CUPRINS

INTRODUCERE2CAPITOLUL I. TEORIA CONTROLULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE, NECESITATEA SI ROLUL ACESTUIA41.1.SECTIUNEA I - Conceptul, necesitatea si rolul controlului activitatii administratiei publice41.2.Sectiunea II - Conceptul de administratie publica101.2.1.Aspectele evolutive ale administraiei publice.181.3. Sectiunea III - Controlul cetatenilor asupra administratiei19CAPITOLUL II. CONTROLUL ADMINISTRATIEI PUBLICE232.1.SECTIUNEA I - FORMELE CONTROLULUI ADMINISTRATIV232.1.1.Controlul parlamentar232.1.2.Controlul administrativ252.2.SECTIUNEA II - CONTROLUL ADMINISTRATIV ASUPRA COLECTIVITATILOR PUBLICE LOCALE282.3. SECTIUNEA III - ELEMENTELE COMPONENTE ALE CONTROLULUI402.4.SECTIUNEA IV AVOCATUL POPORULUI (OMBUDSMAN)422.5.SECTIUNEA V - JURISDICTIILE IN MATERIE ADMINISTRATIVA SI RECURSURILE PUR ADMINISTRATIVE45CAPITOLUL III. SISTEME DE CONTROL ADMINISTRATIV IN STATELE UNIUNII EUROPENE56CONCLUZII67BIBLIOGRAFIE69

INTRODUCERE

Activitatea administrativa reflecta in principal, concretizarea vointei juridice exprimate fie de autoritatile publice locale, executive sau deliberative, fie de catre institutiile publice de interes local[footnoteRef:2]. [2: Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina Lex, 2002, p.276]

In realizarea scopurilor propuse, ce sunt subsumate actiunii administrative cu caracter general de rezolvare si gestionare a problemelor ce privesc viata colectivitatilor locale, activitatea subiectelor de drept specifice au ca finalitate, promovarea si satisfacerea, exclusiva, a interesolr comunitatilor locale[footnoteRef:3]. [3: Idem, p.276;]

Dar, pentru realizarea activitatii administrative se impune necesitatea institutionalizarii controlului administratiei publice locale, purtatoare a intereselor colectivitatilor locale, acest control fiind fundamentat atat din ratiuni de ordin general, cat si din alte exigente specifice, insa in forme si modalitati ce sunt adaptate noilor realitati administrative. In doctrina de specialitate se afirma ca oricat de larga ar fi autonomia locala, deci competenta autoritatilor alese sau, dupa caz, a stabilementelor publice, de a rezolva problemele locale, aceste autoritati desfasoara o activitate in cadrul unui stat unitar si nu in afara acestuia[footnoteRef:4]. [4: Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura Nemira, Bucuresti, 1996, p.531]

Se diferentiaza astfel conceptual, natura autoritatilor autonome fata de stat, a autoritatilor prin care se realizeaza descentralizarea administrativa si limita statala a activitatilor acesteia[footnoteRef:5]. Neadmiterea unei asemena limite ar conduce nu numai la transformarea autoritatilor locale autonome in autoritati politice, ca in cazul federatiei, dar mai mult, s-ar transforma in veritabile structuri statale independente, cu consecinte dintre cele mai dramatice in plan national si international[footnoteRef:6]. [5: Corneliu Manda, Cezar C.Manda. op.cit.; p.308] [6: Antonie Iorgovan, op.cit.p.531]

In acest context, unitatea necesita o coerenta de actiune, mentinerea egalitatii tuturor cetatenilor si supravegherea intereselor generale ale colectivitatilor nationale, ceea ce impune in mod necesar si implica punerea in practica a principiului complementar de control[footnoteRef:7] sau al dreptului de tutela asupra deciziilor luate de colectivitatile descentralizate[footnoteRef:8]. [7: Jean-Marie Auby, Droit Public, 2 edition, Economica, 49 rue Hericart, Paris I, p.201] [8: Pierrea Pactet, Institutions politique, Droit constitutionnel, 16 edition, 1997, Armand Colin Paris, p.49]

Autoritatile publice ale statului exercita un control administrativ asupra autoritatilor administratiei publice locale in vederea asigurarii respectarii legilor, asigurarii intereselor nationale si a legalitatii actelor administrative emise de catre aceste autoritati.Astfel, in aceasta lucrare se contureaza foarte clar institutia juridica a controlului administratiei publice autonome romanesti. Demersul pe care mi l-am propus, din perspectiva a ceea ce ne ofera dreptul pozitiv in materia administratiei publice locale, este acela de a prezenta in lucrarea de fata, stadiul actual al controlului administratiei publice. Am prezentat la inceputul lucrarii cateva consideratii generale privind controlul activitatii administratiei publice, prezentand conceptul de administratie publica si controlul cetatenilor asupra administratiei publice. Am cuprins in analiza institutiei controlului si aspecte privind[footnoteRef:9]: formele de control asupra activitatii administratiei publice, controlul administrativ asupra colectivitatilor locale, elementele componente ale controlului, institutia juridica a Avocatului Poporului si jurisdictiile in materie administrativa si recursurile pur administrative. [9: G.Vedel, P.Delvolve, Droit administrativ, U.F., 1982, p.852 ]

Am detailat intr-un capitol distinct sisteme de control administrativ din state ale Uniunii Europene, iar intr-un alt capitol am prezentat un act administrativ care a fost supus controlului ierarhic.

CAPITOLUL I. TEORIA CONTROLULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE, NECESITATEA SI ROLUL ACESTUIA

1.1.SECTIUNEA I - Conceptul, necesitatea si rolul controlului activitatii administratiei publiceAdministraia public, n sensul de activitate care const n organizarea executrii i executarea n concret a legilor, legi n care sunt exprimate valori politice, prin natura sa necesit supunerea fa de multiple forme de control[footnoteRef:10]. [10: Problematica privind controlul este preluata din I.Alexandru si colectivul (capitol ntocmit de AL.Negoita), op.cit., 1999, p.617 si urm.]

Aadar, pentru a asigura conformitatea activitii autoritiloradministraiei publice cu exigenele legii, este nevoie de instituirea: unui vast i complex control asupra acestei activiti. Intr-adevr, exist o gam ampl i variat de forme de control al activitii; autoritilor administraiei publice, tocmai datorit caracterului; subordonat pe care l are aceast activitate. Natura diferitelor forme de control difer n funcie de particularitile subordonrii. Garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv l constituie. Controlul asupra modului n care aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite de lege, control care se exercit fie din proprie iniiativ, fie la solicitarea celor interesai, de ctre nsei autoritile administraiei publice sau de autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului (legislativ sau judectoreasc)[footnoteRef:11]. [11: M.Preda, Drept administrativ, Parte generala, Ed.Lumina Lex, 2000, p.225]

In primul rnd, activitatea autoriti lor administraiei publice este supus controlului Parlamentului. Controlul politic al activitii autoritilor administraiei publice este o necesitate fireasc, datorit faptului c autoritile administraiei publice au sarcina realizrii politicii statului.Apoi, pentru c valorile politice, transpuse n legi pe care le au de ndeplinit autoritile administraiei publice se refer la satisfacerea nevoilor societii, iar activitatea autoritilor administraiei publice este menit. n ultim analiz, a sluji intereselor cetenilor, este necesar instituirea unor forme de control social n care cetenii s poat avea o participare eficient.In acest scop funcioneaz un control al opiniei publice asupra activitii autoritilor administraiei publice, control care se exprim fie prin pres, fie prin sesizri, reclamaii i propuneri pe care le fac cetenii.Deoarece valorile politice pe care trebuie s le realizeze autoririle administraiei publice se exprim n legi, iar aceste autoriti acioneaz pe baza i n executarea legii, un criteriu esenial n aprecierea activitii autoritilor administraiei publice il constituie legalitatea acestei activiti.Desigur, dup cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de apreciere a activitii autoritilor administraiei public, dar este unul esenial care determin instituionalizarea unor activiti sociale. Ne referim. n acest sens, la controlul pe care l realizeaz instanele judectoreti asupra activitii autoritilor administraiei publice n cadrul contenciosului administrativ.Criteriul legalitii activitii autoritilor administraiei publice este prezent n orice form de control, indiferent care ar fi autorul controlului.Controlul activitii autoritilor administraiei publice nu trebuie s fie limitat numai la cel care se realizeaz din afara autoritilor administraiei publice. Ca orice sistem organizat. administraia public realizeaz ea nsi o vast activitate de control asupra felului n care sunt ndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autoriti ale administraiei publice. Administraia i autoregleaz aciunile n aceast privin trebuie notat, mai nti, autocontrolul pe care l exercit asupra activitii proprii fiecare funcionar.Exist ns diferite forme instituionalizate de control n cadrul sistemului administraiei publice prin care este urmrit, cercetat i reglat aciunea diferitelor autoriti ale acestui sistem, pentru ca aceast aciune s fie conform cu exigenele stabilite prin lege.In acest sens ni se prezint funcia controlului ca o component esenial a activitii de conducere i de manifestare a ierarhiei administrative n organizarea administraiei publice. Controlul administrativ constituie forma cea mai complex a controlului asupra activitii autoritilor administraiei publice. Esena controlului administrativ const n confruntarea administraiei publice aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui s fie[footnoteRef:12]. [12: Denis Levy, Aspects generaux du controle, citat de L.Giurgiu, Drept administrativ, ed.Sylivi, Bucuresti, 2001, p.168]

Referindu-ne la necesitatea controlului activitii autoritilor administraiei publice, nu trebuie s limitm rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a ndruma, orienta i eventual corecta aciunea, n vederea realizrii politicii statului.Subliniind rolul pozitiv al controlului activitii autoritilor administraiei publice, nu trebuie s pierdem ns din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, n cazul n care activitatea de control nu este conceput i realizat raional.Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, i poate afecta iniiativa n angajarea diferitelor aciuni. Pe de alt parte, exercitarea unor multiple activiti de control este de natur s duc la perturbarea aciunilor pe care trebuie s le ntreprind diferitele autoriti ale administraiei publice.Controlul asupra administraiei este o necesitate veche de cnd exist lumea; scrierile anticilor relevau lupta mpotriva corupiei posibile a funcionarilor publici. iar in Evul Mediu, missi dominici ale lui Carol cel Mare Charlemagne efectueaza adevrate turnee de inspectare, privind plngerile adresate de populaie, efectuand anchete, identificnd abuzurile i raportnd n faa suveranului[footnoteRef:13]. La noi inc de pe vremea domnitorului Alexandru Ioan Cuza s-a pus problema intensificarii controlului pentru nlturarea abuzurilor iar incursiunile incognito ale domnitorului pentru a-i surprinde pe cei care umblau cu "ocaua mic" au rmas n istorie. [13: F.Olivier Martin, Istoria dreptului francez, Curs, 1990, citat in Georges Dupuis, Marie-Jose Guedon Patrice Chretien, Droit Administratif, 8-10 Edition, Armand Colin, Paris, 2002, pag.28 si urm.]

Cu toate acestea se pare c de-a lungul timpului stvilirea abuzurilor administratiei, n special a celei locale, nu a avut succes motiv pentru care s-a ajuns la frecvente manifestari de protest dintre care Rscoala de la 1907 a constituit un moment de grea cumpn pentru cei care au svrit sau au tolerat abuzurile, punand n primejdie ntreaga organizare a statului" dup cum recunotea Ion I.C.Bratianu[footnoteRef:14]. [14: Emil Cernea, Criza dreptului in Romania la 1907, Editura Universitatii Bucuresti, 2001, pag.15]

Importana acestei probleme a crescut n epoca contemporan; interveniile statului i n consecin riscurile de abuz, s-au nmulit n acelai timp cu generalizarea recunoaterii drepturilor individuale i a voinei de a le apra mpotriva arbitrariului, sau mai general mpotriva oricrui exces manifestat de puterea public. "Declaraia drepturilor omului i ceteanului" din 1789 este astzi integrat n Constituia Franei de la 1958 i recunoscut implicit n textele tuturor constituiilor din rile democratice consacrndu-se astfel rezistena mpotriva opresiunii ca fiind un drept fundamental, lupta mpotriva unei guvernri care violeaz drepturile poporului constituind dreptul cel mai sacru i n acelai timp o obligaie indispensabil.Prin scopurile sale, controlul aciunii administraiei se situeaz n centrul relaiilor ntre "putere" i "cetenii" care i se supun[footnoteRef:15]. Prin metodele sale, controlul reflect n acelai timp caracteristicile aparatului birocratic i cele ale sistemului politic i juridic al fiecrui stat.[footnoteRef:16] Intr-adevr controlul mbrac forme diverse. Astfel putem distinge: [15: In gandirea politica tema controlului este esentiala. Ex. Touchard, Istoria ideilor politice, P.N.F., Themis, 1998, pag.678, apropos de ALAIN- In democratie, dupa Alain, cel care controleaza joaca un rol fundamental: unde se afla democratia daca nu in acea a treia putere pe care stiinta politica n-a definit-o inca si pe care eu o numesc controlul? Aceasta nu inseamna altceva decat autoritatea de a detrona legii si specialistii, imediat daca ei nu conduc treburile in functie de interesele celor mai numerosi] [16: J.Ziller, Administratii comparate. Sisteme politico-administrative ale Europei celor 12; g.Braibant, N.Questiauxm, C.Niner, Controlul asupra administratiei si protectia cetatenilor (studiu comparativ), Editura Cujas, 1973]

- dup momentul cnd au loc, controalele a priori, care preced intrarea n vigoare a deciziilor administrative, (acestea pot preveni o eroare dar ngreuneaz procedurile i paralizeaz iniiativele) i controalele a posteriori, care intervin atunci cnd deciziile au intrat n vigoare (i n consecin, respect mai mult responsabilitile funcionarilor publici, dar protejeaz mai puin drepturile cetenilor sau banul public). dup coninutul i obiectul aciunii de control, controalele efectuate pentru verificarea legalitii, care au drept unic obiect aprecierea compatibilitii sau conformitii unui act sau al unei operaiuni cu norma juridic, i controalele de oportunitate care comport, ntre altele, o judecat asupra valorii tehnice, politice morale, al comportamentului supus examinrii sau expertizrii. dup autorul lor, controalele interne, care au loc n interiorul administraiei i controalele externe, exercitate de autoriti din exterior[footnoteRef:17]. [17: A.Iorgovan, op.cit, p.445-450;]

Aceste clasificri au meritul de a oferi unele repere, dar sunt foarte relative. Conformitate i oportunitate, control intern i extern, nu sunt noiuni care se opun n mod foarte clar. Spre exemplu: Care ar fi calificarea controlului exercitat de autoritile independente dat fiind faptul c suntem n situaia unei dedublri atunci cnd vrem s calificm aceste autoriti. Ele exercit un control intern sau extern ? De fapt criteriul intern-extern pare a fi ambiguu, cel puin n aceast situaie.La modul general, tendina dominant const n diversificarea tipurilor de controale. In ara noastr administraia (fcnd o evaluare a cadrului normativ) pare a fi bine reglementat i supravegheat pe de o parte de autoritile politice i astzi integrat n Constituia Franei de la 1958 i recunoscut implicit n textele tuturor constituiilor din rile democratice consacrndu-se astfel rezistena mpotriva opresiunii ca fiind un drept fundamental, lupta mpotriva unei guvernri care violeaz drepturile poporului constituind dreptul cel mai sacru i n acelai timp o obligaie indispensabil.Pentru a realiza o eficien sporit a activitii de control sunt necesare urmtoarele condiii:a)Controlul trebuie s fie efectuat de persoane competente.bine pregtite profesional, cu experien n domeniile sau sectoarele controlate. Astfel, cel care controleaz trebuie s cunoasc temeinic prevederile legale din domeniul pe care l controleaz, precum i specificul activitii n acel domeniu.De asemenea, trebuie s dea dovad de probitate profesional, de corectitudine, de cinste, de tact i s fie receptiv la toate expliatiile ce i le d cel controlat.Tinerea la distan a celui controlat, intimidarea i timorarea lui, sunt de natur s conduc la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevrului, iar controlul nu-i realizeaz rolul su preventiv si educativ fat de cel controlat. ntr-un climat de timorare dialogul dispare, devine monolog, aciunea de control devine mai greoaie i se pierde din operativitate i din obiectivitate.O atenie deosebit trebuie acordat formrii controlorilor, deoarece controlul nu este o sarcina uoar, ci o tiin, uneori o arta care presupune temeinice cunotine profesionale, competen. pasiune i talent.In aceste condiii formarea persoanelor care s efectueze actiunile de control nu trebuie lsat la voia ntmplrii, ci trebuie organizat i dirijat n mod tiinific pe un fundament inter-disciplinar n care un rol prioritar revine tiinei administraiei.b)Este necesar s existe o pondere a controlului n ansamblul activitii de organizare a executrii i de executare n concret a legii.Activitatea de control are un rol subsidiar fa de activitatea de executare i cum nu are un scop n sine trebuie s ajute la mai buna desfurare a activitii de executare n concordan cu legea, cu cerinele vieii sociale. De aceea este foarte important de gsit un echilibru optim ntre activitatea de executare i cea de control, ntrucat exagerarea activitii de control poate deveni o frn n activitatea de executare a legii, un factor perturbator al ntregii activiti sociale.In cazul n care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare i de mai multe organe de control se recomand ca organele ce exercit controlul din exterior s-i coordoneze aciunile n aa fel nct s se controleze n acelai timp mai multe sectoare de activitate[footnoteRef:18]. [18: Ioan Alexandru, Ioan Popescu Slaniceanu, Drept administrativ, Editura economica, 2003, p.302]

c)Trebuie aleas cu grij forma de control, precum i numrul aciunilor de control;d) Concluziile controlului trebuie s fie bine fundamentate i argumentate pentru ca ele s se desprind din sinteza unor practici i nu ca aciuni izolate, singulare.In formularea concluziilor trebuie s se pun un accent deosebit pe desprinderea cauzelor i condiiilor care au determinat neajunsurile constatate. In mod necesar aceste concluzii trebuie s fie cunoscute i de organul controlat, astfel controlul nu-i realizeaz rolul su de a contribui la mbuntirea activitii.Este bine ca aceste concluzii s fie dezbtute ntr-un cadru ct mai larg cu toi factorii de rspundere din organul controlat i care au atribuii n domeniile controlate. Prin aceast dezbatere se creeaz posibilitatea formulrii de explicaii suplimentare i obiecii asupra unor constatri i concluzii, precum i de propuneri i soluii pentru lichidarea neajunsurilor i prevenirea altora.Se recomand, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra aciunii de control s fie mai apropiat de data ncheierii controlului, dac se poate imediat.Se are n vedere c discuiile din timpul controlului sunt mai proaspete n memoria controlorului ca i a celui controlat i fundamenteaz mai bine att concluziile ct i msurile.In controalele complexe se recomand ca unele constatri i concluzii s fie analizate pe sectoare de activitate ale unitii controlate;e)Pe baza constatrilor i a concluziilor desprinse organul de control trebuie s stabileasc i msurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor i mbuntirea muncii cu termene i responsabiliti precise.Aadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i mijloacele i procedeele folosite de autoritile administraiei publice pot face obiect al controlului.Mijloacele materiale i financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenei lor, dar i sub acela al felului n care sunt ntrebuinate. La fel i personalul care este supus controlului, n ceea ce privete diferitele nsuiri pe care trebuie s le aib pentru a putea fi folosit n aciunea autoritilor administraiei publice, n vederea realizrii sarcinilor care revin acestei administraii.Intr-o alt opinie, n administraia public obiectul controlului l constituie aciunile i inaciunile, sau, altfel spus, conduita autoritii administraiei publice sau a funcionarilor acesteia, modul concret n care acetia i-au exercitat atribuiile cu care au fost nvestii[footnoteRef:19] . [19: M.Preda, op.cit, p.142]

Baza de referin a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmrite n cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referin a controlului poate fi mai ampl sau mai restrns, dup cum se refer la un numr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea autoritilor administraiei publice.Astfel, baza de referin a controlului poate s cuprind obiectivele pe care trebuie s le realizeze diferitele autoriti ale administraiei publice, avnd un anumit criteriu de apreciere.In baza de referin se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. In aceast privin, sunt elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale i a celor financiare de care dispun autoritile administraiei publice[footnoteRef:20]. [20: Jean Rivero, Droit Administratif, Ed.6 em Paris, Daloz 1973, p.10 si urm.]

1.2.Sectiunea II - Conceptul de administratie publicaAdministraia public, n orice societate, fie ea clasic, fie modern. reprezint, n esen, un instrument al statului indispensabil n atingerea unor deziderate, a unor obiective majore determinate de el, n fapt de realizare a unor valori politice stabilite prin acte juridice, "n scopul satisfacerii interesului general, prin aciunea puterii publice".Administraia public este, n opinia unui autor, "aparatul de gestiune al problemelor publice"[footnoteRef:21]. Ea este constituit din ansamblul serviciilor publice a cror bun desfurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politic. Ea constituie, de asemenea, organizarea care se d oricrui grup social evoluat, instrumentul de coeziune i de coordonare indispensabil, fr de care societatea se dezintegreaz. Altfel spus, o colectivitate uman aflat pe un anumit nivel dezvoltare i de coeziune, nu poate exista dect dispunnd de o administraie, al crei obiectiv general rezid n satisfacerea nevoilor importante ale vieii acestei colectiviti, viaa implicnd administrarea. [21: Charles Debbasch- Science Administrative. Administration Publique, Dalloz, 1971, p.1]

Administraia public este, prin nsi natura sa, fr o filosofie proprie, subordonat unor scopuri care i sunt exterioare, ea i trage legitimitatea, n mod evident, din sistemul de valori dominante, din puterea politic. Acest sistem de valori este i cel care fixeaz administraiei publice, n general, scopurile i mijloacele pe care trebuie s le utilizeze pentru a le atinge. Ca atare, se spune curent, n acest sens, c administraia public este permanent plasat sub nivelul politic, subliniindu-se c, n sfera administraiei publice, deasupra instituiilor administrative, exist instituii politice, care faciliteaz existena statului i satisfacerea nevoilor comune ale colectivitii n conformitate cu deciziile instituiilor politice[footnoteRef:22]. [22: Pierrea Bandet, Lucien Mehl, Le Fait Administratif: nature, origine ei developpement, in Treite de Science Administrative, Paris, Mouton&Co, 1966, p.81]

Pornind de la sensul etimologic al cuvntului, termen ce deriv din latinescul administer, care-1 pune n conexiune pe minister cu magister, noiunea de administraie, semnific serviciul celui mai mic, al celui supus, respectiv o activitate subordonat, ndeplinit la ordinele celui ce comand.Din acest punct de vedere, se disting cele dou genuri ale administraiei, administraia particular i administraia public, deosebirea dintre acestea avnd la baz, de-o manier fundamental, tipul interesului ce anim aceste administraii.Astfel, aa cum se arat n doctrina de specialitate, o instituie public este nsrcinat cu realizarea interesului general, inasimilabil intereselor private[footnoteRef:23] , specificitate care antreneaz consecine dintre cele mai variate sub aspectul statutului persoanelor juridice publice, a regimului aplicabil agenilor administraiei publice, a dreptului aplicabil administraiei publice, dup cum i a jurisdiciei particulare creia i sunt supuse litigiile generate de administraia public. Dac motorul normal al aciunii particularilor este urmrirea unui avantaj personal - profitul material, reuita uman, n cazul administraiei publice, motivaia este una dezinteresat ce privete realizarea interesului general, ntr-o perspectiv a binelui comun[footnoteRef:24]. A discerne asupra a ceea ce intr n sfera acestui concept de interes general, funcie de epoc, de forme sociale, de datele psihologice sau tehnice, nseamn a detalia coninutul", ntruct indiferent de modul n care acesta variaz, scopul rmne mereu acelai : aciunea administrativ ce tinde s dea satisfacie interesului generai[footnoteRef:25] . [23: Charles Debbasch, Droit Administratif, 6 eme, Ec.Economica, Paris, 2002] [24: Jean Rivero, Jean Waline, Droit Adminitratif, Dalloz, 17e edition,1998, p.12-13] [25: J.Chevallier, Reflexion sur lideologie de linteret general, Variatons autour de lideologie de linteres general, 1978, p.11]

Administraia ni se nfieaz aadar, ca o activitate ce mbin o multitudine de mijloace n vederea obinerii unui rezultat ordonat, stabilit. Cu alte cuvinte, ideea esenial a administraiei este ideea de organizare, dup cum sublinia Littre, potrivit cruia "ordinea, este buna organizare"'25, ceea ce relevi un alt sens al noiunii, acela de organizare ierarhic, n virtutea creia organul care ordon sau organizeaz este superior organelor care execut. Cu alte cuvinte, ideea esenial a administraiei este ideea de organizare, dup cum sublinia Littre, potrivit cruia "ordinea, este buna organizare"'[footnoteRef:26], ceea ce relev i un alt sens al noiunii, acela de organizare ierarhic, n virtutea creia organul care ordon sau organizeaz este superior organelor care execut. [26: Pierre Bandet, Lucien Mehl, op.cit.p.82]

Noiunea de administraie are, n acest context, n mod frecvent i accepiunea de administraie public care desemneaz ansamblul de organe care nfptuiesc, conduc i execut treburile publice[footnoteRef:27]. [27: Ioan Vida, Putere executiva si administratie publica, Bucuresti, 1994, p.11 si urm]

Din aceast perspectiv, a administra reprezint o activitate executiv pus sub semnul comenzii sau al delegrii de atribuii, iar cnd aceast activitate realizeaz obiectivele slujindu-se de puterea public, prin derogare de regulile dreptului comun, ea dobndete atributele administraiei publice[footnoteRef:28]. [28: Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme si institutii administrative, Ministerul Invatamantului, SNSPA, Vol. I, Editura Sylvi, 1996, p.30 si urm.]

Rezult c, n principal, administraia public este o activitate determinat de voina politic i realizat, n cea mai mare msur de executiv, fiind asimilat astfel, activitii prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului, un domeniu ce se preocup , n principal, de mijloacele pentru implementarea valorilor politice, ramur executiv a guvernrii.Totui, administraia trebuie privit mai nti din punct de vedere juridic, sens n care ea reprezint o activitate - n sens material - sau un ansamblu de persoane i de organe - n sens organic. Ea ns poate fi privit i din punct de vedere sociologic, sens n care este considerat ca un sistem de organizare vast i complex ce constituie n sine un univers vizibil, avnd legile i procedurile sale, mijloacele sale de constrngere, obiceiurile i simbolurile sale, ca i limbajul i mijloacele sale de comunicare.Administraia public se prezint, astfel, ca o organizare distinct n cadrul acestei organizri speciale i ea reprezint studiul acestei organizri specifice i unice ntr-un stat dat. Cu alte cuvinte, administraia este un ansamblu de structuri[footnoteRef:29] sociale sau un "macrocosmos de macrocosmosuri sociale", ocupnd un loc aparte, proeminent n societatea unde este inserat n raport cu celelalte organizaii sau grupuri cu care ea poate fi comparat -biserica, asociaiile, sindicatele - societatea civil ntr-un cuvnt, grupuri sociale structurate i ierarhizate. [29: Claude Goyard- Mediul social, in Traite de science administrative, p.145 ]

Abordnd administraia public din viziunea structuralist, constatm c termenul de structur, curent folosit, are aceeai semnificaie cu cel de organizare administrativ, n sensurile sale fundamentale. In concepia structuralist, noiunea de structur desemneaz ordonarea unor pri care formeaz un ntreg. Altfel spus, organizarea ne apare ca un mod de a vedea o instituie n aezarea componentelor sale, n timp ce structura ne duce cu un pas mai departe, adic s vedem i relaiile din interiorul acesteia ca i pe acelea ce apar n mediul n care exist i care confirm ceea ce este stabil i esenial n organizarea sa.Realizarea efectiv a percepiei sistemice globale a administraiei publice este cu att mai pregnant cu ct "administraia public, nu mai poate fi conceput ntr-o dubl accepiune, organic i material, deoarece elementele de structur sunt concepute ca o integrare a unei activiti ntr-un cadru organizatoric determinat"[footnoteRef:30] [30: Ioan Vida, op.cit., p.261 si urm.]

Pentru completarea acestui tablou al administraiei publice, credem c este important de amintit c "noiunea de structur, prin relaionare cu alte elemente ale mediului n care activeaz, nu poate fi desprit de activitatea care se desfoar n interiorul su i nici de dependenele i de implicaiile exterioare ale acesteia", deoarece relaiile nu pot fi concepute fr desfurarea activitatii administra tive[footnoteRef:31]. [31: Idem]

Din punct de vedere al dreptului administrativ, prin structura administraiei publice nelegem ansamblul organelor administrative (elemente de baz) ordonate i dispuse pe orizontal sau vertical, dup anumite criterii, pe baza unor reguli bine determinate i ntre care se stabilesc o varietate de raporturi administrative.Administraia public, prin multitudinea autoritilor administrative ale starului i ale colectivitilor locale, determin ordonarea, n vederea realizrii funciilor pe care acestea le au, n baza a dou criterii i anume: criteriul teritorial, cruia i corespunde o structur ierarhic i criteriul competenei materiale, cruia i corespunde structura funcional. Aadar, ntregul sistem al administraiei publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-functionale.[footnoteRef:32] [32: Ioan Alexandru, op.cit., p.92 si urm.]

Potrivit criteriului teritorial, n viziunea tradiional, autoritile administraiei publice se vor mpri n autoriti centrale i autoriti locale, dup raza teritorial n care activeaz, colectivitatea de ceteni fiind aceea care motiveaz existena structurii teritoriale a administraiei publice.Astfel, autoritile centrale acioneaz n interesul colectivitii umane existente la nivelul sistemului global, deci la nivelul statului, iar autoritile locale, pentru rezolvarea intereselor colectivitilor locale.Ct privete criteriul funcional, acesta divide autoritile administraiei publice n autoriti cu competen general i autoriti cu competen de specialitate.Conform acestor dou criterii, sistemul autoritilor administraiei publice va fi constituit din: autoriti centrale (Guvernul, ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei publice); autoriti teritoriale (serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale; autoriti locale (consiliile i primarii); i respectiv din: autoriti cu competena general (Guvernul, consiliile i primarii) i autoriti ale administraiei publice de specialitate (ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei subordonate Guvernului precum i serviciile publice deconcentrate ale acestora din teritoriu).Noiunea de administraie are cel puin dou sensuri, spune Henry Puget , primul desemneaz maniera n care sunt conduse afacerile curente cu caracter neesenial politic, procedeele folosite pentru a conduce aceste afaceri, sau modul n care sunt gestionate serviciile publice iar al doilea, desemneaz ansamblul de autoriti i de ageni care sunt consacrai pentru a conduce afacerile curente, de a ndeplini sarcinile administrative. Administraia se explic, astfel, ntr-o manier de aciune i ntr-una de aparat, ca ansamblu de organe administrative.Andre de Laubadere, mergnd, n contextul Constituiei franceze din 1958, pe linia tradiional a serviciului public, d noiunii de administraie public un dublu sens, care desemneaz, n opinia sa, att o organizare ct i o activitate.In primul sens, administraia este ansamblul de autoriti, ageni i organisme, nsrcinate, sub impulsul puterilor politice, de a asigura multiplele intervenii ale statului modern n viaa particularilor prin puterea central sau autoritile locale, cum sunt prefecii, primarii, consiliile generale i municipale, funcionarii, organisme publice.In al doilea sens, administraia este o activitate care, de asemenea, este asigurat de toate organele menionate i care le pun n raporturi multiple i diverse cu administraii.[footnoteRef:33] [33: Andre de Laubadere, Manuel de Droit Administratif- dixieme edition, 1976, L.G.D.J., P.7]

Meninndu-se n aceeai linie tradiional, Jean Rivero subliniaz c noiunea de administraie cuprinde, n sens larg, o activitate, ce semnific faptul de a administra, de a gestiona i organul care exercit o asemenea activitate.Cele dou sensuri indic i cele dou laturi ale administraiei, prima, latura material sau activitatea propriu-zis, cea de-a doua, latura formal, organizatoric sau structura administrativ[footnoteRef:34] , care realizeaz activitatea. [34: Ioan Alexandru, op,cit., p.92, Ioan Vida, op.cit., p.]

Aceste dou laturi sunt interdependente, ntruct nu se poate vorbi de o activitate administrativ fr a identifica i organul care o desfoar, dup cum nici nu ne putem nchipui existena unei structuri administrative fr ca aceasta s aib sau s primeasc o atribuie sau o misiune, fr s contribuie n vreun fel la atingerea unui scop.n concepia lui Georges Vedel sunt folosite criterii de referin ca cel organic i cel al naturii activitii, administraia definind-o ca ansamblul activitii guvernului i a autoritilor descentralizate, strin conducerii relaiilor internaionale i raporturilor dintre puterile publice care se exercit sub un regim de putere public .Administraia public, n concepia lui Jean Rivero, este o activitate desfurat de autoritile publice ce utilizeaz, cnd este cazul, prerogativele de putere public, n scopul satisfacerii nevoilor de interes public.De altfel, n aceast accepiune dat administraiei publice, n doctrina francez, sunt exprimate mai multe opinii[footnoteRef:35], conform crora n concepia constituional clasic administraia public reprezint aciunea puterii executive, bazat pe procedee de putere public". [35: Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, editia a II-a, Editura Nemira, 1996, p.9 si urm.]

Potrivit acestei concepii, administraia nu este singura sarcin a executivului, ns ea este o sarcin exclusiv a sa, executivului revenindu-i evident i alte sarcini extra-administrative exercitate fie n raporturile constituionale cu Parlamentul, fie n relaiile internaionale. Administraia, dup cum subliniaz unul dintre aceti autori, este sarcina exclusiv a executivului, ea neputnd fi exercitat de puterea judectoreasc i nici de puterea legislativ, conform principiului separaiei puterilor n stat[footnoteRef:36] [36: Georges Vedel, Pierre Delvolve, droit Adminitratif- 10 eme, edition P.U.F. Paris, 1988, p.56 si urm]

In acest context, Jaques Cadart precizeaz c n coninutul puterii executive sunt regsite anumite atribuii referitoare la definirea politicii generale a rii, elaborarea de proiecte de legi, adoptarea de acte normative i individuale etc, care constituie obiectul activitii unor organe distincte ce formeaz fie un executiv monocratic ori un executiv colegial sau reprezint o combinaie a acestora.In opoziie cu majoritatea constituionalitilor, unii autori de drept administrativ exclud noiunea de putere executiv, nlocuind-o cu aceea de funcie administrativ. n nelesul acestora, se consider ca administraia, n mod tradiional, este una din funciile statului, alturi de funcia legislativ i de funcia jurisdictional.Intr-o alt opinie, se admite ideea unei diferenieri ntre Guvern i administraie, noiuni care, nu sunt ns uor de delimitat[footnoteRef:37]: a guverna, n aceast opinie, nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul rii, n timp ce administraia se ocup de problemele cotidiene. [37: Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, Volum I, Casa Scoalelor, 1942, p.391]

Remarcm, n aceeai opinie, c aciunea guvernamental i conducerea administraiei publice revin acelorai organe i se realizeaz prin acte de aceeai natur, ceea ce l face pe autor s trag concluzia c distincia dintre cele dou categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ci c distincia ine de elemente extrajuridice.Opiniile menionate pun n eviden unele divergene ce apar ntre autorii de drept constituional i cei de drept administrativ, cu privire la funcia executiv, care, n opinia constituionalitilor nu se confund cu autoritile care o exercit. n schimb, n opinia unor specialiti n drept administrativ, administraia i executivul reprezint o unitate structural unic n ale crei sarcini intr ntregul coninut al funciei executive.De altfel, n acest sens, credem c este semnificativ i afirmaia lui Antonie Iorgovan potrivit creia, din analiza sensului dispoziiilor constituionale referitoare la organizarea i funcionarea administraiei publice romneti, se scoate n eviden delimitarea pe care legiuitorul constituant a dorit s o fac ntre executiv i administrativ, mai precis ntre zona preponderent politic a executivului i zona tehnic-administrativ a acestuia.[footnoteRef:38] [38: Antonie Iorgovan, op.cit., vol.I, p.81]

Ca urmare, ceea ce se impune s reinem din parcurgerea acestor opinii este constatarea c dei executivul realizeaz i atribuii administrative, acest fapt ns nu ne poate conduce la ideea de a-1 confunda cu administraia public nsi, dup cum nici c executivul ar putea fi limitat doar la conducerea acesteia.innd seama de cele prezentate reiese c administraia public realizeaz, prin autoritile menionate, acte juridice i operaiuni materiale, prin care se organizeaz executarea legii i se execut legea, fie organizeaz sau, dup caz, presteaz direct servicii publice.n teoriile modeme asupra administraiei publice, date fiind criticile formulate la adresa eficacitii statului, exist o tendin de restrngere a activitilor sale n jurul ctorva funciuni incontestabile ale suveranitii: securitatea i ordinea public. Din aceast perspectiv, administraia public desemneaz ansamblul activitilor ce tind s menin ordinea public i s satisfac alte nevoi de interes general[footnoteRef:39], aceast definiie rspunznd ntotdeauna imperativelor de ordin istoric, juridic i politic. [39: Georges Vedel, Pierre Delvolve, op.cit.p.6]

1.2.1.Aspectele evolutive ale administraiei publice.Aa dup cum o arat i terminologia uzitat, desemnarea unui anume tip de administraie, precum administraia public, comport o aciune clasic de "administrare", creia i se ataeaz atributul "public".A vorbi doar despre administraie, nseamn a admite c ne raportm la un tip anume de administraie, mai degrab la una de tip privat, n absena oricrei extensii a termenului care eventual s ne arate "sensul" n care se desfoar activitatea curent de administrare, de gestiune curent, cotidian. Necesitatea atribuirii unei asemenea extensii, este cu att mai pregnant cu ct ea are menirea de a ne indica persoana "magisterului", n slujba cruia se afl "ministerul" ori mai simplu "servitorul".Putem exemplifica printr-o administraie " regal" sau "imperial", de o administraie revoluionar, de-o simpl administraie de stat ori o administraie public, specific perioadei liberale, cnd cetenii unui stat i depesc statutul de umili supui, denumii generic administrai, acetia devenind adevraii stpni ai administraiei.De aceea, din punct de vedere istoric, administraia unui stat a strbtut un drum lung anevoios, corespunztor diferitelor epoci, respectiv regimurilor politice, pn a mbrcat "haina" de public, desemnnd trecerea aparatului de gestiune a afacerilor statului, din subordinea monarhului,a domnitorului, a conductorului sau partidului unic, n slujba cetenilor.Aceast metamorfoz a raportului dintre minister i magister, a coincis cu consacracrea n plan juridic a drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, proprii societilor democratice, cu prevalenta interesului general, public, asupra oricrui alt tip de interes, de grup sau privat. Este momentul afirmrii conceptului statului de drept, a crui dominant principal a reprezentat-o imperativul supunerii fa de lege, ca form de exprimare a suveraniti poporului, a oricrui subiect de drept, inclusiv a statului nsui. n plan administrativ, ca reflectare a noilor raporturi dintre administraie i administrai, n lumina noilor realiti juridice ale spaiului democratic, bazat pe lege, s-a cristalizat dreptul administrativ, ca sum de reguli aplicabile administraiei.

1.3. Sectiunea III - Controlul cetatenilor asupra administratiei In majoritatea lucrrilor de drept administrativ i tiina administraiei, se utilizeaz mai frecvent noiunea de "'administrai" sau ''cei administrai'", atunci cnd se analizeaz raporturile acestora cu administraia public[footnoteRef:40]. [40: Irina Moroianu Zlatescu, Protectia juridica a drepturilor omului, S.N.S.P.A., IRDO, 1997]

Noi am preferat s folosim, de regul, noiunea de "cetean" i aceasta deoarece ni se pare a evoca o fiin suveran i egal n drepturi n raporturile cu administraia public, pe cnd noiunea de "administrai" sugereaz implacabila inferioritate fa de administratori, funcionari ai administraiei publice.Folosind noiunea de "ceteni", nu putem nltura i nu putem ascunde, totui, dependena n care se gsesc, destul de des, membrii unei societi, fa de autoritile administraiei publice, deintoare a puterii executive i chemate s asigure i s organizeze aplicarea i respectarea normelor de drept. Aceast "inegalitate" n raporturile juridice de drept administrativ dintre ceteni i autoritatea administrativ a fcut obiectul analizei noastre, atunci cnd ne-am oprit asupra particularitilor acestor raporturi juridice.Aceast dependen a ceteanului fa de administraia public, luat ca autoritate deintoare a puterii executive, este foarte clar, logic i de neles (actele unilaterale tradiionale etc), dar apare discutabil atunci cnd se manifest i n raporturile cu administraia public, luat ca prestatoare de servicii (sntate, nvmnt, securitate social etc).Absena unor garanii suficiente n acest sens poate genera tensiuni incomode, chiar n statul de drept, motiv pentru care aceste aspecte trebuie s fie n permanenta atenie a guvernanilor.In mod obinuit, putem observa tendina ca att doctrina n materie, ct i practicienii, s se ocupe cu precdere de mijloacele de protecie exterioare structurilor administrative, punndu-se accent pe mecanismele de control jurisdicional ale administraiei publice. Deoarece aceste chestiuni le vom aborda mai trziu, ne vom opri acum asupra altor aspecte i, n special, asupra interdependenei dintre mijloacele de protecie intern n cadrul structurilor administraiei publice, care au un caracter pre-contencios i mijloacele de protecie extern (recursurile jurisdicionale etc).Procedura administrativ intern (pre-contencioas) are o importan deosebit, n primul rnd pentru imaginea pe care ceteanul i-o formeaz n legtur cu autoritile administraiei publice. Rezolvnd prompt, n interiorul structurilor sale, orice surs de insatisfacie a cetenilor, se va obine, pe de o parte evitarea senzaiei inutile pe care oricine o ncearc atunci cnd se simte lovit de "maina administrativ", iar, pe de alt parte, se poate obine n timp un climat participativ al oamenilor la activitile administraiei publice, fapt ce ar genera creterea eficienei acesteia.In al doilea rnd, optimizarea procedurilor administrative interne ar genera o administraie mai corect, adic exigent-legal i apropiat de situaiile faptice, ceea ce ar putea determina limitarea sau chiar evitarea recursurilor inutile la instanele judectoreti.In sfrit, pentru societate n ansamblu, avantajele unor proceduri administrative non-contencioase bine dezvoltate sunt de natur s compenseze eventualele costuri suplimentare, pe care aplicarea unor astfel de norme le-ar putea genera.Fr a face o analiz detaliat, vom anticipa cteva elemente eseniale ale procedurilor administrative non-contencioase (interne), pentru a argumenta deosebita importan a acestora n efortul de construire a unei administraii publice democratice. Astfel, menionm: informarea cetenilor asupra drepturilor i .mijloacelor de protecie pe care le au n raporturile cu autoritile administraiei publice, cum ar fi accesul la documente, cile de atac i recurs, informare, care, pentru a fi eficient, trebuie fcut de ctre funcionarii publici de la caz la caz, nu prin mass-media.Cu alte cuvinte, instaurarea unei transparene administrative a autoritilor -n raporturile cu cetenii prin punerea n aplicare efectiv a legislaiei existente.Publicarea proiectelor deciziilor administrative n vederea consultrii i atrasei ii cetenilor la elaborarea acestora.Raionala aplicare i delimitarea nelesului noiunii de secret admnistrativ, pe de o parte ca mijloc de protecie a persoanelor particulare, iar, pe de alt parte, ca metod de lucru pentru autoritile administraiei publice (un acces mai bun la informaiile deinute de particulari).Dei, att Constituia noastr, ct i legile organice adoptate pn n prezent corespund criteriilor generale ce caracterizeaz organizarea i funcionarea unui stat de drept democratic, simim nevoia s mai insistm puin asupra unor elemente eseniale ale procedurilor administrative pre-contencioase (non-:contencioase interne), necesar a se regsi n toate actele normative ce reglementeaza activitatea de detaliu a autoritilor administraiei publice, mai ales .in raporturile juridice administrative cu caracter individual. Astfel:Este necesar respectarea elementelor de procedur contradictorie: administratia va trebui s utilizeze i s respecte dreptul ceteanului de a cunoate continutul dosarului administrativ, dreptul la rspuns scris etc.Autoritatile administraiei publice vor trebui s generalizeze obligaia mctivirii scrise a actelor administrative, oferind explicaii i justificri pentru solutiile adoptate, astfel nct ceteanul s neleag i astfel s-i nsueasc soluia sau s poat motiva recursul su.Sunt necesare precizri: asupra modului n care se poate exercita recursul ierarhic i recursul graios; asupra limitelor i competenelor autoritilor ce exercit vntroiul de legalitate i oportunitate; asupra procedurilor jurisdicionale etc.Procedura contencioas sau controlul jurisdicional, ca mijloc de protecie a ceteanului, se plaseaz n exteriorul administraiei publice, dar cu impact major asupra calitii acesteia.Aa dup cum artam atunci cnd ne-am referit la conlrol administrativ atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor administrative fac obiectul diverselor forme de control exercitat de diferii ageni de control, care sunt ataai structurii controlate sau sunt n exteriorul acesteia.Toate aceste reglementri sunt n conformitate cu natura fundamental a dreptului de acces la un control independent al legalitii actelor administrative, recunoscut fiecrui cetean.In acest fel, legislaia noastr se armonizeaz cu prevederile art.6 alineatul 1 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului din 1950 (astfel cum este el aplicat n jurisprudena recent a Curii Europene a Drepturilor Omului):Orice persoan are dreptul s-i fie fcut cunoscut cauza n mod public i ntr-un rstimp rezonabil, de ctre un tribunal independent i imparial, stabilit prin lege, care va decide".Trebuie s subliniem c dreptul de acces la justiie al fiecrui cetean lezat n drepturile sale legitime nu trebuie s determine o neglijare a efortului legislativ ce trebuie ntreprins pentru remedierea procedurilor pre-contencioase i perfecionarea acestora, cu att mai mult cu ct este bine cunoscut faptul c procedurile contencioase (apelul la instanele judectoreti) sunt mai lente i mai costisitoare. Soluia ar fi eficientizarea att a administraiei publice, ct i a justiiei, ceea ce presupune, bineneles, un efort financiar mai mare din partea statului.

CAPITOLUL II. CONTROLUL ADMINISTRATIEI PUBLICE

2.1.SECTIUNEA I - FORMELE CONTROLULUI ADMINISTRATIV2.1.1.Controlul parlamentarPotrivit art.58 din Constitutia Romaniei, Parlamentul ete organul reprezentativ suprem al poporului roman, fapt ce justifca nu atat a preeminenta a acestei institutii in raport cu celelalte autoritati statale, cat mai ales prerogativele de control care ii sunt puse la dispozitie, prin Constitutie, in raport cu Presedintele Romaniei, Guvernul si alte autoritati publice in vederea asigurarii echilibrului puterilor, a infapturii principiilor statului de drept si garantarii functionalitatii statului in general[footnoteRef:41]. [41: M.Constantinescu si altii, Constitutia Romaniei, R.A. Monitorul Oficial, 1992, p.134]

Controlul parlamentar vizeaza, asadar, intreaga activitate statala si toate autoritatile publie, realizandu-se prin cai si mijloace adecvate si avand un caracter necesar, plenar si diferentiat[footnoteRef:42]. [42: M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucuresti, 1994, p.147]

Parlamentul exercita indeosebi controlul activitatii administratiei publice, in calitatea acestora din urma de autoritati executive, a caror misiune este tocmai punerea in apliare a actelor juridice adoptate de catre Parlament. Controlul parlamentar se infaptuieste prin mai multe modalitati dintre care: prin intermediul comisiilor permanente si temporare ale Parlamentului, prin intrebarile si interpelarile adresate conducatorilor autoritatilor administratiei de stat de catre deputati si senatori (art.112 alin.1 din Constitutie), precum si prin rapoartele si informarile pe care le prezinta in fata acestora conducatorii autoritatilor administratiei publice. Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului,potrivit competentei fiecareia, asculta rapoarte prezentate de catre conducatorii autoritatilor centrale ale administratiei publice.Cu ocazia ascultarii rapoartelor, comisiile analizeaza modul in care autoritatile admnistratiei publice isi indeplinesc sarcinile ce le revin. Desi comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autoritatilor a caror activitate o analizeaza si nici dreptul de a le da dispozitii obligatorii, ele prezinta Parlamentului, in cadrul carora functioneaza, rapoarte, avize sau propuneri pe baza carora acesta va adopta masurile corespunzatoare fata de autoritatile admnistratiei de sta a caror activitate a fost analizata. De aici si insemnatatea deosebita si, totodata, consecintele jurdice ale concluziilor comisiilor permanente fata de autoritatile administratiei de stat, fara ca intre ele sa existe, totusi, relatii de subordonare directa. Conluziile comisiilor permanente stau la baza masurilor pe care Parlamentul le ia fata de autoritatile administratiei publice. Contriolul asupra activitatii autoritatilor administratiei de stat se efectueaza si prin intermediul comisiilor temporare create de catre Parlament (comisii de ancheta).O forma importanta de control parlamentar asupra activitatii autoritatilor administratiei de stat o constituie intrebarile si interpelarile pe care deputatii si senatorii administratiei de stat o constituie intrebarile si interpelarile pe care deputatii si senatorii le adreseaza conducatorilor autoritatilor administratiei publice, in cadrul desfasurarii lucrarilor sesiunilor celor doua Camere ale Parlementului. Cei intrebati sau interpelati au obligatia de a raspunde imediat sau in termenul ce se va stabili verbal sau in scris si, in orice caz, in aceeasi sesiune. Intrebarile si interpelarile nu sunt simple mijloace de informare ale parlamentarilor, ci veritabile instrumente ce control din partea Parlamentului asupra activitatii desfasurate de autoritatile administratiei publice, hotararile adoptate de catre Parlament in legatura cu acele probleme continand obligatii juridice pentru autoritatile administratiei de stat. Prin aestea se realizeaza unul din elementele exercitarii puterii de stat, controlul general al legalitatii. O alta importanta forma de control o constituie rapoartele si informarile prezentate celor doua Camere ale Parmentului de catre conducatorii autoritatilor centrale ale administratiei publie cu privire la activitatea pe care au defasurat-o. Pe baza acestora se pot adopta masuri legislative generate de constatarile pe care le fac in urma prezentarii in Parlament a raportelor si informarilor respective. Potrivit principiului separatiei puterilor in stat, autoritatea legislativa nu poate anula hotararile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constitutia Romaniei nu include si dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. In raporturile dintre Parlament si Guvern singura masura pe care o poate adopta autoritatea legislativa este motiunea de cenzura (art.112 alin.1 din Constitutie).Daca motiunea de cenzura este adoptata, Guvernul este socotit demis. In acest caz, adoptarea motiunii de cenzura depaseste ideea de control intrucat ea nu mai acorda posibilitatea indreptarii unei deficiente, ci inlaturarea autorului ei[footnoteRef:43]. [43: M.Constantinescu, I.Muraru, op.cit.p.148]

Pe langa acest control parlamentar traditional, mai exista si controlul parlamentar modern efectuat de autoritati care depind de Parlament, dar nu ii sunt subordonate: Avocatul Poporului si Curtea de Conturi.

2.1.2.Controlul administrativControlul administrativ[footnoteRef:44] reprezinta verificarea exercitata de administratia publica asupra ei insasi. Scopul si obiectivele controlului administrativ sunt de a constata daca stadiul si modelul de indeplinire a atributiilor legale, se desfasoara in baza legii, si operativ, el trebuie sa aiba un rol activ, in vederea perfectionarii activitatii controlate, inclusiv a legislatiei pe care se intemeiaza activitatea controlata. Menirea controlului este de a descoperi cauzele generatoare si conditiile favorizatoare ale abaterilor de la normele legale, in vederea inlaturarii lor prin aplicarea masurilor de coercitie si sanctionare, daca este cazul, in scopul evitarii producerii in viitor a altor abateri. [44: A.Iorgovan. Op.cit. vol.I, p.373]

In cazul autoritatilor si institutilor publice autonome, controlul vizeaza numai legalitatea activitatii si se realizeaza conform prevederilor legale.Problematica controlului administrativ in sfera administratiei publice trebuie privita dintr-o dubla perspectiva, anume: -aceea a controlului intern al autoritatilor administratiei publice autonome, de legalitate si de oportunitate, in sensul respectarii reglementarilor locale, adoptate pe baza legii, insa in raport de interesele specifice ale colectivitatilor locale.-aceea a controlului extern al statului, prin autoritatile administratiei publice centrale sau teritoriale, pe linia asigurarii respectarii legii, in sensul ca atat organizarea, dar mai ales activitatea administratiei publice sa nu contravina intereselor generale ale statului.1. Organizarea administrativa interna fiind fundamentata pe ierarhie, generand astfel raporturi de subordonare intre functionarii administrativi, controlul administrativ intern cuprinde in mod obisnuit verificarea eficientei, legalitatii, legitimitatii si verificarea oportunitatii de catre functionarii ierarhic superiori.Controlul intern il regasim la nivelul fiecarei autoritati a administratiei publice locale. Primarii, ca autoritati administrative executive locale, in calitate de sefi ai administratiei publice locale, conduc[footnoteRef:45] si implicit, exercita controlul asupra compartimentelor de specialitate si serviciilor locale[footnoteRef:46] ce ii sunt direct subordonate. In mod similar, acelasi atribut de control ierarhic ii incumba in mod corespunzator presedintelui consiliului judetean. [45: Henri Fayol, General and industrial Management, Isaac Pitman & Sons LTD. London, 1949, p.3] [46: Art.68 lit.s) din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala]

Controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operatiunile de control de materialitate, operatiunile de control de legalitate si de oportunitatea actiunilor realizate de subordonati[footnoteRef:47]. Controlul ierarhic mai poate viza si mijloace umane, materiale si financiare de care dispun organele administratiei publice controlate[footnoteRef:48]. [47: Idem] [48: Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.320]

Ca misiune principala, insa, in sensul activitatilor de control desfasurate, primarul are obligatia de a asigura respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, a prevederilor Constitutiei, precum si punerea in aplicare a legilor, decretelor Presedintelui, a hotararilor si ordonanetelor Guvernului[footnoteRef:49]. [49: art.68 lit.s) din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala]

Manifestarile concrete ale controlului intern le intalnim si in contextul organizarii si functionarii consiliilor locale si judetene, ce pot imbraca forma unor actiuni de control desfasurate fie direct de autoritatea administratiei publice locale deliberative, fie indirect prin intermediul comisiilor speciale de ancheta ale consiliului, fata de activitatea autoritatilor executive, a compartimentelor de specialitate din subordinea primarului sau a presedintelui consiliului judetean, ori asupra serviciilor sau institutiilor publice locale aflate sub autoritatea acestora[footnoteRef:50]. [50: Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.320, 321]

O situatie particulara in contextul controlului intern al administratiei publice locale autonome, o reprezinta forma controlului administrativ exercitat de catre autoritatile administrative municipale asupra autoritatilor locale corespondente de la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale. Aceasta activitate de control cuprinde intrega activitate a autoritatilor ierarhic inferioare, att actele juridice, cat si faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate. In acest sens sunt relevante dispozitiile legii organice, potrivit carora hotararile Consiliului General al municipiului Bucuresti si dispozitiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii si pentru autoritatile administratiei publice locale organizate in sectoarele Bucuresti. 2 . Instituirea controlului general al Guvernului, in genere a controlului de tutela administrativa asupra organizarii si functionarii administratiei publice isi gaseste ratiunea in necesitatea existenteiunei legaturi organice intre autonomia locala si lege, respectiv, intre interesele locale si comunale, orasenesti si judetene si interesele nationale, exprimate prin lege[footnoteRef:51]. [51: Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.322]

Un astfel de control asupra actelor nu poate fi decat un control al legalitatii, al carui obiect il constituie exclusiv verificarea conformitatii acestor acte administrative cu continutul legii si al altor acte normative, implicand deci doar dreptul autoritatii de control de a aprecia legalitatea si nu oportunitatea[footnoteRef:52]. [52: Eugen Popa, Corelatia principiului autonomiei cu controlul de legalitate al actelor administratiei publice locale, Revista Dreptul nr.4/1992, p.53]

Autoritatile administratiei de stat exercita un control de tutela administrativa asupra autoritatilor administrative proprii ale comunitatilor locale, care urmareste asigurarea respectarii legilor si intereselor publice statale de catre autoritatile supuse controlului, constituindu-se intro-o forma a controlului administrativ special, fiind de stricta interpretare ce nu poate fi extins prin analogie. Tutela administrativa reprezinta dreptul autoritatilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritatilor descentralizate, dar numai pentru motive de legalitate.Controlul de tutela administrativa vizeaza atat actele administrative ale autoritatilor locale, ca manifstare unilaterala de vointa a autoritatilor descentralizate, reprezentand finalitatea activitatii administrative de la acest nivel in promovarea intereselor locale, cat si indeplinirea conditiilor prevazute de lege in exercitarea competentelor conferite de catre persoanele investite in functiile publice specifice administratiei publice locale[footnoteRef:53]. [53: Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.327]

Controlul de tutela administrativa, parte componenta a regimului de supraveghere generala a stratului asupra administratiei colectivitatilor locale, se constituie intr-o forma a controlului administrativ corelata si adaptata principiului descentralizarii administrative, acea forma moderna a controlului administrativ, corespunzator si sitemului de administratie publica fundamentat pe principiul autonomiei locale. 2.2.SECTIUNEA II - CONTROLUL ADMINISTRATIV ASUPRA COLECTIVITATILOR PUBLICE LOCALE

Instituirea controlului general al statului, n genere a controlului de tutel administrativ, asupra organizrii i funcionrii administraiei publice locale, i gsete raiunea n necesitatea existenei unei legturi organice ntre autonomia local i lege, respectiv ntre interesele locale - comunale, oreneti i judeene i interesele naionale, exprimate prin lege.In condiiile n care statul nceteaz s-i asume singur sarcina administrrii societii, mprind-o cu unitile administrativ-teritoriale ca persoane juridice de drept public ce sunt organizate i funcioneaz autonom,[footnoteRef:54] raporturile juridice existente ntre aceste subiecte mbrac o cu totul alt form, excluzndu-se vechile raporturi ierarhice de subordonare, crora li se substituie raporturile de colaborare i conlucrare. [54: Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect, Revista Dreptul, nr. 4/1992, p.53]

In acest sens, apreciem ca edificatoare, n contextul legislaiei romneti[footnoteRef:55], prevederile art. 132, alin. (2) din legea administraiei publice locale, potrivit crora ntre prefeci, ca autoriti de tutel, pe de o parte i consiliile locale, consiliile judeene i primari, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. [55: Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala]

Rezult aadar, c prin eliminarea raporturilor de subordonare ntre autoritile administraiei publice locale i alte organe, acestea nu mai fac parte din structurile ierarhizate ale organelor statului.[footnoteRef:56] Dar apariia persoanelor juridice de drept public, n absena unor raporturi ierarhice de subordonare, nu nseamn ns lipsa oricror relaii cu organele centrale ale statului, acestea meninndu-se prin intermediul controlului [56: Eugen Popa, Corelatia principiului autonomiei cu controlul de legalitate a actelor admnistratiei publice locale, Revista Dreptul, nr. 9/1993, p.9]

administrativ att cu privire la actele juridice ct i a activitii funcionarilor publici.[footnoteRef:57] [57: Idem]

Un astfel de control asupra actelor nu poate fi conceput dect ca un control de legalitate, al crui obiect l constituie exclusiv verificarea conformitii acestor acte administrative cu coninutul legii i al altor acte normative, implicnd deci doar dreptul autoritii de control de a aprecia legalitatea i nu oportunitatea.Din punct de vedere etimologic, termenul de tutel administrativ este preluat, prin analogie, din dreptul civil, ca instituie juridic prin care se ocrotesc interesele unui minor sau ale unei persoane puse sub interdicie.In dreptul administrativ ns, noiunea de tutel nu are n vedere att protejarea intereselor colectivitilor locale, ct mai ales ocrotirea interesului general, cu care aceste colectiviti locale pot veni n contradicie[footnoteRef:58]. [58: Ioan Vida, op.cit., p.20]

In acest context, problema tutelei administrative[footnoteRef:59] se pune numai ntre acele autoriti administrative ntre care nu exist subordonare ierarhic, adic ntre un subiect din sfera puterii executive i unul din afara acesteia. Astfel, autoritile administraiei de stat exercit un control de tutel administrativ asupra autoritilor administrative proprii ale comunitilor locale, care urmrete asigurarea respectrii [59: Art. 3 din Legea nr.544/2004 privind contenciosul administrativ]

legilor i a intereselor publice statale de ctre autoritile supuse controlului[footnoteRef:60], constituindu-se ntr-o form a controlului administrativ special, fiind de strict interpretare, ce nu poate fi extins prin analogie. [60: Corneliu Liviu Popescu, Tutela exercitata de prefect asupra actelor autoritatilor administrative ale colectivitatilor locale in lumina Legii 69/1991 republicata, Revista Dreptul, nr.8/1996, p.61]

Se poate defini deci tutela administrativ, ca fiind dreptul autoritilor tutelare de aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritilor descentralizate, dar numai pentru motive de legalitate.[footnoteRef:61] Esena tutelei administrative, n viziunea lui Paul Negulescu const n faptul c actul administratiei publice supus tutelei nu este complet pana nu are aprobarea autoritatii tutelare.[footnoteRef:62] [61: M.Preda, op.cit., p.235] [62: Paul Negulescu, op.cit, p.399]

Totodat, spre deosebire de controlul ierarhic, controlul de tutel administrativ nu vizeaza decat asigurarea respectrii legii, fiind deci un control de legalitate i nu de oportunitate. In cadrul controlului de tutel administrativ, spune Alexandru Negoi, baza de referin a controlului privete numai legalitatea unor acte juridice emise de ctre organele administraiei publice controlate, menionate expres de lege.[footnoteRef:63] [63: Al.Negoita, op.cit., p.215]

Dei aceast form a controlului administrativ opereaz n sistemul administraiei publice romneti, legislaia actual nu-1 mai reglementeaz n mod expres, mai degrab sub aspect terminologic, nu i sub aspectul "coninutului" tutelei administrative. Raiunea pentru care actuala constituie nu mai consacr expres controlul de tutel, este fundamentat pe considerente de ordin politic, explicate de Antonie Iorgovan prin faptul c o asemenea noiune ar fi ocat, atunci cnd se cutau formele care s exprime ideea de autonomie, dup zeci de ani de regimuri autoritare[footnoteRef:64], "considerndu-se extrem de necesar punerea bazelor unei autonomii locale reale. [64: Antonie Iorgovan, op.cit. p.147]

In acelai sens, pentru evitarea posibilelor confuzii, termenul de tutel administrativ este evitat i n Constituia Franei din 1958, precizndu-se totui faptul c delegatul guvernamental n departament este nsrcinat cu controlul administrativ.[footnoteRef:65] [65: Idem]

Pn la apariia legii din 2 martie 1982, controlul exercitat asupra actelor colectivitilor teritoriale era un control anterior sau prealabil, astfel c aceste acte nu deveneau executorii dect dup depunerea lor la prefectur sau la subprefectur i care constituiau obiectul aprobrii exprese sau tacite a autoritii tutelare sau a unui aviz prealabil.[footnoteRef:66] [66: Pierre Fanachi, Manuel de controle dactivite des actes des collectivites locale set leurs etabissements publics, Deuxieme Edition, Ministere de linteur, mai, 1991, p.13]

In sistemul romnesc actual, Guvernului Romniei, n exercitarea prerogativei sale de conducere general a administraiei publice, i revin ca principale msuri administrative, asigurarea executrii legilor i a celorlalte acte normative emise n aplicarea acestora, dar i conducerea i controlul activitii ministerelor i celorlalte autoriti ale administraiei publice,[footnoteRef:67] inclusiv exercitarea tutelei administrative, prin intermediul prefectului, asupra administraiei publice locale.[footnoteRef:68] [67: Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei, M.O. nr.164/2001] [68: Ioan Vida, op.cit.,p.92]

Aadar, dei nu este prevzut n mod expres nici de Constituie i nici de alte legi organice, regimul tutelei administrative este prezent i n sistemul administraiei publice romneti, incluznd anumite forme ale controlului administrativ exercitat asupra autoritilor administrative ce reprezint colectivitile locale. Pentru evitarea posibilelor confuzii, noiunea "regimului de tutel administrativ" desemneaz ansamblul drepturilor i obligaiilor ce incumb reprezentanilor sau autoritilor statului, corelative activitii de "supraveghere" general a administraiei locale descentralizate, noiune ce include i instrumentele juridice, statuate de lege, prin care se realizeaz aceast supraveghere, incluznd deci si controlul de tutel administrativ ca principal prghie administrativ.Aa dup cum artam anterior, obiectul acestei forme de control, l constituie, cu precdere, latura material-funcional a sistemului administraiei publice locale descentralizate, nefiind exclus ns, componenta formal-orgmizatoric a acestuia. Fac aceast meniune, ntruct controlul de tutel administrativ vizeaz att actele administrative ale autoritilor locale, ca manifestare unilateral de voin a autoritilor descentralizate, reprezentnd finalitatea activitii administrative de la acest nivel n promovarea intereselor locale, ct i ndeplinirea condiiilor prevzute de lege in exercitarea competenelor conferite de ctre persoanele investite n funciile publice specifice administraiei publice locale.Ca atare, controlul de tutel administrativ presupune, deopotriv, un control asupra actelor administrative, dar i un control asupra persoanelor,denumit n doctrin "tutela persoanelor". Dac controlul actelor administrative ale autoritilor locale descentralizate vizeaz exclusiv conformitatea acestora cu prevederile legale, asigurndu-se respectarea legalitii i implicit aprarea intereselor generale ale statului, tutela persoanelor are drept scop asigurarea organizrii i funcionrii efective a autoritilor locale, n limitele prevzute de lege, nc de la constituirea acestora i pn la ncheierea mandatului reprezentativ ce le-a fost ncredinat de ctre colectivitile locale.[footnoteRef:69] [69: Emil Balan, Institutia Prefectului in sistemul adminitratiei publice din Romania, Revista Dreptul nr.8/1997, p.56]

In acest ultim caz, controlul de tutel administrativ poate avea ca principale efecte, n raport de condiiile strict prevzute de lege, dispunerea msurilor administrative corespunztoare, respectiv cele privind dizolvarea organelor sau autoritilor colegiale, deliberative ale administraiei publice locale, suspendarea sau demiterea din funcie a persoanelor investite n funcii publice locale, fie din cadrul autoritilor administrative deliberative, fie din cele executive.Dominanta, ns, n amplul context al regimului de tutel administrativ, o reprezint exercitarea controlului de legalitate a actelor administrative adoptate sau emise de ctre autoritile administraiei publice locale, control n cadrul cruia, autoritatea de tutel poate aproba, anula sau suspenda actele autoritilor descentralizate pe care le consider ilegale, nu i inoportune. Astfel, n sistemul francez, pn la adoptarea legii din 2 martie 1982, controlul de tutel viza conformitatea actelor administrative cu regulile de drept, dar i oportunitatea acestora, pentru ca ulterior s se instituie un nou control administrativ, posterior, care exclude orice considerare asupra oportunitii actelor, limitndu-se doar la legalitatea actelor supuse controlului[footnoteRef:70]. [70: Pierre Fanachi, op.cit., p.13]

Aadar, putem spune c regimul de tutel administrativ, ca dealtfel i formele controlului administrativ care i se asociaz {controlul de legalitate-tutela persoanelor), din punct de vedere al coninutului, al regulilor i particularitilor sale, nu se prezint ntr-o formul unic, universal valabil. Apreciem c problematica tutelei administrative este mult mai nuanat, prezentnd deosebiri relevante, de la un sistem la altul, "n timp i n spaiu", pstrnd totui anumite "constante" care determin cadrul general al regulilor administrative coninute n regimul tutelei administrative.In funcie de caracterul apriori sau aposteriori al controlului de tutel, de prerogativele mai ntinse sau mai restrnse de care dispune autoritatea de tutel, n sensul gradului de intervenie al acesteia asupra organizrii i funcionrii administraiei colectivitilor locale, al formelor concrete de manifestare a controlului, regimul de tutel administrativ poate fi calificat ca fiind mai pronunat sau mai atenuat[footnoteRef:71]. [71: Mircea Preda, op.cit. Curs de drept administrativ, p.235]

Aadar, controlul de tutel administrativ, parte component a regimului de supraveghere general a statului asupra administratiei colectivitilor locale, se constituie ntr-o form a controlului administrativ corelat i adaptat principiului descentralizrii administrative,detandu-se net de controlul iearhic i apropiindu-se tot mai mult de acea form modern a controlului administrativ, corespunztor sistemului de administraie publica fundamentat pe principiul autonomiei locale. Exercitarea controlului administrativ in condiiile respectrii principiului autonomiei localeRaporturile dintre autoritile centrale i teritoriale, caracterizate prin grade diferite de dependen fa de centru, pe baza principiilor care domin organizarea administraiei publice[footnoteRef:72], impun cu stringen exercitarea unor forme ale controlului administrativ adecvate, menite a asigura funcionalitatea administraiei publice n limitele legii. [72: Idem]

Fa de acestea, considerm c n raport de modul concret de organizare a administraiei publice, fiecrui principiu trebuie s i se asocieze o anumit form a controlului administrativ, astfel nct s se asigure o concordan fireasc ntre trsturile regimului administrativ i tipul controlului exercitat.Cu alte cuvinte, fenomenologia organizrii administraiei publice, pe baza principiilor centralizrii, deconcentrrii sau descentralizrii administrative, determin adaptarea i corelarea deplin a controlului administrativ cu particularitile impuse la un moment dat de regimul administrativ aplicabil.Astfel, reglementarea raporturilor juridice existente ntre nivelul central i cel teritorial al administraiei publice, specifice unui anumit mod de organizare administrativ, trebuie imperios reflectat i coninut n nsui caracterul formei controlului administrativ ce i se asociaz.Mai trebuie s adugm faptul c prezena i exercitarea formei controlului administrativ este o consecin a nsui regimului administrativ asupra cruia statul opteaz n organizarea administraiei publice, pe care o include n coninutul su, numrndu-se printre caracteristicile acestuia.Abordarea acestei problematici, dintr-o perspectiv n care controlul administrativ este cercetat n mod separat i distinct, n individualitatea sa, am considerat-o necesar n cadrul demersului nostru tiinific, rspunznd mai bine exigenelor prezentei lucrri.Organizarea centralizat a administraiei publice reprezint sistemul administrativ n cadrul cruia exercitarea atribuiilor de ctre autoritile administrative este supus, direct sau indirect, puterii ierarhice a autoritii executive. Acesta presupune un control prealabil asupra activitii autoritilor locale, un control posterior, n cadrul cruia se poate recurge la suspendarea, anularea sau reformarea actelor autoritilor subordonate, fie pe motive de oportunitate, fie pe motive de ilegalitate. Cu alte cuvinte, ntr-o administraie centralizat superiorul posed, n privina actului subordonatului, cele mai largi puteri, subsumate conceptului de control ierarhic, puteri pe care superiorul pe deine de plin drept, fr ca vreun text s fie necesar pentru a i le atribui, constituindu-se n prerogative inerente calitii i rangului pe care l ocup n ierarhia administrativ[footnoteRef:73] . Mai mult, organele ierarhice pot recurge la sanciuni disciplinare, care pot merge pn la revocarea din funcie sau pn la revocarea organului local.[footnoteRef:74] [73: Jean Rivero, Jean Waline, Droit admnistratif, 17-e Edition, Dalloz, 1998, p.304 si urm.] [74: Ioan Vida, op.cit.p.16]

In contextul deconcentrrii administrative, dei autoritilor locale li se ncredineaz puterea de decizie, un asemenea sistem administrativ pstreaz caracteristicile unui sistem centralizat, mentinndu-se controlul autoritilor ierarhice superioare, n virtutea dependenei ierarhice a organelor locale ale administraiei publice fa de cele centrale. In acest caz, autoritatea deconcentrat rmne supus superiorului ierarhic i controlului su[footnoteRef:75]. [75: Jean Rivero, Jean Waline, op.cit., p.304]

Opus regimului centralizat, sistemul fundamentat pe principiul descentralizrii administrative, presupune eliminarea puterii ierarhice a organelor centrale fa de cele locale i nlocuirea acesteia cu tutela administrativ. Pe msur ce descentralizarea se extinde, culminnd cu statuarea principiului autonomiei locale[footnoteRef:76] , ca principiu fundamental al organizrii i funcionrii administraiei publice locale, noiunea tutelei administrative i pierde treptat din coninut, astfel c posibilitile de control ale organelor centrale asupra colectivitilor teritoriale i reduc amploarea i importana. [76: Corneliu Manda, Cezar C.Manda. Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina Lex 2002, p.329]

Edificator, n acest sens, este cazul Franei, care n anul 1982 renun la sistemul de aprobare a actelor colectivitilor locale de ctre autoritile centrale i la anularea actelor colectivitilor locale pe cale administrativ, n favoarea instanelor judectoreti.In consecin, tutela administrativ, att n concept ct i n terminologie, a fost nlocuit prin controlul jurisdicional, care se limiteaz la verificarea actelor, fr a se statua asupra oportunitii acestora. [footnoteRef:77] [77: Ioan Vida, op.cit., p.21]

Abandonarea concepiei clasice a tutelei administrative i nlocuirea ei cu cea de control administrativ asupra aciunii colectivitilor locale, este prevzut i n Carta European a autonomiei locale, care statueaz aceast nou form a controlului i care trebuie reglementat n cadrul legislaiilor naionale, numai prin lege sau prin Constituie. Fiind cu precdere un control de legalitate, controlul administrativ al colectivitilor locale trebuie s aib n vedere respectarea proporionalitii interveniei autoritii de control n raport cu importana intereselor pe care aceasta nelege s le ocroteasc[footnoteRef:78]. [78: Art.8 din Charta Europeana: Exercitiul autonom al puterii locale, adoptata la Strasboug la 15 oct.1985, Coinsiliul Europei]

Aadar, indiferent de natura regimului administrativ statuat, pe linia trecerii de la centralizare la descentralizare i autonomie local, controlul administrativ reprezint o necesitate n sistemul administraiei publice, ns forma i coninutul efectiv al acestuia, racordndu-se particularitilor imprimate de respectivul regim administrativ [footnoteRef:79] . [79: C.Manda, Cezar C.Manda, op.cit., p.330]

Pe cale de consecin, problematica controlului de tutel asupra autoritilor locale autonome a constituit i ea una din preocuprile legiuitorului romn, n ncercarea de a identifica o form modern a acestuia, n deplin concordan cu schimbrile de esen induse de fundamentarea administraiei publice locale pe baza principiului autonomiei locale.Atunci cnd autoritatea de tutel nu este investit cu nici o putere specific tutelei administrative, respectiv nici cu aprobarea sau anularea actelor i nici cu prerogativa substituirii autoritii locale, ea are ntotdeauna posibilitatea de a cere unui judector administrativ s anuleze un act ilegal al autoritii descentralizate[footnoteRef:80]. [80: Pierre Fanachi, op.cit., p.13]

Se contureaz astfel o form nou a controlului administrativ care reflect n esen, restrngerea prerogativelor autoritilor de tutel ale starului, pn la limitele lor "minime", n contextul regimului de supraveghere a autoritilor colectivitilor locale i care const, din punct de vedere conceptual, n exercitarea controlului de legalitate, deopotriv, att de ctre organele puterii executive, ct i de ctre organele puterii judectoreti. Considerm c generarea unei asemenea forme a controlului administrativ care mbin caracteristicile controlului de tutel administrativ cu cele ale controlului judectoresc, este consecina aplicrii principiului autonomiei locale, ca principiu democratic care st la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale moderne.Necesitatea adaptrii i corelrii fireti a controlului administrativ al statului cu principiul autonomiei locale, este reflectat i n conveniile europene n materie, insistndu-se mai cu seam asupra respectrii proporionalitii interveniei autoritii de control n raport cu importanta intereselor pe care aceasta nelege s le ocroteasc[footnoteRef:81]. [81: Ioan Vida, op.cit., p.23]

Ca urmare, Carta European a Autonomiei Locale, adoptat la nivelul Consiliului Europei, abandoneaz concepia clasic a tutelei administrative, nlocuind-o cu o form noua de control administrativ asupra aciunii colectivitii locale, reglementat expres prin lege sau constituie.Acest control este, n principiu, un control de legalitate, inclusiv cu referire la respectarea principiilor constituionale[footnoteRef:82], ce se exercit de regul posterior emiterii actului administrativ, ceea ce il distinge de instituia tutelei administrative[footnoteRef:83]. [82: Idem, p.23] [83: Eugen Popa, op.cit., p.53]

Controlul administrativ al colectivitilor locale n sistemul de drept romnesc.Regndirea i reconsiderarea organizrii i funcionrii administraiei publice romneti, din perspectiva cerinelor i nevoilor societii, dar i a exigenelor europene n materie, au condus la transformarea radical a ntregului sistem al administraiei publice. Ca o consecin, statuarea unor principii democratice i moderne a fost de natur s determine i schimbarea configuraiei administraiei publice locale, att sub aspectul instituional-organizaional, ct i al mecanismelor i raporturilor juridice specifice[footnoteRef:84]. [84: Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit., p.333]

Fundamentarea sistemului de administraie public local pe baza principiului autonomiei locale i al descentralizrii serviciilor publice, a impus totodat, corelarea acestor principii de natur constituional cu formele i coninutul controlului administrativ asupra autoritilor locale autonome, reprezentante ale colectivitilor locale.Urmare acestei necesiti obiective, legiuitorul constituant a reglementat, ntr-o manier modern i democratic, forma i coninutul controlului administrativ al Guvernului, integrat regimului de tutel administrativ, al crei titular este n virtutea atribuiei de conducere general a administraiei publice. Soluia inedit aleas de constituantul romn, originalitatea acestuia, precum i maniera echilibrat de reglementare, sunt caracteristicile noii forme ale controlului de tutel administrativ, adaptate pe deplin, afirmrii i manifestrii, n cadrul legii, di principiului constituional al autonomiei locale[footnoteRef:85] . [85: Idem]

Particularitile controlului administrativ i implicit ale regimului general al tutelei administrative, sunt expresia limitrii i meninerii formelor de intervenie a administraiei centrale a statului, sub atenta supraveghere a puterii judectoreti. Mai mult, echilibrul n sistemul global al administraiei, sub aspectul gradului de manifestare i a coninutului controlului administrativ asupra autoritilor administraiei publice locale, rezid i din coroborarea controlului administrativ cu controlul jurisdicional exercitat de instanele judectoreti.Acesta este cazul controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor administrative adoptate sau emise de ctre autoritile locale, care se mpletete, n scopul finalizrii lui, cu exercitarea funciei jurisdicionale de ctre instanele de contencios administrativ.Misiunea de supraveghere general a ntregului sistem al administraiei publice, inclusiv a administraiei publice locale autonome, revine Guvernului, ca titular de drept al prerogativelor n materia controlului de tutel administrativ.ns, realizarea efectiv a drepturilor i obligaiilor ce incumb Guvernului, corelative controlului administrativ, exceptnd msurile de decizie, cade n sarcina organelor i autoritilor administrative, abilitate de lege, de la nivelul administraiei centrale de specialitate, respectiv al celei deconcentrate.Cu alte cuvinte, principalii actori ai scenei administrative crora le revin misiuni de control specifice, n calitate de subiecte active ale controlului administrativ, realizeaz n numele i pentru Guvern , toate atribuiile de control ce i revin acestuia.Astfel, n raport de alte autoriti administrative care ndeplinesc sarcini de control, Ministerul Administraiei i Internelor i instituia prefectului sunt subiecte administrative ale cror competene legale sunt preponderente n domeniul controlului asupra autoritilor administraiei locale autonome.Atribuiile n materia controlului administrativ ale acestor structuri administrative se asociaz celorlalte tipuri de control administrativ specializat, conturnd n cadrul controlului extern, tabloul general al controlului exercitat asupra sistemului global al administraiei publice locale.Ins, triada Guvern - Ministerul Administraiei i Internelor - Prefect configureaz i constituie n mod efectiv o structur administrativ aparte, ntruct prin organizarea ei specific, dar i prin mecanismele proprii asigur funcionalitatea, n limitele legii, a tuturor autoritilor administraiei publice locale autonome.In raport de necesitatea organizrii corespunztoare a autoritilor autonome alese, dar i n vederea asigurrii bunei funcionri a acestor autoriti, controlul administrativ promovat i exercitat asupra administraiei publice locale are menirea de a identifica i de elimina disfuncionalitile constatate la nivelul acestui sistem. Totodat, n paralel cu activitate de corectare a eventualelor neregulariti, respectiv de eliminare a impedimentelor aprute n organizarea i funcionarea sistemului administraiei publice locale, controlul administrativ desfurat i propune i limitarea activitii administrative a acestor autoriti la nivelul prevzut de lege. El vine astfel s pun stavil tendinelor evidente ale autoritilor locale eligibile de depi cadrul legal, n virtutea liberei manifestri i exprimri a autonomiei locale de care beneficiaz.In acest context, se detaeaz mai cu seam, dat fiind susinerea constituional a instituiei, rolul prefectului n asigurarea respectrii prevederilor legale de ctre toate autoritile administraiei publice locale.Din aceast perspectiv, n calitatea sa de reprezentant al Guvernului n teritoriu, prefectul exercit controlul legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale autonome.Fr a deine prerogative excesive n materia controlului administrativ de legalitate, prin atribuiile legale ce i-au fost conferite, prefectul joac un rol important n cadrul amplului regim de tutel administrativ, ntruchipnd garantul respectrii legii de ctre toate autoritile locale autonome.Prefectului, ca autoritate administrativ deconcentrat ,i succede, din punct de vedere organic i funcional, Ministerul Administraiei i Internelor, al crui loc n sistem, ca interfa ntre administraia teritorial i administraia central de specialitate, i determin acestuia un rol deosebit n cadrul administraiei de stat. Ca intermediar ntre planul teritorial i planul central al administraiei publice, Ministerul Administraiei i Internelor asigur conexiunea i coerena activitilor de control ale prefectului cu puterea de decizie a Guvernului.Este relevant mai cu seam n acest context, atributul acestei structuri ministeriale n ceea ce privete exercitarea, n numele Guvernului. Controlul ierarhic asupra prefecilor[footnoteRef:86]. [86: O.U.G. nr.64/2003]

De asemenea, prin prisma i celorlalte competene ale sale, Ministerul promoveaz propunerile prefecilor n exercitarea controlului administrativ asupra persoanelor investite n funcii publice locale i pregtete decizia autoritii publice executive.In materia serviciilor publice de interes naional organizate la nivelul structurilor administrative proprii autoritilor locale autonome, Ministerul Administraiei i Internelor exercit permanent controlul ndeplinirii de ctre primari a atribuiilor delegate de stat, propunnd Guvernului adoptarea msurilor corespunztoare.Fa de ambele planuri ale controlului administrativ se poate spune c acest minister reprezint organul administrativ care deine un rol-cheie n contextul tutelei administrative a Guvernului, influennd direct operativitatea i eficiena msurilor administrative aplicate administraiei publice locale, cu caracter regulator.Controlul administrativ al Guvernului i subsumeaz toate activitile de control exercitate asupra autoritilor colectivitilor locale de ctre organele i autoritile administrative ce i sunt subordonate, asumndu-i direct rspunderea fa de msurile administrative ce decurg n faza de finalizare a controlului su. Prin msurile pe care le dispune, coninute n actele administrative pe care le emite, Guvernul desvrete controlul administrativ, efectele acestuia viznd aplicarea coreciilor necesare sistemului administraiei publice locale, att n organizarea ct i n funcionarea acestuia.Aadar, puterea de decizie a Guvernului ca expresie a calitii autoritii publice executive, de titular a dreptului de exercitare a tutelei administrative, este cea n virtutea creia opereaz ajustrile menite s asigure funcionalitatea ntregii administraii publice locale.Corespunztor obiectului controlului administrativ pe care l realize