CADRU INSTITUTIONAL AL ADMINISTRATIEI PUBLICE

CADRU INSTITUTIONAL AL ADMINISTRATIEI PUBLICE

Prof univ dr VedinasORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Concepte fundamentale n teoria organizrii administraiei publice

Ne propunem, n cele ce urmeaz, s analizm conceptele fundamentale n aceast materie i s crem astfel limbajul juridic necesar abordrii acestei problematici a dreptului administrativ. Noiunea de administraie public evoc o activitate prin care se aduc la ndeplinire legile i se presteaz servicii publice, n limitele legii, ndeplinit de autoriti publice speciale, denumite generic autoriti ale administraiei publice. Ea reprezint o dimensiune a executivului, alturi de activitatea de guvernare, iar n condiiile actualului sistem, vorbim despre dou categorii de organe, care au misiunea de a nfptui administraie public:

1) organe ale administraiei de stat, care realizeaz o administraie de natur statal;

2) organe ale administraiei publice locale, care desfoar administraie public n unitile administrativ-teritoriale, n baza principiilor constituionale ale autonomiei, descentralizrii i deconcentrrii serviciilor publice, i care este reprezentat de organe alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Nu putem pune semnul egalitii ntre conceptele de administraie public i administraie de stat. n conformitate cu prevederile Constituiei i ale Legii nr. 215/2001 privind administraia public local, pot fi identificate urmtoarele autoriti ale administraiei publice:

I. La nivel central1) cei doi efi ai executivului, Preedintele i Guvernul;

2) ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului (administraia ministerial n sens larg);

3) autoriti centrale nesubordonate Guvernului (autonome);

4) instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor centrale autonome.

II. La nivel judeean

Organe de natur statal, la nivelul judeului, sunt:

1. Prefectul, reprezentantul Guvernului n teritoriu;

2. servicii publice deconcentrate ale ministerelor, ale altor organe centrale de specialitate n teritoriu.

Organe de natur autonom:Consiliul judeean.

III. La nivel local (n accepiune de comun, ora, municipiu):

1. Consiliul local, ca autoritate deliberativ;

2. Primarul, ca autoritate executiv.

Conceptul de autoritate public l regsim consacrat n Titlul III al Constituiei care poart chiar aceast denumire, care semnific totalitatea formelor structurale chemate s exercite prerogative de putere public att la nivelul statului ct i al comunitilor locale. Ct privete sintagma autoritate a administraiei publice, ea semnific acea structur organizaional ntrituit cu personalitate de drept public, ce se nfiineaz i funcioneaz, potrivit Constituiei i legii, pentru organizarea executrii i executarea n concret a legii.

2. Noiunea de organ al administraiei publice

n aceast sintagm, includem toate autoritile care sunt nvestite cu prerogative de putere public i care au misiunea constituional i legal de a realiza administraie public, adic de a executa legea i de a presta servicii publice, n limitele legii.

Considerm c organul administraiei publice reprezint acea categorie de organ public sau de organ autorizat de un organ public, prin care se realizeaz activiti din sfera administraiei publice, prin executarea legii i prestarea de servicii publice n limitele legii.

Am inclus n cadrul organelor administraiei publice att structuri de natur public, supuse regimului de putere public, dar i structuri de natur privat, crora nu le este strin regimul de putere public, pentru c au fost autorizate de un organ public i pentru c i desfoar activitatea sub paza unui asemenea organ.

n literatura de specialitate se apreciaz, cu temei, c noiunea de organ administrativ are patru elemente constitutive, respectiv un personal, mijloace financiare i materiale, care constituie patrimoniul su, o anumit competen i personalitate juridic, aceasta permindu-i s acioneze n scopul pentru care a fost creat.

3. Noiunea de sarcini ale organelor administraiei publice

Noiunea de sarcin a organelor administraiei publice evoc ansamblul necesitilor sociale obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, care reprezint raiunea de a fi a acestor organe.

Altfel spus, prin sarcin evocm toate acele nevoi sociale a cror realizare constituie menirea organului administrativ respectiv.

Dar nu orice nevoie social intr n sarcinile administraiei publice. Pentru ca ea s dobndeasc statutul de sarcin a administraiei publice, trebuie s ntruneasc trei condiii:- s fie determinat n mod obiectiv, printr-o selecie care s satisfac nevoile reale ale unei societi determinate;

- s fie valorizat politic, s-i fie deci recunoscut statutul de clasa politic aflat la putere;

- s fie consacrat juridicete, adic s se regseasc ntr-o norm de drept.

Organele administraiei publice, ca i toate celelalte organe publice, urmeaz s realizeze dou categorii de sarcini. O prim categorie o formeaz sarcinile generale ale statului, transpunerea n practic a principiilor generale care l ocrmuiesc i a sarcinilor cu acest caracter, iar o a doua categorie o reprezint sarcinile speciale, care revin fiecrui organ administrativ potrivit Constituiei i actului normativ care i fundamenteaz organizarea i funcionarea.

4. Noiunile de competen i de capacitate a organelor administraiei publice

Capacitatea reprezint o aptitudine, o posibilitate recunoscut unor organe de a dobndi atribuii din domeniul administraiei public.Teoria capacitii administrative a fost creat de profesorul Ilie Iovna, care o definea ca fiind aptitudinea unui organ administrativ de a sta ntr-un raport juridic administrativ, n nume propriu i n mod independent, prin emiterea de acte administrative.

n doctrina administrativ recent a fost contestat aceast teorie, propunndu-se chiar renunarea la ea, n principal pentru faptul c doctrina administrativ francez nu o recunoate, pentru c legiuitorul nu ar fi manifestat vreun interes asupra ei, dei este destul de veche, i pentru c practica judiciar, dei o utilizeza uneori, nu o recunoate ca o constant. Nu mprtim acest punct de vedere i apreciem c nici unul din argumentele dezvoltate de autor n combaterea acestei teorii nu se susine.

Competena reprezint totalitatea drepturilor i obligaiilor cu care sunt nvestite organele administrative i prin intermediul crora desfoar o activitate de natur administrativ.Caracterele specifice competenei organelor administraiei publice:

a) legalitatea competenei este fundamentat pe principiul legalitii ntregii administraii publice, care este aezat la baza organizrii i funcionrii acesteia, ca i a statului de drept, n ansamblul su.

b) obligativitatea competenei, ceea ce nseamn c exercitarea ei/.../nu este o facultate, ci o obligaie a crei nendeplinire constituie temeiul tragerii la rspundere a organului respectiv de ctre organul su ierarhic superior .O asemenea trstur mai este evocat n doctrin i prin formula caracterul de ordine public al competenei, care se apreciaz c ar acoperi att aspectul obligativitii exercitrii competenei de ctre titularul su, ct i pe cel al faptului c neregularitatea rezultnd din lipsa competenei nu poate fi acoperit prin ratificare a autoritii competente iar problema competenei organului emitent poate fi ridicat n orice moment al litigiului de contencios administrativ (deci i n recurs), chiar din oficiu de ctre instan.

c) exercitarea competenei prin intermediul organelor de conducere

n mod consecvent, doctrina recunoate trei categorii de competen:

1) Competena material (rationae materiae), desemneaz ansamblul prerogativelor unei autoriti publice, din punctul de vedere al cuprinsului i al specificului (naturii ) lor.

Vom identifica, astfel, dou tipuri de competen material:

a) competen material general, care semnific faptul c prerogativele unei autoriti sunt nemrginite din punctul de vedere al ntinderii i al specificului lor (ex: Guvernul, consiliile locale, prefectul, primarul, consiliul judeean etc.).

b) o competen material special, care vizeaz anumite segmente ale activitii administrative (ex: ministerele, serviciile publice descentralizate etc.).

2) Competena teritorial (rationae loci) semnific ntinderea n spaiu a prerogativelor unui organ administrativ, indiferent de natura competenei sale materiale.

Vom identifica astfel dou tipuri de competen teritorial:

a) competen teritorial general, exercitat la nivel naional, ex: Preedintele, Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei de stat.

b) competen teritorial local, exercitat n anumite limite geografice delimitate, de regul la nivel de unitate administrativ-teritorial.

3) Competen temporal (rationae temporis) este acel tip de competen care evoc ntinderea n timp a prerogativelor unui organ administrativ.

Subliniem faptul c regula n ceea ce privete aceast competen o reprezint competena temporal nelimitat n timp, existnd i anumite organe administrative care, prin actul lor de nfiinare au o competen temporal limitat. De exemplu, n baza Legii nr. 18/1991 privind fondul funciar modificat n 1997, s-au nfiinat comisii locale i judeene pentru punerea n aplicare a acestei reglementri, a cror existen este limitat la realizarea activitii pentru care au fost nfiinate. n msura n care aceasta nu va mai subzista, se nelege c i organul public respectiv va disprea.

5. Natura juridic a regimului politic instituit prin Constituia Romniei din 1991

Noiunea de regim politic este definit n doctrina de specialitate ca fiind ansamblul unitar i corent structurat al normelor juridice i al mecanismelor constituionale, politice, social-economice, ideologice, prin intermediul crora se nfptuiete actul de guvernare, sau, altfel spus, se realizeaz puterea politic.

Identificarea unui regim juridic se face innd cont de mai multe criterii, dintre care un rol predominant are modalitatea de alegere a preedintelui, alturi de raportul dintre puterile statului, modul de repartizare a prerogativelor ntre diferite autoriti care realizeaz prerogativele celor trei clasice puteri. n doctrina clasic, n funcie de raporturile existente ntre cele trei puteri, au fost identificate trei mari tipuri de regimuri politice:

a) regimul separaiei rigide ntre puteri- regimul prezidenial;

b) regimul separaiei suple ntre puteri- regimul parlamentar;

c) regimul confuziei ntre puteri- regimul directorial.

Aceste regimuri prezint i variante de mijloc, cum ar fi regimul semiprezidenial sau semiparlamentar.

Regimul politic instituit prin Constituia Romniei din 1991 a fost caracterizat ca un regim politic semi-prezidenial parlamentarizat sau atenuat sau regim semi-parlamentar, dup cum se susine n ultima ediie a Constituiei comentat i adnotat. n doctrina francez, regimul semi-prezidenial este definit ca fiind acel tip de regim politic n care instituiile unei democraii occidentale reunesc doua elemente: un preedinte de republic ales prin sufragiu universal i nzestrat cu importante puteri proprii; un prim-ministru i un guvern responsabil n faa deputailor (a parlamentarilor-V.V.), care pot determina guvernul s demisioneze.

Argumentele care susin aceast ncadrare juridic, ar putea fi grupate n mai multe categorii, i anume:

a) modul de alegere a Preedintelui Romniei-art. 81 din Constituie;

b) modul de exercitare, de ctre Preedinte, a dreptului de a dizolva Parlamentul;

c) regimul juridic al rspunderii politice i penale a Preedintelui Romniei;

d) regimul exercitrii atribuiilor de ctre Preedintele Romniei, care, n cea mai mare parte, impune aprobri, prealabile sau ulterioare, informri, propuneri, consultri, din partea Parlamentului sau a Guvernului;

e) regimul constituional al nvestiturii Guvernului;

f) operaiunea contrasemnrii, celei mai mari pri a decretelor Preedintelui, de ctre Primul-ministru.

Termenul deriv din limba latin, fiind format din latinescul autoritas, care se traduce prin drept, putere, mputernicire de a comanda, de a da dispoziii sau de a impune cuiva ascultare. (IOAN ALEXANDRU-Tratat de administraie public, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 290).

IOAN ALEXANDRU-Tratat de administraie public, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 291.

EMIL BLAN- Instituii administrative, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 67.

Antonie Iorgovan, Tratat, op. cit., vol I, p. 271.

n acelai sens, A. Iorgovan, Tratat, op. cit., vol I, ed. 4, p. 270-272.

ILIE IOVNA- Dreptul administrativ i elemente de tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pp. 120-122.

OVIDIU PODARU - n cutarea autorului actului administrativ-eseu asupra competenei organelor administrative-,(I) n Revista de drept public nr. 2/ 2008, p. 13. Regretm c un asemenea punct de vedere a fost exprimat chiar de un reprezentant al colii de la Cluj, care ar trebui, n opinia noastr, s dezvolte tezele valoroase promovate de ctitorii acestei coli, personaliti care au pus bazele doctrinei de drept public de la Cluj i n memoria crora credem c ar trebui s ne aplecm cu veneraie, cinstindu-le memoria.

Antonie Iorgovan, Tratat,op. cit., vol I, ed. 4, p. 273.

OVIDIU PODARUart. cit., pp. 27-28.

Antonie Iorgovan, Tratat, op. cit., vol I, ed. 4, p. 280-281.

Cristianm Ionescu, Regimuri politice contemporane, op. cit., p. 65.

Florin Vasilescu, n Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., p. 183.

CRISTIAN IONESCU, citat dup IOAN ALEXANDRU, IVAN VASILE IVANOFF, CLAUDIA GILIA- Sisteme politico-administrative europene, Editura Bibliotheca, Trgovite, 2007, p. 52.

Florin Vasilescu, n Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., p 184. Antonie Iorgovan - Tratat, op. cit., vol I, ed. 4, p. 295-298.

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit i republicat, comentat, op. cit., p. 157-158.

MAURICE DUVERGER-Les Constitutions de la France. P.U.F., Paris, 2004, p. 110.

Antonie Iorgovan, Tratat, op. cit., vol I, ed. 4, p. 295-298.