Controlul activitatii administratiei publice

 Administratia, ca structura prin intermediul careia se urmareste realizarea interesului

general al societatii, sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele mai utile activitati

umane, contribuind la punerea in valoare a bogatiilor sociale.

Activitatea de control are rolul de a regla executarea deciziei administrative si a insasi

actului decizional, fiind o importanta latura a factorilor de conducere sociala. Controlul este, de

asemenea, si un important mijloc de realizare a functiilor de reglare si autoreglare a intregului

sistem.

Necesitatea si insemnatatea controlului activitatii administrative rezulta din specificul

acesteia, de a fi in continua confruntare cu realitatea, pentru realizarea permananta a

conformitatii actelor administrative, emise de organele inferioare, cu prevederile actelor

normative cu forta juridica superioara.

               Notiunea controlului administrativ

Prin conceptul de control se are in vedere actiunea de descoperire si constatare a starilor

de fapt negative, a dereglarilor si neconcorcondantelor din activitatea controlata, urmata de

aplicarea de catre organele competente, a unor sanctiuni sau a altor masuri prevazute de lege.

Controlul administrativ nu este instituit numai pentru a constata abaterile si a aplica sanctiunile ci

si pentru a indruma activitatea administratiei si a trege invataminte din cele constate pentru

perfectionarea muncii administrative.

Constatarile facute de organele de control sunt materializate in acte si operatiuni

tehnico-materiale, pentru ca altfel controlul ar insemna o activitate lipsita de semnificatie si

eficienta. Actele intocmite in urma controlului trebuie se reflecte latura de indrumare si spirjin

alaturi de latura coerciva, fara a se exclude reciproc sau sa se absolutizeze una din ele.

Complexitatea sarcinilor administratiei publice si diversificarea continua, a impus

necesitatea specializarii controlului in functie de multiplele laturi ale activitatii economice si

sociale. Specializarea controlului este un principiu valabil atat pentru controlul efectuat in cadrul

fiecarei autoritati administrative, pe compartimente, cat si pentru controlul ce se exercita din

afara, de catre organisme special create, pe domenii de activitate.

Cea mai frecventa forma de control intern specializat este controlul financiar propriu

prin care se asigura, in toate compartimentele administratiei publice, disciplina financiara si

bugetara. Acest control se execita de regula de catre contabilul sef si de catre corpul de control

financiar intern.

Formele de control ale activitatii administratiei publice

In primul rand asupra activitatii autoritatilor administratiei publice se exercita un

control parlamentar prin mijioace si metode specifice. Acest control are prin excelenta un

caracter politic care se manifesta prin verificarea activitatii executive, nu numai pe baza unor

considerente juridice, ci si pe motivatii politice. Ca urmare, controlul parlamentar vizeaza atat

legalitatea, cat si oportunitatea actelor administrative, dar prin aceasta forma de control nu se

poate sanctiona ilegalitatea actelor administrative, decat tot prin mijioace politice.

Controlul parlamentar asupra activitatii executive isi are legitimitatea in rolul

parlamentului de a fi organul reprezentativ suprem al poporului, care exercita atributiile

suveranitatii nationale. Institutia controlului parlamentar este consacrata in articolul 111 din

Constitutia Romaniei, din noiembrie 1991. In acest articol se prevede ca Guvernul si celelalte

organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate

sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile

parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora.

In al doilea rand administratia publica exercita un control asupra propriei sale

activitati, care cuprinde atat activitatea desfasurata in forma juridica, cat si cea realizata prin

operatiuni materiale si tehnice, de prestari de servicii si chiar productive. Sfera larga a acestui

control se manifesta si prin aceea ca el nu se reduce numai la confruntarea actelor sau

operatiunilor materiale tehnice cu dispozitiile legale in vigoare, ci vizeaza activitatea organelor

controlate sub multiple aspecte, in care rolul esential il ocupa aprecierea oportunitatii acestora,  

in scopul obtinerii celor mai eficiente rezultate.

Controlul exercitat de autoritatile administratiei publice poate sa fie un control intern

sau extern, in functie de pozitia pe care o are organul controlat, fata de cel care controleaza.

Controlul intern are o pondere mai mare decat cel extern, deoarece raspunderea pentru

bunul mers al activitatii autoritatilor administrative revine in primul rand conducerii unitatii care

trebuie sa previna si sa sesizeze operativ neajunsurile. Din acest punct de vedere, controlul intern

este un instrument indispensabil procesului decizional al conducerii autoritatii administrative.

Aceasta forma de control administrativ este consecinta subordonarii ierarhice a

compartimentelor autoritatilor administrative si a functionarilor ce le alcatuiesc. El are un

caracter general si permanent, privind deopotriva atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor si

faptelor celor controlati. Acest control se realizeaza din oficiu sau la cererea si sesizarea altor

persoane, din interiorul organului administrativ ori din afara acestuia.

Cand controlul a fost declansat printr-o reclamatie sau o sesizare, poarta denumirea de  

recurs gratios (reclamatie administrativa), care constituie, in caz de litigiu, o conditie prealabila

a exercitarii actiunii de contencios administrativ.

Potrivit legii controlul intern reprezinta ansamblul formelor de control exercitate la

nivelul entitatii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere in concordanta cu

obiectivele acesteia si cu reglementarile legale, in vederea asigurarii administrarii fondurilor in

mod economic, eficient si eficace. Totodata controlul intern include structurile organizatorice,

metodele si procedurile de control.

Auditul public intern este o activitate functional independenta si obiectiva, prin care se

da asigurari si consiliere conducerii entitatii publice, pentru buna administrare a veniturilor si

cheltuielilor publice si care contribuie la indeplinirea obiectivelor stabilite, printr-o abordare

sistematica si metodica, imbunatatind eficienta si eficacitatea sistemului de conducere, bazat pe

gestiunea riscului, a controlului si a proceselor de administrare.

Sfera auditului public intern cuprinde:

a) activitati financiare sau cu implicatii financiare, desfasurate de entitatea publica din

momentul constituirii angajamentului pana la utilizarea fondurilor de catre beneficiarii finali,

inclusiv a fondurilor provenite din asistenta externa;

b) constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea si stabilirea titlurilor de creanta,

precum si a facilitatilor acordate la incasarea acestora;

c) administrarea patrimoniului public, precum si vanzarea, gajarea, concesionarea sau

inchirierea de bunuri din domeniul privat/public al statului ori al unitatilor administrativ-

teritoriale;

d) sistemele de management financiar si control, inclusiv contabilitatea si sistemele

informatice aferente.

Tipurile de audit sunt urmatoarele:

a) auditul de sistem care reprezinta o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere

si control intern, cu scopul de a stabili daca acestea functioneaza economic, eficace si eficient

pentru identificarea deficientelor si formularea de recomandari pentru corectarea acestora;

b) auditul performantei care examineaza daca criteriile stabilite pentru implementarea

obiectivelor si sarcinilor entitatii publice sunt corecte, pentru evaluarea rezultatelor si apreciaza

daca rezultatele sunt conforme cu obiectivele;

c) auditul de regularitate care reprezinta examinarea actiunilor asupra efectelor

financiare pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, sub aspectul respectarii

ansamblului principiilor, regulilor procedurale si metodologice care el sunt aplicate.

Activitatea de audit public intern se realizeaza in cadrul compartimentului de

specialitate de catre auditori interni care au calitatea de functionari publici, numiti in functie de

conducatorul entitatii publice, cu avizul conducatorului compartimentului de audit public intern.

Prin urmare auditul implica o munca de analiza si diagnosticare si poate fi general sau limitat, la

o anumita componenta a activitatii entitatii publice.

Controlul financiar-preventiv este activitatea prin care se verifica legalitatea si

regularitatea operatiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public,

inainte de aprobarea acestora. Acest control se organizeaza si se exercita sub forma controlului

propriu, la toate entitatile publice si asupra tuturor operatiunilor cu impact financiar precum si

asupra fondurilor publice si a patrimoniului public, si sub forma controlului delegat, realizat de

catre controlori delegati ai Ministerului Finantelor publice, la ordonatorii principali de credite ai

bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, precum si ai bugetului oricarui fond

special, la Fondul national si la agentiile de implementare a fondurilor comunitare, precum si la

alte entitati publice cu risc ridicat.         

Potrivit prevederilor O.G. nr. 119/1999, cu modificarile ulterioare,  privind auditul

public intern si controlul financiar preventiv, Ministerul Finanţelor Publice este autoritatea de

coordonare şi reglementare a controlului financiar preventiv pentru toate entităţile publice.

Controlul financiar preventiv se organizează şi se exercită de autorităţi competente, în mod

unitar, potrivit prevederilor prezentei ordonanţe şi ale actelor normative emise în aplicarea

acesteia.

Controlul financiar preventiv se organizează şi se exercită în următoarele forme:

a) controlul financiar preventiv propriu, la toate entităţile publice şi asupra tuturor

operaţiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice şi a patrimoniului public;

b) controlul financiar preventiv delegat, la ordonatorii principali de credite ai bugetului

de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai bugetului oricărui fond special, la

Fondul naţional şi la agenţiile de implementare a fondurilor comunitare, precum şi la alte entităţi

publice cu risc ridicat, prin controlori delegaţi ai Ministerului Finanţelor Publice.

Controlul financiar preventiv se va integra în mod treptat în sfera răspunderii

manageriale, proces ce trebuie finalizat până la data aderării României la Uniunea Europeană, pe

măsură ce controlul managerial va asigura eliminarea riscurilor în administrarea fondurilor

publice. Atingerea acestui nivel va fi evaluată de auditul public intern din cadrul Ministerului

Finanţelor Publice.

Controlul financiar preventiv propriu se exercita prin viza, de catre persoane din cadrul

compartimentelor de specialitate, desemnate in acest scop de catre conducatorul entitatii publice,

altele decat cele care initiaza operatiunea supusa vizei. Persoanele in drept sa exercite controlul

financiar preventiv delegat acorda sau refuza acordarea vizei de legalitate numai in scris, pe

formular tipizat care poarta semnatura si sigiliul personal al controlorului delegat competent.

Inainte de a emite un refuz de viza, controlorul delegat are obligatia sa informeze, in

scris, in legatura cu intentia sa pe ordonatorul de credite, precizand motivele refuzului.

Controlorii delegati fac parte din Corpul controlorilor delegati care reprezinta un compartiment

distinct in structura Ministerului Finantelor Publice, atat la nivel central, cat si teritorial.

Actul de numire va cuprinde şi limitele de competenţă în exercitarea controlului

financiar preventiv propriu. Persoanele desemnate să efectueze această activitate sunt altele decât

cele care iniţiază operaţiunea supusă vizei.

Numirea, suspendarea, destituirea sau schimbarea personalului care desfăşoară activităţi

de control financiar preventiv propriu se face de către conducătorul entităţii publice, cu acordul

entităţii publice superioare, iar în cazul entităţilor publice în care se exercită funcţia de ordonator

principal de credite al bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat sau al bugetului

oricărui fond special, cu acordul Ministerului Finanţelor Publice. Persoanele desemnate cu

exercitarea activităţii de control financiar preventiv propriu trebuie să aibă competenţele

profesionale solicitate de această activitate. Ele vor respecta un cod specific de norme

profesionale, elaborat de Ministerul Finanţelor Publice, care va cuprinde şi condiţiile şi criteriile

unitare pe care entităţile publice trebuie să le respecte în cazul numirii, suspendării, destituirii sau

schimbării personalului care desfăşoară această activitate.

Persoanele în drept să exercite controlul financiar preventiv propriu răspund, potrivit

legii, în raport de culpa lor, pentru legalitatea, regularitatea şi încadrarea în limitele

angajamentelor bugetare aprobate, în privinţa operaţiunilor pentru care au acordat viza de control

financiar preventiv propriu.

Controlul financiar public intern cuprinde intregul sistem de control intern din sectorul

public, format din sistemele de control ale entitatilor publice, ale altor structuri abilitate de

Guvern si dintr-o unitate centrala care este responsabila de armonizarea si implementarea

principiilor si standardelor de control si audit.

Auditul financiar reprezinta activitatea de examinare, in vederea exprimarii de catre

auditorii financiari, a unei opinii asupra situatiilor financiare, in conformitate cu standardele de

audit, armonizate cu standardele internationale de audit si adoptate de Camera Auditorilor

Financiari din Romania.

Auditul public intern se deosebeste de auditul financiar atat in ce priveste obiectul

activitatii si entitatii auditate, cat si in privinta formei de exercitare a auditului si dobandirea

calitatii de auditor.

Auditul financiar are ca object principal verificarea situatiilor financiare anuale ale

agentilor economici iar auditul intern priveste cu precadere utilizarea fondurilor publice de catre

autoritatile sau institutiile publice. Ca forma de exercitare, auditul financiar se desfasoara in mod

independent de catre persoane care au dobandit calitatea de auditor financiar, in timp ce auditul

public intern se realizeaza in cadrul structurii interne a entitatilor publice de catre persoane care

au independenta functionala si care raporteaza conducerii toate constatarile facute si masurile

propuse pentru eliminarea deficientelor existente.

Controlul extern este efectuat de organisme specializate si exercita o deosebita

influenta asupra controlului intern, contribuind la perfectionarea acestuia si la eficientizarea

actului decizional. El poate imbraca forma controlului ierarhic, a controlului specializat si a

controlului de tutela administrativa, fiind exercitat de catre functionari sau organe din afara celor

controlate.

Controlul ierarhic nu este prevazut expres de lege si nici nu este legat de vreun termen

de efectuare. El este o consecinta a principiului subordonarii ierarhice a organelor administratiei

de stat si are un caracter general, vizand intreaga activitate desfasurata de catre autoritatea

controlata atat sub aspectui legalitatii, cat si a oportunitatii. Controlul ierarhic se declanseaza din

oficiu sau la cererea oricarei persoane fizice sau juridice interesate, in apararea intereselor lor

legitime. Cand controlul este efectuat ca urmare a unei sesizari sau reclamatii, el poarta

denumirea de recurs ierarhic, fiind o importanta cale oferita de lege celor vatamati in drepturile

lor, de a-si valorifica aceste drepturi, inainte de a se adresa instantei de judecata.

Controlul extern specializat difera de controlul ierarhic, deoarece este infaptuit de

organe ce nu se afla intr-o anumita ierarhie, iar activitatea lor priveste numai acele activitati ce

sunt prevazute de lege si se incadreaza in sfera competentei lor materiale.

Controlul de tutela administrativa se exercita de catre prefect, asupra actelor

administrative ale autoritatilor publice locale, constituite pe baza principiului autonomiei locale.

Acest control priveste doar legalitatea actelor administrative si se infaptuieste prin atacarea

actului ilegal, la instanta de contencios administrativ, actui fiind suspendat de drept.

Controlul administrativ jurisdictional intervine pentru solutionarea unor litigii din sfera

administratiei publice si se realizeaza dupa o procedura bazata pe principiul independentei si al

contradictorialitatii. Acest control priveste doar legalitatea actelor administrative, iar actul de

control poarta denumirea de act administrativ-jurisdictional, fiind irevocabil si cu autoritate de

lucru judecat.

Potrivit Legii contenciosului administrativ, actele administrative jurisdictionale pot fi

atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ jurisdictionale, in termen de 15 zile de la

comunicare, la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie.

Controlul judecatoresc priveste apararea drepturilor si a intereselor legitime ale

cetatenilor, impotriva abuzurilor administratiei. Aecst control se infaptuieste de catre instantele

de drept comun si de catre instantele de contencios administrativ. Alaturi de controlul instantelor

judecatoresti, asupra autoritatilor administratiei publice se exercita un control si din partea

Ministerului Public, care face parte din structura autoritatilor judecatoresti. Acest control are un

caracter nejurisdictional si priveste verificarea actelor organelor administrative de cercetare si

urmarire penala, precum si a organelor de administrare a locurilor de detinere si executare a

pedepselor.