establece la legislación básica de los juegos de lotería y azar, crea la Autoridad de

Fiscalización y Control Social del Juego, además crea el Impuesto al Juego (IJ) y el Impuesto a

la Participación en Juegos (IPJ).

Según la CPE (Cf. Borth, Carlos 2011: 9) los juegos de lotería y de azar deben ser gestionados

bajo el régimen de competencias compartidas (Art. 299.I.4). Sin embargo, la Ley en sus

Títulos I y II si bien establecen los principios que rigen la materia, y delinea la normativa básica

de los juegos de lotería y de azar, como establece la CPE crea al mismo tiempo la Autoridad de

Fiscalización y Control Social del Juego, centralizando en el nivel nacional la otorgación de

autorizaciones y licencias, la fiscalización y el régimen sancionatorio (Art. 19 y 21)72

. De ese

modo, se incursiona en los campos propios de la reglamentación y la ejecución de los gobiernos

sub nacionales que deben intervenir emitiendo la legislación de desarrollo y los reglamentos

para el funcionamiento concreto de las actividades de los juegos, Por eso,

“La Ley No 60, es inconstitucional, toda vez que al ser una competencia compartida conforme lo establece la CPE (Art. 297, inciso d)73

72 Art. 19. (DEL NIVEL CENTRAL DEL ESTADO). El nivel central del Estado, tendrá las siguientes responsa-bilidades: a) Otorgar autorizaciones y licencias, fiscalizar y sancionar las actividades de juegos de lotería y de azar a través de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego. b) Organizar el juego de la lotería a nivel nacio-nal. c) Prestar servicios de organización de los juegos de lotería a los gobiernos departamentales y municipales autó-nomos. Art. 21. (CREACIÓN). I. Se crea la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego - AJ, como institución pública, con personalidad jurídica y patrimonio propio, independencia administrativa, financiera, legal y técnica, supeditada al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, con jurisdicción y competencia en todo el terri-torio del Estado Plurinacional. II. Por las características de los juegos de lotería y de azar, la Autoridad de Fiscaliza-ción y Control Social del Juego es la única entidad facultada para otorgar licencias y autorizaciones, fiscalizar, con-trolar y sancionar las operaciones de las señaladas actividades, en el marco de la presente Ley.

, el Gobierno Nacional únicamente debería dictar la legislación básica, y corresponde a las entidades territoriales la legislación de desarrollo, la reglamentación y la ejecución. Sin embargo, en esta Ley, Art 21 (CREACION), II, se han centralizado todas las funciones incluso reglamentarias y de ejecución a través de la creación de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, pues se establece que “Por las características de los juegos de lotería y de azar, la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego es la única entidad facultada para otorgar licencias y autorizaciones, fiscalizar, controlar y sancionar las operaciones de las señaladas actividades, en el marco de la presente

73 Art. 297, d). Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza.

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78

Ley” (y) no se deja absolutamente ninguna función para las entidades territoriales (Gobierno Autónomo del Departamento de Santa Cruz, 2011: 13).

De este modo, la Ley atenta contra las reglas constitucionales de la distribución territorial de

facultades y funciones, ya que la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, no solo

otorga las licencias, permisos y autorizaciones para el juego, sino establece los límites máximos

a los importes de las apuestas (Art. 26 y 27)74

, al margen de los GAD y otras ETA.

A esto hay que agregar que la Ley en su Título IV crea dos gravámenes nacionales, en el Art. 41,

el Impuesto al Juego (IJ), cuyo sujeto pasivo son las empresas y personas que ofertan los juegos

de azar, y en el Art. 49, el Impuesto a la Participación en Juegos (IPJ), que grava a las personas

naturales que participan en las loterías, sorteos y otros. De esta manera se crea un régimen

tributario centralista y el Estado central captará ingresos aportados por ciudadanos(as) en

actividades de esparcimiento claramente locales desplazando a las ETA, titulares de las

potestades del desarrollo legislativo, la reglamentación y la ejecución en materia de juegos de

lotería y azar (Borth, Carlos 2011: 10)

Por consiguiente,

74 Artículo 26. (ATRIBUCIONES). La Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego tiene las siguientes atribuciones: a) Emitir disposiciones administrativas y regulatorias generales y particulares para la aplicación de la presente Ley. b) Establecer los requisitos para otorgar las licencias y autorizaciones. c) Otorgar licencias para el desarrollo de los juegos regulados por esta Ley por un periodo de hasta diez (10) años renovables, previa evaluación. d) Otorgar permisos para el desarrollo de las diferentes modalidades de juegos. e) Otorgar autorizaciones por cada promoción empresarial. f) Establecer las características de las máquinas, instrumentos, software, accesorios y todo otro medio de juego importado o fabricado para su instalación y mantenimiento. g) Ejercer la fiscalización, inspec-ción y control a los operadores del juego. h) Decomisar máquinas, instrumentos y todo otro medio de juego confor-me a causales y procedimientos establecidos en la presente Ley. i) Aplicar y ejecutar sanciones por las infracciones administrativas establecidas en la presente Ley. j) Establecer límites máximos a los importes de apuestas en juegos de azar. k) Coordinar actividades de control y fiscalización con los gobiernos autónomos departamentales, munici-pales y otras instituciones del Órgano Ejecutivo. Artículo 27. (LICENCIA Y AUTORIZACIÓN). I. Las activida-des de juegos de lotería y de azar reguladas por esta Ley, serán objeto de licencia o autorización por la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, previa autorización de la ubicación del establecimiento que otorgue el gobierno municipal autónomo y del cumplimiento de requisitos establecidos por la citada autoridad. Se otorgará licencia a los operadores de juegos de lotería y de azar. Se otorgará autorización a las empresas por cada promoción empresarial, sean o no operadores.

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79

en la creación de impuestos, (establecidos en los Arts. 41 y 49) 75

nuevamente centraliza las recaudaciones a favor del Nivel Central del Estado, en el caso del Impuesto al Juego el 100% y en el caso del Impuesto a la Participación del Juego en un 70% atentando contra los principios establecidos en la CPE (Art. 8 inc. II), donde se establece que el “Estado se sustenta en los valores de (…) igualdad de oportunidades (…) bienestar común, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales para vivir bien”. (Gobierno Autónomo del Departamento de Santa Cruz, 2011: 14)

CUADRO No 9.

MATRIZ DE CONTRADICCION E INCONSTITUCIONALIDAD CONTRADICCION E

INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 060

ARTICULOS DE LA LEY 060 ARTICULOS DE LA CPE

La Ley es inconstitucional, toda vez que al ser una competencia compartida conforme lo establece la CPE (Artículo 297, inciso d, y Art. 299.I.4), el nivel Central del Estado, solo debería dictar la legislación Básica y corresponde a las ETA la legislación de desarrollo, la reglamentación y la ejecución. Sin embargo, en los Art. 21 y 19, de la Ley a se centralizan todas las funciones incluidas las reglamentarias y de ejecución con la creación de la “Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego” (sin dejar funciones significativas para las ETA. A estas les queda solo la posibilidad de realizar sus respectivas loterías.

Art. 21. (CREACIÓN) I. Se crea la Autoridad de Fiscaliza-ción y Control Social del Juego - AJ, (…) supeditada al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, con jurisdicción y competencia en todo el territorio del Estado Plurinacional. II. Por las características de los jue-gos de lotería y de azar, la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego es la única entidad facultada para otorgar licencias y autorizacio-nes, fiscalizar, controlar y sancionar las operaciones de las señaladas ac-tividades, en el marco de la presente Ley. Art. 19. (DEL NIVEL CENTRAL DEL ESTADO). El nivel central del Estado, tendrá las siguientes responsabilidades: a) Otorgar autorizaciones y licencias, fiscalizar y sancionar las actividades de juegos de lotería y de azar a través de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego. b) Organizar el juego de la lotería a nivel nacional.

Art. 297. I. Las competencias definidas en esta Constitución son: d. Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. Art. 299. I. Las siguientes compe-tencias se ejercerán de forma com-partida entre el nivel central del Es-tado y las ETAs: 4. Juegos de lotería y de azar.

75 Art. 41. (DESTINO DEL IMPUESTO). (Impuesto al juego) Los recursos del Impuesto al Juego serán de total disposición del Tesoro General de la Nación. Artículo 49. (DISTRIBUCIÓN). (IMPUESTO A LA PARTICIPACIÓN EN JUEGOS) Los recursos del Impuesto a la Participación en Juegos, se distribuirán de la siguiente forma: a) El setenta por ciento (70%) al Tesoro General de la Nación –TGN; b) El quince por ciento (15%) al Gobierno Departamental Autónomo; c) El quince por ciento (15%) al Gobierno Municipal Autónomo.

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80

c) Prestar servicios de organización de los juegos de lotería a los gobiernos departamentales y municipales autónomos. Art. 26. (ATRIBUCIONES). incisos a-k Art. 27 (LICENCIA Y AUTORIZACIÓN). I.

Al crear dos gravámenes nacionales (Arts. 41 y. 49), se establece un régimen tributario centralista porque el nivel central del Estado captará los ingresos desplazando a las ETA, titulares de las potestades del desarrollo legislativo, la reglamentación y la ejecución en materia de juegos de lotería y azar Así la creación de estos impuestos, centraliza las recaudaciones a favor del nivel central del Estado, en el caso del Impuesto al Juego el 100%, en el Impuesto a la Participación del Juego el 70% atentando contra los principios establecidos en la CPE (Art. 8 inc. II).

Art. 41. (DESTINO DEL IMPUESTO). (Impuesto al juego) Los recursos del Impuesto al Juego serán de total disposición del Tesoro General de la Nación. Art. 49. (DISTRIBUCIÓN). (IMPUESTO A LA PARTICIPACIÓN EN JUEGOS) Los recursos del Impuesto a la Participación en Juegos, se distribuirán de la siguiente forma: a) El setenta por ciento (70%) al Tesoro General de la Nación –TGN. b) El quince por ciento (15%) al Gobierno Departamental Autónomo. c) El quince por ciento (15%) al Gobierno Municipal Autónomo.

Art. 297. 4. Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. Art. 8. II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien.

Elaboración propia.

3.3. Ley No 233 de Modificaciones al Presupuesto General del Estado (PGE-2012), promulgada

13-04-2012.

Esta Ley76

, contradice a la LMAD porque obliga a los gobiernos departamentales y municipales

a solicitar la aprobación del Ministerio de Economía para modificar sus propios presupuestos. Un

hecho significativo que muestra el enfoque centralista del nivel central es que el Presupuesto

General del Estado de 2012 establece la siguiente distribución de los recursos públicos: Gobierno

central, 84,5%; municipios, 8,1%; gobiernos departamentales, 5,0%; y universidades, 2,2%.

(Urenda, Juan Carlos 2012a)

76 Cf. http://bolivia.infoleyes.com/shownorm.php?id=3490

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81

3.4. La Ley Nº 026 del Régimen Electoral (LRE) promulgada el 30-06-2010.

La Ley (Cf. Borth Carlos 2012) regula el Régimen Electoral para el ejercicio de la Democracia

Intercultural, basada en la complementariedad de la democracia directa y participativa, la

democracia representativa y la democracia comunitaria en el Estado Plurinacional de Bolivia.

En esta regulación, las contradicciones que existen con la CPE, remiten a la composición de

la ALD y elección en listas separadas, porque en la LRE, el diseño constitucional (Art. 278 y

287) relativo a las reglas sobre la elección de las/os miembros de la ALD se desvirtúan

En la CPE, los órganos deliberantes del nivel subnacional están compuestos por asambleístas

elegidas y elegidos por voto universal, más los representantes de las naciones y PIOC

elegidos(as) según sus normas y procedimientos propios. La CPE no contiene criterio

cuantitativo alguno sobre los asambleístas no indígenas, salvo que deben ser electos tomando en

cuenta “representación poblacional, territorial” y otros factores. Señala que la elección de las/os,

los asambleístas, sean de origen poblacional o territorial, necesariamente debe realizarse “en

listas separadas de los ejecutivos”.

En LRE (Art. 65), existen disposiciones contrarias a las precedentes de la CPE, porque

distingue entre asambleístas territoriales (a los que denomina uninominales, o un representante

por cada circunscripción territorial) y poblacionales (a los que denomina plurinominales),

vertiendo criterios cuantitativos en la clasificación de las y los miembros de la ALD; y por esta

vía se generan conflictos con la composición de estas ALD77

, que también limitaran la

potestad de los GAD que a través de los EAD tienen la potestad de diseñar la

institucionalidad departamental.

Asimismo existen elementos de inconstitucionalidad en lo que refiere a lo plurinominales, una

vez que, el inciso e) del Art. 65 de la LRE prevé que la elección de las/os asambleístas

plurinominales debe realizarse en lista separada del Gobernador(a) que entra en contradicción

con el mandato del la CPE de utilizar nóminas independientes para todas y todos los

asambleístas. 77 Como por ejemplo, lo que ya sucede con los órganos deliberantes de Tarija y Beni, integrados con dos y tres representantes por provincia, respectivamente, no sólo uno.

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82

CUADRO No 10

MATRIZ DE CONTRADICCION E INCONSTITUCIONALIDAD CONTRADICCION E

INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 026

ARTICULOS DE LA LEY 026 ARTICULOS DE LA CPE

Art. 65, establece disposiciones contrarias a CPE (Arts. 278 y 287) porque distingue entre asambleístas territoriales (uninominales, o un representante por cada circunscripción territorial) y poblacionales (plurinominales), vertiendo criterios cuantitativos en la clasificación de las/os miembros de la ALD. La CPE no contiene criterio cuantitativo sobre los asambleístas no indígenas, salvo que deben ser electos tomando en cuenta “representación poblacional, territorial”. Por esta contradicción, se generan conflictos con la composición de estas ALD, que también limitaran la potestad de los GAD que a través de los EAD tienen la potestad de diseñar la institucionalidad departamental. El inciso e) del Art. 65 de la LRE establece que la elección de las/os asambleístas plurinominales debe realizarse en lista separada del Gobernador(a), que entra en contradicción con el mandato del la CPE de utilizar nóminas independientes para todas y todos los asambleístas.

Artículo 65. (ELECCIÓN DE ASAMBLEÍSTAS DEPARTA-MENTALES). Las y los Asambleís-tas Departamentales se elegirán con sujeción a los principios establecidos en esta Ley y al siguiente régimen básico: a) Las y los Asambleístas Departa-mentales que se elijan por sufragio universal serán postuladas y postu-lados por organizaciones políticas de alcance nacional o departamental. d) Las listas de candidatas y candi-datos plurinominales y uninominales se elaborarán, con sujeción al artícu-lo 11 de esta Ley. e) Las y los Asambleístas plurino-minales serán elegidos en lista sepa-rada de la candidata o el candidato a Gobernadora o Gobernador.

Art. 278. I. La Asamblea Departamental es-tará compuesta por asambleístas departamentales, elegidas y elegidos por votación universal, directa, libre, secreta y obligatoria; y por asam-bleístas departamentales elegidos por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo a sus propias normas y procedimien-tos. II. La Ley determinará los criterios generales para la elección de asam-bleístas departamentales, tomando en cuenta representación poblacio-nal, territorial, de identidad cultural y lingüística cuando son minorías indígena originario campesinas (…) Los Estatutos Autonómicos defi-nirán su aplicación de acuerdo a la realidad y condiciones específicas de su jurisdicción. Artículo 287. II. La elección de las Asambleas y Concejos de los gobiernos autóno-mos tendrá lugar en listas separadas de los ejecutivos.

Fuente: Elaboración propia.

3.5. Ley Nº 070 de la Educación “Avelino Sinani” - “Elizardo Pérez”.

En la Ley 070, prevalece una concepción centralista de la gestión educativa que no solo

modifica la distribución territorial de funciones que se estableció entre el nivel nacional,

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83

departamental y municipal78

sino que contradice a varios artículos de la CPE, sobre todo

aquellos relativos a las competencias concurrentes debido también a las incongruencias que se

establecen en la LMAD.

Los Art. 69 (Organización Curricular) y 72 (TUICION). I, centralizan la tuición y gestión del

Sistema Educativo Plurinacional y la organización curricular, quitando las facultades

reglamentarias y ejecutivas que deberían tener las entidades territoriales sobre la Gestión del

Sistema de Educación; y por consiguiente, entran en contradicción con lo establecido como

competencia concurrente en la CPE (Art. 299-II, inciso. 2). Asimismo el Art. 80-179

, restringe

las facultades reglamentaria y ejecutiva que establece la CPE (Art. 297) cuando define que es de

competencia concurrente. Por consiguiente, en la Ley, -en tanto la educación es prioridad del

Estado-, solo deja a los GAD la responsabilidad de dotar financiar y garantizar los servicios

básicos, infraestructura, mobiliario material educativo y equipamiento a los Institutos Técnicos y

Tecnológicos, sin transferir los Institutos ya existentes en el Departamento, sin otorgarles la

facultad de la gestión académica en los Institutos y sin la facultad de administrar los ítems de

docentes en el departamento, apenas los reducen a apoyar determinados programas educativos

(Gobierno Autónomo del Departamento de Santa Cruz, 2011: 16-17). . En este sentido, la

concepción centralista de la Ley se expresa en que no profundiza las transferencias de las

funciones educativas a los gobiernos sub-nacionales.

78 Con la Ley de Participación Popular y la Ley de Descentralización Administrativa, la gestión de la educación se estableció sobre una distribución territorial de funciones entre los GM, las Prefecturas y el GN. Los municipios, propietarios de la infraestructura educativa, cubrían los costos de operación y mantenimiento de los edificios escolares, así como el suministro de los servicios básicos (agua, alcantarillado, luz, teléfonos, internet, etc.) y parte importante de los materiales e insumos de operación de las unidades educativas. Las prefecturas, por delegación del nivel central administraban, los recursos humanos destinados a la educación e intervenían en la gestión del sector a través de los SEDUCA’s, entidades prefecturales que operaban bajo un régimen de descentralización, en el que las Prefecturas hacían de correas de transmisión entre el nivel nacional y los operadores del servicio. El Ministerio de Educación, cabeza del sector, tenía como misión formular y aprobar el régimen nacional de la educación y las políticas educativas nacionales; delinear las currículas, en consulta con las entidades territoriales sub-nacionales y los SEDUCA’s; supervisar los contenidos de los materiales pedagógicos y velar por el cumplimiento del régimen disciplinario del sector, incluido el escalafón (Borth, Carlos 2011: 11). 79 Art. 80. (Nivel Autonómico). En el marco de las competencias concurrentes establecidas en la Constitución Polí-tica del Estado Plurinacional y disposiciones legales, las entidades territoriales autónomas tendrán las siguientes atribuciones referidas a la gestión educativa: 1. Gobiernos Departamentales: a) Responsables de dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a los Institutos Técnicos y Tecnológicos en su jurisdicción. b) Apoyo a programas educativos con recursos establecidos en las nor-mas en vigencia.

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84

Lo anterior se explica (Cf. Borth, Carlos 2012: 25), porque las disposiciones de la Ley, se

enfocan a eliminar los SEDUCA’s a través de la creación de las “Direcciones Departamentales

de Educación (DDE), que se constituyen en entidades ‘descentralizadas’ del Ministerio de

Educación (Art. 78, y la Disposición Transitoria Novena)”. De este modo, “las DDE operan

como los brazos operativos territoriales del Ministerio, gracias a los cuales dirige, supervisa y

controla a los distritos, núcleos y unidades educativas (Art. 78)80”, quedando centralizadas las

funciones de administración y gestión de la educación en el Ministerio de Educación, que

planifica, organiza, dirige y controla el sistema educativo (Art. 71 y 72, I)81

.

Por consiguiente, por las contradicciones que se establecen entre la Ley 070 y la CPE, que

remiten a las incongruencias e inconstitucionalidad de la LMAD, porque involucra al nivel

central del Estado en las fases reglamentaria y ejecutiva, se puede afirmar que (Cf.

Borth,

Carlos, 2011: 12) el diseño institucional de la Ley 070 es inconstitucional una vez que sustrae

a los GAD la “reglamentación y ejecución” de los servicios educativos que se establecen en la

CPE (Art. 297. I.3 y 299.II.2). De este modo, la Ley propugna una educación centralista que

niega la realidad autonómica.

CUADRO NO 11.

MATRIZ DE CONTRADICCION E INCONSTITUCIONALIDAD CONTRADICCIÓN E

INCONSTITUCIONALIDAD DE LALEY 070

ARTICULOS DE LA LEY 070 ARTTICULOS DE LA

CPE

Los Art. 69 y 72. I, centralizan la tuición y gestión del Sistema Educativo Plurinacional y la organización curricular, quitando las facultades reglamentarias y ejecutivas que deberían tener las

Art. 72. (Tuición). I. El Estado Plurinacional, a través del Ministerio de Educación, ejerce tuición sobre la administración y gestión del Sistema Educativo Plurinacional. Art. 69. (Organización curricular). Es responsabilidad del Ministerio de Educación

Art.299.II. Las siguientes competencias se ejercerán de forma concurrente por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas:

80 Art. 78. (Nivel Departamental de la gestión del Sistema Educativo Plurinacional). Conformado por las si-guientes instancias: a) Direcciones Departamentales de Educación - DDE, entidades descentralizadas del Ministerio de Educación, responsables de la implementación de las políticas educativas y de administración curricular en el departamento, así como la administración y gestión de los recursos en el ámbito de su jurisdicción, funciones y competencias establecidas en la normatividad. 81 Artículo 71. (Administración y gestión de la educación). Es la instancia que planifica, organiza, dirige y contro-la los recursos del Sistema Educativo Plurinacional, con participación social. Artículo 72. (Tuición). I. El Estado Plurinacional, a través del Ministerio de Educación, ejerce tuición sobre la administración y gestión del Sistema Educativo Plurinacional

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85

entidades territoriales sobre la Gestión del Sistema de Educación; y por consiguiente, entran en contradicción con lo establecido como competencia concurrente en la CPE (Art. 299-II, inciso. 2).

diseñar, aprobar e implementar el currículo base con participación de los actores educativos, así como apoyar la formulación y aprobación de los currículos regionalizados, en coordinación con las naciones y pueblos indígena originario campesinos, preservando su armonía y complementariedad con el currículo base plurinacional.

2. Gestión del sistema de salud y educación.

El Art. 80-1, restringe las facultades reglamentaria y ejecutiva que establece la CPE (Art. 297) cuando define que es de competencia concurrente. Por consiguiente, en la Ley, -en tanto la educación es prioridad del Estado-, solo deja a los GAD la responsabilidad de dotar financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario material educativo y equipamiento a los Institutos Técnicos y Tecnológicos, sin transferir los Institutos ya existentes en el Departamento, sin otorgarles la facultad de la gestión académica en los Institutos y sin la facultad de administrar los ítems de docentes en el departamento, apenas los reducen a apoyar determinados programas educativos

Art. 80. (Nivel Autonómico). En el marco de las competencias concurrentes establecidas en la CPE Plurinacional y disposiciones legales, las entidades territoriales autónomas tendrán las siguientes atribuciones referidas a la gestión educativa: 1. Gobiernos Departamentales: a) Responsables de dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a los Institutos Técnicos y Tecnológicos en su jurisdicción. b) Apoyo a programas educativos con recursos establecidos en las normas en vigencia.

Art. 299. II Las siguientes competencias se ejercerán de forma concurrente por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas: 2. Gestión del sistema de salud y educación.

Fuente: Elaboración propia.

3.6. Ley 144 de “Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria” (LRPCA),

promulgada el 16-06- 2011.

Los Arts. 2-5, definen el objeto, finalidad, ámbito de aplicación y alcances de la Ley. El

OBJETO es normar el proceso de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria (RPCA);

la FINALIDAD lograr la soberanía alimentaria; el ÁMBITO DE APLICACIÓN abarca a las

entidades del nivel central del Estado, ETA, comunidades indígena originario campesinos,

comunidades interculturales y afro bolivianas; y a otras entidades públicas, privadas, mixtas, así

como productores individuales y colectivos; los ALCANCES establecen 13 ejes temáticos

insertos en el proceso de la RPCA82

82 Cuales son: 1. Políticas para encarar la RPCA, estableciendo como objetivo fundamental el logro de la soberanía alimentaria boliviana.2. Reconocimiento de las comunidades indígena originario campesinos (CIOC), comunidades

.

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86

Por el ámbito de la aplicación de la Ley, los gobiernos autónomos sub nacionales deben

sujetarse sus disposiciones ejerciendo sus competencias y facultades, las mismas que se

dificultan porque la Ley: invade competencias exclusivas de los GAD (art. 12, 23 y 35);

impone obligaciones y decisiones presupuestarias no consultadas (Art. 17 y 35), vulnera su

autonomía financiera e invade la potestad reglamentaria de sus órganos ejecutivos (Art. 47); y

centraliza el desarrollo productivo agropecuario controlando toda la cadena productiva (Art 5) .

Veamos, esto siguiendo un orden de prelación de los artículos mencionados.

Según, Oscar Ortiz (2011: 13-14) la Ley al definir sus alcances en el Art. 5 (ALCANCES

DE LA LEY), y definir en el numeral 6)83 el Sistema de Regulación desde la producción,

industrialización y comercialización de alimentos, en nivel central, centraliza absolutamente

del Desarrollo Productivo Agropecuario en el País, logrando el control en toda la cadena

productiva. De este modo se invade la competencia exclusiva de los GAD establecida en la

CPE (Artículo 300. I)84

El artículo 12 (POLÍTICAS DE LA REVOLUCIÓN PRODUCTIVA COMUNITARIA

AGROPECUARIA), numeral 9 (Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria)

. (Gobierno Autónomo del Departamento de Santa Cruz, 2011: .23)

85

interculturales y afro bolivianas (CIA) como Organización Económica Comunitaria - OECOM. 3. Ajuste estructural de la institucionalidad pública del sector agropecuario, para que facilite la asistencia integral técnica y tecnológica oportunas para garantizar la suficiente producción, transformación y comercialización de alimentos. 4. Planificación estratégica alimentaria participativa desde las CIOC, CIA y los actores de la economía plural sobre la base de su vocación y potencial productivo y los recursos naturales para definir las estrategias de producción, planes y progra-mas del desarrollo productivo agropecuario integral y sostenible. 5. Sistemas de investigación, innovación tecnoló-gica y de información oportuna. 6. Sistema de regulación de la producción y comercialización de los alimentos con-siderando elementos de volumen, calidad, tiempo y generación de reservas. 7. Mejorar el acceso a insumos, infraes-tructura productiva, asistencia técnica y capacitación. 8. El manejo sostenible y adecuado del agua y los recursos genéticos para garantizar los procesos productivos. 9. Promover el proceso de gestión territorial CIOC, CIA. 10. Fortalecimiento de las capacidades orgánicas, productivas, de transformación, comercialización y financiamiento de las CIOC, CIA, desde un enfoque intercultural que recupere los saberes, prácticas y conocimientos ancestrales. 11. Seguro Agrario Universal. 12. Transferencia de recursos a las CIOC, CIA, además de otros mecanismos de finan-ciamiento.13. Mecanismos crediticios.

y

83 Cf. Supra. Nota, Artículo 5. (ALCANCES DE LA LEY).

84 Artículo 300. I). Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: 24) Servicios de Sanidad e Inocuidad Agropecuaria.

85 Artículo 12. (POLÍTICAS DE LA REVOLUCIÓN PRODUCTIVA COMUNITARIA AGROPECUARIA). En el marco del desarrollo rural integral sustentable y de la seguridad con soberanía alimentaria para la implementación

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87

el artículo 23, I (POLÍTICA DE SERVICIOS DE SANIDAD AGROPECUARIA E

INOCUIDAD ALIMENTARIA)86, invaden la competencia exclusiva de los GAD, establecidas

en la CPE (Art. 300-1 No. 14)87

Siguiendo a Borth, Carlos (Ob. Cit. 2011), la política de “acopio y reserva alimentaria”

consistente en fomentar el desarrollo de la pirwa y la construcción de silos y depósitos como

estrategia de acopio de alimentos, prevé en el Art. 17 (POLÍTICA DE ACOPIO Y RESERVA) III, 1

“la construcción y mantenimiento de infraestructura desde el nivel central del Estado y los

gobiernos autónomos a través del cofinanciamiento de proyectos concurrentes”

, al definir a la RPCA y a los Servicios de sanidad agropecuaria

e inocuidad alimentaria como políticas del nivel central del Estado por lo que se otorga a este

nivel la potestad ejecutiva sobre ambas políticas (a las que además de las define como

políticas de Estado), y consecuentemente se centraliza una competencia exclusiva

departamental, dejando a las ETA solo la implementación y ejecución de planes, programas y

proyectos de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria establecidos en las políticas,

estrategias y normas definidas por la entidad nacional competente (Art 23, I). (Gobierno

Autónomo del Departamento de Santa Cruz, 2011: 18-19)

88

del proceso de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria, se establecen las siguientes políticas de Estado: 9. Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria.

y esto entraña

obligaciones para los gobiernos autónomos sub-nacionales y decisiones presupuestarias no

consultadas con ellos. Acá, el nivel central adopta decisiones que constriñen la

autodeterminación de los gobiernos sub-nacionales, dado que la Ley, sin consulta ni

86 Artículo 23. (POLÍTICA DE SERVICIOS DE SANIDAD AGROPECUARIA E INOCUIDAD ALIMENTARIA). I. El Estado fortalecerá los servicios agropecuarios destinados a incrementar la producción y productividad agropecuaria y ecológica de manera eficiente y oportuna, que precautelen la sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria a través de la prevención y control de enfermedades, la vigilancia y el control epidemiológico, control de la calidad de insumos, la certificación de productos y la prestación de servicios de asistencia técnica a las comunidades como pilares esenciales para alcanzar la soberanía alimentaria. II. Las entidades territoriales autónomas en el marco de sus competencias implementarán y ejecutarán planes, programas y proyectos de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria establecidos en las políticas, estrategias y normas definidas por la entidad nacional competente

87 CPE Artículo 300. I. Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: 14) Servicios de Sanidad e Inocuidad Agropecuaria.

88 Art. 17 (POLÍTICA DE ACOPIO Y RESERVA) III. Se incentivará la construcción y mejoramiento de infraes-tructura adecuada para el acondicionamiento y almacenamiento de productos que se constituyan como estratégicos desde entidades públicas y privadas, mediante: 1. La construcción y mantenimiento de infraestructura desde el nivel central del Estado y los gobiernos autónomos a través del cofinanciamiento de proyectos concurrentes.

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88

coordinación alguna, establece también que ese subsidio será financiado con recursos del Estado

y de las ETA.

Lo propio ocurre con el Art. 35 (SUBSIDIO A LA PRIMA DEL SEGURO)89, a partir del cual

se crea el Seguro Agrario Universal (SUS) denominado “Pachamama”, para proteger a los

agricultores nacionales: y que impone el subsidio de la prima para la cobertura de este seguro a

los GAD, invadiendo la competencia exclusiva establecida en la CPE (Art. 300. I, numeral

26)90

, ya que otorga potestad al nivel central sobre la elaboración y aprobación del presupuesto

del nivel subnacional, toda vez que dejan a los GAD la carga económica del pago de la prima,

bajo pretexto que el TGN no pueda subsidiarlo (Gobierno Autónomo del Departamento de Santa

Cruz, 2011:. 20).

Por consiguiente, al disponer el funcionamiento de un programa de subsidio a la prima del

seguro, que “podrá cubrir la totalidad de la misma en el caso de los productores más pobres para

acceder a la cobertura de pérdidas derivadas de daños causados por fenómenos climáticos y

naturales adversos, plagas y enfermedades, de acuerdo a reglamento” (Art. 35); el nivel central

adopta decisiones que constriñen la autodeterminación de los gobiernos sub-nacionales, dado que

la Ley, sin consulta ni coordinación alguna, establece también que ese subsidio será financiado

con recursos del Estado y de las ETA. (Borth, Carlos, Ob. Cit. 2011).

El Art. 47 (FONDOS CONCURRENTES DEPARTAMENTALES PRODUCTIVOS), instituye

la creación de Fondos Concurrentes Departamentales Productivos financiados con recursos de

los GAD 91

89 Artículo 35. (SUBSIDIO A LA PRIMA DEL SEGURO). III. El subsidio financiado por recursos económicos del Estado, a través del Gobierno del Estado y las entidades territoriales autónomas, deberá ser proporcionalmente mayor en tanto mayor sea el grado de pobreza del beneficiario. El subsidio para las y los productores agrarios con menor grado de pobreza, será proporcionalmente menor ó nulo, de acuerdo a reglamento. IV. La falta de disponibilidad de recursos del Tesoro General de la Nación – TGN, no constituirá una restricción para que las entidades territoriales autónomas asuman el subsidio a la prima.

vulnerando la autonomía financiera de estos al contradecir los mandatos de la CPE

90 Artículo 300. I. Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: 26) Elaboración y aprobación de Ejecución Presupuestaria.

91Artículo 47. (FONDOS CONCURRENTES DEPARTAMENTALES PRODUCTIVOS). II. Los Fondos Concurrentes Departamentales Productivos se financiarán con recursos de los gobiernos autónomos departamentales, contribuciones concurrentes de los gobiernos autónomos municipales, regionales e indígena

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89

(Artículo 300. I, 27, 31 y 32)92

El mismo artículo (47), establece que la reglamentación provenga de las Asambleas Legislativas

Departamentales, siendo que una reglamentación no puede ser dictada por las Asambleas

Legislativas, pues corresponde a los órganos ejecutivos la potestad reglamentaria. En todo caso,

el órgano legislativo intervendría si se tratara de legislar la competencia exclusiva, o de una

compartida en legislación de desarrollo, lo cual de ninguna manera tiene coherencia con el

presente articulado conforme la CPE (Art. 297) (Gobierno Autónomo del Departamento de

Santa Cruz, 2011: 22).

y establece el mecanismo de transferencias que lo deja sujeto a

reglamentación mediante Ley departamental con relación a los porcentajes. (Gobierno

Autónomo del Departamento de Santa Cruz, 2011: 21-22).

Por consiguiente, la Ley RPCA amenaza a los tres niveles de autonomía territorial, y de manera

especial a los municipios (con población menor a 20.000 habitantes) y AIOC cuya economía

puede ser completamente desbaratada por las obligaciones infraestructurales y financieras

(subsidio al SAU y Fondo Concurrente) que impone la Ley (Borth, Carlos, Ob. Cit).

CUADRO No 12.

MATRIZ DE CONTRADICCIONES E INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 144 CONTRADICCIÓN E

INCONSTITUCIONALIDAD DE LALEY 144

ARTICULOS DE LA LEY 144 ARTTICULOS

DE LA CPE

La Ley al establecer sus alcances en el Art. 5 (ALCANCES DE LA LEY), y definir en el numeral 6) el Sistema de Regulación desde la producción, industrialización y comercialización de alimentos, en nivel central, centraliza absolutamente el Desarrollo Productivo Agropecuario en el País, logrando el

ARTÍCULO 5. (ALCANCES DE LA LEY). La presente Ley alcanza a los siguientes ejes temáticos del proceso de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria: 6. Sistema de regulación de la producción y co-mercialización de los alimentos considerando elementos de volumen, calidad, tiempo y gene-

Art. 300. I. Son competencias exclusivas de los GAD en su jurisdicción: 14. Servicios de Sanidad e

originario campesinas de su jurisdicción, así como otras fuentes de financiamiento dirigidas a promover la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria, previa aprobación de sus respectivos órganos legislativos o deliberativos.

92 Art. 300. I: Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: 27) Fondos fiduciarios, fondos de inversión y mecanismos de transferencia necesarios e inherentes a los ámbitos de sus competencias.

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90

control en toda la cadena productiva. De este modo se invade la competencia exclusiva de los GAD establecida en la CPE (Artículo 300. I, 14)

ración de reservas. Inocuidad Agropecuaria.

El artículo 12, numeral 9 y el artículo 23, I invaden la competencia exclusiva de los GAD, establecidas en la CPE (Art. 300-1 No. 14), al definir a la RPCA y a los Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria como políticas del nivel central del Estado por lo que se otorga a este nivel la potestad ejecutiva sobre ambas políticas (a las que además de las define como políticas de Estado), y consecuentemente se centraliza una competencia exclusiva departamental, dejando a las ETA solo la implementación y ejecución de planes, programas y proyectos de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria establecidos en las políticas, estrategias y normas definidas por la entidad nacional competente (Art 23, I).

Art. 12. (POLÍTICAS DE LA REVOLUCIÓN PRODUCTIVA COMUNITARIA AGROPECUARIA). En el marco del desarrollo rural integral sustentable y de la seguridad con soberanía alimentaria para la implementación del proceso de la RPCA, se establecen las siguientes políticas de Estado: 9. Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria. Art. 23. (POLÍTICA DE SERVICIOS DE SANIDAD AGROPECUARIA E INOCUIDAD ALIMENTARIA). I. El Estado fortalecerá los servicios agropecuarios destinados a incrementar la producción y productividad agropecuaria y ecológica de manera eficiente y oportuna, que precautelen la sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria a través de la prevención y control de enfermedades, la vigilancia y el control epidemiológico, control de la calidad de insumos, la certificación de productos y la prestación de servicios de asistencia técnica a las comunidades como pilares esenciales para alcanzar la soberanía alimentaria. II. Las ETA en el marco de sus competencias implementarán y ejecutarán planes, programas y proyectos de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria establecidos en las políticas, estrategias y normas definidas por la entidad nacional competente.

Art. 272. La autonomía implica (…) la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones. Art. 300. I. Son competencias exclusivas de los GAD en su jurisdicción: 14) Servicios de Sanidad e Inocuidad Agropecuaria

Art. 17, III, 1 prevé, la construcción y mantenimiento de infraestructura desde el nivel central del Estado y los GAD a través del cofinanciamiento de proyectos concurrentes, lo que entraña obligaciones para gobiernos sub-nacionales y decisiones presupuestarias no consultadas con ellos. Acá, el nivel central adopta decisiones que constriñen la autodeterminación de los gobiernos sub-nacionales, dado que la Ley, sin consulta ni coordinación alguna, establece también que ese subsidio será financiado con recursos del Estado y de las ETA.

Art. 17 (POLÍTICA DE ACOPIO Y RESERVA) III. Se incentivará la construcción y mejoramiento de infraestructura adecuada para el acondicionamiento y almacenamiento de productos que se constituyan como estratégicos desde entidades públicas y privadas, mediante: 1. La construcción y mantenimiento de infraestructura desde el nivel central del Estado y los gobiernos autónomos a través del cofinanciamiento de proyectos concurrentes.

Art. 272. La autonomía implica (…) la administración de sus recursos económicos (…) en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones.

Art. 35 crea el Seguro Agrario Universal (SUS) denominado “Pachamama”, para proteger a los agricultores nacionales: y que impone el subsidio de la prima para la cobertura de este seguro a los GAD, invadiendo la competencia exclusiva establecida en la CPE (Art. 300. I,

Art. 35. (SUBSIDIO A LA PRIMA DEL SEGURO). III. El subsidio financiado por recursos económicos del Estado, a través del Gobierno del Estado y las ETA, deberá ser proporcionalmente mayor en tanto mayor sea el grado de pobreza del beneficiario. El subsidio para las y los productores agrarios con menor grado de pobreza, será proporcionalmente menor ó

Art. 300. I. Son competencias exclusivas de los GAD, en su jurisdicción: 26) Elaboración y aprobación de

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91

numeral 26), ya que otorga potestad al nivel central sobre la elaboración y aprobación del presupuesto del nivel subnacional, toda vez que dejan a los GAD la carga económica del pago de la prima, bajo pretexto que el TGN no pueda subsidiarlo. Así, el nivel central adopta decisiones que constriñen la autodeterminación de los gobiernos sub-nacionales, dado que la Ley, sin consulta ni coordinación alguna, establece también que ese subsidio será financiado con recursos del Estado y de las ETA.

nulo, de acuerdo a reglamento. IV. La falta de disponibilidad de recursos del TGN, no constituirá una restricción para que las entidades territoriales autónomas asuman el subsidio a la prima.

Ejecución Presupuestaria.

El Art. 47, instituye la creación de Fondos Concurrentes Departamentales Productivos financiados con recursos de los GAD vulnerando la autonomía financiera de estos al contradecir los mandatos de la CPE (Artículo 300. I, 27, 31 y 32) y establece el mecanismo de transferencias que lo deja sujeto a reglamentación mediante Ley departamental con relación a los porcentajes.

El artículo, también establece que la reglamentación provenga de las Asamble-as Legislativas Departamentales, siendo que una reglamentación no puede ser dic-tada por las Asambleas Legislativas, pues corresponde a los órganos ejecutivos la potestad reglamentaria. En todo caso, el órgano legislativo intervendría si se trata-ra de legislar la competencia exclusiva, o de una compartida en legislación de desa-rrollo, lo cual de ninguna manera tiene coherencia con el presente articulado con-forme la CPE (Art. 297. I inc. b) que establece que la competencia exclusiva tiene la facultad de legislar, reglamentar y ejecutar sobre su competencia.

Art. 47. (FONDOS CONCURRENTES DEPARTAMENTALES PRODUCTIVOS). II. Los Fondos Concurrentes Departamentales Productivos se financiarán con recursos de los GAD, contribuciones concurrentes de los GAM, AR, AIOC de su jurisdicción, así como otras fuentes de financiamiento dirigidas a promover la RPCA previa aprobación de sus respectivos órganos legislativos o deliberativos.

Art. 300. I. Son competencias exclusivas de los GAD, en su jurisdicción: 27) Fondos fiduciarios, fondos de inversión y mecanismos de transferencia necesarios e inherentes a los ámbitos de sus competencias. 31. Promoción y administración de los servicios para el desarrollo productivo y agro-pecuario. 32. Elaboración y ejecución de planes de desarrollo económico y social departamental

Fuente: Elaboración propia.

3.7. Ley Nº 164, General de Telecomunicaciones y TIC (LGTTIC), promulgada el 8-08-

2011.

En la Ley se asignan competencias que depositan en manos del nivel central del Estado el

establecimiento del “régimen general de las comunicaciones y las telecomunicaciones” el (Art.

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92

298.II.2); define a nivel de las competencias compartidas los “servicios de telefonía fija, móvil

y telecomunicaciones” (Art. 299. I.2) y dispone que las frecuencias electromagnéticas deben

ser administradas en el marco de competencias concurrentes (Art. 299.II.6).

Este hecho, reduce en gran medida las áreas en las que efectivamente pueden encomendarse a

los gobiernos sub-nacionales la reglamentación y ejecución previstas en las competencias

compartidas y concurrentes. A decir verdad, pareciera que entre los pocos ámbitos en los que

ello es posible todavía se encuentran la telefonía fija, excluyendo la conexión interdepartamental,

y la asignación de frecuencias a la radiofonía local y comunitaria (Borth, Carlos 2011: 15).

En la Ley 164 se percibe el centralismo porque el gobierno central, invade el sector incluidos los

reducidos ámbitos en los que podrían intervenir las ETA, porque el Art. 7 desarrolla la matriz

de distribución competencial sectorial, y al hacerlo, en su parágrafo I, le encomienda al nivel

central prácticamente todas las funciones relativas a las telecomunicaciones y TIC, en general,

incluida la telefonía fija, de manera tal que al asignarle competencias al nivel departamental

(parágrafo III) reduce la intervención de los GAD a la reglamentación de los servicios de

telefonía fija y redes privadas, cercenando la potestad ejecutiva, que resulta inconstitucional. La

“concepción centralista de la LGTTIC se completa atribuyéndole a la Autoridad de Regulación y

Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes (hoy ATT) el poder de “autorizar, regular y

fiscalizar los servicios de telefonía fija…” (art.14. 2). Algo semejante sucede con el uso de las

frecuencias electromagnéticas, ámbito en el que los GAD, pese a tratarse de una materia

sometida a competencias concurrentes, únicamente “supervisan el uso de las frecuencias

electromagnéticas de alcance departamental” (Art. 7. II). También aquí las facultades de

“regular, autorizar, controlar, fiscalizar y coordinar el uso del espectro radioeléctrico y realizar la

comprobación técnica de las emisiones electromagnéticas en el territorio del Estado

Plurinacional” le fueron encomendadas a la ATT (Art. 14. 7) (Bort, Carlos 2011: 15-16).

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93

La inconstitucionalidad de la Ley se expresa en el Art. 2, Inciso b)93 que “señalan como

objetivo el de garantizar el uso del espectro electromagnético, que es una competencia exclusiva

del Nivel Central del Estado (CPE 298-II No. 4), de ésta manera, invaden la Competencias

compartida que establece la CPE (Art. 299-I No. 2)94

. De este modo una competencia que era

compartida se la vuelve exclusiva en desmedro de las ETA y en el caso de las Gobernaciones

Departamentales, se les quita toda posibilidad de desarrollar la legislación básica, reglamentarla

y ejecutarla (Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, 2011 :27).

CUADRO No 13.

MATRIZ DE CONTRADICCIONES E INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 164 CONTRADICCIÓN E

INCONSTITUCIONALIDAD DE LALEY 164

ARTICULOS DE LA LEY 164 ARTTICULOS DE LA CPE

Art. 2, Inciso b) señalan como objetivo el de garantizar el uso del espectro electromagnético que es una competencia exclusiva del Nivel Central del Estado (CPE 298-II No. 4), de ésta manera, invaden la Competencias compartida que establece la CPE Estado en su Art. 299-I No. 2. Así una competencia que era compartida se vuelve exclusiva en desmedro de las ETA, y en el caso de las GAD, quitándoles toda posibilidad de desarrollar la legislación básica, reglamentarla y ejecutarla.

Art. 2. (OBJETIVOS). La presente Ley tiene por objetivos: 2. Asegurar el ejercicio del derecho al acceso universal y equitativo a los servicios de telecomunicaciones, tecnologías de información y comunicación, así como del servicio postal.

Art. 299. I. Las siguientes competencias se ejercerán de forma compartida entre el nivel central del Estado y las ETA: 2. Servicios de telefonía fija, móvil y telecomunicaciones.

Fuente: Elaboración propia.

3.8. Ley No 165 General del Transporte (LGT), promulgada el 16-07-2011.

La LGT (Cf

93 Artículo 2. (OBJETIVOS). La presente Ley tiene por objetivos: 2. Asegurar el ejercicio del derecho al acceso uni-versal y equitativo a los servicios de telecomunicaciones, tecnologías de información y comunicación, así como del servicio postal.

. Borth Ob. Cit. 2011) es la norma de desarrollo sectorial que más concuerda con el

régimen de autonomías territoriales, porque en sus 309 artículos y disposiciones adicionales,

94 Art. 299. I. Las siguientes competencias se ejercerán de forma compartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas: 2. Servicios de telefonía fija, móvil y telecomunicaciones

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94

transitorias y derogatorias, existe el esfuerzo dirigido a construir una matriz de distribución de

competencias y funciones sectoriales con enfoque territorial y autonómico. La excepción se

encuentra en los Arts. 282 a 285 relativos a las licencias para los servicios de transporte

ferroviario, porque sin importar que el alcance de las operaciones sea nacional, departamental o

local, será otorgada por la autoridad regulatoria del nivel central.

Esta disposición, entra en contradicción con la “asignación competencial de los artículos

300.I.8 y 9 y 302.I.18 (CPE) CPE, que atribuyen a los GAD, GAM y AIOC la gestión de

ferrocarriles bajo competencias exclusivas, en su jurisdicción territorial”. Este enfoque centralista

confunde porque en la Ley se diferencian y clasifican los ferrocarriles de las redes fundamental

(o nacional), departamental y local (Borth, Carlos, 2011: 17).

La inconstitucionalidad se expresa, en los Arts. 20 y 21, porque invaden competencias

exclusivas establecidas en la CPE (Art. 300, I, 7-10) para los GAD, pues Gobernaciones al

tener la competencia exclusiva, tienen facultad legislativa, reglamentaria y ejecutiva y que no

puede ser determinada a través de una legislación nacional, vulnerándose los Artículos 270, 272,

297 y 300 de la CPE (Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, 2011: 28 )..

De este modo, el nivel central del Estado centraliza el sistema de transportes, puesto que la

autoridad competente del nivel central tienen mayores facultades en lo que respecta a la

planificación, elaboración, proyección y fiscalización del sistema de transporte integrado,

dejando a un lado las atribuciones de las ETA que son la de legislar, aprobar y fiscalizar sus

competencias que se encuentran señaladas en la CPE (Ortiz, Oscar, 2011: 16).

CUADRO No 14

MATRIZ DE CONTRADICCIONES E INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 165 CONTRADICCIÓN E

INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 165

ARTICULOS DE LA LEY 165 ARTTICULOS DE

LA CPE

Los Arts. 20 y 21, invaden competencias exclusivas establecidas en la CPE (Art. 300, I, 7-10) para los GAD, pues Gobernaciones al tener la competencia exclusiva, tienen facultad legislativa,

Art. 20. (NIVEL CENTRAL). De conformidad al Art. 297 de la CPE y la LMAD el nivel central del Estado tiene las siguientes competencias: II. Exclusivas: 1 .Formular y aprobar las políticas estatales, incluyendo las referidas a la infraestructura en todas las modalidades de transporte.

Art. 300. I. Son competencias exclusivas de los GAD, en su jurisdicción: 7. Planificación, diseño, construcción conservación

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reglamentaria y ejecutiva y que no puede ser determinada a través de una legislación nacional, vulnerándose los Artículos 270, 272, 297 y 300 de la CPE. El nivel central del Estado centraliza el sistema de transportes, puesto que la autoridad competente del nivel central tienen mayores facultades en lo que respecta a la planificación, elaboración, proyección y fiscalización del sistema de transporte integrado, dejando a un lado las atribuciones de las ETA que son la de legislar, aprobar y fiscalizar sus competencias que se encuentran señaladas en la CPE.

2. Promover políticas de desarrollo portuario, medidas y acciones factibles en el aprovechamiento operativo del transporte acuático, de las zonas francas y puertos cedidos a través de convenios internacionales, con énfasis en puertos y vías internacionales, para facilitar el desarrollo del comercio interno y externo del Estado. 3. Proponer iniciativas normativas, ejercer y ejecutar mecanismos de financiamiento para proyectos en el sector. 4. Planificar, reglamentar y fiscalizar la aviación civil. 5. Regular el transporte de acuerdo al Plan General de Desarrollo, establecer los parámetros o estándares técnicos mínimos y referenciales del transporte. 6. Establecer los criterios de clasificación y clasificar los aeropuertos y puertos de todo el territorio nacional según el tipo de tráfico. 7. Ejercer competencias exclusivas sobre el transporte fluvial, lacustre y marítimo de integración nacional e internacional. 8. Ejercer competencias de control y fiscalización para los servicios de transportes de alcance interdepartamental e internacional. 9. Regular las tarifas de transporte interdepartamental. 10. Participar en la determinación de políticas internacionales de transporte en los organismos internacionales que corresponda. 11. Planificar, diseñar, construir, mantener y administrar las carreteras, líneas férreas y ferrocarriles de la Red Fundamental. 12. Establecer los criterios de clasificación de la Red Fundamental, departamental vecinal y comunitaria y clasificar las carreteras de la Red Fundamental. 13. Establecer los criterios de clasificación y clasificar las líneas férreas de la Red Fundamental y vías férreas en los departamentos. 14. Ejercer competencias exclusivas sobre el transporte por carretera y por ferrocarril de alcance interdepartamental e internacional de la Red Fundamental. 15. Regular la actividad aeronáutica en el espacio aéreo del país. Art. 21. (GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES). Los gobiernos autónomos departamentales tienen las siguientes competencias exclusivas: 1. Aprobar políticas departamentales de transporte e infraestructura interprovincial e intermunicipal. 2. Planificar y promover el desarrollo del transporte interprovincial por carretera, ferrocarril, fluvial, y otros medios, en el departamento. 3. Ejercer competencias de control y fiscalización para los servicios de transportes de alcance interprovincial e

y administración de carreteras de la red departamental de acuerdo a las políticas estatales, incluyendo las de la Red Fundamental en defecto del nivel central, conforme a las normas establecidas por éste. 8. Construcción y mantenimiento de líneas férreas y ferrocarriles en el departamento de acuerdo a las políticas estatales, interviniendo en los de las Red fundamental en coordinación con el nivel central del Estado. 9. Transporte interprovincial terrestre, fluvial, ferrocarriles y otros medios de transporte en el departamento. 10. Construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos públicos departamentales.

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intermunicipal. 4. Regular el servicio y las tarifas de transporte interprovincial e intermunicipal. 5. Planificar, diseñar, construir, mantener y administrar las carreteras de la Red Departamental. 6. Clasificar las carreteras de la red departamental, vecinal y comunitaria en el departamento. 7. Apoyar en la planificación de obras de infraestructura de caminos en la jurisdicción de las autonomías indígena originario campesinas del departamento. 8. Construir y mantener líneas férreas, ferrocarriles y otros medios de la Red Departamental. 9. Construir, mantener y administrar aeropuertos que atiendan el tráfico de alcance departamental. 10. En proyectos de infraestructura acuática (puertos y vías navegables), los gobiernos departamentales coordinarán con el nivel central del Estado la participación sobre el mantenimiento, mejoramiento y/o construcción.

Fuente: Elaboración propia .

3.9. Agencia Estatal de Vivienda AEV (Decreto Supremo 0986).

El DS 0986 (cf. Borth, Carlos 2012: 32), entra en contradicción con la CPE. Se basa en una

concepción centralista, a partir de la cual, se crea la AEV como, encargada de la “dotación de

soluciones habitacionales” en todo el territorio, y para definir “metas de reducción del déficit

habitacional por municipios” (Art. 5). Así, la AEV queda autorizada a diseñar y ejecutar

proyectos de construcción de viviendas con participación de las ETA cuyos aportes estarán

sujetos a débito automático (Art. 6), contando con otras fuentes para sus operaciones como el

aporte patronal, público y privado, del 2% para vivienda, captado en todo el país (Art. 11).

Con este decreto anticonstitucional, el nivel central del Estado, asume competencias exclusivas

en el sector de la vivienda. La CPE en el Art. 298. II.36, le atribuye al nivel central facultad

exclusiva de establecer las políticas generales de la vivienda, y en el Art. 299. II.15, define que

la gestión de la vivienda responde a competencias concurrentes, donde la fase ejecutivo-

operativa quedaría en manos de los gobiernos autónomos sub-nacionales. Esta contradicción, se

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puede entender por lo que establece el Art. 65 de la LMAD sobre el concepto de competencia

concurrente, que al ubicar la simultaneidad entre las ETA y el nivel central, habilita a este último

para el ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva, violentando así el régimen

constitucional.

CUADRO No 15.

MATRIZ DE CONTRADICCIONES E INCONSTITUCIONALIDAD DEL DS 0986 CONTRADICCIÓN E

INCONSTITUCIONALIDAD DEL DS 0986

ARTICULOS DEL DS 0986 ARTTICULOS DE LA CPE

El DS 0986 es anticonstitucional, el nivel central del Estado, asume competencias exclusivas en el sector de la vivienda y entra en contradicción con la CPE. Se basa en una concepción centralista, a partir de la cual, se crea la AEV como, encargada de la “dotación de soluciones habitacionales” en todo el territorio, y para definir “metas de reducción del déficit habitacional por municipios” Art 5; y para la ejecución de proyectos y programas concurrentes Art. 6.

Art. 5. Artículo 5°.- (Plan Plurianual de Reducción del Déficit Habitacional) I. (…) el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, a través del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo, elaborará (…) un Plan Plurianual de Reducción del Déficit Habitacional (con) metas de reducción del déficit habitacional por municipio, Plan (…)será reglamentada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda Art .6 (Concurrencias) I. Se autoriza a la AEVIVIENDA, (…) celebrar convenios de cooperación intergubernativos con los GAD, para la ejecución de los proyectos y/o programas de vivienda de competencia concurrente.

Art. 298. II. Son competencias exclusivas del nivel central del Estado: 36) Políticas generales de vivienda. Art. 299. II. II. Las siguientes competencias se ejercerán de forma concurrente por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas: 15) Vivienda y vivienda social.

Fuente: Elaboración propia

Para finalizar, se puede decir que la LMAD, así como las otras leyes nacionales que se han

aprobado en la ALP, no van acorde con un proceso que permita avanzar en la

implementación de un Estado autonómico, ya que

La LMAD, carece de los atributos para dar origen a un complejo institucional de entidades autónomas que tengan la capacidad financiera, administrativa, legislativa y política para dinamizar el desarrollo en el ámbito departamental, regional, local o indígena. Es decir, su viabilidad institucional está condicionada a la voluntad del gobierno central y no a las capacidades de los gobiernos departamentales, municipales e indígenas. El gran problema es la

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injerencia del nivel central del Estado en el proceso autonómico. Por supuesto, esto no resulta extraordinario en un país que tiene una larga tradición centralista (Varnoux G., Marcelo: 2010).

4. Conclusiones parciales.

La CPE , ha constitucionalizado las autonomías, lo que constituye un hito histórico que bien

podría cambiar estructuralmente al denominado Estado “descentralizado con autonomías”, si

se asume el desafío de reconocer también a las “autonomías políticas” que se demandaron

desde los departamentos que las ganaron como un derecho.

Para ello, se percibe la necesidad de superar las contradicciones que existen en el cuerpo legal -

que han sido analizadas en el presente capítulo-, para profundizar en el desarrollo legislativo

nacional, al régimen autonómico ya que las leyes nacionales como la LMAD y las

subsiguientes que aprueba la ALP, implican un retroceso respecto a los avances

constitucionales para construir el Estado autonómico, porque no desarrollan las

disposiciones constitucionales que existen para las autonomías; debido también, a que las

disposiciones de la LMAD, sobrepasan a las disposiciones del texto constitucional,

empezando, por aquella que define sus alcances; y que le han permitido la introducción

de varios sesgos en sus mandatos que contradicen a la misma Ley, como por ejemplo la

definición del principio de gradualidad trastocado por el de obligatoriedad, o el de

coordinación y lealtad institucional diseñadas para concentrar el poder por el nivel central,

en desmedro de las ETA; y/o los cambios que se introducen en el ámbito de

competencias, para redefinirlas sin importar “caer” en la inconstitucionalidad.

Por ello, lejos de avanzar en las estructuras autonómicas y su régimen, se va retrocediendo,

ya que la “autonomía del cangrejo” y/o la autonomía “del pliqui” (Urenda, Juan Carlos, 2012b)

camina más para atrás que para adelante, ya que incluso el nivel central va definiendo

políticas y Leyes centralizadoras que contradicen hasta las anteriores leyes de

descentralización. Esta conducta y/o práctica política, se puede explicar porque los

principales actores de la conducción de la actual administración del Estado, a nivel del órgano

ejecutivo y legislativo del nivel central, apuestan al modelo de autonomía administrativa, una

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vez que el dispositivo de las autonomías “e incluso el de la Asamblea Constituyente,

inicialmente no formaba parte de su proyecto político” (Almaraz, Alejandro 2012), y “si el

MAS aceptó incluir las autonomías en la Constitución, fue por un cálculo estratégico para lograr

la aprobación de la nueva CPE” (Ortiz, Oscar, Ob. Cit).

Por eso, siguiendo a Antonovsky, A (1993, 1993a) se constatar la falta del sentido de

coherencia del la ALP, para compatibilizar a la CPE, la LMAD y las otras leyes sectoriales

que las desarrollan, porque las ultimas están diseñadas para limitar y poner candados a las

autonomías, en particular a las departamentales; y en este sentido, los GAD difícilmente

pueden ejercer sus competencias, por la vulneración de la distribución competencial

constitucional establecida en el Art. 297. Si se respetara mínimamente este mandato, existirían

condiciones para avanzar en el desarrollo autonómico y la transferencia de competencias y

recursos desde el nivel central del Estado hacia los niveles subnacionales. Sin embargo, las

disposiciones que introduce la LMAD, hasta la fecha han inviabilizado esta posibilidad.

En efecto, en el ámbito de las competencias, se ha visto que la LMAD, distorsiona el carácter

de las concurrentes y compartidas establecidas en la CPE, porque desarrolla legislación que

exceden las disposiciones constitucionales sobre el régimen autonómico. Al introducir la

“simultaneidad”, en el ámbito de las competencias concurrentes, condicionan a los GAD (y

otras ETA) en el ejercicio de sus facultades reglamentarias y ejecutivas, una vez que el nivel

central del Estado incursiona en este ejercicio, porque la LMAD le “transfiere” dicha

competencia; contradiciendo el mandato constitucional. Del mismo modo, las competencias

compartidas, se trastocan por las facultades exclusivas que se otorga a la ALP para regular la

materia estableciendo responsabilidades entre el nivel nacional y subnacional; y también para

determinar a qué ETA les corresponde dictar legislación de desarrollo.

Por consiguiente, la redefinición de competencias, opera en una doble dimensión, ya que

también transforma las competencias exclusivas del nivel central a competencias compartidas y

concurrentes, pues el ejecutivo nacional termina de hecho legislando, reglamentando y

ejecutando, cuando solo debiera legislar; e inversamente, las competencias exclusivas de los

gobiernos autónomos son permanentemente invadidas por las facultades que la ALP atribuye al

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nivel central del Estado”. De este modo, las competencias exclusivas de los GAD, dejan de ser

“exclusivas” porque se las somete a la dependencia de las políticas y leyes nacionales que

reducen las funciones y la gestión de los GAD, en particular de las ALD.

Por consiguiente, a partir de la constitucionalizarían de las autonomías, la ALP –con el aval del

órgano ejecutivo- , ha desarrollado una práctica anticonstitucional en materia legislativa ya

que existe evidencia significativa como para afirmar que se contradice y vulnerar la CPE a

través de la LMAD y las distintas Leyes que se han ido promulgando.

Otro ambiro a destacar es que, a nivel central de estado, tanto en el órgano ejecutivo como el

legislativo, se hace cada vez más difícil y visible “ceder” más poder y recursos a favor de

las ETA, en particular a los GAD. El poder de estos, se restringe por los escasos recursos

económicos y financieros con los que cuentan; y está situación es difícil revertir ya que,

el nivel central, se ha caracterizado por hacer inviable, y/o potenciar o desarrollar un diseño

económico-financiero; y por consiguiente fiscal, que permita avanzar a las ETA hacia el ejer-

cicio de una autonomía, ya que uno de los elementos fundamentales de la autonomía es la posi-

bilidad de tener ingresos propios y de administrarlos con autonomía.

Sin embargo los GAD, no reciben recursos económicos para asumir transferencias y nuevas

competencias, y sus las actuales fuentes de financiamiento como las regalías departamentales,

-que están afectadas por estancamiento o la declinación de la producción nacional- ; la partici-

pación en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), que sufre recortes en el nivel depar-

tamental, por las leyes nacionales que disponen de nuevas transferencias para financiar respon-

sabilidades nacionales-; y la coparticipación en el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus

Derivados (IEHD) -que se generan solo sobre la producción y comercialización-; dependen de

la administración de YPFB y de la evolución de los precios internacionales de los hidrocarburos,

Por eso dichos recursos no son suficientes para financiar a los GAD, ya que están sometidos a

varias las políticas y leyes nacionales que restan sus posibilidades de ser auto sostenibles y limi-

tan sus facultades para administrar sus recursos de forma autónoma, ya que se les impone los

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101

débitos automáticos para financiar las obligaciones y actividades que el nivel central asume co-

mo propias y se los cercena de la coparticipación sobre los impuestos nacionales.

\

A esto, se suma el esquema fiscal centralista establecido por esta LMAD, que no concuerda

con los enfoques establecidos en los EAD aprobados vía referéndum, ni tampoco con los

enfoques que privilegian modelos ‘paradigmáticos’ o ‘ideales’ dirigidos a promover diseños

fiscales acorde a un proceso de cambio en el que se constitucionalizan las autonomías, y

que debían instituirse para avanzar propiamente en un proceso autonómico. Contrariamente,

el “proceso de cambio” se ha caracterizado por promulgar Leyes como la No 154, y la No

060 , que son incompatibles para coadyuvar a construir una fiscalidad territorial que

vaya acorde con los cambios constitucionales. Por eso, se torna cada vez más difícil que

se pueda implementar las autonomías, sin que los actores del nivel central del estado revisen

el modelo fiscal establecido, -que al parecer no lo harán-, por la poca vocación que se

percibe para interactuar a través del un pacto fiscal intergubernamental.

Por eso, se puede concluir que en términos políticos no existe por parte del nivel central del

Estado la voluntad política, ni la apertura ideológica para llevar adelante -junto a los otros

actores estratégicos identificados con el modelo de la autonomía política- un cambio sustancial,

acorde con las exigencias del nuevo ordenamiento territorial del Estado, y las nuevas formas

de gobierno autónomo que trae consigo, debido a la cultura política que, lejos de articular

visiones e imaginarios políticos diferentes, se empeña más bien en agrandar las brechas y las

discrepancias políticas para establecer relaciones de oposición y de conflicto permanente entre

“adversarios”, siendo la “autonomía política” -para el MAS, y su administración

gubernamental-, una expresión del proyecto político del “adversario”.

A nivel sub nacional, las fuerzas contestarías al MAS, sobre todo aquella identificada con el

departamentos de Santa Cruz, buscan revertir la tendencia centralista y concentradora del

poder, del actual “Estado descentralizado con autonomías” con estrategias diversas, una de

estas, -relacionada con la contradicción normativa que se ha analizado- es la reconducción del

proceso autonómico a través de la reforma constitucional en el régimen de competencias

(Urenda, Juan Carlos: 2012). Los argumentos que la sustentan están en estricta relación con lo

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102

desarrollado en el Capítulo I: defender el derecho a la autonomía política ganada durante el

proceso del poder Estatuyente, pues la CPE (2009), limita a tres de los seis elementos

constitutivos de la cualidad gubernativa cuales son: i) la propia autonomía que se expresa en la

potestad legislativa; ii) el reconocimiento de un ámbito competencial propio y iii) suficiencia

fiscal y recursos financieros propios.

Siguiendo esta estrategia, es posible que la constitucionalización de la autonomía no quede

reducida a una “autonomía administrativa” y simultáneamente transformar aquella concepción

que transversaliza toda la CPE cual es: que se otorga el “derecho” a la autonomía como

una concesión que hace el legislador nacional y se materializa en la legislación nacional.

De ahí que, para la oposición -al igual que para los académicos la potestad legislativa; el

reconocimiento de un ámbito competencial propio y suficiencia fiscal y recursos financieros

propios que hasta la fecha van tomando cuerpo a través de las LMAD y otra legislación de

desarrollo, no pueden desarrollar a la autonomía en los diferentes niveles territoriales porque el

marco normativo se caracteriza por ser contradictorio e inconstitucional, y es limitante para

construir un Estado autonómico, y seguirá dificultando a los diferentes actores de Estado

(subnacionales) y en los respectivos niveles territoriales, pues las limitaciones y candados

del cuerpo legal también afectan a la viabilidad de la gestión.

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103

CAPITULO III

III. La CPE y las disposiciones de la LMAD en relación a “La coordinación entre el

nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas” (CPE. Art. 271,

Numeral I).

3. Introducción.

Por mandato de la CPE (Art. 171), la LMAD ha creado y regulado instituciones para “la

coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”.

Esta coordinación intergubernamental entre las cinco formas de gobierno -incluyendo a las

regiones, puede posibilitar la constitución de lo que AAVV han denominado un “gobierno

multinivel”95

.

En el presente capítulo se analizara, la regulación que establece la LMAD, para desentrañar

en términos genéricos, si esta regulación se caracteriza por sentar un tutelaje del nivel

central del Estado sobre las ETA, y/o resulta suficiente para establecer una

institucionalidad96

95 Cf. PRATS Joan (2006); André-Noël Roth Deube (2006: 1-16); Celso Cancela Outeda (2007); Francesc Morata (2002 1-14) y Diego Andrés Chávez Rodríguez (2010). Este último, citando a Arthur Benz (1999: 74), señala que el gobierno multinivel hace referencia a que los procesos de formulación de políticas de los gobiernos centrales y aquellos descentralizados son interdependientes, por lo tanto existe una necesidad de coordinación entre los niveles que debe lograrse en procesos de negociación y cooperación porque no deberían existir jerarquías entre los niveles para un ejercicio eficaz del gobierno multinivel. Asimismo, afirma que el concepto es útil y aplicable en la actual organización territorial del Estado donde existen cuatro niveles de gobierno con capacidad legislativa: el central, el departamental, el municipal y el indígena originario campesino bajo una forma de equipotencia constitucional dentro. Los gobiernos ejercerán las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva bajo cuatro modalidades dispuestas en la asignación competencial, a saber: privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas. Por eso, afirma que la CPE, ha creado un potencial gobierno multinivel.

acorde a los desafíos que plantea la constitución de un Estado con

autonomías, pues con el establecimiento de los gobiernos autónomos, al menos se han

constituido diez y seis vectores de interacción intergubernamental, que esquemáticamente se

representan en el siguiente esquema.

96 Se entenderá por institucionalidad de la coordinación intergubernamental aquel conjunto de entidades públicas que tienen como objetivo central la coordinación entre el nivel central y las ETA, entre estas últimas, y aquellas creadas en espacios de planificación y gestión conforme lo dispuesto por la CPE y la LMAD. (Diego Andrés Chávez Rodríguez, 2010: 219).

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104

DIAGRAMA No 1

VECTORES DEL RELACIONAMIENTO INTERGUBERNAMENTAL

Este relacionamiento intergubernamental se ha establecido a partir del enfoque del modelo

de “autonomía administrativa”; y por eso sus vectores, se desplazan del poder del nivel central

gubernamental hacia los poderes gubernamentales subnacionales. Por eso es susceptible de

quedar atrapado y limitado por la cultura política e institucional de los actores y por las

prácticas habituales que se materializaron en las instituciones del anterior Estado o

“modo de Estado simple”; y que siguen operando bajo esta modalidad en el actual

relacionamiento intergubernativo, que no está respondiendo a las exigencias internas y

externas de la nueva organización territorial del Estado, así como a las nuevas formas de

gobiernos constituidos GAD, GAM, AIOC, AR y a las del propio Gobierno Plurinacional

NIVEL CENTRAL

GAD

GAM

AIOC

AR

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105

del nivel central (GP)97

el mismo que, bajo las nuevas condiciones de la organización territorial

del Estado, debe transferir poder a la nueva institucionalidad que se expresa y se desarrolla

también a nivel de las ETA.

Por eso, lo ideal es que la regulación que establece la Ley en el ámbito de la coordinación

entre el nivel central de Estado y las ETA, permita avanzar y desarrollar nuevas prácticas a

nivel central del Estado, para que las instituciones que está creando98

respondan mejor a las

necesidades y demandas de los gobiernos autónomos en todos los niveles territoriales.

Esto último, es importante para diagnosticar y analizar no solo desde que posesionamiento

se han determinado los mecanismos e instrumentos de coordinación que establece la LMAD,

sino también cual podría ser su proyección futura. Veamos:

3.1. La LMAD y los mecanismos e instrumentos de la coordinación entre el nivel central

del estado y las ETA.

La coordinación entre el nivel central del Estado y las ETA, así como sus mecanismos e

instrumentos son definidos y regulados en el Titulo VII, Capítulos I- , Arts. 120-137 de la

LMAD. En esta se establece que, la “COORDINACIÓN” es una obligación y la garantía del

funcionamiento del Estado Plurinacional con autonomías y se establece en el ámbito político,

técnico, programático, económico y financiero, mediante la institucionalidad y normativa que

establece la LMAD, y los acuerdos y convenios que establezcan las partes entre sí (Art. 120).

Los MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE COORDINACIÓN de estos ámbitos son:

para la coordinación política, un Consejo Nacional de Autonomías (CNA); para la

coordinación técnica y el fortalecimiento de la gestión autonómica, el Servicio Estatal de

Autonomías (SEA); para la coordinación programática, económica y social, el Sistema de

97 La denominación de gobierno plurinacional, no es reductible al nivel central del Estado, porque es una categoría que se acuna para la definición del Estado en la CPE, por lo que, todos los gobiernos constitucionalmente establecidos, merecen y deberían acunar esa caracterización, , aunque la ALD de Tarija, por ejemplo, rehusó dicha caracterización para el GAD en los debates de adecuación de su EAD. Cf. Infra. 98 Cf. Infra.

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106

Planificación Integral del Estado (SPIE); para la coordinación sectorial; los Consejos de

Coordinación Sectorial (CCS); para la coordinación financiera, las Normas e Instrumentos

Técnicos de la Autoridad Nacional Competente (NITANC) sobre la base de lo establecido en

la LMAD y para la coordinación entre las ETA, los Acuerdos y Convenios Intergubernativos

(ACI) entre las ETA (Art 121).

ESQUEMA No 2.

DE MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE COORDINACION

Por consiguiente, la LMAD ha definido mecanismos e instrumentos en torno a los cuales se

articulan seis ámbitos diferenciados que permitirán la coordinación y el relacionamiento

intergubernativos entre los niveles territoriales, y para analizarlos se dará cuenta de cada uno

de ellos, por el orden establecido en la norma.

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107

DIAGRAMA No 2.

COORDINACION ENTRE NIVEL CENTRAL Y LAS ETAS

3.1.1. La Coordinación política y el Consejo Nacional de Autonomía (CNA).

En la LMAD el CNA, se establece para la coordinación política (Art. 121). Es una instancia

consultiva, constituida para la consulta, deliberación, proposición y concertación entre el

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108

gobierno plurinacional (GP) y las ETA (Art. 122). Está compuesto por “Cuatro miembros del

Órgano Ejecutivo: la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional que lo preside; Ministras o

Ministros de la Presidencia, de Planificación del Desarrollo, y de Autonomía que asume la

Vicepresidencia y funciones en la Secretaría Técnica del CAN para brindar el apoyo administrativo,

logístico y técnico; b) las Gobernadoras o los Gobernadores de los nueve departamentos del país; c)

cinco representantes de la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAMB); d) Cinco

representantes de las autonomías indígena originaria campesinas y e) una o un representante de las

autonomías regionales” (Art.123)99

. Los acuerdos en el CAN, se adoptaran por consenso y si es

necesario se traducirán en convenios intergubernativos, que serán vinculantes para las partes

que determinen de manera voluntaria su ratificación por sus correspondientes órganos

deliberativos y legislativos (Art. 124).

Por la composición (variable cuantitativa y cualitativa) del CNA, el nivel central del

Estado, será el que defina las decisiones a tomar; y puede influir en el ámbito político y/o

coordinación política, que es la que en última instancia definirá la línea en los otros

ámbitos (técnica programática, normativa, sectorial y otras); porque la define en función

del marco de la “autonomía administrativa”; y por eso, términos de relaciones de fuerzas, a

favor del nivel central, que determina políticas, leyes nacionales y estrategias que sujetan y

someten a los niveles subnacionales .

Por consiguiente, el ámbito político de coordinación, puede limitar aun más al naciente

régimen autonómico, pues la injerencia del órgano ejecutivo del GP sobre los otros

gobiernos subnacionales en proceso de constitución autonómica que se identifican con el

oficialismo del nivel central, restaran posibilidades a los GAD de oposición (y otros a nivel

municipal e indígena originario campesino), para definir lineamientos propios y emprender

acciones que permitan desarrollar el régimen autonómico, tarea que se torna aun más

compleja debido justamente al posesionamiento político e ideológico que tienen los

actores político institucionales concerniente a las autonomías y el desequilibrio que existe a

nivel de representación en el CNA .

99 Su FUNCIONAMIENTO se definirá en un reglamento interno que será aprobado por el CNA, sobre lo dispuesto por la LMAD que establece reuniones ordinarias (dos/año) y extraordinariamente (a solicitud de un tercio de sus miembros).

Page 112: Auto Nomi As

109

De este modo, la posibilidad de establecer una coordinación en el ámbito político para

emprender procesos conjuntos y/o también diferenciados de desarrollo autonómico, se

debilitan por existir un desequilibrio a nivel de la composición del CNA, y al interior de

estos posicionamientos distintos en torno a la autonomía y su régimen (los dos modelos

autonómicos). Esto último debe ser considerado porque los diferentes gobiernos

representados en el CNA deben generar interacciones sobre la base de los mandatos

históricos a los que están sujetos; los mismos que, emergen del proceso del poder

Estatuyente y constituyente, o del bloque de constitucionalidad. Esto hace -por ejemplo-

que los GAD de oposición interactúen y tomen decisiones sobre la base del derecho

autonómico ganado en las calles y en las urnas en sus respectivos departamentos, y los

otros sujeten mas sus decisiones a los resultados del proceso constituyente (que fue

liderizado “circunstancialmente” por el MAS100

. De este modo, las autoridades

gubernamentales de los diferentes niveles deben asumir también las consecuencias y el

costo político de sus decisiones políticas en de dichas interacciones en los diferentes

ámbitos de intervención y coordinación ya mencionados. Esto último es válido tanto para

el nivel central como para los subnacionales; y por eso, los mandatos históricos diferenciados,

que siempre estarán presentes afectaran en esta coordinación.

Por tanto, se puede afirmar como primera conclusión que, la coordinación política que

se dará en el CNA será exitosa si ésta se establece sobre una agenda consensuada que

defina y resuelva los temas de conflicto que subsisten concerniente a las

autonomías, y que se agudizan a raíz de las varias contradicciones –ya analizadas-

entre la CPE, la LMAD y otras leyes101

; y sobre todo, debido a los imaginarios políticos

divergentes relativos al “modelo de autonomía” que polarizan el escenario político e

ideológico y enfrentan a sus actores estratégicos.

100 La Asamblea Constituyente, nunca fue una propuesta orgánica del MAS, sino de los movimientos sociales, particularmente del los Pueblos Indígenas del Oriente Chaco y Amazonia, que después actuaron como bloque en torno al MAS (Almaraz: 2012). 101 Cf. Supra

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110

De ahí que, si en el CNA se soslayan estos temas y la fuerza políticamente dominante

en esta instancia ‘consultiva’ opera solo para materializar en los respectivos niveles

territoriales y gubernamentales el modelo de la “autonomía administrativa’ sobre la base de

los artículos anticonstitucionales de la LMAD y de otras leyes sectoriales que la

refuerzan; y si además de ello, el Órgano Ejecutivo representado en el CNA continúan

con las prácticas políticas de “centralizar” el poder limitando y cercenando a la

cualidad gubernativa de las ETA, el CNA se constituirá en una instancia de coordinación

política carente de legitimidad y de credibilidad.

3.1.2. La Coordinación Técnica y el Servicio Estatal de Autonomías (SEA).

En la LMAD el SEA, se crea como entidad pública descentralizada con autonomía de gestión

técnica, administrativa y presupuestaria, y bajo la tuición del Ministerio de Autonomía (Art.

125)102

. La coordinación técnica es su mandato para brindar apoyo y asistencia técnica a las

ETA y al nivel central del Estado en el proceso de implementación y desarrollo del régimen de

autonomías que estable la CPE (Art.126). Sus atribuciones abarcan el ámbito competencial,

económico financiero, normativo y de información (Art. 129, numerales I-IV).

Atribuciones del ámbito competencial.

a) promover la conciliación y emitir informe técnico de competencias entre el nivel central del

Estado y las ETA o entre estas como mecanismo previo a su resolución ante el Tribunal

Constitucional Plurinacional (TCP); b) Establecer criterios técnicos para la transferencia o

delegación competencial; c) emitir un informe técnico para la adecuada asignación de

competencias sobre el tipo de competencia que corresponde, cuando se trate de alguna no

asignada por la CPE, para la emisión de las leyes correspondientes (Art. 129, numeral I, 1-3).

102 Está conformado por: a) un/a Director/a Ejecutivo/a (máxima autoridad) a ser nombrado/a por el CNA mediante Resolución Suprema y b) por direcciones, jefaturas y unidades técnico-operativas, establecidas mediante Decreto Supremo (Art. 127).

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111

Atribuciones el ámbito económico financiero.

d) proponer los mecanismos y fórmulas de distribución de recursos entre las ETA; e) emitir

informe técnico sobre las iniciativas referidas a mecanismos y criterios para la distribución de

recursos que afecten a las ETA; f) coadyuvar en el cálculo de costos competenciales para su

transferencia y delegación, así como el análisis de las transferencias de recursos

correspondientes; g) analizar y emitir opinión previa sobre posibles situaciones que

contravengan lo establecido en la CPE y las leyes en materia financiera; h) coadyuvar a la

resolución de conflictos que surjan de la interpretación o aplicación de las normas del régimen

económico financiero, y a solicitud de las partes, facilitar la realización de acuerdos

intergubernativos entre las ETA en materia económica financiera (Art. 128, numeral II, 1-5).

Atribuciones en el ámbito normativo.

i) administrar un registro de normas emitidas por las ETA y por el nivel central del Estado, en

relación con el régimen autonómico, y efectuar informes técnicos recomendando iniciativas de

compatibilización legislativa (Art 129, numeral III, 1-2).

Atribuciones en el ámbito informativo.

j) procesar, sistematizar y evaluar periódicamente el desarrollo y evolución del proceso

autonómico y la situación de las ETA haciendo conocer sus resultados al Consejo Nacional de

Autonomías; k) poner a disposición de la población toda la información relacionada a las ETA

las que proporcionar los datos que sean requeridos por el SEA, cuya información será

considerada como oficial; l) prestar informes periódicos al CNA (Art 129, numeral IV, 1-3).

Por las atribuciones “técnicas” mencionadas, el SEA maneja cuatro ámbitos de los cuales

tres se caracterizan por tener alta conflictividad (como el competencial, económico-financiero y

normativo) porque son pivote y núcleo central del complejo proceso de implementación y

régimen de las autonomías. Por eso, la tuición del Ministerio de Autonomía, puede afectar,

y sesgar el trabajo técnico de este Servicio, por el poder del órgano ejecutivo que se impone

Page 115: Auto Nomi As

112

en la coordinación técnica intergubernativa , -y como ya se ha dado en la realidad-,

gestionar estas relaciones en función de neutralizar el modelo de autonomía política

deslegitimando cualquier iniciativa que intente en el ámbito competencial, económico y

normativo desbordar el concepto, enfoque y modelo de autonomía administrativa.

En el ámbito competencial, por ejemplo, existen conflictos de asignación, transferencia, de-

legación o ejercicio de competencias que ya se han suscitado entre el nivel central del Estado y

las ETAS que no se han resuelto por la vía conciliatoria del SEA, y menos logrado conve-

nios de conciliación que hayan sido refrendados por los órganos legislativos correspondientes.

Es más la ALP, no ha aprobado ninguna norma dirigida a subsanar los conflictos competencia-

les surgidos del “bloque de constitucionalidad” y que afectan por ejemplo a los GAD de oposi-

ción. Un ejemplo de conflicto es el referido a “la delimitación y dimensión potestativa en la

materia de “política fiscal”, en la que el nivel central del Estado tiene exclusividad en la materia,

es decir, en las tres facultades competenciales, sin que otro nivel tenga una competencia análoga”

(Servicio Estatal de Autonomías 2012: 4).

Este tema y materia – en un proceso de construcción de un Estado con autonomías” podía haber-

se resuelto de otra manera, ya que en la CPE, se atribuye a los gobiernos departamentales, mu-

nicipales e indígena originario campesinos autónomos, la creación y administración de sus pro-

pios tributos (impuestos tasas, patentes municipales y contribuciones especiales) para el finan-

ciamiento de sus competencias. Sin embargo, esta atribución fue cercenada por la LMAD

(Art. 129/I/3) que le otorgo potestades a la ALP para que mediante Ley, clasifique y defina

los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipal. Esta

definición y clasificación quedo establecida vía Ley N° 154, que ha favorecido al nivel central

como queda establecido en el siguiente cuadro.

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113

CUADRO No 16

LEY N° 154, DE CLASIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE IMPUESTOS Y DE REGULA-CIÓN PARA LA CREACIÓN Y/O MODIFICACIÓN DE IMPUESTOS DE DOMINIO

DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS.

DOMINIO TRIBUTARIO PRIVATIVO DEL NIVEL CENTRAL DEL ESTADO

DOMINIO TRIBUTARIO DEPARTAMENTAL

DOMINIO TRIBUTARIO MUNICIPAL

AUTONOMÍA INDÍGENA ORIGINARIO CAMPESINA

Art. 6, I. Impuestos que ten-gan los siguientes hechos generadores: a) La venta o transmisión de dominio de bienes, prestación de servicios y toda otra pres-tación. b) Importaciones definitivas. c) La obtención de rentas, utilidades y/o beneficios por personas naturales y colecti-vas. d) Las transacciones financie-ras. e) Las salidas aéreas al exte-rior. f) Las actividades de juegos de azar, sorteos y promocio-nes empresariales. g) La producción y comercia-lización de recursos naturales de carácter estratégico. II. Podrá crear otros impues-tos sobre hechos generadores que no estén expresamente atribuidos a los dominios tributarios de las ETA.

Art. 7. Podrán crear impues-tos que tengan los siguientes hechos generadores: a) La sucesión hereditaria y donaciones de bienes inmue-bles y muebles sujetos a re-gistro público. b) La propiedad de vehículos a motor para navegación aérea y acuática. c) La afectación del medio ambiente, excepto las causa-das por vehículos automoto-res y por actividades hidro-carburíferas, mineras y de electricidad; siempre y cuan-do no constituyan infraccio-nes ni delitos.

Art. 8. Podrán crear impues-tos que tengan los siguientes hechos generadores: a) La propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales, se excluyen del pago de im-puestos a la pequeña propie-dad agraria y la propiedad comunitaria o colectiva. b) La propiedad de vehículos automotores terrestres. c) La transferencia onerosa de inmuebles y vehículos auto-motores por personas que no tengan por giro de negocio esta actividad, ni la realizada por empresas unipersonales y sociedades con actividad comercial. d) El consumo especifico sobre la chicha de maíz. e) La afectación del medio ambiente por vehículos au-tomotores

Art. 4, III. Asumirá la compe-tencia de los municipios, de acuerdo a su desarrollo insti-tucional, en conformidad con el Artículo 303, Parágrafo I de la CPE y la Ley Marco de Autonomías y Descentraliza-ción

DISPOSICIONES TRANSITORIAS Esta ley también establece en sus Disposiciones Transitorias, que se mantienen vigentes los impuestos creados por la Ley N° 843, hasta que el nivel central y los gobiernos autónomos creen sus propios impuestos. Fuente: Servicio Estatal de Autonomías (2012a:: 4)

Por consiguiente, se puede afirmar que las atribuciones del SEA para resolver oportunamente

el conflicto suscitados en este ámbito competencial -y que todavía prevalecen por las contra-

dicciones en el cuerpo normativo- quedan subyugadas a la voluntad política del nivel central,

Page 117: Auto Nomi As

114

que impone medidas para coartar a las autonomías (políticas) y su régimen y hacer prevalecer

y fortalecer a su modelo de Autonomía Administrativa.

Asimismo, el ámbito de las transferencias totales o parciales de una competencia, se presenta

conflictivo porque “implica transferir su responsabilidad a la ETA que la recibe sin que el

gobierno delegante pierde la titularidad de la misma” (Servicio Estatal de Autonomías, 2012:

4). Acá la conflictividad aparece, porque puede suceder que el nivel central transfiera sin

el respectivo respaldo financiero y/o recursos suficientes para que los GAD, -por ejemplo-

puedan asumir dicha responsabilidad, que se complica aun mas por las limitaciones que

existen para el ejercicio de la potestad legislativa, ya que se les impone políticas definidas

por el nivel central a través de la legislación básica, como por ejemplo las del ámbito de la

salud y educación. En el ámbito de la salud, el SEA está trabajando “técnicamente” en un

diagnostico de los establecimientos de salud de tercer nivel para el traspaso de responsabilidades

a los GAD (Servicio Estatal de Autonomías 2012d: 1-62). Por consiguiente, esta transferencia,

ya está ocasionando por parte de los GAD demandas relativas a los recursos y para asumir

con responsabilidad la transferencia.

Cualesquiera que sea el resultado de este proceso y otros, ya existen demandas irresueltas

registradas en “carpetas e informes técnicos” por el SEA, los mismos que se convierten en

“cargas” o imput’s que recibirá el TCP. Esta instancia, que ya es un poder

deslegitimado y carente de credibilidad, esta normado por “la Ley del TCP que (también)

contiene artículos inconstitucionales (Rivera, Antonio: 2012), pero que, y pese a este hecho,

le otorga -al TCP- el mandato de resolver los conflictos constitucionales referidos al ámbito

de competencias asignadas por la CPE a los distintos órganos del poder público y a las nuevas

ETA (Art. 12). Estos dos factores, limitarían el ejercicio de sus competencias y atribuciones

(Cf

. Alan Vargas: 2012).

En este sentido, las “cargas” que le serán remitidas por el SEA y que se pueden mul-

tiplicar con el tiempo, puede que no sean debidamente atendidas y procesadas, por el

TCP, debido a: i) la injerencia política del órgano ejecutivo en el TCP; ii) las inco-

herencias que existen en el ámbito competencial entre las ETA y el nivel central del Es-

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115

tado concerniente a las concurrentes y compartidas , así como a la invasión de las exclusi-

vas de los GAD por el nivel central del Estado; iii) las características propias que va ad-

quiriendo la coordinación en el relacionamiento intergubernativos ; y iv) por la cantidad

de cargas que recibirá el TCP, si se considera el numero de gobiernos autónomos que exis-

ten a nivel departamental, municipal y en los territorios indígenas originarios y campesinos que

multiplicaran esas “cargas” con el tiempo, y pueden hacer colapsar al TCP como sistema.

Ante su irresolución, las cargas pueden volver a ingresar a la ALP, que tiene la facultad de es-

tablecer, por medio de ley, los principios para la compatibilización legislativa (LMAD. Art. 68).

DIAGRAMA No 3

DIAGRAMA SISTEMICO DE CARGAS

Ejemplificando esto último, con “ el ingreso a la ‘era’ autonómica” simultáneamente, asu-

mieron funciones oficialmente 9 GAD, 328 GAM , 11 AIOC, y otros que están en proceso

de creación sobre la base de las TIOC suman aproximadamente 349 gobiernos autónomos

(sin contar a las AR). Este numero de gobiernos, multiplicado por el numero 16 que son

T C P

SEA

GAD GAM

AIOC

CARGAS

ALP

ORGANO EJECUTIVO

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116

los vectores (horizontales) identificados para los relacionamientos intergubernativos compli-

cara la tarea “ previa” de resolución de conflictos del SEA, y por consiguiente aumentaran

las cargas al TCP. De este modo, las demandas pueden quedar postergadas en su trata-

miento y dificultar la gestión pública de las ETA, y todo gracias a la vocación centralista del

GP que pese a la complejidad de lo que implica la constitución de un estado con autonomías;

y la respectiva ingeniería institucional que demanda y requiere la nueva organización territo-

rial, se empeña en concentrar el poder, ejercer el tutelaje desde el nivel central y crear institu-

ciones que le sirvan a este objetivo.

Ahora bien, los problemas mencionados (relacionados con los ámbitos temáticos y

atribuciones que tiene el SEA), también repercuten y se hacen visibles -por ejemplo- en

la elaboración y adecuación de los EAD y las Cartas Orgánicas (CO) de las ETA, porque

hasta la fecha (2012) no se ha concluido el proceso de elaboración de los EAD de los GAD

de los cinco departamentos que optaron por la autonomía el 2009; y tampoco se han

“adecuado” los EAD de los GAD de los cuatro departamentos que sometieron su EA a los

respectivos referéndums del 2008. Este retraso, se debe -además de los problemas políticos

que los transversalizan- a las contradicciones que existen en el cuerpo normativo y que

afectan al ámbito competencial103

.

Lo propio sucede con los GAM, (Cf. Ministerio de Autonomías, 2012: 2) pues solo 24

anteproyectos de cartas orgánicas se concluyeron en todo el país de los cuales 12 han pasado

al TCP y de los 11 municipios que iniciaron la conversión a AIO, 7 aprobaron sus estatutos

autonómicos y de estos 5 pasaron al TCP104

.

Otro ejemplo, concierne a la producción legislativa. Los GAD - por las contradicciones que

existen en el ámbito competencial - han tenido que limitar sus facultades legislativas a

“aspiraciones menores”, es decir; no existen leyes de desarrollo sustanciales que sobre la

base de la CPE, vayan más allá del régimen competencial y otros que establece la LMAD.

El GAD de Cochabamba, ha promulgado 181 leyes de las cuales apenas dos hacen

103 Cf. Capítulo IV. 104 El de Mojocoya (Chuquisaca), Charagua (Santa Cruz), San Pedro de Totora, Pampa Aullagas y Chipaya (Oruro).

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117

referencia. El GAD de Tarija 47 leyes; el GAD de Potosí 33 leyes; el GAD de Pando 3

(Ministerio de Autonomías, 2012: 1-3).

Lo propio ocurre con los GAM, el de La Paz que ha promulgado 17 leyes, el de Trinidad y

Sucre con siete 7 leyes cada uno; el de Cochabamba con una sola ley. La escasa producción

legislativa según el Ministerio de Autonomías (¿SEA?) obedece a “la utilización de las

todavía vigentes ‘Ordenanzas Municipales’ –según la Ley de Municipalidades–, las cuales están

funcionando actualmente como herramientas de funcionamiento administrativo interno así como

instrumentos normativos para el ejercicio de sus competencias” (Ibíd.). Se puede coincidir con

este argumento, siempre y cuando se agregue que si están operando de este modo, es justamente

por los problemas irresueltos que existen en el nuevo cuerpo legal referente al régimen

autonómico.

Por tanto, como conclusión segunda se puede afirmar que se prevé el crecimiento

potencial y continuo de conflictos en varios escenarios de futuro, que afectaran tanto a las

relaciones intergubernativas como al mecanismo de coordinación como el SEA ya que este,

(Cf.

Chávez 2010) no cesara de elevar constantemente informes técnicos sobre el desarrollo

competencial del régimen autonómico, con el agravante que la LMAD, pese a que en el

texto constitucional se define al Estado como descentralizado (con autonomías ) no prevé

(la necesidad de ‘descentralizar” al SEA al menos en los niveles territoriales

departamentales, aunque sea para que los informes “técnicos” se sustenten sobre una

base de datos objetiva en función de las características del ejercicio competencial en los

distintos niveles territoriales del país.

Ahora bien, las atribuciones del SEA en el ámbito económico y financiero (Art. 128, numeral

II, 1-5)105

105 Cf. Supra.

, también se presentan como conflictivas ya que este ámbito es fundamental para que

las ETA puedan ejercer su derecho a la autonomía y que ya han generado un debate de

carácter técnico y político concerniente los desequilibrios que existen en el Presupuesto

General del Estado (PGE) y sobre todo en torno al “Pacto Fiscal”; ya que en relación al

primero, “la información de la gestión fiscal 2011, el Gobierno Central demanda el 52% del

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118

presupuesto total; por su parte las empresas públicas nacionales el 34% (…) las universidades del

sistema público el 2% y el restante 12% corresponde a los gobiernos subnacionales, 4%

gobernaciones y 8% para los municipios (Revollo P, Javier 2011: 21). Concerniente al

segundo, está planteado como una solución para encarar los problemas que atraviesan las

ETA en el ámbito económico y financiero, pues los actores estratégicos del proceso

autonómico, como los GAD que se oponen al oficialismo del nivel central, continuaran

“impulsando la construcción del Estado Autonómico mediante el ejercicio de sus competencias autonómicas (…) para ello, requieren recursos (porque) se puede decir que el éxito del proceso autonómico tiene como elemento fundamental la sostenibilidad económica financiera de los gobiernos subnacionales y, fundamentalmente la consolidación de mecanismos propios de autofinanciamiento. Todo ello, se puede resumir en un solo concepto, el necesario e imprescindible Pacto Fiscal, sin el cual el proceso (autonómico) será obstaculizado y limitado, sobre todo, se perjudicará a la ciudadanía que se verá impedida de recibir los beneficios, servicios y obras que le deben brindar las autonomías (Ortiz, Oscar. En: Revollo, Javier, Ob. C it. p.4)

Esta necesidad y reivindicación del los GAD, que defienden el modelo de “autonomía

política” no está siendo debidamente atendidas por el órgano ejecutivo del nivel

nacional por la falta de voluntad política para buscar consensos con las ETA, en

particular con los GAD de oposición; y debido también a la convicción de mantener

centralizadas las decisiones económico financieras a las cuales está sujeto el SEA106

, y que

en los hechos determinan la forma como se distribuye el presupuesto e inviabilizan encarar el

Pacto fiscal.

De este modo, como conclusión tercera se puede afirmar que si el SEA opera sobre

decisiones políticas y unilaterales del nivel central, no podrá tratar los aspectos

propiamente técnicos del ámbito económico y financiero.

Si estas decisiones se mantienen bajo el monopolio de la autoridad competente del Ministerio de

Economía y Finanzas publicas, es poco probable que esta autoridad acepte los criterios que

se puedan establecer en la coordinación técnica de los relacionamientos intergubernativos para:

i) “el costeo de una competencia a ser transferida o delegada o, una responsabilidad a ser traspa-

106 Cf. Infra. inciso, 3.1.3. Coordinación Financiera

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119

sada” (LMAD, Art. 112/I); ii) establecer “formulas de distribución de recursos entre ETAs

(LMAD, Art. 129/II/1) y/o atender las “iniciativas referidas a criterios y mecanismos para la dis-

tribución de recursos que afecten a las ETAs (LMAD, Art. 129/II/2); .iii) coadyuvar al cálculo

de costos competenciales para su transferencia y delegación, así como el análisis de las transfe-

rencias de recursos correspondientes (LMAD, Art. 129/II/3); iv) emitir “opinión previa sobre

posibles situaciones que contravengan la Constitución Política del Estado (CPE) y leyes en mate-

ria financiera (LMAD, Art. 129/II/4); v) coadyuvar a la resolución de conflictos surgidos de la

interpretación y aplicación de las normas del régimen financiero, y facilitar la realización de

acuerdos intergubernativos entre ETAs en materia económica financiera (LMAD, Art. 129/II/5);

vi) coordinar con el Ministerio de Autonomías y el Ministerio de Economía y Finanzas Públi-

cas, para elaborar una propuesta técnica de diálogo para un Pacto Fiscal (LMAD, DT 17).

Por último, las atribuciones, se complementan con las del ámbito normativo (Art.128, III, 1-

2) y de información (Art. 128, IV, 1-3). En relación al primero, el SEA -en relación con el

régimen autonómico- tiene el mandato administrar un registro de normas emitidas por las ETA

y por el nivel central del Estado; y elevar al Ministerio de Autonomía informes técnicos

recomendando iniciativas de compatibilización legislativa. Acá, no se da opción a que las

ETA promulguen normas que vayan más acorde al espíritu del texto constitucional, y más bien

parece que opera una lógica de “rastrillaje”, para detectar cual ETA se escapa de los mandatos

de la LMAD, es decir del enfoque y modelo de autonomía administrativa, a los cuales deben

sujetarse las normas emanadas de ALD. Con esta atribución, del SEA “invade” las de la

ALP, que tiene también asignada esa atribución.

Concerniente al segundo, el SEA tiene las atribuciones de procesar, sistematizar y evaluar al

desarrollo y evolución del proceso autonómico y la situación de las ETA haciendo conocer sus

resultados; por un lado al CNA, a través de informes cuando éste lo solicite.; y por otro a la

población, para lo cual todas las entidades públicas le deberán proporcionar los datos que

sean requeridos, ya que la información pública del SEA será considerada como la oficial. Esta

“consideración” , -que puede significar o tener connotaciones de “el Estado soy yo” -, puede

estar dirigida a limitar las facultades de las ETA, en este ámbito, porque los

procedimientos, sistematizaciones y evaluaciones que produzcan éstas concerniente a sus

Page 123: Auto Nomi As

120

propios procesos de desarrollo autonómico, y/o cualesquiera otra información que contradiga

o sea contestataria a la del nivel central, esto es a la oficial esta “desautorizada”. Esta

centralidad de la información y las prerrogativas que la Ley otorga en este ámbito al

SEA, si bien sirven para estructurar un “banco de datos” importante para efectuar el

seguimiento a la implementación del proceso autonómico; también está mostrando indicios

de prácticas centralizadoras (¿totalitarias?) donde el Estado “posee el poder absoluto”;

como para definir que solo el nivel central del Estado, tiene la facultad de brindar

“información oficial”, negando esta atribución a los gobiernos subnacionales que son parte

constitutiva del Estado.

A modo de finalizar con el análisis del SEA, se puede afirmar como conclusión cuarta

que este mecanismo de la coordinación “técnica” intergubernamental, funciona mas bien,

como operador político del CNA; y por supuesto del nivel central del Estado a nivel del

órgano ejecutivo, y legislativo para “fiscalizar” y/o controlar el proceso autonómico en su

conjunto. Esta situación pone en desventaja a las ETA, porque en esta instancia técnica no

están representadas orgánicamente. De de este modo, la coordinación intergubernativa -

que también debiera establecerse sobre la base la equipotencia constitucional- queda

concentrada en el nivel central, bajo el argumento que las ETA “no cuentan aún con las

suficientes capacidades para hacerse cargo a plenitud de un gobierno autónomo” (Romero,

Carlos 2011).

Acá -en las afirmaciones del Ministro- una vez más se dejan sentir las huellas de un

“Estado paternalista” y concentrador poder, pues al MAS, como primera fuerza

política en funciones de gobierno, no le interesa crear instituciones para

“desconcentrar” el poder por dos razones fundamentales: la primera –y no por ella la

más importante- es que, esta fuerza política, todavía no tiene la suficiente vocación

autonómica como para gobernar trasfiriendo poder; y la segunda, es que tampoco

tiene la suficiente experiencia para conducir y dirigir el proceso autonómico que

implica transitar de un “Modo de Estado Simple” a un “Modo de Estado compuesto” . Por

consiguiente, el GP del nivel central, está en las mismas condiciones de aprendizaje colectivo

Page 124: Auto Nomi As

121

que los GAD, GAM y AIOC y no hay razones de peso para descalificar a las ETA cuando se

está en la misma condición.

3.1.3. La coordinación programática, económica y social, y el “Sistema de Planificación

Integral del Estado” SPIE.

En el ámbito de la coordinación programática, económica y social, la LMAD crea el

“SISTEMA DE PLANIFICACIÓN INTEGRAL DEL ESTADO” SPIE (Cap. IV. Artículos

130-131), que será aprobado por ley de la ALP, e incorporará la obligatoriedad de la

planificación integral y territorial (Art. 130, I-II) bajo la responsabilidad y conducción de los

GAD, GOM, AIOC y las regiones en coordinación con el nivel central del Estado y en

articulación con la planificación sectorial (Art.131, II). El SPIE, como órgano rector

coordinara con el Ministerio de Autonomía, para definir las normas técnicas de formulación y

gestión de planes territoriales de desarrollo (Art. 131.III); y como Sistema consiste en

“un conjunto de normas, subsistemas, procesos, metodologías, mecanismos y procedimientos de orden técnico, administrativo y político, mediante los cuales las entidades del sector público de todos los niveles territoriales del Estado recogen las propuestas de los actores (…) para adoptar decisiones que permitan desde sus sectores, territorios y visiones socioculturales, construir las estrategias más apropiadas para alcanzar los objetivos del desarrollo (…) e implementar el Plan General de Desarrollo, orientado por la concepción del vivir bien (Art 130, I)

En este ámbito de la coordinación programática, económica y social, resaltan cuatro

elementos: la de rectoría del SPIE en coordinación con el Ministerio de Autonomía, el de

obligatoriedad, de la planificación integral y territorial (Art. 130, I-II) bajo la responsabilidad

y conducción de los gobiernos subnacionales coordinación con el nivel central del Estado, y

en articulación con la planificación sectorial.

Empezando por esta última, las Leyes sectoriales que ya se han promulgado – que han sido

analizadas anteriormente en sus aspectos más relevantes y contradictorios con la norma

constitucional-, tienen un enfoque centralista, que limitan el ejercicio de una gestión

pública descentralizada y autonómica. Por eso, la responsabilidad y conducción que se

otorga a los de los GAD y las otras EAT está sujeta a la obligatoriedad de ser fieles a

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122

la rectoría que está imponiendo el nivel central, es decir una sujeción al centralismo

y a “las normas, subsistemas, procesos, metodologías, mecanismos y procedimientos de orden

técnico, administrativo y político” que apruebe la ALP una vez que el nivel central

previamente diseñe el SPIE y claro esta después lo implemente como un mandato

“obligatorio”, para los GAD, GAM, AIOC y regiones.

Esta política, que impone el horizonte político del GP, no ayudara al ejercicio de una

gestión pública (descentralizada y autonómica) que en la actualidad no muestra

indicadores que superen a otras administraciones previas a la del MAS, pues uno de los

aspectos más sensibles de la actual administración del estado es la baja ejecución

presupuestaria en todos sus niveles (Servicio Estatal de Autonomías 2010: 21-31)107

, que

posterga “la concepción del vivir bien como objetivo supremo del Estado Plurinacional”

(Art. 130, I).

3.1.4. La coordinación sectorial y los Consejos de Coordinación Sectorial.

En el ámbito de la coordinación sectorial; se crean los “CONSEJOS DE COORDINACIÓN

SECTORIAL” como instancias consultivas, de proposición y concertación entre el GP del

nivel central y los gobiernos autónomos subnacionales (GAS); y para coordinar asuntos

sectoriales. Están conformados por la Ministra o Ministro cabeza de sector de la materia (que

los preside); y la autoridad competente del sector de los GAS, en caso que corresponda (Art.

132, I-III).

Los CCS, se crean básicamente para coordinar “asuntos sectoriales”. Sin embargo estos

asuntos, -en términos de políticas-, ya han sido definidos por el GP, y sobre estas

decisiones la ALP ha promulgado normas para varios de los sectores (como por ejemplo

salud, educación , vivienda y otros), donde queda clara la rectoría y tutelaje del nivel

central, que no pretende “ceder” poder a los GA. Por eso la coordinación queda

reducida a implementar las disposiciones competenciales en cada uno de los sectores

desarrollados y centralizados en las normas; y - como se ha visto en el CAPITULO I y II- no

107

Page 126: Auto Nomi As

123

se tiene certeza sobre las competencias y las materias competenciales que deberán ser

transferidas o delegadas desde un nivel territorial a otro, y que ya ha generado discrepancias

entre el nivel central y los GAD de oposición.

3.1.5. La coordinación Financiera y las Normas e Instrumentos Técnicos de la Autoridad

Nacional Competente.

Para la coordinación FINANCIERA, se establecen las “NORMAS E INSTRUMENTOS

TÉCNICOS DE LA AUTORIDAD NACIONAL COMPETENTE sobre la base de lo

establecido en la presente Ley” (Art. 121.5). A diferencia de otros ámbitos, en el de la

coordinación financiera la Ley no crea ni prevé ninguna instancia para la coordinación

financiera del régimen autonómico, porque es la autoridad nacional competente la que tiene

el mandato para dicha coordinación.

De este modo, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas del GP se ha constituido en uno

de los principales cerrajeros para el ejercicio de la autonomía, por los candados y trabas

que pone ( Cf

Por consiguiente, también los temas relativos a la fiscalidad territorial, quedan postergados o

encapsulados en el Ministerio, porque no existen en la LMAD directrices, ni ningún

tipo de mecanismo ni coordinación para asumir responsabilidades intergubernativas para el

diseño de un sistema de relaciones fiscales que quedan bajo la responsabilidad del nivel

central. Por eso la inexistencia en la LMAD , de mecanismos de coordinación

intergubernativos entre los diferentes niveles territoriales responde a la lógica del actual

régimen fiscal que como ya se ha mencionado se basa sobre el anterior, sin modificaciones

significativas para las autonomías hasta que el pacto fiscal o la nueva distribución de

recursos se efectué una vez se tengan los resultados del Censo Nacional previsto para el año

2011 y que recién se llevara a cabo en noviembre del 2012. De este modo, también se

. Cuadros 2012) para impedir la administración autónoma de sus recursos por

parte de los gobiernos sub nacionales, tal como lo estipula el Art. 272 y las competencias

exclusivas definidas en los Art. 300 parágrafo I, numerales 26 y 36; y Art. 302 parágrafo I,

numeral 23 de la CPE. A esto hay que agregar que las atribuciones que tiene la ALP para

aprobar o no, las modificaciones presupuestarias de las autonomías.

Page 127: Auto Nomi As

124

descalifica las estrategias y políticas de los actores con vocación autonómica

concerniente al Pacto fiscal, concebido este mas (Cf.

Revollo, Javier. 2011) como un

proceso deliberativo y articulación de consensos para definir acuerdos fiscales

intergubernamentales (al menos en los ámbitos de las transferencias de coparticipación,

elaboración de políticas financieras; y la implementación de sus respectivos sistemas fiscales y

otros como el de equilibrio de los intereses en conflicto) que son necesarios para configurar

también la propia fiscalidad territorial del “Estado descentralizado con autonomías” que

es uno de los temas más sensibles porque polariza el escenario político ideológico

concerniente al modo de constituir un nuevo régimen fiscal autonómico que sea compartido y

aceptado por todos los niveles territoriales.

Por eso, postergar el “pacto fiscal’ como una instancia concreta para la discusión de

materias fiscal-financieras, obedece a la intencionalidad política de aniquilar o al menos

retrasar el proceso de construcción autonómica en los niveles subnacionales; para hacer

viable el “modelo de autonomías administrativas” que es rechazado por las fuerzas políticas

sociales institucionales contestatarias del MAS.

3.1.6. La coordinación entre las Etas y los acuerdos y convenios intergubernativos entre

entidades territoriales.

En el ámbito de coordinación entre las ETA (Art. 126.6), se establecen los “ACUERDOS Y

CONVENIOS INTERGUBERNATIVOS ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES” (Cap.

VI, Art. 133) para el ejercicio coordinado de sus competencias y la implementación conjunta de

programas y proyectos que podrán suscribirse entre entidades territoriales autónomas o entre

éstas con el nivel central del Estado. Los acuerdos serán vinculantes para las partes con fuerza

de ley, una vez ratificados por sus respectivos órganos deliberativos (Art.133, I). Al respecto es

importante mencionar que los convenios intergubernativos que se den a través de la división

vertical del poder entre el nivel central del Estado y las ETA, pueden determinar o limitar al

ejercicio de derecho autonómico para la subscripción de los convenios intergubernativos a

nivel del poder horizontal entre las ETA del mismo nivel, ya sea entre las AIOC, los GAM y

entre los GAD y/o entre estas según la división vertical del poder subnacionales, entre GAD,

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125

Regiones, GMA y las AIOC y viceversa. El ejercicio del derecho autonómico para la

subscripción de los acuerdos y convenios para ejercer las competencias tiene un candado

explicito para los GAD, cuando se establece que se “prohíbe la federación de gobiernos

autónomos departamentales donde se tomen decisiones políticas de manera colegiada y

vinculante para sus gobiernos ya que el incumplimiento de este precepto dará lugar a la

aplicación de las medidas jurisdiccionales que correspondan (Art 133, II).

El mandato precedente, parece estar dirigido a evitar las experiencias del pasado donde cinco

de los nueve gobiernos departamentales -a la cabeza de sus “gobernadores” que fueron electos

por vez primera por voto universal- interactuaron en función de sus intereses y

reivindicaciones regionales y autónomas como una “proto- federación” que articulo al

bloque de oposición política, establecido a nivel de los departamentos de Beni, Cochabamba,

Santa Cruz, Tarija, Pando y después Sucre. Por consiguiente, con la “prohibición” se coarta

de los acuerdos y convenios intergubernativos el derecho a la libre asociación, como un

instrumento institucional que bien puede materializar la coordinación entre los distintos GAD

para interactuar en los diferentes ámbitos de la coordinación que se establece en el SEA y

que podría fortalecer al ejercicio de sus competencias exclusivas y generar convergencias

democráticas para reivindicar -por ejemplo- determinadas materias competenciales que son

exclusivas del nivel central, y con la negociación, la presión y fuerza “federativa”108

lograr

acuerdos en determinadas materias y que se sujeten con carácter vinculante a la norma.

Por consiguiente, a tiempo de prohibir o penalizar el derecho asociativo entre los GAD,

y no crear ningún consejo de coordinación entre estos, la LMAD crea los “CONSEJOS

DE COORDINACIÓN ENTRE GOBIERNOS AUTÓNOMOS MUNICIPALES Y

GOBIERNOS AUTÓNOMOS DE TERRITORIOS INDÍGENA ORIGINARIO

CAMPESINOS” (Art 134), para que las AIOC además de sus competencias exclusivas y de

acuerdo al proceso de desarrollo institucional puedan asumir, de forma inmediata, gradual o

108 La institucionalidad autonómica “federada” existe en varios países, como por ejemplo en Italia la “Liga del Norte” es una entidad federada de las regiones autónomas y sus respectivos gobiernos con experiencias históricas significativas que han fortalecido al “Modo de Estado Compuesto” en sus diferentes ámbitos.

Page 129: Auto Nomi As

126

progresiva las competencias municipales que determine en su EA109

. Este proceso podrá estar

acompañado de un consejo de coordinación intergubernativo (si éste fuera requerido por la

AIOC) (Ibíd.) ; que estará conformado por el SEA, por los GAM de cuya(s) jurisdicción(es)

se desprendió el TIOC, y el gobierno autónomo de los TIOC (AIOC) (Art. 134, I, 1-3).

El consejo será la instancia oficial encargada de la coordinación, articulación y establecimiento

de acuerdos intergubernativos entre ambas ETA para la asunción de competencias municipales

por parte de la AIOC (Art. 134, III), se reúne dos veces al año y se extinguirá una vez que el

gobierno de la AIOC haya asumido la totalidad de las competencias municipales establecidas en

su estatuto Ibíd. IV)

Por consiguiente, los gobiernos AIOC que se originan una vez que los TIOC se

desprendan de los GAM, adquieren la titularidad del ejercicio competencial y los respectivos

recursos provenientes de la transferencia o delegación. Por eso, la transitorialidad de los

Consejos está sujeta al proceso de transferencia y delegación competencial que surja desde un

GM hacia una AIOC que tenga como base un TIOC, ya que esta última, además de sus

competencias exclusivas, podrá asumir las competencias municipales. Con este mecanismo, el

proceso de transferencia competencial, que es una atribución de las ETA, para el caso de

las autonomías a nivel de los GAM y las AIOC, puede sufrir injerencia del SEA.

Por último, en el mismo ámbito de coordinación entre las ETA, la LMAD establece el

CONSEJO REGIONAL ECONÓMICO Y SOCIAL (CRES), que será creado por las ETA

que pertenecen a una región (Art. 24, I-III); y los CONSEJOS METROPOLITANOS (CM),

para las ETAS que conformaron la región metropolitana (Art. 26, I).

El primero compuesto por representantes de los GAM, AIOC, GAD, organizaciones de la

sociedad civil y organizaciones económicas productivas (Art. 24, I). El CRES realizara procesos

de planificación estratégica regional para su desarrollo, articulara la gestión pública entre los

GAD, GAM, AIOC y el nivel central del Estado, evaluara el Plan de Desarrollo Regional y

109 Acá nuevamente hay incoherencias porque el principio de gradualidad se cambia por el de obligatoriedad como se ha visto anteriormente. Cf. Supra.

Page 130: Auto Nomi As

127

generara articulaciones con la inversión privada (Art.24, II). Establece que el/los GAD

asignaran a la autoridad en la región, y institucionalidad desconcentrada necesaria para la

planificación y gestión coordinada del desarrollo con los GAM y las AIOC (Art. 124, III). La

composición de los segundos es la de los GAD, y los GAM que conformaron la región

metropolitana y representantes del nivel central (Art. 26, I)110

.

En relación al CRES, las atribución que se otorga a los GAD para asignar a la autoridad de la

región, se colocan es una posición privilegiada respecto a los distintos gobiernos que

componen a la autonomía regional (AR), los cuales sobre la base de la equipotencia

constitucional podrían intervenir en base al consenso en las atribuciones otorgadas a los GAD,

ya que es parte de la cualidad gubernativa de los gobiernos autónomos, elegir

democráticamente a sus autoridades, mas aun si se entiende que la AR, es entendida como

un espacio de planificación y gestión en territorios compuestos por múltiples tipos de

gobierno111

.

. 4. Conclusiones Parciales.

Se puede afirmar que, si bien la LMAD crea mecanismos e instrumentos de

coordinación intergubernamental en seis ámbitos, no logra romper con la lógica

concentradora de poder por la forma como se concibe a esta institucionalidad, a su

estructura y su regulación (atribuciones, funciones y mandatos). Así, el CNA, que se

establece para la coordinación política, tiene una representación del GP desproporcionada

en relación al gobierno de las otras ETA. El SEA, que se establece para la coordinación

técnica, por su posición como institución creada bajo tuición del Ministerio de 110 La LMAD no explicita nada acerca de la construcción institucional metropolitana, no define transferencias, ni existe opción para que las RM puedan cobrar y administrar ciertos impuestos. Por tanto, su estructura de funcionamiento y financiamiento depende de los sujetos autonómicos de su composición interna (Chávez R. Diego Andrés Ob. Cit.) 111 En el país, antes de este mandato, se constituyeron entre los municipios mancomunados los Consejos Regionales Económicos y Sociales, como espacios de planificación y gestión en los territorios de municipios mancomunados, como por ejemplo el de los valles interandinos, en La Paz; el Cono Sur en Cochabamba y también en la amazonia pandina, donde el espacio regional de planificación y gestión de territorio se extiende a los municipios fronterizos a través del MAP (Madre de Dios/Perú, Acre/Brasil y Pando/Bolivia).

Page 131: Auto Nomi As

128

Autonomía se convierte en un instrumento del Órgano Ejecutivo, y lo propio la

coordinación financiera que queda en manos del Ministerio de Finanzas. La coordinación

programática queda encapsulada en el marco de la definición de normas y políticas públicas

nacionales, sin la opción al derecho de definirlas en los niveles subnacionales; y por esto,

también los CCS se tornan inoperantes habida cuenta que la política sectorial ya la ha

definido y la sigue definiendo el nivel central como una competencia exclusiva y en casos

privativa que usa como instrumento para operar a la inversa; es decir , centralizando a

sectores como la salud y educación que ya tenían un recorrido con políticas descentralizadas.

Del mismo modo, las relaciones intergubernativas entre las ETA, quedan maniatadas en su

ejercicio de derecho autonómico, por estar sujetas a las directrices del GP. Siendo este el

común denominador de la política establecida en la LMAD, es que se puede afirmar que las

instituciones creadas sirven para mantener una dependencia de las ETA hacia el nivel

central, reservándose éste el derecho de otorgarles mayor o menor poder, como si las

autonomías fueran una concesión del GP (órgano ejecutivo y legislativo plurinacional)

y no un derecho ganado en las calles y en las urnas Por eso, la institucionalidad creada en

la LMAD para implementar las autonomías a través del relacionamiento entre distintos

gobiernos autónomos, se distorsionan al quedar el monopolio del poder en manos del nivel

central del Estado a través de su órgano ejecutivo y/o GP.

Por consiguiente, la coordinación que se establece para la implementación y consolidación de

las autonomías, muestra una vez más, que no responde a los desafíos que trae

consigo el proceso de cambio, donde el elemento más significativo es el tránsito de un modo

de estado simple a un modo de estado compuesto. En este sentido, el “diseño” de la

coordinación a partir de la cual se crean instituciones es insuficiente para atender las

necesidades del modelo de “autonomía política” y de sus actores estratégicos, ya que por

experiencia internacional – se conoce- que cuanto más transferencia de poder opera desde

el nivel nacional hacia los subnacionales, más necesario es la constitución de una

institucionalidad que responda a la estructura de la división vertical del poder de los

niveles territoriales establecidos.

Page 132: Auto Nomi As

129

Por esto, se puede afirmar, que el diseño de la Ley, responde más al modelo de la

“autonomía administrativa”; y/o del “Estado (unitario) descentralizado con autonomías”. En

este, bien pueden articularse/constituirse las ETA, pero el nivel central siempre

concentrara el poder, porque les otorga ( a las ETA) competencias limitadas establecidas

en la LMAD, para que dentro el ese marco “gestionen sus intereses” a partir del traslado

de las atribuciones que hace el nivel central a los subnacionales, es decir a partir de la voluntad

soberana del poder central, (que se expresa también en los mecanismos e instrumentos de

coordinación que crea) y el grado de descentralización que se otorgue (en estos ámbitos u en

otros) depende del centro único impulsor del poder político” (Augusto Trujillo s/f citado por

Edgar Vieira Posada 2008: 396-397). Mientras en el Estado autonómico los entes

territoriales tienen otra condición, asumen el ejercicio de su autonomía, no como un derecho

otorgado sino conquistado (por eso) se les reconoce incluso crear derecho propio (Ibíd.). En

este sentido su proceso debe entenderse como un sistema complejo de articulación y

constitución de autonomías políticas (Cf

Por eso, frente a estas diferencias, -que han sido trabajadas ampliamente en el Capítulo I-III,

los problemas que se presentan y que deben ser resueltos para la implementación de las

autonomías son complejos, y deben al menos empezar resolviendo a) las contradicciones

que existen entre la CPE y la LMAD, sobre la base de la cual se han promulgado otras leyes

que afectan a la constitución de un régimen autonómico; b) la incompatibilidad de los dos

modelos de autonomía, el de “Autonomía política” y el de “Autonomía administrativa” que

funcionan como principios hegemónicos de los elementos constitutivos de dos proyectos

políticos; y por consiguiente, sus actores e instituciones (establecidas y/o por crearse)

también deben ser entendidos y analizados en función de dichos modelo. Los actores, por

haber sido interpelados y constituidos en el proceso de la lucha social y política en momentos

en que nace el bloque de constitucionalidad. Las instituciones, porque son las que dan forma a

la estructura estatal.

. Cámara Villar, 2004 pp. 1-44), es

desconcentrador del poder y opera justamente para devolver a la sociedad ese poder y

edificar un régimen autonómico con instituciones libres del tutelaje del nivel central y con

autonomía plena para ejercer la coordinación entre los distintos gobiernos autónomos de forma

democrática guardando un equilibrio estable entre los poderes constituidos.

Page 133: Auto Nomi As

130

Por consiguiente, si esta es la forma de existencia de los actores estratégicos de las

autonomías, el problema a encarar no pasa por “el aniquilamiento del adversario” ni

por la “imposición” de un modelo sobre el otro, sino “avanzar en paralelo” ,

recuperando el principio constitucional de “gradualidad” y dotar de mecanismos e

instrumentos para materializar de forma gradual en los diferentes niveles territoriales los

horizontes de ambos modelos.

En otras palabras, los bloques políticos sociales e institucionales que se han constituido a

partir de los modelos diferenciados de la autonomía articulan horizontes e imaginarios políticos

opuestos que, en lo posible, deberán ser consensuados a fin de construir un sistema

autonómico que responda más a los intereses del conjunto de la población y menos a

los intereses de las fuerzas políticas que no siempre estarán ocupando espacios estatales

y/o estarán en funciones de gobierno.

Por eso se trata de re articular la vocación autonómica conforme a la realidad diversa del

país; en términos de territorio, población y poder, pues las condiciones históricas , políticas

y sociales de la transformación de la estructura estatal están dadas y requiere de nuevas

prácticas e instituciones que coadyuven a cambiar la cultura política del conflicto y la

confrontación que hasta la fecha caracterizan a los actores protagonistas de los cambios

estructurales.

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131

CAPITULO IV

LA AUTONOMIA DEPARTAMENTAL

IV. LA CONSTITUCION DE LOS GOBIERNOS AUTONOMOS DEPARTAMENTALES

(GAD) Y LA ELABORACION Y ADECUACION DE LOS ESTATUTOS

AUTONOMICOS DEPARTAMENTALES (EAD)

4. Introducción.

La CPE sometida a referéndum (febrero de 2009), modifica la organización territorial del

Estado, estableciendo la división vertical del poder, en diferentes niveles territoriales: el

nacional, departamental, municipal y en los territorios indígenas originarios campesinos. De

estos niveles interesa referirse al departamental, para centrar el análisis en los GAD y sus

estructuras de poder que permitirán implementar las autonomías en torno al modelo de

autonomía administrativa que está definido en la CPE y la LMAD y/o viabilizar las del

modelo de autonomía política que se encuentran en los EAD originados en el proceso del poder

estatuyente.

Por eso, el presente capitulo, se centrara en el análisis de la autonomía departamental y su

implementación o conducción a partir del “arte del timonel” de los GAD. El análisis se basa en

el marco jurídico que ya ha sido analizado en anteriores capítulos. Se evaluara la estructura

y la correlación de fuerzas que existen en los GAD a nivel de sus órganos ejecutivos y

legislativos (ALD); y ligado a esto, el procedimiento que se ha establecido en la CPE

para la elaboración de los EAD (Art. 271, I)112

112 El Artículo 271. I, establece que la LMAD regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas

; y consiguientemente en función de este

mandato, el que se define en la LMAD para su entrada en vigencia, donde se establece la

diferencia de procedimiento para el proceso de elaboración y el de adecuación (Art 61, I, 1-

Page 135: Auto Nomi As

132

2)113

. El análisis del EAD adquiere relevancia por lo que establece la misma Ley, al

determinar que “el EA está subordinado a la CPE y en relación a la legislación autonómica

tiene preeminencia” (Art. 60, II). Por esto, se constituye en un instrumento importante para la

implementación de las autonomías.

4.1. Las Autonomías Departamentales.

Como ya se ha visto en los anteriores capítulos, las autonomías departamentales se sustentan

básicamente en la CPE, y la LMAD. En la CPE se encuentran los fundamentos del régimen

autonómico, en general, y de la autonomía departamental en particular. En ella se definen -

entre otras cosas-, a) los principios de la autonomía que “rigen la organización territorial y a

las entidades territoriales descentralizadas y autónomas” (Art. 270)114; b) lo que implica la

autonomía, como la “elección directa de sus autoridades (…) la administración de sus recursos

económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva,

por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y

atribuciones (Art. 272); c) la estructura de la autonomía departamental, constituida por el

órgano ejecutivo departamental dirigido por el/la Gobernador/a o el Gobernador (Art. 279) y

por el órgano legislativo, la Asamblea Departamental con facultad deliberativa, fiscalizadora y

legislativa departamental en el ámbito de sus competencias (Art.277), y está compuesta por

asambleístas departamentales, elegidas/os por votación universal; y por asambleístas

departamentales elegidos por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo

a sus propias normas y procedimientos (Art. 277, I). La elección de los/as asambleístas se realiza

en lista separada de los ejecutivos (Art. 287.II)115

113 Art 61, I, 1-2 El EAD entrará en vigencia: 1. Para los departamentos que optaron a la autonomía en el referendo (6-12-2009), cuando la Asamblea Departamental elabore y apruebe por dos tercios (2/3) del total de sus miembros, se sujete a control de constitucionalidad y se someta a referendo aprobatorio en los cinco departamentos. 2. Para los departamentos que accedieron a la autonomía en el referendo (2-07-2006), la Asamblea Departamental deberá adecuar sus estatutos a la CPE por dos tercios (2/3) del total de sus miembros y sujetarlos a control de constitucionalidad.

; c) en las competencias y materias

competenciales (Art. 300); y d) en la norma institucional básica (Art. 275).

114 Cf. Supra. 115 Lo establecido por la CPE entra en contradicción con el la Ley del Régimen Electoral Cf. Supra. Cap. II.

Page 136: Auto Nomi As

133

4.2. las limitaciones de la CPE y la LMAD para las autonomías departamentales y su régimen

autonómico.

Ya se ha analizado en el Capítulo I, que el modelo de autonomías que se establecen en la CPE

(2009), es -siguiendo a Joan Prats- el de la “autonomía administrativa”. Por consiguiente, se

excluye (aunque no se cierra del todo) del texto constitucional al otro modelo que nace del

proceso del poder Estatuyente: el de la “autonomía política”. La forma de exclusión se

define en las disposiciones generales y estructuras orgánicas que la CPE establece para las

autonomías en la TERCERA PARTE, ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓNTERRITORIAL

DEL ESTADO (Arts. 269-296); y en la parte de DISTRUBUCION DE COMPETENCIAS

(297-305); y específicamente en la parte competencial relativa a las autonomías

departamentales (Art. 300).

En relación a la definición de las 36 competencias exclusivas para los GAD (Art. 300)

marcan el horizonte de lo que se les “permite” hacer en su jurisdicción. En este sentido, las

exclusivas definen la posibilidad o no del derecho al ejercicio de la autonomía. Sin

embargo, la exclusividad se disipa una vez que se las sujeta a leyes nacionales

(competencias 1,7 y 26), y/o se las subordina a políticas definidas por el nivel central

(competencias 7, 8, 34, 35 y 36); y también porque serán susceptibles de ser ejecutadas en los

lugares a donde el nivel central no esté presente (competencias 6 y 22)116

.

Por consiguiente, de las treinta y seis competencias, once se subordinan a las decisiones del

gobierno central, quedando veinticinco para el ejercicio de la autonomía de los GAD, de las

cuales la 2, 11-13, 17-20,26, 28, 38 y 32 (Art. 300, I) no tienen una incidencia significativa

para poder ejercer el derecho a la autonomía por parte de los GAD. Por ejemplo, las

competencias de “planificar y promover el desarrollo humano” (I, 2); la de “elaborar, aprobar

y ejecutar sus programas de operaciones y su presupuesto (I, 26); y la de elaborar y ejecutar

116 Cf. Supra. Esta determinación que condiciona la ejecución a lugares donde el estado no esté presente, es desde un punto de vista político limitante para las autonomías, porque pueden presentarse más casos como el ocurrido en la Gobernación del Departamento Autónomo de Santa Cruz, al que nos hemos referido en el Capítulo II.

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134

planes de desarrollo económico y social departamental (I, 32). La primera de estas -sin la

libertad de definir políticas para este desarrollo- queda al margen del poder autónomo, pues la

planificación del desarrollo iniciadas con las políticas descentralizadoras de la década de los 90’

ya existía en las ex Prefecturas, y con los mismo limites que están ahora establecidos para los

GAD. Por ejemplo, es parte del desarrollo humano, la salud de la población, la educación,

que como sectores, el nivel nacional ya ha definido políticas al respecto -que es más

centralista que las que se establecieron para las ex Prefecturas anteriormente-; y en torno a estas

políticas deberán operar los GAD. Concerniente a la segunda y tercera (I, 26 y 32), es una

atribución de cualesquiera de los gobiernos, autónomos o no. Las competencias (I, 12 y 13)

relativas al otorgamiento de personalidad jurídica a organizaciones sociales, ONGs que

desarrollen actividades en el departamento, es una tarea administrativa que no afecta a la

transferencia de poder desde el nivel central, ni la competencia concerniente a las estadísticas

departamentales, y/o la relativa al deporte (I, 11, 17). Las competencias (I, 18, 19 y 28) que remiten a la promoción y conservación del patrimonio

natural departamental; a la cultura, patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental,

arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible departamental; y a

los centros de información y documentación, archivos bibliotecas, museos hemerotecas y otros,

no pueden ser consideradas como exclusivas una vez que esta es una obligación del l Estado

en su conjunto, al igual que la competencia 20 concerniente a las políticas de turismo que ya

tenían las ex Prefecturas. A esto hay que agregar que la LMAD, -en su condición de Ley Orgánica- es la que cierra el

derecho al pleno ejercicio de la autonomía política y a su régimen autonómico, poniéndole

limites de naturaleza diferente, porque está diseñada para dar contenido y desarrollar al

modelo de la autonomía administrativa, y en ese sentido, cierra cualquier posibilidad que se

presente en el espíritu de la letra del texto constitucional –en función de los acuerdos que se

arribaron en Cochabamba el año 2008117

- para dar contenido, desarrollar y/o avanzar

hacia la autonomía política.

117 Que permitieron ajustar al proyecto de CPE aprobado por la Asamblea Constituyente en diciembre 2007.

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135

Por esto, es que la LMAD es rechazada por los actores estratégicos que reivindican la

autonomía política, ya que al no respetarse el espíritu de los acuerdos, la Ley arremete contra

varios artículos de la CPE a punto de contradecirlos. En este sentido – siguiendo los análisis de

varios especialistas en derecho constitucional- la ALD ha promulgado una Ley orgánica que

en varios de sus artículos es anticonstitucional; y por eso, también se le ha otorgado mas

atribuciones que las que están establecidas en la CPE, como por ejemplo las establecidas en

el Art. 271, ya que en el Art. 3 de la LMAD, se incluye y determina, que regulará –

además de las señaladas en el Art. 271-, las “bases de la organización territorial del Estado,

tipos de autonomía, procedimiento de acceso a la autonomía marco general de la participación y

el control social en las entidades territoriales autónomas”.

El mandato del Art. 3 que es pivote para la construcción de las autonomías, no viene

acompañado de otros artículos donde se plantea la posibilidad de normarlos sobre la base de

las diferencias establecidas en el derecho autonómico que han ganado algunos departamentos,

en el referéndum del 2006. Esto permite afirmar que no todos los departamentos son

igualmente autónomos porque no se ha ganado este derecho por igual, ni sus poblaciones

tienen la misma vocación autonómica por lo que hay una diferencia fundamental entre ellos,

que la LMAD omite y/o reduce. Por consiguiente, la Ley no opera ni regula sobre la base de

estas diferencias para iniciar la construcción del “Estado descentralizado con autonomías”.

Una regulación sobre la base de estas diferencias, no implica menoscabar el principio de

equipotencia constitucional ya que el sentido de este es justamente establecer que, (Cf. Franz

Barrios 2006) si bien existen diferentes niveles territoriales con autonomías ninguno debe

ser considerado mejor/superior y/o peor/inferior a los otros, pues en un modo de Estado

compuesto, pueden y deben coexistir los diferentes niveles territoriales con sus respectivas

formas de gobierno autónomo, que sobre la base del principio de gradualidad, acceden de

forma gradual y diferenciada al ejercicio y derechos autonómicos. Sin embargo, este

concepto se distorsiona en la LMAD, pues el órgano ejecutivo con el apoyo o palanca de la

ALP, ha establecido una normativa y políticas uniformes para todas las autonomías,

valiéndose de algunas de las categorías que se establecen para caracterizar al “Estado” ; entre

estas la categoría de “unitario” que como concepto es utilizado para establecer en la Ley

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136

orgánica, las “bases de la organización territorial del Estado”, los “tipos de autonomía” y el

“procedimiento de acceso a la autonomía” entre otros.

De este modo, el poder central opera sobre y contra las decisiones y vocación autonómica

de los departamentos que ganaron su derecho a la autonomía; y por eso, en el capítulo III

de la LMAD se define finalmente el sentido y significación del alcance de las competencias

‘exclusivas” de los GAD, profundizando, aún más las limitaciones a las que estaban

sometidos en la norma constitucional, una vez que dichas competencias son sometidas a las

políticas y leyes nacionales, cuando la CPE no lo disponía así, o al menos dejaba

aperturas, o mejor vacios que fueron llenados por la LMAD.

Por ejemplo (Cf. Coca O., Lizandro: 2012) en la parte referida a la distribución de

competencias de la LMAD aparecen definitivamente candados respecto de competencias

“exclusivas” (I, 19 y 20), que se establecían en la CPE, no solo porque se añade que serán

ejercidas “en el marco de las políticas estatales” y “dentro de los parámetros establecidos en la

Ley Nacional del Patrimonio Cultural”. (Art. 86, II, 1 y 2), “en el marco de la política general de

turismo”, “preservando la integridad de la política y estrategias nacionales de turismo” (Art 95,

II, 5), sino porque se retoma de la CPE (Art. 28, II, 25) las competencias que se establecen

también como exclusivas, del nivel central del Estado y que coinciden con las exclusivas

otorgadas a los GAD. De este modo, la única exclusividad visible es el derecho al ejercicio de

las competencias exclusivas del nivel central, sobre las que se determinan a los GAD, que

quedan sin la potestad de “exclusividad”, por lo que el nivel central “invade” dichas

competencias.

.

Por consiguiente, la LMAD contempla varias disposiciones que atan a los GAD a las decisiones

del nivel central, como aquellas de los artículos 122 y 125 que crean, respectivamente el

“Consejo Nacional de Autonomías” (CNA) y el “Servicio Estatal de Autonomías” (SEA) que ya

han sido analizados ampliamente en el Capítulo III, y que pueden resumirse como instituciones

creadas por el nivel central para incrementar su poder de decisión sobre las acciones de los

gobiernos autónomos, y para inmiscuirse en el ejercicio de sus derechos autónomos.

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137

Asimismo, concerniente a los EAD, la CPE define que LMAD regulará el procedimiento para

la elaboración del EA y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el

régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades

territoriales descentralizadas y autónomas (Art. 271. I), siendo la ALD la encargada de

elaborar de manera participativa el proyecto de Estatuto que deberá ser aprobado por dos

tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia

como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su

jurisdicción (Art. 275).

La LMAD establece diferencias procedimentales para la entrada en vigencia de los EAD. Para los

departamentos que optaron a la autonomía en el referendo (6-12-2009), cuando la ALD elabore

y apruebe por dos tercios (2/3) del total de sus miembros, se sujete a control de

constitucionalidad y se someta a referendo aprobatorio en los cinco departamentos (Art. 161.I,

1).

Para los departamentos que accedieron a la autonomía en el referendo (2-06-2006), la ALD

deberá adecuar sus estatutos a la CPE por dos tercios (2/3) del total de sus miembros y sujetarlos

a control de constitucionalidad (Art. 61.I,2); y sin la necesidad que se hagan (nuevamente) refe-

rendos para aprobarlos, “accederán directamente al régimen de autonomías departamentales, de

acuerdo con la Constitución” (DT Tercera, I) una vez que el “contenido de esos estatutos ya fue

parcialmente legitimado desde que la Ley del Régimen Electoral Transitorio, Ley N° 4021, de 14 de abril

de 2009, asumiera tácitamente como válida la composición de los gobiernos departamentales propuesta en

ellos” (Marlene Choque y Eduardo Córdova 2012: 61).

Por consiguiente, de acuerdo al mandato constitucional y siguiendo a Borth (2012), quedan

establecidas dos vías (la especial y ordinaria) para que los GAD en marcha su norma

institucional básica. La especial, debe concretarse a través de la “adecuación” de los EAD

aprobados vía Referéndum en Santa Cruz (4-V-2008); los de Beni y Pando (1-VI-2008), y el de

Tarija (22-VI-2008)118

118 Cf. Supra CAPITULO I.

. La adecuación debe ser avalada por el dictamen de constitucionalidad del

TCP. La ordinaria, se establece para los departamentos de La Paz, Cochabamba, Potosí,

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138

Chuquisaca y Oruro, que adoptaron por vía ordinaria la autonomía mediante el referéndum

autonómico efectuado el 6-12-2009, que requieren elaborar sus EAD, pasar estos por el

control de constitucionalidad y ser a ratificados vía referéndum según las regulaciones de la

CPE, y la LMAD.

Por último, en la CPE (Art. 411, parágrafo II, numeral 3) se define la igual jerarquía normativa

del Estado, entre “Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el

resto de legislación departamental, municipal e indígena”, e implica que los EAD no están

subordinados a las leyes, por lo que los regímenes autónomos no tendrían obligación de cumplir

lo dispuesto por la LMAD, si se sujetaran a la CPE.

De igual forma, la LMAD, se establece que el Estatuto autonómico está subordinado a la CPE

y en relación a la legislación autonómica tiene preeminencia (Art. 60.II). En este sentido, se lo

define como la “norma institucional básica” de las ETA, reconocida y amparada por la CPE

como parte integrante del ordenamiento jurídico, que expresa la voluntad de sus habitantes,

define sus derechos y deberes, establece las instituciones políticas de las ETA sus competencias,

la financiación de éstas, los procedimientos a través de los cuales los órganos de la autonomía

desarrollarán sus actividades y las relaciones con el Estado (Art. 60.I). Por esta condición, se

puede afirmar que los EAD son un instrumento para consolidar el régimen autonómico en el

nivel departamental.

Entonces, considerando que existen dos procesos diferenciados para la implementación de la

autonomía departamental, es importante analizar a nivel político jurídico e institucional los

problemas que van surgiendo en el proceso de su implantación -y que limitan a los GAD para

ejercer su autonomía-, considerando a) la correlación de fuerzas políticas de los GDA a nivel

Ejecutivo y de la Asamblea Legislativa Departamental; y ligado a esto b) proceso de

adecuación y de elaboración de los EAD y las limitaciones que existen a raíz de contradicciones

que existen el marco jurídico, sobre las bases que ya se han establecido en el Capítulo II 119

119 Las contradicciones más sobresalientes que limitan la adecuación y elaboración de los EAD son las que existen entre el cuerpo normativo de la CPE, la Ley 017 (Ley Transitoria para el Funcionamiento de las Entidades

y

en el presente.

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139

4.3. La elección de GAD, la correlación de fuerzas políticas y la elaboración y

adecuación de los EAD.

Los GAD se eligieron por voto universal el 4 de abril del año 2010, y se posesionan en mayo

2010.

Las elecciones traen consigo un cambio en la correlación de fuerzas políticas en la estructura

interna de los GAD. De acuerdo a los datos oficiales del Tribunal Electoral Nacional (TEN), el

MAS detenta el poder en seis gobernaciones y son las de: Cochabamba, Gobernador:

Edmundo Novillo Aguilar (MAS)120; Chuquisaca, Gobernador: Esteban Urquizu Cuéllar

(MAS)121; La Paz, Gobernador: Cesar Hugo Cocarico Yana (MAS)122; Oruro, Santos Tito

(MAS)123; Potosí (Gobernador: Félix Gonzales Bernal (MAS)124 y Pando, Gobernador: Luis

Adolfo Flores Roberts (MAS)125

Territoriales Autónomas), la Ley 031 que define el Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), la Ley del Régimen Electoral (LRE) y otros instrumentos jurídicos analizados como Leyes de Desarrollo promulgadas por el nivel central que concentran y centralizan el poder y cercenan la cualidad gobernativa de los GAD.

; y representan –exceptuando a Pando- a los departamentos

120 Cf .Elección de Gobernador del Departamento Autónomo: 1.- MAS-IPSP: 415.245 votos (61,9%); 2.- UN-CP: 174.175 votos (26,0%); 3.- MSM: 52.516 votos (7,8%); 4.- MSM; 29.250 votos (4,4%). En: http://politicadebolivia.blogspot.com/2010/09/resultados-oficiales-de-las-elecciones.html 121 Cf. Elección de Gobernador del Departamento Autónomo: 1.- MAS-IPSP: 109.270 votos (53,6%); 2.- CST: 72.314 votos (35,5%); 3.- LIDER: 8.752 votos (4,3%); 4.- MSM: 8.044 votos (3,9%); 5.- FALANGE: 5.476 votos (2,7%). En: http://politicadebolivia.blogspot.com/2010/09/resultados-oficiales-de-las-elecciones.html 122 Cf. Elección de Gobernador del Departamento Autónomo: 1.- MAS-IPSP: 534.563 votos (50,0%); 2.- MSM: 247.796 votos (23,2%); 3.- UNIDAD NACIONAL: 159.499 votos (14,9%); 4.- MPS: 67.863 votos (6,3%); 5.- ASP: 30.361 votos (2,8%); 6.- MNR: 29.152 votos (2,7%). En: http://politicadebolivia.blogspot.com/2010/09/resultados-oficiales-de-las-elecciones.html 123 Cf. Elección de Gobernador del Departamento Autónomo: 1.- MAS-IPSP: 107.576 votos (59,6%); 2.- MSM: 53.111 votos (29,4%); 3.- UNIDAD NACIONAL: 13.933 votos (7,7%); 4.- MNR: 5.800 votos (3,2%). En: http://politicadebolivia.blogspot.com/2010/09/resultados-oficiales-de-las-elecciones.html 124 Cf. Elección de Gobernador del Departamento Autónomo: 1.- MAS-IPSP: 163.989 votos (66,8%); 2.- ALIANZA SOCIAL: 31.564 votos (12,9%); 3.- ACU: 27.873 votos;(11,4%); 4.- FCRP: 15.960 VOTOS (6,5%); 5.- MNR: 6.066 votos (2,5%). En: http://politicadebolivia.blogspot.com/2010/09/resultados-oficiales-de-las-elecciones.html 125 Cf. Elección de Gobernador del Departamento Autónomo: 1.- MAS-IPSP: 17.192 votos (49,7%); 2.- CONSENSO POPULAR: 16.744 votos (48,4%); MSM: 657 votos (1,9%). En: http://politicadebolivia.blogspot.com/2010/09/resultados-oficiales-de-las-elecciones.html

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140

que optaron por su autonomía el año 2009, pues los avances políticos e institucionales

nacionales, que traen consigo la constitucionalización de las autonomías, hace que el MAS

deba asumirlas y revertir su posición política que le llevo a votar por el No, y rechazarlas en

el referéndum del 2006 . Por eso después del referéndum de diciembre del 2009 fue necesario

reposicionarse en el tema autonómico para encarara las elecciones del 2010 y restar fuerzas a

la oposición visiblemente posesionadas en torno a las autonomías.

En las elecciones del 4-04-2010, la oposición logro reelegir a los Gobernadores de: Santa

Cruz, Gobernador: Rubén Armando Costas Aguilera (VERDES)126: Tarija, Gobernador:

Mario Adel Cossío Cortez (Camino Al Cambio); Beni, Gobernador: Ernesto Suárez Sattori

(PRIMERO EL BENI)127; ya que, como lideres tenían consenso el respaldo de la población

para constituirse como gobernadores constitucionalmente elegidos, porque fueron legítimos

representantes de los departamentos que optaron por la autonomía el 2006 y condujeron el

proceso del referéndum autonómico a través de los cuales aprobaron sus EAD el 2008 en el

proceso Estatuyente, y por lo que accedieron directamente al régimen de autonomías

departamentales, de acuerdo con la CPE. Es importante mencionar que en estas elecciones (Cf.

Marlene Choque y Eduardo Córdova, 2012: 61) la elección de gobernadores, asambleístas y

otras autoridades en Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando se hizo en función del contenido de los

EAD128

.

126 Cf. Elección de Gobernador del Departamento Autónomo: 1.- VERDES: 515.370 votos (52,6%); 2.- MAS-IPSP: 374.326 votos (38,2%); 3.- TODOS: 43.929 votos (4,5%); 4.- MNR-APB: 25.031 votos (2,6%); 5.- MSM: 11.530 votos (1,2%); 6.- FCN: 8.937 votos (0,9%). En: http://politicadebolivia.blogspot.com/2010/09/resultados-oficiales-de-las-elecciones.html 127 Cf. Elección de Gobernador del Departamento Autónomo: 1.- PRIMERO BENI: 64.055 votos (42,5%); 2.- MAS-IPSP: 60.477 votos (40,1%); 3.- MNR: 18.269 votos (12,1%); 4.- CA: 1.894 votos (1,3%); 5.- NACER: 11.530 votos (1,2%). En: http://politicadebolivia.blogspot.com/2010/09/resultados-oficiales-de-las-elecciones.html 128 De acuerdo a los autores citados la Ley N° 4021, del Régimen Electoral Transitorio, se incorporan varios de los contenidos de los EAD, como el Art. 19 (EAD/Beni), el Art. 25 (EAD/Pando) y el Art. 18 (EAD/Santa Cruz) que son recogidos textualmente en el Art. 66 de la ley (66.I, III, IV). El Art. 69 (EAD/ Tarija) es parafraseado en el Art. 66.II; la diferencia es que la ley establece por única vez 30 y no 29 diputaciones en el parlamento departamental).

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141

4.4. Las Asambleas Legislativas Departamentales (ALD).

La ALD entre sus funciones tiene la responsabilidad de promulgar Leyes de desarrollo que

permitan implementar el proceso de la autonomía departamental; y poner en marcha el proceso

de adecuación y/o elaboración del EAD. La consolidación de la institucionalidad autonómica

que se pueda establecer a través de los GAD, depende de estas funciones de la ALD, así como

de la voluntad política y de la correlación de relaciones de fuerza y poder que viabilizaran o no

este mandato.

La fuerza política mayoritaria en la composición de los ALD es la del MAS. Por orden

alfabético y en términos porcentuales cuenta: En el departamento de Cochabamba, con el

79.4%; Chuquisaca, con el 71.4%; La Paz con el 66,7%, Oruro con 75.8%; y Potosí con el

84.4%. A este porcentaje se suman las alianzas establecidas con algunos representantes de los

Pueblos Indígenas y otras agrupaciones menores. Por la correlación de fuerzas favorables al

MAS al interior de las ALD y la elección de gobernadores pertenecientes a este movimiento

se pueden garantizar la gobernabilidad interna y tener condiciones favorables para -vía

ordinaria – elaborar sus EAD en función del mandato establecido en la CPE.

CUADRO No 17. ASIENTOS EN ASAMBLES DEPARTAMENTALES POR PARTIDOS DEPARTAMENTOS MAS % OPOSICION % OTRO % INDIGENAS % TOTAL LA PAZ 30 66.7 10 22.2 0 0 5 11.1 45 SANTA CRUZ 9 32.1 12 42.9 2 7.1 5 17.9 28 COCHABAMBA 27 79.4 5 14.7 0 0 2 5.9 34 POTOSI 27 84.4 5 15.6 0 0 0 0 32 CHUQUISACA 15 71.4 4 19.0 0 0 2 9.5 21 ORURO 25 75.8 7 21.2 0 0 1 3.0 33 TARIJA 11 36.7 11 36.7 5 16.7 3 10.0 30 BENI 10 35.7 11 39.3 3 10.7 4 14.3 28 PANDO 7 43.8 8 50.0 0 0 1 6.3 16 TOTAL 161 60.3 73 27.3 10 3.7 23 8.6 267 FUENTE: Elecciones 4-4-21012.Datos Oficiales del Tribunal Electoral Nacional

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142

La oposición al MAS se concentra en los GAD de Santa Cruz con el 50% (42.9% + 7.1) Tarija,

con el 53.4% (36.7%+ 16.7%), Beni con el 50% (39.3% + 10.7%) y en menor grado Pando con

el 50%.

La oposición si bien logra elegir a sus gobernadores, su gobernabilidad, estabilidad y

correlación de fuerzas internas, ha estado y está sujeta a las alianzas políticas que se

establecieron con representaciones político partidarias, agrupaciones ciudadanas y en casos

con algunos representantes de los Pueblos Indígenas y otras agrupaciones menores para lograr

mayoría en sus ALD129. A esto hay que añadir que, las irregularidades que se introducen en

la norma para descalificar al voto ciudadano definiendo mecanismos a través de los cuales la

autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo será suspendida está produciendo crisis en los

GAD y el cambio en la correlación de fuerzas depende del curso que tomen los procesos

judiciales que existen contra de los gobernadores de Santa Cruz, Tarija, Beni, una vez que la

LMAD determina que las Gobernadores/as podrán ser suspendidos de su cargo cuando se dicte

en su contra acusación formal (Art. 144)130, entrando en su suplencia un miembro de la ALD de

acuerdo al EA (Art. 286 CPE)131

129 Como en Santa Cruz y el Beni. En Santa Cruz, los VERDES, articularon alianzas con cinco asambleístas del bloque indígena, con dos asambleístas del Frente Amplio, y el oficialismo cruceño está con 12de Frente Amplio. En

.

Beni, con la representación orgánica de líderes de la Confederación de Pueblos Indígenas del Beni (CPIB). 130 Art. 144. (SUSPENSIÓN TEMPORAL) - Gobernadoras, Gobernadores, Alcaldesas y Alcaldes, Máxima Autoridad Ejecutiva Regional, Asambleístas Departamentales y Regionales, Concejalas y Concejales de las entidades territoriales autónomas, podrán ser suspendidas y suspendidos de manera temporal en el ejercicio de su cargo cuando se dicte en su contra Acusación Formal. 131 De acuerdo a Coca O., Lizando (Ob. Cit) el reemplazo de la autoridad del órgano ejecutivo de un GAD con un miembro del legislativo, está previsto en la CPE “de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda.” Si se considera que el EA solo se sujeta a la CPE, porque tiene igual jerarquía que las otras normas, el único mandato derivado de normas nacionales al que aún quedarían sujetas las autonomías, sería aquel que la CPE expresamente disponga. como competencia, mecanismo o proceso sujeto a ley nacional. De ahí que, la LMAD podría regular, como la CPE indica, sobre “el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.” Pero no podría definir los mecanismos a través de los que la autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo será suspendida. La legislación autonómica, entonces, podría sujetarse, de manera selectiva, solamente a aquello en lo que la Constitución manda sujeción, y no así a todo lo que ha sido incluido –y se está incluyendo- en leyes nacionales. Sin embargo, la LMAD determina, más allá de esta especificación constitucional como las circunstancias y mecanismos de esa suplencia o reemplazo y al ser aplicado, hace que el voto ciudadano se devalué frente a la acusación formal de un funcionario designado, como lo es un fiscal, y lo que es peor, el principio de presunción de inocencia, por el que no sería posible que a ningún ciudadano se le suspenda ningún derecho -derechos políticos en este caso- queda excluido del sistema de Derechos Humanos boliviano.

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143

De este modo, vulnerando los derechos de autoridades legítimamente electas, y también a la

CPE en sus artículos, 22, 26, 28, 115, 116, 117, 240, 270, 272, 277, 299 parágrafo I numeral 1;

y 300 numeral 3 (Ortiz Oscar, Ob. Cit.) se inician los proceso contra los gobernadores de

oposición.

En Tarija, Mario Cossío, a través de un proceso penal es acusado por el Fiscal General de la

Republica por la presunta comisión de los delitos de contratos lesivos al Estado, conducta

antieconómica, resoluciones contrarias a la Constitución y a las Leyes e incumplimiento de

deberes (Corte Suprema 2008), debido a estos proceso se encuentra fuera del país (Paraguay)

desde diciembre del 2010 y “Los juicios instaurados en su contra acompañaron un proceso de

fragmentación de las fuerzas políticas tarijeñas y de carencia de un horizonte discursivo que se

pueda disputar o hegemonizar (Ayala, 2010: 29). Esta fragmentación ha debilitado -

coyunturalmente- el posesionamiento tarijeño concerniente a sus demandas autonómicas y

fortalecido en parte al oficialismo una vez que la estrategia de descabezar a la oposición de las

gobernaciones está logrando los objetivos políticos previstos por el MAS.

En el Beni, Ernesto Suárez de la agrupación Primero el Beni, fue destituido de la Gobernación,

junto con dos asambleístas opositores el 16-12- 2011, mediante requerimiento fiscal por

presunto mal manejo de recursos en la obtención de generadores de energía para el Beni

(Derechoteca: 2010). La suspensión se produjo porque el MAS recompone la correlación de

fuerzas en la ALD, asociándose con la bancada indígena y pasando a su lado el bloque opositor

“aliado”, conformado por el MNR-Pueblo (BOLIVIA DECIDE, 19 de julio 2012).132

En Santa Cruz, Rubén Costas, ha sido acusado y demandado por la Contraloría General del

Estado a través de un proceso que lleva adelante el Ministerio Público por el presunto delito de

malversación de fondos de 10 millones de bolivianos que se utilizaron para la realización del

referéndum autonómico el año 2008 (Cambio, 2012).

132 El 15 de mayo, Suárez oficializó su renuncia irrevocable al cargo para forzar a nuevas elecciones y enfrentarse electoralmente al gobernador interino Haisen Ribera que fue declarado como gobernador interino del departamento hasta que la Asamblea Departamental del Beni, convoque a elecciones. (El Diario, Política 12-05-2012)

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144

4.5. Las contradicciones competenciales entre CPE, la LMA como temas que enfrentan

al oficialismo y a la oposición en las ALD.

En torno a esta nueva correlación de fuerzas entre los GAD, y al interior de estos entre el

órgano Ejecutivo y Legislativo, es que empezarán a implementarse con estrategias diversas

las autonomías, debido a los diferentes enfoques y modelo autonómico que defiendan los

asambleístas del oficialismo y la oposición que los enfrenta a la hora de promulgar su

normativa, pues -en términos generales- unos tienden a apoyar más sus argumentaciones

en torno a la LMAD, otros en la CPE, y/o defendiendo y apoyándose en las

regulaciones establecidas en los EAD elaborados el 2008. Las contradicciones de este

cuerpo normativo dificultan la facultad legislativa de las ALD y el pleno ejercicio de sus

competencias “exclusivas”.

Por ejemplo en Tarija, de acuerdo a la asambleísta María Lourdes Vaca que fue ex

Delegada Prefectural para las Autonomías Descentralización y Asamblea Constituyente y

protagonista en la elaboración del EAD de Tarija, “varios proyectos de Ley presentados por

“Camino Al Cambio” fueron observadas por representantes del MAS, con el argumento de que

no se ajuntan a las competencias establecidas para los GAD en la LMAD, mientras que los

autonomistas hasta antes de la persecución política que obligo al autoexilio del Gobernador,

ya habíamos logrado avances concretos en la elaboración y aprobación de proyectos de Ley,

sobre la base de lo que estipula la CPE; y los principios del derecho a nuestra autonomía

que están estipulados en nuestro EAD. Las diferencia fundamental que existe entre nosotros

es que el MAS busca asumir de facto las competencias que se les asigna a los GAD

constitucionalmente y que la LMAD las desvirtúa; y no aquellas que mediante los Estatutos

nosotros decidimos asumir y que nos permite hacerlo la CPE, a la cual tiene preeminencia

en sujeción el EAD tarijeño que, entre otras cosas el año 2009, ya fue remitido al Tribunal

Constitucional133

En La Paz, aunque no existe una oposición clara, la gestión de los asambleístas se presenta

con problemas similares que conciernen a los limites y contradicciones de la normativa

.

133 Entrevista efectuada vía Skype (Marzo 2012).

Page 148: Auto Nomi As

145

nacional que limitan al ejercicio de la potestad legislativa, porque la ALD (Cf

.

Rocabado: 2012) solo ha asumido el desarrollo de ciertas competencias, y no en todas se

han determinado autónomamente políticas. Por eso mismo, se ha tenido dificultad para

determinarlas en el EAD paceño, y a nivel de la actual gestión nos limitan las Leyes

del nivel central del estado, que son necesarias redefinirlas porque existen problemas como

la de los recursos fiscales que está atado a las disposiciones del nivel central.

De acuerdo al asambleísta Nelson Guarachi, “La Paz debe reivindicar un pacto fiscal justo pa-

ra que el departamento recobre la vanguardia en cuanto a desarrollo se refiere” (…) la demanda

de priorizar el pacto fiscal surgió del proceso de consulta y recolección de propuestas para el es-

tatuto autonómico en las 20 provincias y las ciudades de La Paz y El Alto, el año pasado, (allá).

“Se nos ha planteado que La Paz no dará un paso atrás en el asunto del pacto fiscal” (…)“Como

Gobernación y como Asamblea nos gustaría tener competencias exclusivas en la minería y los

hidrocarburos, pero son competencias del nivel central, sin embargo podemos exigir, (y) hacer-

nos cargo del cobro de peajes” (pues) una de las propuestas es que la recaudación diaria de 350

mil bolivianos del peaje en la Autopista La Paz-El Alto se quede sólo para el departamento y no

se distribuya a los otros nueve, como se hace actualmente.

El artículo 44 del EAD declara “patrimonio” paceño la recaudación de peajes y otros 15 rubros

que reportan ingresos económicos para La Paz (El Cambio, 2011-04-08).

En el Beni, existen similares problemas, pues aquellas competencias identificadas como

exclusivas en el EAD y que la LMAD limita dicha “exclusividad” en el ámbito del ejercicio

de la facultad legislativa y la gestión tropieza con las posiciones encontradas entre

asambleístas del oficialismo y la oposición, porque por un lado, en esta confrontación, lo que

está en juego, es si la adecuación afectaría a materias competenciales que son sensibles en

el departamento y que en el EAD están identificadas como exclusivas, pero que en la LMAD

quedan sujetas a las políticas y Leyes nacionales; como por ejemplo, (Cf. Marlene Choque y

Eduardo Córdova, 2010) la gestión del riesgo, los planes de uso del suelo y ordenamiento

territorial (por el uso de estos instrumentos para evaluar la función económico-social de las

tierras); los asentamientos humanos (considerados en el estatuto); las áreas protegidas

departamentales; sanidad e inocuidad agropecuaria; patrimonio departamental (considerado en

leyes departamentales); recursos no renovables (el oro en los ríos); recursos forestales.

Page 149: Auto Nomi As

146

En Oruro se presentaron problemas en temas conflictivos, como son de límites entre departa-

mentos (entre Oruro y Potosí) que enfrentan esta vez a los asambleístas de las respectivas

ALD, sin la capacidad de poder resolverlos por ser una materia competencial subyugada a Le-

yes nacionales; y que está catalogada como privativa y exclusiva del nivel nacional, y con

poca claridad en el ámbito de las exclusivas de los GAD, y en las compartidas de los GAM.

El conflicto trasciende entonces a más allá de una ETA y coyunturalmente enfrento a las ALD

de Oruro y Potosí con el Ministerio de Autonomías, que tampoco estuvo en condiciones, ni

capacidades para encarar este tipo de resolución de conflictos, limitándose a enunciar en los

momentos más álgidos de la confrontación que “la norma señala que en ambos casos, la vía ad-

ministrativa es la conciliación (…) entre las partes involucradas (que) dialoguen y produzcan los

acuerdos necesarios para solución el conflicto por la vía pacífica”. Como las partes no logran

llegar a acuerdos y existe problemas de entendimiento en las competencias, la Ministra Claudia

Pena, meses después, se limito a señalar que “La delimitación es una atribución del nivel

central del Estado pero pueden ser transferidas a los niveles autónomos ciertas facultades regla-

mentarias y ejecutivas. En el caso de conflictos limítrofes entre departamentos, intervendrá el

Gobierno Nacional y en el caso de municipios serán las Gobernaciones”; si “no hay acuerdos

posibles en el caso inter departamental, se enviará el caso al Tribunal Supremo de Justicia que,

mediante documentación e investigación, definirá los límites departamentales. Si el proceso in-

volucra municipios y no se llega a acuerdos, se realizará un referéndum (Ministerio de Autonom-

ías, 2012a).

En el ámbito interno de la ALD de Oruro, los asambleístas encontraron limitaciones

promulgar leyes en rubros como del comercio y la minería; porque estas son materias

competenciales del nivel central del Estado,

Esta es una gran preocupación de los orureños (…) que Oruro no pueda aprovechar los recursos mineros de una manera más efectiva porque sólo se beneficia de regalías. Puede llegar el momento en que Oruro plantee la necesidad de beneficiarse de los recursos de la minería que permitiría que la extracción de los recursos naturales se quede en la región. (Eduardo Campos, Cit. por Marlene Choque, Ob. Cit. p. 80).

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147

Este tema mereció el debate entre asambleístas del oficialismo y oposición, para coincidir

que los “candados” dejan poco margen de legislación a la ALD, por lo que la limitación que

tienen concerniente a las competencias exclusivas podría derivar, en plantear modificaciones

o reformas en el ámbito competencial ya sea a nivel de la CPE y/o la LMAD, según los

mecanismos establecidos en las propias normas, ya que “faltan instrumentos legales para

ejercer la autonomía, se transfieren más competencias a los gobiernos departamentales sin los

recursos existentes (Asambleísta José Luis Toco)

En los ámbitos similares al de Beni y Oruro se plantean los problemas en Pando, con la

diferencia en que en este departamento el GAD y en particular la ALD, ha tenido y tiene una

injerencia política mucho más fuerte del oficialismo a nivel del poder central que repercute

en el poder departamental impidiendo el ejercicio de la autonomía en el ámbito de la

observación y promulgación de las Leyes que muestran otra forma (la de intervención política,

del nivel central y su oficialismo departamental) las dificultades del ejercicio de las

competencias (Mauricio Fernández, 2011).

En Potosí, los problemas en el ejercicio de la potestad legislativa, y de la gestión misma es

la complejidad de la clasificación de competencias pues “Las competencias concurrentes no las

entendemos a cabalidad; creo que es una dificultad entre todos los que leemos esta parte. Donde

la legislación corresponde al nivel central, la reglamentación y la ejecución corresponde al nivel

central y a las unidades territoriales simultáneamente. Esa parte de simultáneamente sigue siendo

un cordón umbilical fuerte para que sea una competencia casi del nivel central, se sigue

centralizando” (Marlene Choque, 82-83).

En Santa Cruz, la situación difiere de los otros departamentos, pues la ALD ha promulgado

leyes aplicando el EAD. Su proceso legislativo

aprueba 15 leyes departamentales ajustadas al mandato del Estatuto del Departamento Autónomo de Santa Cruz” (…) . las 15 leyes departamentales que pusieron en marcha el proceso autonómico denominado “Autonomía al andar”, bajo la gestión del Gobernador Ruben Costas Aguilera, du-rante el periodo 2006- 2010 ( Gobierno Departamental Autónomo de Santa Cruz, 2012: 4-5).

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148

L as 15 L eyes D epartamentales están numeradas correlativamente del No 01 al No 15 y se han

aprobado en la gestión 2008 ( N o 01 al N o 07); en la gestión 2009 (N o 8 al N o 14) y el 2010 (N o

15 ( Ob. C it. 2010: 63-181).

Las potestades legislativas de la ALD, encontrara en el oficialismo del nivel central del Estado a

su principal oponente y entre las leyes que generaron polémica está la LD No 5, “Ley

Departamental Electoral”, que establece normas especificas para la elección del gobernador y

vicegobernador mediante el voto popular y define la representación política departamental en el

órgano legislativo, determina la distribución de escaños departamentales por población, territorio

y poblaciones indígenas oriundas del departamento.

Es una Ley departamental que, al mismo tiempo, aplica preceptos constitucionales y estatuyentes sin generar contravención jurídica. Asimismo, es complementaria y compatible con la Ley Nacional Electoral Transitoria No. 4021 (Ibíd. p. 53).

Esta LD, que convocaba a elecciones departamentales para el 25-01-2009, tendrá problemas en

su aplicación, porque se lleva adelante el Referéndum Revocatorio para establecer la

continuidad o no del mandato presidencial y de todos los prefectos y -en la misma fecha prevista

para las elecciones de autoridades departamentales- el gobierno nacional convoca al

referéndum para validar la CPE . Esta “fue la irremediable obstrucción que desde el centralismo

se puso para inviabilizar la ley electoral del departamento” (Ibíd. p. 50). Después el Senado,

aprueba la Ley Electoral Transitoria.

Hasta diciembre de 2009, la ALD sanciono 8 leyes y otras normas. La situación en la Asamblea

Departamental se complicara después del referéndum constitucional, porque con su aprobación

van en paralelo diferentes y “opuestos procesos autonómicos: el proceso autonómico

constitucionalizado y el proceso autonómico estatuido” (Ibíd. p. 52). De este modo, con la

vigencia del nuevo orden constitucional se generan contradicciones con el régimen autonómico

y la autonomía departamental establecida en el Estatuto cruceño.

“A ello se debe que el ejercicio de la potestad legislativa del gobierno departamental tuvo menos orientación a la aplicación y desarrollo normativo del Estatuto, a fin de no devaluar la norma institucional básica departamental con leyes inviables y así evitar el

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149

riesgo de enfrentar obstrucciones constitucionales que impidan su ejecución” (Ibíd. P. 52).

Como resultado de este fenómeno, existen LD cuya ejecución está pendiente como la LD No. 9

(2009) que aplica el art. 44 del EAD y reglamenta la enseñanza de la cultura cruceña para

incorporarla de manera regular y oficial en la enseñanza escolar. Afectó a su implementación, el

recorte del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), que cerceno la disponibilidad

financiera del GAD, porque estos recursos -de acuerdo al Referéndum de Hidrocarburos 17-06-

2004- debe ser destinados a salud, educación y caminos, bajo administración departamental.

Esta medida del centralismo estatal freno la aplicación de algunos proyectos y normas. De ahí

que para la aplicación de la ley Nº 9, es preciso resolver su fuente de financiamiento a fin de

darle efectivo cumplimiento (Ibíd. p. 55)

Con la LD No. 13, .se dio cumplimiento al Art. 131 del EAD para establecer la distribución de

los recursos de las regalías petroleras (50% para las provincias productoras donde se originen las

regalías; 40% para las provincias no productoras; y 10% para los pueblos indígenas oriundos del

departamento). Con la LD Nº 14 se busca poner en marcha el Seguro Universal de Salud

Gratuito del Departamento y, por ultimo con LD No 15, se establece el “Procedimiento especial

para la elección de Asambleístas Departamentales para cubrir acefalias” ocasionadas en el seno

de la ALD a causa de renuncias que pueden producirse para habilitarse a participar en las

Elecciones como fue la del 4 de abril de 2010 (Ibíd. P 55-56).

En síntesis, en la mayoría de los departamentos, la promulgación de Leyes, que es parte

constitutiva de la potestad legislativa de la ALD, se encuentra limitada en relación al

ejercicio de competencias por la contradicción entre el cuerpo normativo de la CPE, la LMAD

y las consiguientes leyes que le sucedieron promulgadas por la ALP. En este sentido el

principal problema que se presenta en las ALD es la referida a las competencias y materias

competenciales y lo seguirá siendo a la hora de elaborar y/o adecuar los EAD; tarea que se

dificulta aún más en función de los enfoques y modelos de autonomía a los que se suscriben las

fuerzas políticas en conflicto. En términos generales, - y en función de estudios de AAVV-,

los asambleístas del oficialismo y oposición en los nueve GAD reconocen que no hay claridad

conceptual en las competencias y que, sumadas o no, a los conflictos que existen con los

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150

procesos instaurados a los gobernadores de oposición han generado condiciones para que se

produzca la intervención del nivel central a través del Ministerio de Autonomías en los asuntos

autónomos de los GAD.

De este modo, la correlación de fuerzas políticas al interior de los GAD, en particular en la

ALD, el respectivo posesionamiento político e ideológico de sus actores y las contradicciones

que existen en el cuerpo normativo para implementar las autonomías dificultan su potestad

legislativa en el ámbito de sus competencias. Este mismo hecho, es el que dificulta avanzar

en la adecuación y elaboración de los EAD que además de ser la “norma institucional básica”,

son un instrumento de gestión para ejercer la cualidad gubernativa, cuya característica

fundamental es la de promulgar leyes de desarrollo para el pleno ejercicio de la autonomía

departamental. En relación a esto último, existen posiciones a nivel político e ideológico y de

procedimiento diferenciadas entre los nueve GAD concerniente a las vías para adecuar y

elaborar en el “proceso estatuyente” los EAD.

Los problemas mencionados repercuten y se articulan a los de elaboración y adecuación de los

EAD. En relación a la elaboración del EAD, si bien existen problemas procedimentales,

existen otros que –como se ha visto- tienen que ver más con las contradicciones en el cuerpo

normativo en el ámbito competencial, que están dificultando su elaboración y redacción; y

consiguientemente su paso a la aprobación por el TCP que en última instancia es el que debe

pronunciase al respecto.

En relación a la adecuación, los problemas competenciales son aún mayores justamente por

la definición de estas en los EAD, que como se ha visto, en el Capítulo I, Santa Cruz, le disputa

al nivel central más del 50% a nivel de las privativas y también en las exclusivas. Por eso la

principal dificultad a subrayar es esta, y esta intrínsecamente ligada al ámbito político y de

posesionamiento ideológico, porque se debe asumir “el costo político de la adecuación”

y/o también en los términos de Urenda, “quien se hace responsable del hecho” (2011) pues

adecuar los EAD implica desconocer la legitimidad y legalidad que -en primer lugar- los

autonomistas cruceños y tarijeños otorgan al proceso del poder Estatuyente.

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151

Por eso la adecuación no es considerada solo como un asunto procedimental, y/o reductible a

reunir dos tercios de votos para su aprobación. El problema de fondo es que existen

divergencias para aceptar o no la adecuación de los EAD que ganaron legitimidad y legalidad

en el proceso que dio origen al “bloque de constitucionalidad” y estas discrepancias políticas

dificultan el proceso para llevar adelante la adecuación de los EAD.

Veamos, entonces el marco normativo para la adecuación y elaboración estatutaria, y los

posicionamientos políticos que existen al respecto, así como los problemas procedimentales que

se están presentando.

4.6. La CPE y la Disposición Transitoria Tercera para adecuar el EAD.

La Disposición Transitoria Tercera (DT 3ª) de la CPE, señala que los departamentos que optaron

por la autonomía en el referéndum de 2006, accederán directamente al régimen autonómico,

adecuando sus EAD a la CPE y posteriormente someterlos a control de constitucionalidad. La

adecuación implica introducir ajustes en los diseños institucionales, en las competencias y

respectivas materias competenciales para que no entren en contradicción con la CPE y ser

descalificados por su inconstitucionalidad.

Por consiguiente, el proceso de adecuación, implica cambiar el núcleo del diseño

institucional autonómico y desarticula aquel imaginario político de una autonomía plena

pensada en torno al modelo de “autonomía política” y como auto sostenible una vez que los

EAD aprobados por referéndum en el proceso estatuyente, tienen en común una visión política,

económica-financiera y social que rompe con el centralismo del Estado unitario del pasado.

Es decir, a nivel del posicionamiento político e ideológico, es importante mencionar que los

actores del proceso del poder estatuyente, particularmente en el departamento de Santa Cruz y

en menor grado en Tarija, Beni y Pando134

134 Debido a los cambios políticos que se han producido en la composición de los GAD y de sus respectivas ALD, Tarija, Beni y Pando si bien están afectados por las relaciones de fuerzas a nivel institucional del Estado, su sociedad civil no por ello ha dejado a un lado el imaginario político de una autonomía plena.

, consideran que es justamente este proceso (el del

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152

poder estatuyente) el que ha legitimizado y legalizado sus EAD; y es suficiente la vigencia del

régimen autonómico dispuesto en la CPE para su implementación y ganar posiciones para

construir por esta vía la autonomía plena. Acá entra en juego la dimensión política en la que los

actores reivindican como una conquista las relaciones de fuerza y poder que se estableció en el

proceso del poder estatuyente vs. Constituyente; y aquellas que hacen prevalecer las relaciones

de fuerza del proceso constituyente vs. Poder estatuyente, y las que se instauran

posteriormente a partir del 2010 en los GAD.

Por eso es importante distinguir el contexto del proceso del poder Estatuyente que es

básicamente político (2006-2008); y el “proceso estatuyente” que se inicia después de las

elecciones del 2010, que es básicamente de “procedimiento” para elaborar los EAD que en cada

departamento se desarrolla de forma diferente135

. Esto no implica que este proceso es

“apolítico”, es mas responde a la estrategia política del MAS para lograr un nuevo

posesionamiento concerniente a las autonomías y descalificar o menoscabar el posesionamiento

que ha tenido y todavía tiene la oposición al MAS expresada sobre todo en el Departamento de

Santa Cruz, y Tarija, pues

“La elección de gobernadores el 2010, hizo absolutamente imprescindible contar con un proyecto de Estatuto Autonómico que no sólo actualice el posicionamiento político de (la) oposición (…) sino que recupere la experiencia de tanto cambio en el tablero político nacional y departamental (pues) los avances políticos e institucionales nacionales (…) que traen consigo la constitucionalización de las autonomías, hace que el oficialismo pueda asumirlas y revertir su original rechazo (en el referéndum del 2006) . (Por eso) después del referéndum de diciembre del 2009 fue necesario retomar la iniciativa política en el tema autonómico para consolidar espacios políticos” (Juan José de la fuente 2010: ) y restar fuerzas a la oposición en su posesionamiento concerniente a las autonomías.

Si bien el (re)posicionamiento del MAS concerniente a las autonomías lleva el análisis al

ámbito político, esto no devalúa la afirmación que el “proceso estatuyente” que se inicia

después de las elecciones de los GAD el 2010 es estrictamente procedimental y como 135 AAVV han estudiado el proceso “estatuyente” en los que se resalta la parte técnica referida al diseño y ejecución de la modalidad en que se elaboran y redactan los EAD que en la mayoría de los casos han tenido un acompañamiento y seguimiento del Ministerio de Autonomías.

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153

“concepto” tiene validez para los departamentos que optaron por la autonomía el 2009; razón

por la cual tienen como mandato elaborar sus estatutos por la vía ordinaria. Este proceso,

se enmarca en otro contexto diferente al proceso del “poder Estatuyente” que dio origen al

“bloque de constitucionalidad” ya analizado en el Capítulo I136

.

Por consiguiente, ¿será válido adecuar los EAD que tienen como momento constitutivo al

poder Estatuyente en un “proceso estatuyente?”. Veamos:

El proceso estatuyente, tiene plena justificación para aquellos departamentos que

mediante sus poblaciones rectificaron su rechazo de origen en el referéndum del 2009; y que,

por esto mismo, requieren elaborar su EAD una vez que se constitucionalizan las autonomías,

no por la vocación autonómica de estos, sino por los efectos de poder que tiene el poder

estatuyente que arranca el derecho a la autonomía y lo articula en el proceso que va en

paralelo que es el poder constituyente.

Por consiguiente, si es legítimo este derecho, a partir del cual se legitima el posesionamiento

político e ideológico de sus actores concerniente a la defensa de la “autonomía política” y de

sus cuatro respectivos estatutos que se elaboran para normar este derecho; cabe preguntarse

entonces: ¿es permisible acordar vigencia y fuerza vinculante a esos cuatro EAD? Y si lo

fuera; ¿cómo lograr conciliar esta postura con los sesgos con los mandatos introducidos por la

LMAD y que contradicen a la CPE?

4.7. La descalificación de los EAD (Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija) vía LMAD y las

contradicciones con la CPE.

Los actores del proceso del poder estatuyente, son descalificados por los que se han auto

apropiado del proceso constituyente, particularmente por los grupos de poder del MAS, cuyos

representantes en la ALP, después del referéndum constitucional del 2009, aprueban Leyes

que cercenan a la “autonomía política” y limitan la construcción de un Estado autonómico.

136 Cf. Supra.

Page 157: Auto Nomi As

154

Por ejemplo la LMAD, sobre la base del Art.61.I.2137

deja establecido que los EAD de

Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando carecen de vigencia y de fuerza vinculante; y por eso, tienen

argumentos para descalificarlos y establecer que no pueden funcionar como la norma básica

fundamental en sus respectivos GDA.

Sin embargo, esta refutación, puede revertirse porque existen elementos que favorecen a los

actores del proceso del poder Estatuyente que han sido analizados por Borth (2011 y 2012).

Según sus estudios, existen ambigüedades en el Art. 49. II y en parte del Art. 61.12 de la

LMAD, así como del Art. 6 de la Ley 017 que permiten autorizar el ejercicio directo de la

potestad legislativa y de las competencias exclusivas catalogadas en la CPE. En estos artículos,

la cualidad autonómica es ya un atributo de los cuatro gobiernos departamentales y por ende

pueden adoptar decisiones en el ámbito de las competencias establecidas en el Art. 300 de la

CPE. Sin embargo, también existen candados desde un punto jurídico, una vez que los EAD

solo podrán aplicarse en aquellos artículos que no se consideren anticonstitucionales y vulneren

la CPE. Este es el argumento fundamental para que a nivel central del Estado, el Órgano

Ejecutivo, la ALP y el TCP no reconocerán el fundar derechos y obligaciones sobre la base

de los artículos de los EAD que se consideren inconstitucionales, y por tanto no dará curso, a

disposición alguna contraria a la CPE, al igual que los órganos del sistema de fiscalización y

control gubernamental.

Estas consideraciones acuñadas por Borth, que también han sido analizadas a profundidad por

intelectuales cruceños hacen que los actores políticos e institucionales, del departamento de

Santa Cruz, ante la vía de adecuación, reivindiquen como , Juan Carlos Urenda (2012)

reformas en la CPE a nivel del régimen de competencias, y por consiguiente, en la LMAD y

otras Leyes de desarrollo que, dificultan el ejercicio de autonomía política para los GAD

emergentes el 2010. Esta es la respuesta, que además de Urenda, dan varios otros actores

estratégicos de las autonomías, pues no existe otra “ruta” para responder a la pregunta de cómo

lograr conciliar los sesgos político, jurídicos e institucionales introducidos en las normas.

137 “Para los departamentos que accedieron a la autonomía en el referendo del 2 de julio del 2006, la Asamblea Departamental deberá adecuar sus estatutos a la Constitución Política del Estado por dos tercios (2/3) del total de sus miembros y sujetarlos a control de constitucionalidad”.

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155

Por eso, el proceso estatuyente, pensado desde la lógica del nivel central para la elaboración y

adecuación tiene una complejidad que remite a solucionar problemas en el ámbito político,

jurídicos y procedimental para adecuar –y también elaborar- los EAD. Veamos:

4.8. Los problemas políticos, jurídicos y procedimentales para elaborar y adecuar los

EAD.

La adecuación y elaboración de los EAD desde un punto de vista de mandato constitucional, es

una tarea que tienen que encarar por igual todos los GAD; y en particular las ALD junto al

conjunto de las fuerzas políticas, sociales que integran los departamentos por considerar que

debe ser un proceso participativo y deliberativo. Sin embargo, por las características de los dos

procesos estatuyentes al que los diferenciamos a nivel político y procedimental, y por el

respectivo posicionamiento que tienen las fuerzas políticas y sociales concernientes al proceso,

este mandato sigue un camino diferenciado entre los nueve departamentos.

En primer lugar, en los departamentos donde se elaboraron los estatutos en el proceso del poder

Estatuyente, como son Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija, la situación difiere entre estos -por

los cambios en las relaciones de fuerza y poder ocurridos después de las elecciones del 2010- y

también con el resto de los departamentos, Cochabamba, Chuquisaca, la Paz, Oruro y Potosí,

que han iniciado un proceso diferenciado para la elaboración de sus EAD.

4.8.1. La adecuación del EAD en Tarija, Beni, Pando y Santa Cruz.

El proceso de adecuación en Tarija, Beni y Pando, difiere de la de Santa Cruz, por el cambio

en la correlación de fuerzas y poder que se han establecido en los GAD después de las elecciones

del 2010138

.

En Tarija, el EAD fue elaborado durante la gestión 2007-2008 por la Prefectura del

departamento y el Comité Cívico, con metodologías participativas propias de ese contexto y en

138 Cf. Supra.

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156

los marcos de la anterior administración y organización territorial del Estado. Esto no afecto, a

los resultados del referéndum (2008) que lo aprueba con el 78,78% de votos de la población,

que le otorga legitimidad y legalidad. Por eso, el año 2009, el Consejo Departamental remitió

el EAD al Tribunal Constitucional, y su “dictamen podría definir una “adecuación”, en tanto

que se aclararía qué elementos contravienen la Constitución” (Borth, Carlos, 2012).

Como el Tribunal no se pronuncio hasta la fecha, el proceso de adecuación se instaura bajo otra

modalidad después de las elecciones de abril del 2010, la misma que trae consigo una

conflictividad aun más intensa que trae consigo problemas en la gobernabilidad por los

conflictos políticos que surgen a raíz de los enfrentamientos entre el entre el oficialismo

nacional y Gobernador Cossío que fue re elegido en 2010.

Es en este contexto conflictivo que se inicia un nuevo debate sobre el proceso de adecuación

de los EAD, el mismo que se establece con procedimientos normados a través de Resoluciones

que emite la ALD en el curso del 2010-2011. Entre estas (Cf

. Marlene Choque y Eduardo

Córdova 201) está la N° 038/2010-2011, que dio a la Comisión de Constitución de Estatuto y

Desarrollo Institucional Autonómico la responsabilidad de llevar adelante la adecuación, y la

N° 086/2010-2011, que autoriza a esta Comisión, efectuar su adecuación. Pese a la

normativa pensada para facilitar el proceso, este se estanca hasta que el 2012.

De este modo, se “inicio” el ‘proceso estatuyente”139

139 El proceso estatuyente que se sustenta en un reglamento interno comprende la recepción de propuestas, el diseño del diagnóstico a partir de las propuestas recibidas, trabajo interno de las comisiones y la presentación del borrador del proyecto de estatuto, el mismo que será socializado en todo el departamento mediante mesas sectoriales, talleres, reuniones, foros y otros, generando espacios de deliberación y discusión para las organizaciones de la sociedad civil e instituciones.

que se desarrollo en un entorno interno

y externo conflictivo. A nivel externo, se presentaron problemas de coordinación con: a)

la región autónoma del Chaco tarijeño -que inicia su propio proceso “estatuyente”, sin

resultados hasta la fecha, por los problemas de interpretación que están planteando las

normas, pues según (Diego Cuadros: 2012) “en el Chaco tarijeño persiste una ya larga

confusión respecto al significado, naturaleza y alcances de la autonomía regional, dando lugar a que, a

más del casi escandaloso dispendio de los recursos públicos en aquella región, no se haya avanzado

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157

realmente en su diseño e implementación”; y b) con la Federación Sindical de Campesinos de

Tarija que también opera en su propia ruta de recolección de propuestas (Marlene Choque

Ob. Cit.84).

A nivel interno, los conflictos se presentaron en las disputas por los cambios en la directiva, y

en las de composición de las comisiones que postergaron el cronograma de las actividades. Este

hecho, tiene menor incidencia significativa en relación a los que se producen a raíz del

ejercicio de competencias, que inevitablemente repercuten para establecer mediante la

adecuación la norma básica institucional (NBI). Las competencias establecidas en los EAD,

entran en contradicción con las de la CPE y la LMAD. Compatibilizarlas es tarea de la

adecuación para que la NBI no exprese en sus contenidos dichas contradicciones. Por eso,

(Cf. Marlene Choque, Ob. Cit.), el principal problema en la gestión y en la adecuación del

EAD es y será la delimitación de las competencias, en función de los enfoques que tienen las

fuerzas políticas en conflicto.

Con los conflictos mencionados, el proceso de adecuación se retoman meses después,

promulgando nueva normativa, a través de las cuales se establecen dos comisiones de trabajo, y

en septiembre del 2012,

Los asambleístas tarijeños, resolvieron comenzar la deliberación sobre la adecuación en una comisión Técnico Política. Aprobaron siete artículos (…) 1º art. referido al nombre del departamento, 2º art. Autonomía, Libertad e Igualdad; 3º Derechos políticos de los habitantes del Departamento Autónomo de Tarija; 4º El Territorio Departamental; 5º Los símbolos del Departamento; 6º Idiomas del Departamento y 7º Principios y valores de la Autonomía Departamental. La Presidenta de la comisión de Constitución, María Lourdes Vaca (Camino al Cambio), informo que el debate en la comisión Técnico Política fue arduo y en algunos momentos tenso. Epifanía Espinoza, jefa de la bancada del Movimiento al Socialismo (MAS), considera que en algunos temas será complicado alcanzar consensos como por ejemplo en la asignación de competencias el pacto fiscal referido a la distribución de recursos y la presencia o desaparición de los ejecutivos seccionales de desarrollo, “tenemos que ceder ambas partes tanto de Camino al Cambio como del MAS, porque los asambleístas tenemos posiciones diferentes. Felicidad Alarcón, sub-jefa de la bancada de Poder Autonómico Nacional (PAN), considera que “la novedad más importante en los articulados es el reconocimiento de las identidades indígena, campesina y colectiva. Eso es lo que más nos satisface como sectores que no hemos sido tomados en cuenta en la elaboración del Estatuto anterior” (Ministerio de Autonomía 2012b.)

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158

Finalmente el proceso tiene el apoyo de la cooperación de Holanda que efectúa un estudio

técnico sobre los desafíos que entraña la adecuación del EAD, y si las fuerzas políticas de

“Camino al Cambio” y del “Poder Autonómico Nacional” (PAN) valoran de forma

diferenciada “el costo político” de lo que implica el desafío de adecuar los estatutos, es

posible que sobre la base de decisiones políticas - que ya se están tomando- se logre avanzar

en las negociaciones con el MAS para su aprobación vía los dos tercios.

En el Beni, al igual que en Tarija el EAD fue elaborado en la gestión prefectural (2007-2008)

con los técnicos de la entidad y el Comité Cívico, y aprobado en el referéndum del 2008.

Después de las elecciones del 2010, el proceso de adecuación también se efectúa en un ambiente

de conflictividad por los enfoques diferentes que se tiene de este mandato constitucional,

El proceso de adecuación del Estatuto ha sido de total confrontación. Desde un principio no se podía llegar a un acuerdo, de lo que significaba adecuación del estatuto. La bancada perteneciente a la Gobernación planteaba que los estatutos ya estaban vigentes y que la adecuación significaba simplemente sacar todo lo que estaba en contra de la Constitución. Y todo lo que quedaba había que pasarlo al Tribunal Constitucional y que si luego se quería hacer un nuevo planteamiento o lo que podía ser una reforma del Estatuto, se tendría que volver a llamar a un nuevo referéndum departamental para poder ingresar lo que se haya acordado, aprobado. (Citado por Marlene Choque y 2010: 90).

Entonces son las discrepancias en torno a los procedimientos de la adecuación, el conflicto de

definición de competencias -por el marco jurídico contradictorio- los que llevan a la

confrontación entre oposición y oficialismo. En este ambiente (Cf. Borth 2011-212), durante

el cual se desestabiliza al Gobernador, aprobaron dos Resoluciones140

140 La No 028/2011, que establece siete etapas y son: socialización y motivación; recepción de propuestas escritas por parte de pueblos indígenas originarios campesinos y comunidades interculturales; análisis de contenido en talleres temáticos; análisis conjunto en talleres sectoriales; consultas territoriales en audiencias públicas; sistematización y elaboración de propuesta; tratamiento y aprobación en el pleno de la Asamblea (Art. 2); y la No 059/2011 que amplía la temporalidad del proceso por seis meses más.

que establece el

procedimiento para la adecuación participativa del EAD en la cual se delega a la Comisión de

Autonomía y Descentralización la conducción de las acciones, en coordinación con la

Presidencia de la Asamblea que establece recepcionar propuestas escritas para el EAD de los

18 Pueblos Indígenas Originarios y Campesinos , de las comunidades interculturales. Su

proceso implico la realización de talleres temáticos transversales, talleres sectoriales y

audiencias territoriales.

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159

Hasta la fecha no existe un proyecto socializado en el departamento, tampoco se han resuelto

los temas de fondo que remiten a las competencias exclusivas claramente definidas en el EAD

aprobado (2008) y que entran en contradicción con la CPE y la LMAD, .por lo que es poco

previsible lograr acuerdos para los dos tercios.

En Pando, la adecuación del EAD se inicia el año 2009, a través de dos instituciones a) la Pre-

fectura con la Secretaría Departamental de Autonomía, Descentralización y Concurrencia, el

Consejo Departamental, de la Prefectura; y b) el “Consejo Autonómico Departamental con

alta presencia de miembros del MAS, con el objetivo adecuar el EAD a la CPE; sin embargo, la

participación de los distintos actores sociales en este proceso fue insuficiente (CIPCA, 2011: 5)

. Lamentablemente hasta el momento no han logrado una articulación suficientemente apropiada

ni avanzar en la adecuación del Estatuto.

Con la constitución del GAD, el 2010 la ALD al considerar que el trabajo anterior tenia

deficiencias -por la escasa participación-, conformaron “la Dirección de Autonomías en la

gobernación, como sujeto planificador del proceso de ajuste” y decidieron “mantener la

estructura del Concejo Autonómico” y convocaron “a participar todos los actores sociales del

departamento. Todas estas instancias debieran estar articuladas a la representación departamental

del Ministerio de Autonomías” (CIPCA: 5).

Con esta institucionalidad se encara el proceso de adecuación del EAD que culmina el año

2011 con la aprobación en grande del EAD, que actualmente está siendo sometido a un

proceso de socialización en el departamento porque la Comisión no opero con una

metodología participativa.

Este proceso tuvo un avance relativamente rápido por la influencia e injerencia del nivel

central en la gestión y estructuras del GAD, que se produce después que el Prefecto

Leopoldo Fernández se somete a la justicia, porque se le hace responsable de los hechos

de violencia ocurridos el 11 de septiembre del año 2008. Con el sometimiento del ex prefecto

a la justicia, se desarticula la oposición al gobierno nacional.

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160

En Santa Cruz,

“la adecuación de los estatutos a la CPE (...) significa el recorte del 80% de las competencias aprobadas por el 85.6% de la población (…) El camino es la reforma parcial de la CPE para que pueda existir autonomía de verdad (Juan Carlos Urenda, 2012a).

Santa Cruz, es pionero en la elaboración del EAD que ya se redacta el año 2007 al calor de

las luchas sociales y políticas del proceso del poder Estatuyente, que impulsa la constitución

de la Asamblea Provisional Autonómica compuesta por las instituciones más representativas

del departamento de Santa Cruz, como el Comité Cívico en torno al cual se articula la

oposición política al MAS. La prefectura a través de la Delegación prefectural para las

Autonomías, descentralización y asamblea constituyente, jugó un importante rol -a la cabeza del

Dr. Carlos Dabddoub- para posesionar a la autonomía, entendida esta como un proyecto

alternativo al de la Asamblea Constituyente en el ámbito de las reformas al estado y/o cambio

en la forma de Estado, y en función de este objetivo, elaboraron la respectiva norma

constitucional (los EAD) que logro ser aprobada vía referéndum por 85.6% de votos a su favor.

La importancia de estos acontecimientos radica en que , a raíz de la demanda cruceña por las

autonomías, se constituye –por vez primera en Bolivia- el bloque de constitucionalidad, que

legitima y legaliza en este contexto sociopolítico, tanto el derecho a la autonomía como a su

constitución : el EAD.

Por este antecedente, el GDA de Santa Cruz, no ha iniciado oficialmente un proceso para la

adecuación constitucional de su Estatuto, aunque se conoce por los debates nacionales y

departamentales que se han establecido -donde participan los líderes e intelectuales cruceños-,

que este trabajo se ha efectuado en gabinete y de forma interna a nivel de las elites y ciertos

grupos de poder ligados a la institucionalidad cruceña, como por ejemplo, la propia Secretaría

de Desarrollo Autonómico del GAD que ya cuanta con trabajo inicial adecuación en la que se

han mejorado técnicamente su ingeniería jurídico institucional.

Por eso, el “poco interés” institucional de encarar la adecuación estatutaria por parte de los

VERDES y sus aliados vía ALD responde menos a razones técnicas procedimentales y mas a

razones políticas. Han sido constantes y permanentes las preguntas relativas al “cálculo

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161

político” de “quien o quienes asumen el costo político de la adecuación”, ya que asumirla,

implica desconocer por un lado, la legitimidad y legalidad del proceso del poder Estatuyente.

A través del cual se aprueba el EAD con 85.6% de votos a su favor. Frente a este hecho, los

líderes políticos e institucionales plantean que el EAD solo puede modificarse de acuerdo con

las prescripciones de modificación establecidas en el mismo estatuto y/o impulsando otra

estrategia contraria a la adecuación, como es los cambios que se deben hacer a la CPE –y que

es debidamente sustentada por Juan Carlos Urenda, en su libro titulado la “Reconducción del

proceso autonómico a través de la reforma constitucional en el régimen de competencias

(Urenda, Juan Carlos 2012).

Este posesionamiento político e ideológico, es el que influye para que en la ALD no se

establezcan acuerdos. Para los asambleístas del MAS (que operan bajo instructiva del nivel

central), las alternativas planteadas por la dirigencia cruceña no son viables porque implicaría

aceptar, primero la conquista de la autonomía política como un derecho y segundo vigencia

del EAD. Es decir, aceptar a los principales productos y/o resultados del poder estatuyente

significa que estos se impongan -en los hechos- a los del poder constituyente.

Para los autonomistas cruceños, estas son justamente las razones por las que no puede

proceder a la adecuación, una vez que el EAD es expresión del modelo de “autonomía

política” e instrumento de su materialización; y adecuarlo a la CPE, implicaría aceptar al

modelo de “autonomía administrativa” y subyugarse al poder del nivel central; por

consiguiente (auto) desconocer a la voluntad colectiva cruceña que arrastro a la”

multitud” a expresarse en las calles y en las urnas a través de paros, marchas, huelgas y en

el cabildo del millón ; y también desconocer la expresión de su rechazo a la CPE con el

65 %, en el referéndum de febrero del 2009 . Por consiguiente, los asambleístas del

oficialismo departamental opositores al MAS, no podrían -por razones de principio y de

compromiso con su pueblo y región- adecuar el EAD al mandato constitucional.

Por eso, el peso de las decisiones políticas se sobreponen a los procedimientos ‘técnicos” de

adecuación del EAD, y este hecho también dificulta a la gestión de la ALD en este ámbito,

y en otros, porque están intrínsecamente relacionados con los contenido de varias leyes

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162

departamentales que se promulgaron en el departamento, que después de las elecciones de abril

2099, fueron motivo de disputa entre los Asambleístas representantes del MAS y los

asambleístas del oficialismo de nivel departamental, que defienden las competencias y

materias competenciales establecidas en el EAD141

frente a las competencias exclusivas y

materias competenciales que se definen en la CPE y la LMAD.

Por consiguiente, en el departamento de Santa cruz - si los problemas políticos ideológicos

se resuelven, los problemas procedimentales del llamado “proceso estatuyente” quedan

resueltos como por ejemplo el de reunir los dos tercios de votos en la ALD, si acaso se somete

el EAD a una adecuación, como parecería ser previsible por las declaraciones de Costas,

criticadas por Juan Carlos Urenda,

En la efemérides de Santa Cruz, Costas anuncia la adecuación de los estatutos a la CPE. ¿Sabrá el principal actor del proceso autonómico que eso significa el recorte del 80% de las competencias aprobadas por el 85.6% de la población? El camino es la reforma parcial de la CPE para que pueda existir autonomía de verdad (facebook.com, 22-09-2012).

Posiblemente, la propuesta de Costas, simpatice a algunas tendencias del movimiento

autonomista, que si se concretara, fracturaría a los entrépitos actores estratégicos de la

autonomía política en el departamento, o los mismos deslegitimarían a la gestión del

Gobernador. Sin embargo, la posición del gobernador parece ser una respuesta política a los

eventos y acciones que se realizan -para “adecuar” los EAD- desde algunas organizaciones e

instituciones de la sociedad civil organizada y liderizada por la oposición al oficialismo

departamental que se expresan en el “Bloque Oriente”142 y “Plataforma Social Autonómica”143

.

De acuerdo al Ministerio de Autonomía (2012) La iniciativa de organizarse y realizar la

adecuación del EAD de Santa Cruz surge del “Primer Encuentro Plurinacional para Profundizar

el Cambio” (cumbre 2011) que estableció la voluntad oficial de que el 2012 sería el año de la

adecuación. Después de un ano que, presentaron ante la ALD la propuesta de EAD adecuado a

la CPE. En la propuesta –según Ramiro Valle de CIPCA- se han establecido “las

141 Cf. Supra. Capítulo I. 142 Constituido el 2000 por ocho organizaciones campesinas, indígenas y asalariados. 143 Compuesta por organizaciones civiles y ciudadanos del departamento.

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163

competencias asignadas por la CPE, dado que un 70% del EAD (2008) tiene competencias que

están asignadas para el nivel central, o son exclusivas o privativas del nivel central”. La

propuesta tiene el objetivo de encaminar la institucionalidad departamental; y si bien esta

propuesta ya se presentó ante los asambleístas, se continuará socializando ante poblaciones de

distintos municipios (Ministerio de Autonomía, 2012c)

Esta “adecuación” va también ‘en paralelo’ y muestra los puntos de vista encontrados en el

“proceso estatuyente” cruceño.

Por consiguiente, en relación a la mayoría de los departamentos que ganaron el derecho a la

autonomía, se puede afirmar como conclusión primera que, existe un común

denominador que se inscribe en el ámbito político y que plantea el ya álgido problema de

los costos políticos de la adecuación. Por eso, está en juego la ruptura y/o continuidad de

sus reivindicaciones históricas regionales que articula los esfuerzos políticos, institucionales

y sociales de las banderas descentralizadoras, que culminan y se materializan con la propuesta

autonómica, la misma que ha llevado a la elaboración de un EAD que deberá ser

sustancialmente modificado –a demanda del voto nacional y no departamental- para tener

vigencia o “legalidad”.

4.8.2. La elaboración del EAD en Chuquisaca, Cochabamba, La Paz, Oruro y Potosí.

Los cinco departamentos que optaron por la autonomía el 2009, tienen el mandato

constitucional de elaborar sus EAD por la vía ordinaria y una vez concluidos y aprobados por

dos tercios en sus respectivas ALD deben someterlos a control de constitucionalidad y

posteriormente al referendo ratificatorio. Esta tarea en términos políticos de “inicia” una vez

que con la constitucionalización de las autonomías, existe la necesidad de revertir el rechazo

que se produjo en el referéndum del 2006 y optar por ellas en el referéndum del 2009. De

este modo, después de las elecciones del 2010, una vez constituida las ALD, - liderizadas por

la fuerza política del MAS- empiezan en los diferentes departamentos un proceso dispar de

elaboración de EAD, en el llamado proceso estatuyente.

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164

En este proceso las ALD muestran diferencias significativas, no solo en el ámbito

procedimental, sino en sus reivindicaciones históricas que repercutirán en la elaboración del

EAD.

En el departamento de Chuquisaca, la entidad que elaboro el primer proyecto de estatuto fue

el Comité Interinstitucional de Sucre (CIS) el año 2008. El antecedente que desencadeno el

hecho, fue que la Asamblea constituyente descarto la demanda histórica de los sucrenses de

que Sucre, no solo sea la capital del departamento sino también la sede de gobierno. La

demanda se presenta , en un entorno de correlacione de fuerzas donde el MAS había ganado

las elecciones a nivel nacional, pero no en a nivel departamental -donde la población por

vez primera, elegía por voto universal a sus autoridades-.

El triunfo de la oposición en las principales capitales de departamento como La Paz, Santa

Cruz, Cochabamba, Tarija, Beni y Pando, polarizo el ámbito político e ideológico en dos

bloques. En torno al MAS están articulados los movimientos sociales y en torno a las

autoridades departamentales los Comités Cívicos. El curso de los acontecimientos y los

enfrentamientos que existieron en todo el país, se encargo que al bloque opositor se sume el

departamento de Sucre -donde el mas gano la prefectura- a través de sus instituciones

representativas liderizadas por su Comité Cívico. Dos años después, una vez que se

recompuso las relaciones de fuerzas a favor del MAS, la ALD de Sucre, delegó a su a

Comisión de Autonomía, la elaboración del EAD. La Comisión, no conto con la promulgación

de normas que definan un procedimiento para llevar adelante el proceso.

Un año después, se logra reconducir el proceso144 que permitió (Cf. Marlene Choque, 2012:

79) en abril de 2011, realizar un encuentro departamental en la provincia Zudáñez, donde se

recogieron un total de 9.274 propuestas ciudadanas que fueron elaboradas en encuentros

provinciales donde se consideraron varios ejes temáticos145

144 El proceso de desarrolla articulando cuatro etapas: a) la de recepción y sistematización de propuestas de instituciones y organizaciones sociales; b) la de redacción y deliberación; c) la de control constitucional y d) la de socialización y referendo.

. Sobre la base de la sistematización

145 Cuales son: Disposiciones Generales, Estructura Institucional del Gobierno Autónomo Departamental, Sistema Fiscal Financiero, Desarrollo Económico Productivo, Recursos Naturales y Medio Ambiente y por último sobre Desarrollo Humano y Social.

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165

de las propuestas, se logro elaborar el anteproyecto de EAD el mismo que articula 200

artículos. En este prevalecen temas irresueltos como la representación política en la

conformación de la asamblea; asuntos económicos, las regalías de los hidrocarburos, y otros

relacionados con la administración y gestión pública. Estos temas quedaron en “status quo”

porque existen discrepancias en la interpretación de las competencias establecidas en la CPE y

en la LMAD que limitan resolver los problemas pendientes en el EAD.

El proceso estatuyente que se lleva a cabo en el departamento de La Paz, muestra como el

nivel central a través del Ministerio de autonomías tutela, incursiona y decide sobre los

asuntos autónomos del GAD. Existen varias fuentes de información que dan cuenta de este

hecho, así como de la “Ruta Critica” que siguió el proceso de la elaboración del EAD una

vez que la ALD no promulgo ninguna normativa para guiar su proceso146

.

Es de importancia mencionar que, antes que la ALD se encargue de la dirección del proceso,

la elaboración del EAD se inicio con la articulación del Comité de Elaboración del Estatuto

Autonómico Departamental, conformado por técnicos el 2008. El 2009 se incorporaron

organizaciones sociales que trabajaron en 11 comisiones que produjeron “el primer borrador del

estatuto departamental denominado ‘Libro Azul’, que (…) no llenó las expectativas del nuevo

Gobernador (por ser) anterior a la aprobación de la LMAD (CIPCA 2011: 3). El año 2010,

una vez instalada la ALD, se sistematizaron los trabajos previos y se presentaron en encuentros

realizados a nivel territorial (provincias) y sectoriales para retroalimentarlos con nuevos

insumos. Las propuestas que se producen en estos encuentros fueron sistematizadas y procesadas

por seis comisiones de la ALD a partir de las cuales se logra redactar un borrador del EAD con

195 artículos.

146 De acuerdo a las fuentes secundarias el proceso de elaboración del proyecto de estatuto, contemplo: 1. Trabajo de comisiones y elaboración de documento base; 2. Socialización y recopilación de propuestas de documento base; 3. Sistematización y clasificación de propuestas; 4. Trabajo de comisiones; 5. Trabajo de dos comisiones especiales; 6. Comisión de Estilo, Concordancia y Revisión Constitucional; 7. Aprobación en grande; 8. Socialización del Estatuto Autonómico de La Paz en grande; 9. Aprobación en detalle. 10. Revisión del Tribunal Constitucional. 11. Socialización del Estatuto Autonómico de La Paz. 12. Referéndum de aprobación del Estatuto Autonómico de La Paz.

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Posteriormente la ALD, crea dos comisiones mixtas de trabajo mediante Resolución No 31/11

(5-05-2011) conformada por técnicos del Ministerio de Autonomías y organizaciones de la

sociedad civil que “efectuaron modificaciones sustanciales porque se hizo una comisión de

revisión de constitucionalidad” y “redujo el estatuto de 195 a 95 artículos” 147

Una de las principales críticas al proyecto de EAD es la formulada por el Instituto de Investiga-

ciones Sociológicas (IDIS) de la UMSA, pues “El Estatuto Autonómico del Departamento de

La Paz adolece de una visión estratégica que oriente con claridad, las prioridades del desarrollo

(…). El documento reproduce a cabalidad, el modelo centrado en lo mono-productivo – primario

y exportador, con un sesgo marcadamente ruralista alejándose de una visión moderna y de cre-

cimiento urbano metropolitano” (ANF, Agencia de Noticias Fides 2012).

pasando “por alto

.gran parte del esfuerzo desplegado conjuntamente por Asambleístas y por la ciudadanía

(Entrevista a Ángel Villacorta, cit. por Marlene Choque, Ob. Cit. p. 76). De este modo “el

proyecto estatuto fue aprobado en grande el 14 de julio de 2011 (N° 5/2011) luego de una serie

de consultas, talleres, reuniones y discusiones que marcaron el carácter participativo, deseado

además de requerido, de su creación” (Carlos Rocabado, 2012: 141).

En Cochabamba, luego del referéndum 2009 (Cf.

Tres meses después, la ALD (

José de la Fuente 2012) la Prefectura

inicia un proceso interno de elaboración del proyecto de EAD, que fue imprescindible

después de la convocatoria a elecciones de gobernadores (2010). Este documento, después de

algunas correcciones se presentó a la ALD el mismo ano. Después se elaboro un otro

documento trabajado como una propuesta ciudadana (febrero 2011). Ambos

proyectos/documentos han sido considerados como insumos en la ALD.

Cf

147 Los 95 artículos, están repartidos en 11 títulos, 21 capítulos y 6 secciones (estas últimas utilizadas específicamente en temas de principios rectores y desarrollo productivo), además de 3 disposiciones transitorias. El proyecto también contiene un preámbulo introductorio. De los 11 títulos que lo componen, el más grande es aquel de Estructura y Organización del Gobierno (Título iii, con 5 capítulos y 23 artículos). Cinco títulos (iv, vii, ix, x, xi) contienen un capítulo único y son a su vez los títulos más cortos en cuanto a número de artículos (4 artículos tienen los capítulos iv, vii y x; el capítulo ix tiene 2 artículos; el capítulo xi, uno solo). (Carlos Rocabado 2012: 142-143).

. Marlene Choque 2012) aprobó un reglamento (mayo 2011)

para iniciar el proceso estatuyente de forma participativa con la participación de

“ciudadanos estatuyentes”, instituciones y organizaciones sociales, los mismos que participaron

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en encuentros territoriales y sectoriales148. En el proceso se abrieron 50 libros rotulados como

“Propuestas ciudadanas”, y también se recurrió a los espacios virtuales para recoger aportes

en la elaboración del estatuto. En esta tarea se establecieron seis ejes temáticos en torno a

Comisiones149

. La recopilación incluye más de 9.000 propuestas en las que existen temas que

exceden las competencias de los gobiernos departamentales.

La ALD actualmente con un análisis comparativo y sistematizado de las propuestas

elaborada por JJ de la Fuente, en el que se destaca lo siguiente:

el proyecto es un documento base que tiene lo esencial para fijar un posición política en torno al diseño estatutario de un gobierno departamental autónomo y con varios temas consignados con cargo a un desarrollo posterior (…) La cuestión competencial es el tema clave del diseño político e institu-cional del régimen de autonomías y es especialmente compleja por la definición general de que todos los gobiernos sub estatales son autónomos, la equivalencia constitucional de los cuatro tipos de autonomías, el ajedrez de las competencias (…) en calidad de punto crítico, está el financiamiento de las competencias. La cuestión no fue parte de la ingeniería competencial y aunque su cumplimiento está resuelto por la obligatoriedad de su ejecución (exclusivas) con los recursos económicos disponibles o las disposiciones constitucionales y de la LMAD que condicionan el ejercicio de una nueva competencia a la asignación de financiamiento, el tema está irresuelto en lo esencial (…) Por esas razones y la complejidad del tema, las propuestas se limitan al enlistado de las competencias establecidas en la CPE y las desglosadas en la LMAD. La mayor novedad en la propuesta de oposición está en el uso del principio de subsidiariedad –la decisión y la provisión está en manos del gobierno más cercano a la demanda ciudadanía– que es volcado en favor de la autonomía departamental. Ante la ausencia del nivel central queda por defecto la competencia bajo responsabilidad departamental, aun en temas de desarrollo legislativo tratándose

148 El reglamento presenta y una sucesión de pasos a seguir: 1. Aprobación del Cronograma General de Actividades, Convocatoria, Plan de trabajo y Presupuesto; 2. Socialización, motivación y orientación informativa acerca del proceso estatuyente y la presentación de propuestas; 3. Encuentros Territoriales y Sectoriales; 4. Recepción y análisis de propuestas; 5. Informes de Comisión; 6. Sistematización del texto base; 7. Redacción de artículos; 8. Elaboración de Informe Final para la Asamblea Legislativa Departamental sobre el proceso de elaboración participativa del Estatuto Autonómico Departamental; 9. Cierre de actividades. 149 Cuales son: Comisión 1, Bases de la autonomía departamental, parte preliminar, derechos, deberes y garantías, Participación ciudadana y control social, Transparencia, Relaciones internacionales, Jerarquía normativa, procedi-miento legislativo y reforma del estatuto; Comisión 2, Estructura económica y financiera del gobierno autónomo, Promoción económica y desarrollo productivo e industrial departamental; Comisión 3, Desarrollo humano integral, Política social, Regímenes especiales; Comisión 4, Estructura y organización del Gobierno Autónomo departamental, Relaciones y mecanismos de coordinación intergubernativas, Desarrollo competencial; Comisión 5, Culturas e interculturalidad, Regímenes democrático y electoral; Comisión 6, Madre Tierra, medio ambiente y biodiversidad, Recursos naturales, Tierra y territorio (Ob. Cit. 2012: 78 ).

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de competencias compartidas (…) Las previsiones sobre el financiamiento de las competencias son referenciales y en general se entiende que se asume la cuestión por defecto cuando se trata de mejorar los ingresos departamentales.

En las dos propuestas, el resto de las previsiones se centra en la disputa con el nivel central respecto a las cuotas respecto de los impuestos nacionales, con variantes sobre la recaudación y mejoras en la percepción (…) En este sentido, vuelve a plantearse la cuestión de la autonomía presupuestaria del gobierno departamental que, en última instancia, es la herramienta para la orientación del gasto y la inversión y por tanto de la conducción gubernamental departamental. El tema es discutible porque su definición en el nivel constitucional es poco clara, en la LMAD se limita a planificación, programación y ejecución y, entonces, aunque en los proyectos de estatuto no hay concordancia entre las atribuciones de la ALD y del Órgano Ejecutivo sobre el tema, se insiste como no puede ser de otra manera en la autonomía presupuestaria – financiera del gobierno departamental.

En Oruro, al igual que Cochabamba, antes de las elecciones del 2010, la Prefectura elaboro

con sus técnicos y consultores externos un borrador de EAD (10-02-2010) que no fue

considerado por la ALD. Esta inicia su proceso estatuyente, con la resolución (047/2010, del

31-10-2010) a cargo de la Comisión de Autonomías, Organización Territorial y Límites. Un año

después promulga otra resolución (077/2011) para fortalecer el trabajo de la primera150

creando

una Comisión Especial para levantar las propuestas a través de mesas de trabajo sectoriales y

territoriales, así como en audiencias con las comisiones de la Asamblea. La comisión por

mandato de la ALD, debe funcionar hasta la conclusión de todo el proceso. (Borth, Carlos 2012) y

(Marlene Ch. y Córdova E 21012)

Entre los temas conflictivos, que retrasan la elaboración de ,los EAD - además de el de los

límites (entre Oruro y Potosí)151

150 La Comisión tuvo problemas y retrasos en su trabajo por los conflictos de límites con el Departamento de Potosí. Ambos departamentos durante este proceso y por los problemas de límites mantuvieron relaciones conflictivas con el Ministerio de Autonomías.

-, están los que refieren a los asuntos económico financiero,

comercio y minería porque son materias competenciales que el nivel central del Estado, las

asume como privativas y exclusivas. Para los asambleístas, las competencias que se atribuyen

al nivel central, invaden a las exclusivas del GAD, y deja poco margen a los asambleístas

para legislar en función de beneficiarse de los recursos mineros que se encuentran en su

territorio y son la base de sustentación económica.

151 Cf. Supra.

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169

Como existen problemas para definir claramente las competencias en el EAD, el Ministerio

de Autonomías ha incursionado en el proceso “apoyando” a la ALD con consultoría y la

cooperación de la Embajada de Canadá, ha instalado el Instituto de Investigaciones Au-

tonómicas que apoya el proceso de elaboración del EAD.

En Potosí, la Prefectura sobre un trabajo previo del año 2008 empezó a redactar el

proyecto de EAD luego de la aprobación del referéndum (2009). Sin embargo, los potosinos

consideran que su “proceso estatuyente” se inicia una vez que se instala la ALD el 2010

cuando se aprueba la Ley (016/2011)152 y su reglamentación (Resolución 038/2011) 153

, sobre

la base del trabajo de la “Red Interinstitucional del Norte de Potosí que había elaborado una

propuesta metodológica y la ruta para la implementación de la autonomía departamental”

(CIPCA: 3). Esta normativa define que la Comisión de Organización Territorial, Autonomías

y Pueblos Indígenas Originarios, tiene la responsabilidad de la elaboración del proyecto de EAD.

La Comisión es la encargada de informar y orientar sobre el proceso en reuniones de

coordinación entre los asambleístas, y sus comisiones con las organizaciones sociales, así como

de dirigir operacionalmente a las demás comisiones, que según sus propias competencias deben

atender los ejes temáticos hasta la sistematización de las propuestas. Asimismo, de acuerdo al

seguimiento efectuado por el Ministerio de Autonomías, la Comisión tiene un avance limitado

porque al no contar con asistencia técnica –pese a que en el reglamento se prevé la

conformación de la Unidad Técnica de Apoyo- no han superado la fase socialización de la Ley.

Debido a ello, el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, IDEA

152 La ley delimita 16 ejes temáticos y son: 1. Disposiciones generales; 2. Desarrollo Humano Integral; 3. Culturas e interculturalidad; 4. Participación ciudadana y control social; 5. Planificación, gestión y ordenamiento territorial; 6. Conservación y medio ambiente, recursos naturales; 7. Tráfico y transportes; 8. Órganos del gobierno autónomo; 9. Régimen electoral y democracia; 10. Ética, moral y transparencia; 11. Planificación y estrategias; 12. Promoción económica y desarrollo productivo; 13. Patrimonio fiscal y financiero; 14. Relaciones intergubernamentales; 15. Procedimiento de reforma del estatuto; 16. Transición y aplicación plena del estatuto. 153 Con la reglamentación, se ordena el proceso estableciendo tres etapas y las instancias de participación ciudadana. La primera etapa está orientada a la elaboración y aprobación del marco normativo departamental. En la segunda se recolectara las propuestas ciudadanas en audiencias públicas, encuentros territoriales, iniciativa legislativa “estatuyente” y oficina de atención ciudadana. En la tercera se orientará al análisis, debate y aprobación del proyecto de EAD, para luego someterlo al control de constitucionalidad y el referéndum aprobatorio.

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170

Internacional, está brindando un apoyo, que es necesario para coadyuvar a resolver las

dificultades con las que se encuentran los asambleístas.

Entre estas dificultades están la complejidad de la clasificación de competencias, en particular

las concurrentes que no son bien entendidas por los asambleístas por la categoría de

simultaneidad que introduce la LMAD, que convierte (a las concurrentes) como una

competencia “exclusiva” del nivel central, o lo habilita para la invasión de competencias a los

GAD. Estas incoherencias en las normas han dificultado a este departamento avanzar en la

elaboración de sus EAD.

A modo de resumen, en relación a los departamentos que accedieron a la autonomía el 2009, y

como conclusión segunda , es que la mayoría no han concluido su proceso de elaboración

de sus EAD (a excepción de La Paz y Pando) debido a que tienen problemas relacionados

con la interpretación de las competencias, ya sea por la “complejidad” y/o incompatibilidad

entre el la CPE y la LMAD que plantea varios interrogantes a la hora de definirlas e

incorporarlas en la elaboración de los EAD.

Por consiguiente, el proceso estatuyente está mostrando en los hechos, y a partir de la

experiencia de las propias ALD –donde el MAS es la primera fuerza- que el problema de fondo

son las incoherencias y contradicciones del cuerpo normativo. Los otros problemas que han

surgido en el proceso de elaboración que remiten a los procedimientos que han seguido cada

departamento, muestran las diferencias que existen en términos de vocación autonómica,

cultura política, participación social y capacidades desarrolladas para promulgar leyes y

reglamentos para emprender el proceso de elaboración estatutaria, respetando en lo posible, el

mandato constitucional para que este proceso sea participativo.

Por eso, pasa a un segundo plano de importancia la aprobación vía dos tercios ya que el

MAS tiene la una representación significativa en estas ALD, y en la medida que no se

resuelvan las contradicciones fundamentales del cuerpo normativos, que está marcando los

“vacios” en los proyectos de EAD, la mayoría de las ALD carecerán de la norma básica

fundamental, ya que desde la constitución de los GAD el 2010 hasta la fecha se constata en

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171

estos departamentos la inexistencia de referentes normativos autonómicos y el ejercicio de la

cualidad gubernativa que se caracteriza por la potestad legislativa se realiza hasta la fecha sin

contar con la norma básica fundamental: el EAD.

El Cuadro siguiente presentado en el Encuentro Nacional de Autonomías Departamentales,

efectuado en Cochabamba, muestra una síntesis del avance de los procesos de adecuación y

elaboración de los EAD.

CUADRO No 18 CUADRO DE AVANCE DE ELABORACION Y ADECUACION DEL EAD BOLIVIA AUTONOMIA DEPARTAMENTAL Proceso de elaboración del Estatuto de Autonomía ACTIVIDAD O INSUMO VIA ORDINARIA ADECUACION

LPZ CBB POT CHU OR SCZ TRA BEN PAN 1. Ley Departamental o

Reglamento Si Si Si Si Si - Si Si Si

2. Mesas Sectoriales Si Curso Inicio Si Inicio - Inicio Inicio - 3. Encuentros Territoriales Si Inicio Inicio Si Inicio - Inicio Inicio - 4. Anteproyecto Elaborado Si - - - - - - - Si 5. Socialización de Anteproyecto Si - - - - - - - Si Notas: “Si” Actividades Realizadas; “Curso”, Actividades que se` están realizando; e “Inicio”, Actividades comenzando a realizarse Como se puede observar, La Paz y Pando –con una intromisión del nivel central a través del

Ministerio de autonomías han logrado avanzar en la redacción de un anteproyecto de EAD. La

diferencia es que en La Paz el proceso fue participativo, mientras que en Pando se ha

efectuado un trabajo más técnico. Chuquisaca, Cochabamba, Potosí y Oruro se encuentran en las

fases de sistematización de las propuestas con problemas de compatibilización en los procesos

de socialización, que retrasa la redacción final para aprobarlos y someternos al TCP para el

al control de constitucionalidad y posteriormente al referéndum ratificatorio.

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172

4.9. Conclusiones Parciales.

En el Capítulo IV, se ha trabajado algunos de los aspectos más significativos de la

implementación de las autonomías departamentales, tomamos como referente dos de los seis

elementos del concepto de la cualidad gubernativa - ya que los otros cuatro ya han sido

trabajados en los anteriores Capítulos- y; en función de estos, se puede afirmar como

conclusión primera, que la autonomía departamental, solo se ha expresado a través de la

elección de autoridades departamentales mediante el voto universal; y en parte mediante la

facultad/potestad legislativa; ya que el ámbito competencial propio, así como sus atribuciones

en el ámbito de suficiencia fiscal y recursos financieros propios y suficientes, están todos

limitados y cercenados por la LMAD y otras leyes que entran en contradicción con la CPE y

son inconstitucionales. El siguiente cuadro, muestra de forma resumida el estado de situación

de dicha expresión.

CUADRO No 19.

AUTONOMIA DEPRATAMENTAL Y CUALIDAD GUBERNATIVA CUALIDAD GUBERNATIVA DE LOS GAD

FACULTAD LEGISLATIVA

ELECCIÓN DE AUTORIDADES

TERRITORIALIZACIÓN JURISDICCIONAL

AMBITO COMPETENCIAL PROPIO

SUFICIENCIA FISCAL Y RECURSOS FINANCIEROS PROPIOS SUFICIENTES.

BENI Limitada≤ Si Si Limitado No COCHABAMBA Limitada≤ Si Si Limitado No CHUQUISACA Limitada≤ Si Si Limitado No LA PAZ Limitada≤ Si Si Limitado No ORURO Limitada≤ Si Si Limitado No PANDO Limitada≤ Si Si Limitado No POTOSI Limitada≤ Si Si Limitado No SANTA CRUZ Limitada ≥ Si Si Limitado No TARIJA Limitada ≥ Si Si Limitado No Limitaciones ≥ Con promulgación de Leyes significativas en el marco de los EAD (2008). Limitaciones ≥ Sin promulgación de leyes significativas. Limitaciones _ Sin Norma Básica Institucional.

Concerniente, a la elección de autoridades, las elecciones del 4 de abril 2010, cambiaron la

correlación de fuerzas de los GAD a nivel del órgano ejecutivo y legislativo.

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173

A nivel del órgano ejecutivo, la correlación de fuerzas, entre los gobernadores electos, se

mantuvo – a excepción de Pando- a nivel nacional, hasta que se instalaron los procesos

judiciales, a través de los cueles el gobernador de Tarija y Beni se ven obligados a dejar el

cargo de primera autoridad política y se agudizan los problemas de gobernabilidad.

A nivel del órgano legislativo, la facultad legislativa de las ALD está limitada porque la

mayoría de los asambleístas, se encuentran dificultades para elaborar y promulgar leyes en el

ámbito de las competencias exclusivas y otras, y que sumadas a las discrepancias y conflictos

políticos entre oposición y oficialismos departamentales, han postergado las tareas más

importantes relacionadas con la implementación de la autonomía en los respectivos

departamentos.

Por eso, los problemas relativos a la incompatibilidad de las normas, no han permitido un

ejercicio efectivo de la facultad legislativa, pues los “candados” que el nivel central del

Estado pone a la autonomía departamental impide avanzar para producir cambios en el

ámbito institucional de administración y gestión que superen al modelo de descentralización

administrativa del pasado; y por eso, se puede afirmar como conclusión segunda que las

autonomías departamentales, están limitadas y sujetas al control que ejerce el nivel central

del Estado en la conducción y dirección del proceso autonómico.

Esta práctica y ejercicio del poder del nivel central del Estado, no encuentra resistencia por

parte de los GAD que controla el oficialismo a nivel nacional (siete de los nueve

departamentos), sobre todo de aquellos que accedieron a la autonomía en el referéndum del

2009. En estos, no se manifiesta una vocación autonómica ni la suficiente voluntad

política para construirla -reivindicando por ejemplo el derecho a una suficiencia fiscal

propia y recursos financieros suficientes, que son elementos constitutivos de la cualidad

gubernativa- en los respectivos departamentos, por tener un vinculo orgánico en términos

político e ideológico con el oficialismo a nivel nacional. Por eso, en las ALD donde existe

un monopolio del poder del MAS, no se ejerce plenamente la facultad legislativa para

promulgar Leyes de desarrollo que tiendan a profundizar las autonomías departamentales y su

régimen.

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174

La resistencia a las mencionadas practicas del nivel central del Estado, se encuentra en los

departamentos que optaron por la autonomía en el referéndum 2006 y aprobaron sus EAD en el

referéndum del 2008, con la finalidad de avanzar en la descentralización administrativa hacia

la autonomía política, definiendo para sí competencias y materias competenciales que les

permita el ejercicio de una autonomía plena reivindicando suficiencia fiscal y recursos

financieros suficientes y propios. Por eso sus ALD –al menos de los departamentos de Santa

Cruz y Tarija, y en menor grado Beni-, haciendo uso de sus facultades legislativas han

avanzado y adoptado reformas institucionales importantes sobre la base de sus EAD y

amparados en la CPE154

. Esta práctica y voluntad política, tiene por parte de sus actores,

la intrepidez de seguir luchando por defender su derecho al ejercicio autonómico en sus

departamentos.

De esta breve comparación se puede arribar a la conclusión tercera para afirmar que, la

correlación de fuerzas en la composición de las ALD, es la que determinara en última instancia

los avances o no, hacia una gestión autonómica y su régimen.

Esta correlación de fuerzas, que determina el avance o no, de las autonomías, no es reductible

a la que existe entre oficialismo y oposición , en su versión nacional y/o departamental, sino que

depende también del grado de vocación autonómica de los asambleístas –que como se ha

visto en los casos de Oruro, La Paz y Potosí- les ha permitido cuestionar las limitaciones y

contradicciones que existen en el cuerpo normativo, y reivindicar la ampliación del ámbito

competencial para poder ejercer -en sus respectivos departamentos- el derecho de sus

facultades legislativas para avanzar en la implementación de la autonomía.

Esta vocación autonómica se ha fortalecido una vez que, en el ejercicio de sus funciones,

empezaron a lidiar con las contradicciones del cuerpo normativo, particularmente con las que

existen en el régimen competencial, los principios, y otros que dificultaron al conjunto de

las ALD definir claramente en los EAD el régimen competencial, que se pusieron en evidencia

al tratar – por ejemplo- las contradicciones entre los Art. de la LMAD y la CPE.

154 Cf. Supra.

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175

De esto último se deriva una cuarta conclusión que, la correlación de fuerzas en las ALD,

también determinan los avances del “proceso estatuyente” relativos a la elaboración y

adecuación de los EAD; y también el sentido y significación que se le dará a la

autonomía en el EAD, es decir el “modelo de autonomía” departamental se definirá a

partir del diseño estatutario que tiene parámetros determinados en el marco de una

“autonomía administrativa” o “autonomía política”.

Los asambleístas “duros’ del MAS, defenderán la “autonomía administrativa”, lo que

facilita en términos políticos normar a este modelo en el EAD, y de este modo, implementar

esta autonomía -sesgada en sus atribuciones de la cualidad gubernativa- en el departamento.

Sin embargo, y pese al hecho, acá también entra en juego la vocación autonómica de los

actores del entramado institucional y organizacional, a través de las cuales interactúa la

sociedad civil, y que -vía proceso estatuyente- se han incorporado en el proceso de

elaboración del EAD.

Concerniente a esto último, es importante diferenciar algunos de los aspectos que marcan

diferencia para el “proceso estatuyente” de elaboración de estatutos que se inicia

oficialmente después de las elecciones del abril del 2010. Consiguientemente, un primer

aspecto está, en diferenciar al “proceso estatuyente” del proceso del “poder Estatuyente” y,

a sus actores.

Los actores políticos de los departamentos que están llevando adelante en el proceso

estatuyente la elaboración de los EAD, bajo la conducción y dirección del MAS,

“obligadamente” entran a este juego, una vez que se constitucionaliza la autonomía y revierten

su inicial rechazo expresado en el referéndum del 2006. Por esto su vocación autonómica

respondió más a la necesidad política de “adecuase” para no quedar rezagados frente a

los cambios que trae consigo la nueva organización territorial del Estado con gobiernos

autónomos. De este modo, -para el MAS- entrar al juego y asumir las autonomías fue

una tarea política impostergable, donde el referéndum del 2009, les devuelve la

oportunidad para revertir el voto, y con este “veredicto” legitimar su “vocación

autonómica” en los respectivos departamentos. Por eso que sus representantes en las

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176

anteriores Prefecturas, tienen la tarea política de articular un diseño “técnico” estatutario sin

desbordar las regulaciones y los mandatos competenciales de la LMAD, haciendo caso

omiso de sus artículos anticonstitucionales. Esta tarea responde más a deslegitimar la

vocación autonómica que se encuentra en ingeniera competencial del modelo de autonomía

política materializada en los EAD ya elaborados y aprobados vía referéndum el 2008.

De este modo, y para encarar las elecciones del 4 de abril 2010, el nivel central del Estado re

articula los “Consejos Autonómicos Departamentales” que permite a los representantes del

MAS, presentarse en la campana electoral como actores (protagonistas del cambio)

identificados ya con las autonomías; y su discurso articula -por vez primera-, al proceso de

cambio con las autonomías. De ahí la necesidad de que los gobernadores electos, y sus

asambleístas ocupando los nuevos espacios de poder – esto es, los gobiernos autónomos-

puedan conducir y dirigir el proceso de cambio implementando las “autonomías

administrativas” en sus respectivos departamentos para que -instrumentalizando dichas

autonomías- no se cuestione a nivel de los poderes subnacionales establecidos, al poder del

nivel central del Estado.

Por eso, el problema del avance de la elaboración y la aprobación de los EAD en el

“proceso estatuyente” remite a esta fuente de “origen”, a cuidar que la ingeniería

competencial no desborde los mandatos establecidos para la autonomías departamentales en la

LMDA -que en tanto es inconstitucional-, facilita con sus regulaciones la implementación

del modelo de autonomía administrativa. En este sentido, el retraso en la elaboración se debe

más a encontrar consensos -con los otros actores involucrados de la sociedad civil-

concerniente a esta “ingeniera” ; y los 2/3 para su aprobación y la temporalidad que lleve a

la conclusión del EAD pasa a “segundo plano”. Por eso, la aprobación de los EAD, será

factible donde la correlación de fuerzas sea favorable al MAS para determinar ese diseño

estatutario.

El proceso de adopción de la autonomía departamental, y el respectivo proceso de

elaboración/adecuación de los estatutos autonómicos que se desarrolla de forma diferenciada

en los departamentos, permitirá arribar a la conclusión quinta relativa a la diferenciación

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177

conceptual que existe entre el proceso del poder Estatuyente (2006-2008) y el proceso

estatuyente (que se inicia formalmente el 2010). Veamos:

El primer proceso tiene su momento constitutivo durante el proceso de las luchas sociales y

políticas que inauguran el proceso del poder Estatuyente y que produce bajo condiciones

histórico concretas y determinadas el derecho de la autonomía, y sobre la base de esta

conquista se elaboran y aprueban los EAD ambos legitimados y refrendados en los

referéndums 2006 y 2008. Por consiguiente la conquista y el derecho a la autonomía es el

cambio más significativo que se produce a nivel de la estructura estatal, porque establece los

cimientos para cambiar la organización territorial del Estado e introduce las nuevas formas de

gobierno autónomos.

El segundo proceso, es resultado y consecuencia del primero y que se produce luego de la

aprobación de la CPE (Enero 2009) que trae consigo la convocatoria al referéndum

autonómico (2009) y la aprobación de la LMAD (2010) para regular el régimen autonómico y

al “proceso estatuyente” de elaboración/adecuación de los EAD.

Por consiguiente, como conclusión quinta, se puede afirmar es que el proceso del “poder

Estatuyente”, no es lo mismo que el “proceso estatuyente”, ambos son excluyentes y

contradictorios por su diferente dinámica política y procedimental. Excluyentes porque sus

productos responden a lógicas, enfoques y concepciones diferentes concernientes al modelo de

autonomía y contradictorios porque las autonomías se articulan al proceso de cambio

como “contradicción sobre determinada” (Mao Tse-tung 1968: 333-370), dependiendo del

contexto en la cual (la autonomía) se inscribe que hace que la contradicción fundamental en un

momento histórico determinado de paso la/s secundaria/s que se constituye en otro momento

histórico y político como la fundamental y simbólica de las otras.

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178

ESQUEMA No 3.

LA CONTRADICCION FUNDAMENTAL EN EL PROCESO DE CAMBIO

Referéndum autonómico (2006) Referéndum Autonómico (2009)

Contradicción fundamental Contradicción sobre determinada

Elecciones 2010

Contradicción Fundamental

Por eso, como conclusión sexta, se puede afirmar que no es suficiente solo distinguir -

como lo hace el Ministerio de autonomías- que existen dos tipos de proceso estatuyente

departamental, el de elaboración y el de adecuación porque a este proceso estatuyente le

precede el “ proceso del Poder Estatuyente” que es necesario distinguir conceptualmente, el

primero surge de un poder derivado, mientras que el segundo es originario; porque, primero

gana el derecho a la autonomía y como resultado del ejercicio de este derecho, –justamente

en el proceso del poder estatuyente- , primero se elaboran y después se aprueban los EAD

en cuatro departamentos, donde precisamente el MAS no detenta el poder departamental.

En este sentido como conclusión séptima, se puede afirmar que el término de “proceso

estatuyente” como concepto, es válido solo para los cinco departamentos que accedieron a

la autonomía el 2009; es más son estos departamentos los que en verdad –por su inicial

rechazo a la autonomía- deben adecuarse a los cambios que trae consigo la

constitucionalización de las autonomías. El primer paso de su adecuación fue revertir el voto

en contra de la autonomía y optar por ellas en el referéndum del 2009; y el segundo paso para

AUTONOMIA POLITICA AUTONOMIA

ADMINISTRATIVA

CONSTITUCIONALIZACION AUTONOMIA

AUTONOMIA SI

AUTONOMIA Si

AUTONOMIA NO

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179

esta adecuación es la de elaborar/redactar sus EAD en el “proceso estatuyente” que deriva de

la CPE y la LMAD. Por tanto, el poder estatuyente opera inversamente, y se distingue

porque va paralelo al constituyente, constituyendo el “bloque de constitucionalidad”

compuesto por los Estatutos Autonómicos y la CPE.

En este sentido, como conclusión octava, se puede afirmar que es a partir de la

constitución del bloque de constitucionalidad que el proceso de cambio adquiere un nuevo

sentido y significación, que se traduce en la nueva organización territorial del Estado. Por

eso, si hoy en día se tiene Gobiernos Autónomos Departamentales y otras ETA, no es

por concesión del nivel central sino por los efectos de poder que tuvo el discurso

autonómico y que permitió ganar en las calles con las multitudes y en las urnas con los

ciudadanos el derecho a la autonomía y la constitución de sus respectivos GAD..

La distinción entre el poder Estatuyente y el poder estatuyente permite referirnos a las

modalidades que asume la elaboración de los EAD que ha seguido procesos diferenciados a

nivel del ámbito político y técnico.

A nivel de los nueve departamentos la elaboración de los estatutos autonómicos departamentales

se distingue porque unos se elaboraron en el proceso del “Poder Estatuyente” (2006-2008) y

otros, empiezan a ser redactados cupularmente por el oficialismo (MAS), a través de las

Prefecturas después de que se constitucionalizan las autonomías (2009).

El proceso estatuyente, una vez constitucionalizadas las autonomías, debe operar sobre los

cambios que ya se han producido en la organización territorial del estado que establece una

nueva división (vertical del poder) sobre la cual se articulan las estructuras autónomas de los

GAD. Se caracteriza porque, la CPE constitucionaliza a las autonomías -gracias a los efectos

de poder que las reivindicaciones autonómicas producen durante el proceso del poder

estatuyente- y aquellos departamentos que expresaron su rechazo a las mismas y cuestionaron

a este poder, deben necesariamente ‘adecuarse’ al mandato constitucional, por los

cambios que se producen en la estructura política y administrativa del Estado, de lo contrario

quedaran rezagados del proceso de cambio que articula e incluye a las autonomías -no por

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180

voluntad política, ni por vocación autonómica del MAS-, sino porque estas, lograron

también imponerse como parte constitutiva del proceso de cambio en el proceso de poder

constituyente como un derecho de los ciudadanos ganado en las calles y en las urnas, sin la

cual la CPE carecería de legitimidad.

Lo significativo de este proceso estatuyente -que se inicia post elecciones del 4 de abril 2010-,

es que, como tiene que operar, sobre los cambios que se han producido a raíz de la nueva

organización territorial del estado, hace la tarea de elaboración de EAD más compleja porque

debe caracterizarse por ser participativo en términos territoriales, sociales, institucionales

corporativos y otros. Esta es una de las razones por la cual la cual en los cinco departamentos

no se ha seguido una misma metodología, no se ha normado de igual modo con leyes,

resoluciones o reglamentos internos, ni tampoco establecido el mismo cronograma, a objeto de

ordenar el proceso porque todo esto es parte del ejercicio y gestión autónoma de cada

ALD, y además, a dicho proceso, le es inherente una cultura institucional, que difiere de un

departamento a otro .

Posiblemente, por esta cultura política institucional- las ALD, no siempre han tomado como

insumo los trabajos de elaboración de proyectos de EAD que se efectuaron con anterioridad

ya que la sociedad civil, que está llamada a ser parte constitutiva del proceso de elaboración

del EAD, busca ser protagonista en esta tarea, una vez que también ve con desconfianza el

trabajo de las ex prefecturas -liderizadas por el MAS-. Por eso esos proyectos de EAD en muy

pocos departamentos han servido como referente. En este sentido, existe un contrapeso

proveniente de la sociedad civil que no le permite a las estructuras de poder de los GAD

liderizadas por el MAS hacer su beneplácito en el diseño e ingeniería competencial de los

EAD. Por eso, también los EAD no han concluido en su elaboración, porque no pueden

aprobarse sin precisar sus contenidos y esto requiere llevar acuerdos políticos.

En este sentido, también en el caso de los departamentos autonomistas persiste una discusión

sobre la necesidad del proceso de adecuación, una vez que los EAD, según lo establece la CPE

(Art. 275) son las normas institucionales básicas de las entidades territoriales departamentales;

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181

que se constituyen en los instrumentos jurídicos departamentales para implementar, la

autonomía (política) departamental.

V. CONCLUSIONES FINALES

5. A “modo de un resumen del proceso”.

5.1. En julio de 2006 se llevó adelante el referendo por las autonomías departamentales, en el

que se consultó a la población de los nueve departamentos si estaban de acuerdo con acceder al

régimen autonómico. Resultado de estos referendos, los departamentos de Santa Cruz, Tarija,

Beni, y Pando acceden por derecho a la autonomía gracias a la vocación autonómica de sus

poblaciones, cuyos resultados son los siguientes: 71.1% Santa Cruz; 73.8% Beni, 57.7%

Pando y 60.8% Tarija.

Conquistada las autonomías en las calles y en las urnas, sus actores estratégicos emprenden

un proceso de elaboración de sus Estatutos Autonómicos, siendo vanguardia en este proceso

el departamento de Santa Cruz que lo inicia el 2006, y consecutivamente a partir del 2007-

2008 los departamentos de Tarija, Beni y Pando.

Los Estatutos Autonómicos son discutidos y debatidos en diferentes escenarios y espacios

democráticos que se establecen en ese contexto; y una vez consensuados deciden legitimarlos

y legalizarlos mediante el voto ciudadanos en los referendos departamentales que se efectúan

el 2008. Los resultados muestran que los Estatutos Autonómicos son aprobados con el

85.6% Santa Cruz; 78.82% Tarija; 79.53% Beni; y 81. 98% Pando.

Por consiguiente, el proceso de la lucha social y política, dio origen al derecho de las

autonomías y sus “constituciones” (Estatutos Autonómicos); y aunque estos no sean

reconocidos por el MAS y sean descalificados bajo el argumento que los mismos no han

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182

tenido el respaldo constitucional, -aunque los ciudadanos de los departamentos ya

autónomos de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando hayan rechazado a la CPE en el

referéndum aprobatorio (Enero 2009) con los consiguientes porcentajes de voto en contra

64.93% Santa Cruz: 56.66% Tarija, 67.68% Beni y 59.04% Pando.

En efecto, la CPE entra en vigencia por los votos de los ciudadanos a su favor computables a

nivel nacional, que obtiene en los departamentos de Cochabamba 64.91%; Potosí 80.07 %,

La Paz 78.12%, Oruro 73.68%; y en menor grado Chuquisaca 51.54 %, es decir gracias al

cómputo nacional de 61, 43%.

Entonces, la paradoja consiste en que ciudadanos de los departamentos autónomos de Santa

cruz, Tarija Pando y Beni que votaron en contra de la CPE en el referéndum de enero 2009

deben readecuar su Estatuto Autonómico por los votos ciudadanos de los otros cinco

departamentos. De este modo por los resultados del referéndum constitucional, los cuatro

departamentos que aprobaron sus Estatutos en los referéndums del 2008 deberán adecuarlos a la

CPE y someterlos para su vigencia al control de constitucionalidad.

5.2. Seguidamente, a través de la ALP, se ponen en marcha las medidas para limitar y poner

candados a la autonomía política, una vez que se promulga la LMAD y las consiguientes

leyes que sobre la base del enfoque constitucional, están diseñadas para regular al modelo de

la “autonomía administrativa” que se relacionan de forma antípoda con el modelo de

“autonomía política” . De este modo se desvirtúa lo más significativo del proceso de

cambio, cual es la transformación del “modo de estado simple” a un “modo de estado

compuesto” porque se otorga un nuevo sentido y significación a la constitucionalización de

las autonomías y a su régimen.

5.3. Con la entrada en vigencia de la CPE, se “constitucionalizarían de las autonomías” y

los departamentos que optaron por ella tienen la ventaja de poder acceder a la autonomía

departamental, . Este hecho, pone en riesgo las relaciones de fuerzas y poder en las

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183

estructuras gubernativas del Estado, pues coexistirán departamentos con gobiernos

autónomos; y otros con gobiernos descentralizados. Las estructuras de poder de los

primeros serán administrados y gestionados por la oposición, y la de los segundos, por el

oficialismo departamental que al optar por el No en el referéndum autonómico del (2006) se

quedan rezagados del proceso de cambio, que se manifiesta en lo fundamental en los

cambios que trae consigo la nueva organización territorial, estableciéndose una nueva

división vertical del poder pero con dos formas de gobierno a nivel departamental: una más

avanzada y democrática que la otra, la del Gobierno Autónomo Departamental. La otra

mantendrán la misma estructura de las Prefecturas, pues la CPE establece que el gobierno

autónomo departamental está constituido por una Asamblea Departamental, con facultad

deliberativa, fiscalizadora y legislativa departamental en el ámbito de sus competencias y por un

órgano ejecutivo (Art. 277) que está dirigido por la Gobernadora o el Gobernador, en condición

de máxima autoridad ejecutiva (Art. 279); mientras que los departamentos descentralizados, se

efectuará la elección de prefectos y consejeros departamentales mediante sufragio universal (Art.

274).

Por tanto, los últimos se encuentran en desventaja en relación a los primeros porque mantienen

la vieja estructura de administración estatal departamental, -en el naciente modo de estado

compuesto- sin gozar de los beneficios de la cualidad gubernativa que trae consigo la

autonomía, pues existirán diferencias sustanciales entre las funciones de una Asamblea y las

de un Consejo, este último no tiene atribuciones para el ejercicio de la potestad legislativa.

Por tanto se quedan al margen de los cambios estructurales más importantes que se han

producido; y que gracias al ‘bloque de constitucionalidad” se han introducido a nivel

nacional. Por esta contradicción es que, en la CPE se establece que “Estos departamentos

podrán acceder a la autonomía departamental mediante referendo” (Art. 274 CPE).

5.4. Esta contradicción respecto a los avances políticos e institucionales nacionales, que se

traduce en ventajas comparativas para los gobiernos autónomos en relación a los segundos,

como entidades descentralizadas, hace que el MAS asuma la constitucionalización de las

autonomías; y para ello define estrategias políticas para revertir el posesionamiento de la

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184

oposición política departamental, que desde el referéndum (02-06-2006) planteo a la

“autonomía política” como parte constitutiva de un proyecto político e histórico y

constitutivo del proceso de cambio. En torno a este proyecto se articulo el ‘bloque histórico

interdepartamental” que empieza a operar a nivel nacional ya que por sus reivindicaciones

autonómicas funcionaba como contestatario al bloque que se articulo en torno al MAS y su

proyecto político.

La estrategia política del oficialismo (MAS) siguió cuatro pasos: a) restablecer el Consejo

Nacional de Coordinación de las Autonomías CNCA y sus correlativos a nivel departamental;

b) revertir el voto del MAS en contra de las autonomías en los departamentos del occidente

que optaron por el NO en el referéndum (02-06-2006); c) emprender la tarea de elaboración de

estatutos en las Prefecturas que controlaba ; y d) preparar la campaña para las elecciones de

gobernadores convocadas para el 4 de abril 2010.

Con la instalación de los Consejos Autonómicos, que fueron instrumentales al oficialismo, el

MAS logro apropiarse de las autonomías y revertir el voto el referéndum del 2009 en los

cinco departamentos del occidente. La diferencia está en que en este referéndum se articulo

a la autonomía de una forma diferente a su proyecto político estatal, el “Estado

descentralizado con autonomías”. De este modo, la “autonomía política” será cercenada por

la LMAD y el EAD descalificado, para devaluar al proceso del poder Estatuyente al que

le opone y/o “sustituye” por el proceso estatuyente y así la autonomía política queda

limitada a la “autonomía administrativa” . Por eso, la importancia de emprender - ya antes de

las elecciones de abril del 2010- un diseño de elaboración de los EAD que sea compatible con

su modelo autonómico.

5.5. Este diseño estatutario recibiría más tarde el apoyo de la ALP, con la promulgación de

la LMAD, que define los contenidos para los principios autonómicos; regula el régimen

competencial para implementar la autonomía administrativa en los departamentos, y

someterla a la sujeción de políticas y leyes nacionales, desnaturalizando las competencias

exclusivas de los GAD y otros, pues la mencionada regulación tiene el objetivo de limitar

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y poner candados a la “autonomía política” y descalificar a los EAD que le dan sentido y

significación; y por eso, se los somete a una “adecuación”, para sujetarlos a los

mandatos y poder del nivel central del Estado.

Es así que los departamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, pioneros en la lucha por el

derecho a las autonomías departamentales, por mandato constitucional, y de la LMAD se ven

obligados a llevar adelante un proceso de adecuación de sus EAD. De este modo, se

desconoce al poder estatuyente que les dio origen, y quedan en la misma condición que los

departamentos de La Paz, Chuquisaca, Cochabamba, Oruro y Potosí.

5.6. Por consiguiente igualando mediante la normativa la condición autonómica entre los

nueve departamentos, después de las elecciones del 2010, se inicia el “proceso estatuyente”

departamental, borrando de esta forma la “memoria histórica” de la conquista al derecho de la

autonomía en el proceso del poder Estatuyente.

En esta dirección también fue necesario configurar una institucionalidad autonómica que sirva

mas para la implementación de la autonomía administrativa, y menos al horizonte real de

construcción de un Estado autonómico que no es lo mismo que un Estado “descentralizado con

autonomías”. Por eso para la coordinación intergubernativos se crean instrumentos y

mecanismos de coordinación sujetos y serviles al poder central como el CAN y el SEA.

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