Controlul Judecatoresc Asupra Administratiei Publice

  • Published on
    28-Nov-2015

  • View
    88

  • Download
    0

Embed Size (px)

Transcript

<p>PARTEA a III-a</p> <p>Controlul judectoresc asupra administraieipublice 1. Aspecte generale privind controlul judectoresc asupra administraiei publice</p> <p>1.1. Noiunea, definiia, evoluia i formele contenciosului administrativ romn1.1.1. Etimologic cuvntul contencios provine din limba francez, fiind un neologism care a ptruns n limba romn modern. La originile sale latine cuvntul (verbul) contendo (-dere, -di, -dum), desemna, printre altele, aciunea de a reclama, de a cere cu insisten, de a susine sau de a pretinde, de unde i derivatele sale substantivale - de disput sau lupt (contentio) - i adjectivale - ncpnat, drz, certre (contentisus).n limba francez cuvntul contentieux desemneaz o mprejurare o situaie sau un ansamblu de probleme puse n discuie, discutabile sau litigioase, formnd obiectul unui proces, aceeai semnificaie avnd-o i n limba romn contemporan.</p> <p>n terminologia juridic romn din veacul XIX i pn n prima jumtate a secolului XX noiunea a avut o larg utilizare, cu multiple sensuri, dup care, n cea de-a doua jumtate a veacului trecut, s ias din uz, ca urmare a evoluiei legislative din ara noastr, fiind nlocuit, mai ales n materie administrativ i judiciar cu sintagma controlul judectoresc asupra administraiei, pentru ca apoi s revin, n ultimul deceniu al secolului trecut n vocabularul juridic uzual, tot ca o consecin a modificrilor legislative de dup anul 1989.</p> <p>1.1.2. Sensurile juridice ale noiunii de contencios vizeaz dou planuri principale.Pe planul dreptului material noiunea desemneaz conflictul de interese intervenit ntre dou sau mai multe pri i care nu poate fi soluionat, n caz de nenelegere, dect pe calea unui proces sau litigiu juridic desfurat n faa unui organ de jurisdicie competent.</p> <p>Pe planul dreptului formal contenciosul are mai multe semnificaii.</p> <p>n primul rnd, n sens funcional desemneaz activitatea de soluionare propriu-zis printr-o procedur specific a acelor litigii n care partea interesat se ndreapt cu o cerere mpotriva unui adversar fa de care susine, n contradictoriu, c legea sau/i un drept subiectiv ori interes legitim au fost nclcate. Acest sens este n opoziie cu procedura necontencioas (necontradictorie) care urmrete realizarea unui drept sau interes nenclcat, dar i neopozabil altuia strict determinat n cadrul procedurii respective.</p> <p>n al doilea rnd. n sens strict procedural, contenciosul constituie o totalitate de norme ce guverneaz soluionarea litigiilor dintre prile aflate n conflictul respectiv.</p> <p>n al treilea sens, instituional-organic prin contencios se nelege autoritatea sau organul de jurisdicie competent, anume investit cu soluionarea unor asemenea litigii sau conflicte.</p> <p>n acest sens, dar cu o semnificaie aparte, interesnd mai puin studiul nostru, prin contencios nelegem serviciul funcional din cadrul unei instituii sau societi comerciale avnd ca principal atribuie promovarea i aprarea juridic a drepturilor i intereselor respectivelor organizaii, precum i acordarea asistenei juridice de specialitate acestora la emiterea sau ncheierea actelor juridice, inclusiv n faa organelor de jurisdicie n cazul litigiilor n care sunt implicate. Acest ultim sens a cunoscut o dezvoltare deosebit n ultimul timp prin constituirea serviciilor de contencios i juridic att n cadrul autoritilor publice ct i n sectorul public i privat al economiei.Contenciosul poate fi clasificat dup mai multe criterii, dintre care enumerm: dup obiectul litigiului generat, distingem contenciosul constituional, contenciosul administrativ, contenciosul fiscal, etc.; dup autoritatea n faa creia se deruleaz soluionarea conflictului, contenciosului poate fi judiciar, de competena instanelor judectoreti, i contencios jurisdicional, de competena unor instane administrative ori de alt natur cu totul special; dup natura prilor implicate i a efectelor soluiei pronunate, contenciosul poate fi intern sau internaional.1.1.3. Evoluia istoric a noiunii de contencios administrativ n legislaia romn.Pentru o mai corect nelegere a evoluiei i sensurilor noiunilor de contencios administrativ este necesar o sumar definire preliminar a acestuia pornindu-se de la o form ct mai pur sau clasic bazat pe criteriul concordanei juridice dintre sensul formal cu cel material al noiunii.</p> <p>n acest sens contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor purtate de particulari cu autoritile administraiei publice avnd ca obiect msurile de autoritate executiv prin care s-au nclcat drepturile subiective ale reclamanilor soluionate de ctre instanele judectoreti (tribunale) administrative avnd competena special necesar.</p> <p>Aceast definiie relev caracteristicile tipice ale contenciosului i anume:- prile litigiului sunt particularii i autoritile executive;- obiectul litigiului l reprezint msurile (actele i faptele) administrative;- cauza aciunii const n vtmarea drepturilor subiective sau intereselor legitime;- competena litigiului revine instanelor (tribunalelor) administrative, n baza unei legi speciale.S analizm sumar, prin raportarea la aceast definiie, evoluia i caracteristicile contenciosului administrativ romn.</p> <p>Prima etap (caracterizat prin existena Consiliului de Stat - 1864-1866) este cea a contenciosului n anulare revenind unui tribunal administrativ creat n baza legii organice i dispunnd i de competene speciale, dup modulul francez.</p> <p>Cea de-a doua etap (1866-1905) este caracterizat prin contenciosul n despgubire bazat pe dreptul comun i ncredinat instanelor civile ca un caz particular de rspundere delictual avnd drept cauz a prejudiciului actul administrativ iar ca prt obligat autoritatea executiv, sistem de inspiraie anglo-saxon.</p> <p>Cea de-a treia etap (1905-1910) vizeaz contenciosul n anulare ncredinat seciei de specialitate a instanei supreme de justiie.</p> <p>Cea de-a patra perioad (1910-1912) este cea a contenciosului n despgubire (daune) ncredinat tribunalelor de drept comun, ulterior investite i cu un contencios n constatare (1912-1923).</p> <p>A cincia perioad (marcat de Constituia din 1923 i de Legea contenciosului administrativ din 1925) consacr controlul de anulare al instanelor judectoreti superioare (Curile de Apel) pentru actele de autoritate ale executivului vtmtoare de drepturi subiective, concomitent cu acordarea de despgubiri, recursul fiind de competena instanei supreme.</p> <p>n acelai timp se mai exercit un contencios paralel special n anulare i obligarea la despgubiri viznd actele de putere ale autoritilor locale ce vatm drepturi subiective - ncredinat instanelor administrative (comitete de revizuire, devenite curi administrative).</p> <p>n sfrit, exist i contenciosul jurisdiciilor administrative speciale cu caracter derogator att prin autoritatea de soluionare (de exemplu Curtea de Conturi) ct i prin materia vizat (contabilitatea banilor publici).</p> <p>A asea perioad (1948-1965) caracterizat prin eliminarea contenciosului general ca regul n sistemul de drept i instituirea excepional a contenciosului special n materii anume prevzute (contravenionale, electorale, etc.).</p> <p>A aptea perioad (ce a debutat prin Constituia din 1965 i Legea nr. 1/1967) care s-a vrut o inversare de sistem n care regula devenea contenciosul n anularea actelor administrative ilegale i n obligarea la msuri executive, concomitent cu acordarea de daune, deci un contencios de plin jurisdicie afectat ns prin numeroase excepii deosebit de restrictive privind aplicabilitatea lui.</p> <p>A opta perioad marcat de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 i de adoptarea actualei Constituii caracterizat prin: instituirea contenciosului general n temeiul unei legi n anulare i n obligarea la msuri executive pentru vtmarea drepturilor subiective precum i acordarea despgubirilor aferente, inclusiv a daunelor morale, deci un control de plin jurisdicie;</p> <p> ncredinarea competenelor de soluionare instanelor de judecat de drept comun n condiiile instituirii a dou grade de jurisdicie (inclusiv a unei singure ci de atac); existena paralel a contenciosului special al instanelor judectoreti; meninerea jurisdiciilor administrative speciale n materie de contencios i controlul judiciar al instanelor de drept comun asupra acestora n urma utilizrii directe a cii de atac a recursului judiciar.Astfel, Legea nr. 29/1990 confer o semnificaie aparte noiunii de contencios administrativ, ntr-adevr, dac n sens material - funcional prin acesta nelegem litigiile n care cel puin una din pri trebuie s fie o autoritate administrativ (prt), n sens instituional formal - organic, soluionarea litigiului revine instanelor judectoreti de drept comun (deci contenciosul judiciar), iar nu unor instane speciale, chiar dac n cadrul lor funcioneaz secii (colegii) specializate.</p> <p>Prin adoptarea Constituiei lucrurile s-au complicat i mai mult ntruct cerina ca partea prt din litigiu trebuie s fie o autoritate administrativ a disprut fiind nlocuit cu cea de autoritate public, punnd sub semnul ntrebrii nsi fundamentul conceptului, chiar dac aceasta nu aparine executivului, revenindu-i numai n secundar atribute de natur administrativ, iar prin revizuirea legii fundamentale (art. 52/1) vtmarea poate afecta i un interes legitim nu numai un drept subiectiv.</p> <p>Noua i ultima lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care inaugureaz o alt perioad, d o definiie legal contenciosului administrativ (art. 2/1 lit. e) ca reprezentnd activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.</p> <p>Actul administrativ, conform legii n cauz, include, prin asimilare (art. 2/1 lit. c) i contractele administrative ncheiate de autoritile publice avnd ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice i achiziiile publice.Contenciosul administrativ romn actual a primit multiple definiii i sensuri n care s-a inut, mai mult sau mai puin, seama, de evoluia legislativ i constituional sau de orientrile practicii judiciare n materie, mai ales dac avem n vedere c o serie de reglementri de baz n materie administrativ, i chiar prevederi procesuale vizeaz, ntr-un anumit mod, aspecte incidente litigiilor de contencios administrativ.</p> <p>Meninndu-ne n cadrul strict legal n vigoare putem defini contenciosul administrativ n sens formal - procesual ca fiind activitatea instanei de judecat, ntemeiat pe prevederi speciale, de a soluiona un conflict determinat de nclcarea legii sau, dup caz, i vtmarea unui drept legal ori interes legitim printr-o msur sau contact ori o atitudine administrativ provenit de la o autoritate public i prin care se urmrete recunoaterea dreptului sau a interesului legitim vtmat, anularea respectivei msuri sau obligarea la o msur executiv ori contractual solicitat sau nlturarea unei aprri procesuale ntemeiate pe un comportament administrativ vtmtor, acordndu-se, dup caz, dauna materiale sau/i morale.</p> <p>n sens organic - funcional contenciosul administrativ reprezint totalitatea sistemului instanelor judiciare investite special cu soluionarea nclcrile de lege svrite de autoriti publice prin msuri i atitudini administrative vtmtoare.</p> <p>n lumina acestor considerente vom reine ca trsturi ale contenciosului administrativ romn actual urmtoarele: existena litigiului soluionat de instane judectoreti de drept comun n temeiul unor prevederi speciale, devenite, n perspectiv, tribunale administrativ fiscale, respectiv secii la curile de apel, inclusiv la nalta Curte de Casaie i Justiie, de contencios administrativ i fiscal;</p> <p> cauza litigiului const n nclcarea legii sau/i vtmarea dreptului subiectiv sau interes legitim printr-un act (msur) administrativ() sau atitudine executiv de nesoluionare n termen a unei cereri privind un drept sau refuzul nejustificat de a da curs unei astfel de solicitri, inclusiv nclcarea clauzelor contractelor administrative; obiectul litigiului l reprezint anularea msurii administrative contestate sau obligarea la o msur executiv, dup caz, acordarea de despgubiri sau/i de daune morale, inclusiv modul de executare a contractelor administrative; una din prile (participantele) n litigiu este autoarea msurii contestate avnd calitatea de autoritate public ce exercit, n principal sau n secundar, atribuii de putere executiv ori parte contractant, avnd o astfel de calitate ntr-un contract administrativ.n sfrit, obiect al unui litigiu n contencios l poate forma i un contract administrativ, cum este, de exemplu, cel de achiziii publice (art. 80/2 ori Ordonana de Urgen nr. 60/2001 privind achiziiile publice).</p> <p>1.1.4. Formele (categoriile) de contencios administrativUn prim criteriu de clasificare se poate face dup obiectul aciunii, adic dup ceea ce se urmrete prin exercitarea ei n care sens distingem contenciosul n anulare i contenciosul n obligare.</p> <p>Primul este exercitat fa de un act administrativ urmrindu-se desfiinarea lui pentru c ncalc legea sau/i un drept subiectiv sau interes legitim (de pild, un act de demolare a unei construcii, de destituire dintr-o funcie public) uneori urmrindu-se doar o desfiinare parial a actului sau o modificare a acestuia, indiferent c se mai cere sau nu i obligarea autoritii prte la emiterea unei msuri solicitate sau la plata despgubirilor.</p> <p>Contenciosul n obligare este acela n care instana oblig administraia la emiterea unui act juridic, adeverine, certificat sau orice alt nscris pe care executivul refuz nejustificat s-l elibereze sau nu se pronun n termenul legal asupra cererii referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim viznd aceast mprejurare.</p> <p>Fa de legea actual a contenciosului se impune i precizarea c aciunea n anulare sau n obligare poate viza i materia contractelor administrative.</p> <p>Un al doilea criteriu de clasificare a formelor de contencios se poate face dup calea (modalitatea) procesual de iniiere a acestuia n contencios pe calea aciunii directe i pe calea aciunii indirecte.</p> <p>Primul are ca obiect o cerere de chemare n judecat a unei autoriti publice n scopul anulrii unui act administrativ sau obligrii la emiterea ori ncheierea lui, iar cel de-al doilea (excepia de ilegalitate) se declaneaz incidental ntr-un litigiu pus n micare n faa justiiei pentru alte considerente dect legalitatea unui act sau fapt administrativ de autoritate vtmtor de drepturi subiective sau interese legitime, ns la un moment dat, ntr-un asemenea proces, una din pri sau dintre participani invoc n aprarea sa, pentru a combate preteniile sau aprrile formulate de adversar, ilegalitatea atitudinii administrative pe care se bazeaz acesta din urm.</p> <p>Un al treilea criteriu de clasificare a contenciosului se poate face dup sfera de cuprindere i sistemul legal al aciunii judiciare n contencios general, ntemeiat pe Legea nr. 554/2004, i un...</p>