1

Concluzii generale privind evaluarea riscurilor de corupţie

în cadrul Agenţiei Naţionale pentru Siguranţa Alimentelor

În conformitate cu prevederile art. 4 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 1104-XV din 06.06.2002

cu privire la Centrul Naţional Anticorupţie şi ale pct. 3 din Hotărîrea Guvernului nr. 906 din

28.07.2008 cu privire la aprobarea Metodologiei de evaluare a riscurilor de corupţie în instituţiile

publice, în perioada septembrie 2015-aprilie 2016, Centrul Naţional Anticorupţie a asigurat

desfăşurarea activităţii de evaluare a riscurilor de corupţie în cadrul Agenţiei Naţionale pentru

Siguranţa Alimentelor, autoritate administrativă subordonată Guvernului. Scopul procesului de

evaluare a fost identificarea factorilor instituţionali şi a vulnerabilităţilor care favorizează sau pot

favoriza corupţia şi elaborarea recomandărilor pentru excluderea efectelor acestora.

În cadrul Agenţiei, evaluarea a fost iniţiată avînd un dublu obiectiv, pe de o parte

delimitarea clară a competenţelor acestei instituţii faţă de alte autorităţi, la fel, orientate spre

protecţia sănătăţii cetăţenilor şi siguranţei alimentelor, pe de altă parte de a stabili în ce măsură

este împovărată activitatea agentului economic şi expus riscurilor de corupţie. Din aceste

considerente, au fost abordate spre examinare cele mai relevante aspecte ale activităţii

instituţionale, iar factorii de risc identificaţi sunt atît de ordin extern/sistemici, cît şi de ordin

organizaţional, individual.

I. Evaluarea cadrului legislativ şi normativ

Analiza cadrului legislativ şi normativ s-a realizat pornind de la „funcţiile, competenţele şi

atribuţiile” ANSA examinate în paralel cu „competenţele şi atribuţiile” altor două instituţii

publice: Agenţia pentru Protecţia Consumatorilor, creată prin HG nr. 936/2011, supusă procesului

de evaluare a riscurilor de corupţie în perioada noiembrie 2014-iulie 2015, şi Serviciul de

Supraveghere a Sănătăţii Publice, creat în temeiul HG nr. 384/2010.

Conform art. 18 alin.(1) şi (2) al Legii nr. 113/2012 cu privire la stabilirea principiilor şi a

cerinţelor generale ale legislaţiei privind siguranţa alimentelor, ANSA a fost creată „pentru a se

atinge un grad înalt de protecţie a sănătăţii publice şi a intereselor consumatorului în ceea ce

priveşte siguranţa alimentelor, pentru a se aduce în concordanţă cadrul legal şi toate

prevederile privind siguranţa alimentelor, pentru a se asigura inofensivitatea alimentelor şi un

grad ridicat de trasabilitate la toate etapele lanţului alimentar, pentru eliminarea dublării

funcţiilor de control şi de supraveghere şi reducerea substanţială a poverii financiare a

agenţilor economici”.

Aceleaşi prevederi se regăsesc şi în pct. 2.2 din Strategia în domeniul siguranţei alimentelor

pentru anii 2011-2015, aprobată prin HG nr. 747 din 03.10.2011: „reglementarea politicii în

domeniul siguranţei alimentelor trebuie să aibă la bază o lege elaborată în conformitate cu

prevederile Regulamentului CEE nr.178/2002, în care să fie reglementate în mod clar

atribuţiile autorităţii competente şi cele ale operatorilor din domeniul alimentar referitor la

siguranţa alimentelor şi calităţile nutreţurilor, pentru a elimina orice suprapunere a domeniilor de

competenţă, stabilite prin acte normative cu un caracter fragmentar şi neuniform”.

Totuşi, în practică lucrurile sunt diferite. În Republica Moldova există mai multe instituţii

guvernamentale implicate în procesul de elaborare şi implementare a reglementărilor în domeniul

siguranţei alimentelor, reprezentat de mai multe acte normative cu un caracter neunitar şi

fragmentat, ce poate conduce la suprapuneri de competenţe pe anumite sectoare de activitate, iar

riscurile constatate în cadrul examinării acestei etape sunt de ordin extern, în afara controlului

direct a instituţiei:

2

1. Dublări de competenţă la „controlul siguranţei alimentelor”:

ANSA

Agenţia pentru protecţia

consumatorilor

Serviciul de supraveghere a

sănătăţii publice

HG nr. 51/2013, pct. 7

„atribuţii” ANSA:

- controlul şi supravegherea

respectării cerinţelor legislaţiei în

vigoare privind siguranţa

alimentelor la toate etapele de

producţie ale lanţului

alimentar;

- controlul oficial asupra

respectării regulilor de producere

şi comercializare a tuturor

produselor alimentare

HG nr. 936/2011 pct. 7 şi pct.

8.10

„funcţii şi atribuţii ale APC”:

- organizarea şi desfăşurarea

activităţilor de supraveghere a

pieţei privind corespunderea

produselor plasate pe piaţă şi a

serviciilor prestate cu cerinţele

prescrise şi/sau declarate,

inclusiv prin efectuarea

controlului, în numele statului,

la toate etapele ciclului vital al

produsului sau al prestării

serviciului

Legea nr. 50/2013, HG nr.

51/2013: „atribuţii ANSA”:

- verificarea respectării cerinţelor de etichetare pentru

asigurarea monitorizării şi

supravegherii trasabilităţii

produselor alimentare pe întreg

lanţul alimentar

HG nr. 597/2012 „atribuţii

APC”:

- verifică nerespectarea

cerinţelor de ambalare şi

etichetare a produselor,

condiţiilor şi regulilor de

depozitare şi transportare

Legea nr. 221/2007 (art. 42):

- APC are competenţe exclusive

în domeniul supravegherii şi

controlului etichetării

produselor de origine animală

pe lanţul producător-

consumator în conformitate cu

caracteristicile declarate sau cu

normele impuse de legislaţie

HG nr. 384/2010 “atribuţii

SSSP”: - supravegherea

etichetării produselor

nealimentare, pe lanţul

producător-consumator, în

conformitate cu cele declarate şi

prevăzute de legislaţie

HG nr. 51/2013:

- ANSA emite certificate de

inofensivitate, conform legislaţiei

în vigoare

- efectuează controlul

supravegherii cerinţelor legale de

siguranţă a alimentelor, în

vederea inofensivităţii lor

HG nr. 597/2012:

- În cadrul controlului, la etapa

de fabricare a produselor

inspectorii APC verifică:

respectarea cerinţelor privind

caracteristicele, indicii de

calitate şi inofensivitate a

produselor, condiţiilor de

păstrare şi transportare a

produselor

Legea nr. 113/2012:

Competenţele MS (Serviciului

sănătate publică):

- identificarea, evaluarea,

managementul şi comunicarea

riscurilor în domeniul

inofensivităţii produselor

alimentare pentru sănătatea

publică, a stării de sănătate şi de

nutriţie a populaţiei

- anterior plasării pe piaţă a

produselor alimentare noi,

produse în ţară dar şi celor

importate, se supun evaluării

inofensivităţii de către organul

de stat de supraveghere a

sănătăţii publice

HG nr. 51/2013 “atribuţii

ANSA”:

- prevenirea comercializării

HG nr. 936/2011 “atribuţiile

APC”:

- Efectuarea controlului de stat

3

Exemplu: În luna aprilie 2016, la Institutul Mamei şi Copilului au fost internaţi mai mulţi

copii din cauza intoxicaţiilor cu banane. Motivul determinat fiind cantitatea prea mare de

nitraţi conţinute în aceste fructe. Potrivit medicilor „pentru prevenirea intoxicaţiilor este

necesar de făcut un control mai riguros la produsele care ajung pe piaţă. Sunt organe

competente care ar trebui să se ocupe de aceasta”. Paradoxul survine la determinarea

„acestor organe competente”, întrucît Agenţia pentru Protecţie Consumatorilor afirmă că

cetăţenii se pot adresa atît la ei, cît şi la ANSA sau la Centrul de Sănătate Publică. ANSA,

însă la sesizarea presei nu a fost de găsit, deşi aceasta este instituţia direct responsabilă şi

instituită întru asigurarea siguranţei alimentelor.

2. Proceduri neuniformizate şi competenţe neclare la eliberarea unor categorii de acte

permisive şi prestarea unor activităţi:

ANSA Serviciul de supraveghere a sănătăţii publice

Legea nr. 221/2007 (art. 18):

ANSA eliberează autorizaţii, avize sanitar-

veterinare şi certificate sanitar-veterinare contra

cost, conform tarifelor stabilite prin lege

Legea nr. 10/2009 privind supravegherea de stat a

sănătăţii publice (art. 21):

Produsele şi serviciile sunt supuse următoarelor

forme de autorizare sanitară (din partea SSSP):

notificarea, avizarea sanitară, înregistrarea de

stat şi certificarea sanitară; autorizaţiile

sanitare de funcţionare a obiectivelor

Legea nr. 221/2007

Defineşte una dintre atribuţiile ANSA: expertiza

sanitar-veterinară şi stabileşte condiţiile şi tarifele

efectuării acesteia

Legea nr. 10/2009 privind supravegherea de stat a

sănătăţii publice (art. 21):

În cadrul autorizării sanitare, expertiza sanitară se

efectuează contra plată conform listei şi tarifelor

serviciilor de sănătate publică aprobate de Guvern,

iar avizele sanitare, certificatele de înregistrare,

certificatele sanitare şi autorizaţiile sanitare de

funcţionare se eliberează gratuit.

Legea nr. 221/2007 (art. 39 ):

Expertiza sanitar-veterinară a produselor şi

materiilor prime de origine animală şi non-animală,

se efectuează conform tarifelor stabilite la anexa

1 (din prezenta lege). Tarifele minime şi cele

maxime pentru activităţile sanitar-veterinare ce nu

sunt incluse în programul strategic de interes

naţional şi pentru activitatea sanitar-veterinară de

liberă practică sunt stabilite de Guvern

Legea nr. 10/2009 privind supravegherea de stat

a sănătăţii publice (art. 21):

În cadrul autorizării sanitare, expertiza sanitară se

efectuează contra plată conform listei şi tarifelor

serviciilor de sănătate publică aprobate de

Guvern, iar avizele sanitare, certificatele de

înregistrare, certificatele sanitare şi autorizaţiile

sanitare de funcţionare se eliberează gratuit.

produselor alimentare

necorespunzătoare şi informarea

agenţilor economici cu privire la

modul de aducere a acestor

produse, în conformitate cu

standardele respective

HG nr. 51/2013

“atribuţiile ANSA”:

- supravegherea respectării

condiţiilor sanitare de

funcţionare la obiectivele care

produc, prelucrează, depozitează,

transportă şi comercializează

produse alimentare în unităţile de

alimentaţie publică şi de comerţ

alimentar

privind respectarea normelor şi

regulilor de desfăşurare a

activităţilor de comerţ

HG nr. 384/2010

„atribuţiile SSSP”: - Competenţele SSSP în

domeniul supravegherii

condiţiilor de igienă în localurile

publice, locurile de agrement şi

instituţiile de deservire:

supravegherea respectării

legislaţiei sanitare la etapa de

funcţionare a obiectivelor

4

Lista de produse prevăzută în anexa Legii

221/2007: carne, ouă, conserve, lapte, produse din

lapte, peşte congelat şi afumat, produse culinare

Lipsa de produse prevăzută în anexa HG nr.

384/2010: coincide practic cu produsele supuse

analizelor de laborator şi a căror unităţi sunt supuse

autorizării sanitar-veterinare

HG nr. 51/2013

“atribuţiile ANSA”:

Anexa 4 HG nr. 51/2013: „certificatul igienic

întocmit de centrele de medicină preventivă se

substituie prin cuvintele certificat de

inofensivitate întocmit de ANSA”

HG nr. 384/2010 „atribuţiile SSSP”

şi HG nr. 920/2005:

HG nr. 920/2005- Serviciul Sanitaro

Epidemiologic de Stat are competenţa de a emite

„certificate igienice”.

Anexei HG nr. 384/2010 „se supun certificării

igienice numai produsele alimentare destinate

consumului alimentar”

Exemplu: În martie 2016, în atenţia publicului a ajuns cazul celor doi americanilor decişi să

deschidă un restaurant cu bucătărie americană în Chişinău. Investitorii s-au ciocnit cu

probleme chiar din primele etape de iniţiere a afacerii, iar cel mai complicat a fost obţinerea

actelor permisive eliberate de două autorităţi diferite, şi anume Centrul municipal de

Sănătate Publică care le-a eliberat certificatul sanitaro-igienic şi autorizaţia sanitar-

veterinară, eliberată de ANSA. Americanii au criticat birocraţia de obţinere a celor două acte

permisive, în esenţă similare, cerinţele exagerate solicitate de autorităţi pentru deschiderea

unui local, dar şi lipsa informaţiilor clare privind condiţiile cerute şi actele necesare. (sursa:

agora.md)

Un alt exemplu elocvent, cu impact asupra procesului de achiziţii publice, este cel înregistrat

în anul 2014 în cadrul Departamentului Instituţii Penitenciare, identificat în cadrul

procesului de evaluare desfăşurat în cadrul acestei instituţii. Astfel, agentul economic

participant la procesul de licitaţie publică pentru procurarea peştelui a fost descalificat fără

motiv, datorită faptului că a prezentat „autorizaţie sanitar veterinară pentru transport”

eliberată de ANSA şi nu a prezentat „paşaportul sanitar al transportului” eliberat de Centrul

de Sănătate Publică. În rezultatul contestării, s-a stabilit că potrivit prevederilor Legii

78/2004 privind produsele alimentare, modificată prin Legea nr. 318/2012, noţiunea de

„paşaport sanitar” s-a înlocuit cu noţiunea de „autorizaţie sanitar-veterinară”, care se

eliberează în temeiul Legii nr. 221/2007 doar de ANSA.

O examinare şi descriere detaliată a „actelor permisive similare” eliberate de două sau mai

multe autorităţi publice se regăseşte în Raportul de progres II „Evaluarea fezabilităţii stabilirii

unui organ de stat în calitate de ghişeu unic pentru eliberarea actelor permisive”, întocmit în

noiembrie 2015, de către Business Reasearch Company.

3. Divergenţe la calculul taxelor stabilite pentru eliberarea unor acte permisive. Conform

informaţiilor prezentate de ANSA, pentru anul 2013-2015 au fost eliberate cu titlu gratuit, în total,

1675 certificate de import şi export seminţe, deşi legea stipulează expres tarife. Astfel a fost

prejudiciat bugetul de stat cu aproximativ de la 20 770 lei pînă la 251 250 lei.

Certificatul de calitate la importul/exportul

seminţelor Anexa Legii 160/2011 stipulează tarife pentru

eliberarea acestui act permisiv, şi anume de la 12,4

la 150 lei

Act permisiv eliberat gratuit de ANSA

Certificatul fitosanitar/permis fitosanitar

5

Anexa Legii nr. 160/2011:

- certificat fitosanitar pentru export- de la 6- la 185

lei

- permis fitosanitar- de la 94-la 688 lei

- permis de tranzit- de la 56- la 419 lei

Legea 228/2010 stipulează alte tarife, în funcţie

de cantitatea încărcăturii

4. Atribuţii exhaustive pentru angajaţii ANSA, reglementate prin acte normative

instituţionale:

HG nr. 51/2013: ANSA are atribuţia de a „solicita eliberarea din funcţie a persoanelor

antrenate în activităţi cu produse de uz fitosanitar şi cu fertilizanţi ce nu au fost supuse

examenului medical şi nu au fost instruite în privinţa securităţii muncii în cadrul acestor

activităţi”

Art. 30 Legea nr. 50/2013 stipulează două măsuri pe care le pot dispune inspectorii ANSA

şi care depăşesc competenţa acestei instituţii:

- suspendarea activităţii sau închiderea totală ori parţială a întreprinderii în cauză, pînă la

înlăturarea neconformităţilor

- suspendarea sau retragerea aprobării întreprinderii

Potrivit art. 17 din Legea nr. 235/2006 „suspendarea/limitarea activităţii de întreprinzător

se realizează şi se dispune prin hotărîre de judecată la solicitarea organului de control”.

Conform art. 18² din Legea nr. 221/2007, ANSA poate doar dispune suspendarea autorizaţiei

sanitar-veterinară de funcţionare a întreprinderii, fapt ce are ca efect imposibilitatea continuării

acelei activităţi la nivel de întreprindere sau de unitate funcţională autorizată, cu decizia finală a

instanţei de judecată.

HG nr. 51/2013 privind organizarea şi funcţionarea ANSA: reglementează doar drepturile

generale ale ANSA, nu şi obligaţiile.

5. Norme de trimitere în alb datorate legislaţiei neactualizate:

Art. 13 din Legea nr. 78/2004 privind produsele alimentare: Materia primă de origine

animală poate fi folosită la fabricarea produselor alimentare numai după efectuarea expertizei

sanitar-veterinare şi obţinerea de către producător a avizului Serviciului Sanitar Veterinar de

Stat, care atestă corespunderea materiei prime de origine animală cerinţelor prevăzute de

regulile şi normele sanitar veterinare. Serviciul Sanitar Veterinar de Stat a fost înlocuit cu

Centrul Republican de Diagnostic Veterinar.

(Se remarcă faptul că prin Legea nr. 249 din 24.10.2013, ANSA devine autoritate în

subordinea Guvernului, anterior fiind subordonată Ministerului Agriculturii).

Art. 414 Cod contravenţional, prevede norme în alb la capitolul “dreptul de a constata

contravenţii şi de a încheia procese verbale contravenţionale”. Categoriile de funcţii şi

denumirile de instituţii stipulate în Cod sunt depăşite. Totodată, prevederile actuale ale Codului

contravenţional creează dificultăţi în activitatea ANSA. Disproporţionalitatea dintre fapta

comisă şi sancţiunea aplicată, minimă în raport cu alte fapte contravenţionale, încurajează

agentul economic şi descurajează activitatea inspectorilor, iar pe de altă parte datorită limitării

competenţei ANSA la etapa de constatare a contravenţiilor, decizia de sancţionare aparţinînd

instanţei de judecată, conduce la tergiversarea examinării încălcărilor constatate şi a sancţionării

agentului economic.

Lacune legislative pentru domeniul produselor de origine vegetală, inclusiv lipsa unui

nomenclator a produselor vegetale pentru care ANSA are competenţa de a elibera certificatul de

inofensivitate, act permisiv reglementat prin Legea nr. 160/2011 şi prin HG nr. 51/2013.

Legea nr. 160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător şi

HG nr. 778/2013 cu privire la unele măsuri de implementare a ghişeului unic în desfăşurarea

activităţii de întreprinzător, fac referire la “Ministerul Agriculturii” şi nu la “Agenţia Naţională

pentru Siguranţa Alimentelor” ca instituţie competentă şi împuternicită cu eliberarea unor acte

permisive.

6

6. Puteri discreţionare şi lipsa de proceduri clare şi eficiente, aplicabile în mod uniform:

Potrivit pct. 7 din HG nr. 51/2013, ANSA are atribuţia de elaborare a măsurilor de

sechestrare, reţinere sau scoatere din ţară a produselor alimentare, emiterea notificării

acţiunilor de remediere, interdicţie, retragere sau distrugere. Art. 24, 25 din Legea nr. 78/2004

privind produsele alimentare şi art. 16 Legea nr. 113/2012 la fel fac referire la „retragerea de pe

piaţă a produselor alimentare şi utilizarea condiţionată/nimicirea acestora”. În acest sens, este

necesar de specificat următoarele aspecte:

a) Sechestrarea este o măsură prevăzută de Codul de procedură penală, Codul de procedură

civilă, Codul vamal, Codul Fiscal, şi se aplică de organul de urmărire penală, instanţa de

judecată, prin decizia organului vamal, hotărîrea organului fiscal. Actele legislative în vigoare

nu reglementează acest drept şi pentru ANSA. Din aceste considerente, „elaborarea unor măsuri

de sechestrare” de către Agenţie, în temeiul HG nr. 51/2013, ar reprezenta o depăşire a cadrului

legislativ şi o putere discreţionară, fapt pentru care ar fi binevenită reformularea acestei

atribuţii.

b) Confiscarea- este o măsură la care face referire art. 17 şi art. 24 din Legea 78/2004

privind produsele alimentare, care poate fi dispusă faţă de produsele ce nu corespund

reglementărilor în domeniul alimentar aplicabile în RM pentru mărfurile destinate exportului,

precum şi în cazul produselor alimentare neconforme şi/sau periculoase pentru care agentul

economic nu a luat măsuri de retragere de pe piaţă. Este necesar de atenţionat faptul că

„confiscarea” reprezintă o sancţiune aplicată doar în conformitate cu normele Codului penal sau

a unei contravenţii administrative, potrivit Hotărîrii Curţii Constituţionale nr. 6/2015. Iar Codul

contravenţional nu atribuie în competenţa ANSA atribuţia de a dispune „confiscarea”. În

concluzie, se prezumă că acele mărfuri pentru care ANSA ar dispune retragerea de pe piaţă, şi a

cărei decizie nu ar fi executată de operatorul economic ar rămîne nesupravegheate, iar în cel mai

rău caz, nici nu pot fi reţinute de autoritatea competentă în prezenţa unei confuzii legislative.

c) La capitolul „măsuri de reţinere a produselor alimentare”, „retragerea de pe piaţă” sau

„interzicerea plasării pe piaţă” s-a constatat o lacună, şi anume lipsa unor proceduri explicite şi

eficiente, aplicabile în mod uniform de funcţionarii ANSA.

Potrivit prevederilor art. 24 din Legea nr. 78/2004 „retragerea produselor alimentare” este

atribuită în competenţa exclusivă a agentului economic în baza dispoziţiei (prescripţiei a

organului de control). Art. 16 din Legea nr. 113/2012, la fel, instituie obligaţia pentru agentul

economic de a iniţia procedura de retragere de pe piaţă a produsului alimentar şi de a informa

autoritatea competentă cu privire la constatarea unui produs alimentar neconform. HG nr.

1300/1998 în pct. 1 cap. IV stipulează că „retragerea din circulaţie a produselor ce prezintă

pericol pentru viaţa şi sănătatea populaţiei se efectuează în baza art. 22 al Legii privind protecţia

consumatorilor şi art. 12, 33 ale Legii privind asigurarea sanitaro-epidemiologică a populaţiei”.

Acestea sunt nişte norme de trimitere în alb, dat fiind faptul că art. 22 din Legea privind

protecţia consumatorilor (actuala redacţie a legii) nu prevede nimic despre „retragerea produselor

alimentare”, iar Legea privind asigurarea sanitaro-epidemiologică este abrogată. Rezultă că de

facto, procedura lipseşte în mod vădit.

Deşi legislaţia face referire pe larg la această măsură de protecţie a consumatorilor şi

instituie în sarcina agentului economic atribuţia expresă de a se conforma deciziei agentului

constatator, s-au constatat lacune şi la acest segment, şi anume control insuficient/limitat din

partea agentul constatator asupra prescripţiilor emise, atît timp cît aceste acte au stipulat un

termen pentru realizarea măsurii. Care este garanţia realizării acţiunilor de retragere dacă marfa

este deja distribuită şi trebuie colectată, ce sancţiuni are competenţa de a aplica organul de control

în caz de nerespectare? Ce măsuri întreprinde agentul economic după retragerea acesteia?

7

Exemple (decembrie 2015): ANSA a fost sesizată prin Sistemul Rapid de Alertă

internaţional despre importarea pe teritoriul RM a peştelui infectat cu helmenţi de către

SRL „Telemar”. Dat fiind faptul că acest produs fusese deja distribuit pe piaţa RM,

Agenţia a emis o dispoziţie pentru celelalte subdiviziuni teritoriale pentru efectuarea

controlului şi retragerea acestuia de pe piaţă. La adresa importatorului a fost efectuat un

control, şi prin actul de control s-a dispus rechemarea de pe piaţă a produsului infectat,

precum şi de pe întreg teritoriul ţării. Este de menţionat faptul că la descrierea

procesului de lucru, diferite subdiviziuni au menţionat despre dispunerea în mod diferit

a măsurii de retragere, unii au menţionat că această măsură se dispune printr-o

ordonanţă (fără blanchetă de strictă evidenţă, act neaprobat prin act departamental, şi

nereglementat), alţii au menţionat că măsura se dispune doar prin actul de control.

Totodată, în actul de control/ordonanţa respectivă nu se stabileşte un termen expres

pentru agentul economic privind obligativitatea realizării măsurii. Responsabilitatea

retragerii revine agentului economic, iar la momentul colectării mărfurilor suspecte la

depozitul agentului economic, se dispune măsura de restricţie sanitar-veterinară în baza

aceluiaşi act de control/ordonanţe. În final au fost retrase de pe piaţă doar produsele

rămase în sold după comercializare.

Un caz similar a avut loc în aprilie 2014, privind conservele de peşte importate,

depistate la depozitul agentului economic, retrase de pe piaţă în baza unui act de

confiscare/ordonanţă. Ulterior primirii probelor de laborator negative, s-a dispus

prelucrarea acestora, şi s-a oferit posibilitatea plasării pe piaţă.

d) Scoaterea din ţară este o măsură reglementată cu titlu general, în cuprinsul Legii nr.

221/2007, pentru care la fel lipseşte un mecanism clar de aplicare şi funcţionare.

e) Punere sub interdicţie veterinară este o măsură definită de Legea 221/2007, fiind o

procedură de interdicţie a punerii pe piaţă, comercializării, sau circulaţiei mărfurilor supuse

controlului sanitar veterinar (exclus domeniul fitosanitar) ce nu sunt conforme prevederilor legale,

aceasta implicînd depozitarea lor în locuri special amenajate de organele autorităţii sanitar

veterinare (ANSA) în vederea stabilirii destinaţiei lor finale, procesării adecvate pentru utilizare în

alt scop ori nimicirea lor. Această măsură poate fi dispusă doar de medicii veterinari oficiali

(conform art. 6 Legea 221/2007), dar iarăşi fiind lăsată la aprecierea personală a agentului

constatator. În lipsa unei proceduri interne, în practică nici nu se aplică.

f) Nimicirea/distrugerea produselor alimentare neconforme, periculoase este una dintre

măsurile larg întîlnite în actele normative privind activitatea ANSA, dar şi cel mai dureros subiect

pentru Republica Moldova. Art. 25 Legea 78/2004 prevede: „produsele retrase de pe piaţă

urmează a fi supuse expertizei (sanitar epidemiologice, sanitar veterinare) de către organele de

control pentru a stabili utilizarea lor condiţionată sau nimicirea lor. Anterior nimicirii sau

utilizării condiţionate, agentul economic va modifica proprietăţile lor prin orice metodă accesibilă

şi sigură, în prezenţa reprezentantului organului de control, fapt ce ar exclude posibilitatea

folosirii lor conform destinaţiei. Dacă produsele s-au supus expertizei, agentul economic este

obligat să depoziteze produsele suspecte, sub răspunderea sa. În baza rezultatelor expertizei,

organul de control decide utilizarea condiţionată sau nimicirea. Agentul economic din

sectorul alimentar alege modul, condiţiile de utilizare condiţionată sau nimicire şi le coordonează

cu organul de control. Cheltuielile se vor suporta de agentul economic. Agentul economic va

prezenta organului de control documentul sau copia acestuia legalizată care confirmă utilizarea

condiţionată sau nimicirea acestuia. Organele de control sunt obligate să efectueze controlul

asupra utilizării condiţionate sau nimicirii”.

HG nr. 1300/1998, deşi este un act normativ învechit, nu este abrogat, şi reglementează la

fel paşii ce ar trebui parcurşi la „luarea deciziei de nimicire”. Conflictele de normă survin în

8

contextul HG nr. 1300/1998 care stipulează expres „în cazul în care produselor alimentare

urmează a fi nimicite se emite o hotărîre specială a medicului şef sanitar de stat sau a medicului

veterinar în care se indică modul, metoda şi termenele de nimicire”. Medicul sanitar este angajat

al Serviciului de Supraveghere a Sănătăţii Publice, şi în acest context atestăm o normă de trimitere

în alb, întrucît SSSP nu are reglementată atribuţia de a dispune nimicirea conform HG nr.

384/2010. Rezultă că decizia ar aparţine exclusiv medicului sanitar veterinar, funcţionar ANSA.

Agenţia pentru Protecţia Consumatorilor are atribuţia de a dispune şi a participa la

procedura de nimicire a produselor nealimentare. Totuşi în cadrul procesului de evaluare a

riscurilor de corupţie s-a constatat şi în acest caz o lacună, lipsa de procedură privind modul şi

metoda de realizare a unei asemenea măsuri, precum şi a mecanismului de control.

Potrivit pct. 15 din HG nr. 1300/1998 (capitolul IV), nimicirea (îngroparea, arderea)

despre care în decizie se menţionează în mod special se execută cu puterile şi mijloacele agentului

economic în prezenţa comisiei instituite prin ordinul agentului economic.

Deşi actul normativ enumeră cu titlu de exemplu în paranteză două modalităţi de realizare

a măsurii de nimicire, practic lipseşte o procedură clară şi explicită privind „determinarea

unui anumit mecanism, modalităţile şi paşii ce trebuie parcurşi pentru realizarea distrugerii

unui lot de marfă de produse alimentare periculoase”, precum şi mecanismul de control din

partea instituţiilor abilitate prin lege cu dispunerea unor asemenea măsuri. În rezultat, este la

latitudinea instituţiei de a face uz de o asemenea atribuţie, de a stabili în mod individual, fiecare

inspector, cum se va efectua procedura de nimicire şi respectiv dacă ea se efectuează de facto sau

nu.

Măsura de „distrugere sau nimicirea” a produselor alimentare este o problemă în

Republica Moldova. În rezultatul mesei rotunde organizate de către CNA cu participarea

reprezentanţilor din cadrul instituţiilor publice (APC, ANSA, Serviciul de Supraveghere a

Sănătăţii Publice, Ministerul Mediului, Cancelaria de Stat, Serviciul Vamal, CAPC), s-a

recunoscut lipsa unui mecanism clar şi unic pentru nimicirea produselor alimentare şi

nealimentare, dar şi consecinţele periculoase ce pot surveni ca rezultat al întreprinderii acestei

măsuri.

În acelaşi timp, merită de menţionat faptul că, ANSA întreprinde pe larg această

procedură, şi doar în cursul a nouă luni a. 2015 raportează că au fost nimicite 51 tone de carne.

Mecanismul de realizare a măsurii, monitorizarea procesului de distrugere, măsurile de protecţie a

mediului luate în considerare la realizarea acestei proceduri, actul prin care s-a dispus şi realizat

nimicirea - toate au fost decizii unilaterale şi arbitrare ale funcţionarului ANSA, şi lipseşte

consumatorii de garanţia distrugerii de facto a produselor alimentare neconforme şi/sau

periculoase, survenind riscul de reamplasare pe piaţă.

II. Etapa de analiză a proceselor de lucru

Această etapă a înglobat trei domenii de activitate prioritare, şi anume: desfăşurarea

procedurii de control, eliberarea actelor permisive şi înregistrarea medicamentelor veterinare.

Riscurile identificate în cadrul acestei etape se datorează factorilor interni, organizaţionali, ce ar

putea fi înlăturaţi prin măsuri manageriale şi reglementări interne de control.

a) Procedura de control: A fost analizată pornind de la două acte legislative în vigoare, şi

anume Legea nr. 131/2012 care este o lege organică şi în anexa căreia ANSA se regăseşte ca

subiect, şi Legea nr. 50/2013, lege ordinară, elaborată în corespundere cu normele europene.

Procesul de evaluare a riscurilor de corupţie a permis identificarea următoarelor problematici:

aplicarea neuniformă a legislaţiei la capitolul „control” în cadrul aceleiaşi instituţii.

Astfel, dacă subdiviziunile din domeniul fitosanitar desfăşoară activităţi de control în baza Legii

nr. 131/2012, subdiviziunile specifice domeniului siguranţei alimentelor şi sanitar-veterinare se

conduc de Legea nr. 50/2013. Aplicarea neunitară a legislaţiei generează acţiuni individuale,

puteri discreţionare şi implicit riscuri de corupţie, lăsînd la latitudinea inspectorului discreţie la

alegerea legii pe care vrea să o aplice, şi respectiv deciziile pe care le emite.

9

lipsa de conlucrare şi coordonare a controalelor întreprinse de ANSA cu autoritatea de

monitorizare a controalelor (Cancelaria de Stat), contrar prevederilor Legii nr. 131/2012, fapt ce

poate conduce la exercitarea de presiuni asupra agenţilor economici, sau întreprinderea

controalelor în mod abuziv.

proceduri neuniformizate în activitatea funcţionarilor ANSA din domeniul fitosanitar şi

sanitar veterinar la punctele de frontieră. Divergenţele vizează etapele de control pe care

funcţionarul ANSA le exercită faţă de agentul economic (verificarea la posturile de control şi

ulterior controlul secundar în locurile de descărcare). Una dintre vulnerabilităţile constatate în

timpul procesului de ERC la punctele de frontieră reprezintă „etapa de control secundar” a

mărfurilor importate de origine animală. Astfel, odată ajunsă în depozitul agentului economic,

marfa este supusă controlului din partea inspectorilor ANSA, prin prelevare de probe şi trimitere

la laborator. Potrivit ordinul ANSA nr. 173/1 din 15.07.2014 „pe perioada petrecerii

investigaţiilor de laborator, lotul de marfă rămîne sub restricţii de orice manipulare sub

responsabilitatea agentului economic, fiind sub supravegherea subdiviziunii teritoriale ANSA

unde este amplasat depozitul autorizat sanitar veterinar”. Lacuna determinată vizează lipsa unui

mecanism de control strict asupra mărfurilor supuse investigaţiilor de laborator, ce durează 3-5

zile, situaţie în care aceasta rămîne sub responsabilitatea agentului economic, nefiind sigilată sau

supusă unui control strict din partea funcţionarilor ANSA. În aceste împrejurări, marfa poate

fi/este distribuită cu uşurinţă în ţară, în special dacă este un produs perisabil, pînă la recepţionarea

probelor de laborator finale, iar în caz de depistare a pericolului sau neconformităţii, fiind dispusă

„retragerea de pe piaţă”, procedura lipsă în prezent, iarăşi lăsată la aprecierea agentului economic,

fără sancţiuni şi fără monitorizare.

Nerespectarea şi neimplementarea procedurii de „contestare” a actului de control,

deciziilor/prescripţiilor emise de funcţionarii ANSA, în temeiul contenciosului administrativ.

Merită de menţionat faptul că atît Legea nr. 131/2012 (art. 30), cît şi Legea nr. 50/2013 (art.8)

stipulează clar şi indubitabil faptul că operatorii economici pot contesta deciziile agentului

constatator conform procedurii contenciosului administrativ (Legea nr. 793/2000), chiar dacă în

cadrul ANSA sunt divergenţe la aplicarea legislaţiei. Dreptul agentului economic de contestare se

regăseşte şi în Legea nr. 221/2007 (art. 37/6) pentru domeniul de „înregistrare a medicamentelor

veterinare”, deşi în practică nu se aplică, şi nu este cunoscut funcţionarilor publici ANSA.

Tot la capitolul „control” şi „discreţii” subliniem şi problematica „autosesizării”

funcţionarilor ANSA. Nu puţine sunt cazurile mediatizate de presă, sau pe reţelele de socializare,

unde intervenţia promptă şi examinarea detaliată a cazului este obligatorie. Totuşi, lipsa unei

persoane responsabile de gestionarea şi monitorizarea informaţiilor publice, dar şi absenţa unei

reglementări explicite privind procesul de sesizare a conducerii, luarea deciziei finale, delegarea

la control, zădărnicesc reacţia promptă a autorităţilor direct responsabile din cadrul ANSA. Din

aceste considerente, populaţia este informată doar cu privire la fabulă, dar nu şi cu privire la

măsurile întreprinse de Agenţie, sancţiunile aplicate.

b) Unul dintre cel mai vulnerabil sector de activitate al ANSA, cu cele mai multe riscuri de

corupţie reprezintă „eliberarea actelor permisive”. Deşi patru acte normative (Legea nr.

160/2011, HG nr. 778/2013, HG nr. 654/2015 şi HG nr. 970/2014) stipulează expres necesitatea

instituirii „ghişeului unic” funcţional pentru eliberarea actelor permisive, pînă în prezent acesta

lipseşte atît la nivel Central, cît şi la nivel teritorial/municipal. Neimplementarea sistemului

„ghişeului unic”, accesul nerestricţionat al agenţilor economici/persoanelor în orice birou al

funcţionarilor ANSA, lipsa unui ghişeu de informaţie în cadrul ANSA, au permis identificarea a

numeroase deficienţe şi factori de risc interni, care favorizează dezvoltarea corupţiei, şi anume:

- divergenţe constatate la etapa de depunere a cererilor pentru obţinerea unui act permisiv,

atît prin împuterniciri repartizate în mod diferit, cît şi prin mecanismul neuniform de depunere a

cererilor. În domeniul fitosanitar, acte permisive pot fi eliberate atît subdiviziunile teritoriale

ANSA, cît şi unele subdiviziuni ale Aparatului Central, în timp ce pentru domeniul sanitar-

veterinar competenţa de eliberare a actelor permisive revine doar subdiviziunilor teritoriale.

10

Totodată, modul de recepţionare a cererilor diferă- în unele subdiviziuni agentul economic depune

cererea la anticameră/secretariat, în alte subdiviziuni- direct inspectorului care efectuează

controlul la faţa locului sau perfectează actul permisiv (contact direct cu funcţionarul public

împuternicit cu luarea deciziei).

- instituirea unor registre electronice la eliberarea actelor permisive, în lipsa reglementării

„mecanismului de gestionare şi securizarea a acestora”. Unul dintre acestea este registru

electronic funcţional în cadrul Secţiei carantină externă din cadrul Aparatului Central,

subdiviziune responsabilă de eliberarea permisului fitosanitar pentru import. Acest mecanism

implementat actualmente, prin introducerea datelor agentului economic în Registrul electronic

imediat după recepţionarea şi verificarea pachetului de documente, pînă la semnarea actului

permisiv, generează numeroase riscuri. Odată introdusă informaţia în Registrul electronic,

permisul fitosanitar se consideră a fi eliberat şi valabil. În acest sens, au fost înregistrate incidente

de integritate în cursul anului 2014, funcţionarul postului de control la frontiera externă a permis

importul unui lot de marfă în lipsa permisului fitosanitar, pentru care agentul economic doar

depusese cerere. Deşi actul permisiv era nesemnat, informaţia figura deja în baza de date. Accesul

la acest Registru electronic nu este reglementat în nici un act intern, iar informal au acces la aceste

informaţii mai mulţi funcţionari, inclusiv de la posturile de frontieră.

Un alt registru electronic a fost instituit între Secţia carantină internă din cadrul Aparatului

Central şi subdiviziunile teritoriale ANSA, întru verificarea certificatelor fitosanitare pentru

export. Accesul, şi modul de gestionare al acestui Registru, la fel, nu este reglementat la nivel

instituţional, iar potrivit descrierii procesului de lucru, funcţionarii din cadrul Aparatului Central

nu au doar dreptul de a „vizualiza” informaţiile introduse de inspectorii din teritoriu, ci au acces

nemijlocit la „redactarea” informaţiilor introduse.

Rezultă, că gestionarea liberă a informaţiilor din aceste baze de date, accesul nerestricţionat şi

nereglementat expres prin acte departamentale, conferă posibilităţi largi pentru funcţionarii

Agenţiei, inclusiv prin intervenţia în mod direct/indirect în activitatea angajaţilor din alte

subdiviziunile, dar şi de a manevra personal cu aceste informaţii/date abuziv, discreţionar. În acest

sens, se recomandă examinarea HG nr. 1123 din 14.12.2010 privind aprobarea Cerinţelor faţă de

asigurarea securităţii datelor cu caracter personal la prelucrarea acestora în cadrul sistemelor

informaţionale de date cu caracter personal, şi reglementarea pe intern a mecanismului de

gestionare, acces, securizare a acestor baze de date.

- lipsa unui mecanism clar şi unic de încasare a taxelor achitate de operatorii economici

pentru actele eliberate sau serviciile prestate. Examinarea detaliată a etapei de achitare a plăţilor

legal stabilite, a reliefat nepotriviri între activitatea subdiviziunilor ANSA. Unele subdiviziuni

încasează aceste taxe prin intermediul contabilităţilor de la nivel raional, alte subdiviziuni solicită

efectuarea achitărilor în bancă. Diferenţierile constatate atrag după sine implicit şi lipsă de

monitorizare asupra acestor plăţi, taxe percepute, lipsa de control asupra actelor permisive

eliberate, etc.

- proceduri neuniformizate la „semnarea” actelor permisive. Deşi în cadrul ANSA există

Ordinul nr. 217/2013, care stipulează expres ce categorie de funcţionari şi ce acte poate semna, în

practică nu se respectă întru totul, semnăturile fiind aplicate şi de funcţionari neîmputerniciţi.

Potrivit dispoziţiei acestui ordin, marea majoritate a actelor permisive eliberate de ANSA trebuie

semnate de directorii generali adjuncţi desemnaţi. Dat fiind faptul că ANSA are trei directori

generali adjuncţi, iar art. 19 lit. f) Legea nr. 98 din 04.05.2012 privind administraţia publică

centrală de specialitate stipulează expres că „directorul general stabileşte atribuţiile şi

responsabilităţile directorilor generali adjuncţi”, paradoxul constatat vizează lipsa acelui act

departamental (Regulament intern) care să stabilească atribuţiile, împuternicirile acestora, în

absenţa unei fişe de post.

- lacune constatate la “eliberarea certificatului de dezinfecţie”, certificat eliberat, contra

cost, de unii funcţionari ANSA, mai exact de funcţionarii postului de control intern Chişinău, şi

postului de control de la Bălţi. Certificatul se eliberează doar pentru acel mijloc de transport supus

dezinfecţiei, înainte de încărcare cu marfa destinată exportului. Mecanismul de obţinerea a

11

acestui act permisiv de către agentul economic, şi nemijlocit de dezinfectare a mijlocului de

transport lipseşte, şi respectiv lipseşte şi mecanism de încasare a taxei. Totodată, eliberarea

acestui act ridică numeroase semne de întrebare. Dacă agentul economic este din regiunea de sud

a RM acesta ar trebui să se deplaseze în mun. Chişinău pentru efectuarea procedurii de dezinfecţie

a transportului? Sau acest certificat este mai comod de obţinut fără deplasarea mijlocului de

transport?

- act permisiv, neprevăzut de lege, eliberat contra cost agenţilor economici. Este vorba

despre “certificatul de înregistrare oficială pentru siguranţa alimentelor”, neprevăzut de nici un act

normativ în vigoare, reglementat doar prin Ordinul ANSA nr. 80/2013 privind „Procedura de

înregistrare oficială pentru siguranţa alimentelor a operatorilor din businessul alimentar”. Potrivit

acestui act departamental, certificatul de înregistrare oficială se eliberează atît agenţilor economici

care produc şi comercializează produse de origine animalieră, inclusiv vînzătorilor cu amănuntul,

cît şi agenţilor economici ce produc şi comercializează produse de origine vegetală. În temeiul

Legii nr. 221/2007 şi anexei Legii nr. 160/2011, pentru agenţii economici implicaţi în procesul de

producere-comercializare a animalelor vii şi produselor de origine animală, ANSA eliberează

„autorizaţii sanitar-veterinare”, nefiind necesar acest certificat de înregistrare. Totodată, potrivit

informaţiilor oferite de către reprezentanţii Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare,

„certificatul de înregistrare” prevăzut de anexa Legii nr. 160/2011 este un certificat pe care ANSA

are competenţa de a-l elibera pentru producătorii produselor de origine vegetală, şi mai exact

pentru materia primă, nu şi pentru comercianţi. Iar certificatul de înregistrare prevăzut la anexa

nr. 6 a Legii nr. 228/2010, este destinat importatorilor, exportatorilor, producătorilor, depozitelor

colective de plante şi de produse vegetale, cu înregistrarea acestora în Registrul oficial. Rezultă că

„certificatul de înregistrare oficială” stabilit prin ordinul ANSA nr. 80/2013, este un act

neprevăzut de lege. În acelaşi timp, merită specificat faptul că procedura aprobată prin ordinul nr.

80/2013 stabileşte un termen de valabilitate a certificatului de 5 ani şi face referire la „tarife”

nereglementate legal. Asta în timp ce certificatele de înregistrare prevăzute de Legea nr. 160/2011

şi Legea nr. 228/2010, nu au termen de valabilitate şi se eliberează gratuit. Potrivit informaţiilor

prezentate de membrii grupului de lucru această procedură internă a fost stabilită în special pentru

agenţii economici care comercializează produse de origine vegetală, întrucît actualmente există o

lacună în legislaţie, lipsa actelor normative în vigoare care ar reglementa documentele necesare

pentru funcţionarea unităţilor, producerea, comercializarea mărfurilor de origine vegetală, iar

ANSA nu are altă posibilitate de a duce evidenţa operatorilor economici din acest domeniu.

- reglementarea „paşaportului fito-sanitar” în actele normative şi departamentale, act care

actualmente nu se eliberează de ANSA şi care urmează a fi implementat abia din anul 2018.

În contextul celor două proceduri menţionate mai sus, merită specificat faptul că în cadrul

procesului de evaluare s-au constatat riscuri materializate de nedeclarare a conflictelor de

interese şi a incompatibilităţilor de funcţie prevăzute de Legea nr. 158-XVI din 04.07.2008 cu

privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public. Astfel, CNA a determinat şi sesizat

Comisia Naţională de Integritate, care examinează actualmente 9 cazuri de incompatibilităţi de

funcţii publice, generate de exercitarea în paralel a funcţiei publice şi angajat remunerat în

sectorul privat, la agentul economic a cărui activitate avea competenţa de a controla. Atunci cînd

medicul veterinar împuternicit de liberă practică (angajat al agentului economic) eliberează

adeverinţe sanitar-veterinare în temeiul cărora medicul oficial ANSA (sau inspector ANSA)

eliberează certificatul sanitar-veterinar pentru animale vii, sau medicul împuternicit eliberează

certificatul sanitar-veterinar pentru marfa procesată care se distribuie în piaţă unde activează

medicul oficial ANSA, iar cele două funcţii se exercită de una şi aceiaşi persoană, ar însemna că

medicul oficial ANSA se verifică pe sine-însuşi, sau eliberează acte permisive pe care tot el le

verifică.

Subiectul declarării conflictului de interese prezintă interes aparte atît în cazul delegării la

control, dar şi în cazul eliberării actelor permisive, atribuţii nemijlocite pentru funcţionarii ANSA

din subdiviziunile teritoriale. Lipsa mecanismului clar şi eficient de declarare a conflictului de

12

interese în special pentru subdiviziunile teritoriale, necunoaşterea procedurii de declarare, sunt

riscuri ce încurajează direct fenomenul corupţiei sau muşamalizarea neregulilor.

c) Înregistrarea medicamentelor veterinare, este procedura reglementată de art. 37/1-37/6

Legea nr. 221/2007 privind activitatea sanitar-veterinară. Interesul faţă de această procedură îl

reprezintă „activitatea Comisiei Medicamentelor Veterinare”, menţionată cu titlu general de lege,

şi reglementată expres prin acte interne departamentale, şi anume prin Ordinul ANSA nr.

238/2015 cu privire la organizarea şi funcţionarea CMV, Ordinul ANSA nr. 106/2013.

Problematicele constatate sunt următoarele:

Competenţe neclare în procedura de înregistrare a medicamentelor veterinare. Potrivit

Legii nr. 221/2007, cererea solicitantului se va depune la Centrul Republican de

Diagnostic Veterinar, însă HG nr. 778/2013 face referire la „ghişeul unic”, atît pentru

recepţionarea cererilor agenţilor economici, cît şi pentru eliberarea certificatului de

înregistrare a medicamentului. Aşa cum am menţionat mai sus, neinstituirea „ghişeului

unic” favorizează contactul direct dintre solicitanţi şi funcţionarii implicaţi în procedura

parcursă pentru înregistrarea medicamentelor veterinare, cît şi neclarităţi privind

activitatea ANSA, CRDV şi Comisia Medicamentelor Veterinare. Cererea se depune la

CRDV (Secţia control calitatea medicamentelor), documentele se verifică de CRDV,

analizele şi buletinul de analize se emite de CRDV, concluzia finală însă revine Comisiei

Medicamentelor Veterinare, iar ordinul de înregistrare se emite de directorul ANSA.

Întrebarea care apare este, unde recepţionează solicitantul certificatul eliberat, la ANSA

sau la CRDV? În vederea înlăturării riscurilor de corupţie, dar şi a influenţelor

necorespunzătoare, ar fi binevenită asigurarea clarităţii, începînd cu etapa de depunere a

cererii de înregistrare a medicamentelor veterinare, şi finalizînd cu etapa de eliberare a

certificatului de înregistrare prin prisma implementării „ghişeului unic” (la ANSA sau la

CRDV), precum şi stabilirea clară a competenţelor Comisiei şi etapa de intervenţie a

acesteia.

Formalism în organizarea activităţii Comisiei Medicamentelor Veterinare, conflicte de

interese şi atribuţii cu exercitare nelimitată. În timp ce Legea nr. 221/2007 este lacunară în

privinţa modului de organizare şi funcţionare a acestei Comisii, Ordinul ANSA nr.

238/2015 care vine să reglementeze activitatea acesteia, denotă numeroase deficienţe: lipsa

unui mecanism clar de selectare şi desemnare a candidaţilor, membri ai Comisiei; mandat

cu durată nelimitată pentru aceştia; conflicte de norme între prevederile Regulamentului de

organizare şi funcţionare a CMV şi componenţa nominală a Comisiei generatoare de

conflicte de interese; lipsa mecanismului de contestare a deciziilor Comisiei, drept stipulat

în favoarea solicitantului conform art. 37/6 Legea nr. 221/2007.

Remunerare nejustificată şi incompatibilităţi de funcţii rezultate din Ordinul ANSA nr.

106/2013 şi Ordinul ANSA nr. 238/2015. Merită apreciat faptul că Legea nr. 221/2007 nu

stipulează nimic nici despre componenţa acestei Comisii, şi nici despre remunerarea

acestora. Totuşi, Regulamentul de organizare şi funcţionare a CMV, aprobat prin ordinul

ANSA nr. 238/2015, cît şi Ordinul ANSA nr. 106/2013, menţionează expres despre

remunerarea membrilor Comisiei Medicamentelor Veterinare din contul „mijloacelor

speciale conform legislaţiei în vigoare”. Analiza acestor două acte departamentale, scoate

în evidenţă următoarele divergenţe: pe de o parte, în preambulul Ordinului 106/2013 se face

trimitere la norme legislative ambigui, şi anume pct. 1 lit. b) al anexei nr. 2 din HG nr.

158/2007. Anexa nr. 2 a HG nr. 158/2007 justifică încasările percepute în conformitate cu

prevederile anexei nr. 1, adică din domeniul fito-sanitar, dar nu şi cheltuielile din domeniul

sanitar-veterinar, deci ordinul justifică aceste „remunerări” printr-o normă de trimitere în

alb. Pe de altă parte, aceste cheltuieli nu se regăsesc în planificarea bugetară anuală a

instituţiilor, şi nu sunt monitorizare de Agenţie sub nici o formă. Suma de 500 lei achitată

fiecărui membru a Comisiei per şedinţă, în temeiul unui contract, a ridicat numeroase

13

semne de întrebare legate de modul de calcul, tipul contractelor încheiate cu aceste

persoane, inclusiv funcţionari publici, sursele din care sunt achitate aceste sume, cine

monitorizează taxele percepute şi cheltuielile întreprinse? În acelaşi context s-au

identificat incompatibilităţi de funcţie în baza art. 25 din Legea nr. 158/2008, între calitatea

de funcţionar ANSA sau CRDV şi calitatea de membru a Comisiei, contractat şi remunerat.

Merită apreciat că, urmare a problematicelor identificate de către expertul CNA la capitolul

„remunerării” membrilor Comisiei Medicamentelor Veterinare, actul normativ ce justifică

aceste achitări, lipsa de control asupra acestor plăţi, conducerea ANSA s-a autosesizat în

cursul procesului de evaluare şi a iniţiat acţiuni de revizuire a actelor departamentale de

referinţă.

Lipsa de supraveghere şi transparenţă în activitatea farmaceutică veterinară. Nici în

Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comisiei Medicamentelor Veterinare, nici pe

pagina web a instituţiei nu regăsim nici o informaţie legată de activitatea acestui organ,

modul de raportare şi monitorizare a activităţii acesteia, medicamentele veterinare

înregistrate sau respinse. Totodată, ca rezultat al examinării paginii web a instituţiei s-a

constatat un deficit informaţional în domeniul „medicinii veterinare”, deşi Legea nr.

221/2007 stipulează expres anumite competenţe în sarcina ANSA (de a întocmi, actualiza şi

publica listele unităţilor autorizate sanitar veterinar care fabrică produse medicinale

veterinare, lista produselor medicinale veterinare autorizate, etc).

Lipsa prevederilor contravenţionale şi a sancţiunilor în domeniul „medicinii

veterinare”, situaţie care lasă loc pentru comiterea/tolerarea abaterilor.

III. Analiza incidentelor de integritate

Analiza incidentelor de integritate a relevat materializarea riscurilor descrise mai sus, şi a

permis atestarea nivelului scăzut de integritate a funcţionarilor Agenţiei. Faptele de corupţie

mediatizate în presă, funcţionari cu un nivel înalt de percepţie în privinţa funcţiei deţinute,

cu discreţie în exercitarea atribuţiilor, abuz în serviciu, management defectuos sau slab

organizat, sunt doar cîteva riscuri rezultate din sesizările Comisiei disciplinare, cauzele aflate în

instanţele de judecată, sau dosarele penale examinate de CNA sau Procuratura Anticorupţie. În

acest context, menţionăm:

- admiterea acţiunilor individuale şi a deciziilor unilaterale din partea unor funcţionari implicaţi

nemijlocit în procesul de control, inclusiv abuz în serviciu sau depăşirea atribuţiilor prin

efectuarea controlului în timpul zilelor de concediu, prin admiterea erorilor de serviciu;

- protejarea intereselor/favorizarea unor agenţi economici, prin admiterea importului în ţară a

mărfurilor în lipsa actelor permisive, sau prin eliberarea unor acte permisive contrar

prevederilor legale;

- neglijenţă în serviciu, manifestată prin încălcări la eliberarea certificatului de înregistrare

din domeniul fitosanitar, refuzul nejustificat de înregistrare a operatorilor economici din

domeniul fitosanitar; controale exercitate în mod superficial, cu consecinţe grave asupra

sănătăţii populaţiei;

- utilizarea bunurilor de serviciu în interes personal de către persoanele cu funcţii de

conducere din cadrul subdiviziunilor teritoriale, inclusiv în timpul concediilor de odihnă,

utilizarea iraţională a combustibilului;

- absenţe nemotivate de la serviciu a funcţionarilor ANSA;

- nerespectarea procedurii de efectuarea a controlului, prin admiterea efectuării controlului

fără coordonare cu şeful ierarhic superior, prin neelucidarea în actele de control a stării de fapt

reale în rezultatul controalelor efectuate la agenţii economici, prin întocmirea în mod incorect a

proceselor verbale contravenţionale, actelor de control, prescripţiilor sau neîntocmirea

intenţionată a acestora;

- nesubordonarea angajaţilor şi purtare sfidătoare.

14

Unele fapte dintre cele examinate de Comisia disciplinară constituie abateri disciplinare

conform art. 57 din Legea nr. 158/2008, altele cad sub incidenţa Legii nr. 90-XVI din 25.04.2008

cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei, ce atrag răspundere penală sau contravenţională,

însă în majoritatea cazurilor conducerea ANSA nu a întreprins şi nu întreprinde nimic pentru

identificarea premiselor care au favorizat comiterea acestora, cu implementarea măsurilor de

înlăturare/remediere. Ignorarea rolului „preventiv-educativ” al sancţiunii contribuie în mod

inevitabil la comiterea noilor incidente de integritate bazate pe sine-încrederea factorului uman,

iar evitarea sesizării organelor competente (CNA, CNI) cu privire la incidentele de integritate ce

conţin elemente de infracţiune ori contravenţie, încurajează factorul uman.

IV. Dublările de competenţă sau exercitarea în paralel a unor atribuţii de două sau mai multe

autorităţi, legislaţia neactualizată şi dificultăţile întîmpinate întru revizuirea acesteia, îşi au

originea şi explicaţia în anumite împrejurări externe, determinate cu ocazia examinării structurii

organizaţionale ANSA, şi anume:

Potrivit pct. 4 şi pct. 8 din HG nr. 51/2013, Ministerul Sănătăţii (Serviciul de

Supraveghere de Stat a Sănătăţii Publice) trebuia să transmită Agenţiei, informaţiile din

baza sa de date privind unităţile cu profil alimentar supuse supravegherii de stat în

domeniul siguranţei alimentelor, şi să-şi reducă cu 200 unităţi statele de personal, pe care

urma să le transfere către ANSA. Dat fiind faptul că Ministerul Sănătăţii nu a transmis

decît formal statele de personal specificate, unele activităţi sunt desfăşurate în paralel cu

Agenţia pentru Siguranţa Alimentelor (vezi menţiunile de mai sus)

La momentul înfiinţării, ANSA era o autoritate în subordinea Ministerului Agriculturii şi

Industriei Alimentare, motiv pentru care unele acte normative (Legea nr. 160/2011, HG

nr. 778/2013,etc) nemodificate, creează confuzie şi la etapa actuală. În temeiul Legii nr.

249 din 24.10.2013, ANSA devin autoritate publică subordonată nemijlocit Guvernului.

Neclaritatea survine în privinţa „elaborării politicilor instituţionale în domeniu”, întrucît

potrivit HG nr. 51/2013 ANSA este responsabilă de implementarea politicii statului în

domeniul de reglementare şi control pentru siguranţa alimentelor şi în domeniul sanitar-

veterinar, zootehnic, al protecţiei plantelor şi carantinei fitosanitare, control semincer,

calităţii produselor primare, produselor alimentare. Art. 4 alin. (1) din Legea nr.

221/2007, stipulează expres că „Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare

elaborează politica şi strategiile în domeniul sanitar-veterinar şi al siguranţei alimentelor

de origine animală”. Analizînd prevederile art. 3 al Legii nr. 228/2010, cu modificările de

rigoare, elaborarea şi promovarea politicii în domeniul fitosanitar revine, la fel, în

competenţa autorităţii administrative centrale din domeniul agriculturii.

Rezultă că, deşi Agenţia este o autoritate subordonată nemijlocit Guvernului, indirect este

„subordonată” Ministerului Agriculturii. Această interdependenţă îngreunează, de facto,

desfăşurarea unor activităţi, inclusiv de operare a unor modificări sau de ajustare a actelor

normative în vigoare specifice domeniului de activitate ANSA. Este binevenită o

colaborare sau coordonare între cele două instituţii, în special datorită ramurilor de

activitate comune (din domeniul fito-sanitar sau sanitar-veterinar), însă „subordonarea şi

dependenţă” informală faţă de minister creează dificultăţi pentru Agenţie.

Sursa incidentelor de integritate reprezintă aspectele de ordin procedural/organizaţional,

stabilite în urma analizei fişelor de post şi regulamentelor de activitate ale subdiviziunilor

ANSA, şi anume:

a) discreţii la încheierea contractelor cu medicii veterinari de liberă practică

împuterniciţi, şi cu medicii veterinari de liberă practică, pentru desfăşurarea unor activităţi

sanitar-veterinare, inclusiv eliberarea unor anumite categorii de acte permisive (adeverinţe

sanitar-veterinare, certificate sanitar-veterinare). Riscurile constatate vizează pe de o parte

lipsa unor modele de contracte (contracte-tip) uniform stabilite la nivel instituţional, iar pe

de altă parte, lipsa de monitorizare asupra activităţii desfăşurate de medicii veterinari

15

împuterniciţi contractaţi de ANSA pentru prestarea unor servicii.„Discreţia şi propria

apreciere” aflată la latitudinea fiecărei subdiviziuni teritoriale ANSA în materie

contractuală, lipsa evidenţei centralizate a persoanelor terţe contractate de ANSA,

deficienţa unui mecanism clar stabilit la nivel instituţional pentru perceperea şi controlul

taxelor de la medicii veterinari împuterniciţi ce desfăşoară activităţi ca „intermediari”

între ANSA şi agentul economic, conform tarifelor legal stabilite, reprezintă o

dezorganizare în activitatea instituţională, şi conduc spre admiterea sau necunoaşterea

incompatibilităţilor de funcţii, spre fraude.

b) lipsa stipulării exprese în actele interne departamentale a principiului

„teritorialităţii” la eliberarea actelor permisive. În luna august 2015 au fost înregistrate şi

mediatizate în presă cazurile privind eliberarea certificatelor fitosanitare de export de către

subdiviziunea pe domeniul fitosanitar ANSA mun. Chişinău pentru mărfuri amplasate în

raionul Camenca, pe care inspectorul subdiviziunii teritoriale nici nu le verificase.

Legislaţia în vigoare, stipulează expres că pînă la eliberarea actului permisiv marfa/locul

trebuie expertizate, verificate de către inspectorul subdiviziunii teritoriale ANSA din raza

teritorială unde este amplasată/depozitată marfa/locul. Din aceste considerente, în vederea

evitării depăşirii competenţelor şi a evitării abuzului în serviciu, stipularea expresă în

fişele de post şi regulamentele de activitate ale subdiviziunilor ANSA a „criteriului

teritorialităţii” este binevenită.

c) neclarităţi legate de „examinarea cererilor în contencios administrativ” şi a

„reprezentării în instanţele de judecată”. Dat fiind faptul că subdiviziunile teritoriale

ANSA dispun de autonomie şi personalitate juridică, fiind responsabile de desfăşurarea

activităţilor de control şi constatarea contravenţiilor, examinarea cărora revine instanţelor

de judecată, „competenţa de reprezentare în instanţele de judecată şi de soluţionare a

contestaţiilor” reprezintă o dilemă în contextul în care fiecare subdiviziune teritorială are

jurist, inspectori care au efectuat controlul, dar şi Direcţie juridică în cadrul Aparatului

Central. Astfel, pentru evitarea riscului pasării responsabilităţilor de la un funcţionar la

altul, şi întru responsabilizarea funcţionarului faţă de activitatea sa, este necesară

stabilirea unei clarităţi la acest compartiment.

d) atribuţii similare între Aparatul Central şi subdiviziunile teritoriale sau atribuţii prea

largi reglementate. Lipsa de delimitare clară a atribuţiilor, responsabilităţilor,

împuternicirilor între direcţiile ANSA, în special la capitolul „control”, „eliberarea actelor

permisive” generează confuzii, acordă drepturi exagerate şi lasă porţile deschise pentru

comiterea abaterilor.

V. Transparenţa în activitatea ANSA este unul dintre principiile prevăzute de art. 6 Legea

nr. 50/2013, art. 7-8 Legea nr. 113/2012, şi la fel un principiu pe care îl regăsim în Legea nr.

131/2012. Deci, indiferent de divergenţele practice la aplicarea actelor normative la control,

scopul transparenţei în activitatea ANSA este de a „informa populaţia cu privire la riscurile pe

care le pot prezenta anumite produse, despre măsurile luate ori pe cale de a fi luate pentru a

preveni, reduce sau elimina acest risc”, dar şi de conlucrare cu societatea civilă, de prezentare

opiniei publice a informaţiilor privind activităţile de control întreprinse şi eficacitatea acestora.

Totuşi, în rezultatul examinării şi studierii pagina web a Agenţiei, am conchis următoarele:

deşi pagina web a instituţiei este funcţională, informaţia de pe pagină nu este una

completă, regăsindu-se unele acte normative, sau departamentale abrogate sau învechite,

ce pot induce în eroare agentul economic.

neimplementarea sistemului „liniilor telefonice instituţionale pentru informare”, conform

cap. IV din Legea nr. 252/2013, precum şi lipsa informaţiei privind linia naţională

anticorupţie.

16

lipsa rapoartelor anuale de activitate ANSA, contrar prevederilor art. 27 alin. (3) din Legea

nr. 50/2013.

lipsa informaţiilor privind măsurile luate în rezultatul controalelor şi modul de executare al

acestora şi de monitorizare a executării lor.

în temeiul prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/2013, ANSA are competenţa de a

elabora proceduri de control şi instrucţiuni ce vor ghida personalul său la efectuarea

controalelor. Procedurile elaborate la etapa actuală sunt incomplete şi vagi, iar pe pagina

web a instituţiei sunt publicate doar două proceduri: proceduri la frontieră şi proceduri de

inspecţie al Direcţiei Supravegherea Comerţului, Distribuţiei şi Consumului produselor

alimentare, subdiviziune din Aparatul Central care de facto nici nu desfăşoară activităţi de

control. Astfel, pe lîngă faptul că nu există o procedură unică de planificare şi efectuare a

controlului la agenţii economici obligatorie pentru toţi angajaţii ANSA, indiferent de

subdiviziunea teritorială, totodată procedurile existente la etapa actuală sunt formale şi nici

nu sunt publicate pentru informare.

Ţinând cont de obiectivele evaluării riscurilor de corupţie, şi anume identificarea factorilor

instituţionali care favorizează sau pot favoriza corupţia şi elaborarea recomandărilor pentru

excluderea sau diminuarea efectelor acestora, procesul de evaluare a finalizat cu un plan de

integritate, bazat pe 8 obiective majore şi 44 măsuri orientate spre îmbunătăţirea climatului

instituţional şi bunei guvernări (plasat pe pagina web a Agenţiei:

http://ansa.gov.md/uploads/files/Ordinele%20ANSA/2016/Plan_de_integritate_ANSA.pdf).

Merită apreciat faptul că primul obiectiv este unul foarte sensibil şi imposibil de realizat

unilateral doar de către ANSA. Considerentele sunt cele enunţate mai sus, privind „elaborarea

politicilor instituţionale”, dar şi necesitatea implicării şi voinţei autorităţilor vizate în soluţionarea

acestei problematici. Este vorba despre evaluarea cadrului legal în domeniu, identificarea

dublărilor de competenţe pe anumite sectoare de activitate, şi abordarea unui subiect dureros, dar

larg întîlnit în practică, de „nimicire” a produselor alimentare/nealimentare. Astfel, măsurile ce se

regăsesc la primul obiectiv revin nu doar Agenţiei pentru Siguranţa Alimentelor, dar altor

autorităţi de resort, întru evitarea exercitării presiunii asupra agentului economic, dar şi întru

sporirea protecţiei drepturilor consumatorilor, cetăţenilor.

Direcţia Generală Prevenirea Corupţiei,

Centrul Naţional Anticorupţie