Bertram Bujard (Hrsg.) - nomos-shop.de · Nomos Hans Bertram Zum Inhalt: Martin Bujard (Hrsg.) Zeit, Geld, Infrastruktur – zur Zukunft der Familienpolitik Soziale Sonderband 19

Nomos

Hans Bertram Martin Bujard (Hrsg.)

Zeit, Geld, Infrastruktur – zur Zukunft der Familienpolitik

Soziale WeltSonderband 19

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ikZum Inhalt:Die Familienpolitik ist im Wandel. Das Familienleben ist durch neue Lebensverläufe gekennzeichnet. Der Familie und dem Politikfeld Familienpolitik kommen in den letzten Jahren zunehmend Aufmerksamkeit zu. Zeit, Geld und Infrastruktur werden als Perspektiven einer neuen Familienpolitik seit dem Siebten Familienbericht intensiv diskutiert. Die Autoren dieses Sonderbandes versuchen, diesen Ansatz konzeptionell weiterzuentwickeln und Zukunftsperspektiven für die Familienpolitik zu skizzieren. Besondere Schwerpunkte sind die Darstellung der neuen Lebensverläufe, der internationale Vergleich, zeitpolitische Paradoxien, Paarinteraktionen und familienpolitische Wirkungen.

Zu den Herausgebern:Prof. Dr. Hans BertramLehrstuhlinhaber Mikrosoziologie, HumboldtUniversität zu Berlin

Dr. Martin BujardBundesinstitut für Bevölkerungsforschung

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19

ISBN 978-3-8329-7243-1

http://www.nomos-shop.de/14396

Soziale Welt Sonderband 19


Hans Bertram und Martin Bujard (Hrsg.)

Zeit, Geld, Infrastruktur – zur Zukunft der Familienpolitik

Nomos


1. Auflage 2012© Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2012. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Überset-zung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

ISBN 978-3-8329-7243-1

Diese Veröffentlichung entstand im Rahmen der interdisziplinären Akademie gruppe Zukunft mit Kindern – Fertilität und gesellschaftliche Entwicklung, die gemeinsam von der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften und der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina getragen und von der Jacobs Foundation ge-fördert wird. Unterstützung Korrektorat Mira Pielen, Unterstützung Lektorat Martina Bujard.

Hans Bertram und Martin Bujard


Inhalt

Einleitung

1. Zur Zukunft der FamilienpolitikHans Bertram und Martin Bujard.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Abschnitt I:Neue Lebensverläufe und die Konzeption von Familienpolitik als integrative Kom-bination von Zeit, Geld und Infrastruktur

2. Keine Zeit für Liebe – oder: Die Rushhour des Lebens als Überforderung der nach-wachsenden Generation?Hans Bertram... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

3. Die Lebensverlaufsperspektive als Referenzrahmen und Gestaltungsaufgabe –Herausforderungen an Politik und BetriebeUte Klammer.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

4. Kinderarmut und Reformoptionen des Familienlastenausgleichs: Wirkungen undEmpfehlungenRichard Hauser und Irene Becker.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

5. Herausforderungen der finnischen familienpolitischen Infrastruktur in neuenLebensverläufenAila-Leena Matthies und Marjo Kuronen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

6. Kinder aus Familien mit Migrationshintergrund: Lebenslage und Familienpolitikim IntegrationskontextHelen Baykara-Krumme.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Abschnitt II:Familienpolitik im internationalen Vergleich aus institutioneller Perspektive

7. Neue soziale Risiken, neue Politiken – Familienpolitischer Wandel in Deutschland,Österreich und der SchweizCarina Marten, Gerda Neyer und Ilona Ostner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

8. Familienpolitik und Föderalismus: Das Beispiel SchweizBeat Fux.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

9. Familienpolitik in ÖsterreichWolfgang Mazal.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

10. Der Generationenvertrag im Wandel der InterpretationenIrene Gerlach.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Abschnitt III:


Zeitpolitische Herausforderungen spezieller Berufsgruppen und die Paarinterak-tion

11. Der Einfluss institutioneller Rahmenbedingungen auf die Arbeitsteilung von Paa-renMiriam Beblo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

12. Geschlechtsspezifisches Arbeitsmarktverhalten, Verdienste und Wohlbefinden imFamilienkontextGuido Heineck und Joachim Möller. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

13. Rahmenbedingungen, Motive und die Realisierung von KinderwünschenJan Eckhard und Thomas Klein.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

14. Karriere und Familie in der WissenschaftAlessandra Rusconi und Heike Solga.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

15. Im Zeitkorsett. Generative Entscheidungen im wissenschaftlichen Lebenszusam-menhangSigrid Metz-Göckel, Kirsten Heusgen und Christina Möller. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Abschnitt IV:Wirkungen von Familienpolitik: kritische Bestandsaufnahme

16. Frauen zwischen Beruf und Familie – ein europäischer VergleichMarina Hennig, Mareike Ebach, Stefan Stuth und Anna Erika Hägglund.. . . . . . . . . . 291

17. Zeit, Geld, Infrastruktur und Fertilität: Befunde empirischer Mikrostudien und waswir daraus lernen könnenC. Katharina Spieß.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

18. Makroanalysen: Potenziale, Grenzen und methodische Optionen am Beispiel desNexus Familienpolitik und FertilitätMartin Bujard.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337

19. Autorenangaben 365























Inhalt

Einleitung

1. Zur Zukunft der FamilienpolitikHans Bertram und Martin Bujard.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Abschnitt I:Neue Lebensverläufe und die Konzeption von Familienpolitik als integrative Kom-bination von Zeit, Geld und Infrastruktur

2. Keine Zeit für Liebe – oder: Die Rushhour des Lebens als Überforderung der nach-wachsenden Generation?Hans Bertram... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

3. Die Lebensverlaufsperspektive als Referenzrahmen und Gestaltungsaufgabe –Herausforderungen an Politik und BetriebeUte Klammer.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

4. Kinderarmut und Reformoptionen des Familienlastenausgleichs: Wirkungen undEmpfehlungenRichard Hauser und Irene Becker.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

5. Herausforderungen der finnischen familienpolitischen Infrastruktur in neuenLebensverläufenAila-Leena Matthies und Marjo Kuronen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

6. Kinder aus Familien mit Migrationshintergrund: Lebenslage und Familienpolitikim IntegrationskontextHelen Baykara-Krumme.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Abschnitt II:Familienpolitik im internationalen Vergleich aus institutioneller Perspektive

7. Neue soziale Risiken, neue Politiken – Familienpolitischer Wandel in Deutschland,Österreich und der SchweizCarina Marten, Gerda Neyer und Ilona Ostner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

8. Familienpolitik und Föderalismus: Das Beispiel SchweizBeat Fux.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

9. Familienpolitik in ÖsterreichWolfgang Mazal.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

10. Der Generationenvertrag im Wandel der InterpretationenIrene Gerlach.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Abschnitt III:


Zur Zukunft der Familienpolitik

Hans Bertram und Martin Bujard

Die deutsche Familienpolitik befindet sich gegenwärtig in einem Transformationsprozess, dernur vor dem Hintergrund der weitreichenden gesellschaftlichen, ökonomischen und demogra-fischen Veränderungen der letzten Jahrzehnte zu verstehen ist. Der Zweite DemografischeÜbergang (Van de Kaa 1987) und dessen Ursachen, die u.a. den kulturellen Wandel und dieFrauenemanzipation umfassen, bewirkten einen stetigen Anpassungsdruck auf die Politik derIndustriegesellschaften. Zudem ist Deutschland von einer Modernisierung der Arbeitswelt,deren Veränderungsdynamik bis heute enorm ist, in besonderer Weise betroffen aufgrund derexportorientierten Wirtschaftsstruktur, die eine Anpassung an die flexiblen Bedingungen einerglobal agierenden Wirtschaft erforderlich macht. Wir haben es mit völlig neuen Lebensläufenzu tun: neue Lebensläufe hinsichtlich des Zeitpunkts für Kinder, der Lebensformen und derBildungs- und Berufsbiografien.

Betrachtet man den Zeitraum seit Mitte des 20. Jahrhunderts bis zum Beginn des zweitenJahrzehnts des 21. Jahrhunderts, ist ein konzeptioneller und quantitativer Wandel der Famili-enpolitik sichtbar: Auf der konzeptionellen Ebene wurde die Stärkung der Familie als Institu-tion von der Ausrichtung an dem spezifischen Bedarf an Zeit, Infrastruktur und Geld (Bertramet al. 2005; BMFSFJ 2006) zunehmend abgelöst. Dabei ist ein Ausbau familienpolitischerMaßnahmen zu konstatieren, ebenso eine Bedeutungszunahme des Politikfeldes Familienpo-litik (vgl. Schmidt 2007). Aufgrund der Bedeutung für das individuelle Wohlbefinden undgleichzeitig der gesellschaftlichen Effekte ist es denkbar, dass die Familienpolitik im weiterenSinne in den nächsten Jahrzehnten zunehmend eine Schlüsselrolle einnehmen wird.

Da die Familienpolitik im Wandel ist und sehr unterschiedliche Wege mit entsprechendunterschiedlichen Konsequenzen denkbar sind, erscheint es lohnend, Zukunftsperspektivender Familienpolitik zu diskutieren. In diesem Band wird versucht, soziologische, ökonomischeund politikwissenschaftliche Analysen über Familien, neue Lebensverläufe und Familienpo-litik mit konkreten politikberatenden Empfehlungen zu verbinden. Zentrale konzeptionelleGrundlage ist dabei die Trias aus Zeit-, Geld- und Infrastrukturpolitik, die in einer Lebens-verlaufsperspektive konzipiert wird. In Abschnitt I wird diese Konzeption vor dem Hinter-grund neuer Lebensläufe ausgeführt, wobei Widersprüche der gegenwärtigen Familienpolitikund Reformperspektiven skizziert werden. Der internationale Vergleich ist durchaus lohnendim Sinne eines „Politiklernens“, jedoch gibt es auch in den häufig als Vorbild diskutiertenLändern Nordeuropas Widersprüche und Reformbedarf (Matthies/Kuronen i.d.B.). Daher ver-sucht dieser Band auch solche Entwicklungsperspektiven aufzuzeigen, die über internationaleErfahrungen hinausgehen.

Um die Familienpolitik und ihre Veränderungsmechanismen zu verstehen, ist ein Blick aufdie Institutionen notwendig. In Abschnitt II wird die institutionelle Perspektive im internatio-nalen Vergleich eingenommen, wobei tiefenscharfe Fallstudien der drei deutschsprachigenLänder im Mittelpunkt stehen. Im dritten Abschnitt werden Analysen dargestellt, die wichtigeDifferenzierungen beinhalten: zeitpolitische Herausforderungen bestimmter Berufsgruppen,geschlechtsspezifisches Arbeitsmarktverhalten und die Paarinteraktion bei generativen undberuflichen Lebensentscheidungen. Da diese Publikation im Rahmen einer Akademiegruppeder Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften und der Nationalen Akademie der Wis-senschaften Leopoldina entstanden ist, sind wir davon ausgegangen, dass Empfehlungen zumWissenschaftssektor besonders Gehör finden. Daher werden die Situation von Familien bzw.


Familiengründung in der Wissenschaft besonders betrachtet und auch konkrete Empfehlungendiskutiert.

Die Wirkungen von Familienpolitik sind Gegenstand des vierten Abschnitts. Dabei wird einSchwerpunkt auf methodische Aspekte gelegt, die am Beispiel der vielfältigen Forschung zumNexus von Familienpolitik und Fertilität dargestellt werden. Diese Erkenntnisse lassen sichauch auf Analysen des kindlichen und elterlichen Wohlbefindens übertragen. In diesem Ein-leitungskapitel werden die Entwicklung zur familienpolitischen Trias (1) und der Lebensver-laufsansatz (2) dargestellt, beides ist für ein Verständnis der folgenden Beiträge hilfreich. DasPlädoyer für das Wohlbefinden als primäres Ziel der Familienpolitik (3) ist eine Grundlage fürdie Einordnung der Wirkungsanalysen (4), die im letzten Abschnitt (IV) des Bandes dargestelltsind. Der Band versucht, Entwicklungsperspektiven für die zukünftige Familienpolitik unddessen wissenschaftliche Analyse aufzuzeigen, am Ende dieses Einleitungskapitels werdeneinige Forschungsperspektiven (5) skizziert.

Von der institutionenorientierten Familienpolitik zur familienpolitischenTrias

Deutschland ist in dieser Transformation auf halbem Wege zu einer Familienpolitik, die sichan Zeit, Infrastruktur und Geld orientiert, am Bedarf von Kindern und Eltern unabhängig ihrerLebensform und die im „Wettlauf“ zwischen ökonomischem Wandel und familienpolitischerAkkommodation den Abstand nicht nur hält, sondern verkürzt (Bujard 2012). Die unter-schiedliche Transformationsgeschwindigkeit – sowohl zwischen deutschen Institutionen alsauch im internationalen Vergleich – lässt sich auch auf die institutionelle Pfadabhängigkeitzurückführen (siehe Marten/Neyer/Ostner i.d.B.). Auch deswegen kennzeichnen familienpo-litische Widersprüchlichkeiten die gegenwärtige Familienpolitik.

„Ehe und Familie stehen unter dem besonderen Schutze der staatlichen Ordnung. Pflegeund Erziehung der Kinder sind das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnenobliegende Pflicht. Über ihre Betätigung wacht die staatliche Gemeinschaft. (…) Den un-ehelichen Kindern sind durch die Gesetzgebung die gleichen Bedingungen für ihre leiblicheund seelische Entwicklung und ihre Stellung in der Gemeinschaft zu schaffen wie den ehe-lichen Kindern.“ (Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Art. 6 Abs. 1,2 und 5)

Stärker als in der Schweiz und in Österreich ist die Familie als Institution in der deutschenVerfassung verankert. Das Grundgesetz stellt nicht nur die Förderung der Institution „Familie“,sondern auch die der Institution „Ehe“ explizit unter den besonderen Schutz des Staates(Art. 6 Abs. 1 GG). Im fünften Absatz dieses Artikels werden uneheliche Kinder unter diesenSchutz miteinbezogen. Ein zentrales Ziel einer solchen institutionenorientierten Familienpo-litik ist, die Institution Familie in die Lage zu versetzen, das zu leisten, was kulturell undrechtlich von ihr erwartet wird. Die Auffassungen klassischer Autoren der Soziologie, wieTalcott Parsons, die die Familie als eine spezielle Gruppe eigener Art interpretierten mit spe-zifischen Funktionen für die Gesellschaft, sind mit diesem Ansatz kongruent. Aber auch dasin der katholischen Soziallehre verankerte Subsidiaritätsprinzip lässt sich auf die Familieübertragen, wonach Familien in ihren kleinen Lebenskreisen (Biedenkopf et al. 2009) in derRegel ohne öffentliche Vorgaben und Unterstützungsleistungen ihr Leben organisieren kön-nen. Das Ziel der Stärkung der Institution Familie lässt sich auch anhand der BegründungKonrad Adenauers für die Etablierung des Familienministeriums im Jahr 1953 nachvollziehen.Der Grundgedanke war nicht nur, familienpolitische Maßnahmen an der Institution Ehe zuorientieren, sondern auch die eheliche Familie vor Prozessen einer Aufbrechung zu schützen.Die Lebensform der ehelichen Familie wurde als Garant für das Wohlergehen der Familie

1.

4 Hans Bertram/Martin Bujard


gesehen und entsprechend war ihr Schutz bzw. ihre Konservierung zentrales Ziel dieser Fa-milienpolitik.

Seit der rechtlichen Verankerung dieser Familienpolitik, die von der Etablierung des Grund-gesetzes, eines Familienministeriums und familienrechtlicher sowie sozialstaatlicher Rege-lungen (Ehegattensplitting) gekennzeichnet ist, und seit der Plateauphase des Parson’schenFamilienbilds haben im letzten halben Jahrhundert mehrere Entwicklungen die Welt der Fa-milie grundlegend verändert:§ Die neolokale Gattenfamilie wurde tendenziell durch die multilokale Mehrgeneratio-

nenfamilie ersetzt. Andere Lebensformen haben sich zunehmend etabliert, insbesonderenichteheliche Lebensgemeinschaften mit und ohne Kinder, alleinerziehende Frauen undMänner (spiegelbildlich getrennte Elternteile mit mehr oder weniger Kontakt zu denKindern), „Living Apart together“ und Singles.

§ Mitte der 1960er Jahre setzte ein Geburtenrückgang ein, in dessen Folge die zusam-mengefasste Geburtenrate (TFR) seit 1975 zwischen 1,24 und 1,45, also deutlich unterder Ausgleichsrate, liegt (OECD 2010). Dahinter verbirgt sich ein eklatanter Rückgangder Mehrkindfamilien, aber auch ein Anstieg der Kinderlosigkeit in Westdeutschlandauf 24 % (Ostdeutschland 11,8 %) für den Jahrgang 1964-1968 (Dorbritz 2011).

§ Zudem ist das durchschnittliche Alter von Frauen bei der Geburt des ersten Kindes von26,6 im Jahr 1970 auf 30,2 im Jahr 2009 (BiB 2011) angestiegen. Da dem Anstieg desAlters bei der Gründung einer Familie biologische Grenzen gesetzt sind, kann man voneiner Komprimierung des Geburtsalters sprechen. Diese Konzentration der Reproduk-tion auf die „Thirties“ ist ein in Deutschland besonders ausgeprägtes Phänomen (sieheBertram i.d.B.).

§ Die Emanzipation von Frauen hat sich strukturell in einem erheblichen Anstieg dertertiären Bildungsbeteiligung und der Erwerbsbeteiligung von Frauen manifestiert. DerAnstieg der Frauenerwerbsquote ist jedoch von einer Zunahme an Teilzeitarbeit be-gleitet, so dass die Summe der geleisteten Arbeitszeit in den letzten Jahrzehnten konstantgeblieben ist (vgl. auch Heineck/Möller i.d.B.). Während in den 1970er Jahren noch dieHälfte der Kinder von Frauen ohne Berufsabschluss geboren wurden, hat heute derGroßteil der Mütter einen Berufsabschluss (vgl. Bertram i.d.B. Abb. 5).

§ Hinzu kommt, dass der ökonomische Wandel hin zu einer wissensbasierten, mobilenArbeitswelt dazu geführt hat, dass bei immer mehr Berufsfeldern der berufliche Einstiegund die Etablierung später erfolgen. Die Crux ist, wenn Frauenerwerbstätigkeit undökonomischer Wandel zusammentreffen, da die durchschnittliche Kinderzahl bei Frau-en in diesen modernen Berufen besonders niedrig ist und das Erstgeburtsalter besondershoch. Dieses Phänomen ist keineswegs neu, es betrifft bereits seit vier Jahrzehnten ei-nige Berufe (Bertram et al. 2011: 96), jedoch haben derartige Berufe in den letztenJahren massiv zugenommen.

Dieser enorme familiale und strukturelle Wandel ist mit neuen Bedarfen verknüpft und eineHerausforderung für die Familienpolitik. Eine an der Institution Ehe und dem Alleinverdien-ermodell orientierte Familienpolitik und der spezifische Bedarf von Familien um die Jahrtau-sendwende driften zunehmend auseinander. Das gleiche gilt für die Veränderungsgeschwin-digkeit, in der der ökonomische und familiale Wandel ein Tempo vorlegt, das historisch ge-prägte Institutionen nur schwer mitgehen können. Die Folge ist eine Inkongruenz zwischender Diffusion des Wandels und der (familienpolitischen) Akkommodation (vgl. Bujard i.d.B.),der nicht nur niedrige Geburtenraten erklären kann, sondern v.a. auch mit Einschränkungenfür Teilhabe und Wohlbefinden verbunden ist.

Die Länderanalysen zu Deutschland, Österreich und der Schweiz offenbaren Beispiele fürdie historische Prägung der Familienpolitik, institutionelle Beharrungskräfte und auch für eine

Zur Zukunft der Familienpolitik 5


dem Wandel zuwiderlaufende Pfadabhängigkeit. Beat Fux (i.d.B.) zeigt den Einfluss des na-poleonischen Familien- und Zivilrechtscode sowie der Nationenbildung auf die gegenwärtigeSchweizer Familienpolitik und bildet eine auf historischen Einflüssen beruhende Typologie.Demnach weisen die vom napoleonischen Familien- und Zivilrechtscode geprägten Kantonehohe Transferleistungen und eine geringe Förderung der Frauenerwerbstätigkeit auf, im Un-terschied zu den vom Österreichischen Allgemeinen Bürgerlichen Gesetzbuch und der Histo-rischen Rechtsschule geprägten Kantonen, während die katholische Urschweiz stärker vonSubsidiarität geprägt ist. Bemerkenswert ist, dass sich mehr als ein Jahrhundert alte rechtlicheWurzeln noch auf die heutige Familienpolitik der föderalen Schweiz auswirken. WolfgangMazal (i.d.B.) erklärt den fehlenden Schutz der Familie in der Österreichischen Bundesver-fassung einerseits mit der streng positivistischen Tradition und andererseits mit einer ausge-bliebenen Verfassungsänderung aufgrund parteipolitischer Widersprüche. Als deutsches Bei-spiel skizziert Irene Gerlach (i.d.B.) den Generationenvertrag Schreibers, die „kassierte“ Um-setzung von 1957 und nachfolgende Rentenreformen. Die fehlende Kinderkomponente, wo-durch aus dem Vertrag für drei Generationen einer für zwei wurde, interpretiert sie als Ratio-nalitätenfalle und strukturelle Schwäche der „Parteiendemokratie“. Die ausgebliebene Kor-rektur des Konstruktionsfehlers in den darauf folgenden fünf Jahrzehnten lässt sich auch mitder These der Pfadabhängigkeit erklären. Gerlachs Analyse weist zudem auf einen wichtigenfamilienpolitischen Akteur in Deutschland hin: das Bundesverfassungsgericht.

Der Geburtenrückgang ist nicht nur ein Indiz für einen grundlegenden Konflikt der jungenGeneration, eine lange Ausbildungszeit zu absolvieren, in der globalen wissensbasierten Wirt-schaft zu bestehen und gleichzeitig unter gegebenen Rahmenbedingungen eine Familie zugründen. Hinzu kommt, dass die demografischen Folgen zu einem erheblichen Teil von derjungen Generation getragen werden – wohlgemerkt die zweite Generation (ca. *1970 oderspäter) mit niedrigen Geburtenraten (die erste ca. *1945-1970) –, da Rentenfinanzierung undFürsorgeleistungen jeweils für die geburtenstarken Jahrgänge erbracht werden. Aufgrund die-ser Kombination an Anforderungen lässt sich die nachwachsende Generation auch als eineüberforderte Generation bezeichnen (Bertram i.d.B.).

Prinzipiell lassen sich familienpolitische Forderungen nach zwei Arten unterscheiden: nachder Größenordnung und der Konzeption der Maßnahmen. Beides wird hier adressiert. DieInkonsistenz der an der Institution Ehe orientierten Politik mit den Familienrealitäten nimmtdurch den skizzierten Wandel zu. Während die überwiegende Mehrheit junger Frauen Berufund Familie verbinden möchte, gibt es in Deutschland noch mehrere Politiken, die Anreize füreine familieninterne Arbeitsteilung innerhalb der Institution Ehe (weibliche Hausarbeit undmännliche Erwerbsarbeit) aufweisen. Miriam Beblo (i.d.B.) zeigt direkte Anreizeffekte zu derklassischen Arbeitsteilung der 1950er Jahre durch den Familienzuschlag im öffentlichenDienst, die Krankenversicherung und das Ehegattensplitting, aber auch einige indirekte An-reize in Richtung alter Geschlechtsrollen. Marina Hennig, Mareike Ebach, Stefan Stuth undAnna Hägglund (i.d.B.) zeigen im Ländervergleich, dass eine individuell orientierte Wohl-fahrtsstaatspolitik die Vereinbarkeit von Familie und Beruf besser ermöglicht.

Neben den an Ehe und Alleinverdienermodell orientierten Institutionen sind inzwischenjedoch auch mehrere Politiken zu nennen, die an Individuen und dem Zweiverdienermodellorientiert sind. Dies betrifft den Ausbau der Kinderbetreuung und von Ganztagsschulen; dieseInfrastrukturpolitik ist eine Voraussetzung für eine Erwerbstätigkeit beider Eltern und ist nichtan die Ehe gekoppelt. Das einkommensabhängige Elterngeld ist ebenfalls nicht an die Ehegebunden und am Zweiverdienermodell orientiert; es geht sogar noch einen Schritt weiter,indem es durch die Vätermonate den Vätern Anreize zu einer „modernen“ Arbeitsteilung auchbezüglich Haushalt und Fürsorge gibt.



Beide Absätze verdeutlichen die Eingangsthese, wonach Deutschland noch mitten auf demWege in der Transformation zu einer kohärenten modernen Familienpolitik ist. Die Lebens-wirklichkeiten der Familien sind da bereits weiter, jedoch ist zu bedenken, dass sie zwischenden Generationen unterschiedlich sind. Ältere Generationen, die die Art der familienpoliti-schen Konzeption bei vielen Politikmaßnahmen vielleicht nicht materiell betreffen, könntendiese vor dem Hintergrund ihrer eigenen Biografie bewerten und sind als Wähler in der Mehr-heit.1 Für das Wohlbefinden von Eltern und Kindern – aber auch für eine häufigere Entschei-dung für Elternschaft – ist eine kohärente moderne Familienpolitik und ein Abbau bestehenderWidersprüchlichkeiten unabdingbar.

Eine solche kohärente moderne Familienpolitik kann nicht an der Institution Ehe festge-macht werden; sie kann ebenso wenig ideologisch bestimmte Lebensmodelle oktroyieren.Vielmehr sollte sie den durchaus heterogenen Realitäten Rechnung tragen und den Familiendas geben, was sie für ihr Wohlbefinden brauchen: Eltern und Kinder benötigen – je nachindividueller Situation, Wohnort und Alter in unterschiedlichem Maße – Zeit, Infrastrukturund Geld.

Abbildung 1: Perspektiven auf die Familienpolitik

Quelle: Eigene Darstellung.

Die Trias „Zeit – Infrastruktur – Geld“, die der Siebte Familienbericht in die politische undgesellschaftliche Öffentlichkeit eingeführt hat, hat den Vorteil, dass konsequent die Perspek-tive von Eltern und Kindern eingenommen wird. Dies mag für manchen Leser selbstverständ-lich klingen, ist es jedoch nicht, da Familienpolitik häufig aus der Perspektive der Institutionenoder bestimmter Indikatoren analysiert wird (vgl. Abbildung 1). Bei der institutionellen Per-

1 Andererseits könnten sie die Politik aber auch an den Realitäten ihrer Kinder und Enkel bewerten undfür eine moderne Familienpolitik votieren.



spektive werden die zuständigen Ministerien,2 aber auch die Kompetenzebenen des deutschenFöderalismus hinsichtlich Ihrer familienrelevanten Maßnahmen analysiert.3 Bei der Maßnah-men- bzw. Indikatoren-Perspektive, die nicht selten implizit eingenommen wird, werden die-jenigen familienpolitischen Maßnahmen betrachtet, die für Indikatoren und durch spezielleDatenbanken (u.a. OECD 2010 a; 2010 b) zugänglich sind, insbesondere Ausgabenquoten,Transferleistungen pro Kopf und Partizipationsraten. Die Frage nach der Perspektive auf dieFamilienpolitik hat – auch wenn sie häufig implizit eingenommen wird – Relevanz für dieinhaltliche Konzeption, denn sie weist darauf hin, ob auf der analytischen Ebene primär dieBedürfnisse der Familien, messbare Maßnahmen oder das Institutionengefüge eines Landesden Ausgangspunkt bilden.4 Da für die politischen und medialen Akteure die Perspektive derFamilien zentral ist, hat sich die Konzeption Zeit, Infrastruktur und Geld dort und ebenso inder deutschen Politikberatung etabliert. Anders dagegen in der Wissenschaft, obgleich dieTrias als eine umfassendere Typologie zu charakterisieren ist, da sie sich nicht an institutio-nellen oder messtechnischen Grenzen stößt. Ein Beispiel: Kombiniert man die Trias mit As-pekten des Wohlbefindens von Kindern und Eltern (ausführlich siehe Kapitel 3) werden Po-litikbereiche wie der Nichtraucherschutz oder die kommunale Infrastruktur sichtbar.

Das Konzept der familienpolitischen Trias birgt also mehrere Vorteile: Es neutralisiert dieFamilienpolitik gegenüber Eingrenzungen auf bestimmte Lebensformen und geschlechtsspe-zifische Rollenaufteilungen. Dadurch überwindet sie eine partiell noch bis heute reichendeAusrichtung an bestimmte Institutionen wie die Ehe. Zweitens nimmt es die Perspektive vonKindern und Eltern ein, wodurch sich Familienpolitik zwingend an den Lebensrealitäten ori-entieren muss und gegenüber institutionellen Umsetzungsmöglichkeiten neutral ist. Und drit-tens ist die Konzeption breiter, so dass alle für Familien relevanten Politikfelder mitadressiertwerden. Ein zentrales Charakteristikum der familienpolitischen Trias ist, dass sie konsequentin der Lebensverlaufsperspektive konzipiert ist (siehe folgenden Abschnitt).

Lösungen in der Lebensverlaufsperspektive denkenDie Vereinbarkeit von Beruf und Familie derart, dass sowohl Fürsorge für und Zeit mit Kindernund Partnern als auch eine berufliche Karriere ermöglicht wird, lässt sich nur im Lebensverlaufverwirklichen. Dies betrifft die individuelle Planung ebenso wie die Familienpolitik. In be-stimmten Phasen des Lebensverlaufs – abhängig vom Alter der Kinder, Berufswechseln, Ein-kommenssituation und Partnerschaft – benötigen Familien eine bestimmte Unterstützungdurch finanzielle Transfers, bestimmte Zeitfenster und Infrastruktur.

2.

2 Sieben Bundesministerien sind für Maßnahmen verantwortlich, die als familienpolitisch im weiterenSinne einzustufen sind und vom Finanztableau der familienpolitischen Leistungen (BMFSFJ 2010)aufgeführt werden: die Ministerien für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ), für Arbeitund Soziales (BMAS), für Finanzen (BMF), für Gesundheit (BMG), für Bildung und Forschung(BMBF), für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) und des Innern (BMI).

3 Offenkundig wird diese Perspektive anhand der Fragmentierung derjenigen Institutionen, die für diekindliche Entwicklung zumindest in Einzelaspekten relevant sind. Die kindliche Gesundheit ist Teildes Gesundheitssystems und dort wiederum spezialisiert, zumindest in Deutschland, auf die Gruppeder Kinderärzte. Die Institutionen, die sich um die pädagogische Entwicklung von Kindern bemühen,sind altersspezifisch getrennt. Darüber hinaus sind die entsprechenden Institutionen ganz unterschied-lichen Bereichen zugeordnet, teils in der Gemeinde, teils im Bundesland oder auch im Bund; Jugend-hilfe, Gesundheitsdienste und Schulen haben wenig miteinander zu tun, weil sie in der Regel in unter-schiedlichen Behörden organisiert sind.

4 Selbstverständlich müssen im Endeffekt alle drei Perspektiven miteinander verknüpft werden, das Ar-gument bezieht sich darauf, auf welcher Ebene der Ausgangspunkt liegt.



Zeit für Familien im LebensverlaufBei der Analyse der Zeit für Familien ist eine Differenzierung zwischen Lebenszeit und All-tagszeit notwendig. Die Alltagszeit bezieht sich darauf, wie tagtäglich die Zeit für Familie, dieArbeitszeit und die Betreuung der Kinder organisiert werden. Im Lebensverlauf können dieZeitmuster variieren, beispielsweise kann in einer Phase mit kleinen Kindern mehr Zeit fürFürsorge und weniger für Erwerbstätigkeit gewählt werden als bei größeren Kindern (vgl.Erwerbslebenszyklusmodell, Europäische Kommission 2005). Diese Zeitmuster hängen vonden spezifischen familialen Bedarfen, den beruflichen (und finanziellen) Anforderungen, denPräferenzen beider Elternteile und den Rahmenbedingungen ab. Die Zeitpolitik kann dieseRahmenbedingungen beeinflussen, sei es durch Elternzeitmodelle oder durch Arbeitsmarkt-politiken.

Abbildung 2: Arbeitszeit von Frauen im Lebensverlauf 1973 und 2004

Quelle: SUF der Mikrozensen 1973, 2004, eigene Berechnungen, BiB. Eigene Darstellung.

Abbildung 2 zeigt, wie die durchschnittliche Arbeitszeit von Frauen im Lebensverlauf ver-teilt ist und gleichzeitig in welchem Alter wie viele Kinder durchschnittlich im Haushalt woh-nen.5 Im Vergleich zu 1973 ist die Arbeitszeit von unter 25-jährigen Frauen, die überwiegendnoch keine Kinder haben, geringer, was auf den bis heute deutlich späteren Berufseinstiegzurückzuführen ist. Bemerkenswert ist, dass die durchschnittliche Arbeitszeit sich bei den 30-bis 40-jährigen, bei denen die meisten Kinder im Haushalt leben (zudem überwiegend kleineKinder), kaum geringer ist als mit Mitte 20 oder mit 50 Jahren. Dies verdeutlicht die Rushhourdes Lebens (siehe auch Bertram i.d.B.) und zeigt gleichzeitig die spiegelbildliche „Off-peakZeit des Lebens“ der 55- bis 64-jährigen Frauen, bei denen kaum noch Kinder im Haushalt

2.1.

5 Die Differenz zwischen der CFR und der Kinderzahl im Haushalt, die zwischen 40 und 65 Jahrenerheblich zunimmt, kennzeichnet die aus dem Elternhaus ausgezogenen, meistens erwachsenen Kinder.



leben und die gleichzeitig nur in geringem Maße arbeiten. Diese eklatante Asymmetrie hatdurchaus verschiedene Gründe und bezieht sich auf Durchschnittswerte, die die Heterogenitätder Lebensmuster überdecken. Jedoch spricht vieles für die beiden Thesen, wonach erstens dieökonomische Notwendigkeit zu arbeiten bei den Rush-hour-Frauen weitaus häufiger gegebenist und zweitens die Anreize und Logiken des hochgradig spezialisierten Arbeitsmarktes einentemporären Ausstieg sanktionieren bzw. einen Wiedereinstieg erschweren.

Ute Klammer (i.d.B.) bezeichnet die Lebensverlaufsperspektive als Referenzrahmen undGestaltungsaufgabe zugleich und adressiert diese Aufgabe an Politik und Betriebe. In einemAnalysemodell stellt sie die individuellen Erwerbs- und Lebensverläufe in den Kontext vonStaat, Markt, Familie und Werten. Die Notwendigkeit dieser Gestaltungsaufgabe lässt sichnachdrücklich mit der Kluft zwischen Wunsch und Wirklichkeit begründen, insbesondere beider Arbeitszeit von Frauen mit Kindern. Dabei kommt Klammer – ebenso wie Beblo (i.d.B.)–zu der These, dass Gleichstellung nur im Lebensverlauf realisierbar ist. Die Potenziale der(Lebens-)Zeitpolitik im Vergleich zur (Alltags-)Zeitpolitik werden deutlich, wenn man zwi-schen synchroner und diachroner Zeitorganisation differenziert. Während sich bestimmte Zieleund Tätigkeiten synchronisieren lassen, ermöglicht eine Diachronisierung eine unterschiedli-che Balance zwischen Arbeit und Familie in unterschiedlichen Lebensphasen. Für die Betriebefordert Klammer Kollektivverträge für die Gestaltung von Arbeitszeitoptionen, ein lebenszei-torientiertes Personalmanagement und ein gemeinsames „Risikomanagement“ für Betriebeund Arbeitnehmer, um die mittel- und langfristige Arbeitsnachfrage in global agierenden Un-ternehmen mit den Risiken einer temporären familiären Pause (hoch-)qualifizierter Arbeit-nehmer systematisch abzuwägen. Während überwiegend implizit eine Balance zwischen Berufund Familie diskutiert wird, könnte eine Zukunftsvision die Integration beider Lebensbereichesein. Eine derartige Integration wird durch eine Parallelität von Arbeit und Fürsorge gekenn-zeichnet – im Unterschied zu einer sequenziellen Balance im heute üblichen Alltag. Eine solcheParallelität ist historisch nichts Neues, da sie bei Landwirten praktiziert wurde und bis heutenoch wird, sie könnte aber durch moderne Technologien und neue Arbeitsorganisationen (u.a.Telearbeit) in einigen Berufen eine Renaissance erleben.

Die Lebensverlaufspolitik, die lange Zeit ein Stiefkind der deutschen Familienpolitik war,hat durch die Elternzeit und das einkommensabhängige Elterngeld (Deutscher Bundestag2006) einen temporären Erwerbsausstieg institutionalisiert, bei dem Fürsorge und Erwerbsar-beit als gleichwertig behandelt werden und der spezielle Anreize für eine Fürsorgebeteiligungder Väter offenbart. Wohlgemerkt betreffen diese Anreize nicht nur die Väter selbst, sondernauch die Akzeptanz in den Betrieben und im persönlichen Umfeld. Klammer diskutiert zeit-politische Optionen wie die Ausweitung der Vätermonate, steuerliche Anreize für eine fami-lienfreundliche Lebensverlaufsorientierung und sozialstaatliche Geldleistungen für Zeitoptio-nen. Die Zukunft der Zeitpolitik im Lebensverlauf liegt v.a. in der Aufgabe, zeitliche Flexi-bilität für Familien zu gewährleisten und die Risiken nicht zu individualisieren, sondern sozi-alstaatlich abzusichern.

Bei zeitpolitischen Regelungen muss zwischen den unterschiedlichen Berufsgruppen un-terschieden werden. Während bei einfacheren Tätigkeiten die finanzielle Absicherung vonErwerbsarbeitsreduzierungen und -pausen sowie der Arbeitsplatzerhalt zentral sind, sind beihochqualifizierten und gut bezahlten Berufen spezielle Berufslogiken zu beachten. Diese Be-rufslogiken betreffen insbesondere die Notwendigkeit des Qualifikationserhalts und die spä-tere berufliche Etablierung. Ein besonders markantes Beispiel stellt der Wissenschaftssektordar. Aus diesem Grund und da unser Forschungsprojekt eine gesellschafts- und politikbera-tende Ausrichtung hat und zugleich von den beiden großen deutschen Akademien BBAW undLeopoldina getragen wurde, ist der Wissenschaftssektor besonders intensiv illuminiert durchdie Beiträge von Metz-Göckel et al. (i.d.B.) und Rusconi/Solga (i.d.B.). Rusconi und Solga



analysieren Unterschiede in den Karrieremustern zwischen Natur-, Technik- und Sozialwis-senschaften. Dabei werden Karrierechancen (anhand der Karrierestufe 10 Jahre nach dem Er-stabschluss), Kinderzahl und die vertraglichen Arbeitsbedingungen betrachtet und die Bedeu-tung wissenschaftshomogener Paarbeziehungen identifiziert. Metz-Göckel et al. beschreibendas „Zeitkorsett“ der universitären Arbeitsstrukturen. Dabei weisen die AutorInnen auf dasParadoxon hin, dass die nicht fixierten Arbeitszeiten zwar eine Zeitsouveränität ermöglichen,die jedoch aufgrund des hohen Anspruchsniveaus und der knappen Professorenstellen zu einerEntgrenzung der Arbeitszeit führen, die die Risiken auf den wissenschaftlichen Mittelbau ver-lagern. Unsichere Berufsperspektiven und ein großes Maß an Überstunden sind dadurch dieRealität für viele Nachwuchswissenschaftler in einer Phase, die für die Familiengründungzentral ist. Beide Studien haben auch einen politikberatenden Impetus. Beispielsweise lässtsich die Bedeutung des Paarkontextes dadurch berücksichtigen, dass Dual Career Aktivitätenbereits in der Post-Doc-Phase beginnen. Zudem könnten temporäre Teilzeitphasen, eine Ver-stetigung der Beschäftigungsperspektive – z.B. durch längere Projektzeiten, Lehrprofessurenund Personalentwicklungsprogramme – und eine geringere Rigidität der Leistungskriterien(Qualität statt Quantität der Publikationen, Aufhebung von Altersgrenzen) wissenschaftlicheKarrieremuster für Eltern und insbesondere Müttern adäquater gestalten.

Infrastruktur im LebensverlaufDie Infrastruktur, die Familien benötigen, verändert sich mit dem Heranwachsen der Kinder.Mittelpunkt des öffentlichen Infrastruktur-Diskurses ist die Betreuungsfrage, die auch in die-sem Band erörtert wird. Dieser Punkt ist doppelt interessant: Zum einen wurde die Kinderbe-treuung in Querschnittsanalysen und bei Veränderungsraten als zentrale Determinante der in-ternationalen Geburtenniveaus identifiziert (siehe Bujard i.d.B.). Zum anderen wird die Kin-derbetreuung in Deutschland gegenwärtig aufgrund des Tagesbetreuungsausbaugesetzes(TAG) von 2004 und des Kinderförderungsgesetzes (KiföG) von 2008 in ambitioniertenSchritten ausgebaut. Im Jahr 2013 haben Kinder ab dem ersten Geburtstag einen Rechtsan-spruch auf Förderung in einer Kindertageseinrichtung oder in der Tagespflege. Die Betreu-ungsquote, die 2005 bei 13 % lag, lag 2009 bei 20,2 % (Statistische Ämter des Bundes und derLänder 2010) und wird 2013 etwa bei 35 bis 37 % liegen. Darüber hinaus meint Infrastrukturaber auch die Wohnungs- und Verkehrspolitik, Gesundheits- und Beratungsinfrastruktur sowiekommunale Aspekte der Stadtplanung bis hin zu Spielplätzen und Angeboten für Jugendliche.

Bei der Betreuungsfrage geht es in der Lebensverlaufsperspektive darum, dass von derKleinkindbetreuung über den Kindergarten, die Grundschule und weiterführende Schulen denFamilien ein öffentliches Angebot zur Verfügung steht, bei dem das Wohlbefinden der Kinderund der Bildungsaspekt ebenso eine Rolle spielen wie das elterliche Wohlbefinden und dieFrage nach der Erwerbsarbeit und Betreuung. Mehrere Kriterien können als Prüfsteine fun-gieren:§ Die pädagogische Qualität und eine Förderung von Kindern müssen sichergestellt sein.

Hierfür sind Aspekte wie Qualifizierung (nicht zwingend Akademisierung) und Quali-tätsstandards (u.a. Betreuungsschlüssel) zentral.

§ Die Betreuung muss für die Eltern verlässlich sein, damit diese ihre beruflichen Präfe-renzen umsetzen können. Das bedeutet zum einen, dass ganztägige Angebote von derKita bis zur Schule verlässlich zur Verfügung stehen. Wohlgemerkt als offenes Angebot,ohne dass eine ganztägige Nutzung für alle Familien vorausgesetzt wird (vgl. Matthies/Kuronen i.d.B.). Zum anderen muss Verlässlichkeit so gewährleistet sein, dass wederin Ferienzeiten noch im Lebensverlauf (z.B. beim Übergang von der Kita in die Grund-schule) Betreuungslücken entstehen.

§ Die Teilhabemöglichkeit an Infrastrukturangeboten muss gewährleistet sein, insbeson-dere sollten finanzielle Hürden ausgeräumt werden.

2.2.



§ Eine Vielfalt der Kulturen („Cultures of Care“) und unterschiedliche Lebenslagen müs-sen berücksichtigt werden, da die Vorstellungen bezüglich Kinderbetreuung heterogensind (siehe Baykara i.d.B.).

§ Auch der regionalen Heterogenität eines Landes muss Rechnung getragen werden. Fa-milienzentren und öffentliche Kitas, die in urbanen Regionen adäquat sind, lassen sichnicht eins zu eins auf ländliche Räume übertragen. Eine Vielfalt an regionalen Institu-tionen ist hier notwendig.

Als Vorbild für Infrastrukturpolitik wird in der deutschen, aber auch der internationalen De-batte häufig das nordeuropäische Modell genannt. Dies mag an der dortigen Kombination vonhoher Geburtenrate und hoher Frauenerwerbstätigkeit liegen, aber auch an den positiven PISA-Befunden für Finnland. Tatsächlich lassen sich einige Aspekte der skandinavischen Infra-strukturpolitik auf andere Länder übertragen. Vorbildsdiskurse bergen jedoch die Gefahr einerKopie, bei der vorhandene Widersprüche und Lerneffekte nicht beachtet werden. Gerade weildie öffentliche Kinderbetreuung in Finnland auf mehrere Jahrzehnte Erfahrung zurückblickenkann, ist ein kritischer Blick auf dieses Politikfeld hilfreich für die deutsche Politikberatung,insbesondere in der gegenwärtigen Expansionsphase. Aila-Leena Matthies und Marjo Kuronen(i.d.B.) stellen die finnische Infrastrukturpolitik und ihre Herausforderungen, die auch mitveränderten Lebensverläufen zusammenhängen, detailliert und kritisch dar. Matties und Kuro-nen verweisen auf die Bedeutung der Mitwirkung der Beteiligten und eine Berücksichtigungder „Pluralität von Familie, Zeit und Arbeit“. Beiden Autoren nach soll zwar die vollzeitigeBeschäftigung beider Eltern in Finnland ermöglicht werden, jedoch streben nicht alle Familiendies an, was bedeutet, dass dieser Heterogenität (vgl. auch Hakim 2003) von der Familienpo-litik Rechnung getragen werden muss. Zudem zeigt das finnische Beispiel, dass als Ergän-zungen zur Kinderbetreuung auch flexible Dienstleistungen für ungeplante Situationen not-wendig sind, wofür ambulante Hausdienste und informelle Netzwerke von Nachbarschaft undGroßeltern notwendig sind (vgl. Biedenkopf et al. 2009).

Finanzielle Transfers im LebensverlaufAuch bei positiven Arbeitsmarktentwicklungen und einer ausgebauten Kinderbetreuungs-In-frastruktur muss man davon ausgehen, dass nicht alle Familien in jeder Phase ihres Lebensihren Lebensunterhalt selbst finanzieren können. Abbildung 3 verdeutlicht, dass in der Phasemit kleinen Kindern im Haushalt – oft bei Frauen zwischen 30 und 40 Jahren – das Pro-Kopf-Einkommen sehr gering ist. Gleichzeitig geht bei Kleinkindern innerhalb einer Familie dieErwerbsarbeit (meist der Mütter) zurück und das Einkommen muss durch eine weitere Person(das Kind) geteilt werden. Die Grafik zeigt aber auch, dass sich die Einkommensentwicklungim Lebenslauf in den letzten vier Jahrzehnten fundamental verschoben hat. Während in den1970er Jahren im Durchschnitt mit Mitte 20 bereits – also überwiegend vor der Familienphase– ein hohes Pro-Kopf-Einkommen erzielt wurde, das dem Höchstwert von Anfang 50 ent-sprach, ist die Einkommenssituation heute für die junge Generation besonders nachteilig. Ausdem zweihöckrigen Muster ist inzwischen ein einhöckriges geworden. Im Jahr 2004 und heutehaben Frauen in den Twens und den Thirties ein geringes Pro-Kopf-Einkommen und in denFifties das mit Abstand höchste. Das widerspricht diametral den Bedürfnissen für die Ent-scheidung zur Familiengründung und für die Phase mit kleinen Kindern.

Die Einkommenssituation im Lebensverlauf, aber auch die hohen Armutsquoten von Al-leinerziehenden und bei Mehrkindfamilien verdeutlichen den familienpolitischen Bedarf anTransferleistungen. Hier zeigt sich auch der Konstruktionsfehler des deutschen Generationen-vertrages, bei dem die Kinderrente des Schreiber‘schen Entwurfs nicht umgesetzt wurde (aus-führlich siehe Gerlach i.d.B.).

2.3.



Abbildung 3: Einkommensentwicklung von Frauen im Lebensverlauf 1973 und 2004

Quelle: SUF der Mikrozensen 1973, 2004, eigene Berechnungen, BiB. Eigene Darstellung.Anmerkung: Das Pro-Kopf-Einkommen ist das Nettoäquivalenzeinkommen, nach neuer OECD-Skalagewichtet.

Eine Antwort auf die Einkommenssituation von Familien und Gerechtigkeitsaspekte imGenerationenvertrag ist die Kindergrundsicherung, die auf Gewerkschaftsseite diskutiert wirdund auf Traditionen der deutschen Sozialstaatsphilosophie fußt. Richard Hauser und IreneBecker (i.d.B.) untersuchen verschiedene Reformoptionen des Familienlastenausgleichs inHinblick auf Armutsquoten von Kindern und Kosten. Ähnlich wie Matthies und Kuronen(i.d.B.) gehen auch Hauser und Becker davon aus, dass auch bei ausgebauter Kinderbetreuungdas Primäreinkommen nicht für alle Familien ausreichend sein wird, da es Erwerbsunterbre-chungen, Teilzeitarbeit und Alleinerziehende gibt und nicht alle Familien eine doppelte Voll-zeiterwerbstätigkeit ab dem ersten Geburtstag des Kindes als Lebensmodell leben möchten.Hauser und Becker zeigen, dass die Armutsquote von Kindern bei zwei Reformmodellen er-heblich zurückgeht, gleichzeitig berechnen sie die fiskalischen Nettobelastungen mit einerMikrosimulation und einer Makroschätzung. Mit einer derartig weitreichenden Reform, die inder einen Variante 29,7 bis 36,5 Mrd. Euro und der zweiten 21,7 bis 28,4 Mrd. Euro kostet,wäre die Einkommenssituation von Familien mit Kindern im Lebensverlauf so erheblich ver-bessert, dass sie auch im internationalen Vergleich Maßstäbe setzen würde.

Wohlbefinden von Eltern und Kindern als primäres Ziel der Familienpolitik

Gesellschaftlicher ökonomischer Nutzen und individuelle TeilhabechancenBei der Diskussion über die Zukunft von Kindern lassen sich zwei theoretische Perspektivenunterscheiden. Im Fünften Familienbericht (Deutscher Bundestag 2006) wurde der anspruchs-

3.

3.1.



volle Versuch unternommen, die Leistungen von Familien für die Gesellschaft dadurch zubestimmen, indem sie den Beitrag der Familien zur Humankapitalbildung (Becker 1964;Schultz 1971) der Gesellschaft zu berechnen versuchen. Dabei gingen sie davon aus, dass dieEltern, die Kinder großziehen, damit die Grundlage für das gesellschaftliche Humanvermögenschaffen, das durch Schule, Ausbildung und Berufserfahrung dann zum Humankapital derGesellschaft weiter entwickelt wird. Diese Betrachtungsweise ermöglicht eine relativ genaueBestimmung der Aufwendungen der Eltern für ihre Kinder in Form von Verzicht beim Ein-kommen, bei der Alterssicherung und beim Konsum und in Form von Zeitaufwand haben, umdieses Humanvermögen zu schaffen.6 Diese Konzeption, die Kinder als Humanvermögen derGesellschaft zu betrachten, verknüpft die zukünftige ökonomische Entwicklung der Gesell-schaft mit der zukünftigen Qualifikation der heute geborenen Kinder. Auch viele ökonomischeund demographische Analysen, die den Rückgang des Arbeitskräftepotenzials vorhersehenund diesen Rückgang durch eine verstärkte Leistungsfähigkeit der zahlenmäßig kleiner ge-wordenen Kindergeneration auffangen wollen, argumentieren mit dieser Konzeption. In einersolchen Perspektive kommen die Kinder aber nicht mehr als handelnde Subjekte vor, vielmehrwird vor allem der wirtschaftliche und soziale Nutzen von Kindern für die Sicherung der öko-nomischen Existenz der jetzigen Erwachsenengeneration kalkuliert (Becker et al. 1990;Nerlove/Raut 1997). So sinnvoll es aus ökonomischer Sicht sein mag, den Nutzwert von Kin-dern zu thematisieren, so sicher kann man allerdings sein, dass diese Position von den meistenEltern und auch den jungen Erwachsenen, die über Kinder nachdenken, nicht geteilt wird.Denn heute werden Kinder – dies gilt nach den vorliegenden Daten für alle hoch entwickeltenIndustrieländer – von den Individuen in der Regel sehr subjektiv als Teil des eigenen Lebensund der gemeinsamen Lebensperspektive mit einem Partner interpretiert. Das drückt sich vorallem darin aus, den Kindern auch die Möglichkeit zu geben, sich die Teilhabechancen in derGesellschaft entsprechend ihrem eigenen Vermögen und ihren eigenen Lebensvorstellungenzu erarbeiten, die aus Sicht der Kinder selbst am sinnvollsten sind. Diese sehr individualistischePerspektive, die das Kind und seine eigene Gestaltung von Teilhabe in den Mittelpunkt stellt,kann mit einer ökonomischen Perspektive, die auf eine Steigerung des Humankapitals einerGesellschaft ausgerichtet ist, durchaus übereinstimmen, muss es aber keinesfalls, weil es indieser Perspektive die eigenständige und souveräne Entscheidung der Kinder selbst ist, überdie eigene Teilhabe an der Gesellschaft zu entscheiden (Bertram/Kohl 2010; Bertram 2006).

Nach den Ergebnissen von historisch angelegten Kohortensequenzanalysen, bei denen dasEltern-Kind-Verhältnis in einer lebensverlaufstheoretischen Perspektive in den Zwanziger,den Vierziger und den Sechziger Jahren des vorigen Jahrhunderts untersucht wurde (Snarey1993) besteht auch kein Zweifel daran, dass die Bereitschaft von Eltern, ihre Kinder darin zuunterstützen, ihre Lebenswege selbst zu wählen und selbst zu gestalten, ein signifikantes Ele-ment der Veränderung der Eltern-Kind-Beziehungen im letzten Jahrhundert ist. Diese Per-spektive deckt sich auch wesentlich mit der normativen Perspektive der UN-Kinderrechts-konvention, die ebenfalls das Selbstbestimmungsrecht der Kinder und den Schutz diesesSelbstbestimmungsrechts in den Mittelpunkt stellt.

„(1) Bei allen Maßnahmen, die Kinder betreffen, gleichviel ob sie von öffentlichen oderprivaten Einrichtungen der sozialen Fürsorge, Gerichten, Verwaltungsbehörden oder Ge-setzgebungsorganen getroffen werden, ist das Wohl des Kindes ein Gesichtspunkt, der vor-rangig zu berücksichtigen ist.“ (UN-Kinderrechtskonvention)

6 Diese theoretische Arbeit hat dazu geführt, dass der Gesetzgeber in Deutschland heute nicht mehr vomFamilienlastenausgleich spricht, sondern vom Familienleistungsausgleich, weil die Leistungen der El-tern für die nachwachsende Generation als eine Leistung der Eltern für die gesamte Gesellschaft in-terpretiert werden (Kaufmann 1995).



Diese beiden unterschiedlichen Perspektiven konvergieren nur in dem Fall, wenn die Poten-ziale und Selbstbestimmungsoptionen der nachwachsenden Generation in Bezug auf Bildung,Ausbildung und Berufstätigkeit mit den ökonomischen Effizienzvorstellungen einer spezifi-schen Volkswirtschaft übereinstimmen. Will man Aussagen über die Zukunft mit Kindernmachen und das Selbstbestimmungsrecht der Kinder für die eigene Teilhabe an der Gesell-schaft zum Ausgangspunkt der Analyse nehmen, dann bedarf es einer theoretischen Kon-struktion, die die ökonomisch bestimmten Effizienzerwartungen mit dem kindlichen Recht aufSelbstbestimmung konstruktiv verbinden lässt. Die Entwicklung der Begabungspotenziale vonKindern, ihre festen Beziehungen zu den ihnen vertrauten Erwachsenen, ihre Möglichkeiten,sich in ihrer Umwelt gesund zu entwickeln, risiko- und angstfrei aufzuwachsen und Bezie-hungen zu Freunden aufzubauen, sich in den Institutionen wie Krippe, Kindergarten undSchule akzeptiert zu fühlen, gehen weit über den Ansatz des Humankapitals hinaus. In ihremBericht an den französischen Präsidenten über die Möglichkeit, die ökonomische Entwicklungund den sozialen Fortschritt zu messen, haben Stiglitz, Sen und Fitoussi betont, dass man diewirtschaftliche Entwicklung, gemessen am Bruttoinlandsprodukt, deutlich vom Wohlbefindenund der Entwicklung des Wohlbefindens trennen sollte (Stiglitz et al. 2009: 127). Wenn manwie Stiglitz, Sen und Fitoussi die Zukunft mit Kindern als eine Zukunft des kindlichen Wohl-befindens auf der Basis der Nachhaltigkeit ihrer Entwicklung interpretiert, dann ist es sinnvoll,diese Zukunft mit Kindern an deren subjektivem Wohlbefinden (und dem der Eltern) festzu-machen.

Messung des kindlichen bzw. elterlichen Wohlbefindens und familienpolitischeTrias

Auch bei den Wirkungsanalysen zur Familienpolitik sind zwei grundsätzlich unterschiedlicheOperationalisierungen der abhängigen Variablen vorzufinden: Auf der einen Seite werden Ef-fekte der Familienpolitik auf die Geburtenrate untersucht (u.a. Spieß i.d.B.; Bujard i.d.B.),teilweise auch auf die Frauenerwerbsquote (vgl. Schmidt 1993; Whiteford/Adema 2008).Ebenso ist die Messung von Bildungsquoten für die Perspektive der Humankapitaltheoriewichtig. Da das Humankapital einer Volkswirtschaft bei vielen Menschen, hoher Qualifikationund hoher Erwerbsbeteiligung am höchsten ist, gibt es einen multiplikativen Effekt zwischendiesen drei Faktoren. Auf der anderen Seite können Wirkungsanalysen statt auf gesellschaftlichrelevante Phänomene solche Indikatoren heranziehen, die das individuelle Wohlbefinden cha-rakterisieren (Bertram/Kohl 2010; Bertram/Spieß 2010). Es gibt durchaus Überschneidungender Wirkung, beispielsweise können Bildung oder die Vereinbarkeit von Familie und Beruf(siehe Hennig et al. i.d.B.) für individuelle und gesellschaftliche Ziele zugleich förderlich sein.Guido Heineck und Joachim Möller (i.d.B.) verbinden die Perspektive auf das familiäre Wohl-befinden mit der des Fachkräftemangels in ihrer Analyse des geschlechtsspezifischen Arbeits-zeitverhaltens. Die Familienpolitik ist vielfach von einer „komplementären Zielstruktur“ ge-prägt (vgl. Bujard 2011: 372). Andererseits sind auch Ziel- bzw. Prioritätenkonflikte denkbar.Die Auswahl und Interpretation der jeweiligen Wirkungsanalysen lassen häufig Rückschlüsseauf die jeweilige theoretische Konzeption bzw. Zielvorstellung von Familienpolitik zu.

Das kindliche und elterliche Wohlbefinden als überragendes Ziel der Familienpolitik zubenennen, ist eine wegweisende Entscheidung angesichts der unterschiedlichen familienpoli-tischen Ziele, die in wissenschaftlichen wie öffentlichen Diskursen von emanzipatorischen,sozialpolitischen, bildungspolitischen und demografischen Motiven bis zu arbeitsmarktpoli-tischen reichen. Eine solche normative Orientierung ist offen für gesellschaftlichen Wandelund die beschriebene Vielfalt der Lebensrealität junger Menschen. Sie schützt zudem nach-haltig vor einer familienpolitischen Instrumentalisierung.

3.2.



Wenn man nun das kindliche und elterliche Wohl als zentrales Ziel der Familienpolitik setzt– wie es die BBAW-Leopoldina-Akademiegruppe „Zukunft mit Kindern“ im Gesamtberichtausdrücklich konstatiert – sollten dem auch die Wirkungsanalysen Rechnung tragen. Währenddie Operationalisierung von Fertilitätseffekten etwa durch die TFR auf der Hand liegt, bedarfdie Messung des Wohlbefindens eines gut begründeten theoretischen Fundaments. Eine trag-fähige sozialwissenschaftliche Operationalisierung bietet das Modell des kindlichen Wohlbe-findens von Jonathan Bradshaw (2006), das auch in mehreren UNICEF-Studien aufgegriffenwird. Bradshaws Konzept benennt sechs Dimensionen des Kindeswohls und macht diese mitempirisch abbildbaren Indikatoren messbar. Diese Komponenten sind (1) materielles Wohl-befinden, (2) Gesundheit und Sicherheit, (3) Bildung, (4) Beziehungen zu Gleichaltrigen undzur Familie, (5) Verhalten und Risiken und (6) subjektives Wohlbefinden.

Dieses Konzept baut einerseits auf Indizes wie den 1975 etablierten US Child Well-BeingIndex (Land 2005), dessen britischen (Department for Children, Schools and Families UK2005) oder irischem Pendant (Hanafin/Brooks 2005) und dem internationalen Projekt für Mo-nitoring und Messung des kindlichen Wohlbefindens (Ben-Arieh et al. 2001) auf. Auf theo-retischer Ebene ist die Perspektive des sozialökologischen Modells von Urie Bronfenbrenner(1979) berücksichtigt, was sich durch die Komponente der Beziehungen zu Gleichaltrigen undzur Familie im Index abbildet. Eine zweite theoretische Wurzel hat diese Kindeswohl-Kon-zeptualisierung im Capability-Ansatz von Amartya Sen (1985; 1993). Die Berücksichtigungder Teilhabechancen ist ein Aspekt, der sich im subjektiven Wohlbefinden wiederfindet, deraber auch das materielle Wohlbefinden einschließt und dieses von einer Defizit- auch um eineChancenperspektive bereichert. Das subjektive Wohlbefinden interpretieren Stiglitz et al.(2009) als ein psychologisches Gefühl, mit seiner Lebensperspektive und den Zielen seinermenschlichen Existenz selbst zufrieden sein zu können. Für die Qualität des Lebens tretendaneben eine faire Verteilung der ökonomischen Güter in der Gesellschaft und die Fähigkeit,in einer freien Gesellschaft auf der Basis der eigenen Fähigkeiten und Fertigkeiten an dergesellschaftlichen Entwicklung zu partizipieren.

Die einzelnen Komponenten dieses sechsstufigen Indizes lassen sich jeweils durch mehrereIndikatoren operationalisieren. Anhand dieses Modells lässt sich empirisch überprüfen, wiedie – auch durch familienpolitische Maßnahmen beeinflussbaren – Rahmenbedingungen fürdas kindliche Wohlbefinden im Sinne der breit akzeptierten UNO-Konvention in einem Landbzw. einer Kommune gewährleistet sind. Die „Qualität“ der Familienpolitik lässt sich so ausPerspektive des Kindes in einem integrativen Ansatz messen, der die Wirkung mehrerer fa-milienpolitischen Maßnahmen in ihrer Interaktion (untereinander, aber auch mit dem familiä-ren Umfeld) berücksichtigt. Ein großer Vorteil des Konzeptes liegt darin, dass man nicht nurein Gesamtergebnis für die jeweiligen Länder, sondern ein nach den sechs Dimensionen dif-ferenziertes Ergebnis bekommt (Bertram 2008; Bertram/Kohl 2010; vgl. Kamerman et al.2003).

Auch das elterliche Wohlbefinden lässt sich in ähnlicher Weise operationalisieren. DasKonzept von Bertram und Spieß (2010) baut auf sieben Dimensionen auf, wobei die Bereichematerielles Wohlbefinden, Bildung, Gesundheit und Beziehungen/Netzwerke in beiden Kon-zepten eigene Dimensionen darstellen und die Dimensionen Erwerbstätigkeit und familien-politisches Wohlbefinden im Vergleich zum Kindeswohl-Konzept hinzukommen. Die Di-mension der subjektiven Einschätzung umfasst neben der allgemeinen Lebenszufriedenheitauch eine bereichsspezifische Zufriedenheit.

Die Dimensionen lassen sich zwar additiv zu einem Gesamtindex zusammenfassen, jedochist Entwicklung als ein wechselseitig bedingender ganzheitlicher Prozess von gesundheitlicher,kognitiver und sozialer Entwicklung zu interpretieren. Für die kindliche Entwicklung ist dasWohlbefinden der Eltern essentiell, nicht nur in Form materieller Sicherheit, sondern auch



Bildung, Gesundheit, Zeit für Familienkontakte und die Netzwerke der Eltern sind Faktoren,die auf die Entwicklung des Kindes wirken. Darüber hinaus ist zu erwarten, dass eine subjektiveLebenszufriedenheit der Eltern sich auch im Kommunikationsstil und dem Grad der Auf-merksamkeit gegenüber dem Kind manifestiert. Umgekehrt ist davon auszugehen, dass dieWahrnehmung des Wohlbefindens und einer positiven Entwicklung des Kindes auch das sub-jektive Wohlbefinden der Eltern steigert und dass dieser Effekt von der Intensität und Häu-figkeit der Eltern-Kind-Kontakte abhängt. Allerdings sind auch Zielkonflikte denkbar, bei-spielsweise wenn berufliche Ambitionen der Eltern mit dem Zeit- und Fürsorgebedürfnis derKinder kollidieren. Innerhalb von Familien sind erhebliche Wechselwirkungen zwischen demWohlbefinden für Kinder und Eltern gegeben.

Weil das Wohlbefinden von Kindern und Eltern auch von Rahmenbedingungen abhängt,die von der Familienpolitik im weiteren Sinne beeinflusst werden, erscheint es sinnvoll, beidesanalytisch zu verbinden. Hierzu zeigt Tabelle 1 eine Matrix, bei der die skizzierten Modelledes kindlichen und elterlichen Wohlbefindens von Bradshaw sowie Bertram und Spieß mitden Politiken Zeit, Geld und Infrastruktur gegenübergestellt werden. Die Tabelle zeigt, welcheverschiedenen Politikmaßnahmen der Trias auf die unterschiedlichen Dimensionen des kind-lichen bzw. des elterlichen Wohlbefindens wirken. Für die meisten Dimensionen sind Maß-nahmen sowohl von Zeit- und Infrastruktur- als auch von Geldpolitik hilfreich, was verdeut-licht, dass ein integratives Verständnis von Zeit, Infrastruktur und Geld sinnvoll ist. Auchverdeutlichen die Beispiele der politischen Maßnahmen, dass einige für das Wohlbefindenrelevante Politikmaßnahmen über das hinausgehen, was klassisch unter Familienpolitik ver-standen wird. Dies ist nicht überraschend, wenn man das Wohlbefinden von den Kindern undEltern her und nicht aus der institutionellen Perspektive der Zuständigkeiten denkt (vgl. Kapitel1). Die Konzeptionalisierung des Wohlbefindens und ihre Verbindung mit der familienpoliti-schen Trias ist ein analytischer Zwischenschritt zu Wirkungsanalysen von Familienpolitik aufdas Wohlbefinden von Kindern und Eltern. Dieses lässt sich differenziert messen, so dassspezifischer Bedarf und familienpolitische Verbesserungspotenziale identifiziert werden kön-nen.

Die Zusammenhänge in Tabelle 1 sind dynamischer Art, da die Wohlbefinden-Dimensionund die Wirkung der Familienpolitik auf diese im Zeitverlauf veränderlich sind, insbesonderemit dem Alter des jüngsten Kindes. Insofern ist die Lebensverlaufsperspektive, die sich alsdritte Koordinate in die Matrix denken lässt, unabdingbar. Eine Familienpolitik, die sich anden verschiedenen Dimensionen des Wohlbefindens von Kindern und Eltern orientiert, mussals stringent lebensverlaufsbezogene Kombination von Zeit, Infrastruktur und Geld konzipiertwerden und sich aufgrund sich wandelnder gesellschaftlicher Strukturen stetig weiterentwi-ckeln. Beispielsweise können Analysen zum materiellen Wohlbefinden im Lebensverlauf mitdem Reformgedanken der Kindergrundsicherung (Hauser/Becker i.d.B.) verbunden werden.Darüber hinaus ermöglicht die differenzierte Perspektive der Familien hinsichtlich der be-nannten Dimensionen ein zeitnahes Identifizieren von Verbesserungsmöglichkeiten, die eininstitutioneller Top-Down-Ansatz vielleicht nicht sieht. Beispielsweise sind die Nichtraucher-schutzgesetze für die Gesundheit von Kindern sehr hilfreich, auch wenn sie nicht auf famili-enpolitischen Initiativen beruhen.



Tabelle 1: Matrix kindliches und elterliches Wohlbefinden und familienpolitische Trias

22

Zeit Geld Infrastruktur

Materielles Wohlbefinden

Elternzeit Kindergeld, Bau-Kinderfreibetrag Wohngeld Unterhaltvorschuss

Gesundheit und Sicherheit

Eltern-Kind-Kur Arbeitsfreistellung bei Erkrankung des Kindes

kostenlose Mitversicherung bei der Krankenkasse

Gesundheitsamt Pflichtimpfungen Eltern-Kind-Zentren Verkehrsrecht kommunale Verkehrsplanung Hebammenprogramm U-Untersuchungen

Bildung Elternzeit Bildungsgutscheine

Betreuungsfreibetrag Ausbildungsfreibeträge für Kinder

Kinderkrippe Kindergarten (Ganztags)Schule je: Verfügbarkeit, Qualität

Beziehungen zu Gleichaltrigen und Familie

Elternzeit Teilzeitarbeit Umgangsrecht Urlaub nach Kinderzahl

Elterngeld Kinderkrippe Kindergarten (Ganztags)Schule Familienzentren

Verhalten und Risiken Nichtraucherschutz

BzgA: Aufklärung und Prävention

Kin

dlic

hes W

ohlb

efin

den

Subjektives Wohlbefinden

allgemeine und bereichsspezifische Lebenszufriedenheit



Materielles Wohlbefinden

Elternzeit Grundsicherung Wohngeld Lohnfortzahlung Erziehungszeit RV Elterngeld

Kindertageseinrichtungen

Gesundheit (verbunden mit Persönlichkeits-eigenschaften)

Eltern-Kind-Kur kostenlose Mitversicherung bei der Krankenkasse einkommensabhängige Beiträge

Krankenhäuser Vorsorgeprogramm Verbraucherschutz bei Lebensmitteln

Bildung Bildungsurlaub Bafög

Bildungsinfrastruktur in eigener Kindheit u. Jugend Weiterbildung, VHS Universitäten

Erwerbstätigkeit

Teilzeitarbeit Gleitzeit Arbeitszeitkonten Mutterschaftsurlaub Kündigungsschutz

Arbeitslosenhilfe ALG II

Beratung Job Center

Familiale und außerfamiliale Netzwerke

Elternzeit Pflegezeit, -tage Teilzeitarbeit

Pflegegelder und Urlaubskräfte für pflegende Angehörige

Mehrgenerationenhäuser Unterstützung kommunaler Vereine

Familienpolitisches Wohlbefinden

Elternzeit Teilzeit

Kindergeld Krankenversicherung

Kitas Ganztagsschulen

Elte

rlic

hes W

ohlb

efin

den

Subjektives Wohlbefinden




Quelle: Eigene Darstellung. Die Idee zu dieser Matrix ist in einer Sitzung der Arbeitsgruppe mit den Autoren sowie Gerda Neyer, Ilona Ostner und Katharina Spieß im Rahmen der Akademiegruppe „Zukunft mit Kindern“ in der BBAW entstanden. Anmerkung: Die eingezeichneten familienpolitischen Instrumente haben einen illustrativen Charakter und erheben keinesfalls den Anspruch auf Vollständigkeit.

Quelle: Eigene Darstellung. Die Idee zu dieser Matrix ist in einer Sitzung der Arbeitsgruppe mit denAutoren sowie Gerda Neyer, Ilona Ostner und Katharina Spieß im Rahmen der Akademiegruppe „Zukunftmit Kindern“ in der BBAW entstanden.Anmerkung: Die eingezeichneten familienpolitischen Instrumente haben einen illustrativen Charakter underheben keinesfalls den Anspruch auf Vollständigkeit.

Die Konzeptionen des Wohlbefindens sind für eine wissenschaftliche Begleitung einernachhaltigen Familienpolitik auch deswegen von großem Nutzen, da die relationale Darstel-lung differenzierte Hinweise auf die Situation von Familien und der Familienpolitik ermög-



licht. Dies ist ein Quantensprung für Wirkungsanalysen. Der Vorteil des Sen’schen Blickwin-kels sei hier nochmals betont: Während die materielle Perspektive um die Zufriedenheit inForm eines subjektiven Wohlbefindens erweitert wurde (Easterlin 1974), geht Sen (1993) nichtnur über materielle, sondern auch über subjektive Indikatoren hinaus, indem er Partizipationund Verwirklichungschancen berücksichtigt, die auf instrumentellen Grundrechten wie Bil-dung, Gesundheit und soziale Sicherung beruhen.

Die in Kapitel 1 diskutierte institutionelle Fragmentierung der Familienpolitik kann durchWirkungsanalysen zum kindlichen Wohlbefinden und die Einnahme der individuellen Per-spektive auf Zeit, Infrastruktur und Geld überwunden werden. Dies entspricht auch der Normdes Kinder- und Jugendhilfegesetzes (KJHG bzw. SGB VIII), denn seit der Reform 1990/91setzt dieses Gesetz eindeutig beim Kindeswohl an, das sich schlecht institutionell zerlegenlässt. Daher wäre schon viel gewonnen, wenn die zuständigen Gebietskörperschaften, bei de-nen die Ämter verankert sind, zumeist die Gemeinden oder Kreise, auf Dauer ähnlich wie aufnationaler Ebene bereit wären, das kindliche Wohlbefinden als eine gemeinsame Aufgabe derbeteiligten Ämter zu interpretieren und sich verpflichten würden, auf der Basis der vorhande-nen Daten die unterschiedlichen Entwicklungsdimensionen des kindlichen Wohlbefindens ineinem mehrjährigen Rhythmus fortzuschreiben. Auf diese Weise kann die Entwicklung derKinder in den einzelnen Regionen in diesen unterschiedlichen Dimensionen auch für die je-weilige Region auf Dauer transparent und damit handlungsrelevant thematisiert werden.

Wirkungen von FamilienpolitikPolitische Entscheidungsträger begründen Gesetze und Maßnahmen mit spezifischen Bedarfenund mit einer erwarteten Wirkung. Die Bedeutung von Wirkungsstudien als Grundlage fürPolitikberatung ist kaum zu überschätzen. Dies bedeutet nicht nur, dass die Etablierung ent-sprechender Wirkungsstudien eine wichtige Aufgabe für die Politik ist. Es bedeutet auch, dassWissenschaftlern, die derartige Studien durchführen, eine besondere Verantwortung obliegt,da politische Entscheidungen davon mit abhängen. Diese Verantwortung wird deutlich, wennman sich die Debatte um die Armengesetzgebung in England vor zwei Jahrhunderten vorAugen führt, bei der Malthus (1803) aufgrund seiner Überschätzung der Fertilität und Unter-schätzung der landwirtschaftlichen Ressourcen drastische Kürzungen der Armutsgesetzge-bung forderte.

Um die Gefahren falscher Beratung zu identifizieren, sind präzise Eingrenzungen und me-thodische Überlegungen relevant. Die Eingrenzungen sind notwendig, um die Grenzen einerFragestellung, der Daten, des Kausalitätsanspruchs oder der Interpretation den politischenEntscheidern explizit aufzuzeigen. Zudem muss bei Wirkungsstudien eine intensive Metho-dendiskussion durchgeführt werden. Mit Mikro- und Makroanalysen sind zwei grundsätzlichzu unterscheidende Herangehensweisen verbunden, die andere Datensätze, Vergleichsebenen,Verallgemeinerungen und Differenzierungen, aber auch meistens andere statistische Methodenaufgreifen.

Wirkungsanalysen bezüglich des Einflusses von Familienpolitik auf die Geburtenrate gibtes seit Jahrzehnten (vgl. Höhn/Schubnell 1986) und haben in den letzten Jahren noch deutlichzugenommen. Die Zunahme dieser Wirkungsanalysen hat mehrere Gründe: Wissenschafts-eminente Gründe sind, dass es zum Familienpolitik-Fertilitäts-Nexus widersprüchliche Be-funde gibt, die eine weitere Forschung notwendig machen, und weiterhin die rasante Entwick-lung an Datenbanken und statistischen Methoden. Dazu hat sich aufgrund der Folgen des de-mografischen Wandels die politische Nachfrage nach Studien erhöht, die die Frage nach dem„ob“, dem „wie“ (und leider selten dem „wann“) einer familienpolitischen Wirkung beant-worten. Einen Schub bekam die Forschung auch dadurch, dass sich – statistisch gesprochen –

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der Zusammenhang zwischen TFR und Frauenerwerbstätigkeit gedreht hat (Ahn/Mira 2002),was politisch bedeutet, dass Gleichstellungspolitik und demografische Ziele nicht mehr imWiderspruch standen, sondern komplementäre Ziele wurden.7 Infolge der Orientierung amMaßstab der Nachhaltigkeit in der Familienpolitik (BMFSFJ 2006) werden familienpolitischeMaßnahmen systematisch wissenschaftlich evaluiert, ein breites Evaluationsprojekt ist von2009-2013 geplant (Spieß i.d.B.).

Da diese familienpolitischen Wirkungsstudien bezüglich Fertilität bereits so vielfältig vor-liegen, lohnt sich eine genauer Blick auf diesen Forschungszweig, denn die Erkenntnisse hin-sichtlich Methodik, Forschungsdesign und Interpretationsimplikationen lassen sich grund-sätzlich auf sämtliche Wirkungsanalysen von politischen Maßnahmen auf menschliches Ver-halten übertragen.

Bei der kritischen Bestandaufnahme der Wirkungsanalysen sind Mikro- und Makroanalysengleichermaßen zu berücksichtigen. Nach einer Darstellung des mikroanalytischen Forschungs-stands, konstatiert C. Katharina Spieß (i.d.B.), dass die Befunde teilweise uneinheitlich sind,es aber mehrere Hinweise gibt, dass Zeit-, Infrastruktur- und Geldleistungspolitik für be-stimmte Gruppen von Müttern bzw. Eltern positive Effekte aufweisen. Spieß benennt ein um-fangreiches Forschungsdesiderat, u.a. Analysen zur Interaktion der Maßnahmen, zu zielgrup-penspezifischen Wirkungen und zur Bedeutung der Akzeptanz bestimmter Maßnahmen.Martin Bujard (i.d.B.) belegt anhand einer international vergleichenden Makrostudie über fastvier Jahrzehnte die Wirkung von Kinderbetreuung und Geldleistungen auf die Geburtenrate,zeigt aber gleichzeitig erhebliche Interpretationsbedingungen und Grenzen für diese Wirkung,die in den spezifischen kulturellen, ökonomischen und institutionellen Kontextfaktoren liegen.Makro- und Mikrostudien ergänzen sich erheblich, da beide auf unterschiedlichen EbenenErkenntnisse generieren. Mikrostudien haben das Potenzial, durch ein Paneldesign kausaleMechanismen individueller Entscheidungen und Verhaltensmuster aufzudecken und nach Sta-tusgruppen differenzierte Effekte aufzuzeigen. Makrostudien haben das Potenzial, durch diebreite Einbeziehung von Ländern und Zeiträumen eine Verallgemeinerbarkeit zu ermöglichenund Einflüsse des gesellschaftlichen und ökonomischen Strukturkontextes und von Institutio-nen zu analysieren.

Wissenschaftliche Erkenntnismöglichkeiten werden jedoch nur begrenzt genutzt, wenn mannur solche Studien, die die Geburtenrate als abhängige Variable operationalisieren, betrachtet.So untersuchen Hennig et al. (i.d.B.) Determinanten der Vereinbarkeit von Familie und Berufim Vergleich von sieben europäischen Ländern. Eine weitere zentrale Frage ist, welche Rolleder Kinderwunsch für die Geburtenrate spielt. In familienpolitischen Diskursen wird häufigder „Fertility Gap“ bemüht, der durch die Differenz zwischen Kinderwunschangabe in Um-fragen und TFR berechnet wird. In einer Studie für das Bundesfamilienministerium (BMFSFJ2007) nehmen die Autoren an, dass dieser „Fertility Gap“ durch Vereinbarkeitspolitik ge-schlossen werden kann und die TFR auf das Kinderwunschniveau ansteigt. Dass der „FertilityGap“ dynamischer zu interpretieren ist, zeigt der Befund für Länder mit hohen Geburtenratenwie Finnland und Frankreich, da dort die Kinderwunschrate sogar noch höher ist, sodass der„Fertility Gap“ dort teilweise doppelt so hoch ist wie in Deutschland. Die Kausalität zwischenKinderwunsch und Kinderzahl ist wechselseitig. Eckhard und Klein (i.d.B.) untersuchen Kin-derwunsch, Geburten und die motivationale Ebene und zeigen, von welchen Determinantender Prozess zwischen Kinderwunsch und dessen Realisierung im Paarkontext geprägt wird.Interessant ist der Befund, dass Kinderwunsch und Realisierung teilweise von den gleichen,

7 Ohne diese Erkenntnis wären manche familienpolitische Reformen Deutschlands der letzten Jahre wiedas Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG) 2004, Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz (BEEG) 2006oder das Kinderförderungsgesetz (KiföG) 2008 nur schwer vorstellbar.



teilweise aber auch von unterschiedlichen Faktoren beeinflusst werden und dass die Partner-schaftssituation einen vielfach unterschätzten Einfluss hat.

Bei Wirkungsanalysen sind die Dimensionen Raum und Zeit zu spezifizieren, da die Befundefür beide Dimensionen heterogen sind. Effekte, die in den 1970er Jahren auftreten, lassen sichnicht zwingend für den Beginn des 21. Jahrhunderts fortschreiben, da sich die strukturellenKontextfaktoren geändert haben. Räumliche Differenzierungen sind aufgrund gesellschaft-lich-struktureller, historisch-kultureller und politisch-institutioneller Faktoren zwischen deneinzelnen Ländern zu beachten, aber auch zwischen Ost- und Westdeutschland aufgrund un-terschiedlicher historisch-kultureller Erfahrungen sowie auf Bundesländerebene oder kom-munaler Ebene aufgrund unterschiedlicher Wirtschaftsstrukturen und Infrastrukturpolitik.Diese räumlichen und zeitlichen Kontexte erfordern einerseits eine Differenzierung der Be-funde, andererseits ermöglichen die jeweiligen Varianzen vielversprechende methodische Zu-gänge zu vergleichenden Analysen.

Aus diesen Überlegungen lässt sich schlussfolgern, dass seriöse Wirkungsanalysen seltenein einfaches Ja oder Nein implizieren. Vielmehr zeigen solche Analysen – seien es Mikro-analysen mit Individualdaten oder Makroanalysen mit Aggregatdaten – unter welchen Kon-texten, innerhalb welcher Zeit und in welchem Ausmaß Wirkungen von bestimmten Maßnah-menbündeln zu erwarten sind.

Kombiniert man die normativen Überlegungen des dritten Kapitels mit den methodischenvon Kapitel vier, ergibt sich ein hochrelevantes und spannendes Forschungsprogramm: DieWirkungsforschung zum Einfluss familienpolitischer Maßnahmen im weiteren Sinne auf daskindliche und elterliche Wohlbefinden steckt noch in den Kinderschuhen. Folgt man der UN-Menschenrechtskonvention, dem Kinder- und Jugendhilfegesetz – oder aber den wissen-schaftlichen Empfehlungen der Akademiegruppe „Zukunft mit Kindern“ –, sollte das Wohl-befinden das zentrale Ziel der Familienpolitik sein. Und entsprechend sollten familienpoliti-sche Maßnahmen anhand dieses Ziels systematisch empirisch überprüft werden. Das Konzeptvon Bradshaw (2006) bietet hierfür eine pragmatische Grundlage. Die hier erörterten metho-dischen Erkenntnisse von Mikro- und Makrostudien zur Fertilität lassen sich auf die „Well-Being“-Forschung sehr gut übertragen. Politische Ziele und wissenschaftliche Wirkungsfor-schung hängen eng zusammen, manchmal wird dies explizit deutlich, oft nur implizit. DiesenZusammenhang wird vermutlich auch das Ausmaß der Wirkungsforschung zum Wohlbefindenin den nächsten Jahren zeigen.

ForschungsperspektivenDieser Sonderband versucht, Entwicklungsperspektiven für die zukünftige Familienpolitik undderen wissenschaftliche Analyse aufzuzeigen. Keineswegs erhebt er dabei den Anspruch einesStandardwerks zum „State of the Art“ der Familienpolitik. Vielmehr werden hier Themendiskutiert, die in unseren Augen die Familienpolitik der nächsten Jahre prägen werden (oderprägen sollten); Aspekte, bei denen Weiterentwicklungen erforderlich sind und die uns span-nend erscheinen. Diese Punkte sind aus unterschiedlichen Perspektiven angesprochen undteilweise in groben Linien und anhand von Beispielen skizziert worden, sodass noch weitere,tiefergehende Forschung notwendig ist. Jedoch gehen wir nachdrücklich davon aus, dass dieFamilienpolitik der Zukunft

1. aus einer Konzeption von Zeit, Infrastruktur und Geld aus Perspektive der Familien2. und konsequent in einer Lebensverlaufsperspektive konzipiert sein sollte,3. das Wohlbefinden von Kindern und Eltern als zentrales Ziel neben weiteren gesell-

schaftlichen Zielen verfolgen sollte und

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4. dass Maßnahmen und Ziele anhand von mikro- und makroanalytischen Forschungsde-signs systematisch untersucht werden sollten.

Auch wenn bereits viele erkenntnisreiche Studien vorliegen, ist das Forschungsdesiderat dochnoch groß. Dazu gehört, die Trias im Lebensverlauf theoretisch weiterzuentwickeln und sys-tematisch mit der Bedarfssituation und den verschiedenen Politiken zu verknüpfen. ZukünftigeReformen der Zeitpolitik und Geldtransferpolitik könnten vor dem Hintergrund der Wohlbe-finden-Forschung diskutiert werden. Dabei könnten in einer Lebensverlaufsperspektive Kon-zepte der Kindergrundsicherung und der Zeitpolitik miteinander verknüpft werden (vgl. Hau-ser/Becker i.d.B.; Klammer i.d.B.).

Bezüglich der Wirkungsanalysen hat die Messung von Wohlbefinden Ausbaupotenzial.Grundsätzlich existiert bei Analysen zur Wirkung von Familienpolitik auf das Wohlbefindennoch eine erhebliche Forschungslücke. Aber auch bei Wirkungsanalysen auf die Fertilität gibtes noch offene Fragen: Vielversprechend wäre es, Mehrebenenmodelle in der Wirkungsfor-schung einzuführen. Beide Autoren zu Mikro- und zu Makrostudien haben zwei identischeForschungslücken identifiziert: langfristige Effekte von Familienpolitik und Zeitpolitik.

Ein wichtiges Forschungsfeld liegt im Bereich der „Bounded Rationality“ bei Entscheidun-gen und der Heterogenität der Perzeption bzw. Bewertung von Rahmenbedingungen. Auchüber die Relation von Wünschen und Realität wissen wir oft noch zu wenig. Hier sind dieAnalysen zum „Fertility Gap“ von Eckhard und Klein (i.d.B.) und die zu Arbeitszeit undWohlbefinden von Heineck und Möller (i.d.B.) wegweisend. Letztere zeigen beispielsweise,dass nicht die Arbeitszeit selbst, sondern die Abweichung vom gewünschten Arbeitszeitniveauund eine geringere Arbeitszeitsouveränität mit geringerer Lebenszufriedenheit bei Frauen ver-bunden sind.

Aufgrund der gesellschaftlichen und individuellen Effekte von Familienpolitik hat diesesPolitikfeld mehr Aufmerksamkeit bekommen. Dabei ist Familienpolitik weiterhin eine Quer-schnittspolitik, ähnlich wie die Sozialpolitik. Welche Konsequenzen haben die Systematik derfamilienpolitischen Trias und die gestiegene Aufmerksamkeit im sozialpolitischen Diskurs?Wird Familienpolitik gar irgendwann als Hauptbezugspunkt künftiger Sozialpolitik fungieren?Ist die Dimension der familienpolitischen Anpassung an die neuen, gleichberechtigteren undpluraler gewordenen Lebensverläufe und demografischen Veränderungen vielleicht sogar mitden sozialpolitischen Reformen der Industrialisierung zu vergleichen? Dies mag zugegebenhochgegriffen erscheinen, der Vergleich bezieht sich auch nicht auf die Ausgabenhöhe, son-dern auf die Änderungsdynamik von Lebensweisen und den Pfadwechsel des Staates als Re-aktion darauf. Zudem hat die Expansion der einzelnen Bausteine der Sozialversicherung zurheutigen Verbreitung und Höhe viele Jahrzehnte benötigt (Alber 1982; Schmidt 2005). Bedarf,Legitimation und vielfältige Chancen für weitreichende familien- und sozialpolitische Refor-men sprechen dafür, dass das zukünftige Reformpotenzial in der familienpolitischen Arenaenorm ist.

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