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Cartilla planificaci%c3%b3n estrat%c3%a9gica

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CRÉDITOS

Contenidos:Rosa Arlene María

Consultora en Planificación y Desarrollo Local

con la colaboración deVirginia Grávalos

Revisión:Victor D´AzaJuan Castillo

Diagramación y diseño:Nilson Núñez

Impresión:PPP / Prensa, Propaganda y Publicidad

Octubre 2009

2Esta cartilla se elaboró e imprimió con el apoyo

del Fondo de Población de las Naciones Unidas – UNFPA.

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La Federación Dominicana de Municipios,en la implementación de su PlanEstratégico Institucional, ha priorizado eldesarrollo de las capacidades de losgobiernos locales. En ese sentido, ejecutaacciones que persiguen el fortalecimientode la capacidad de los ayuntamientospara planificar el desarrollo económico ysocial de su territorio.

El Fondo de Población de las NacionesUnidas, República Dominicana (UNFPA)se une a FEDOMU en este esfuerzo,apoyando la capacitación de funcionariosmunicipales en Planificación Estratégicadel Desarrollo Local.

Para ello, se ha elaborado esta cartilla“Introducción a la Planif icaciónEstratégica del Desarrollo Local”, quecontiene conceptos básicos sobre eltema, y que se constituye en el textoprincipal de referencia para una serie decursos de capacitación que imparteFEDOMU con apoyo de UNFPA.

Está dirigida a autoridades, funcionariosy técnicos de los ayuntamientos demunicipios y distritos municipales, quetienen responsabi l idades en la

p l a n i f i c a c i ó n m u n i c i p a l , y arepresentantes de organizaciones de lasociedad civil interesados en lapromoción del desarrol lo local .

El objetivo de esta cartilla es presentarde manera sintética y clara los conceptosbásicos sobre planificación estratégicadel desarrollo local y motivar a losusuarios a impulsar iniciativas de estetipo en sus localidades.

El contenido se organiza en cuatroacápites, que abarcan reflexiones sobreel rol de los ayuntamientos en lapromoción del desarrollo local, laplani f icac ión estratégica comoherramienta para el desarrollo local,consideraciones para la puesta enpráctica de la planificación estratégica, yfinalmente, una motivación a conocerexperiencias ya desarrolladas enRepública Dominicana e Iberoamérica.

Esperamos que esta cartilla constituyaun aporte significativo a la construcciónde una nueva gober nabi l idad,fundamentada en una gestión municipalplanificada, con participación de todoslos actores sociales.

P R E S E N TA C I Ó N

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En las últimas décadas, la internacionalizaciónde la economía, ligada al desarrollo deinfraestructuras y tecnología, la crecientedescentralización administrativa y losprocesos de democratización política, hancondicionado que los cambios que en elpasado abarcaban generaciones, se sucedanactualmente en breves lapsos de tiempo.Debido a estos factores, las dinámicasterritoriales son cada vez más complejas ycaracterizadas por la incertidumbre de nop o d e r d e f i n i r c o n p r e c i s i ó n l o sacontecimientos futuros.

En el desarrollo de los territorios intervienenuna diversidad de actores con distintasrelaciones de poder. Por actor localentendemos no solo a los residentes, sino atodas aquellas organizaciones y personasque trabajan, estudian o visitan el territorio;usuarios de servicios, ONGs, empresas, iglesiasy cualquier otro grupo que hace vida en elmunicipio. Cada actor local actúa de acuerdoa sus intereses, las informaciones que poseey la capacidad de maniobrar en la estructurainstitucional existente.

El Ayuntamiento es el actor responsable depromover el desarrollo local en cadamunicipio. La Ley 176-07 del Distrito Nacionaly los Municipios, en su artículo 2, atribuye alAyuntamiento “garantizar el desarrollosostenible de sus habitantes”. Entendemospor Desarrollo Local, el despliegue de lascapacidades propias de una comunidad a

partir de los recursos de su territorio y de sugente, para mejorar sus condiciones de vida.

Para avanzar hacia un desarrollo localsostenible, un municipio debe dar respuestapor lo menos a cuatro retos:

• Mejorar la eficiencia de su base productiva, lacapacidad de originar, captar y retener flujos decapital y medios de producción.

• Fomentar la cohesión social de sus habitantesy su acceso a oportunidades.

• Asegurar el crecimiento económico dentro delímites ambientales.

• Promover la gobernabilidad, que “es el resultadode sumar la acción del gobierno, la colaboraciónentre las administraciones públicas, la implicaciónde los agentes socioeconómicos y la participaciónciudadana”.

La Planificación estratégica es un instrumentoque permite hacer frente a los retosespecificados mediante la definición de unaestrategia de desarrollo clara y compartidaentre los actores locales, y las acciones parallevarla a cabo. Para ello se requiere de ungobierno local promotor, innovador ycreativo, capaz de construir y liderar unproyecto de ciudad concertado. Es necesariosobrepasar la tradicional imagen del gobiernolocal como entidad gestora de undeterminado presupuesto y competencias,y promover su rol de promotor del desarrollolocal.

1 Nuevos Retos del Territorioy la necesidad de

Planificar el Desarrollo

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2 La Planificación Estratégica:Herramienta para el Desarrollo Local

Origen de la planificación estratégica

El término estrategia proviene del latínstrategia, que a su vez proviene de dospalabras griegas, stratos, que significa ejércitoy agein, guía o dirección, por lo que susignificado original se asocia al arte de dirigirlas operaciones militares. La estrategia militarconsiste en conducir un ejército hasta lapresencia del enemigo y dirigir lasoperaciones para lograr el objetivo deseado.

Desde mediados del siglo XX los principiosestratégicos empezaron a aplicarse a lasempresas, como un “modo de gestionar elcambio en la empresa, con el propósito decompetir ventajosamente en el mercado,adaptarse al entorno, redefinir productos ymaximizar beneficios”.

Es precisamente esa capacidad de darrespuesta al cambio, lo que sugirió laposibilidad de aplicar estrategias al desarrollolocal.

La civilización humana ha sido testigo deimportantes cambios en las últimas décadas,asociados a nuevas formas de producción,comunicación y relaciones sociales, que hantenido impacto en la forma en que seorganizan y viven las personas.

Los asentamientos humanos empezaron acambiar rápidamente, por lo que gestionarlosera cada vez más complicado. Losinstrumentos de planificación tradicionales,

enfocados más en la parte física, resultaroninsuficientes. Así, surgieron nuevas formas degestión pública, en la que los agentes socialespasaron a ser sujetos activos de latransformación de la ciudad.

La estrategia comenzó a aplicarse en lasciudades a partir del Plan Estratégico de laciudad de San Francisco, E.E.U.U., en 1982, yse desarrolló en esa década en otras ciudadesnorteamericanas. En España se aplicó porprimera vez en la ciudad de Barcelona, en1987, y desde la década del noventa seimplementa en ciudades latinoamericanas.

Uno de los principales aportes de la estrategiamilitar y empresarial, a la planificaciónestratégica de ciudades, es el reconocimientodel otro, frente al cual hay que definir unaacción. Es reconocer que la ciudad no estásola, sino que su función tiene sentido en surelación con otros asentamientos de la región,con el país y con el exterior.

La Planificación Estratégica aplicada aldesarrollo local

La Planificación Estratégica aplicada aldesarrollo local , es un proceso deconcertación entre los agentes económicosy sociales para definir el futuro deseado yposible del municipio.

Este modelo de planificación implica unametodología que propicia un reconocimientode la realidad y la definición de los objetivos

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y medidas para transformarla y avanzar haciael desarrollo sostenible. Lo importante escontar con una Estrategia de Desarrollo claray consensuada, de la cual se apropien todoslos actores locales.

El Plan Estratégico es el instrumento que sirvepara implementar la estrategia. Se le puedellamar Plan Estratégico de Desarrollo o PlanEstratégico del Municipio. En ese plan sedefinen “las acciones que el municipionecesita” para posicionarse adecuadamente ycrear mejores oportunidades de desarrollopara sus habitantes. Muchas de esas accionesserán responsabilidad del Ayuntamiento,acorde a sus competencias, pero otras seránresponsabilidad de otros actores que tambiéntienen incidencia en el municipio, como elgobierno central, el sector privado y los gruposcomunitarios.

La planificación estratégica aplicada aldesarrollo local se caracteriza por ser:

• Largo plazo: El plazo del plan estratégico puedeoscilar entre 8 y 15 años.

• Integral: Es un proyecto global, dirigido a orientarel futuro del municipio en las áreas económica,social, ambiental e institucional.

• Proceso orientado a la acción: Se origina en elanálisis de la realidad existente y de las capacidadesreales para su transformación. Se prioriza la gestiónestratégica y el proceso continuo de creación decapacidades.

• Pacto Local: Es un resultado de la acciónconcertada de los actores locales. La participaciónde todos los actores en el plan otorga legitimidada las propuestas, da a los actores una visión globaldel municipio, prepara y compromete a los actorespara la acción, y genera cultura de participación ycolaboración en red.

Resultados y beneficios de la PlanificaciónEstratégica

• Dota al municipio de una estrategia paraproporcionarle mayor protagonismo y encaminarsu desarrollo económico, social, ambiental einstitucional.

• Propicia la cooperación pública y privada entrelos principales actores locales y su compromiso paradesarrollar la estrategia.

• Establece un proceso de participación ciudadanaen el “hacer ciudad”.

• Asegura que las estrategias de desarrollo no sevean drásticamente modificadas por un cambio deliderazgo político.

• Contribuye a abordar los problemas antes de quese produzcan y a aprovechar o generaroportunidades en el territorio.

• Propicia un uso más efectivo y eficiente de losrecursos locales, y facilita la obtención de másrecursos.

Como resultado se establecerá un nuevomodelo de gobernabilidad local.

La Planificación Estratégica y su articulacióncon otros planes.

La Ley 176-07 del Distrito Nacional y losMunicipios establece dos instrumentos deplanificación municipal: el Plan Municipal deDesarrollo y el Plan Operativo Anual. Estos sonlos planes con los que el Ayuntamiento deberáguiar su gestión.

El Plan Municipal de Desarrollo (PMD) tieneuna vigencia de 4 años y se elabora a iniciativade la sindicatura y con participación de lacomunidad durante los primeros seis meses

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del inicio de cada gestión (Arts. 122 y 125). Losobjetivos del PMD son:

• Lograr una utilización e inversión adecuadade los recursos municipales para impulsar sudesarrollo integral, equitativo y sostenible.

• Brindar una oportuna y eficiente atención alas necesidades básicas de la comunidad.

• Lograr un ordenamiento racional e integraldel territorio municipal.

En el Plan Operativo Anual (POA) sedeterminan las acciones que priorizará elAyuntamiento para cada año según el PlanMunicipal de Desarrollo. El artículo 317 de laLey de Municipios establece que elPresupuesto Anual del Ayuntamiento seelaborará según las necesidades definanciación identificadas en el Plan OperativoAnual.

La puesta en funcionamiento de ambosinstrumentos de planificación contribuye atener gestiones municipales más eficaces quehacen un uso racional de los recursos.

Entonces, el Plan Municipal de Desarrollo(PDM) responderá a aquellas necesidadesdetectadas en el Plan Estratégico quecorresponden al Ayuntamiento. Por eso,aunque la Ley 176-07 no obliga a la elaboraciónde un Plan Estratégico del Municipio, seconsidera una ventaja porque ayuda a lacontinuidad de Estado y reduce lasposibilidades de hacer “borrón y cuenta nueva”con cada plan cuatrienal que se elabore.

En la estructura de planificación que empiezaa construirse en República Dominicana, a partirde la Ley de 176-07, la Planificación Estratégicase localizaría de la siguiente manera:

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POA POA POA POA

Planes Operativos Anuales

Mediano Plazo

Corto Plazo

Instrumentos de Planificaciónque establece la ley 176-07

Plan Municipal de Desarrollo(4 años)

INSTRUMENTOS PARA LAPLANIFICACION DEL DESARROLLO LOCAL

PLAN ESTRATEGICODEL MUNICIPIO

Plan Municipalde Desarrollo

(4 años)

Largo Plazo

Mediano Plazo

Corto PlazoPlanes Operativos Anuales

Plan Municipalde Desarrollo

(4 años)

Plan Municipalde Desarrollo

(4 años)

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3 La Puesta en PrácticaDe la Planificación Estratégica

La Estrategia del Municipio

La estrategia es diferencia. Es importante definiruna estrategia que explote o cree las ventajascomparativas del municipio que lo diferencien delos demás. Así, este podrá conseguir la suficientecompetitividad y capacidad de proyección que lepermitirá atraer nuevas opciones de desarrollo opotenciar las que ya tiene.

El municipio tiene que “ofrecer” elementos yoportunidades para asegurar que su propia gentese interese en trabajar, habitar y disfrutar allí, perotambién atraer visitantes e inversionistas quedinamicen la economía local. La pregunta clavees: ¿qué ofrece este municipio que lo haceparticularmente atractivo frente al resto? Pensandodesde la estrategia empresarial: ¿cómo se agregavalor a este producto que es el municipio, paraproyectarlo y posicionarlo de manera estratégicaen la región?

Por ejemplo: Si hay un bonito balneario en elmunicipio, ¿cómo se le puede agregar valor paraque la gente lo prefiera frente a los demásbalnearios del país? Mejorar las vías de acceso,entrenar a guías turísticos locales, instalar pequeñastiendas y restaurantes, implementar medidas deseguridad ciudadana, organizar actividadesperiódicas que atraigan muchas personas, sonalgunas acciones “estratégicas” para que eserecurso se destaque y sea más atractivo. En elejemplo, la gente asocia la calidad del lugar y susproductos con el municipio construyendo unamarca por la que es reconocido.

Cada municipio tiene unas características propiasy es función de su gobierno local y munícipesdeterminar la estrategia y su futuro. Las estrategiasdeben abarcar la opción que toma el municipiofrente para cada una de las siguientes categorías:

• La competitividad económica: ¿cuáles son los productoso servicios por los que nos queremos destacar?

• El equilibrio entre dinámica de crecimiento urbano y laagenda ambiental: ¿cómo se tiene que organizar nuestroterritorio?

• La cohesión social: ¿qué servicios son necesarios paraque la población se beneficie de la actividad económicay erradicar la exclusión social?

• La cultura local: ¿cuál es el signo de identidad por el quenos van a reconocer?

• La gobernabilidad en el territorio: ¿cómo se van afortalecer y relacionar nuestras instituciones públicas,privadas y comunitarias?

El Proceso de Planificación y Gestión Estratégica.

Todo proceso de planificación se puede simplificaren tres etapas. La formulación, que consiste enelaborar el plan; la ejecución y seguimiento, quees la puesta en práctica de lo que dice el plan; y laevaluación, que se hace para determinar si se logrólo que se había previsto en el plan.

Durante la formulación: se define el alcance yámbito del plan, se movilizan los actores clave yse construye la estructura social sobre la que sesostendrá el plan, se institucionaliza el proceso, serealiza un diagnóstico sobre la situación actual delcontexto y su evolución, se identifican las áreasprioritarias de actuación, se concretan los objetivos,estrategias, acciones y proyectos estratégicos y se

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Formulación Ejecución ySeguimiento

Evaluación

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+ +InstanciaPolítica

InstanciaTécnica

Base Socialampliada

crea consenso y establecen compromisos de losactores sociales.

Esta fase culmina con la elaboración y aprobacióndel plan. Se recomienda que el Plan Estratégico delMunicipio sea conocido por el Concejo Municipal yaprobado mediante resolución municipal como elinstrumento de planificación de la ciudad a largoplazo.

Durante la ejecución o implantación del plan seponen en práctica las acciones identificadas. Estafase es el verdadero reto para el municipio pueshabrá que gestionar recursos para realizar losproyectos y cada actor deberá asumir compromisossegún sus competencias. Se hace énfasis en elseguimiento, porque hay que estar atentos a loscambios que puedan surgir en el municipio, queameriten algún ajuste al plan.

En la fase de evaluación se analiza el progreso hacialas metas especificadas. Esta fase es una oportunidadde aprendizaje colectivo, pues se analizan losaciertos y desaciertos en la ejecución del Plan, locual será considerado en la formulación de un nuevoplan para el período siguiente. Se recomiendaestablecer un sistema de evaluación del progresodel plan a lo largo de su implementación así comode las tendencias y evolución del contexto.

¿Quién formula el Plan Estratégico del Municipio?

Aunque el Ayuntamiento es el principal responsablede promover el desarrollo local, la planificaciónestratégica supone la participación de todos losactores locales del municipio. Por ello, el plan nopuede ser ejecutado por una sola persona o unasola organización, sino que se sustenta en unaestructura amplia que debe contener por lo menostres niveles: una instancia política, una instanciatécnica y una base social ampliada, que trabajan enplena coordinación.

La Instancia Política está conformada porautoridades y representantes de organismos de lasociedad civil que son tomadores de decisiones. Sufunción es ejercer su liderazgo para movilizar lapoblación en torno al plan, hacer incidencia y lograrcompromisos.

Esta instancia política puede ser el ConsejoEconómico y Social Municipal, que establece la Ley176-07, como un órgano de carácter consultivo,integrado por miembros del Ayuntamiento yrepresentantes de las organizaciones de la sociedadcivil, cuya finalidad es propiciar la participaciónciudadana y comunitaria en los procesos de diseñode políticas públicas, de planificación, y en la tomade decisiones para la gestión municipal (Art. 252).

La Instancia Técnica es un equipo de profesionalescon capacidad para implementar metodologías,coordinar aspectos logísticos, elaborar perfiles deproyectos, entre otras funciones más técnicas yoperativas del plan.

En principio esta función técnica puede ser asumidapor la Oficina Municipal de Planificación yProgramación (Art. 124 de la Ley 176-07), que es launidad del Ayuntamiento responsable de elaborary dar seguimiento a los diferentes instrumentos deplanificación municipal. Posteriormente se podríacrear una unidad técnica especializada para el PlanEstratégico.

Ambas instancias, política y técnica, se complementan.Lo político sin lo técnico no aterriza, y lo técnico sin lopolítico no tiene incidencia.

Finalmente, se organiza la participación de todoslos actores sociales en la forma de comisiones detrabajo, que participan en las diferentes etapas delPlan. Su función básica es debatir y alcanzar losprimeros acuerdos sobre los temas que tienenasignados.La iniciativa de hacer el Plan Estratégico puede surgirdel Ayuntamiento o desde la sociedad civil, loimportante es construir una estructura organizadaque los integre a todos.

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ESTRUCTURA DEL PLAN ESTRATEGICO

Objetivo Estratégico

Pro

yect

os

VIS

ION

ES

TRA

TEG

ICA Objetivo Estratégico

Objetivo Estratégico

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¿Qué contiene un plan estratégico?

A pesar de que no existe una “receta” para elaborarun plan estratégico, por lo general formular un planabarca lo siguiente:

La Visión estratégica, que expresa el objetivogeneral del Plan Estratégico, mediante una fraseque sintetiza la expectativa que tienen losciudadanos sobre lo que será el municipio en elfuturo. La visión debe ser corta y sencilla para quelos munícipes se identifiquen con ella y la hagansuya.

Unos Objetivos estratégicos, que son los resultadosespecíficos que permitirán alcanzar la visión. Songrandes líneas o ejes abarcadores que definen lasdirectrices que van a guiar la estrategia, por lo quecada uno agrupa un conjunto de proyectos.

Los Proyectos estratégicos, que son las unidadesoperativas de la planificación estratégica, es decir,donde se concretiza la estrategia. Cuando seimplementan los proyectos estratégicos, se“transforma” el municipio en aquello que se hasoñado.

Para cada objetivo estratégico, se define el conjuntode proyectos que permitirán alcanzarlo. No se tratade prever muchos proyectos, sino sólo aquellosque aseguren el logro de los objetivos.

El plan estratégico es un plan de acción.

El Plan Estratégico se apoya en un Diagnóstico quese realiza para conocer la situación actual delmunicipio y las tendencias que en él se observan,la relación del municipio con su entorno y las

limitaciones y posibilidades que se presentan parael desarrollo local. Es importante conocer tanto loque pasa al interior del municipio (diagnósticointerno) como lo que sucede fuera de él pero incideen su desarrollo (diagnóstico y externo). El mejordiagnóstico no es el que reúne muchos datosestadísticos, sino aquel que llega a una síntesis quepermite “entender” la situación actual del municipiopara poder “tomar decisiones”.

Condiciones necesarias para llevar a cabo un PlanEstratégico

Uno de los resultados de la formulación del PlanEstratégico es un Documento guía: el libro del PlanEstratégico, pero esto no es lo único que se construyemientras se formula el Plan. También se construyeuna estructura para la gestión estratégica, que asumefunciones en cada etapa de la planificación; y unabase social comprometida con la ejecución del plan.Si faltara uno de los tres, sería difícil alcanzar losresultados previstos.

Otras condiciones necesarias para llegar a cabo unproceso estratégico exitoso son que:

• El gobierno local provea el liderazgo político y técnico, ytenga la capacidad de involucrar y cooperar con los actoreslocales en el desarrollo de una visión concertada para sumunicipio,

• Los actores locales clave trabajen juntos para afrontarlos riesgos y retos a los que se enfrenta el territoriocombinando sus recursos para conseguir un mejor efecto,

• Se incremente la transparencia, la rendición de cuentasy los mecanismos de relación del gobierno local con otrasadministraciones y la comunidad con el objetivo dereconstruir la confianza entre los ciudadanos y el Estado.

• El proyecto de futuro se concrete en actuaciones y medidasque puedan empezar a implementarse inmediatamente,con el objetivo de verificar la viabilidad del plan y generarconfianza entre los actores que lo promueven.

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La planificación estratégica aplicada aldesarrollo local es una metodologíarelativamente nueva, por eso, se puede decirque se va construyendo en la medida que cadavez más municipios y ciudades la ponen enpráctica. No se puede decir que exista unmodelo único y perfecto de plan estratégicoque deba ser replicado, pero sí se puedeaprender de las experiencias que ya están enproceso.

Santiago es la primera ciudad dominicana enformular e implementar un plan estratégico,a cargo del Consejo para el DesarrolloEstratégico de la Ciudad y el Municipio deSantiago. Este plan se formuló para el período2002-2010 y en la actualidad se trabaja en laformulación de un segundo plan al 2020. Sepuede conocer esta experiencia en la direcciónelectrónica: www.pesantiago.org.

A mediados de esta década, le siguieron lospasos los municipios de Villa González(www.villagonzalez.net/plan.htm) y Mao, asícomo la Provincia Espaillat, los cualesformularon su plan estratégico. Otrasexperiencias han tenido lugar en Puerto Plata,

Villa Altagracia, y más recientemente, en elmunicipio de Altamira. Muchos municipios seencuentran en la actualidad en los primerospasos para la formulación de un PlanEstratégico.

Existe una organización internacional queaglutina a todas las ciudades de Iberoaméricaque implementan o están interesadas endesarrollar un plan estratégico. Esta es el CentroIberoamericano de Desarrollo EstratégicoUrbano (CIDEU), que ya cuenta con más de100 ciudades asociadas (www.cideu.org).

Esta organización se creó con la finalidad decompartir en red todo el conocimiento quelas ciudades van acumulando en susexperiencias de planificación estratégica.Actualmente las ciudades dominicanasasociadas a CIDEU son Santiago de losCaballeros, San Pedro de Macorís, el DistritoNacional, Los Alcarrizos y La Romana.

La Federación Dominicana de Municipios(FEDOMU) firmó en el 2008 un convenio conCIDEU para promover la planificaciónestratégica en República Dominicana.

4 Conocer PlanesEstratégicos

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DOCUMENTOS CONSULTADOS:

1 Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano. Monografías del Programa de Especializaciónen Planificación Estratégica Urbana. 2005-2009.

2 José Miguel Fernández Güell. Planificación Estratégica de Ciudades. Editorial Gustavo Gili, Barcelona, 1997.3 Borja, J. y Castells, M. Local y Global: La gestión de las ciudades en la era de la información. Madrid: Taurus,

2001.3 Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. República Dominicana.

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