UNIVERSITATEA NICOLAE TITULESCU

DESCENTRALIZAREA FINANCIARÃ A SERVICIILOR PUBLICE LOCALE

Conf.univ.dr.STOICA EMILIA CORNELIADrd. STOICA ANDREI CRISTIAN

CUPRINS

Pagina

INTRODUCERE 3

CAPITOL I. SERVICIILE PUBLICE 51.1. Definirea bunurilor şi serviciilor publice

1.2.Alternativa serviciilor publice - servicii private

1.3.Sectorul public - principal realizator de servicii publice

CAPITOL II NECESITATEA DESCENTRALIZĂRII GESTIUNII ŞI FINANŢĂRII SERVICIILOR PUBLICE

11

2.1. Relaţii între nivelurile puterii în stat2.2. Descentralizarea teritorial - administrativă şi a

serviciilor publice 2.2.1. Avantaje şi dezavantaje ale descentralizării

serviciilor publice 2.3. Descentralizarea financiară. Avantaje şi

dezavantaje2.3.1. Principiile ce stau la baza descentralizării

financiare a serviciilor publice 2.3.2. Avantajele descentralizării financiare2.4. Descentralizarea dinanciară pe plan mondial2.4.1. Carta europeană a autonomiei locale, adoptată

la Strasbourg la 15 octombrie 1985

CAPITOL III FINANŢAREA SERVICIILOR PUBLICE DESCENTRALIZATE 31

3.1. Gestiunea financiară a serviciilor publice descentralizate

3.2. Veniturile administraţiei publice locale 3.3. Autonomia financiară a administraţiei publice

locale3.4. Experienţa ţărilor dezvoltate şi în tranziţie în

gestionarea serviciilor publice descentralizate

CAPITOLUL IV ORGANIZAREA ADMINISTRATIV - TERITORIALÃ ÎN ROMÂNIA

56

4.1. Evoluţia organizãrii administrativ-teritoriale şi a finanţãrii locale în ţara noastrã

4.2. Organizarea administrativ - teritoarialã a româniei în prezent

4.3. Definirea şi clasificarea instituţiilor publice 4.4.Ordonatorii de

1

credite bugetare

CAPITOLUL V BUGETELE LOCALE ÎN CADRUL SISTEMULUI BUGETAR DIN ROMÂNIA

71

5.1. Sistemul unitar de bugete în România5.2. Cadrul legal privind administraţia publică locală

şi finanţele publice locale5.3. Cadrul instituţional de desfãşurare a sistemului

bugetar5.3.1 . Cadrul instituţional al sistemului bugetar5.3.2. Gradul de autonomie localã5.4. Resursele financiare publice ale autoritãţilor

publice locale5.4.1. Structura veniturilor bugetelor locale 5.4.2. Veniturile proprii5.4.3. Sume şi cote defalcate din unele venituri ale

bugetului de stat5.4.4. Transferuri consolidabile pentru bugetele locale5.4.5. Împrumuturi contractate / garantate de

autoritãţile administraţiei publice locale5.5. Cheltuielile publice. Tipuri de clasificare,

modalitãţi de analizã5.5.1. Cheltuieli publice şi cheltuieli bugetare5.5.2. Clasificarea cheltuielilor publice5.5.3. Dinamica cheltuielilor publice5.6. Datoria publică internă şi externă5.6.1. Caracteristici comune datoriei interne şi datoriei

externe5.6.2. Componentele tehnice ale imprumuturilor

publice.5.6.3. Rambursarea împrumutului public5.7. Bugetul general consolidat

CAPITOLUL VI PROCESUL BUGETAR LA NIVELUL UNITÃŢILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE

98

6.1. Principii bugetare6.2. Metode şi tehnici de elaborare a bugetelor

publice6.2.1. Metode de dimensionare a veniturilor şi

cheltuielilor bugetare6.2.2. Bugetul pe mijloace şi bugetul pe programe6.2.3. Elaborarea programelor care stau la baza

bugetului, structura acestora, scop, indicatori de eficienta, indicatori fizici, indicatori de rezultate

6.3. Etapele procesului bugetar6.3.1. Politica financiarã publicã reflectatã în proiectul

bugetului public6.3.2. Calendarul bugetar6.3.3. Executia bugetului6.3.4. I ncheierea si aprobarea contului de executie

bugetara6.3.5. Controlul bugetar

2

6.3.6. Executia de casa a bugetului prin sistemul bancar si prin sistemul de trezorerie

CAPITOLULVII FINANŢAREA DEZVOLTÃRII ECONOMICO-SOCIALE PRIN PROIECTE PUBLICE

119

7.1. Cadrul legal privind investiţiile instituţiilor publice 7.2. Prevederi legale referitoare la investiţiile publice7.2.1. Resposabilitãţile autoritãţilor publice 7.2.2. Prezentarea investiţiilor publice în proiectul de

buget7.2.3. Prezentarea investiţiilor publice în proiectul de

buget7.2.4. Aprobarea proiectelor de investiţii publice7.2.5. Monitorizarea de către ordonatorii principali de

credite a proiectelor de investiţii7.2.6. Acordurile internaţionale legate de investiţiile

publice7.3 Selectarea proiectelor de investiţii publice 7.4. Indicatorii de bază ai investiţiei7.5. Elementele financiare ale unei investiţii:7.6. Achiziţiile publice 7.6.1. Forme de gestiune a serviciilor publice 7.6.2. Cadrul legal privind achiziţiile publice

Anexele 1 şi 2 din Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale

CAPITOLUL VIII STADIUL ACTUAL AL FINANŢĂRII SERVICIILOR PUBLICE DESCENTRALIZATE ÎN ROMÂNIA

154

8.1. Cadrul legal al organizării şi funcţionării autoritãţilor publice locale în prezent

8.2. Serviciile publice de dezvoltare locală8.2.1. Serviciile publice de gospodărire comunală şi

transport urban8.2.2. Servicii publice descentralizate în domeniul

transporturilor şi comunicaţiilor8.2.3. Locuinţe şi urbanism8.2.4. Lucrările de investiţii în domeniul serviciilor

publice de dezvoltare locală8.3. Descentralizarea financiară a serviciilor de

asistenţă socială8.3.1. Servicii de asistenţă socială8.3.2. Cadrul legal privind activităţile de asistenţă

socială finanţate prin bugetele locale8.4. Servicii publice locale în domeniile

învăţământului preuniversitar de stat şi culturii8.5. Descentralizarea financiară şi de gestiune a unor

activităţi din alte domenii

BIBLIOGRAFIE 166

3

INTRODUCERE

O administraţie publică modernă este orientată către satisfacerea nevoilor cetăţenilor, asigură o informare cuprinzătoare a acestora asupra problemelor care privesc întraga comunitate, cooperează cu cetăţenii şi exercită un control public atent şi neutru asupra realizării serviciilor publice. Administraţia publică modernă1 urmăreşte să determine o participare cât mai mare a societăţii civile la procesul decizional în colectivitatea locală respectivă şi, totodată, asigură transparenţa actelor administrative şi comunicarea cât mai directă cu cetăţenii. În acest sens, descentralizarea administraţiei publice, care implică descentralizarea serviciilor publice şi consolidarea autonomiei locale din punct de vedere administrativ şi financiar actionează în vederea conştietizării şi creşterii gradului de implicare a colectivităţilor locale în gestionarea problemelor cu care acestea se confruntă, precum şi a construirii politicii proprii – în contextul naţional general al dezvoltării economice şi sociale – de creştere a performanţelor economice şi de îmbunătăţire a vieţii sociale a cetăţenilor colectivităţilor, prin definirea şi asumarea responsabilităţilor locale, referitoare la serviciile locale şi performanţele financiare, aferente îndeplinirii acestora. Strategia reformei administraţiei publice a cuprins numeroase aspecte, dintre care principalele elemente, menite să monitorizeze desfăşurarea acţiunilor în acest sens au fost crearea2 Consiliului Guvernamental pentru Monitorizarea Reformei Administraţiei Publice şi a Unităţii Centrale pentru Reforma Administraţiei Publice (UNCRAP), precum şi a unor grupuri constituie la nivelul ministerelor şi judeţelor pentru a monitoriza reforma administraţiei publice. Susţinerea procesului de reformă a administraţiei publice trebuie realizată atât prin măsuri de perfecţionare a activităţii economice în diferitele domenii de activitate – domeniile energetic, construcţii, cercetare-dezvoltare etc. – care fac obiectul unor programe guvernamentale concrete, cât şi prin elaborarea şi implementarea unor programe viabile de finanţare a acestor programe, ceea ce presupune realizarea de bugete pe programe (care, în general, în practica financiară, sunt bugete bază zero3), cât şi prin regândirea sistemului de finanţare a serviciilor publice, care presupune scăderea ponderii alocării resurselor de la bugetul central şi creşterii corespunzătoare a finanţării din sursele locale proprii. Ţara noastră, ca şi alte ţări central şi est europene4 a avut, înainte de impunerea regimului comunist, o administraţie publică descentralizată puternică, alcătuită din consilii judeţene şi municipale ce dispuneau de un grad însemnat de autonomie de gestiune şi financiară, dar prerogativele acestora au fost preluate de autoritatea centrală în perioada 1945 – 1990.

1 Raport preliminar oct.2002 Uniunea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice “Analiza stadiului actual al procesului de modernizare a administraţiei publice”, 20022 Hotãrârea Guvernului nr. 951/2001 privind înfiinţarea Consiliului guvernamental pentru monitorizarea reformei administraţiei publice3 Metoda numită “bază bugetară zero”, care a început să fie folosită în Statele Unite, după anii '80. Metoda constă în examinarea critică a fiecărui tip de cheltuială bugetară, inclusiv a celor din anii anteriori, apreciindu-se utilitatea şi eficienţa lor. Aplicarea metodei presupune existenţa unei multitudini de programe alternative, între care se face opţiunea pentru unul sau altul dintre programe.4 BM – Uniunea Sectorului de Dezvoltare Umană – Regiunea Europei şi Asiei Centrale « Studiu asupra furnizării serviciilor sociale locale », 2001

4

În anul 1991, România a adoptat o nouă Constituţie, prin care se prevede ca responsabilitatea gestionării şi finanţării treburilor locale să devină sarcina autorităţilor publice locale, constituite ca urmare a legislaţiei în vigoare5. Astfel, Legea nr.69/1991 a creat cadrul instituţional al administraţiei publice locale, prin care se reintroducea în administraţia publică românească sistemul cu două trepte de decizie şi gestionare, respectiv treapta centrală, reprezentată în România, care este un stat de tip unitar, de Guvernul central şi de autorităţile publice locale, constituie ca centre de decizie cu puteri egale la nivel de judeţ, municipiu, oraş şi comună, aceasta din urmă cuprinzând, în general, mai multe localităţi rurale. Deşi autorităţi publice locale sunt alese, ceea ce înseamnă că au un caracter preponderent politic, trecerea responsabilităţilor administraţiei colectivităţilor locale în sarcina acestora a avut importante consecinţe economice, deoarece autonomia decizională şi financiară oferă oficialităţilor locale posibilitatea obţinerii de informaţii privind nevoile şi preferinţele locale direct de la beneficiarii serviciilor publice, determinând creşterea aşa numitei « eficienţe de alocare ». În plus, prin introducerea concurenţei între operatorii de servicii locale (persoanele juridice sau fizice autorizate să realizeze servicii publice), prin descentralizare se obţine un cost mai coborât al al acestora, în aceleaşi condiţii de calitate şi, evident, de volum. Acest aspect este caracterizat de aşa numita « eficienţă tehnică sau din punct de vedere al costurilor », care a devenit una dintre preocupările esentiale ale gestionarilor publici locali. Una dintre problemele majore cu care se confruntă aceştia este dependenţa furnizării serviciilor publice locale de resursele publice posibil de colectat, în conformitate cu legislaţia în vigoare, din zona geografică respectivă. Aceasta poate afecta considerabil echitatea orizontală6 la nivelul ţării şi accesul populaţiei cu aceleaşi nevoi la serviciile economice şi sociale pe care le promovează autorităţile publice locale.

5 Legea nr.69/1991 privind administraţia publică locală, care a fost înlocuită în anul 2001 prin legea nr.215/2001, pentru a fi conformă cu noile condiţii economico-sociale parcurse în perioada de tranziţie.6 Echitatea orizontală este echitatea atât între regiuni, cât şi între diversele grupări socio-economice în cadrul societăţii. Descentralizarea fiscală poate exarceba diferenţele de şanse între colectivităţile locale, deoarece unele dintre acestea dispun de venituri proprii mai mari – când zona geografică este mai bine dezvoltată economic – şi, implicit, veniturile bugetelor locale din surse fiscale proprii sunt mai mari.Capacitatea administraţiilor locale de a furniza servicii publice locale devine, astfel, de o importanţă majoră, şi pentru a respecta principiul echităţii de şanse între cetăţenii aceleiaşi ţări, este necesar să se găsească mecanisme de compensare – echilibrare – a finanţării diverselor zone geografice, fără, însă, şa fie afectate interesele populaţiei în ansamblul ei.

5

CAPITOLUL I

SERVICIILE PUBLICE

1.1. Definirea bunurilor şi serviciilor publice

Un bun sau un serviciu public va fi definit prin caracteristicile urmãtoare:

Definirea bunurilor publice, private şi mixte.

- este destinat consumului public în general şi dacã o persoanã îl consumã, aceasta nu împiedicã consumul, din acelaşi bun, al altei persoane; - persoanele care nu pot plãti pentru bunul sau serviciul respectiv nu pot fi excluse de la consumarea acestuia; - este accesibil tuturor sau majoritãţii beneficiarilor ţintã sau publicului larg şi este finanţat din fonduri publice; - producerea sau executarea bunului / serviciului public nu se realizeazã în scopul obţinerii de profit, ci din consideraţii de strategie socialã, politicã, economicã sau legislativã. - Invers, un bun privat este care nu îndeplineşte aceste caracteristici, ceea ce înseamnã: - serviciul este utilizat numai de cei care plãtesc pentru el;persoanele care nu-l pot plãti sunt excluse de la folosirea acestuia; - producerea sa este realizatã în scopul de a obţine profit; - nu este destinat consumului public; - realizarea sa este finanţatã din surse private.

În concluzie, din punct de vedere operaţional, sintagma "serviciu public" desemneazã o activitate de interes general pentru colectivitatea umanã la care se referã, iar din punct de vedere instituţional, serviciul public desemneazã o persoanã juridicã, privatã sau publicã prin care se realizeazã o activitate de interes general. Având în vedere schema ce cuprinde caractersticile care se aflã la baza definiţiilor de mai sus, marea varietate de servicii publice realizate de autoritatea publicã din stat - centralã sau localã - este clasificatã în funcţie de scopul realizãrii acestora, respectiv din consideraţii sociale, politice, legale sau economice. Aceastã schemã este aplicatã unei game mari de servicii, care sunt caracterizate de unul sau mai mulţi parametri dintre cei prezentaţi, dar la niveluri şi/sau grade de extindere diferite. În aceastã situaţie, schema de clasificare va fi aplicatã fiecãrui serviciu prin ataşarea caracteristicilor sale, precum şi procentul în care acestea definesc respectivul serviciu.

Criterii de clasificare a serviciilor ca bunuri private, publice sau mixte

- din punct de vedere economic:Analizând ponderile caracteristicilor, acele bunuri ce se apreciazã ca având o trãsãturã puternic "economicã" pot fi introduse în procesul de privatizare, adicã de încredinţare a gestionãrii cãtre sectorrul privat. Serviciile cu caraceristici preponderent sociale, politice sau legale sunt considerate ca fiind de naturã mai apropiatã de serviciile publice. - din punctul de vedere al ofertanţilor de servicii publice:Faţã de aceste considerente, cea mai mare parte a serviciilor /

6

bunurilor ce se înscriu în schema de clasificare nu pot fi delimitate net ca fiind servicii publice sau servicii private, ci mai curând sunt mixte, deoarece au caracteristici şi dintr-o categorie şi din cealaltã, în proporţii diferite.

Mai mult, gama de servicii publice pe care o realizeazã o autoritate publicã - centralã sau localã - variazã în funcţie de organizarea administrativã a statului, inclusiv de performanţa administraţiei publice în ansamblul ei.

Pentru a stabili care serviciu poate fi privatizat şi care trebuie sã fie realizat de sectorul public, în circumstanţele date, trebuie parcurse mai multe etape. Este important de analizat, în funcţie de conjunctura economico-socialã datã, dacã un serviciu ce se adreseazã întregii comunitãţi este realizat cu mai multã eficenţã şi eficacitate de sectorul privat sau de cel public. Un exemplu grãitor în acest sens îl constituie sistemul energetic. Acesta este un serviciu public prin excelentã, dar existã state în care realizarea acestuia a fost transferatã unor societãţi naţionale – cu capital mixt sau chiar privat integral, ce funcţioneazã pe principii de profitabilitate, specifice sectorului privat. S-a constatat, însã, cã rezultatele nu sunt întotdeauna mulţumitoare (vezi cãderea reţelei de energie electricã din SUA şi Canada în data de 15 august 2003), ceea ce conduce la necesitatea ca autoritãţile administraţiei publice – centrale sau locale – sã monitorizeze aceastã activitate. Prima etapã constã în determinarea naturii bunului sau serviciului. Dacã, prin natura sa, serviciul sau produsul constituie un bun public, acesta va rãmâne de competenţa sectorului public, atât timp cât condiţiile economico - sociale nu vor se vor schimba. Orice serviciu ce este perceput a fi de natura unui bun privat ar trebui privatizat, în mãsura în care sectorul privat este capabil sã-l realizeze la standardele necesare. Dacã, însã, deşi serviciul este de natura unui bun privat, dar condiţiile momentului aratã cã privatizarea nu aduce o eficientizarea serviciului respectiv, acesta va rãmâne bun public şi eficientizarea sa va urma o altã abordare, apelând la descentralizarea funcţionale şi/sau financiarã.

1.2. Alternativa servicii publice – servicii private

La nivel naţional, ţintele de stabilitate macroeconomicã şi creştere susţinutã implicã necesitatea consolidãrii fiscale, precum şi disciplina în ceea ce priveşte cheltuielile publice, la toate nivelurile administrative, fie acestea publice sau private, centrale sau locale. În prezent, autoritatea publicã din numeroase ţãri a promovat politici de liberalizare, privatizare, concesionare sau descentralizare a serviciilor publice, fie din proprie iniţiativã, fie la îndemnul organismelor financiare internaţionale. Obiectivul global cel mai important urmãrit de stat prin astfel de acţiuni este eficientizarea economicã, rolul preponderent îndeplinit de autoritãţile publice constând în crearea mediului de afaceri capabil sã faciliteze operaţiunile derulate de sectorul privat. În acest sens, statul se strãduieşte sã asigure firmelor infrastructura instituţionalã, legislativã şi operaţionalã care sã permitã realizarea unor activitãţi profitabile, prin protejarea competitivitãţii pe toate pieţele interne. Eşecurile pieţei, chiar dacã adeseori sunt inevitabile, vor fi corectate prin programe special implementate în acest scop. Sectorul privat are rolul de principal instrument al creşterii economice într-un mediu caracterizat de concurenţã, mediu în care se dezvoltã spiritul întreprinzãtor al

7

agentului economic, care se strãduieşte sã scadã costurile operaţionale pentru a fi capabil sã ofere pe piaţã preţuri mai atractive. Printr-o politicã de liberalizare bine condusã, consumatorii vor beneficia de reducerea preţurilor, producãtorii de costurile mai scãzute şi de creşterea producţiei şi a productivitãţii, pe ansamblu înregistrându-se o mãrire a output-ului macroeconomic. De asemenea, este general acceptat cã programele de liberalizare şi privatizare implementate atât în ţãrile în curs de dezvoltare, cât şi în ţãrile în tranziţie cãtre o economie concurenţialã au însemnat intrarea într-un proces - de multe ori îndelungat - de refacere şi modernizare a economiei. Aceastã înclinaţie cãtre privatizare este, cel mai adesea, însoţitã de neîncrederea în capacitatea sectorului public de a oferi populaţiei servicii eficiente şi eficace, la important şi în corelaţie cu cererea. Practica a arãtat, însã, cã nu toate serviciile publice pot fi privatizate, dar pentru o mai bunã gestionare, acestea vor trebui sã fie realizate de persoane publice situate cât mai aproape de consumatori şi aceste persoane pot fi autoritãţile locale, în conformitate cu organizarea administrativã a statului. Multe elemente care pledeazã în favoarea principiului potrivit cãruia trebuie lãsatã piaţa sã furnizeze bunurile şi serviciile. Intr-adevãr, întreprinderile sunt constrânse, pentru a supravieţui, sã furnizeze produsele şi prestaţiile pe care le cer consumatorii; de altfel, concurenţa între întreprinderi ar trebuie sã asigure eficienţa producţiei lor de bunuri şi servicii.

Existã situaţii în care statul nu poate lãsa jocului liber al concurenţei întreaga responsabilitate a distribuirii resurselor. Este vorba de situaţiile numite "eşecul pieţei"7, adicã acelea în care pieţele nu funcţioneazã foarte bine. Aceste situaţii pot fi legate de producţia anumitor bunuri şi servicii speciale şi anume:- bunurile şi serviciile a cãror producţie face, în general, obiectul unui monopol, ca de exemplu distribuţia electricitãţii, a gazelor, a apei şi buna funcţionare a acestor sectoare, dacã monopolurile existã, pentru a se asigura de faptul cã întreprinderile particulare nu abuzeazã de poziţia lor practicând tarife ridicate în timp ce furnizeazã servicii mediocre, statul poate impune o reglementare, poate prelua el însuşi producţia; - bunurile şi serviciile al cãror preţ este imposibil de evaluat, ca de exemplu apãrarea sau poliţia: partea întreprinderilor particulare va fi foarte redusã, dacã nu chiar înexistentã în aceste sectoare. Statul se poate angaja el însuşi şi constrânge ansamblul populaţiei de a le finanţa prin impozit; - serviciile, ca de exemplu ridicarea deşeurilor (gunoaielor) menajere, care sunt destinate sã rezolve problemele de externalitate8: într-adevãr, dacã aceste servicii ar fi încredinţate sectorului privat, mulţi oameni şi-ar arunca gunoaiele în stradã sau pe câmp pentru a nu fi nevoiţi sã plãteascã un tarif pentru serviciul pe care îl presteazã o întreprindere specializatã. Statul poate sã-şi asume acest tip de servicii sau sã cearã ca ele sã fie furnizate de sectorul privat; în orice caz, se obişnuieşte ca aceste servicii sã fie finanţate prin tarife şi, numai în completarea cheltuielilor, dacã este cazul, prin impozite sau alte prelevãri obligatorii;

7 Eşecul pieţei (defaillace du marché în francezã sau weakening or sagging of the market în englezã) înseamnã nereflectarea la nivelul preţului stabilit pe piaţã a unor costuri sau beneficii asociate productiei sau consumului. Când costul marginal al producţiei nu este egal cu preţul pieţei apare ineficienţa economicã a pieţei.8 Externalitate - efectul acţiunii unui agent economic asupra altor agenţi economici fără contrapartidă monetară. Acest efect nu este prevăzut şi nu se ţine seamă de el în ansamblul activităţii economice.

8

- serviciile pe care populaţia le consumã, uneori, mai puţin decât ar dori statul, în special educaţia şi sãnãtatea, cãci anumite persoane nu pot sã-şi permitã sã cheltuiascã mult în acest domeniu. Se întâmplã chiar ca pãrinţii sã ignore interesul pe care îl prezintã educaţia şi securitatea socialã pentru copiii lor. şi aici, statul poate acţiona asigurând el însuşi aceste servicii, finanţându-le din fonduri publice.

1.3. Sectorul public - principal realizator de servicii publice

O problemã importantã este aceea de a stabili dacã un bun sau un serviciu sã fie gestionat de sectorul public sau sã fie privatizat. Existã anumite servicii care sunt considerate în totalitate de ddomeniu public. Aceste servicii trebuie sã fie gestionate de sectorul public, care, în aceastã situaţie, poate fi considerat ca una dintre pãrţile ce se constituie în contractul social, cu populaţia de cealaltã parte.

Rolul sectorului public în producerea şi gestionarea serviciilor publice

Serviciul este în responsabilitatea autoritãţii centrale sau locale şi este gestionat în conformitate cu legea9. Pentru buna execuţie a servicului public se stabilesc standarde de calitate - unii parametri, cum sunt calitatea apei, gradul de poluare etc. - ce trebuie sã fie conforme cu normele internaţionale sau cu alte prevederi cuprinse în documente oficiale. Serviciul public promoveazã obiective strategice ale autoritãţii responsabile şi urmãreşte interesul colectivitãţii - la nivel naţional sau local. Sectorul public poate avea ca sarcinã sã participe şi sã sprijine realizarea de cãtre sectorul privat a unor servicii publice (sau mixte) ce le-au fost încredinţate spre execuţie, în cadrul contractului social dintre autoritate şi colectivitatea respectivã. De exemplu, aici pot fi citate responsabilitãţi referitoare la pregãtirea profesionalã, cercetare-dezvoltare, menţinerea unui anumit nivel al calitãţii controlului, performanţa managerialã etc. Pentru ţãrile în tranziţie, un rol foarte important al sectorului public constã în a urmãri, cu scopul de a diminua gradual, volumul de subvenţii şi, implicit, necesitatea controlului utilizãrii acestora. Aceastã acţiune este cu atât mai necesarã cu cât direcţionarea respectivelor subvenţii creazã discriminãri pozitive şi/sau negative pe piaţã, cu efecte evident nefavorabile asupra liberei concurenţe. Considerentele de acest fel sunt cu atât mai valabile în cazul unor bunuri mixte, adicã pot fi produse şi oferite unei anumite categorii ale populaţiei de o autoritate publicã, concomitent cu realizarea acestora de cãtre sectorul privat. Soluţia este de diminuare, într-un ritm mai alert sau mai lent, a ponderii implicãrii sectorului public în oferta acestui

9 Cadrul legislativ pentru fiecare serviciu public este format dintr-una sau mai multe legi organice, precum şi din legile privind respectivul serviciu. De exemplu, în România, serviciile publice de gospodãrie comunalã se supun Legii nr.215/2001 a administraţiei publice locale şi Legii nr.189/1998 a finanţelor publice locale (ce va fi înlocuitã la 1 ianuarie 2004 de Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr.45/2003), ca legi organice şi Legii nr.326/2001 a serviciilor publice de gospodãrie comunalã, Legii nr.213/1998 privind proprietatea publicã şi regimul juridic al acesteia, Legii nr.219/1998 privind regimul concesiunilor.

9

serviciu10. Când serviciul reprezintã un beneficiu esenţial pentru comunitate, dar furnizarea lui necesitã fonduri considerabile şi, mai mult, recuperarea acestora se realizeazã într-un timp îndelungat, respectivul serviciu nu poate fi decât public, cel puţin pentru o bunã bucatã de vreme. De exemplu, furnizarea energiei electrice, incluzând aici investiţiile noi şi de modernizare a centralelor, reţelelor de distribuţie etc.De asemenea, servicii publice prin excelenţã sunt intervenţiile în caz de calamitate, în urma unor dezastre naturale, combaterea dãunãtorilor, a secetei etc.

Descentralizarea reprezintă transferul prerogativelor şi / sau resurselor financiare de la nivelul administrativ central la niveluri administrative inferioare şi se referă la o gamă largă de activităţi, de la transmisie de responsabilităţi ale guvernarii centrale către cele locale până la totala privatizare.

Descentralizarea comportă mai multe aspecte, ce pot fi grupate astfel :

Aspecte ale descentralizării

- descentralizarea politică, care face ca autorităţile publice locale să fie alese liber de către comunitatea respectivă ; - descentralizarea administrativă, prin care autorităţilor publice locale le revine responsabilitatea furnizării serviciilor publice ; - descentralizarea fiscală, datorită căreia autorităţi publice locale au inclusiv autoritatea colectării unor venituri corespunzătoare realizării serviciilor publice, precum şi puterea de a lua decizii referitoare la cheltuielile aferente acestora.

În literatura de specialitate, ca şi în practica administraţiei publice, se întâlnesc trei categorii principale de descentralizare, în funcţie de nivelul la care se iau deciziile :

Categorii de descentralizare

- de-concentrarea, în care nivelurile inferioare ale administraţiei publice locale (regionale sau municipale) îndeplinesc unele funcţii în numele administraţiei centrale, fără a avea, însă, şi putere de decizie. De exemplu, direcţiile teritoriale ale ministerelor, care acţionează în vederea aplicării întocmai a sarcinilor ce revin acestora în teritoriu (concludentă, în acest sens, este în prezent activitatea direcţiilor pentru dialog, familie şi solidaritate din teritoriu ale Ministerului Muncii, Solidaritãţii Sociale şi Familiei ) ; - delegarea sau împuternicirea, când administraţia centrală trasferă puterea de decizie unor structuri ale administraţiei publice locale, care. în acest fel, capătă o autonomie decizională limitată şi răspunde în faţa administraţiei centrale pentru buna îndeplinire a

10 De exemplu, în domeniul imobiliar, unde pentru persoanele defavorizate autoritãţile centrale şi locale asigurã dreptul la o locuinţã, cu chirie sau cu posibilitatea de a o cumpãra în condiţii foarte avantajoase. (Legea nr.116/2002 privind combaterea excluziunii sociale).

10

activităţilor respective; - descentralizarea (în engleză devolution) presupune ca puterea de decizie în ceea ce priveşte gestionarea şi finanţarea serviciilor publice să aparţină în întregime administraţiei publice locale.

Eficienţa tehnică a serviciilor oferite la nivel descentralizat poate fi diminuată din cauza constrângerilor bugetare. Astfel, modificarea răspunderilor şi responsabilităţilor instituţionale poate afecta negativ câştigurile de eficienţă în domeniile în care sunt utilizate serviciile locale – social-educaţional, gospodărie comunală etc. – dacă o descentralizare prea rapidă nu poate să asigure finanţarea corespunzătoare a cheltuielilor aferente prestării acestor servicii. În acelaşi timp, trebuie fãcutã precizarea cã furnizorii de servicii publice sunt strâns legaţi de administraţia publică, fie aceasta centrală sau locală, deoarece ea reprezintă principalul finanţator al serviciilor publice. Există, în acest sens, reglementări privind majoritatea serviciilor executate de operatori, alţii decât administraţiile însele., dar responsabilitatea diferită a gestiunii, pe de o parte şi a finanţării, pe de altă parte, poate să influenţeze negativ capaciatatea de a realiza serviciul pubic respectiv. Un de exemplu îl reprezintă învăţământul preuniversitar, unde activitatea de educaţie este coordonată de ministerul de resort (Ministerul Educatiei, Cercetãrii şi Tineretului), deci de administraţia centrală, în timp ce finanţarea curentă a şcolilor este asigurată de la bugetele locale, ceea ce produce, adeseori, disfuncţionalităţi. În acest context, coroborarea puterii de decizie cu responsabilitatea finanţării este esenţială, concomitent cu acordarea unei autonomii reale factorilor ce gestionează activitatea într-un domeniu. Ca exemplu, tot din domeniul învăţământului preuniversitar, în România se experimentează în prezent acordarea de responsabilităţi – şi fireşte şi de resurse financiare – directorilor de şcoală, aceştia trebuind să devină managerii unităţilor de învăţământ respective şi, evident, ordonatori terţiari în relaţia cu autorităţile publice locale.

11

CAPITOLUL II

NECESITATEA DESCENTRALIZĂRII GESTIUNII ŞI FINANŢĂRII SERVICIILOR PUBLICE

2.1. Relaţii între nivelurile puterii în stat

Problema care stã în centrul atenţiei în majoritatea ţãrilor lumii se referã la gãsirea celei mai bune proporţii dintre atribuţiile şi responsabilitãţile diferitelor niveluri ale autoritãţilor statului în ceea ce priveşte fiscalitatea şi gestiunea serviciilor publice, respectiv finanţarea acestora. Echilibrul dintre autoritãţile centrale şi cele locale11 în statele de tip unitar este cu atât mai important în ţãrile în curs de dezvoltare şi în ţãrile în tranziţie, deoarece acestea se confruntã cu necesitatea unui control riguros desfãşurat în toate domeniile vieţii economico - sociale, din cauza instabilitãţii economice, pe de o parte şi, pe de altã parte, din cauza tendinţei accentuate de atribuire a puterii de decizie reprezentanţilor cei mai direcţi ai populaţiei, respectiv aleşii locali. Descentralizarea şi dezvoltarea unui sistem de administraţie localã bazat pe autonomie localã este un proces dinamic şi continuu, dar aceastã autonomie poate fi realã numai cu condiţia asigurãrii unei finanţãri corespunzãtoare. Pentru realizarea autofinanţãrii unitãţilor teritoriale, pe lângã sprijinul Guvernului, este necesarã sporirea şi asumarea responsabilitãţilor de cãtre organele locale ale fiecãrei unitãţi administrativ - teritoriale, pe linia descoperirii de noi surse de venit, mobilizarea la maximum a celor existente şi cheltuirea lor cu foarte mult simţ de rãspundere şi discernãmânt. Finanţele publice locale reprezintã ansamblul resurselor bãneşti ce finanţeazã cheltuielile colectivitãţii locale. Sistemul finanţelor publice locale cuprinde bugetele unitãţilor administrativ-teritoriale, care prezintã cea mai mare pondere în total şi bugetele altor colectivitãţi publice, cu autonomie financiarã.Rolul finanţelor publice locale a sporit continuu, odatã cu multiplicarea necesitãţilor în teritoriu, pe mãsura dezvoltãrii economico-sociale şi ca urmare a creşterii atribuţiilor administraţiilor colectivitãţilor locale. Autofinanţarea, însã, nu se poate realiza în toate cazurile, ceea ce impune intervenţia autoritãţilor centrale pentru finanţarea localã sub forma transferurilor. Pe de altã parte, guvernul central elaboreazã şi implementeazã politici financiare la nivel macroeconomic, care se aplicã pe tot teritoriul ţãrii, afectând şi implicând inclusiv colectivitãţile locale.

Responsabilitãţi ale autoritãţilor publice

- autoritatea de a stabili noi impozite şi taxe şi responsabilitatea realizãrii cheltuirii eficiente12 şi eficace a fondurilor publice alocate serviciilor

11 În România, organizatã ca stat unitar, potrivit Constituţiei, existã douã niveluri administrative principale, respectiv cel central şi cel al autoritãţilor locale. În statele de tip federal, nivelurile administraţiei publice sunt organizate pe mai multe trepte de putere, cadrul legislativ al respectivelor ţãri stabilind responsabilitãţile fiecãrui nivel în parte.12 Eficienţã economicã - o mãsurã a abilitãţii unei organizaţii de a produce sau a distribui bunuri şi/sau produse cu cele mai mici costuri, în condiţii de calitate corespunzãtoare.

12

publice; - metodele şi tehnicile de transfer a fondurilor între diferitele niveluri ale autoritãţilor publice, atât central, cât şi local;autoritatea de a contracta împrumuturi de pe piaţa internã şi/sau cea externã, cu sau fãrã garanţii ale statului; - autonomia localã în ceea ce priveşte deciziile referitoare la impozitare şi realizarea cheltuielilor din fondurile publice de care dispun responsabilii locali; - autoritatea în gestionarea şi finanţarea serviciilor publice ş.a.

Comunitãţile locale reprezintã colectivitãţi umane distincte în stat, care sunt conduse de autoritãţi publice diferite de autoritãţile guvernului central, iar autonomia lor financiarã este absolut necesarã. Nu poate fi conceputã ca fiind viabilã autonomia administrativã şi, într-o anumitã mãsurã cea legislativã, fãrã autonomie financiarã, care sã-i asigure suportul financiar pentru a putea funcţiona. Principalul argument pentru realizarea autonomiei financiare a colectivitãţilor locale constã în posibilitatea cunoaşterii resurselor de care dispun autoritãţile locale responsabile şi a gestionãrii mai eficiente a acestor resurse, ce acoperã cheltuielile pentru servicii publice locale. În acest sens, trebuie precizat cã administraţiile publice locale satisfac mai bine şi mai eficient cerinţele de utilitãţi publice în teritoriu. Raportul centralizare / descentralizare diferã de la o ţarã la alta, în funcţie de nivelul şi particularitãţile dezvoltãrii economice, ale organizãrii teritoriale şi ale finanţelor publice, în funcţie de direcţiile şi obiectivele etapelor de dezvoltare generalã a ţãrii, chiar şi de tradiţii. În corelaţie cu acest raport, gradul de centralizare financiarã diferã în funcţie de concentrarea administraţiei ţãrii, de mãsura în care organele locale sunt subordonate conducerii centrale. Problemele majore, de interes national, strategic, cele care afecteaza pe toti cetatenii, fac obiectul unor servicii publice care sunt gestionate şi, evident, finanţate de autoritãţile publice centrale. Între aceste servicii publice se regãsesc apãrarea naţionalã, relaţiile publice externe, justiţia ş.a. De asemenea, politicile macroeconomice şi sociale, la nivelul întregii ţãri, de regularizare, stabilizare şi bunãstare sunt gestionate şi finanţate de autoritãţile centrale ale statului. Centralismul managerial şi financiar nu poate, însã, sã acţioneze dincolo de limita de la care aria utilizãii bunurilor şi serviciilor publice de interes naţional începe sã se restrângã, iar costul camparativ al luãrii deciziilor la nivel central devine prea mare. Din acest punct, trebuie sã acţionaze descentralizarea, atât managerialã, cât şi financiarã. În acest sens, trebuie fãcutã observaţia cã nu toate bunurile şi serviciile publice sunt de interes naţional, ci multe sunt de folos strict local, având o utilizare restrânsã sub aspect teritorial. Este cazul unor utilitãţi pentru construirea de drumuri, ordinea publicã în localitãţi, iluminatul public, gospodãria comunalã, transporturile locale, şcolile pânã la nivelul universitar etc. Existã deosebiri în ceea ce priveşte cererea de utilitãţti publice şi în posibilitatea de oferire a lor de la o unitate administrativ-teritorialã la alta. Mai mult, comunitãţile locale sunt deschise, au relaţii variate între ele. Toate acestea necesitã

13

un management adecvat al serviciilor publice pentru populaţia localã şi, implicit, autofinanţare localã. Cum în cele mai multe dintre comunitãţile locale, resursele financiare proprii nu sunt suficiente pentru a acoperi finanţarea serviciilor publice consumate de populaţia localã, fluxurile financiare de la administraţia centralã spre cea localã sunt singura soluţie pentru completarea resurselor locale şi pentru controlul şi orientarea dezvoltãrii teritoriului, potrivit cu dezvoltarea de ansamblu a ţãrii. Descentralizarea financiarã este datã de gradul de autonomie localã, având ca raţiune extinderea avantajelor geografice ale bunurilor publice, costul relativ mic al deciziilor şi controlul populaţiei asupra instituţiilor publice. Pe de altã parte, un aspect demn de relevat este acela cã descentralizarea administrativã a serviciilor publice, însoţitã de descentralizarea cheltuielilor aferente acestora, poate înlãtura presiunile financiare asupra bugetului central şi conduce la o echilibrarea mai bunã a finanţelor publice în general. Administrarea mai eficientã a impozitelor şi taxelor la nivel local, ce poate fi realizatã datoritã apropierii de "baza de evaluare" a masei impozabile, conduce la un management fiscal şi administrativ corespunzãtor caracteristicilor comunitãţii, contribuind la stabilitatea bugetului general consolidat. Relaţiile între autoritãţile puterii în stat în ceea ce priveşte finanţarea serviciilor publice se referã nu numai la partajarea veniturilor din unele impozite şi taxe, ci la o multitudine de aspecte, cele mai multe fãcând obiectul deciziilor de politicã economicã a guvernanţilor. Aceste aspecte includ: Conform termenilor articolului 3 din Carta europeanã a autonomiei locale, colectivitãţile locare ar trebui sã aibã dreptul de a reglementa şi de a conduce o parte importantã din afacerile publice. In special, se poate aştepta ca ele sã împartã cu puterea centralã activitãţile sectorului public în domeniile economic şi social. Aceste activitãţi se referã la trei categorii: stabilizarea, redistribuirea şi alocarea (afectarea) resurselor economice şi financiare pentru realizarea şi distribuirea bunurilor şi serviciilor publice. Participarea colectivitãţilor locale la activitãţile de stabilizare şi de distribuire pune anumite probleme, care este interesant sã fie examinate, deoarece anumite aspecte ridicate cu aceastã ocazie vor fi utile pentru studierea introducerii unor sisteme adecvate de finanţare a puterilor locale.

Probleme ridicate de participarea colectivitãţilor locale la managementul afacerilor publice

Separarea atribuţiilor administraţiei centrale şi a celei locale condiţioneazã modul de repartizare a veniturilor şi cheltuielilor între cele douã nivele. Acest proces este dependent de gradul de dezvoltare regionalã, de concentrarea populaţiei, de gradul de bunãstare a acesteia, de sarcinile cãreia trebuie sã-i facã faţã fiecare comunitate, de posibilitãţile de finanţare din resursele locale a cheltuielilor prevãzute. Autoritãţile teritoriale nu au libertatea de a efectua orice fel de cheltuieli. Cheltuielile ce nu pot fi efectuate de colectivitãţile locale sunt reglementate prin lege, fiind incluse în aceastã categorie cheltuieli ce contravin principiului specificitãţii locale, administraţiile locale gestionând numai activitãţile ce privesc propria comunitate (cheltuieli de învaţãmânt, culturã, artã, cheltuieli ce privesc buna funcţionare a serviciilor locale, salubritate, termoficare, ordine publicã şi servicii de pompieri), precum şi cheltuieli în contul serviciului datoriei publice13 pentru împrumuturile contractate

14

de administraţiile locale. Gradul de interventie a puterii centrale la nivel local se manifestã şi prin limitarea libertãţii acordate prin lege autoritãţilor unitãţilor administrativ-teritoriale, respectiv pentru a colecta venituri, care se referã la posibilitãţile comunitãţilor locale de a efectua împrumuturi, la tipul de impozite şi taxe ce pot fi percepute în plan local şi la nivelul subvenţiilor şi transferurilor ce pot fi primite de la administraţia centralã. Controlul autoritãţilor centrale asupra celor locale este impus de necesitatea asigurãrii uniformitãţii la nivel naţional, datã fiind marea diversitate a colectivitãţilor locale, cu respectarea interesului naţional şi a protecţiei populaţiei faţã de eventualele decizii locale ce le-ar putea prejudicia interesele.

13 Datoria publicã reprezintã totalitatea datoriilor contractate de stat (reprezentat de guvernul central şi de autoritãţile locale, de instituţii monetar-financiare centrale, de instituţii financiare publice ş.a.) fie pe piaţa internã, aceasta formând datoria publicã internã, fie pe piaţa externã, respectiv datoria publicã externã înregistratã la un moment dat. (Costin Kiriţescu, Emilian Dobrescu - "Bãncile. Micã enciclopedie, Editura Expert, Bucureşti, 1998) Datoria publicã într-un stat poate fi structuratã în mai multe feluri (potrivit Legii nr.81/1999 a datoriei publice):- În functie de autoritatea publicã contractantã: - datorie publicã contractatã de guvernul central; - datorie publicã localã, contractatã de autoritãţile unitãţilor administrativ-teritoriale.- În conformitate cu legea finanţelor publice locale (Legea nr.189/1998, iar de la 1 ianuarie 2004, Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr.45/2003), datoria publicã localã trebuie rambursatã din veniturile proprii ale unitãţilor administrativ-teritoriale. - În funcţie de durata împrumutului: - datorie publicã pe termen scurt (scadenţa sub un an); - datorie publicã pe termen scurt (scadenţa între 2 şi 5 ani); - datorie publicã pe termen scurt (scadenţa peste 5 ani).- În funcţie de contractori, dacã ne referim numai la datoria publicã localã: - datoria publicã localã contractatã direct de consiliile locale, judeţene şi de Consiliul General al Municipiului Bucureşti; - datoria publicã localã contractatã de alte instituţii şi/sau societãţi comerciale publice sau private şi garantatã de autoritãţile unitãţilor administrativ-teritoriale.

15

2.2. Descentralizarea teritorial - administrativã şi a serviciilor publice

Procesele economice şi politice contemporane nu aveau cum sã ocoleascã administraţiile locale, care sunt expresia democraticã cea mai apropiatã de cetãţean. Intr-o analizã detaliatã a contextului economic şi financiar mondial de astãzi, experţi ai Bãncii mondiale considerã cã existã urmãtoarele tendinţe dominante la începutul noului mileniu:- descentralizarea;- procesul de globalizare;- competitivitatea la nivel mondial. Toate cele trei tendinţe au un impact direct asupra administraţiei locale, dar prima dintre ele îi modificã în mod radical funcţiile şi impune utilizarea unor resurse importante. Lucrãrile de specialitate din domeniu vorbesc chiar de o teoremã a descentralizãrii, potrivit cãreia bunãstarea socialã se maximizeazã dacã serviciile publice sunt realizate de nivelul administrativ cel mai apropiat de cetãţean.

Principiile pe care se bazeazã aceastã teoremã sunt urmãtoarele:

Principiile enunţate de teorema descentralizãrii

- beneficiile sociale ale diverselor funcţii publice au arii de interes de dimensiuni diferite: mici pentru o şcoalã, de exemplu, şi mari pentru apãrarea naţionalã; - principiul echivalenţei fiscale: dacã o autoritate administrativã are în sarcinã o funcţie publicã, ea trebuie sã decidã asupra cheltuielilor necesare în concordanţã cu veniturile publice disponibile. Angajarea de arealiza un nou serviciu public implicã cheltuieli suplimentare, care presupun venituri suplimentare, deci taxe şi impozite mai mari sau transferuri mai mari de la autoritatea centralã. De aici rezultã cã funcţiilor transferate de administraţia centralã celei locale şi care se concretizeazã întotdeauna în cheltuieli, trebuie sã le corespundã un nivel corespunzãtor al veniturilor, asupra cãrora autoritatea localã trebuie sã aibã, în mare mãsurã, controlul; - principiul subsidiaritãţii, potrivit cãruia dacã un serviciu public poate fi realizat la un nivel administrativ inferior, atunci acesta este cel mai indicat sã gestioneze şi sã finanţeze realizarea respectivului serviciu; - dacã un serviciu public fost transmis în competenţa unui nivel al administraţiei locale, atunci acesta trebuie sã decidã discreţionar în ceea ce priveşte realizarea serviciului.

Procesul descentralizãrii administrative nu înseamnã numai substituirea unui decident central, situat la nivel naţional, cu unul local, el modificând profund cadrul de referinţã şi condiţiile în care sunt alese obiectivele, stabilite opţiunile şi fundamentate deciziile. Descentralizarea poate fi definitã ca un proces de raţionalizare în administraţia publicã, un indiciu al modernizãrii. Utilizarea metodelor de finanţare prin transferuri generale de la nivelul central cãtre nivelurile locale, responsabile cu realizarea serviciilor publice

16

descentralizate are tendinţa de a genera depãşirea cheltuielilor şi pierderea responsabilitãţii financiare. Astfel, programarea transferurilor necesitã o evaluare şi o cuantificare, în sensul de stabilire cantitativã ca pârghie de control permanentã pentru a încuraja mobilizarea veniturilor, eficienţa costurilor în cazul cheltuielilor, la nivel subnaţional. De asemenea, nu în ultimul rând trebuie luate în considerare aspectele administrative. La nivel subnaţional este necesar un proces de construire a capacitãţii manageriale şi de gestiune financiarã, deoarece lipsa de profesionalism va afecta negativ beneficiile aduse de descentralizarea fiscalã. De exemplu, în ceea ce priveşte colectarea veniturilor, aceasta ar realiza un nivel mai mic decât cel programat, punând în pericol atât echilibrul financiar al guvernului sunaţional, cât şi obiectivele economice urmãrite de finanţele publice la nivel macroeconomic. Persoanele implicate în managementul administraţiei publice locale au practic posibilitatea de a stabili viitorul comunitãţii, de a asigura programele şi serviciile importante. Acţiunile ce pot fi intreprinse pentru progresul comunitãţii trebuie sã fie hotãrâte la nivel local, deoarece procesele la acest nivel pot fi conduse şi administrate într-un mod eficient şi bine chibzuit. In toate statele membre ale Consiliului Europei, se cautã soluţii de asigurare a unei repartizãri cât mai echitabile a resurselor financiare între diferitele niveluri de organizare administrativã, ţinând cont de rigoarea bugetarã care se impune la toate nivelurile administraţiei publice. Totodatã, toate ţãrile au recunoscut cã autonomia financiarã este o condiţie sine qua non a descentralizãrii administrative, aceasta constând în posibilitatea autoritãţilor locale de a avea un buget propriu, distinct de cel al statului, în care vor figura veniturile şi cheltuielile proprii. Este de admis cã, indiferent de formele concrete sub care se practicã în diferite ţãri, descentralizarea administraţiei publice constituie o realitate a societãţii prezente şi viitoare, cu implicaţii importante în plan economic şi social. Aplicatã judicios, cu limite determinate de condiţiile concrete ale fiecãrei ţãri, ea poate contribui la o ameliorare semnificativã a eficienţei alocãrii resurselor şi a calitãţii funcţiei administrative a statului. Prin prisma unei planificãri adecvate, descentralizarea cheltuielilor poate înlãtura presiunile locale la nivel de buget guvernamental naţional şi conduce la stabilizarea finanţelor publice în general. Cu o administrare localã a taxelor şi taxelor eficientã, descentralizarea cheltuielilor la nivel subnaţional poate conduce la obţinerea unor rezultate de succes la nivelul întregii ţãri, datoritã faptului cã entitãţile subnaţionale au putut sã dimensioneze mai corect baza de impozitare. Din perspectiva naţionalã, ţintele de stabilitate macroeconomicã şi creştere susţinutã implicã necesitatea consolidãrii fiscale inclusiv disciplina în contextul finanţelor publice, la toate nivelele guvernului.

2.2.1. Avantaje şi dezavantaje ale descentralizãrii serviciilor publice

Argumentele în favoarea unei participãri a colectivitãţilor locale la prestarea serviciilor publice pot fi împãrţite în douã grupe. In primul rând, faptul cã sectorul public comportã mai multe nivele prezintã anumite avantaje. In al doilea rând, este interesant de a încredinţa un mare numãr de servicii la nivelul cel mai puţin ridicat al sectorului public.

Avantajele unui sector public cu mai multe nivele sunt, în special, urmãtoarele:

17

Avantajele descentralizãrii

- avantajul alegerilor, în care alegãtorii au mai des posibilitatea de a-şi exprima preferenţele; - fiecare ales are de controlat mai puţine servicii şi mai puţini funcţionari. Multe din sarcinile recente au arãtat în ce mãsurã birocraţii profitau de situaţia lor pentru a-şi promova propriile interese. Creşterea numãrului de responsabili politici bine informaţi poate permite un mai bun control al activitãţii acestor funcţionari; - alegãtorii pot evalua costul serviciilor la fiecare nivel, cu condiţia, totuşi, de a fi posibil dimensionarea obligaţiei de platã aferente impozitelor fiecaruia dintre ei pentru serviciul respectiv şi de a-i pune în relaţie strânsã cu cheltuielile acestui nivel.

Dacã electoratul poate astfel sã înţeleagã care sunt costurile serviciilor furnizate de fiecare nivel al administraţiei, el poate sã evalueze aceste costuri în raport cu beneficiile, pentru ca apoi sã poatã judeca, în cunoştinţã de cauzã, dacã serviciile sunt rentabile şi sã indice dacã el ar dori sã le dezvolte sau sã le reducã.

Incredinţarea anumitor servicii publice nivelurilor teritoriale mai apropiate de colectivitate este de dorit din mai multe motive:

Obiective urmărite de descentralizare

- ar fi posibilã modularea cantitãţii şi calitãţii prestaţiilor serviciilor de la o regiune la alta, în funcţie de preferinţele locale. Din contra, un sistem centralizat de prestãri de servicii ar favoriza uniformizarea cheltuielilor diferitelor regiuni. Acest avantaj al colectivelor locale este, de altfel, recunoscut în articolul 4 din Carta europeanã a autonomiei locale, în termenii cãreia colectivitãţile locale ar trebui sã se bucure, pe cât posibil, de libertatea de a adapta exercitarea puterilor lor la condiţiile locale; - persoanele nemulţumite de prestarea serviciilor din regiunea lor pot sã se instaleze în altã parte; - acest sistem faciliteazã experienţele şi inovaţiile şi, în consecinţã, comparaţiile între diferite moduri de prestare.

Totuşi, decizia de a încredinţa prestaţiile colectivitãţilor locale nu este întotdeauna cea mai bunã soluţie. Acest sistem nu convine în douã tipuri de situaţii:

Situaţii în care descentralizarea nu este o bunã soluţie

- atunci când colectivitãţile locale ignorã efectele serviciilor lor asupra locuitorilor din alte regiuni, ca un exemplu clar de externalitate negativã. In acest caz, nu este de dorit sã li se încredinţeze servicii având mari incidenţe în exterior. Riscul este mare, în mod deosebit, atunci când avantajele, importante în exterior, nu au fost luate în considerare: într-adevãr, volumul serviciilor furnizate de colectivitatea localã poate atunci sã se dovedeascã insuficient. Acest risc se aplicã în general la construcţia unor axe mari rutiere, care este preferabil sã fie

18

incredinţatã unor mari colectivitãţi locale, sau chiar puterii centrale; - colectivitãţile locale sunt, uneori, prea mici ca sã beneficieze de economiile de scarã14 care au rezultat din prestarea anumitor servicii. Este, în special, cazul apãrãrii care, este preferabil, sã fie încredinţatã statului sau unui organism internaţional. Totuşi, aceastã problemã nu este întotdeauna atât de gravã pe cât pare; colectivitãţile locale nu au nevoie sã producã ele însele toate serviciile pe care le furnizeazã, deoarele ele pot sã-şi procure anumite servicii de la întreprinderile private. Colectarea gunoaielor menajere şi întreţinerea drumurilor, de exemplu, pot sã fie concesionate; în schimb, serviciile de poliţie şi de amenajarea teritoriului nu pot fi concesionate. Atunci când serviciile pot fi concesionate, micile colectivitãţi locale au posibilitatea sã apeleze la mari întreprinderi. In acest mod, regiunile puţin întinse nu ar fi prea defavorizate pe plan financiar.

In statul modern, colectivitãţile locale pãstreazã un control important asupra serviciilor publice pe care le furnizeazã. În plus, ele pot, sã exercite activitãţi în calitate de agent al statului. Este important sã fie fãcutã distincţia între adevãratele servicii locale şi funcţiile delegate de stat, deoarece aceste douã tipuri de activitãţi necesitã dispoziţii financiare diferite. În acest sens, când autoritatea centralã trece un serviciu public în responsabilitatea autoritãţii publice locale trebuie15 ca, împreunã cu responsabilitãţile,

14 Economii de scarã - proces microeconomic caracterizat prin creşterea volumului producţiei şi scãderea costului mediu pe termen lung. Economiile de scarã pot fi cu caracter tehnic sau financiar. Economiile de scarã sunt determinate de factori tehnici şi factori economici:factorii tehnici se referã, în principal, la: - mai bunã specializare în cadrul întreprinderii, care devine posibilã printr-o creştere a dimensiunii acesteia; - la accentuarea diviziunii muncii, în condiţiile sporirii capacitãţii de producţie; - imposibilitatea de a diviza utilaje şi alte dotãri importante, când volumul producţiei este mai mare. - factorii economici cuprind, printre altele: - facilitãţi oferite de o dimensiune mai mare a firmei, în ceea ce priveşte aprovizionarea, depozitarea ş.a.; - bonificaţii la comenzi importante, garanţii privind calitatea produselor achiziţionate, ritm de livrare potrivit cerinţelor; - condiţii de finanţare - prin credit comercial sau credit bancar - mai avantajoase. Economiile de scarã pot fi interne (firmei) sau externe (din afara acesteia). Cele interne apar în special odatã cu creşterea dimensiunii întreprinderii, când costurile fixe per unitate de produs şi costurile marginale se reduc considerabil. Economiile de scarã externe se referã la posibilitatea întreprinderii de a avea acces la o piaţã ai cãror factori de producţie sunt bine organizaţi şi accesibili, la o infrastructurã de drumuri, telecomunicaţii, energeticã ş.a. bine dezvoltatã şi cu costuri convenabile. (Niţã Dobrotã, coordonator - Dicţionar de economie, Editura Economicã, Bucureşti, 1999)15 În ţara noastrã, în conformitate cu prevederile art.4 din Legea nr.189/1998 a finanţelor publice locale (sau art.6 din Ordonanţa de Urgenţã a Guvernului nr.45/2003,

19

sã transmitã şi resursele economice şi bãneşti necesare realizãrii respectivelor servicii, resurse ce sunt destinate direct acestui obiectiv. Astfel, deşi autoritatea publicã localã dispune de fondurile necesare, capacitatea sa managerialã nu creşte, deoarece serviciile în cauzã sunt direcţionate în sarcina administraţiei publice locale şi nu descentralizate efectiv.

2.3. DESCENTRALIZAREA FINANCIARÃ. AVANTAJE ŞI DEZAVANTAJE

Gradul de autonomie financiarã, precum şi descentralizarea fiscalã sunt strict corelate cu responsabilizare acordatã autoritãţilor locale în majoritatea ţãrilor democratice, indiferent cã acestea sunt ţãri industrializate dezvoltate, ţãri în curs de dezvoltare sau ţãri în tranziţie cãtre o economie concurenţialã.

2.3.1. Principiile ce stau la baza descentralizãrii financiare a serviciilor publice

În cazul descentralizãrii financiare trebuie avute în vedere anumite principii, care sunt cerinţe primordiale ale stabilitãţii finanţelor publice ale ţãrii:

Principiile descentralizãrii financiare

- principiul asigurãrii serviciilor sociale vitale, sarcinã ce este supraveghiatã îndeaproape de autoritãţile centrale. Potrivit acestui principiu, Guvernul trebuie sã asigure un nivel de viaţã care sã fie superior unui prag minim considerat decent, ceea ce înseamnã sã ofere serviciile publice esenţiale tuturor membrilor societãţii (sãnãtate, educaţie, siguranţã socialã), indiferent de regiunea în care trãiesc; - principiul echivalentei dintre utilitatea şi finanţarea serviciilor publice, aceasta însemnând cã autoritãţile publice locale, care finanţeazã cheltuielile generate de serviciile publice locale trebuie sã analizeze în ce mãsurã aceste servicii sunt folositoare concetãţenilor lor, ţinând seama de specificul zonei în care locuiesc, de caracteristicile mediului economic ş.a. În acest sens, fiecare tip de serviciu public de genul infrastructurã, necesitãţi de protecţie a mediului etc. ar trebui sã fie finanţat de cãtre beneficiari, indiferent de rezidenţã; - principiul redistribuirii fondurilor publice şi a stabilitãţii financiare la nivelul întregii ţãri, impus de existenţa comunitãţilor locale mai sãrace, care nu dispun de capacitate financiarã suficientã pentru a oferi servicii publice la nivelul celorlalte comunitãţi locale; - principiul acceptãrii costului descentralizãrii, determinat de disparitãţile fiscale regionale, cauzate, în principal, de dezvoltarea economicã diferitã a respectivelor zone geografice; - principiul accesului echitabil la resusele financiare publice, determinat de situaţia multora dintre colectivitãţile locale, a cãror balanţã dintre nevoi şi capacitate fiscalã este deficitarã. Compensarea lipsei de resurse financiare se face din veniturile colectate la nivel central, prin transferuri pe

începând cu 1 ianuarie 2004), precum şi cu prevederile art.7 alin (3) din Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale)

baza unei scheme prestabilite; - principiul compensãrii fluxurilor financiare dintre colectivitãţi, compensare necesarã din cauza apariţiei transferurilor financiare involuntare dintre acestea, determinate de deschiderea economicã. Aceste transferuri prejudiciazã în unele colectivitãţi înfãptuirea programelor de de dezvoltare. Prevenirea unor astfel de situaţii implicã intervenţia guvernamentalã cu mãsuri corective; - principiul diversitãţii, potrivit cãruia descentralizarea financiarã se înfãptuieşte într-o varietate de forme şi în mãsuri diferite, datorate deosebirilor dintre comunitãţile locale, în ceea ce priveşte solicitãrile de bunuri şi servicii publice; - principiul echilibrului financiar, conform cãruia repartizarea între nivelurile de autoritate publicã a finanţelor publice trebuie sã asigure exercitarea conducerii în limita atribuţiilor şi competenţelor ce revin fiecãruia. Aceasta înseamnã cã resursele financiare publice sã fie distribuite pentru acoperirea cheltuielilor cu funcţionarea sectorului public în administrarea statului şi a colectivitãţii locale.

Delegarea responsabilitãţilor se face datoritã obligaţiei legale a autoritãţilor centrale de a asigura resursele financiare necesare printr-o dimensionare strictã a sumelor transferate cãtre bugetele locale. Programarea transferurilor necesitã estimarea, în sensul de cuantificare, în contextul dimensionãrii fondurilor necesare finanţãrii serviciilor publice descentralizate, ca pârghie de control permanentã, alãturi de încurajarea mobilizãrii veniturilor, eficienţa costurilor în cazul cheltuielilor, la nivel subnaţional. Nu în ultimul rând, trebuie luate în considerare aspectele administrative. La nivel subnaţional este necesar un proces de construire a capacitãţii manageriale a guvernelor locale deoarece lipsa profesionalismului afecteazã negativ beneficiile produse de descentralizarea fiscalã. De exemplu, în cadrul colectãrii impozitelor şi taxelor locale, volumul veniturilor ar putea fi mai mic decât cel programat, ceea ce ar afecta negativ realizãrile guvernului subnaţional, precum şi obiectivele finanţelor publice la nivel macroeconomic.

2.3.2. Avantajele descentralizãrii financiare

Avantajele descentralizãrii financiare pot fi analizate din douã puncte de vedere, care pun în evidenţã aspectul economic şi cel politic:

Avantajele descentralizãrii din punct de vedere economic şi politic

- din punct de vedere economic Se considerã cã descentralizarea financiarã pânã la nivelul celor mai mici colectivitãţi locale prezintã cea mai mare eficienţã a cheltuirii fondurilor publice. Dacã necesitãţile sau preferinţele colectivitãţilor locale prezintã deosebiri sensibile şi o descentralizare accentuatã produce externalitãţi negative, bunãstarea la nivel naţional va creşte când respectivele colectivitãţi voteazã şi realizeazã serviciile publice pe care le preferã. În acest caz, un aspect important este mobilizarea mult mai bunã a veniturilor bugetelor locale. Unele impozite şi taxe

21

locale prezintã un grad de colectare mult mai ridicat când populaţia considerã cã respectivele venituri locale finanţeazã unele servicii publice de care beneficiazã. Un exemplu în acest sens îl reprezintã impozitele pe proprietate (locuinţe, pãmânt etc.), care sunt, în mod tradiţional, impozite locale. În acelaşi timp, un alt aspect al unei mai bune mobilizãri a surselor proprii de finanţare a bugetelor locale se referã la impozitarea veniturilor nedeclarate ale persoanelor fizice, pe care aparatul fiscal central nu le depisteazã, dar la nivel local posibilitatea de a le identifica este mult mai mare.din punct de vedere politic Autoritãtile publice locale sunt mult mai apropiate de populaţie - deci de alegãtori - ceea ce amplifica participarea la actul de guvernare, inclusiv acceptarea deciziilor privind colectivitatea şi garantarea unei eficienţe sporite a acţiunilor votate16.

Ca observaţie generalã, bazatã pe analiza evoluţiei mai multor ţãri, analizã realizatã de un grup de cercetãtori de la FMI17, atât avantajele economice, cât şi cele politice ale descentralizarii gestiunii şi finanţãrii serviciilor publice sunt evidente în ţãrile industrializate, ale cãror economii prezintã un grad ridicat de stabilitate şi, ca o consecinţã, un comportament economic şi social al populaţiei fãrã fluctuaţii importante. În ţãrile în curs de dezvoltare şi în ţãrile în tranziţie, descentralizarea fiscalã, bugetarã şi de gestiune a serviciilor publice va produce cele mai bune efecte dacã vor fi îndeplinite câteva condiţii:

Condiţii pentru ca descentralizarea sã fie eficentã

- colectivitatea dispune de o ofertã suficientã pe piaţa muncii (persoane bine calificate), de echipamente şi utilaje, precum şi de capitaluri posibil de mobilizat pentru finanţarea serviciilor publice;un sistem de impunere eficient, acceptat de populaţie; - aparat fiscal - colectare şi control - capabil sã depisteze dimensiunea realã a bazei de impozitare pentru impozitele şi taxele pe care le gestioneazã; - o cerere elasticã18 de servicii publice;

16 Acţiuni votate (sau servicii votate) - alocaţii bugetare înscrise în proiectul de lege a bugetului şi / sau în legea finanţelor publice, care sunt necesare pentru execuţia măsurilor deja aprobate de Parlament odată cu votarea legii bugetului pentru exerciţiul financiar anterior sau după această dată (Y.Bernard et J-C Colli - Vocabulaire économique et financier, avec les terminologies anglaise, allemande et espagnole, Editions du Seuil, Paris, 1989).17 Bahl, Roy and Johannes F.Linn. 1992. Urban Public Finance în Developing Countries, New York, Oxford University Press.Richard Bird, Robert Ebel and Christine Wallich, Descentralization of the Socialist State, Washington, D.C., World Bank, 1995.18 Elasticitatea cererii înseamnã modificarea relativã a cantitãţii cerute de bunuri şi servicii în funcţie de influenţa unui anumit factor. Viteza de reacţie a cantitãţii cerute la schimbarea relativã a unui factor, toţi ceilalţi factori rãmânând neschimbaţi (ceteris paribus) poate fi determinatã cu ajutorul coeficientului elasticitãţii cererii (notat cu η şi calculat ca raport între ritmul de creştere a cererii şi ritmul de creştere a factorului care

22

autoritãţi locale alese în mod democratic, cu o majoritate confortabilã;o politicã prudentã a autoritãţilor publice locale în ceea ce priveşte alocãrile bugetare, precum şi stabilirea reglementãrilor cu caracter fiscal, respectiv la determinarea asietei19 şi a cotei impozitului.

Cerinţele de mai sus sunt respectate în cea mai mare mãsurã în ţãrile dezvoltate, dar este evident cã în ţãrile în curs de dezvoltare şi în ţãrile în tranziţie ele sunt îndeplinite numai în zonele mai bogate. Aceastã observaţie conduce la concluzia cã iniţiativele privind descentralizarea financiarã au mai multe şanse de succes acolo unde veniturile agenţilor economici - persoane fizice şi juridice - sunt ridicate, iar reforma fiscalã, ce cuprinde descentralizarea financiarã, sã se limiteze, în faza iniţialã, la aceste zone, celelalte trebuind sã fie sprijinite de toate autoritãţile statului pentru a atinge un anumit standard de dezvoltare şi apoi sã treacã la implementarea programelor de reformã fiscalã. În acest sens, în ţãrile în curs de dezvoltare şi în ţãrile în tranziţie, dezvoltarea economico-socialã impune un mix de politici privind administraţia publicã şi finanţarea serviciilor publice, în numeroase situaţii existând argumente foarte pertinente pentru menţinerea centralizãrii, cel puţin pentru o perioadã de timp mai lungã sau mai scurtã, în funcţie de progresele economice. Centralizarea gestiunii, finanţãrii şi controlului se referã la principalele instrumente fiscal - bugetare pe care statul le are la dispoziţie: sistemul fiscal, cheltuielile publice, politica împrumutului public. Într-o ţarã cu un sistem administrativ - teritorial puternic descentralizat, în care autoritãţile locale colecteazã şi gestioneazã o mare parte din veniturile publice create pe teritoriul respectiv, guvernul central va gãsi cu dificultate resursele financiare necesare acoperirii deficitului bugetar - cu atât mai mult cu cât necesitãţile de finanţare la nivel central depãşesc cu mult resursele, mai ales cele fiscale, ce pot fi mobilizate la acest nivel. Mai mult, dacã Guvernul intenţioneazã sã aplice o politicã bugetarã activã în vederea stãpânirii inflaţiei şi a echilibrãrii balanţei de plãţi şi, mai departe, a stimulãrii economisirii şi, implicit, a dezvoltãrii economice, va trebui sã poatã utiliza cele mai puternice pârghii ale politicilor economice la dispoziţia autoritãţilor într-un stat democratic şi acestea sunt: sistemul fiscal şi bugetar, incluzând aici investiţiile publice, sistemul monetar şi regimul valutar etc. În ţãrile cu un grad mare de descentralizare, confruntarea cu un deficit important al bugetului central a condus autoritãţile statului la decizia de restricţionare a cheltuielilor, inclusiv de micşorare a transferurilor şi subvenţiilor cãtre bugetele locale, ceea ce afecteazã realizarea chiar a serviciilor publice descentralizate. Ţãrile în tranziţie de la o economie puternic centralizatã cãtre una bazatã pe relaţii de concurenţã parcurg un proces extins de privatizare a activelor economice şi, concomitent, îşi reformeazã structura instituţionalã şi îşi modernizeazã infrastructura

o influenţeazã). Astfel, cererea este elasticã actunci când η > 1 (este perfect elasticã dacã η ∞) şi inelasticã sau rigidã, adicã nu variazã dacã factorul respectiv se modificã, când η < 1 (este perfect rigidã când η = 0). (Niţã Dobrotã - coordonator, Dictionar de economie, Editura Economica, Bucureşti 1999)19 Asieta (mod de aşezare a impozitului) - totalitatea mãsurilor care se iau de organele fiscale în legãturã cu fiecare subiect impozabil, pentru identificarea obiectului impozabil, stabilirea marimii materiei impozabile şi determinarea impozitului datorat statului. (Iulian Vãcãrel - coordonator, Finanţe publice, Editura Didacticã şi Pedagogicã, Bucureşti 1999

23

industrialã. Pentru a atinge aceste deziderate, ţãrile respective trebuie sã adopte şi sã aplice politici coerente de investiţii, ceea ce reprezintã încã un argument important pentru menţinerea unui anumit grad de centralizare a fiscalitãţii pe teritoriul naţional, deoarece resursele de capital pentru finanţarea investiţiilor sunt limitate şi pot produce randament maxim numai sub un control financiar, dar şi economic strict, care poate fi exercitat numai la nivelul central. Dacã autoritãţile locale au dreptul sã gestioneze parte din impositele majore din economie - taxa pe valoarea adãugata, impozitul pe veniturile persoanelor fizice, impozitul pe profit sau cifrã de afaceri etc. - ele vor limita sumele colectate la nivel central şi, prin aceasta, posibilitatea autoritãţilor centrale de a face o politicã macroeconomicã coerentã. Invers, centralizarea permite guvernului central sã aloce resursele fiscale acelor bunuri şi servici care se consumã la nivel naţional, cu efectele cele mai benefice în plan economic şi social. Menţinerea unei anumite centralizãri fiscale este susţinutã, de asemenea, de câteva consideraţii:

Argumente în favoarea menţinerii unui anumit grad de centralizare fiscalã

Pe teritoriul ţãrii existã comunitãţi locale, fie rurale, fie urbane, care prezintã diferenţe mari între ele din punct de vedere al dezvoltãrii economice şi a situaţiei sociale şi financiare a populaţiei. Acest fapt conduce la disparitãţi importante între comunitãţi în ceea ce priveşte volumul fondurilor colectate din acelaşi impozit. Colectarea şi gestionarea centralizatã a sumelor colectate permite autoritãţilor centrale sã distribuie aceste sume pe tot teritoriul ţãrii în funcţie de necesitãţi, indiferent de locul unde s-a format baza de impozitare. De exemplu, impozitul pe venitul persoanelor fizice prezintã toate atributele pentru un impozit colectat şi gestionat la nivel local, pentru cã: - este uşor de administrat, mai ales partea cea mai importantã a acestuia, respectiv impozitul pe salarii, deoarece baza de impozitare este determinatã de locul unde contribuabilul (persoana fizicã, dacã este vorba de veniturile impozitate altfel decât la sursã) sau plãtitorul (angajatorul, în cazul impozitului pe salarii, cu colectare la sursã) îşi are rezidenţa; - fiind colectat pe bazã rezidenţialã, se poate estima o corespondenţã directã între nivelul de impozitare şi serviciile publice finanţate din bugetele locale. Dificultãţile apar atunci când existã disparitãţi mari între situaţiile economice şi sociale ale colectivitãţilor locale: o comunitate sãracã, cu nevoi sociale mari, va colecta fonduri publice din impozitul pe venit în sumã insuficientã pentru a finanţa, alãturi de alte venituri proprii, serviciile publice pentru concetãţeni. Comunitãţile dezvoltate economic vor colecta sume mult mai mari, autoritãţile locale ale acestora fiind tentate fie sã cheltuiascã mai mult, fie sã relaxeze fiscalitatea impozitului pe venit - sã scadã cota, sã restrângã asieta, oferind o gamã largã de facilitãţi - pe teritoriul respectiv. În vederea promovãrii unei politici economico - sociale echitabile pentru toţi cetãţenii ţãrii şi pentru dezvoltarea echilibratã a întregului teritoriu, în ţãrile în tranziţie s-a adoptat o metodã hibridã (aşa numitul impozit partajat impozit central - impozit local),

24

prin care cota şi asieta sunt stabilite central, dar veniturile publice colectate din impozitul pe venit sunt împãrţite între autoritãţile centrale şi cele locale. În acelaşi timp, prin aceastã metodã, impozitarea veniturilor persoanelor fizice - privitã ca instrument principal de politicã economicã20 - se aflã sub control guvernamental. Impozitele corporatiste - cum este impozitul pe profit - pot fi instrumentate ca impozite locale21, dar aplicarea lui genereazã costuri relativ mari, iar firmele sunt tentate sã adopte tehnici de evitare a impozitãrii veniturilor lor, deoarece diversele facilitãţi acordate de diferite state oferã aceastã oportunitate.

De exemplu: - prin cotã mai coborâtã pentru productia exportatã; - stimularea ocupãrii forţei de muncã prin deduceri din baza de impozitare etc. Impozitele şi taxele referitoare la comerţul exterior, inclusiv exonerãri privind baza sau cota de impozitare trebuie sã fie de competenţa exclusivã a autoritãţii centrale, altfel s-ar putea produce disfuncţionalitãţi majore, care sã favorizeze zonele de ieşire din ţarã, în defavoarea celorlalte; Taxa pe valoarea adãugatã este un impozit complet nepotrivit pentru utilizarea ca instrument fiscal la nivel local, principalele cauze fiind: - însuşi mecanismul taxei pe valoarea adãugatã, cu sistemul sãu de deductibilitate a taxei plãtite în amonte. Dacã ar fi de competenţa administraţiei locale, aceasta ar putea impune cote şi tehnici de determinare a bazei de impozitare care sã le permitã rambursãri de TVA mai mari, în defavoarea consumatorului final - care se poate afla în altã zonã geograficã - sau a altor agenţi economici aflaţi pe circuitul produsului; - chiar dacã reglementãrile privind TVA ar fi uniforme în toatã ţara, nici partajarea încasãrilor nu este recomandabilã, deoarece aproape toate ţãrile practicã cota 0% (sau scutirea cu deductibilitate) a vânzãrilor la export, ceea ce ar dezavantaja colectivitãţile locale prin care se realizeazã exportul.

Transferurile între nivelurile de putere sunt o soluţie de compromis rezultatã din dezbaterile dintre autoritatea de a colecta venituri - fiscale şi nefiscale - şi responsabilitatea efectuãrii cheltuielilor. Transferurile permit autoritãţii centrale sã menţinã controlul asupra resurselor financiare de bazã, dar garanteazã, în acelaşi timp, un anumit nivel al veniturilor. Sistemul ce utilizeazã granturi22 reprezintã o primã etapã cãtre descentralizarea fiscalã necesarã pentru finanţarea serviciilor publice descentralizate.

20 Potrivit teoriei intervenţioniste a lui J.M.Keynes.21 În Statele Unite, 41 de state din totalul celor 50 aplicã impozitul pe corporaţii ca impozit la nivel de stat federal.22 Grant - alocaţie sub formã de transfer sau subvenţie care reprezintã, de regulã, o finanţarea nerambursabilã de la stat sau de la persoane publice sau private, acordatã unor firme, instituţii publice sau private, autoritãţi guvernamentale sau neguvernamentale pentru realizarea unor activitãţi sau obiective de investiţii.

25

Cu toate acestea, gradul de autonomie pe care granturile îl asigurã autoritãtilor locale prin posibilitatea de a decide, fãrã restricţionãri, asupra cheltuielilor bugetare din bugetul propriu depinde în mãsurã foarte importantã de structura sistemului de granturi. Taxonomia23 sistemelor de granturi (sau sistemelor de distribuţie) prezintã douã aspecte:

Taxonomia sistemelor de granturi

- metodele prin care se dimensioneazã suma totalã a granturilor. În ţãrile în curs de dezvoltare se utilizeazã trei tipuri de abordãri:trecerea cãtre bugetele locale a unei sume specificate din veniturile fiscale ale bugetului central (sumã defalcatã);hotãrâri votate de Parlament privind alocare unor sume pentru finanţarea unor anumite acţiuni conjuncturale desfãşurate de autoritãţile locale (hotãrâri ad-hoc);sume pentru finanţarea cheltuielilor care au fost deja aprobate.algoritmul de determinare a distribuţiei granturilor între colectivitãţile locale.Dupã ce suma globalã a granturilor a fost stabilitã, alocarea acesteia între colectivitãţile locale poate fi realizatã în patru feluri:prin returnarea sumei defalcate colectivitãţii de unde aceasta a fost colectatã (folosind un principiu de derivare). Un exemplu concludent este utilizarea veniturilor fiscale din impozitul pe venitul persoanelor fizice, care se partajeazã între bugetul de stat şi bugetele locale;utilizând o formulã de distribuire, având la bazã criterii şi ponderi ale acestora stabilite legal. În ţara noastrã, aceastã metodã este utilizatã pentru echilibrarea financiarã a bugetelor unitãţilor administrativ - teritoariale;ad-hoc;prin acoperirea cheltuielilor aprobate, care sunt trecute în responsabilitatea autoritãtilor publice locale prin descentralizare şi finanţarea direcţionatã.

În ceea ce priveşte metoda propriu-zisã de partajare a impozitului între bugetul central şi bugetele locale, aceasta constã în împãrţirea veniturilelor publice colectate din acel impozit într-o proporţie bine stabilitã între cele douã autoritãţi. Într-un astfel de sistem, autoritatea localã nu poate exercita nici un control asupra cotei sau asietei impozitului respectiv. Din acest punct de vedere, se poate afirma cã acest tip de alocare este, în fapt, un transfer interguvernamental şi nu se comportã ca un venit propriu al bugetului local. Motivele pentru utilizarea unui astfel de sistem pot fi de mai multe categorii:

De ce se utilizeazã partajarea venitului fiscal

- la nivel central se urmãreşte începerea unui program viabil de descentralizare fiscalã, care, însã, sã poatã genera venituri suficiente comunitãţilor locale, în condiţiile în care acestea sunt lipsite de experienţa colectãrii taxelor şi impozitelor; - autoritãţile centrale doresc sã pãstreze un control extins asupra fiscalitãţii, considerând cã aceasta reprezintã unul dintre

23 Taxonomia - clasificare, tipologie a unei structuri de entitãţi.

26

cele mai importante instrumente macroeconomice pentru dezvoltaea de ansamblu a economiei naţionale.

Metoda de partajare a impozitelor, utilizatã in majoritatea ţãrilor cu economie concurenţialã prezintã o serie de avantaje, dar şi dezavantaje, care impun o observare atentã a gestionãrii veniturilor şi a relaţiilor dintre autoritãţile centrale şi cele locale.

Avantaje şi dezavantaje ale partajãrii impozitelor

Dintre avantaje, cele mai importante constau în: - simplitatea administrãrii impozitelor colectate centralizat prin Trezoreria statului; - posibilitatea de exercitare a unui control permanent din partea autoritãţilor centrale asupra echilibrului bugetului general consolidat şi de utilizare a respectivului impozit ca instrument de stimulare macroeconomicã. Între dezavantaje, sunt de menţionat: - pot exista autoritãţi locale care sã nu dispunã de capacitatea administrativã şi financiarã pentru a realiza venituri proprii în sumã suficientã, ceea ce implicã necesitatea gândirii şi adaptãrii unor formule de reducere a discrepanţelor dintre diferitele zone geografice; - utilizarea unor cote de împãrţire a veniturilor din încasãrile unui impozit nu asigurã un nivel stabil al veniturilor bugetelor locale, acesta depinzând de reglementãrile privind impozitul respectiv, precum şi de evoluţiile macroeconomice; - cum în fiecare an, prin legea bugetului de stat, se pot schimba cotele de partajare a impozitului, aceasta va conduce la negocierea partajãrii şi la solicitãri diverse, care pot sã diminueze predictibilitatea procesului bugetar.

În majoritatea economiilor contemporane se manifestã creşteri ale veniturilor şi cheltuielilor bugetelor locale, tendinţã întalnitã în toata perioada postbelicã Dintre factorii care contribuie la creşterea cheltuielilor şi, implicit, a veniturilor bugetelor locale sunt de mentionat:

Factori de creştere a veniturilor şi cheltuielilor locale

- creşterea numãrului populaţiei, în special în mediul urban, care pune în faţa autoritãţilor publice numeroase probleme de ordine şi securitate, probleme de natura protecţiei sociale, de ocrotire a sãnãtaţii şi de asigurare a spaţiilor de locuit, transporturi, iluminat, gospodãrie comunalã ş.a.; - activitatea economicã a statului din întreprinderi şi instituţii ce se subordoneazã autoritãţilor publice din comunitãţile locale, face ca o parte importantã a cheltuielilor bugetului local sã se îndrepte spre întreţinerea, funcţionarea şi dezvoltarea acestora; - finanţarea de servicii publice şi semipublice de interes local, în expansiune.

2.4. DESCENTRALIZAREA FINANCIARÃ PE PLAN MONDIAL.

În ceea ce priveşte administraţia publicã, atât în mediile politice, cât şi în cele academice din ţãrile dezvoltate, în tranziţie sau în curs de dezvoltare, se manifestã un interes sporit pentru descentralizarea serviciilor publice şi macroeconomia

27

administraţiei locale. In centrul dezbaterilor şi a reformelor instituţionale realizate în ultimii ani ai secolului trecut, au stat urmãtoarele aspecte:

Aspecte ale descentralizãrii serviciilor publice pe plan mondial

- majoritatea serviciilor publice trebuie oferitã de administraţia publicã localã deoarece beneficiile pot fi adresate direct, cu costuri reduse; - guvernul central trebuie sã ofere numai serviciile exclusiv naţionale (apãrare, politicã externã; - administraţia localã trebuie sã asigure numai acele servicii pe care piaţa nu reuşeşte sã le ofere fiecãrui cetãţean şi pentru care acesta plãteşte printr-un nivel scãzut al impozitelor şi taxelor locale; - corelarea directã a descentralizãrii cu dezvoltarea economicã; - economiile de scarã în opoziţie cu descentralizarea;tendinţa de asociere a administraţiilor locale, ca metodã de creştere a eficienţei serviciilor publice; - o reprezentare politicã mai apropiatã de preferinţele reale ale comunitãţii.

Tendinţele principale pe plan european şi mondial în domeniul managementului serviciilor publice şi al finanţãrii autoritãţilor publice locale şi regionale se referã la:

Tendinţe în management şi finanţare localã

- optimizarea raporturilor dintre administraţia centralã şi cea localã / regionalã; - reforma instituţionalã şi/sau restructurarea serviciilor publice la nivel local, incluzând privatizarea acestora, acolo unde este posibil şi eficient; - trecerea la finanţarea pe proiect a investiţiilor, pe mãsurã ce din ce în ce mai mulţi întreprinzãtori privaţi se specializeazã în realizarea de servicii publice; - facilitarea accesului administraţiei publice locale/regionale la piaţa financiarã, corelatã cu dezvoltarea pieţelor financiare naţionale; - îmbunãtãţirea procedurilor juridice, administrative şi economice în vederea rezolvãrii stãrii de lichidare judiciarã în care se pot afla unele administraţii locale / regionale; - acţiuni de îmbunãtãţire a abilitãţilor manageriale ale autoritãţilor publice locale prin instruirea personalului acestora în domenii variate de activitate, precum şi a procedurilor contabile şi tehnicile de audit intern etc.

În ţãrile avansate din punct de vedere economic, în special în Uniunea Europeanã, dezvoltarea locala şi regionalã se sprijinã din ce în ce mai mult pe metode moderne de finanţare, urmãrind, în acest sens, modelul american. Aceste metode apeleazã atât la creditul bancar, solicitat bãncilor comerciale şi, pentru proiecte de anvergurã, la bãncile de investiţii, cât şi, într-o proporţie din ce în ce mai mare, la piaţa de capital, prin emisiuni de obligaţiuni municipale.

28

In Uniunea Europeanã24, autoritãţile publice locale şi regionale germane care deţin primul loc, cu 49% din piaţa europeanã a obligaţiunilor municipale, urmate de Elveţia cu 26%, Spania cu 9%, Franţa cu 6% ş.a. Dupã anul 1990, ţãrile Europei Centrale şi de Est au apelat, de ademenea, la piaţa de capital, cele mai avansate fiind Cehia, Polonia şi Ungaria. Dezvoltarea economicã şi civicã a comunitãţilor locale se bazeazã în primul rând pe sistemul finanţelor publice locale, care trebuie sã îndeplineascã anumite condiţii pentru ca managementul întreprins de autoritãţile unitãţilor administrativ-teritoriale şi funcţionarea colectivitãţilor sã se ridice la standardele unei societãţi civilizate. Între aceste condiţii sunt:

Condiţii ca sistemul finanţelor publice locale sã fie eficient

- sistemul finanţelor publice locale trebuie sã fie simplu de administrat, corespunzãtor abilitãţilor manageriale limitate ale multora din autoritãţile locale şi sã permitã minimizarea costurilor de funcţionare; - sã se coreleze, ca program şi funcţionalitate, cu programul guvernamental de stabilizare macroeconomicã; - sã asigure echilibrarea resurselor financiare cu obligaţiile autoritãţilor locale; - sã asigure autonomia financiarã şi de gestiune a Autorităţilor locale; - sã confere autoritãţilor locale libertatatea de decizie în ceea ce priveste cheltuielile din fondurile publice locale, ceea ce implicã o creştere a responsabilitãţii acestora; - sã prevadã un sistem de transferuri financiare de la autoritatea centralã la autoritãţile locale transparent, pe criterii obiective stabilite de lege şi non-negociabile.

2.4.1. Carta europeanã a autonomiei locale, adoptatã la Strasbourg la 15 octombrie 1985

Problematica generală a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei Europene a Autonomiei Locale, întocmită şi adoptatã de Consiliul Europei în anul 1985 şi ratificatã în ţara noastrã prin Legea nr.199 din 1997. Carta obligă semnatarii să aplice regulile de bază ce garantează independenţa publică, administrativă şi financiară a autorităţilor locale. Statele membre ale Consiliului Europei, semnatare ale prezentei Carte, - considerând cã scopul Consiliului Europei este de a realiza o uniune mai strânsã între membrii sãi, pentru a ocroti şi pentru a promova idealurile şi principiile care reprezintã patrimoniul lor comun, - considerând cã unul dintre mijloacele prin care se atinge acest scop este încheierea de acorduri în domeniul administrativ, - considerând cã autoritãţile administraţiei publice locale reprezintã unul dintre principalele fundamente ale oricãrui regim democratic, - considerând cã dreptul cetãţenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice face parte din principiile democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei, - convinse cã, la nivel local, acest drept poate fi exercitat în modul cel mai direct, convinse cã existenţa autoritãţilor administraţiei publice locale împuternicite cu

24 IMF, Government Finance Statistics Yearbook, 1999

29

responsabilitãţi efective permite o administraţie, în acelaşi timp, eficientã şi apropiatã de cetãţeni, - conştiente de faptul cã apãrarea şi întãrirea autonomiei locale în diferitele ţãri ale Europei reprezintã o contribuţie importantã la edificarea unei Europe fondate pe principiile democraţiei şi ale descentralizãrii puterii, - afirmând cã aceasta presupune existenţa de autoritãţi ale administraţiei publice locale înzestrate cu organe decizionale, constituite democratic şi beneficiind de o largã autonomie în ceea ce priveşte competenţele, modalitãţile de a le exercita şi mijloacele necesare pentru îndeplinirea misiunii lor, au convenit asupra unor mãsuri comune, care sã ducã la îmbunãtãţirea administrativ-teritorialã a ţãrilor semnatare, precum şi la eficientizarea cheltuielilor publice.

Principiile generale din Cartea Europeană a Autonomiei Locale

- Colectivităţile locale au dreptul, în cadrul politicii economice naţionale, la resurse proprii adecvate, în vederea exercitării atribuţiilor lor; - Resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu responsabilităţile stabilite pentru ele prin lege; - Parte din resursele finaciare ale colectivităţilor locale trebuie să provină din impozite şi taxe locale; - Protecţia colectivităţilor locale deficitare din punct de vedere financiar impune instituirea unor proceduri de ajustare care să implice echilibrarea bugetelor locale; - Consultarea colectivităţilor locale asupra modalităţilor prin care le vor fi alocate resursele redistribuite din alte bugete şi fonduri publice; - Acordarea subvenţiilor nu trebuie să aducă atingere libertăţii fundamentale a autorităţilor locale de a-şi stabili politici proprii în domeniul lor de competenţă; - La finanţarea propriilor obiective de investiţii , colectivităţile locale trebuie să aibă acces la piaţa naţională de capital.

Carta este deschisã spre semnare statelor membre ale Consiliului Europei. Ea va fi supusã ratificãrii, acceptãrii sau aprobãrii. Instrumentele de ratificare, de acceptare sau de aprobare vor fi depuse la secretarul general al Consiliului Europei. Orice stat poate, în momentul semnãrii sau în momentul depunerii instrumentelor de ratificare, de acceptare, de aprobare sau de aderare, sã desemneze teritoriul sau teritoriile cu privire la care se va aplica respectiva Cartã. Prin autonomie localã se înţelege dreptul şi capacitatea efectivã ale autoritãţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantã a treburilor publice. Acest drept se exercitã de consilii sau adunãri, compuse din membri aleşi prin vot liber, secret, egal, direct şi universal, care pot dispune de organe executive şi deliberative care rãspund în faţa lor. Aceastã dispoziţie nu aduce atingere, în nici un fel, posibilitãţii de a recurge la adunãri cetãţeneşti, referendum sau orice altã formã de participare directã a cetãţenilor, acolo unde aceasta este permisã de lege. Competenţele de bazã ale autoritãţilor administraţiei publice locale sunt prevãzute de Constituţie sau de lege. Totuşi aceastã dispoziţie nu împiedicã atribuirea unor competenţe autoritãţilor administraţiei publice locale, în scopuri specifice şi în conformitate cu legea.

30

Autoritãţilor administraţiei publice locale le este recunoscutã, în cadrul legii, capacitatea deplinã de a-şi exercita iniţiativa în toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competenţelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autoritãţi. Exerciţiul responsabilitãţilor publice trebuie, de manierã generalã, sã revinã, de preferinţã, acelor autoritãţi care sunt cele mai apropiate de cetãţeni. La atribuirea unei responsabilitãţi cãtre o altã autoritate trebuie sã se ţinã seama de amploarea şi de natura sarcinii, precum şi de cerinţele de eficienţã şi economie. Competenţele atribuite autoritãţilor administraţiei publice locale trebuie sã fie, în mod normal, depline şi exclusive. Ele nu pot fi puse în cauzã sau limitate de cãtre o altã autoritate centralã sau regionalã, decât în cazurile prevãzute de lege. În cazul delegãrii competenţelor de cãtre o autoritate centralã sau regionalã, autoritãţile administraţiei publice locale trebuie sã beneficieze, pe cât posibil, de libertatea de a adapta acţiunea lor la condiţiile locale. Autoritãţile administraţiei publice locale trebuie sã fie consultate, pe cât posibil, în timp util şi în mod adecvat, în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziilor pentru toate chestiunile care le privesc în mod direct. Principiile de autonomie localã prevãzute în Cartã se aplicã tuturor categoriilor de autoritãţi ale administraţiei publice locale, care existã pe teritoriul pãrţii contractante. Orice parte contractantã poate, în momentul depunerii instrumentului de ratificare, de acceptare sau de aprobare, sã indice categoriile la care înţelege sã limiteze câmpul de aplicare sau pe care înţelege sã le excludã din câmpul de aplicare a prezentei Carte. Ea poate, de asemenea, sã includã alte categorii de autoritãţi ale administraţiei publice locale sau regionale în câmpul de aplicare a Cartei, pe calea notificãrii ulterioare cãtre secretarul general al Consiliului Europei.

31

CAPITOLUL III

FINANŢAREA SERVICIILOR PUBLICE DESCENTRALIZATE

3.1. GESTIUNEA FINANCIARÃ A SERVICIILOR PUBLICE DESCENTRALIZATE

Autoritãţile unitãţilor administrativ-teritoriale sunt însãrcinate cu elaborarea şi aplicarea politicilor economice şi sociale la nivelul comunitãţilor care le-au ales. aceste responsabilitãţi se concretizeazã în organizarea şi funcţionarea instituţiilor ce produc şi distribuie servicii publice locale, instituţii care se numesc, generic, chiar servicii publice locale. La nivelul comunitãţilor locale, principalele servicii publice gestionate de administraţia publicã localã sunt:

Categorii de servicii publice locale

- servicii publice de gospodãrie comunalã, incluzând aici colectarea şi transportul deşeurilor menajere, alimentarea cu apã şi canalizarea, amenajarea strãzilor etc.; - construcţia şi funcţionarea şcolilor pentru învãţãmântul obligatoriu de stat; - asistenţa şi protecţia socialã, care se referã la ajutorul social pentru persoane cu venituri insuficiente, pentru handicapaţi, copii şi bãtrâni etc.; - ordinea publicã; - activitãţi în domeniul culturii, tineretului şi sportului ş.a.

Gestiunea economicã şi financiarã a serviciilor publice locale este în responsabilitatea administraţiilor colectivitãţilor locale, conducãtorii acestor administraţii fiind aleşi de colectivitate, în conformitate cu legile ţãrii respective. Aceştia, împreunã cu aparatul funcţionãresc al primãriilor realizeazã operaţiunile necesare gestiunii. Forma de organizare şi finanţare a gestiunii serviciilor publice locale este de mai multe tipuri, iar autoritãţile publice locale pot utiliza concomitent douã sau mai multe dintre aceste tipuri, în funcţie de specificul serviciului, partenerii de acţiune, abilitãţile manageriale proprii, precum şi de cadrul legislativ general. Astfel, gestiunea economicã a serviciilor publice, adicã realizarea propriu-zisã şi distribuirea acestora cãtre persoanele eligibile poate fi25:

Tipuri de gestiune a serviciilor publice locale

- în regie proprie, când administraţia publicã localã organizeazã o instituţie, fãrã personalitate juridicã distinctã faţã de autoritatea publicã, care va presta serviciul public. Gestiunea în regie proprie poate fi : - directã, când realizarea serviciului public este finanţatã de cãtre administraţia publicã; - indirectã, în cazul serviciilor cu caracter industrial sau comercial, când agentul economic funcţioneazã pe baza autonomiei financiare, acoperindu-şi cheltuielile din venituri proprii (preţuri sau tarife), nu de la bugetul local.

25 A. Parlagi, C. Iftimoaie - Servicii publice locale, Editura Economica, Bucureşti 2001

32

- printr-o instituţie specializatã, indiferent dacã aceasta este publicã sau privatã. Într-o astfel de situaţie, legislaţia în vigoare impune respectarea transparenţei în procesul de încredinţare a gestionãrii serviciului public. - Gestionarea serviciului public prin încredinţare se poate desfãşura în mai multe moduri: - în temeiul unui contract de locaţie. Locaţia de gestiune este un contract administrativ prin care o persoanã publicã încredinţeazã unei persoane private exploatarea unui bun din domeniul public, plãtind pentru aceasta o sumã forfetarã, pe bazã de comision calculat asupra asupra facturii; - prin înputernicirea datã de autoritatea publicã, adicã prin delegare directã, dar numai în condiţiile legii; - prin concesionare. Prin contractul de concesiune, autoritatea publicã localã, numitã cedent transmite administrarea serviciului public unui agent economic, numit concesionar, pe o perioadã determinatã, acesta trebuind sã desfãşoare o activitate rentabilã ş sã plãteascã o redevenţã.

Ca definiţie generalã şi din punct de vedere al principiilor de elaborare, bugetul reprezintã26:

Cum se defineşte bugetul

- un act legislativ, respectiv un act juridic prin care sunt prevãzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale autoritãţii publice care este responsabilã cu bugetul; - un document contabil de previziune, care cuprinde ansamblul conturilor ce descriu, pe o perioadã de un an, toate resursele şi toate destinaţiile permanente ale fondurilor publice la dispoziţia autoritãţii publice responsabile; - un document contabil administrativ ce se referã la totalitatea conturilor ce cuprind creditele bugetare, clasificate fie pe categorii de instituţii sau organizaţii publice, fie pe funcţiunile îndeplinite de autoritatea publicã.

Ca instrument de gestiune şi supraveghere utilizat de autoritatea publicã localã, bugetul, spre deosebire de inregistrãrile contabile tradiţionale - care sunt retrospective - este un proiect ce prognozeazã veniturile şi cheltuielile pentru urmãtorul an, folosit ca metodã de a controla tranzacţiile economice şi, în contrapartidã, pe cele financiare, precum şi ca instrument de management şi planificare. Planificarea finanţãrii activitãţilor şi obiectivele fiecãrui serviciu fac parte din bugetul public al autoritãţii publice respective. Ca mod de elaborare şi funcţionare, precum şi ca scop primordial, se deosebesc trei tipuri de bugete27:

Tipuri de bugete - buget pe categorii de venituri şi cheltuieli; - buget bazat pe performanţe; - buget pe programe.

26 Banque de France, Ministère de l'Economie et des Finances de France - Dictionnaire économique de l'anglais et du français, Paris, 199727 Fundaţia Parteneri pentru Dezvoltarea Localã - Manual de instruire în domeniul finanţelor publice locale, Ediţia a II-a: Managementul schimbãrii, Bucureşti, septembrie 2000.

33

Trebuie precizat cã în practicã, bugetul autoritãţilor publice este, în cele mai multe cazuri, o combinaţie între douã sau chiar trei dintre tipurile prezentate. Orice buget cuprinde un capitol de venituri şi unul de cheltuieli, dar modul de prezentare şi funcţionare - înţelegând prin aceasta felul în care sunt realizate operaţiunile de colectare a veniturilor, pe de o parte şi de efectuare a cheltuielilor publice, concomitent cu supravegherea conformitãţii cu legea bugetarã şi controlul eficienţei cheltuirii fondurilor publice, pe de altã parte - fiind diferit de la un tip la celãlalt de buget, astfel: - bugetul pe categorii de venituri şi cheltuieli este orientat spre controlul colectãrii veniturilor şi efectuãrii cheltuielilor, aferente aşa numitelor "servicii votate";bugetul bazat pe perfomanţe urmãreşte eficienţa utilizãrii banului public, scop în care sunt construiţi indicatori specifici care sã exprime, calitativ şi cantitativ, modul în care a fost realizat un serviciu public programat prin buget; - bugetul pe programme este prin excelenţã un instrument de planificare a unor obiective sau acţiuni ce sunt considerate de importanţã deosebitã pentru comunitatea respectivã. În funcţie de specificul activitãţii planificate, bugetul pe programme va fi elaborat cu un orizont de timp de un an sau mai mulţi ani, cu precizarea obiectivelor pentru fiecare etapã şi a scadenţelor. Acest tip de buget, cu un conţinut asemãnãtor unui plan de afaceri din domeniul societãţilor private, va urmãri realizarea indicatorilor de performanţã şi eficienţã programaţi, precum şi impactul asupra îmbunãtãţirii vieţii social - economice a comunitãţii respective.

Deosebirile esenţiale dintre cele trei tipuri de bugete pot fi sintetizate astfel: - bugetul pe categorii de venituri şi cheltuieli pune în evidenţã, din punct de vedere al înregistrãrii contabile, sumele ce se estimeazã a fi colectate, coroborat cu sumele ce vor fi cheltuite pentru finanţarea serviciilor publice gestionate de administraţia publicã localã în slujba comunitãţii respective, în timp ce bugetele pe performanţã şi cele pe programe urmãresc, în primul rând, sã finanţeze cu eficienţã activitãţile de dezvoltare a aceleiaşi comunitãţi; - bugetul bazat pe performanţã este axat pe planificarea şi monitorizarea cheltuirii banului public, alãturi de o înbunãtãţire a realizãrii resurselor financiare - fie acestea venituri fiscale proprii, fie transferuri sau subvenţii de la alte autoritãţi publice, surse împrumutate sau alte venituri; - deşi urmãreşte, de asemenea, ca programele finanţate sã fie eficiente din punct de vedere al gestiunii financiare, bugetul pe programe pune accent pe impactul pe care activitãţile sau obiectivele finanţate prin programele respective îl are asupra colectivitãţii. Acest impact este prevãzut prin indicatori economico - sociali definiţi în program, ca mãsurã a beneficiilor pe care le aduce pentru colectivitate.

Folosirea, în procesul bugetar, a unei combinaţii între cele trei tipuri de bugete are o serie de avantaje importante.

Avantajele elaborãrii unui buget cu caracteristici din cele trei tipuri de bugete

- prezintã de o manierã transparentã datele financiare privind constituirea şi utilizarea fondurilor publice; - realizeazã o structurare a cheltuielilor publice în funcţie de prioritãţi, ţinând seama de resursele economice şi financiare ale colectivitãţii; - oferã posibilitatea unei eficientizãri a managementului serviciilor publice, precum şi expunerea publicã a acestei eficientizãri.

34

Pentru a realiza aceste deziderate, bugetele publice - atât ale administraţiei publice centrale, cât şi ale administraţiilor publice locale, deoarece acestea trebuie corelate - vor fi elaborate pe un orizont de timp mai mare de un an. Proiectul de buget va urmãri, astfel, desfãşurarea operaţionalã detaliatã a serviciilor publice pe durata anului de plan, iar pentru anii urmãtori - de obicei, pentru o perioadã de trei ani - un program de dezvoltare a acestor servicii, incluzând extinderea, modernizarea şi îmbunãtãţirea calitativã.

3.2. VENITURILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

Sursele de finanţare a administraţiilor publice locale pot fi grupate în patru mari categorii28:

Resursele financiare ale administraţiei publice locale

- preţurile şi tarifele percepute beneficiarilor, care sunt utilizate pentru acoperirea cheltuielilor curente de finanţarea aserviciilor publice respective şi rareori pentru investiţii. Când preţurile sau tarifele nu acoperã în întregime cheltuielile aferente realizarii serviciilor publice, sunt utilizate fonduri constituite din impozite şi taxe locale, precum şi granturi. În numeroase ţãri se aplicã facturarea serviciilor locale, în general a celor economice, peste nivelul costurilor de utilizare, deoarece aleşii locali sunt continuu în cãutarea de surse financiare care sã fie substituite impozitelor; - impozitele şi taxele locale sunt considerate venituri fiscale proprii şi sunt colectate în conformitate cu legislaţia şi reglementãrile specifice. Impozitele şi taxele locale, aplicate pentru a obţine ca administraţiile publice locale sã dispunã de venituri proprii, cu atât mai necesare cu cât preţurile de utilizare a serviciilor publice nu acoperã finanţarea cheltuielilor pentru producerea şi furnizarea acestora. Impozitele şi taxele locale finanţeazã rareori cheltuielile de investiţii; - granturi, adicã transferuri şi subvenţii, cu un grad mai mare sau mai mic de direcţionare29. Prin grant se înţelege plata efectuatã de autoritãţile centrale sau locale cãtre persoane fizice sau juridice fãrã posibilitatea recuperãrii sumelor respective şi fãrã contrapartidã în bunuri sau servicii. Granturile destinate participãrii la finanţarea proiectelor de investiţii constituie granturi de capital. Granturile acordate întreprinderilor pentru a le permite sã-şi vândã produsele sau sã-şi furnizeze serviciile la preţuri şi/sau tarife mai mici decât costurile sau decât preţurile/tarifele stabilite pe piaţã, indiferent dacã sunt realizate în sector public sau privat, constituie alocãri pentru echilibrare (subvenţii). Granturile curente de la bugetul central cãtre bugetele locale sunt credite bugetare votate de Parlament pentru finanţarea autoritãţilor administratiei publice locale. Acestea sunt de douã feluri:granturi pentru a completa resursele financiare ale colectivitãţilor

28 Council of Europe - Local finance in Europe, Local and regional authorities in Europe, no.61.29 Banque de France, Ministère de l'Economie et des Finances de France - Dictionnaire économique de l'anglais et du français, Paris, 1997

35

locale şi care nu primesc o destinaţie specialã; - granturi cu destinaţie specialã, direcţionate sã finanţeze numai anumite servicii publice (noi sau descentralizate). - alocarea de sume fixe. Când preţurile sau tarifele percepute beneficiarilor de bunuri sau servicii publice nu pot finanţa cheltuielile de funcţionare a serviciilor publice furnizate de autoritatea publicã localã, iar veniturile fiscale proprii sunt insuficiente, din celelalte bugete şi fonduri publice se acordã transferuri, care pot prezinte forme diverse: - transferuri provenite de la stat, aceasta fiind autoritatea care colecteazã impozitele, o parte a veniturilor pe care statul le colecteazã prin fiscalitate fiind apoi distribuitã cãtre colectivitãţile locale. Din punct de vedere al responsabilitãţilor şi puterii de decizie ce se atribuie administraţiilor publice locale, transferurile pot fi: * condiţionate, când sumele sunt direcţionate cãtre anumite activitãţi sau beneficiari cu reguli de eligibilitate bine precizate de autoritatea publicã centralã, autoritatea publicã localã neputând sã le utilizeze dupã cum doreşte; * necondiţionate, în care caz fiecare autoritate publicã, ceea ce îi conferã un grad sporit de autonomie managerialã, dar pentru o funcţionare bunã a administraţiei sunt necesare anumite principii pentru a determina repartizarea sumelor pe diferite activitãţi;împãrţirea încasãrilor dintr-un impozit între autoritatea centralã şi autoritãţile locale (divizarea sau defalcarea unui impozit). În acest sens, pentru impozitul respectiv existã un sistem unitar de determinare pentru întreg teritoriul ţãrii, respectiv reglementãri privind cota şi asieta acestuia şi colectare, prin aceasta înţelegând administraţia fiscalã responsabilã. Utilizarea sumelor colectate din impozite şi taxe este reglementatã de reguli clare, prevãzute în legi specifice, precum şi în legea bugetarã anualã. În cazul impozitului partajat, aceste fonduri se împart între autoritatea publicã centralã şi autoritãţile publice locale, precizându-se fie sumele - în unitãţi monetare - alocate prin lege bugetelor locale, fie cote procentuale din încasarea din impozitul respectiv, destinate colectivitãţilor locale. Impozitul pe venitul persoanelor fizice este utilizat, în general, prin partajare între nivelurile de autoritate publicã, deoarece aşezarea şi încasarea acestuia sunt strâns legate de locul unde oamenii locuiesc sau îşi deswfãşiarã activitatea. Impozitele locale, aşezate pe aceeaşi bazã de impozitare ca şi impozitele centrale, dar ale cãror cote sunt fixate atât la nivel local, cât şi la cel central prin coordonarea celor douã niveluri de autoritate;Impozitele locale aşezate pe baze de impozitare separate. Acestea sunt impozitele şi taxele locale propriu-zise şi sunt stabilite astfel încât sã fie cât mai apropiate de specificul comunitãţii. În ţãrile cu economie concurenţialã şi care urmãresc o accentuare a descentralizãrii serviciilor publice, impozitele locale cele mai frecvent utilizate sunt aplicate asupra proprietãţii funciare - terenuri şi clãdiri, proprietate privatã a agenţilor economici persoane fizice şi juridice, precum şi cele care vizeazã activitãţi cu specific local: impozit pe spectacole, impozite pe mijloacle de transport ş.a.

36

- împrumuturile, care sunt destinate cu precãdere sã finanţeze investiţiile şi numai rareori acoperã cheltuielile curente. De asemenea, finanţarea cheltuielilor de capital poate fi realizatã din granturi acordate cu aceastã destinaţie de la alte bugete şi fonduri publice. În ţãrile cu economie dezvoltatã şi tradiţie în administraţie descentralizatã, o mare parte a echipamentelor colective puse în funcţiune de autoritãţile publice locale sunt finanţate prin împrumuturi pe termen lung. De asemenea, colectivitãţile locale emit adesea împrumuturi obligatare30 pe piaţa internã şi chiar externã. Totodatã, colectivitãţilor locale li se admite finanţarea deficitului bugetar prin împrumut, cu o ratã de dobânzii egalã cu cea practicatã de piaţã la momentul respectiv, precum şi în condiţii de acoperire de risc. Referitor la împrumutul contractat de autoritatea publicã localã, apelarea la credit bancar trebuie realizatã cu prudenţã: - din raţiuni de echilibru a pieţei creditului - fiind autoritate publicã, deci cu un grad de risc mai scãzut, bãncile comerciale pot fi înclinate sã acorde preferenţial credit administraţiilor publice locale, diminuând corespunzãtor volumul creditului destinat agenţilor economici privaţi, ceea ce ar putea impieta asupra dezvoltãrii economice a acestora şi, prin ei, asupra dezvoltãrii economice globale a ţãrii. Fenomenul se numeşte "crowding-out" sau "efect de evicţiune"31, ţãrile reuşind sã-l evite prin reglementãri legale prevãzute special în acest scop; - pentru a nu se confrunta cu o supraîndatorare a autoritãţii publice locale, care poate avea consecinţe grave în planul stabilitãţii financiare a comunitãţii locale. De asemenea, banca centralã a statului intervine rareori ca împrumutãtor a administraţiilor publice locale - ca şi, în egalã mãsurã, a administraţiei publice centrale - deoarece rolul sãu de supraveghetor al inflaţiei şi al pieţei monetare în ansamblul ei, îi impune o poziţie echidistantã şi neutrã faţã de interesele agenţilor economici cu care intrã în relaţii financiare.

3.3. AUTONOMIA FINANCIARÃ A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

În statele de tip unitar, aşa cum este şi România, sistemul bugetar este format dintr-un ansamblu coerent de bugete şi fonduri publice, care îndeplinesc, pe lângã rolul lor financiar de acoperire a cheltuielilor publice aferente realizării serviciilor publice votate şi rolul de principal instrument de politicã macroeconomicã.

30 Împrumut obligatar - împrumut contractat de către o persoană juridică (Statul, societăţi comerciale industriale sau financiare) prin emisiune de titluri (bond în engleză) pe care le pot achiziţiona persoanele fizice sau juridice rezidente sau nerezidente (subscriitori), potrivit legii din respectiva ţară. (Y.Bernard et J-C Colli - Vocabulaire économique et financier, avec les terminologies anglaise, allemande et espagnole, Editions du Seuil, Paris, 1989).31 Efect de evicţiune (crowding out în engleză) caracterizează situaţia când împrumutul public determină creşterea ratei dobânzii pe piaţa financiară, în defavoarea sectorului privat.

37

Sistemul de bugete cuprinde bugetul public naţional şi un numãr de fonduri speciale - destinate finanţãrii unor activitãţi specifice. Bugetul public naţional este format din bugetul administraţiei publice centrale, cel mai frecvent numit bugetul de stat, din bugetele administraţiilor publice locale şi bugetul asigurãrilor sociale de stat. Pentru ca autonomia administraţiilor publice locale sã fie deplinã, trebuie sã se refere atât la independenţa managerialã, cât şi la autonomia financiarã a acestora, care se manifestã, în primul rând, prin posibilitatea acoperirii cheltuielilor comunitãţii locale cu resurse proprii. De altfel, Carta Europeanã defineşte autonomia localã ca “dreptul şi capacitatea efectiva a colectivitatii locale de a rezolva şi gestiona, în cadrul legii, sub proprie raspundere şi în favoarea populaţiei lor, o parte importanta a treburilor publice”. Existã o multitudine de sisteme de organizare administrativã a comunitãţilor locale, iar criteriile pentru stabilirea unei clasificãri a regimurilor de organizare localã sunt foarte variate. Din punct de vedere al dreptului administrativ, se cunosc trei sisteme de organizare localã: - sistemul autonomiei complete, care presupune libertatea deplinã a comunitãţilor locale de a-şi administra singure activitatea, inclusiv în ceea ce priveşte finanţarea, fãrã nici un fel de control al puterii centrale;sistemul autonomiei limitate, în care organizaţiile locale rezolvã singure problemele principale, autoritatea centralã exercitându-şi controlul numai asupra unor aspecte prevãzute expres în leg; - sistemul tutelei, potrivit cãruia autoritatea centralã are competenţa generalã în rezolvarea problemelor de interes local. Autoritãţile publice locale au drept de decizie numai asupra actelor de micã însemnãtate, iar aspectele majore referitoare la gestiunea managerialã şi financiarã a serviciilor publice locale sunt supuse aprobãrii autoritãţilor centrale. În ceea ce priveşte autonomia financiarã, în practicã este realizatã numai în parte, deoarece autoritãţile publice locale nu sunt abilitate sã colecteze toate veniturile publice ce sunt prelevate de pe teritoriul respectiv, astfel încât este necesar ca bugetele locale sã primeascã transferuri de la administraţia centralã. Transferurile bugetare de la administraţia publicã centralã la administraţiile publice locale pot servi unei game largi de scopuri: - finanţeazã deficitului fiscal, acoperind parte din diferenţa ce apare între cheltuielile proprii, impuse de îndeplinirea sarcinilor obligatorii ale autoritãţilor locale şi veniturilor proprii pe care acestea le pot colecta; - egalizează veniturile autoritãţilor publice locale, ceea ce înseamnã reducerea disparitãţilor dintre resursele administraţiilor publice locale mai bogate şi a celor mai sãrace, pentru a garanta astfel tuturor cetãţenilor accesul la un nivel minim de servicii vitale; - contribuie la acoperirea externalitãţilor negative - când activitatea dintr-o colectivitate are un efect defavorabil asupra colectivitãţilor învecinate, precum şi la compensarea celor pozitive, când o anumitã administraţie localã furnizeazã servicii de care beneficiazã şi alte zone, situate dincolo de frontierele sale administrative şi fiscale (de exemplu un spital de interes regional etc.);permite autoritãţii publice centrale sã-şi realizeze obiectivele de dezvoltare macroeconomicã prin implemetarea politicii bugetare, îndreptate spre atingerea unor ţinte specifice. Existenţa unui volum important de transferuri ca sursã de venituri pentru bugetele locale implicã, însã, o serie de aspecte nefavorabile, atat pentru autoritãţile publice locale, cât şi pentru administraţia publicã centralã:

38

- riscuri de naturã managerialã. Astfel, deşi recurgerea la venituri provenind din transferuri poate reduce necesitatea ca autoritãţile locale sã ia mãsuri nepopulare, precum impunerea de noi taxe, creşterea tarifelor la serviciile publice locale etc., aceasta poate determina, în acelaşi timp, o sporire a gradului de intervenţie a administraţiei publice centrale şi o pierdere semnificativã a autonomiei decizionale; - riscuri de naturã economicã. Un sistem de transferuri care nu ţine seama de potentialul economic al colectivitãţii poate sã determine autoritãţile publice locale sã-şi reducã eforturile de a colecta şi redistribui resursele publice locale cu o mai mare eficienţã. În consecinţã, administraţia publicã centralã ar putea sã fie nevoitã, potrivit criteriului echitãţii în ceea ce priveşte nivelul de viaţã asigurat fiecãrui cetãţean al ţãrii, sã majoreze transferurile pânã la un nivel cu mult peste cel normal, deturnând astfel resursele bugetare de la alte destinaţii potenţial mai productive. Trebuie subliniate, de asemenea, diferenţele dintre transferurile consolidabile şi cele neconsolidabile: - în cadrul bugetului public naţional, precum şi în cadrul bugetului general consolidat, se realizeazã transferuri. Astfel, din veniturile constituite la nivelul unui buget - în general cel de stat - se transferã sume pentru finanţarea unor activitãţi sau servicii, care sunt în responsabilitatea unor autorităţi altele decât Guvernul central - de exemplu din bugete unitãţilor administrativ-teritoriale sau din bugetul asigurãrilor sociale de stat. Aceste sume reprezintã cheltuieli pentru cel dintâi buget şi venituri pentru celelalte, ceea ce înseamnã cã, la realizarea unei consolidãri (agregãri ale bugetelor şi fondurile publice) vor trebui eliminate; - existã însã transferuri adresate direct beneficiarilor de servicii publice, sume ce nu se întorc în sistemul bugetar - decât, cel mult, de o manierã indirectã, prin intermediul creşterii cererii interne, dar în ciclul urmãtor al activitãţii economice. Respectivele sume sunt transferuri neconsolidate. Prin subvenţie acordatã de o autoritate publicã se înţelege, în general, o cheltuialã acordatã cu titlu definitiv unei persoane publice sau private în vederea acoperirii financiare, în totalitate sau în parte, a unei obligaţii a acestei persoane sau pentru a încuraja realizarea unei anumite activitãţi. Noţiunea se referã în special la transferurile efectuate de o colectivitate publicã cãtre alte colectivitãţi publice, instituţii sociale sau întreprinderi. Suvenţiile, ca şi transferurile de naturã indirectã - facilitãţi fiscale, tarife preferenţiale ş.a. - fac obiectul unor reglementãri speciale, deoarece pot afecta libera concurenţã. De aceea, în legislaţia ţãrilor semnatare a Cartei Europene a Autonomiei Locale se precizeazã cã subvenţiile de care pot beneficia colectivitãţile locale trebuie sã fie alocate unei activitãţi de dezvoltare, de obicei unui proiect de investiţii în zona respectivã, de exemplu pentru dezvoltarea reţelei rutiere. Subvenţiile pot finanţa acţiuni de mare amploare sau un serviciu concret, de micã amplitudine şi, de obicei, sunt direcţionate strict pentru realizarea respectivei acţiuni, ceea ce înseamnã cã puterea de decizie a autoritãţilor publice locale care beneficiazã de subvenţie este, în majoritatea cazurilor, limitatã. Ca regulã generalã, subvenţiile trebuie sã fie condiţionate sau sã constituie o contrapartidã, pentru cã stimuleazã efortul fiscal al colectivitãţilor şi descurajeazã cheltuielile inutile. Subvenţiile trebuie sã fie cât mai transparente, fiind supuse controlului autoritãţii publice şi sunt acordate numai în concordanţã cu legislaţia în vigoare. O altă regulã cu caracter general, înscrisă în orice lege a finanţelor publice, fie centrale, fie locale, prevede că în buget - central sau local - nu se prevede realizarea unui serviciu public fãrã a exista sursa de finanţare a acestuia.

39

Dacã autoritatea publicã centralã trece în responsabilitatea administraţiilor publice locale un serviciu public sau dacã se are în vedere finanţarea unui serviciu public nou de la bugetele locale, se asigurã fondurile necesare atât din veniturile proprii ale colectivitãţii beneficiare, cât şi prin acordarea de subvenţii şi transferuri sau, ca metodã preferatã în ţãrile democratice cu economie bazatã pe relaţii concurenţiale, prin sume defalcate din unele venituri ale bugetului central. În acest sens, trebuie menţionat cã volumul sumelor defalcate este considerabil mai mare decât cel al subvenţiilor, deoarece aceste sume permit, pe lângã finanţarea unor servicii descentralizate şi corectarea dezechilibrelor verticale şi orizontale. Autonomia localã financiarã presupune, de asemenea, şi costuri, determinate de rolul, mai mare sau mai mic, pe care autoritatea publicã centralã şi-l asumã în gestionarea şi finanţarea serviciilor publice descentralizate, astfel: - autoritatea centralã joacã un rol substanţial în formarea resurselor autoritãţilor locale, ceea ce diminueazã riscurile cu care autoritãţile publice locale pot sã se confrunte în implementarea şi colectarea impozitelor şi taxelor; - autoritãţile publice locale îşi asumã managementul resurselor financiare proprii, incluzând aici toate consecinţele financiare şi politice ale autonomiei, precum riscul de a se confrunta cu nemulţumirea publicului şi pierderea sprijinului alegãtorilor. Pentru a reduce cât mai mult inconvenientele generate de ingerinţa autoritãţii centrale în gestionarea treburilor publice locale este necesarã diminuarea transferurilor şi subvenţiilor şi creşterea volumului resurselor financiare proprii sau asimilate, ceea ce ar garanta o autonomie realã a autoritãţilor publice locale, atât din punct de vedere financiar, cât şi decizional. Pentru aceasta trebuie îndeplinite mai multe condiţii, cum sunt: - adoptarea unui cadru legislativ adecvat, care sã delimiteze strict atribuţiile şi rãspunderile autoritãţilor publice de pe diferitele niveluri de administraţie; - mediul economic sã fie dezvoltat corespunzãtor, astfel încât colectivitãţile locale sã poatã beneficia de servicii publice similare cantitativ şi calitativ pe întreaga suprafaţã a ţãrii; - sã existe, la toate nivelurile administrative publice, personal cu pregãtire profesionalã adecvatã pentru preluarea şi gestionarea serviciilor publice descentralizate ş.a.

3.4. EXPERIENŢA ŢĂRILOR DEZVOLTATE ŞI ÎN TRANZIŢIE ÎN GESTIONAREA SERVICIILOR PUBLICE DESCENTRALIZATE

3.4.1. Raportul dintre bugetul central şi cele locale

Pentru a aprecia locul bugetelor locale în sistemele bugetare din România şi alte ţări, prezintă importanţă ponderile pe care le au veniturile şi cheltuielile locale în totalul veniturilor şi cheltuielilor din bugetele generale consolidate32, precum şi structura acestora, realizată pe diverse criterii, ce pun în evidenţă gradul de autonomie financiară şi de gestiune a autoritãţilor publice locale, precum şi rolul funcţional al acestora.

32 Bugetul general consolidat reprezintă instrumentul în care îşi găsesc reflectarea toate resursele financiare publice şi cheltuielile publice. Acesta constituie ansamblul bugetelor care reflectă fluxurile de venituri şi de cheltuieli ale sectorului public şi anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, care costituie împreună bugetul public naţional, bugetele fondurilor speciale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituţii publice cu caracter autonom.

40

Statele organizate federal, precum S.U.A., Canada, Germania, Elveţia au o structură în trei paliere distincte: federaţia, statele (provincii, landuri, cantoane) membre ale federaţiei şi comunităţile locale, administrate autonom. Un caz special il constituie S.U.A., unde bugetele statelor membre ale federatiei sunt complet separate de bugetul federal, activitatea financiara a statelor membre nefiind supusa controlului acestuia. Astfel, statele membre au dreptul sa introduca impozite directe sau indirecte şi sa le modifice pe cele existente, fara acordul organelor tutelare. În S.U.A. procedura de elaborare şi aprobare a bugetelor locale este specifica fiecarui stat. Pentru fiecare comitat, municipalitate şi oraş se întocmesc bugete locale, în condiţiile existenţei unui buget al statului, respectiv şi unui buget al federaţiei. Din informaţiile statistice financiare33, ponderea comunităţilor locale a reprezentat 26,9%, iar în totalul cheltuielilor publice comunităţile locale au deţinut 41,7%. Informaţiile cuprinse în tabelele 3.1. - 3.7. provin din "OECD34's National Accounts" (Conturile Naţionale pentru ţările OECD), iar ţările sunt grupate în două categorii distincte: Tãri dezvoltate din Uniunea Europeană şi ţări care au aderat recent din Europa Centrală şi de Est.

În tabele 3.1. şi 3.2., se observă că între cele două grupuri există asemănări şi deosebiri semnificative:

Asemănări - cheltuielile publice destinate domeniilor apărării naţionale, combustibili şi energie, agricultură, silvicultură şi pescuit, industrie minieră, industrie prelucrătoare, construcţii şi industrie energetică sunt neglijabile la nivel local. În ceea ce priveşte apărarea naţională, este evident că aceasta este de interes naţional sau chiar supranaţional, fiind vorba de ţări membre sau în curs de aderare la Uniunea Europeanã. Pentru celelalte domenii, care reprezintă părţi importante din politica industrială a fiecărei ţări, argumentul esenţial este că majoritatea politicilor macroeconomice au tendinţa de a fi elaborate şi implementate la nivel central. Totodată, la nivel subnaţional (local sau chiar regional) este greu de găsit instrumente economico - financiare pentru aplicarea politicilor macroeconomice - de exemplu, autoritãţile publice locale nu pot utiliza politica monetară sau politica cursului de schimb, iar o politică de nivel naţional produce, în orice condiţii, efecte asupra tuturor - sau majorităţii - comunităţilor subnaţionale. - între celelalte categorii de domenii cărora le sunt destinate cheltuielile publice locale, se observă că serviciile publice generale (în această categorie intrând, la nivel local, cheltuielile

33 Government Finance Statistics Yearbook 1999.34 OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development), înfiinţată în anul 1961 cu scopul de a promova cooperarea în rândul ţărilor membre industrializate, în domeniul politicilor economice şi sociale. Principalele obiective ale OECD sunt: - să asiste ţările membre la formularea politicilor de realizare a unei dezvoltări economice accelerate, cu menţinerea stabilităţii financiare; - să contribuie la creşterea comerţului global pe baze multilaterale; - să stimuleze ajutorul acordat de ţările membre ţărilor în curs de dezvoltare.(*** - Oxford University Press - A Concise Dictionary of Business, New York, 1990.

41

cu administraţia, ordinea şi securitatea publice, gospodăria comunală ş.a.) şi educaţia prezintă ceamai mare parte de servicii descentralizate - atât ca administrare, cât şi ca finanţare; - activităţi cum sunt cele privind odihna, programele culturale, sportul etc. sunt, în general, de competenţa autoritãţilor publice locale, deoarece au un efect limitat asupra zonelor învecinate care le produc.

Deosebiri - în ceea ce priveşte celelalte domenii de activitate, există deosebiri importante atât între cele două grupe de ţări, cât şi între ţările din fiecare grupă în parte. Astfel, considerând media pe fiecare grupă în parte, un volum mare de cheltuieli publice locale este destinat asistenţei şi securităţii sociale în ţările Uniunii Europene şi mult mai mic în acele ţãri în tranziţie care au probleme cu redistribuirea descentralizată a fondurilor publice. - în sectoare ca sănătatea, locuinţele şi urbanismul, ordinea şi siguranţa publică a ţărilor, indiferent dacă sunt membre cu drepturi depline sau numai aderente la Uniunea Europeanã prezintă deosebiri mari, în funcţie de experienţa proprie şi tradiţia în aceste sfere de activitate. Pentru a avea o imagine cât mai apropiată de realitate, datele cuprinse în tabelele 3.1. şi 3.2. trebuie însoţite de completări şi explicaţii. Astfel, în situaţia Republicii Cehia, autoritãţile publice locale sunt responsabile cu patrimoniul şcolilor, dar salariile profesorilor şi manualele gratuite pentru elevi sunt finanţate de la bugetul central. În domeniul sănătăţii, majoritatea ţărilor au adoptat tehnica finanţării printr-o instituţie centrală, creată special cu acest obiectiv, dar există excepţii, atât în rândul ţãrilor în tranziţie (Bulgaria şi Ungaria), cât şi între ţările europene dezvoltate (Danemarca şi Spania). În ceea ce priveşte sectorul locuinţe - urbanism, acesta reprezintă o pondere însemnată în totalul cheltuielilor publice locale, cu câteva excepţii notabile în ţãrile în tranziţie (Bulgaria, Ungaria şi Lituania) şi în ţări europene dezvoltate (Danemarca şi Marea Britanie). Ponderea cheltuielilor publice locale în Produsul Intern Brut arată, pentru fiecare ţară în parte, gradul de descentralizare administrativă şi, în mare parte, financiară, a serviciilor publice. Această pondere este determinată, în cele mai multe cazuri, de nivelul dezvoltării economice, dar şi de priorităţile la nivel naţional stabilite în fiecare ţară. De asemenea, trebuie remarcat că, faţă de informaţiile cuprinse în tabel, descentralizarea serviciilor publice a evoluat considerabil. De exemplu, în România, învăţământul preuniversitar de stat a trecut în gestiunea autoritãţiilor publice locale, asitenţa şi securitatea socială realizate prin bugetele locale s-a amplificat etc.

42

Tabelul 3.1. Ponderea cheltuielilor bugetelor locale în total cheltuieli bugetare

Sev

icii

pu

blic

e ge

nera

le

Apã

rare

a na

ţiona

lã

Ord

ine

şi

si

gura

nţã

publ

icã

Edu

caţie

Sãn

ãtat

e

Asi

sten

ţã ş

i se

curit

ate

so

cial

e

Locu

inţe

şi u

rban

ism

Cul

turã

, odi

hnã,

spo

rt

Com

bust

ibil

şi e

nerg

ie

Agr

icul

turã

, si

lvic

ultu

rã,

pesc

uit

Indu

strie

m

inie

rã,

prel

ucrã

toar

e,

cons

truc

ţii

şi

ener

getic

ã

Tra

nspo

rtur

i

şi

tele

com

unic

aţii

Alte

ser

vici

i eco

nom

ice

Alte

func

ţiuni

Tot

al

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Bulgaria (2000) 8.0 0.8 0.0 33.4 22.0 16.8 9.0 3.0 0.0 0.5 0.0 4.7 1.2 0.5 100.0Cehia (1999) 13.5 0.1 2.5 10.0 1.1 9.3 31.7 6.8 0.0 0.6 0.2 17.7 0.6 5.7 100.0Estonia (1999) 13.5 0.0 0.3 40.8 1.2 12.5 10.4 9.0 1.0 0.1 0.0 5.5 1.7 3.8 100.0Ungaria (1999) 14.3 0.1 1.2 32.6 18.6 16.1 8.6 4.6 0.0 0.7 0.1 1.2 1.0 0.8 100.0Letonia (1999) 13.0 0.0 1.6 49.5 1.1 8.7 10.4 5.6 0.1 0.1 0.0 4.5 0.2 5.1 100.0Lituania (1999) 4.6 0.0 0.8 56.3 0.5 16.1 7.9 4.9 3.1 0.0 0.0 3.4 0.0 2.2 100.0Polonia (1999) 8.8 0.0 5.1 33.9 2.5 10.9 22.8 5.1 0.0 2.2 0.6 7.1 0.3 0.6 100.0România (2000) 15.6 0.0 2.0 7.9 0.2 13.4 23.8 7.7 0.0 0.7 0.0 23.3 0.8 4.6 100.0Slovacia (2000) 22.8 0.0 2.8 0.2 0.6 1.8 38.1 8.6 0.0 3.4 0.2 13.0 3.9 4.4 100.0Slovenia (2000) 14.3 0.3 1.9 24.1 1.7 3.9 23.7 10.0 0.0 2.5 0.0 11.3 6.0 0.3 100.0Media 12.8 0.1 1.8 28.9 5.0 11.0 18.6 6.5 0.4 1.1 0.1 9.2 1.6 2.9 100.0Danemarca (2001) 4.0 0.0 0.3 13.4 16.5 56.7 0.8 2.8 0.0 0.0 0.0 0.0 5.0 0.0 100.0Franţa (1993) 10.7 0.0 2.3 19.7 2.3 17.7 24.1 7.7 4.2 0.0 0.0 3.6 0.0 7.9 100.0Olanda (1997) 9.4 0.0 3.4 17.9 2.6 22.6 20.0 5.8 0.5 0.0 0.5 6.7 0.0 10.6 100.0Spania (1997) 6.9 0.0 4.2 18.3 20.5 5.1 10.7 5.6 0.1 3.5 1.0 7.2 2.7 14.2 100.0Marea Britanie (1998)

4.0 0.0 12.3

28.7 0.0 32.5 5.4 3.1 0.0 0.1 0.0 4.9 1.0 8.0 100.0

Media 7.0 0.0 4.5 19.6 8.4 26.9 12.2 5.0 1.0 0.7 0.3 4.5 1.7 8.1 100.0

43

Table 3.2. Ponderea cheltuielilor bugetelor locale în Produsul Intern Brut

Sev

icii

publ

ice

gene

rale

Apã

rare

a na

ţiona

lã

Ord

ine

şi s

igur

anţã

pub

licã

Edu

caţie

Sãn

ãtat

e

Asi

sten

ţã ş

i sec

urita

te s

ocia

le

Locu

inţe

şi u

rban

ism

Cul

turã

, odi

hnã,

spo

rt

Com

bust

ibil

şi e

nerg

ie

Agr

icul

turã

,

silv

icul

turã

, pe

scui

t

Indu

strie

m

inie

rã,

prel

ucrã

toar

e,

cons

truc

ţii

şi

ener

getic

ã

Tra

nspo

rtur

i şi t

elec

omun

icaţ

ii

Alte

ser

vici

i eco

nom

ice

Alte

func

ţiuni

Tot

al

Tot

al c

heltu

ieli

publ

ice

în

Pib

(%

)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Bulgaria (2000) 0.6 0.1 0.0 2.3 1.5 1.2 0.6 0.2 0.0 0.0 0.0 0.3 0.1 0.0 7.0 40.0

Cehia (1999) 1.1 0.0 0.2 0.8 0.1 0.7 2.5 0.5 0.0 0.0 0.0 1.4 0.0 0.5 7.9 43.0

Estonia (1999) 1.0 0.0 0.0 2.9 0.1 0.9 0.7 0.6 0.1 0.0 0.0 0.4 0.1 0.3 7.1 36.2

Ungaria (1999) 1.5 0.0 0.1 3.4 1.9 1.7 0.9 0.5 0.0 0.1 0.0 0.1 0.1 0.2 10.4 44.0

Letonia (1999) 1.2 0.0 0.2 4.7 0.1 0.8 1.0 0.5 0.0 0.0 0.0 0.4 0.0 0.5 9.5 41.4

Lituania (1999) 0.3 0.0 0.1 3.5 0.0 1.0 0.5 0.3 0.2 0.0 0.0 0.2 0.0 0.1 6.3 32.1

Polonia (1999) 1.1 0.0 0.6 4.1 0.3 1.3 2.8 0.6 0.0 0.3 0.1 0.9 0.0 0.1 12.1 43.6

România (2000) 0.5 0.0 0.1 0.3 0.0 0.5 0.8 0.3 0.0 0.0 0.0 0.8 0.0 0.2 3.4 33.5

Slovacia (2000) 0.6 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 1.0 0.2 0.0 0.1 0.0 0.4 0.1 0.1 2.7 41.8

44

Sev

icii

publ

ice

gene

rale

Apã

rare

a na

ţiona

lã

Ord

ine

şi s

igur

anţã

pub

licã

Edu

caţie

Sãn

ãtat

e

Asi

sten

ţã ş

i sec

urita

te s

ocia

le

Locu

inţe

şi u

rban

ism

Cul

turã

, odi

hnã,

spo

rt

Com

bust

ibil

şi e

nerg

ie

Agr

icul

turã

,

silv

icul

turã

, pe

scui

t

Indu

strie

m

inie

rã,

prel

ucrã

toar

e,

cons

truc

ţii

şi

ener

getic

ã

Tra

nspo

rtur

i şi t

elec

omun

icaţ

ii

Alte

ser

vici

i eco

nom

ice

Alte

func

ţiuni

Tot

al

Tot

al c

heltu

ieli

publ

ice

în

Pib

(%

)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Slovenia (2000) 0.8 0.0 0.1 1.3 0.1 0.2 1.3 0.5 0.0 0.1 0.0 0.6 0.3 0.0 5.3 44.1

Media 0.9 0.0 0.1 2.3 0.4 0.8 1.2 0.4 0.0 0.1 0.0 0.5 0.1 0.2 7.2 40.0

Danemarca (2001) 1.2 0.0 0.1 4.1 5.0 17.3 0.2 0.9 0.0 0.0 0.0 0.0 1.5 0.0 30.5 53.2

Franţa (1993) 1.1 0.0 0.2 2.0 0.2 1.8 2.4 0.8 0.4 0.0 0.0 0.4 0.0 0.8 10.0 46.2

Olanda (1997) 1.3 0.0 0.5 2.4 0.3 3.0 2.7 0.8 0.1 0.0 0.1 0.9 0.0 1.4 13.3 45.9

Spania (1997) 1.1 0.0 0.7 3.0 3.4 0.8 1.8 0.9 0.0 0.6 0.2 1.2 0.4 2.4 16.6 41.2

Marea Britanie (1998)

0.4 0.0 1.3 3.0 0.0 3.4 0.6 0.3 0.0 0.0 0.0 0.5 0.1 0.8 10.536.9

Media 1.0 0.0 0.6 2.9 1.8 5.3 1.5 0.7 0.1 0.1 0.1 0.6 0.4 1.1 16.2 44.7

45

Gradul de descentralizare a serviciilor publice se analizează prin ponderea totalului cheltuielilor publice locale în Produsul Intern Brut şi, corelat cu acesta, descentralizarea financiară este pusă în evidenţă de volumul total al resurselor financiare ale autoritãţilor publice locale şi ponderea acestor resurse în Produsul Intern Brut (tabelul 3.3.)

Table 3.3.Ponderea venituri lor şi cheltuielilor bugetelor locale

Total venituri ale bugetelor locale(% In total venituri publice)

Total venituri ale bugetelor locale(% în PIB)

Total cheltuieli ale bugetelor locale(% în PIB)

Bulgaria (2000) 16.9 7.3 7.0Cehia (1999) 20.8 8.6 7.9Estonia (1999) 22.1 7.8 7.1Ungaria (1999) 26.7 11.1 10.4Letonia (1999) 26.0 10.8 9.5Lituania (1999) 22.8 7.3 6.3Polonia (1999) 28.8 12.0 12.1România (2000) 12.9 4.4 3.4Slovacia (2000) 5.6 2.4 2.7Slovenia (2000) 12.4 5.3 5.3Media ţãrilor în tranziţie

19.5 7.6 7.2

Belgia (1998) 33.2 16.6 n.a.Danemarca (venituri 1999 ;cheltuieli 2001)

43.8 30.7 30.5

Franţã (venituri 1997;cheltuieli 1993)

18.7 10.0 10.0

Italia (1999) 22.1 12.0 n.a.Olanda (1997) 23.2 13.0 13.3Spania (1997) 18.2 15.7 16.6Suedia (1999) 30.6 21.1 n.a.Marea Britanie (1998) 21.4 9.9 10.5Media UE 15 26.4 16.1 16.2

Astfel, între ţãrile în tranziţie, Polonia, Ungaria şi Letonia se află în cel mai avansat stadiu de descentralizare, în timp ce dintre ţările europene dezvoltate se remarcă Danemarca, Belgia şi Suedia. Structura veniturilor publice locale pe categorii de venituri pune în evidenţă autonomia financiară şi, implicit, puterea de a lua decizii, de care se bucură autoritãţile publice locale din ţările analizate (tabelul 3.4.). Veniturile publice de care dispun autoritãţile publice locale pot fi grupate în trei mari categorii:

Categorii de venituri publice locale

- venituri fiscale, incluzând şi veniturile din contribuţii sociale, alături de impozitele şi taxele aferente veniturilor şi averii, consumului etc.; - venituri nefiscale, care se referă la vărsămintele

46

din profitul net al instituţiilor publice subordonate autoritãţilor publice locale şi la alte venituri publice, altele decât impozitele şi taxele, cum sunt preţurile şi tarifele utilităţilor ş.a.; - granturile, ce includ orice fonduri primite de la alte niveluri administrative, cu titlu nerambursabil.

Table 3.4. Structurarea veniturilor bugetelor locale pe cele trei grupe principale

Prezentarea ţãrilor în ordinea descrescãtoare a volumului cheltuielilor descentralizate

Total cheltuieli bugete locale(% of PIB)

Venituri fiscale(% în total venituri)

Venituri nefiscale(% în total venituri)

Granturi(% în total venituri)

Danemarca (cheltuieli 2001;venituri 1999)

30.5 51.4 8.2 40.4

Spania (1997) 16.6 37.1 8.9 54.0Olanda (1997) 13.3 9.6 14.4 76.0Polonia (1999) 12.1 24.5 24.2 51.3Marea Britanie (1998) 10.5 14.0 13.3 72.6Ungaria (1999) 10.4 33.0 17.0 50.0Franţa (1997) 10.0 47.0 19.0 34.0Media 14.8 30.9 15.0 54.0Letonia (1999) 9.5 56.0 20.4 23.6Cehia (1999) 7.9 47.7 36.3 16.0Estonia (1999) 7.1 68.4 9.1 22.5Bulgaria (2000) 7.0 46.3 13.8 39.9Lituania (1999) 6.3 91.0 4.8 4.1Slovenia (2000) 5.3 58.5 18.1 23.3România (2000) 3.4 69.7 13.8 16.5Slovacia (2000) 2.7 67.1 20.9 12.0Media 6.2 63.1 17.2 19.7

Veniturile fiscale ale autoritãţilor publice locale îmbracă o multitudine de forme, taxonomia acestora fiind prezentată în tabelul 4.5.

Analiza structurii veniturilor publice locale (tabelul 3.5.) pune în evidenţă:

- care sunt categoriile de venituri publice cele mai utilizate la nivel local; - cât este de important gradul de autonomie financiară a autoritãţilor publice locale, conferit de fiscalitatea locală; - ce tipuri de granturi sunt folosite pentru finanţarea autoritãţilor publice locale; - cum se analizează autonomia financiară şi de gestiune a autoritãţilor publice locale.

Veniturile publice de care dispun autoritãţile publice locale pot fi grupate în trei mari categorii:

Categorii de venituri - venituri fiscale, incluzând şi veniturile din contribuţii

47

publice locale sociale, alături de impozitele şi taxele aferente veniturilor şi averii, consumului etc.; - venituri nefiscale, care se referă la vărsămintele din profitul net al instituţiilor publice subordonate autoritãţilor publice locale şi la alte venituri publice, altele decât impozitele şi taxele, cum sunt preţurile şi tarifele utilităţilor ş.a.; - granturile, ce includ orice fonduri primite de la alte niveluri administrative, cu titlu nerambursabil.

Table 3.5. Structura veniturilor fiscale

Impo

zite

pe

ve

nit,

pr

ofit

şi

câ

ştig

uri

di

n ca

pita

l

Con

trib

uţii

de

as

iste

nţã

so

cial

ã

Impo

zit

pe

sa

larii

şi

as

imila

te

Impo

zite

pe

pr

oprie

tate

Impo

zite

pe

bu

nuri

şi

se

rvic

ii

Alte

impo

zite

Tot

al im

pozi

te

Bulgaria (2000)

28.3 0.0 60.6 10.3 0.0 0.8 100.0

Cehiac 89.4 0.0 0.0 5.6 4.9 0.1 100.0Estonia 90.7 0.0 0.0 8.6 0.7 0.0 100.0Ungaria 45.0 0.0 0.3 13.9 0.0 40.8 100.0Letonia 77.4 0.0 0.0 21.0 1.6 0.0 100.0Lituania 91.3 0.0 0.0 8.7 0.0 0.0 100.0Polonia 56.7 0.0 0.0 39.6 3.6 0.1 100.0România (2000)

77.8 0.0 0.0 16.5 2.4 3.3 100.0

Slovacia (2000)

59.9 0.0 0.0 28.2 11.8 0.1 100.0

Slovenia (2000)

72.2 0.0 0.0 20.2 7.6 0.0 100.0

Media 68.9 0.0 6.1 17.3 3.3 4.5 100.0Belgia:stat local

55.284.2

0.00.3

0.00.0

6.20.0

38.615.5

0.00.0

100.0100.0

Danemarca

93.3 0.0 0.0 6.6 0.1 0.0 100.0

Franţa 0.0 0.0 4.4 51.6 10.5 33.5 100.0Italia 7.7 0.0 0.0 21.7 26.0 44.6 100.0Olanda 0.0 0.0 0.0 62.5 37.5 0.0 100.0Spania 26.4 0.0 0.0 35.5 35.1 3.0 100.0Suedia 100.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 100.0Marea Britanie

0.0 0.0 0.0 99.7 0.0 0.3 100.0

Mediaa 37.1 0.0 0.6 35.1 17.0 10.2 100.0

48

Se constată că în toate ţările analizate - cu o excepţie puţin semnificativă la nivelul autoritãţilor publice locale din Belgia - contribuţiile de asistenţă socială nu reprezintă o resursă financiară la dispoziţia bugetor locale. Ponderea cea mai importantă în totalul veniturilor fiscale în toate statele analizate o reprezintă impozitul pe venitul persoanelor fizice, profitul corporaţiilor şi câştigurile din capital - cu excepţia Bulgariei, în care veniturile publice locale din fiscalitate sunt constituite în proporţie de peste 60% din impozitarea forţei de muncă. Impozitele şi taxele pe consumul de bunuri şi servicii (adică impozite şi taxe indirecte) sunt puţin folosite la nivel local, în mare parte deoarece, dacă autoritãţile publice locale ar încerca să crească veniturile provenite din aceste impozite şi taxe, cumpărătorii ar prefera să-şi facă cumpărăturile în localităţile învecinate.

Impozitele pe proprietate prezintă unele avantaje dacă sunt percepute la nivel local, astfel:

- cel mai important aspect constă în faptul că baza de impozitare nu poate să migreze pe teritoriul altor comunităţi;baza de impozitare este relativ stabilă şi predictibilă; - există restricţionări referitoare la posibilitatea de plată a contribuabililor, ceea ce limitează nivelul de impozitare a plătitorilor persoane fizice, veniturile din impozitul pe proprietate sunt percepute în funcţie de situaţia materială a deţinătorilor; - încasările fiscale provenite din impozitarea veniturilor (câştigurilor) contribuabililor sunt strict corelate cu abilitatea acestora de a plăti, impozitele pe venit fiind considerate de cea mai mare importanţă dacă o ţară doreşte ca autoritãţile publice locale să dispună de resurse financiare proprii considerabile, raportate la Produsul Intern Brut.

Trebuie remarcată ponderea granturilor în totalul veniturilor autoritãţilor publice locale, care arată în ce măsură bugetele locale sunt dependente de venituri primite de la alte niveluri administrative. Acest aspect poate fi analizat în funcţie de mai mulţi factori şi prezintă o serie de consecinţe:

Factori şi consecinţe ale utilizării granturilor

- dezvoltarea economică a ţării, care determină inclusiv un anumit grad de descentralizare administrativă; - pregătirea factorilor responsabilila nivel local în ceea ce priveşte managementul afacerilor publice şi abilităţile profesionale care să-i ajute să-şi exercite puterea de decizie asupra veniturilor şi cheltuielilor publice; - dacă volumul granturilor este marept finanţarea unui obiectiv, autoritatea publică ce hotărăşte transferul sau subvenţia va stabili, în acelaşi timp, şi direcţionarea fondurilor, lăsând în mică măsură putere decizională autoritãţilor publice locale. Astfel, acestea nu vor putea aloca veniturile de care dispun în funcţie de priorităţile comunităţilor respective, iar populaţia comunităţii nu va percepe preţul real al serviciului public local în cauză - adică îl va considera mai puţin costisitor - şi îşi va exprima dorinţa, cu ocazia votării bugetului local, de a mări volumul serviciului public.

Ca pondere în totalul veniturilor bugetelor locale, granturile reprezintă a doua sursă financiară. În cadrul acestora, cea mai importantă diferenţiere ce trebuie făcută este între granturile cu caracter general şi granturile specifice.

49

Granturile generale sunt fondurile primite de la administraţia centrală de autoritãţile publice locale, fonduri ce pot fi utilizate la nivelul comunităţilor locale ca şi cum ar fi venituri proprii, singura distincţie fiind între utilizarea curentă sau pentru dezvoltare, sub forma cheltuielilor de capital. Orice alt tip de grant este caracterizat ca specific, autoritatea publică locală care beneficiază de sumă fiind obligată să o cheltuiască în funcţie de destinaţia indicată de donor. Potrivit informaţiilor statistice prezentate în tabele, aproximativ o treime din totalul granturilor primite de autoritãţile publice locale din ţările Uniunii Europene şi a ţărilor aderente sunt granturi cu caracter general, în timp ce celelalte două treimi sunt acordate de autoritatea centrală sub forma granturilor specifice, în condiţii mult mai restrictive. Între granturile specifice, o categorie aparte este reprezentată de granturile condiţionale, depinzând de natura costurilor cu care operează autoritãţile publice locale beneficiare, respectiv costuri standard - corespunzătoare costurilor practicate pe piaţă - sau costuri reale, realizate la nivelul comunităţii. De asemenea, în cadrul granturilor generale se pot distinge mai multe categorii, în funcţie de modul de distribuţie. Astfel, cea mai mare parte dintre granturile generale sunt alocate în conformitate cu un criteriu obiectiv sau o formulă bazată pe mai multe criterii, cărora li s-a acordat o pondere în totalul grantului în cauză. Unele dintre aceste criterii cuprind limitări referitoare la efortul propriu al autoritãţilor publice locale de a colecta impozite şi taxe. A doua categorie de granturi generale sunt acelea pe care autoritatea centrală le alocă bugetor locale fără nici o condiţionare, autoritãţile publice locale având puterea de decizie totală asupra sumelor primite. Autonomia financiară - care face ca autoritãţile publice locale să dispună de o autonomia reală - este asigurată, în mod esenţial, precum şi de posibilitatea de decizie, fără intervenţia autoritãţit centrale asupra sistemului de impozite şi taxe locale. Tabelul 3.7. prezintă drepturile şi responsabilităţile administrative ale autoritãţilor publice locale, alături de obligaţiile autoritãţii centrale de a furniza fonduri către bugetele locale, în conformitate cu reglementările în vigoare:

Drepturi şi responsabilităţi ale autoritãţilor publice locale

- autoritãţile publice locale pot stabili atât cota, cât şi asieta impozitelor, ceea ce defineşte o descentralizare avansată; - autoritãţile publice locale hotărăsc, în conformitate cu legea, numai cota sau numai asieta, autonomia sa financiară şi, implicit, puterea sa de decizie în privinţa politicii fiscale fiind diminuate; - în ceea ce priveşte veniturile fiscale partajate, gradul de autonomie financiară variază foarte mult, în funcţie de reglementările ce se aplică în fiecare ţară. Astfel, în statul în care partajarea poate fi stabilită şi / sau modificată prin lege, dar numai cu acordul autoritãţilor publice locale, acestea dispun de o autonomie sporită faţă de ţările în care partajarea este hotărâtă numai de autoritatea centrală.

Din tabelul 3.7. se observă că în statele europene dezvoltate, autoritãţile publice locale beneficiază de o autonomie financiară mult mai consistentă decât în

50

ţãrile în tranziţie, deoarece dispun de posibilitatea de a stabili singure fie cota de impozitare, fie şi cota şi asieta. Spre deosebire de ţările din Uniunea Europeanã, ţãrile în tranziţie păstrează un grad de autoritate la nivel central mult mai accentuat, parte din cauza dificultăţilor pe care le întâmpină în restructurarea economică şi administrativă, parte din cauza capacităţilor manageriale, încă limitate, în domeniul fiscal la nivelul comunităţilor locale.

51

Table 3.6. Structura veniturilor lbugetelor locale pe surse de venit şi ca pondere în PIB

Ţara / Anul Structura veniturilor bugetelor locale (%) Ponderea veniturilor bugetelor locale în total venituri ale bugetului general consolidat

Ponderea veniturilor bugetelor locale în PIB(venituri fiscale)

Venituri fiscale Venituri nefiscale Granturi

1998 1999 2000 1998 1999 2000 1998 1999 2000 1998 1999 2000 1998 1999 2000Bulgaria 52.3 47.2 46.3 10.3 13.3 13.8 37.4 39.4 39.9 18.4 18.6 16.9 7.6

(4.0)7.9(3.7)

7.3(3.4)

România 51.7 70.2 69.7 13.4 14.9 13.8 34.9 14.9 16.5 11.9 11.7 12.9 3.9(2.0)

4.4(3.0)

4.4(3.1)

Slovacia 67.3 69.0 67.1 23.8 21.4 20.9 9.0 9.7 12.0 5.7 5.0 5.6 2.5(1.5)

2.3(1.4)

2.4(1.4)

Slovenia 57.8 59.9 58.5 20.5 17.5 18.1 21.6 22.5 23.3 11.9 11.9 12.4 5.1(3.0)

5.2(3.1)

5.3(3.1)

Ţãri OECD. Medie ponderatã a statelor de tip unitar

51.3 n.a. n.a. 16.9 n.a. n.a. 31.9 n.a. n.a. 12.9(tax)

n.a. n.a. 12.1(5.0)

n.a. n.a.

52

Table 3.7. Importanţa veniturilor fiscale în bugetele locale, faţã de bugetul central

Niv

elul

ad

min

istr

ativ

Ven

ituri

fis

cale

lo

cale

ca

%

în

to

tal

ve

nitu

ri

AP

L

stab

ileşt

e co

ta ş

i ba

za d

e

impo

zita

re

AP

L

stab

ileşt

e nu

mai

cot

a

AP

L

stab

ileşt

e nu

mai

baz

a

Venituri fiscale partajate

AC

sta

bile

şte

atâ

t co

ta,

cât

şi b

aza

de

im

pozi

tare

Tot

al

dete

rmi-n

ate

de

AP

L

pot

fi m

odifi

cate

nu

mai

cu

ac

ordu

l AP

L

sunt

st

abili

te

prin

leg

e ş

i po

t fi

m

odifi

cate

sunt

sta

bilit

e d

e

AC

ca

par

te d

in

buge

t

(a) (b) (c) (d1)

(d2) (d3) (d4) (e)

Bulgaria (2000) Local 10.0 - - - - - 39.0 61.0 - 100.0Cehia (1999) Local 11.1 2.7 5.6 - - - 91.7 - - 100.0Estonia (1999) Local 16.2 - 9.2 - - - 90.8 - - 100.0Ungaria (1999) Local 10.4 49.2 - - - - - 50.8 100.0Letonia (1999) Local 17.1 - - - - - - - 100.0 100.0Lituania (1999) Local 22.0 - - - - - - - 100.0 100.0Polonia (1999) Local 8.3 - 41.9 0.6 - - 57.6 - - 100.0România (2000)

Local 10.5 - 6.0 0.6 - - - 75.0 18.4 100.0

Slovacia (2000)

Local 4.0 7.0 28.2 - - - - 64.8 - 100.0

Slovenia (2000)

Local 7.9 16.7 0.6 0.4 - - 82.3 - - 100.0

Media - 11.8 7.6 9.2 0.2 0.0 0.0 36.1 25.2 21.8 100.0Belgia (1995) Local 6.0 13.0 84.0 - - - 2.0 1.0 - 100.0

Comune 13.0 - 3.0 - - 97.0 - - - 100.0Regiona 10.0 8.0 92.0 - - - - - - 100.0

53

Niv

elul

adm

inis

trat

iv

Ven

ituri

fis

cale

lo

cale

ca

% î

n t

otal

ve

nitu

ri fis

cale

AP

L s

tabi

leşt

e c

ota

şi

baza

de

im

pozi

tare

AP

L

stab

ileşt

e nu

mai

cot

a

AP

L

stab

ileşt

e nu

mai

baz

a

Venituri fiscale partajate

AC

st

abile

şte

at

ât

cota

, câ

t şi

baz

a d

e

impo

zita

re

pent

ru

Tot

al

dete

rmi-n

ate

de

AP

L

pot

fi m

odifi

cate

nu

mai

cu

ac

ordu

l AP

L

sunt

st

abili

te

prin

leg

e ş

i po

t fi

m

odifi

cate

sunt

sta

bilit

e d

e

AC

ca

par

te d

in

buge

t

(a) (b) (c) (d1)

(d2) (d3) (d4) (e)

lDanemarca (1995)

Municipalitãţi

22.0 - 96.0 - - - 4.0 - - 100.0

Judeţe 9.0 - 93.0 - - - - - 7.0 100.0Olanda (1995) Municip

alitãţi1.0 - 100.0 - - - - - - 100.0

Polder 1.0 - 100.0 - - - - - - 100.0Spania (1995) Local 9.0 33.0 51.0 - - 16.0 - - - 100.0

Regiuni 5.0 15.0 7.0 - - 78.0 - - - 100.0Suedia (1995) Municip

alitãţi22.0 4.0 96.0 - - - - - - 100.0

Judeţe 11.0 - 100.0 - - - - - - 100.0Marea Britanie (1995)

Local 4.0 - 100.0 - - - - - - 100.0

Medie - 9.4 6.1 76.8 0.0 0.0 15.9 0.5 0.1 0.6 100.0

54

CAPITOLUL IV

ORGANIZAREA ADMINISTRATIV - TERITORIALÃ ÎN ROMÂNIA

4.1. EVOLUŢIA ORGANIZÃRII ADMINISTRATIV-TERITORIALE ŞI A FINANŢÃRII LOCALE ÎN ŢARA NOASTRÃ

Deşi primele forme de organizare a comunităţilor locale şi, implicit, de finanţare a funcţiunilor realizate de acestea sunt mult mai vechi, abia prin Regulamentul Organic (1848) s-au stabilit principiile organizãrii finanţelor locale în Moldova şi Muntenia. Astfel, resursele financiare ale autoritãţile publice locale constau în perceperea de cote adiţionale la unele impozite directe şi accize asupra tutunului şi băutrurilor. Conturile Trezoreriei publice a comunităţilor locale - oraşe şi sate - numită "cutia", erau creditate din aceste cote: - la "cutia" oraşelor se încasa o zecime din capitaţie35, patentă36 şi accize;la "cutia" satelor se încasa o zecime din capitaţie şi un impozit asupra veniturilor persoanelor căsătorite; - pentru cele două capitale - Bucureşti şi Iaşi - se percepeau supraimpozitele asupra încasărilor din exportul de seu, asupra importului de vinuri străine, tutun provenit din Imperiul Otoman; - ulterior, în ambele state au fost constituite alte fonduri locale, de exemplu "fondul şcoalelor săteşti" şi "fondul drumurilor", ca support pentru învăţământul primar, devenit obligatoriu şi pentru dezvoltarea reţelei de drumuri. În România, bazele organizării moderne au fost puse de “Legile pentru înfiinţarea consiliilor judeţene şi de organizare comunală” din 1864, promulgate de Domnitorul Alexandru Ioan Cuza. Legislaţia administrativă adoptată în timpul domnitorului Cuza a constituit un mare pas înainte prin principiile de organizare a administraţiei locale, legile având menirea să pregătească calea unei autonomii locale mai largi şi să dea expresia democratică organismelor locale. Legea de organizare administrativă din anul 1864 precizează că unităţile administrativ teritoriale sunt comunele şi judeţele, comunele fiind împărţite în comune urbane şi comune rurale. Un moment crucial pentru evoluţia administraţiei publice locale îl constituie apariţia Legii comunale care statuează, pentru prima oară în istoria Ţărilor Române, judeţul şi comuna ca persoană juridică, consiliul comunal îndeplinind funcţiunea organ deliberativ, iar primarul de organ executiv. Cu toate cã se acorda mai multã autonomie oraselor şi comunelor, atributele organelor locale se exercitau sub tutela organelor centrale. Unele dezbateri mai importante din consiliul comunal, între care se încadrau şi cele privind adoptarea bugetului erau aprobate de Ministrul de Interne.

35 Capitaţie era un impozit sub formă de cote fixe, perceput în Evul Mediu, pe fiecare cap de locuitor (*** - Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Academiei, 2000)36 Patenta era un impozit anual plătit de negustori şi de liberii profesionişti (idem).

55

Constitutia adoptată în anul 1866 acorda mai multã autonomie comunelor şi judeţelor, ca urmare a descentralizãrii administrative, dar după această dată a avut loc o îngrãdire a autonomiei locale. Ion Ionescu de la Brad are meritul de a fi printre cei dintâi economişti români care au subliniat importanţa finanţelor locale pentru mobilizarea resurselor necesare unitãţilor administrativ - teritoriale. Cheltuielilor locale - menţiona el - se aflã în strînsã legãturã cu atribuţiile administraţieicare trebuie să asigure colectivitãţii utilităţile şi securitatea necesare. Legea din anul 1871 a avut o importanţă majoră asupra finanţării serviciilor publice la nivelul oraşelor şi comunelor din Principatele Unite, deoarece preciza taxele şi contribuţiile comunale - ca obiect impozabil, asietă şi nivel maxim al cotei posibil de aplicat de către consiliul local în comunitatea respectivă. Impozitele şi taxele locale erau foarte variate, atât din punct de vedere al bazei şi cotei de impozitare, cât şi ca obiect şi implicaţii, ceea ce făcea ca administrarea lor să fie greoaie şi să necesite costuri importante. Localităţile urbane aveau posibilitatea sã perceapã 35 taxe de consumatie şi 32 alte taxe , iar cele rurale 7 taxe de consumatie şi alte 10 taxe şi contributii. Legea din 1871 a fost modificatã în 1893 cînd s-au instituit noi impozite şi taxe comunale , s-a lãrgit aria produselor pentru care se percepeau accize , sporind astfel sarcinile fiscale . O nouã lege adoptatã în 1894 îngrãdea autonomia localã a comunelor urbane , stabilind obligatia ca cea mai mare parte a deliberãrilor consiliilor comunale sã fie aprobate de organele centrale . Autoritãţia publică locală care reglementa atât finanţarea serviciilor realizate în folosul comunităţii, cât şi fiscalitatea aplicabilă locuitorilor respectivei comunităţi avea dreptul să instituie bariere vamale comunale, ceea ce afecta considerabil buna desfăşurare a comerţului şi, implicit, a relaţiilor economice. Mai mult, accizele erau aşezate şi asupra produselor de primă necesitate, iar cheltuielile pentru stabilirea şi încasarea accizelor erau ridicate, determinînd reducerea randamentului lor. Legea din anul 1903 înlătura aceste neajunsuri, desfiinţând barierele vamale dintre administraţiile publice locale şi reformulând taxele asupra produselor de larg consum. Totodată, era creat un fond public al comunităţilor locale, administrat de Ministerul Finanţelor şi alimentat cu o zecime din contribuţiile directe şi din cote adiţionale în proporţie de 1/20 din cote normală de impozitare a celorlalte impozite. Destinaţiile cheltuielilor realizate din acest fond erau bugetele locale ale oraşelor şi satelor - oraşele primeau o sumă în limita încasărilor medii din accize pe ultimii cinci ani, iar satele cu 50% peste nivelul încasărilor din accize în anul 1901. De asemenea, comunele aveau posibilitatea sã stabileascã impozite şi taxe proprii: 33 de taxe şi contributii şi un impozit financiar de 4 % asupra venitului net al proprietãtilor clãdite şi asupra terenurilor virane, precum şi taxe pentru tãierea vitelor destinate consumului, pentru vînzarea vitelor, pentru spectacole, constructii şi reparatii ş.a. Reformele economice şi administrative introduse după primul război mondial au vizat şi comunităţile locale, atât din punct de vedere al organizării, cât şi al finanţării serviciilor publice locale. Astfel, în anul 1921, a fost modificată legea privind contribuţiile (înţelegând impozitele) directe, desfiintându-se impozitul asupra clãdirilor , locurilor virane şi pe spectacole. În anul 1923 a fost adoptată o lege privind maximul taxelor şi contributiilor comunale, care prevedea şi dreptul comunelor de a înfiinţa taxe pentru folosinţa temporarã a bunurilor din domeniul public. Principalele resurse financiare ale autoritãţilor publice locale relevã o crestere a veniturilor acestora, atât nominală, cât şi ca pondere în total venituri publice.

56

Evoluţia veniturilor administraţiilor locale în perioada 1924 - 1928.

- milioane lei -

Anul JudeţeComune urbane

Comune rurale

Total% venituri bugete locale în total venituri bugetare

1924 852 2318 1342 4512 141925 1078 2617 1462 5152 12.11926 1688 3817 3477 8929 17.51927 1023 4092 3103 8219 11.61928 2370 4752 3141 10219 21.6

În anul 1929 a fost adopată o nouă lege de organizare a administraţiei publice locale, prin care, odată cu legea anuaă a bugetului de stat, se acordau atribuţii largi comisiilor comunale privitoare la stabilirea contribuţiilor, a taxelor şi a prestaţiilor în naturã. Veniturile autoritãţilor publice locale se formau din impozite, taxe asupra serviciilor prestate locuitorilor, venituri din folosirea drumurilor, din închirieri, amenzi şi venituri accidentale sau extraordinare, cotizaţii şi prestãri în naturã, excedente bugetare anuale, sume din vînzarea imobilelor ş.a. Referitor la legea din anul 1929, Virgil Madgearu37 aprecia că, deşi introducea multe elemente pozitive, legea de organizare a administraţiei publice locale menţinea un sistem de venituri format din cote aditionale la impozitele de stat şi venituri de importanţă secundară, nereuşind să creeze pentru autoritãţile publice locale un volum de resurse suficient de stabil. În anul 1933, legea pentru organizarea finanţelor locale a fost înlocuită cu una nouă, în care resursele financiare ale autoritãţilor publice locale erau constituite din impozite şi taxe centrale, din impozite şi taxe comunale aşezate asupra persoanelor fizice şi din acţiuni economice, precum şi venituri extraordinare. De asemenea, erau stabilite categoriile de cheltuieli publice ce trebuiau suportate de administraţiile publice judeţene şi ale municipiilor, oraşelor şi comunelor. Tot prin această lege s-a introdus controlul preventiv în administraţia comunalã şi judeţeanã pentru a asigura gospodãrirea fondurilor publice. Veniturile bugetelor locale în perioada 1929 - 1940 au prezentat, mai întâi, o creştere, pentru ca apoi să manifeste o tendinţă constantă de scădere. milioane lei -

Perioada Judeţe Comune urbane

Comune rurale

Total venituri

1929 - 1930 2964 5332 3833 121291934 - 1935 2360 3877 3188 34201935 - 1936 2261 4472 2551 92841936 - 1937 1756 4190 2474 84301937 - 1938 1756 4286 2983 90251938 - 1939 1519 3786 2644 7949

37 Virgil Madgearu (1887 - 1940), profesor definitiv la Catedra de Economie naţională a Academiei de Ştiinţe Economice, doctor al Universităţii din Leipzig a facut parte din grupul oamenilor de ştiinţă care au reactivat, în anii 1911-1912, problema organizării învăţământului economic superior în România, ridicând valoarea acestuia la nivel european.

57

1939 - 1940 2448 4260 3783 10481

Din analiza evoluţiei veniturilor bugetelor locale în acea perioadã rezultã accentuarea fiscalitãţii în economie. Finanţarea serviciilor publice locale s-a realizat în mare parte prin aplicarea de cote adiţionale la unle impozite generale. Astfel, impozitul agricol a fost mărit cu o cotă de 5% pentru bugetele judeţene şi de 3% pentru cele comunale, iar impozitul comercial cu 2%, respectiv 3%. În anul 1929 s-au introdus cote adiţionale şi pentru drumuri, iar în anul 1934 pentru apărare naţională şi sănătate.Constituţia şi Legea din anul 1938 au limitat autonomia locală în sensul că administraţia locală era condusă autoritar, conducerea efectivă aparţinând rezidentului regelui şi primarului. Nivelul redus al unor venituri fiscale şi, în general, a tuturor resurselor autoritãţilor publice locale au contribuit la menţinerea oraselor şi satelor într-o stare necorespunzătoare din punct de vedere edilitar. În timpul celui de-al doilea război mondial şi până în anul 1949, veniturile bugetelor locale au fost utilizate nu numai pentru finanţarea servciilor publice locale, ci şi pentru finanţarea unor acţiuni de înlãturare a urmãrilor rãzboiului.Pierderea de facto a autonomiei locale are loc în perioada 1944-1989, în care aşa numitul “centralism democratic” a determinat subordonarea directă a organelor locale ale administraţiei de stat, Consiliului de Miniştri şi aparatului central al fostului Partid Comunist. În anul 1949, noul regim comunist a realizat, alături de reforma economică şi administrativă adecvată unei economii de comandă şi reforma sistemului bugetar. Bugetul statului era format din bugetul republican şi bugetele locale, respectiv bugetele judeţelor şi al municipiului Bucureşti, bugetele municipiilor, oraşelor şi comunelor. După Revoluţia din decembrie 1989, când s-a hotărât abandonarea economiei de comandă şi construirea unei economii bazată pe relaţii concurenţiale, a fost iniţiat cadrul legislativ al privatizării, organizarea activităţii economice pe baza liberei iniţiative şi atragerii capitalului străin. Constituţia României, adoptată în luna decembrie 1991, prevedea că în România, care este un stat democratic unitar, administraţia publică locală trebuie sa se bazeze pe principiile descentralizarii şi autonomiei locale. Autoritãţile publice locale sunt compuse dintr-un organ legislativ, reprezentat de consiliul municipal sau judeţean şi un organ executiv, respectiv primarul sau preşedintele consiliului judeţean. Ca urmare a modificării legislaţiei în perioada de tranziţie a economiei româneşti către o economie de piaţă funcţionale (Legea fondului funciar nr. 18/1991, Legea nr. 31/1990 a societăţilor comerciale, Legile nr. 33 şi 34/1991 în domeniul bancar, Legea impozitelor şi taxelor locale nr. 27/1994, precum şi a prevederilor legilor anuale de adopare a bugetului de stat), structura veniturilor bugetare locale s-a modificat de la un an la altul. În acest sens, pentru a spori baza de venituri a bugetelor locale, în anul 1994 a fost elaborată Legea impozitelor şi taxelor locale, prin care se stabileau, pe de o parte, obligaţiile contribuabililor - persoane fizice şi juridice ce aveau locuinţa sau domiciliul pe raza localităţii respective şi / sau realizau venituri în respectiva localitate - faţă de autoritãţile publice locale şi, pe de altă parte, se crea baza autonomiei financiare reale a autorităţilor locale faţă de cele centrale. Pe mãsura dezoltãrii economice şi sociale, autoritatea publică a cunoscut o serie de transformãri sub aspectul conţinutului, formei şi structurii sale, iar colectivităţile din unităţile teritoriale distincte şi-au organizat administraţii proprii.

58

Avînd în vedere fondurile bãneşti care se constituie şi se utilizeazã în sfera finanţelor locale, se delimiteazã mai multe categorii de relaţii financiare şi anume: - bugetele locale, cere constituie veriga principalã în ansamblul finanţelor locale; - finanţele unor instituţii şi întreprinderi de interes local care funcţioneazã pe principiul autofinanţãrii; - fondurile constituite prin acte normative emise special de Guvern pentru finanţarea unor lucrãri de natura construcţiilor de locuinţe, îndeosebi pentru cetãţenii cu venituri mici sau tinerii cãsãtoriţi.

4.2. ORGANIZAREA ADMINISTRATIV - TERITOARIALÃ A ROMÂNIEI ÎN PREZENT

In cadrul Contabilitãţii Naţionale, administraţia este definitã ca organismul ce produce bunuri şi servicii necomerciale, respectiv furnizate gratuit sau la un preţ mai mic decât costul lor de producere. Pentru a delimita câmpul de acţiune al intervenţiei autoritãţilor publice, se pot defini douã criterii de clasificare: - mai întâi, urmând logica economicã, se pot distinge activitãţile comerciale de cele necomerciale. Producerea acestora din urmã genereazã un cost monetar, dar cel care beneficiazã de ele nu le suportã - în sensul de platã - direct sau integral. Astfel de bunuri şi servicii sunt puse la dispoziţia populaţiei de cãtre o administraţie - publicã sau privatã - care dispune de finanţare, în general de tip fiscal; - în al doilea rând, se face distincţia instituţionalã între sectorul public şi cel privat. Este considerat public orice organism38) ce depinde de oricare dintre eşaloanele reprezentãrii naţionale. In sistemul Conturilor Naţionale întocmit în România de Comisia Naţionalã pentru Statisticã, construit pe structura sistemelor instituţionale, administraţia publicã, definitã în categoria conturilor naţionale nefinanciare, cuprinde unitãţile instituţionale a cãror funcţie principalã este de a produce servicii nedestinate pieţei pentru colectivitate şi de a efectua operaţii de redistribuire a veniturilor publice. Resursele lor provin din prelevãri sau vãrsãminte obligatorii efectuate de unitãţi aparţinând altor sectoare economice39). Organizarea politicã a naţiunii se referã numai la autoritatea Statului central şi fixeazã, totodatã, rolul nivelurilor intermediare. Corespondenţa economicã a structurii politice face distincţia dintre administraţiile publice centrale şi cele locale. Pentru a îndeplini acest demers, trebuie sã se ţinã seama de organizarea politicã a fiecãrei ţãri în parte. In acest sens, dacã Statul prezintã o structurã federalã - cum sunt Statele Unite ale Americii, Germania, dar şi Elveţia, cu cantoanele sale - nivelurile locale ale puterii politice, administrative şi, implicit, fiscale, au câmp de acţiune Intins

38) In democraţiile moderne de tip liberal, poporul este depozitarul suveranitãţii, pe care o transmite, pe calea votului electoral, diverselor instanţe. Acestea, de la Parlament pânã la consiliul local comunal, sunt purtãtoarele legimitãţii care le permite controlul executiv asupra activitãţilor economico-sociale în domeniul sau zona teritorialã care intrã în sfera de exercitare a atribuţiilor lor. tot ce nu intrã în aceastã sferã ţine de sectorul privat, dar problema trebuie analizatã foarte nuanţat, deoarece existã - şi nu puţine, în special în ceea ce priveşte asistenţa şi protecţia socialã în ţãrile capitaliste dezvoltate - asociaţii particulare a cãror finanţare este asiguratã parţial sau aproape total prin subvenţii publice.39) Comisia Naţionalã pentru Statisticã şi Banca Naţionalã a României: “Conturile Naţionale 1992 - 1993” - Lexic - Principalele definiţii ale Sistemului Conturilor Naţionale.

59

şi dispun de o largã autonomie faţã de puterile centrale. Ele dispun de bugete specifice importante şi de largi puteri legislative şi de reglementare. În statele unitare - cum este cazul României - deşi autoritatea organismelor publice este statuatã prin Constituţie, descentralizarea, res[pectând legea fundamentalã a ţãrii, legifereazã40) cã “Administraţia publicã în unitãţile administrativ-teritoriale se întemeiazã pe principiile autonomiei locale, descentralizãrii serviciilor publice, eligibilitãţii autoritãţilor administraţiei publice locale, legalitãţii şi consultãrii cetãţenilor în problemele locale de interes deosebit”. In acest sens, criteriile Administraţia publică locală constituie un subsector al sectorului administraţiilor publice, alături de administraţia publică centrală şi administraţia securităţii sociale (protecţiei sociale) şi grupează comunităţile locale şi organisme diverse ale administraţiei locale. Comunităţile locale cuprind administraţiile teritoriale (judeţe) şi locale (municipii, oraşe, comune), precum şi unele organisme comunitare şi regii, servicii de exploatare publică (de exemplu transportul urban, în comun, de călători, furnizare de energie termică pentru populaţie, alimentare cu apă, canalizare ş.a). De asemenea, în acest subsector sunt incluse şi reunirea administrativă a mai multor departamente sau comunităţi locale (oraşe, comune) în vederea executării anumitor lucrări sau furnizării unor servicii publice41. Este important de subliniat că, potrivit Constituţiei României şi legii organice de organizare a administraţiilor publice locale, respectiv Legea nr.215/2001, serviciile publice locale sunt altele decât cele coordonate de prefect, ca reprezentant al Guvernului în plan local. Astfel, prefectul coordonează, în principal, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale. În baza principiului separaţiei puterilor în stat, puterea executivă se regăseşte în plan local în persoana prefectului, ca reprezentant al Guvernului în activitatea autorităţilor administraţiei publice alese în unităţile administrativ-teritoriale (consiliile judeţene, consiliile locale şi primarii), precum şi în serviciile de specialitate ale ministerelor sau ale altor autorităţi centrale organizate din unităţile administrativ-teritoriale; aceste “servicii publice de specialitate” sunt organizate în judeţe şi se află în subordinea directă a ministerului de resort, sunt conduse de persoane numite în funcţii de ministerul de resort, cu avizul prefectului. Legea administraţiei publice locale, nr.215/2001, care a înlocuit Legea nr.69/1991, reprezintă pentru colectivităţile locale legea de bază a organizării şi funcţionării acestora. Potrivit acestei legi prin “colectivitate locală” se înţelege totalitatea cetăţenilor din unitatea administrativ-teritorială respectivă, comunele, oraşele şi judeţele fiind considerate persoane juridice. Principiile constituţionale care stau la baza constituirii şi funcţionării administraţiei publice locale se referă la: - eligibilitatea autorităţilor; - autonomia locală;

40) Legea nr.69 / 1991 privind administraţia publicã localã, republicatã în temeiul art.III din Legea nr.24 / 1996.41 De altfel, în Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale şi în legea finanţelor publice locale, respectiv în Legea nr.189/1998, valabilă până la 31 decembrie 2003, precum şi în Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr.45/2003, care o înlocuieşte după 1 ianuarie 2004, se stipulează expres că autoritãţile publice locale pot constitui asociaţii în vederea furnizării în comun de servicii publice pentru comunităţile respective, precum şi pentru realizarea de lucrări de investiţii în folosul colectivităţilor.

60

- descentralizarea serviciilor publice. Reformele în domeniul administraţiei publice locale trebuie să se încadreze în procesul general de reformă a administraţiei publice în perspectiva aderării României la Uniunea Europeană, cum ar fi: regimul concesiunilor; dezvoltarea regională şi zonele defavorizate; proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia; realizarea unor servicii publice profesionale şi neutre din punct de vedere politic, comparabile cu cele din ţările membre ale Uniunii Europene.

4.2. ORGANIZAREA ADMINISTRATIV - TERITOARIALÃ A ROMÂNIEI ÎN PREZENT

4.2.1. Sectorul public central şi loca

Conform Constituţiei42, România este un stat naţional, suveran şi independent, unitar şi indivizibil ce se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului celor trei puteri: legislativă, executivă şi judecătorească. Administraţia publică are douã atribuţii de bazã: - aplicarea legislatiei şi normaticelor în vigoare ; - prestarea de servicii publice. Din punct de vedere operaţional, sintagma "serviciu public" desemneazã o activitate de interes general pentru colectivitatea umanã la care se referã, iar din punct de vedere instituţional, serviciul public desemneazã o persoanã juridicã, privatã sau publicã prin care se realizeazã o activitate de interes general. Un bun sau un serviciu public va fi definit prin caracteristicile urmãtoare: - este destinat consumului public în general şi dacã o persoanã îl consumã, aceasta nu împiedicã consumul, din acelaşi bun, al altei persoane; - persoanele care nu pot plãti pentru bunul sau serviciul respectiv nu pot fi excluse de la consumarea acestuia; - este accesibil tuturor sau majoritãţii beneficiarilor ţintã sau publicului larg şi este finanţat din fonduri publice; - producerea sau executarea bunului / serviciului public nu se realizeazã în scopul obţinerii de profit, ci din consideraţii de strategie socialã, politicã, economicã sau legislativã.

Autorităţile administraţiei publice 43

Autorităţile publice care pun în practică deciziile luate în cadrul activităţii executive sunt identificate sub numele de „autorităţi ale administraţiei publice”. Acestea sunt împărţite în autorităţi publice de stat (centrale) şi autorităţi ale administraţiei publice locale. Pentru realizarea sarcinilor ce le revin acestea au posibilitatea de a folosi forţa publică a statului cu care sunt înzestrate. Autorităţile administraţiei publice de stat sunt: - Guvernul; - Administraţia de specialitate: ministerele, autorităţile administrative autonome, serviciile publice deconcentrate; - Prefectul. Autorităţile administraţiei publice locale sunt în numãr de patru : - Consiliul judeţean; - Consiliul local;

42 Constituţia României din 31 octombrie 2003 (www.constituţia.ro)43 Agenţia Naţionalã a Funcţionarilor Publici: “Prezentarea generalã a sistemului administraţiei publice din România. O şansã realã”.

61

- Primarul; - Serviciile publice locale. Guvernul este parte a sistemului autorităţilor administraţiei publice, exercitând conducerea generală a administraţiei publice. Sarcina sa este de a duce la îndeplinire programul de guvernare aprobat de Parlament şi de a asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării. Atribuţiile Guvernului sunt multiple, în numeroase domenii ale vieţii publice: - atribuţii cu caracter general privind conducerea generală a administraţiei publice; monitorizarea activitãţii inisterelor şi a celorlalte organe centrale, precum şi a autorităţilor locale ale administraţiei publice ş.a. - în domeniul normativ, Guvernul fiind responsabil de elaborarea proiectelor legislative, pe care le supune spre aprobare Parlamentului, de emiterea de hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţe în temeiul unei legi speciale de abilitare şi ordonanţe de urgentă potrivit Constituţiei; elaborarea proiectul legii bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat. - atribuţii în domeniul economic, aprobând strategiile şi programele de dezvoltare sectorialã, programele de investiţii publice, politicile în de dezvoltare şi protecţie a mediului înconjurãtor, regimul preţurilor şi tarifelor la lucrãrile şi serviciile ce intrã în responsabilitatea autoritãţilor publice, în general ca mãsurã de protecţie socialã etc. - realizarea politicii în domeniul social – educaţie, asistenţã şi protecţie socialã ş.a. - sectorul apãrare şi securitate naţionalã; - relaţiilor externe ş.a.

Administraţia publică guvernamentalã Ministerele44 sunt instituţii ale administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului, care aplicã politica guvernamentală şi coordoneazã activitatea în sectoarele de care rãspund. Miniştrii reprezintă ministerele în raporturile cu celelalte autorităţi publice şi îndeplinesc funcţia de ordonator principal de credite. De asemenea, fac parte din administraţia publicã instituţii publice autonome, care nu se subordoneazã Guvernului. Conform prevederilor constituţionale, în prezent funcţioneazã:urmãtoarele instituţii publice autonome: - Avocatul Poporului; - Consiliul Legislativ; - Consiliul Suprem de Apărare a Ţării; - Consiliul Superior al Magistraturii; - Curtea de Conturi; - Serviciul Român de Informaţii. Alãturi de aceste instituţii autonome, au mai fost înfiinţate prin legi speciale şi alte instituţii publice autonome, cum sunt: - Agenţia Româna de Presa ROMPRES; - Autoritatea Electorală Permanentă; - Banca Naţională a României; - Comisia de supraveghere a Asigurărilor; - Comisia Naţională a Valorilor Imobiliare; - Consiliul Concurenţei; - Consiliul Economic Social; - Consiliul Naţional al Audiovizualului;

44

62

? Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor

- Consiliul Naţional de Evaluare Academică; - Consiliul Naţional de Formare Profesională a Adulţilor; - Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii.

Serviciile publice deconcentrate45 sunt structurile teritoriale prin care ministerele şi celelalte organe centrale îşi realizează competenţa la nivel naţional, pe întreg teritoriul ţării şi îşi îndeplinesc în mod concret atribuţiile conferite de lege. Atribuţiile şi structura organizatorică a acestora se aprobă prin ordin al ministrului sau al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia îşi desfăşoară activitatea, după caz. Ministerele pot avea servicii publice deconcentrate la nivelul judeţelor, oraşelor şi respectiv, sectoarelor, şi chiar al comunelor. Exemple: - inspectoratele judeţene de poliţie; - inspectoratele judeţene de protecţie civilă; - inspectoratele şcolare judeţene; - direcţiile generale de finanţe publice; - direcţiile sanitar-veterinare; - direcţiile judeţene de statistică; - direcţiile judeţene pentru sport; - direcţiile pentru dialog, familie şi solidaritate socială; - comisariatele judeţene ale Gărzii de mediu; - agenţiile judeţene pentru ocuparea forţei de muncă - casele judeţene de pensii; - oficiile judeţene pentru protecţia consumatorului; - oficiile de cadastru şi publicitate imobiliară.

Administraţia publică localã În statele unitare - cum este cazul României - deşi autoritatea organismelor publice este statuatã prin Constituţie, descentralizarea, res[pectând legea fundamentalã a ţãrii, legifereazã46) cã “Administraţia publicã în unitãţile administrativ-teritoriale se întemeiazã pe principiile autonomiei locale, descentralizãrii serviciilor publice, eligibilitãţii autoritãţilor administraţiei publice locale, legalitãţii şi consultãrii cetãţenilor în problemele locale de interes deosebit”. In acest sens, criteriile Administraţia publică locală constituie un subsector al sectorului administraţiilor publice, alături de administraţia publică centrală şi administraţia securităţii sociale (protecţiei sociale) şi grupează comunităţile locale şi organisme diverse ale administraţiei locale. Comunităţile locale cuprind administraţiile teritoriale (judeţe) şi locale (municipii, oraşe, comune), precum şi unele organisme comunitare şi regii, servicii de exploatare publică (de exemplu transportul urban, în comun, de călători, furnizare de energie termică pentru populaţie, alimentare cu apă, canalizare ş.a). De asemenea, în acest subsector sunt incluse şi reunirea administrativă a mai multor departamente sau comunităţi locale (oraşe, comune) în vederea executării anumitor lucrări sau furnizării unor servicii publice47. Este important de subliniat că, potrivit Constituţiei României şi legii organice de organizare a administraţiilor publice locale, respectiv Legea nr.215/2001, serviciile publice locale sunt altele decât cele coordonate de prefect, ca reprezentant al

45

46

47

63

? Alexandru I., Cãrãuşan M., Bucur S. – Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005

?) Legea nr.69 / 1991 privind administraţia publicã localã, republicatã în temeiul art.III din Legea nr.24 / 1996.

? De altfel, în Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale şi în legea finanţelor publice locale, respectiv în Legea nr.189/1998, valabilă până la 31 decembrie 2003, precum şi în Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr.45/2003, care o înlocuieşte după 1 ianuarie 2004, se stipulează expres că autoritãţile publice locale pot constitui asociaţii în vederea furnizării în comun de servicii publice pentru comunităţile respective, precum şi pentru realizarea de lucrări de investiţii în folosul colectivităţilor.

Guvernului în plan local. Astfel, prefectul coordonează, în principal, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale. În baza principiului separaţiei puterilor în stat, puterea executivă se regăseşte în plan local în persoana prefectului, ca reprezentant al Guvernului în activitatea autorităţilor administraţiei publice alese în unităţile administrativ-teritoriale (consiliile judeţene, consiliile locale şi primarii), precum şi în serviciile de specialitate ale ministerelor sau ale altor autorităţi centrale organizate din unităţile administrativ-teritoriale; aceste “servicii publice de specialitate” sunt organizate în judeţe şi se află în subordinea directă a ministerului de resort, sunt conduse de persoane numite în funcţii de ministerul de resort, cu avizul prefectului. Legea administraţiei publice locale, nr.215/2001, care a înlocuit Legea nr.69/1991, reprezintă pentru colectivităţile locale legea de bază a organizării şi funcţionării acestora. Potrivit acestei legi prin “colectivitate locală” se înţelege totalitatea cetăţenilor din unitatea administrativ-teritorială respectivă, comunele, oraşele şi judeţele fiind considerate persoane juridice. Principiile constituţionale care stau la baza constituirii şi funcţionării administraţiei publice locale se referă la: - eligibilitatea autorităţilor; - autonomia locală; - descentralizarea serviciilor publice. Reformele în domeniul administraţiei publice locale trebuie să se încadreze în procesul general de reformă a administraţiei publice în perspectiva aderării României la Uniunea Europeană, cum ar fi: regimul concesiunilor; dezvoltarea regională şi zonele defavorizate; proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia; realizarea unor servicii publice profesionale şi neutre din punct de vedere politic, comparabile cu cele din ţările membre ale Uniunii Europene.

4.3. Definirea şi clasificarea instituţiilor publice

a. Definirea instituţiilor publice Potrivit Legii finanţelor publice, nr.500/2002, instituţiile publice – ca denumire generică - cuprind Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora. Potrivit Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr.45/2003, privind finanţele publice locale, instituţiile publice – ca denumire generică - includ comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora (Art.2, pct.38) Dacã se are în vedere rolul primordial al instituţiilor publice, care este acela de a produce şi distribui servicii publice, acestea pot fi definite ca persoane juridice de drept public ce produc şi distribuie bunuri şi servicii destinate colectivitãţii, urmãrind satisfacerea maximã a acestora, în condiţii de preţ sau tarif accesibile pentru populaţie. În acest sens, trebuie precizat cã, dat fiind cã acţioneazã în sectorul public, aceste instituţii nu urmãresc profitul, ci satisfacerea nevoilor populaţiei şi se supun dreptului administrativ, spre deosebire de persoanele juridice din sectorul privat, care se supun dreptului comercial.b. Clasificarea instituţiilor publice Instituţiile publice se clasificã potrivit mai multor criterii:

64

- în funcţie de nivelul de subordonare administrativã: - instituţii publice centrale, care cuprind: Parlamentul, Preşedenţia României, Guvernul, ministerele şi agenţiile centrale, instituţii publice autonome, instituţiile din subordinea lor directă; - instituţiile publice ale administraţiei locale, care cuprind autorităţile deliberative (consiliile comunale, orăşeneşti, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti) şi pe cele executive (primarii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarul general al municipiului Bucureşti) la nivel local, precum şi instituţii publice subordonate acestora. - în funcţie de nivelul de subordonare financiarã: - instituţii publice care au calitatea de ordonatori principali de credite bugetare. La nivel central, ordonatorii principali de credite sunt conducãtorii instituţiilor publice centrale (miniştrii, conducãtorii agenţiilor etc.), iar la nivel local sunt primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene; - instituţii publice care au calitatea de ordonatori secundari sau terţiari de credite bugetare. Aceastã calitate este îndeplinitã de conducãtorii instituţiilor publice subordonate ministerelor, agenţiilor etc. la nivel central şi de conducãtorii instituţiilor publice subordonate autoritãţilor publice locale. Trebuie subliniat cã, pentru a fi ordonator de credite bugetare, instituţia publicã trebuie sã fie entitate organizatoricã cu personalitate juridicã. - în funcţie de statutul juridic: - instituţii publice cu personalitate juridicã, care dispun de patrimoniu propriu, întocmesc buget de venituri şi cheltuieli, au cont curent deschis la trezoreria publicã, conduc contabilitate proprie. Conducãtorii acestor instituţii publice exercitã funcţia de ordonator de credite bugetare – principal, secundar sau terţiar, în funcţie de subordonarea administrativã a instituţiei publice; - instituţii publice fără personalitate juridică, care se aflã în subordinea unei instituţii publice cu personalitate juridicã. Aceste instituţii publice nu conduc contabilitate proprie, nu au cont curent deschis la trezoreria publicã, iar conducãtorii lor nu sunt ordonatori de credite bugetare. Ca exemplu de astfel de instituţii publice: unitãţi şcolare cu numãr mic de elevi, care funcţioneazã în subordinea unei şcoli cu personalitate juridicã; unitãţi spitaliceşti fãrã personalitate juridicã aflate în subordinea unui spital sau policlinici etc. - în funcţie de sursele de finanţare, - instituţii publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, la nivel central sau de la bugetul local, dacã sunt de subordonare localã. Nivelul alocaţiilor bugetare48 pentru aceste instituţii publice este stabilit în bugetul instituţiei ierarhic superioare, care este încorporat în bugetul general consolidat49.

48 Credit bugetar - sumă aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii anterioare pentru acţiuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonanţa şi efectua plăţi din buget pentru celelalte acţiuni (Legea finanţelor publice, nr.500/2002, Art.2 “Definiţii”, pct.16)49 În ţara noastră, resursele financiare publice se constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete, şi anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale care constituie bugetul public naţional, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şi bugetele altor instituţii cu caracter autonom, în condiţiile asigurării echilibrului bugetar. Bugetul general consolidat cuprinde :

65

- instituţii publice centrale finanţate din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale şi instituţii publice locale finanţate din venituri proprii şi subvenţii de la bugetele locale; - instituţii publice finanţate integral din venituri proprii (autofinantate). Pentru fiecare sursã de finanţare sunt stabilite, prin lege, reguli de alocare şi utilizare. Astfel, dacã la sfârşitul anului bugetar (în România, 31 decembrie), existã sume neutilizate din creditul bugetar aprobat pentru anul respectiv, aceste sume vor fi virate înapoi la bugetul din care s-au constituit. Invers, dacã la 31 decembrie existã sume neutilizate provenite din veniturile proprii ale instituţiei publice, aceste sume se vor reporta în bugetul pentru anul viitor al respectivei instituţii. - în funcţie de tipul serviciilor publice pe care le realizeazã, respectiv potrivit clasificaţiei funcţionale a cheltuielilor publice)50, instituţiile publice aparţin domeniilor: - servicii publice generale (autorităţi publice şi acţiuni externe, servicii publice generale) - apărare, ordine publică şi siguranţă naţională - cheltuieli social-culturale (învăţământ, servicii auxiliare pentru educaţie, sănătate, cultură, recreere şi religie, sport, tineret, asigurări şi asistenţă socială etc.) - servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape - acţiuni economice (acţiuni generale economice, comerciale şi de muncă, combustibili şi energie, agricultură, silvicultură, piscicultură şi vânătoare, transporturi, alte acţiuni economice. Realizarea şi distribuirea serviciilor publice este finanţatã din mai multe surse de finanţare. Principala sursã o reprezintã alocaţia bugetarã de la bugetul de stat sau cel local, în funcţie de subordonarea ordonatorului de credit, dar alãturi de aceastã sursã se adaugã veniturile proprii – în general preţurile şi tarifele pe care le percepe operatorul de realizeazã serviciul – dar şi subvenţiile şi transferurile de la o autoritate publicã sau din fonduri speciale şi extrabugetare, donaţiile primite de la sectorul privat, fonduri externe. De exemplu, finanţarea cheltuielilor pentru învãţãmânt se asigurã pe seama resurselor bugetare – pentru învãţãmântul preuniversitar, preponderent de la bugetul local, pentru cel universitar de stat de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Educaţiei şi Cercetãrii – la care se adaugã transferurile direcţionate în principal pentru investiţii şi reparaţii capitale, fondurile externe obţinute prin programme ce sunt eligibile la finanţare din surse ale Uniunii Europene, donaţii şi sponsorizãri din sectorul privat, venituri din exploatarea proprietãţilor ce au revenit unitãţilor şcolare, venituri din activitãtile desfãşurate de şcoli.

- Bugetul de stat - Bugetele locale - Bugetul asigurãrilor sociale de stat - Fondul pentru ajutorul de şomaj - Fondul pentru asigurãrile sociale de sãnãtate - Credite externe acordate ministerelor - Bugetul autoritãţii pentru privatizare - Bugetele altor fonduri speciale Bugetul nu reprezintă o însumare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, el reprezintă un buget consolidat (buget din care au fost eliminate dublele înregistrări).50 Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 1954/2005, pentru aprobarea Clasificaţiei indicatorilor privind finanţele publice (Anexa 1 “Cheltuieli clasificaţia funcţionalã”)

66

În domeniul sãnãtãţii, se considerã cã efortul fizic şi psihic pe care îl depun angajaţii, factorii stresanţi ai mediului : poluarea aerului şi apei, zgomotul, noxele de orice fel, duc la înregistrarea de boli profesionale, la pierderea temporarã a capacitãţii de muncã ş.a., care au un efect important asupra productivitãţii şi, de aici, a creşterii economice. Pentru remedierea acestor neajunsuri, autoritãţile publice trebuie sã prevadã mãsuri de diminuare şi chiar eliminare a factorilor negativi. În acest sens, asistenţa medicalã trebuie sã aibã, pe lângã rolul de înlãturare a stãrii de boalã, un caracter curativ accentuat, fiind organizat la scrã naţionalã, pentru depistarea şi prevenirea unor maladii în fazã precoce, sã fortifice organismul, pentru colectarea de sânge etc. Fondul asigurãrilor sociale de stat este utilizat pentru a finanţa serviciile de sãnãtate pentru persoanele care şi-au pierdut temporar sau definitiv capacitatea de muncã şi pentru alte nevoi sociale. Asigurãrile sociale de stat se realizeazã prin acordarea de pensii şi ajutoare bãneşti, trimiteri la odihnã şi tratament, asistenţã medicalã, materiale sanitare, medicamente şi asistenţã socialã pensionarilor şi membrilor locale de afmilie. În totalul cheltuielilor finanţate de la bugetul asigurãrilor sociale de stat, cea mai mare parte este destinatã finanţãrii pensiilor. În domeniul economic, principalele servicii publice, finanţate fie de la bugetul de stat, fie de la bugetele locale, la care se adaugã, în prezent, sume importante din asistenţa financiarã de la Uniunea Europeanã, prin fondurile structurale sau de coeziune, sunt destinate : - construirii, modernizãrii şi întreţinerii drumurilor şi podurilor ; - construirii de noi trasee feroviare, dublãrii liniilor existente, extinderii şi modernizãrii parcului de material rulant ;dezvoltãrii şi modernizarii flotei fluviale şi a celei maritime, construirii de porturi, dane de încãrcare-descãrcare, procurãrii de echipamente portuare ; - amenajãrii de aeroporturi, asigurãrii controlului traficului aerian ; - realizãrii de sisteme extise de irigaţii, de îmbunãtãţiri funciare ; - realizãrii de acţiuni pentru combaterea dãunãtorilor ; - sistematizãrii şi amenajãrii teritoriului ; - organizãrii de institute şi centre de cercetare şi experimentare în agriculturã ; - reîmpãduririi, corectãrii cursurilor de râuri, prevenirii alunecãrilor de teren ; - organizãii de prospecţii geologice pentru descoperirea de noi zãcãminte ; - aprofundãrii activitãţii de cercetare – dezvoltare, în principal a cercetãrii fundamentale (în cercetarea aplicativã trebuie stimulat sã participe activ şi intens sectorul privat). În acest sens, lucrãrile de cercetare-dezvoltare utilizeazã metode specifice : cost-avantaje şi cost-beneficiu.

4.4. Ordonatorii de credite bugetare

Ordonatorul de credit bugetar51 este persoana – conducãtorul sau persoana cãreia acestai-a delegat, potrivit legii, atribuţiile în acest domeniu – responsabilã de utilizarea creditelor bugetare aprobate pentru instituţia respectivã. De asemenea, coroborat cu aceastã calitate, ordonatorul de credite bugetare este responsabil de elaborarea şi execuţia bugetului instituţiei respective, de finanţarea instituţiilor publice subordonate, de organizarea contabilitãţii publice, de întocmirea şi prezentarea dãrilor de seamã periodice privind execuţia bugetarã şi realizarea serviciilor publice corespunzãtoare.

51

67

? Roman Constantin – Gestiunea financiarã a instituţiilor publice, vol.2 “Contabilitatea instituţiilor publice, Editura Economicã, Bucureşti 2004

Existã trei categorii de ordonatori de credite52

- la nivel central, ordonatorii principali de credite sunt miniştrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, conducătorii altor autorităţi publice şi conducătorii instituţiilor publice autonome; la nivel local, ordonatorii principali de credite sunt primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene. Ordonatorii principali de credite pot delega această calitate înlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor persoane împuternicite în acest scop. Prin actul de delegare ordonatorii principali de credite vor preciza limitele şi condiţiile delegării. În cazurile prevăzute de legi speciale ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin aceste legi. - conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz. Rolul ordonatorilor de credite53 este diferenţiat în funcţie de subordonare: - ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. - ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. - ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituţiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale. Pentru asigurarea unei execuţii bugetare prudente, ordonatorii principali de credite de la nivel central repartizeazã în primul semestru al anului bugetar numai 90% din creditele bugetare aprobate – cu excepţia creditelor bugetare pentru cheltuieli de personal şi a celor care decurg din obligaţii internaţionale, care se repartizeazã integral. Repartizarea sumelor reţinute în proporţie de 10% se face în semestrul al doilea, după examinarea de către Guvern a execuţiei bugetare pe primul semestru. Responsabilităţile ordonatorilor de credite54 se referã atât la fundamentarea cheltuielilor de finanţare a serviciilor publice pe care trebuie sã le producã şi le distribuie colectivitãţii, cât şi la buna execuţie a veniturilor şi cheltuielilor prevãzute în bugetul aprobat, astfel: - ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale. - ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de: - elaborarea şi fundamentarea proiectului de buget propriu; - angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate şi aprobate; - urmărirea modului de realizare a veniturilor;

52

53

54 Idem (Art.22, respectiv Art.19).

68

? Legea finanţelor publice, nr.500/2002 (Art.20), Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr.45 privind finanţele publice locale (Art.17)

? Idem (Art.21, respectiv Art.18)

- angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare aprobate şi a veniturilor bugetare posibil de încasat pe baza bunei gestiuni financiare; - integritatea bunurilor aflate în proprietatea sau în administrarea instituţiei pe care o conduc; - organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi execuţiei bugetare; - organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a programului de lucrări de investiţii publice; - organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora; - organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform prevederilor legale etc.

69

CAPITOLUL V

BUGETELE LOCALE ÎN CADRUL SISTEMULUI BUGETAR DIN ROMÂNIA

5.1. Sistemul unitar de bugete în România

La nivelul unui stat se elaborează mai multe categorii de bugete corelate care alcătuiesc un sistem, denumit sistemul bugetar. Sistemul bugetar diferă de la un stat la altul în funcţie de structura organizatorică a acestuia. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar (Franţa, Belgia, Marea Britanie, Italia etc.) şi de tip federal (SUA, Canada, Elveţia, Australia, Germania etc.). Statele de tip unitar sunt organizate în unităţi administrativ-teritoriale, la nivelul cărora funcţionează organe ale administraţiei publice centrale şi locale. Structura sistemului bugetar în statele de tip unitar cuprinde un buget al administraţiei publice centrale şi bugetele locale, care corespund unităţilor administrativ-teritoriale (comuna, oraşul, judeţul – în România). Statele de tip federal au o structură organizatorică care include: federaţia, statele (provincii, landuri, cantoane) membre ale federaţiei şi unităţile administrativ-teritoriale proprii fiecărui stat membru al federaţiei, administrate autonom. În cazul statelor federale, structura sistemului bugetar cuprinde: bugetul federaţiei, bugetele statelor, provinciilor sau regiunilor membre ale federaţiei şi bugetele locale. În România, sistemul bugetar este structurat, ca în orice alt stat cu caracter unitar, în funcţie de împărţirea administrativ-teritorială, de nevoile de resurse la nivelul societăţii şi posibilităţile de acoperire a acestor nevoi care se reflectă în bugetul general consolidat. În conformitate cu cadrul legislativ în vigoare, fiecare unitate administrativ-teritorială (comună, oraş, municipiu, sector al municipiului Bucureşti, judeţ) întocmeşte în condiţii de autonomie, bugetul propriu aprobat de consiliul local sau judeţean, după caz. Autonomia locală, potrivit legii finanţelor publice locale, este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege. Legea privind finanţele publice55, precizează faptul că gestionarea resurselor financiare publice se realizează printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetele locale; bugetele fondurilor speciale; bugetul trezoreriei statului; bugetele altor instituţii publice cu caracter autonom; bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz; bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice; bugetele fondurilor externe nerambursabile şi bugetele locale”. Acest sistem unitar corelat de fonduri formează bugetul general consolidat, prin care se dimensionează şi se compară, la nivelul unui an veniturile şi cheltuielile statului şi ale celorlalte instituţii publice. Bugetul de stat se prezintă ca un act de previziune administrativă şi, în acelaşi timp, este un tablou comparativ al veniturilor şi cheltuielilor publice aferente perioadei la care se referă. Astfel, bugetul trebuie să reflecte cât mai real posibil resursele ce

55 Legea privind finanţele publice, nr. 500/2002, publicată în M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 2

70

pot fi mobilizate şi destinaţia acestora, să permită compararea la finele exerciţiului bugetar a veniturilor încasate şi a cheltuielilor efectuate şi să ofere posibiltatea analizarii veniturilor pe surse de provenienţă şi a cheltuielilor pe destinaţii. Principiile bugetare ce corespund acestor cerinţe sunt pricipiile clasice, formulate încă din secolul al XlX-lea: unitatea, universalitatea, anualitatea, publicitatea şi specializarea bugetară. Modul de aplicare în practică a acestor principii bugetare diferă de la ţară la alta şi de la o perioadă la alta în cadrul aceluiaşi stat. Principiile bugetare în statele cu economie de piata definesc: modul de reflectare a veniturilor şi cheltuielilor publice în bugetul de stat, adică sfera de cuprindere a acestuia; durata de timp pentru care Parlamentul autorizează Guvernul să realizeze exerciţiul bugetar; relaţia care trebuie să existe între veniturile şi cheltuielile bugetare; informarea opiniei publice despre sursele veniturilor şi destinatia acestora. In terminologia de specialitate a teoriei financiare, ca şi în practica financiara a statelor, sunt întâlnite următoarele principii ale procedurii bugetare: anualitatea bugetului, universalitatea bugetară, echilibrul bugetar, realitatea sau specializarea bugetară, unitatea (unicitatea) bugetară, neafectarea veniturilor şi publicitatea procedurii bugetare.

5.2. Cadrul legal privind administraţia publică locală şi finanţele publice locale

Cadrul legal care reglementează funcţionarea administraţiei publice locale şi finanţelor publice locale pe tema bugetelor locale include următoarele legi: - Constituţia României (1991), revizuită în anul 2003; - Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal, cu modificarile şi completările ulterioare ; - Legea nr.273/2006 privind finanţele publice locale, care a intrat în vigoare începând cu 1 ianuarie 2007; - Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificarile şi completările ulterioare ;legile anuale de adoptare a bugetului de stat. Potrivit Constituţiei României, aprobată de Parlament în anul 1991, administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice. Prin Legea administraţiei publice locale aprobată în anul 1991 a fost reglementat regimul general al autonomiei locale, organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice locale, precum şi atribuţiile acestora. Această lege a fost modificată şi completată în anul 200156. Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Consiliile locale, consiliile judeţene, primarii şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Alegerile locale au loc o dată la patru ani – în anii cu alegerile generale. Legea privind finanţele publice locale stabileşte resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi competenţele şi responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale. Resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt impozitele, taxele şi alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote şi sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote adiţionale la unele venituri ale bugetului de

56 Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001

71

stat şi ale bugetelor locale, transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat şi împrumuturi pentru finanţarea investiţiilor. Autorităţile administraţiei publice locale au următoarele competenţe şi responsabilităţi în domeniul finanţelor publice locale57:Competenţe şi responsabilităţi

- elaborarea şi aprobarea bugetelor locale; - stabilirea, încasarea şi urmărirea impozitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii; - urmărirea şi raportarea execuţiei bugetelor locale, precum şi rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, în condiţii de echilibru bugetar; - stabilirea şi urmărirea modului de prestare a serviciilor publice locale, inclusiv opţiunea trecerii sau nu a acestor servicii în răspunderea unor agenţi economici specializaţi sau servicii publice locale, urmărindu-se eficientizarea acestora în beneficiul cetăţenilor; - administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică sau privată a unităţilor administrativ-teritoriale; - angajarea de împrumuturi pe termen scurt, mediu şi lung şi urmărirea achitării la scadenţă a obligaţiilor de plată rezultate din acestea; - administrarea resurselor financiare pe parcursul execuţiei bugetare, în condiţii de eficienţă; - stabilirea opţiunilor şi a priorităţilor în aprobarea şi în efectuarea cheltuielilor publice locale; - elaborarea, aprobarea, modificarea şi urmărirea realizării programelor de dezvoltare în perspectivă a unităţilor administrativ-teritoriale ca bază a gestionării bugetelor locale anuale; - organizarea şi urmărirea efectuării controlului financiar de gestiune asupra gestiunilor proprii, gestiunilor instituţiilor şi serviciilor publice locale; - bugetizarea pe bază de programe; - elaborarea de proiecţii bugetare pe termen mediu; - stabilirea programului de investiţii publice locale.

În Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal sunt stabilite impozitele şi taxele locale, precum şi limitele acestora, obligaţia persoanelor fizice şi juridice de a plăti aceste impozite şi taxe locale, termenul de plată, posibilitatea consiliilor locale şi judeţene de a stabili impozite şi taxe locale în limitele şi în condiţiile legii, ca expresie a principiului autonomiei locale şi posibilitatea majorării sau diminuării impozitelor şi taxelor locale. Consiliile locale şi judeţene pot acorda de la caz la caz, pe motive temeinic justificate, eşalonări, amânări la plata impozitelor şi taxelor locale, reduceri sau scutiri de majorări de întârziere, precum şi majorări sau diminuări ale impozitelor şi taxelor locale. Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul ca, în limitele competenţelor lor, să coopereze şi să se asocieze cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale

57

72

? Legea nr.273/2006 privind finanţele publice locale, care a intrat în vigoare începând cu 1 ianuarie 2007, înlocuin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.45/2003.

din ţară sau străinătate, pot încheia între ele acorduri şi pot participa, inclusiv prin alocarea de fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare regională. Autorităţile administraţiei publice locale din unităţile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontieră pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu autorităţile similare din ţările vecine, în condiţiile legii. În cadrul programelor de cooperare transfrontalieră un accent deosebit se pune, atât pe implicarea autorităţilor locale din judeţele de la graniţă în elaborarea proiectelor propuse spre finanţare, cât şi pe coordonarea dintre necesităţile colectivităţilor locale şi reperele Planului Naţional de Dezvoltare. Conform priorităţilor pe termen scurt, mediu şi lung, au beneficiat şi vor beneficia de ajutoare nerambursabile puse la dispoziţie de Uniunea Europeană, proiecte promovate, în principal, în următoarele domenii: - fluidizarea liberei circulaţii a persoanelor, serviciilor şi bunurilor în punctele de trecere a frontierei; - dezvoltarea regională socio-economică, promovată în special prin intermediul fondurilor de pre-aderare ISPA şi PHARE (pânã la epuizarea fondurilor destinate ţãrii noastre), iar începând cu 1 ianuarie 2007 din fondurile structurale şi fondul de coeziune; - dezvoltarea sectorului agricol, prin accesarea la co-finanţare a proiectelor eligibile din fondurile SAPARD, iar dupã 2007 din Fondul European pentru Dezvoltarea Agriculturii, puse la dispoziţie de Uniunea Europeană ; - acţiuni de protecţie a mediului; - îmbunătăţirea infrastructurii existente pe coridoarele transeuropene. În fiecare judeţ şi municipiul Bucureşti Guvernul numeşte câte un prefect, acesta fiind reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale. În calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale şi a primarilor, a consiliilor judeţene şi a preşedinţilor acestora să se desfăşoare în conformitate cu prevederile legii. Hotărârile cu caracter normativ ale autorităţilor administraţiei publice locale se aduc la cunoştinţă publică în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect. În acelaşi termen, prefectul va solicita autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene, cu motivarea necesară, să reanalizeze actul pe care îl apreciază ca ilegal, în vederea modificării sau, după caz, revocării acestuia. În situaţia în care autorităţile administraţiei publice locale sau judeţene nu revin asupra acestor hotărâri, prefectul le poate ataca în faţa instanţei de contencios-administrativ. Actele atacate de prefect sunt suspendate de drept. În acelaşi timp, prefectul răspunde administrativ, civil sau penal, după caz, la cererea autorităţilor administraţiei publice locale ale căror acte au fost atacate, în cazul în care instanţa de contencios-administrativ hotărăşte că actul administrativ a fost atacat în mod abuziv. În ceea ce priveşte gestionarea şi utilizarea resurselor financiare autorităţile administraţiei publice locale sunt supuse controlului Curţii de Conturi. Legea privind administraţia publică locală prevede că autorităţile administraţiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor responsabilităţi. Pentru asigurarea serviciilor publice de interes local consiliile locale şi judeţene hotărăsc cu privire la crearea şi organizarea acestor servicii publice, fie ca servicii gestionate direct de către acestea, fie prin delegarea gestiunii lor unor agenţi economici, prin încheierea de contracte corespunzătoare.

73

Pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de a adera la asociaţii naţionale şi internaţionale. În prezent, în România funcţionează următoarele structuri asociative: Asociaţia comunelor, Asociaţia Oraşelor, Asociaţia Municipiilor, Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene şi Federaţia aleşilor locali care cuprinde reprezentanţi din toate structurile asociative. Începând cu anul 1999 aplicarea prevederilor Legii finanţelor publice locale, nr.189/1998 a modificat fundamental managementul financiar şi bugetar utilizat în anii precedenţi de către autorităţile locale, sporind autonomia financiară şi decizională a consiliilor locale, precum şi responsabilitatea acestora atât în stabilirea, constatarea, controlul, urmărirea şi încasarea impozitelor şi taxelor locale, cât şi în administrarea veniturilor şi planificarea şi stabilirea priorităţilor de cheltuieli, în concordanţă cu interesul comunităţilor locale pe care le reprezintă. Prima lege a finanţelor publice locale adoptată după Revoluţia din decembrie 1989 (Legea nr.189/1998) a reprezentat un moment de referinţă pentru realizarea unei autonomii financiare reale a autorităţilor publice locale. Pe măsura avansării in procesul de reformă a societăţii româneşti, a fost necesară adaptarea cadrului legal şi funcţional la noile caracteristici instituţionale, inclusiv cele referitoare la alinierea la standardele europene în vederea integrării în Uniunea Europeană. În acest sens, Legea nr.273/2006 privind finanţele publice locale, care înlocuieşte Ordonanţa de Urgenţã a Guvernului nr.45/2003, care, la rândul ei, a înlocuit Legea nr.189/1998 aduce un plus de reguli şi proceduri clare şi explicite în domeniul finanţelor publice locale, deoarece reorientează întreaga gestiune publică către criteriul performanţei, conferă mai multă predictibilitate şi flexibilitate procedurii bugetare, antrenează într-o măsură mai mare răspunderea autorităţilor administraţiei publice locale în administrarea şi utilizarea eficientă a fondurilor publice. Autorităţile administraţiei publice locale sunt de două categorii: - autorităţi cu caracter deliberativ, respectiv consiliile locale pentru comune, oraşe şi municipii şi consiliile judeţene; - autorităţi cu caracter executiv, adică primarii pentru comune, oraşe şi municipii şi preşedinţii consiliilor judeţene la nivelul consiliilor judeţene. Ordonatorii de credite sunt de trei categorii: ordonatori principali, ordonatori secundari şi ordonatori terţiari. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general al municipiului Bucureşti şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale. Ordonatorii principali de credite pot delega această calitate precizând limitele şi condiţiile delegării. Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică, cărora li se alocă fonduri din bugetele locale sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite. În ceea ce priveşte responsabilităţile ordonatorilor de credite, acestea diferă dacă sunt principali sau secundari şi terţiari. Astfel, ordonatorii principali de credite analizează modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale şi prin bugetele instituţiilor publice, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii. Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii. Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele proprii aprobate.

74

Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective. De asemenea, controlul financiar preventiv propriu şi auditul public intern se exercită asupra tuturor operaţiunilor care afectează fondurile publice şi/sau patrimoniul public şi privat şi sunt exercitate conform reglementărilor legale în domeniu. Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor din fonduri publice se aprobă de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectuează de către contabil, numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv propriu. Bugetele locale şi celelalte bugete ale instituţiilor publice de subordonare locală se aproba astfel:Aprobarea bugetelor locale

- bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi bugetele fondurilor externe nerambursabile, de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti; - bugetele instituţiilor publice, finanţate integral sau parţial din bugetele locale, de către consiliile locale judeţene şi Consiliul general al Municipiului Bucureşti, în funcţie de subordonarea acestora; - bugetele instituţiilor publice, finanţate integral din venituri proprii, inclusiv rectificarea acestora, de către conducerea instituţiei, cu avizul conform al ordonatorului principal de credite.

Pe parcursul exerciţiului bugetar consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti pot aproba rectificarea bugetelor locale în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite.

5.3. Cadrul instituţional de desfãşurare a sistemului bugetar

5.3.1. Cadrul instituţional al sistemului bugetar

Activitatea financiara dintr-o tara democratica este gestionata de instituţii publice între care sunt diverse grade de subordonare, astfel:Organele puterii reprezentative - organele puterii reprezentative, in frunte cu Parlamentul, ca autoritate legislativa suprema; el dezbate si aproba prin legi separate bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si contul general anual de executie al bugetelor respective. De asemenea, el aproba sistemul de impozitare, legea de functionare a sistemului bancar, a Ministerului Finantelor Publice si a celorlalte ministere, legea asigurarilor sociale, legea asigurarilor de bunuri, persoane si raspundere civila, legea de functionare a Curtii de Conturi etc. - consiliile judetene si Consiliul general al municipiului Bucuresti ; - consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor ale sectoarelor municipiului Bucuresti.Organele puterii executive - Guvernul, ministerele, prefecturile si primariile etc., aflate în subordinea Parlamentului şi consiliilor judetene, municipale, orasenesti si comunale ; - organe specializate ale puterii executive, cum sunt:

75

- Guvernul, ca organ executiv suprem, analizeaza , avizeaza si inainteaza spre aprobare Parlamentului, proiectele legilor bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi contul general anual de executie; exercita functia de conducere si control a activitatii economico - financiare; - Ministerul Finantelor Publice: elaboreaza proiectul bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi contul general anual de executie; initiaza proiecte de acte normative in domeniul financiar: contabilitate, fiscalitate, acoperirea deficitului etc. ; fundamenteaza si urmareste in executie echilibrul financiar, monetar, valutar; asigura incasarea veniturilor bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, efectuand operatiunile de trezorerie (imprumuturile guvernamentale si rambursarea acestora); actioneaza in vederea crearii si mentinerii pietei concurentiale si supravegheaza evolutia preturilor si tarifelor in economie; exercita controlul si supravegherea financiara a organelor si institutiilor de stat, regiilor autonome si societatilor comerciale cu capital de stat;gestioneaza participatiile statului in societatile comerciale etc. - Banca Nationala a Romaniei, ca banca centrala a tarii, elaboreaza si conduce politica monetara, de credit, valutara si de plati; - ministerele si celelalte organe ale administratiei publice centrale şi locale indeplinesc functiuni financiare, precum elaborarea bugetelor de venituri si cheltuieli pentru ele si organismele subordonate, repartizarea creditelor publice, controlul financiar etc.; - regiile autonome si societatile comerciale cu capital majoritar de stat.

5.3.2. Gradul de autonomie localã

Principalul factor care determina gradul de autonomie locala a unitatiilor administrativ-teritoriale este independenta în formarea veniturilor sau altfel spus independenta financiara. Aceasta independenta poata fi deplina, în cazul în care autoritatile locale işi procura resursele în totalitate pe plan local sau partiala, în cazul în care resursele unitatilor administrativ-teritoriale provin atât de pe plan local cât şi de la nivel central. Gradul de autonomie financiara de care se bucura administraţiile locale depinde:: • Competenţa acestora de a crea noi surse de venituri – În România, Legea anualã a bugetului de stat prevede în anexã tipurile veniturilor locale. Autorităţile locale au competente în ceea ce priveşte stabilirea impozitelor şi taxelor locale în condiţiile legii. • Competenta de a stabili nivelul impozitelor – Titlul IX din Legea nr.571/2003 referitor la taxele şi impozitele locale stabileşte ratele maxime ale impozitelor pentru anumite tipuri de impozite şi o gama de rate pentru majoritatea taxelor. Nivelul impozitelor şi taxelor locale prevăzute poate fi majorat anual cu până la 20% de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti. Multe impozite locale nu sunt evaluate pe baza valorii de piaţa a obiectului impozitării. Aşadar, venitul fiscal nu se ajustează în mod automat cu inflaţia. În aceste condiţii, consiliul local poate aplica o corecţie cu rata estimată pentru anul următor a indicelui de preţ de consum, dar numai daca inflaţia depăşeşte 5%. În perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2005 şi 1 ianuarie 2011, nivelul taxei asupra mijloacelor de transport, se majorează prin hotărâre a Guvernului, în conformitate cu angajamentele asumate de România în procesul de negociere cu Uniunea Europeană, la Capitolul 9 - Politica în domeniul transporturilor, în luna aprilie a fiecărui an cuprins în perioadă, la propunerea Ministerului Transporturilor,

76

Construcţiilor şi Turismului şi cu avizul Ministerului Finanţelor Publice şi Ministerului Administraţiei şi Internelor. • Competenta de a colecta veniturile locale revine, începând cu anul 2000, administraţiilor locale care au creat organisme şi departamente specializate în stabilirea, încasarea şi urmărirea impozitelor locale (care anterior constituiau responsabilitatea departamentelor locale ale Ministerului Finanţelor Publice. • Capacitatea de a obţine venituri direct – Legea 189/1998, urmatã de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2003 şi, în prezent, Legea nr.273/2006 privind finanţele publice locale au sporit în mod considerabil veniturile primite în mod direct, ceea ce întãreşte autonomia locala în ceea ce priveşte alocarea acestor resurse. Atunci când se are în vedere introducerea unui nou impozit sau taxa locala, autorităţile locale trebuie să respecte anumite criterii, criterii prezentate în continuare: 1. Eficienţa – este data de mărimea, valoarea şi importanta respectivului impozit sau taxa locala în cadrul veniturilor bugetelor locale, fiind în strânsa corelare şi cu capacitatea de plata a contribuabililor. 2. Costuri scăzute ale administrării şi controlului – aceasta se poate realiza prin următoarele metode: - utilizarea aceluiaşi impozit sau taxa de către autorităţile locale de la niveluri diferite de organizare ale administraţiei publice locale, chiar daca fiecare dintre ele işi stabileşte propriul nivel al impozitului sau taxei; în acest fel, contribuabilul este supus unei singure impozitări şi nu primeşte decât un singur aviz de plata. Aceasta soluţie impune necesitatea ca obiectul şi baza de impozitare atribuite fiecărui nivel de organizare sa fie în strânsa relaţie cu specificul zonei teritoriale pe care se aplica, cu nivelul cheltuielilor colectivităţii teritoriale vizate şi cu serviciile publice locale furnizate beneficiarilor. Fata de aceasta situaţie ideala, în majoritatea statelor membre ale Consiliului Europei se practica sistemul impozitelor partajate (cote procentuale sau cote adiţionale la impozitele încasate de la stat); - folosirea aceluiaşi impozit de către colectivităţile locale şi de către stat; şi în acest caz, contribuabilul este supus unei singure impozitări şi nu primeşte decât un singur aviz de plata; - colectarea aceluiaşi impozit de către un grup de colectivităţi locale sau de către stat; - utilizarea aceleiaşi baze de calcul pentru stabilirea mai multor impozite. 3. Efecte scăzute ale impozitării – atunci când autorităţile administraţiei publice centrale sau locale doresc sa introducă un nou impozit sau taxa locala trebuie sa analizeze gradul de suportabilitate al contribuabilior fata de noul impozit sau taxa locala (capacitatea de a fi plătit, în strânsa legătura cu calitatea serviciului public furnizat). 4. Încurajarea eficacităţii cheltuielilor – în cazul unui sistem bine pus la punct, datorita nivelului adecvat al impozitelor şi taxelor locale, colectivităţile locale nu ar trebui sa cheltuiască mai mult decât este necesar. Depăşirea plafoanelor adoptate se poate face numai în cazul în care avantajele cheltuielilor suplimentare depăşesc costurile. Pentru a nu apărea des astfel de situaţii, în definirea impozitelor şi taxelor locale trebuie sa se aplice principiul conform căruia ansamblul contribuabililor trebuie sa fie identic cu cel al beneficiarilor serviciilor publice furnizate de către autorităţile locale. 5. Dinamismul – impozitele şi taxele locale trebuie sa fie suficient de dinamice pentru a nu se eroda în timp datorita inflaţiei. Dinamica se refera atât la majorări sau diminuări de cuantum, cat şi la domeniul şi baza de impozitare, aspecte care depind şi de evoluţia serviciilor locale publice.

77

6. Baza de calcul stabilită – autorităţile trebuie sa aibă la dispoziţie date şi criterii clare pentru a putea defini cat mai precis baza de calcul a fiecărui impozit sau taxa locala pe care doresc sa le aplice. De exemplu, aceste criterii ar putea fi: cifra de afaceri şi/sau profitul, numărul de salariaţi; în cazul impozitului asupra societăţilor comerciale, sau valoarea în cazul proprietăţilor pentru impozitul pe proprietatea privata. Principalele domenii în care pot fi instituite noi taxe sunt: verificarea şi întreţinerea reţelei în domeniul apei potabile şi industriale; colectarea deseurilor menajere; utilizarea bailor publice; prestarea serviciilor de vidanjare; valorificarea nisipului şi a pietrisului din albiile riurilor, din cariere etc.; folosirea pasunilor şi izlazurilor comunale; folosirea reproducatorilor comunali; taxe pentru animale aduse la oborul comunal; taxe pentru taierea animalelor în unitatile specializate ale consiliilor locale; taxe pentru cantaritul marfurilor.

5.4. Resursele financiare publice ale autoritãţilor publice locale

5.4.1. Structura veniturilor bugetelor locale

Veniturile totale ale bugetelor locale58

venituri proprii

- impozite şi taxe locale: - impozitul pe clădiri; - impozitul pe teren; - taxa asupra mijloacelor de transport; - taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor şi autorizaţiilor; - taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă şi publicitate; - impozitul pe spectacole; - taxa hotelieră; - taxe speciale; - alte taxe locale - contribuţii- alte vărsăminte- alte venituri- cote defalcate din impozitul pe venit

sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat:

- impozitul pe venit al persoanelor fizice- taxa pe valoarea adãugatã

subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete

donaţii şi sponsorizări

Pe piata interna imprumuturile de stat provin, in general, de la detinatorii de capitaluri banesti temporar libere. Cand statul apeleaza la imprumuturi externe, rambursarea acestora si achitarea dobanzilor provoaca dezechilibre ale balantei de plati externe daca imprumuturile nu sunt utilizate in scopuri productive.

58

78

? În conformitate cu prevederile Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr.45/2003 privind finantele publice locale

Veniturile şi cheltuielile bugetelor locale se grupează pe baza clasificaţiei bugetare aprobate de Ministerul Finanţelor Publice. Veniturile sunt structurate pe capitole şi subcapitole, pe surse de provenienţă, iar cheltuielile, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate şi paragrafe, în conformitate cu destinaţia aprobată. Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, în conformitate cu creditele de angajament şi duratele de realizare a investiţiilor, programele de investiţii fiind aprobate ca anexe la bugetele locale. Fondurile externe nerambursabile şi împrumuturile interne şi externe se cuprind în anexe la bugetele locale şi se aprobă odata cu acestea.

5.4.2. Veniturile proprii

În conformitate cu prevederile Legii nr.273/2006 privind finanţele publice locale. veniturile proprii ale autoritãţilor publice locale cuprind : impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri şi cote defalcate din impozitul pe venit; Veniturile proprii ale bugetelor locale şi înstituţiilor publice subordonate acestora cuprind impozitele şi taxele locale, sumele încasate din vânzarea sau concesionarea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat al autoritãţilor publice locale, fonduri publice rezultate în urma acţiunilor economice a serviciilor publice de interes local. Impozitele şi taxele locale se aprobă de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti în limitele şi în condiţiile legii. Impozitele şi taxele locale sunt după cum urmează: a) impozitul pe clădiri. În cazul persoanelor fizice, impozitul pe clădiri se calculează prin aplicarea cotei de impozitare de 0,1% la valoarea impozabilă a clădirii. În cazul persoanelor juridice, impozitul pe clădiri se calculează prin aplicarea unei cote de impozitare asupra valorii de inventar a clădirii. Cota de impozit se stabileşte prin hotărâre a consiliului local şi poate fi cuprinsă între 0,25% şi 1,50% inclusiv. La nivelul municipiului Bucureşti, această atribuţie revine Consiliului General al Municipiului Bucureşti. b) impozitul pe teren. Impozitul pe teren se stabileşte luând în calcul numărul de metri pătraţi de teren, rangul localităţii în care este amplasat terenul şi zona şi/sau categoria de folosinţă a terenului, conform încadrării făcute de consiliul local. c) taxa asupra mijloacelor de transport. Taxa asupra mijloacelor de transport se calculează în funcţie de tipul mijlocului de transport d) taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor şi autorizaţiilor, care cuprinde: taxa pentru eliberarea certificatelor de urbanism, a autorizaţiilor de construire şi a altor avize asemănătoare ; taxa pentru eliberarea autorizaţiilor pentru a desfăşura o activitate economică şi a altor autorizaţii similare ; e) taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă şi publicitate; f) impozitul pe spectacole; g) taxa hotelieră; h) taxe speciale. Taxele speciale se încasează numai de la persoanele fizice şi juridice care beneficiază de serviciile oferite de instituţia/serviciul public de interes local, potrivit regulamentului de organizare şi funcţionare a acesteia/acestuia, sau de la cele care sunt obligate, potrivit legii, să efectueze prestaţii ce intră în sfera de activitate a acestui tip de serviciu. i) alte taxe locale.

79

Sumele încasate din vânzarea ca atare sau din valorificarea materialelor rezultate în urma demolării, dezmembrării ori dezafectării a unor mijloace fixe sau din vânzarea unor bunuri materiale care aparţin instituţiilor publice, finanţate integral din bugetele locale, constituie venituri ale bugetelor locale şi se varsă la acestea. Sumele încasate din concesionarea sau din închirierea unor bunuri aparţinând domeniului public ori privat al unităţilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale. Sumele încasate din valorificarea bunurilor confiscate se fac venit la bugetul local, în funcţie de subordonarea instituţiilor care au dispus confiscarea acestora, în condiţiile legii. Sumele încasate din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat al unităţilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale. Potrivit prevederilor Legii nr.273/2006 privind finanţele publice locale, în veniturile proprii ale bugetelor locale sunt incluse şi cotele defalcate din impozitul pe venit.

5.4.3. Sume şi cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat

Pentru finanţarea cheltuielilor publice, precum şi pentru echilibrarea bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprobă sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat. În prezent se alocă bugetelor locale sume defalcate din: - impozitul pe venit, pentru finantarea cheltuielilor privind protecţia socială (ajutor social, ajutor de încălzire a locuinţelor, asigurarea protecţiei persoanelor cu handicap), instituţiilor de cultură descentralizate, personalul neclerical, protecţia copilului şi pentru echilibrarea bugetelor locale; - taxa pe valoarea adăugată, pentru finanţarea cheltuielilor privind învăţământul preuniversitar de stat (cheltuieli de personal, obiecte de inventar, burse), creşele şi centrele locale şi judeţene de consultanţă agricolă, precum şi pentru subvenţionarea energiei termice livrată populaţiei. Din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale se alocă lunar, în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, o cotă de 47% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor pe al căror teritoriu îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozite, o cotă de 13% la bugetul local al judeţului şi o cotă de 22% într-un cont distinct, deschis pe seama direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, la trezoreria municipiului reşedinţă de judeţ pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi al judeţului. În execuţie, cota de 22% se alocă de către direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţului, proporţional cu sumele repartizate şi aprobate în acest scop în bugetele respective. Cota de 82% din impozitul pe venit pentru municipiul Bucureşti se repartizează astfel: - 23,5% la bugetele locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti ; - 47,5% la bugetul local al municipiului Bucureşti ; - 11% într-un cont distinct deschis pe seama Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti la Trezoreria Municipiului Bucureşti, pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor şi municipiului Bucureşti. În execuţie, cota de 11% se alocă de către Direcţia Generală a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor şi

80

municipiului Bucureşti, proporţional cu sumele repartizate şi aprobate în bugetele respective. În situaţii deosebite, prin legea bugetului de stat, cotele defalcate din impozitul pe venit pot fi majorate. Operaţiunile de virare la bugetele locale a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se efectuează de Ministerul Finanţelor Publice, prin direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti. Pentru finanţarea cheltuielilor publice generate de descentralizarea unor servicii publice, precum şi pentru echilibrarea bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprobă sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cu destinaţie specială şi, respectiv, pentru echilibrarea bugetelor locale. Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale vor fi repartizate pe judeţe, potrivit următoarelor criterii: a) capacitatea financiară determinată pe baza impozitului pe venit încasat pe locuitor, în proporţie de 70%, potrivit următoarei formule de calcul:

unde: Sr.j - sume defalcate repartizate judeţului; Sr.tj - sume defalcate de repartizat pe total judeţe; Ivm.j - impozitul pe venit mediu pe locuitor încasat pe judeţ în anul anterior anului de calcul; Ivm.tj - impozitul pe venit mediu pe locuitor încasat pe total judeţe în anul anterior anului de calcul; Nr.loc.j - numărul locuitorilor din judeţ; Nr.loc.tj - suma locuitorilor judeţelor; b) suprafaţa judeţului în proporţie de 30% . Sumele defalcate cu destinaţie specială se repartizează conform legii. Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, aprobate anual prin legea bugetului de stat, şi din cota de 22%, se alocã o cotă de 27% bugetului propriu al judeţului, iar diferenţa se repartizează pentru bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, astfel: a) 80% din sumă se repartizează în două etape, prin decizie a directorului direcţiei generale a finanţelor publice judeţene, în funcţie de următoarele criterii: - populaţie - suprafaţa din intravilanul unităţii administrativ-teritoriale - capacitatea financiară a unităţii administrativ-teritoriale; b) 20% din sumă se repartizează, prin hotărâre a consiliului judeţean, pentru susţinerea programelor de dezvoltare locală, pentru proiecte de infrastructură care necesită cofinanţare locală. Hotărârea consiliului judeţean se comunică directorului direcţiei generale a finanţelor publice judeţene, prefectului şi consiliilor locale din judeţ. Pentru repartizarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene procedează astfel:

81

a) calculează indicatorii "impozitul pe venit mediu pe locuitor/pe unitatea administrativ-teritorială" şi, respectiv, "impozitul pe venit mediu pe locuitor/pe ansamblul judeţului", după următoarele formule: Ivm.l = Iv.l / Nr. loc.l Ivm.j = Iv.j / Nr. loc.j, unde: Ivm.l - impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului de calcul; Iv.l - impozitul pe venit încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului de calcul; Nr.loc.l - numărul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială; Ivm.j - impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe ansamblul judeţului în anul anterior anului de calcul; Iv.j - impozitul pe venit încasat pe ansamblul judeţului în anul anterior anului de calcul, obţinut prin însumarea impozitului pe venit încasat pe fiecare unitate administrativ-teritorială a judeţului; Nr.loc.j - numărul locuitorilor din judeţ; b) calculele rezultate se transmit, până la data de 31 mai a fiecărui an, Ministerului Administraţiei şi Internelor; c) în prima etapă se repartizează sumele calculate numai către unităţile administrativ-teritoriale al căror impozit pe venit mediu pe locuitor, încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului de calcul, este mai mic decât impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe ansamblul judeţului în anul anterior anului de calcul, pe baza următoarelor criterii: - ponderea populaţiei unităţilor administrativ-teritoriale care participă la această etapă în totalul populaţiei acestora, în proporţie de 75%; - ponderea suprafeţei din intravilanul unităţilor administrativ-teritoriale care participă la această etapă în totalul suprafeţei din intravilanul acestora, în proporţie de 25%; d) sumele repartizate în prima etapă unităţilor administrativ-teritoriale sunt limitate, astfel încât media rezultată pe locuitor, calculată conform formulei de mai jos, să fie mai mică sau egală cu impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe ansamblul judeţului în anul anterior anului de calcul: Mloc.el = [Iv.l + Sr.el] / Nr.loc.l, unde: Mloc.el - media rezultată pe locuitor la nivelul unităţii administrativ-teritoriale, în urma repartizării în prima etapă; Iv.l - impozitul pe venit încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului de calcul; Sr.el - sume repartizate pe unităţi administrativ-teritoriale în prima etapă; Nr.loc.l - numărul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială. Sumele rămase nerepartizate în prima etapă se reportează pentru etapa a doua; e) sumele rămase nerepartizate în prima etapă se repartizează la toate unităţile administrativ-teritoriale din judeţ, în funcţie de capacitatea financiară a acestora, determinată pe baza impozitului pe venit încasat pe locuitor în anul anterior anului de calcul, folosindu-se următoarea formulă:

82

unde: Sr.e2 - sume repartizate unităţii administrativ-teritoriale în etapa a doua; Sr.j.e2 - sume de repartizat tuturor unităţilor administrativ-teritoriale din judeţ în etapa a doua; Ivm.l - impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului de calcul; Ivm.j - impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe ansamblul judeţului în anul anterior anului de calcul; Nr.loc.l - numărul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială; Nr.loc.j - numărul locuitorilor din judeţ;

f) sumele stabilite pe fiecare unitate administrativ-teritorială în parte în urma derulării celor două etape de echilibrare, precum şi pe judeţ şi municipiul Bucureşti vor fi diminuate cu gradul de necolectare, prin înmulţirea cu coeficientul subunitar, calculat ca raport între suma impozitelor şi taxelor locale, chiriilor şi redevenţelor încasate în anul financiar anterior încheiat şi suma impozitelor şi taxelor locale, chiriilor şi redevenţelor de încasat în anul financiar anterior încheiat. La calculul gradului de necolectare nu se iau în considerare creanţele fiscale aflate în litigiu; g) sumele reţinute vor fi repartizate prin hotãrârea Consiliului judeţean; h) repartizarea celorlalte sume se face de către directorul direcţiei generale a finanţelor publice judeţene sau al Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti, după caz, prin decizie ce se comunică prefectului, consiliului judeţean şi consiliilor locale din judeţ; i) directorii direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene şi al Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti, precum şi prefecţii au obligaţia publicării deciziei pe pagina de internet a instituţiilor acestora. Pentru repartizarea sumelor conform criteriilor prevăzute, consiliul judeţean are obligaţia ca, în termen de 5 zile de la publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I, să solicite în scris tuturor unităţilor administrativ-teritoriale din cadrul judeţului prezentarea de cereri pentru cofinanţarea programelor de dezvoltare locală care necesită cofinanţare locală. Pentru municipiul Bucureşti, din cota de 11% se alocă o cotă de 25% pentru bugetul local al municipiului Bucureşti, iar diferenţa se repartizează pentru bugetele locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti, astfel: a) 85% din sumă se repartizează prin decizie a directorului Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti, utilizându-se în mod corespunzător prevederile, procedura şi criteriile de repartizare prevăzute mai sus pentru bugetele locale; b) 15% din sumă, precum şi sumele reţinute prin aplicarea corespunzătoare a prevederilor algoritmilor de mai sus se repartizează prin hotărâre a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, pentru susţinerea programelor cu finanţare externă, care necesită cofinanţare locală. Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti se comunică directorului Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti, prefectului şi consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti.

83

Începând cu data de 1 ianuarie 2009, la determinarea sumelor pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor se au în vedere următoarele aspecte: a) posibilităţile de acoperire a secţiunii de funcţionare a bugetului local din venituri proprii; b) după cuantificarea sumelor, numai acolo unde este cazul, se propun sume pentru asigurarea echilibrării secţiunii de funcţionare a bugetului local; c) standardele minime de cost pentru prestarea serviciilor publice către populaţie; d) standardele minime de calitate pentru prestarea serviciilor publice către populaţie; e) după epuizarea etapelor prezentate mai sus, în limita sumelor posibil de asigurat de la bugetul de stat, se stabilesc sume care urmează să fie prevăzute în secţiunile de dezvoltare ale bugetelor locale.

5.4.4. Transferuri consolidabile pentru bugetele locale

Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se acordă pentru investiţii finanţate din împrumuturi externe la a căror realizare contribuie şi Guvernul şi se aprobă anual, în poziţie globală, prin legea bugetului de stat. Din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia (ministere, agenţii), precum şi din alte bugete se pot acorda transferuri către bugetele locale pentru finanţarea unor programe de dezvoltare sau sociale, de interes naţional, judeţean sau local.

5.4.5. Împrumuturi contractate / garantate de autoritãţile administraţiei publice locale

Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti pot aproba contractarea sau garantarea de împrumuturi interne sau externe, pe termen scurt, mediu şi lung, pentru realizarea de investiţii publice de interes local, precum şi pentru refinanţarea datoriei publice locale. Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti hotărăsc, la propunerea ordonatorului principal de credite, contractarea sau garantarea de împrumuturi interne şi externe, cu votul a cel puţin două treimi din numărul membrilor ce le compun. Împrumuturile interne se contractează fără garanţia statului, cu condiţia informării prealabile a Ministerului Finanţelor Publice. Împrumuturile externe se contractează direct sau se vor garanta de către autorităţile administraţiei publice locale numai cu avizul comisiei de autorizare a acestor împrumuturi, ale cărei componenţă şi funcţionare se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Autorităţile administraţiei publice locale pot beneficia şi de împrumuturi externe contractate sau garantate de stat. Datoria publica locală reprezintă o obligaţie generală care trebuie rambursată, conform acordurilor încheiate, din veniturile proprii ale unităţii administrativ-teritoriale. Instrumentele datoriei publice locale sunt:

- titluri de valoare; - împrumuturi de la societăţile comerciale bancare sau de la alte instituţii de credit. Emiterea şi lansarea titlurilor de valoare se pot face direct de către autorităţile administraţiei publice locale sau prin intermediul unor agenţii ori al altor instituţii specializate.

84

Valoarea totală a datoriei contractate de autoritatea administraţiei publice locale va fi înscrisă în registrul de evidenţă a datoriei publice locale al acestei autorităţi şi se raportează anual prin situaţiile financiare, registrul de evidenţă a datoriei publice locale incluzând informaţii care specifică suma totală a datoriilor autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi detalierea datoriilor şi alte informaţii stabilite prin norme metodologice privind registrul de evidenţă a datoriei publice locale, emise de Ministerul Finanţelor Publice. Valoarea totală a garanţiilor emise de autoritatea administraţiei publice locale se înscrie în registrul garanţiilor locale al acestei autorităţi şi se raportează anual prin situaţiile financiare, registrul garanţiilor locale cuprinzând informaţii care specifică suma totală a garanţiilor emise de autoritatea administraţiei publice locale, precum şi detalierea garanţiilor şi alte informaţii stabilite prin norme metodologice privind registrul de evidenţă a garanţiilor locale, emise de Ministerul Finanţelor Publice. Orice obligaţie de plată aferentă datoriei publice locale, exprimată în altă monedă decât cea naţională este calculată în moneda naţională, utilizându-se cursul de schimb valutar comunicat de Banca Naţională a României pentru ultima zi din perioada la care se face raportarea. Serviciul datoriei publice locale nu reprezintă obligaţii sau răspunderi ale Guvernului şi acesta va fi plătit din bugetele locale şi din împrumuturi pentru refinanţarea datoriei publice locale. Împrumuturile contractate de unităţile administrativ-teritoriale, precum şi cele contractate de agenţii economici şi serviciile publice din subordinea acestora pot fi garantate de către acestea prin veniturile proprii. Autorităţilor administratiei publice locale li se interzice accesul la împrumuturi sau să garanteze orice fel de împrumut, dacă totalul datoriilor anuale reprezentând ratele scadente la împrumuturile contractate şi/sau garantate, dobânzile şi comisioanele aferente acestora, inclusiv ale împrumutului care urmează să fie contractat şi/sau garantat în anul respectiv, depăşeşte limita de 30% din totalul veniturilor proprii, cu excepţia cazurilor aprobate prin legi speciale. Aceste condiţiile se aplică inclusiv pentru datoriile anuale care decurg din împrumuturile contractate şi/sau garantate de stat pentru autorităţile administraţiei publice locale. În scopul calculării acestei limite, pentru împrumuturile contractate şi/sau garantate, cu o rată variabilă a dobânzii, se va efectua calculul folosindu-se rata dobânzii valabilă la data întocmirii documentaţiei, iar pentru împrumuturile acordate în valută vor fi luate în calcul la valoarea cursului de schimb valutar comunicat de Banca Naţională a României la data efectuării calculului. Ratele scadente aferente împrumuturilor, dobânzile şi comisioanele datorate de unităţile administrativ-teritoriale se prevăd în bugetul local sau se pot contracta noi împrumuturi pentru achitarea ratelor scadente. Garantarea de către autorităţile administraţiei publice locale a împrumuturilor contractate de agenţii economici şi serviciile publice de subordonare locală generează riscuri financiare, pentru acoperirea cărora autoritãţile publice locale constituie un fond de risc, în afara bugetului local. Acest fond de risc se păstrează în conturi separate deschise la unităţile teritoriale ale trezoreriei statului şi se constituie distinct pentru garanţii locale la împrumuturi interne şi, respectiv, pentru garanţii la împrumuturi externe, din: sumele încasate sub formă de comisioane de la beneficiarii împrumuturilor garantate; dobânzile acordate de unităţile trezoreriei statului la disponibilităţile fondului; dobânzi şi penalităţi de întârziere la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, aplicate pentru neplata în termen de către beneficiarii împrumuturilor garantate a comisioanelor şi, respectiv,

85

a ratelor scadente, dobânzilor şi comisioanelor aferente şi, în completare, din bugetul local. În cazul în care se efectuează plăţi din fondul de risc aferente unor scadenţe neonorate de garantat, veniturile fondului de risc se reîntregesc cu sumele recuperate de la acesta. Nivelul comisionului de risc pe care beneficiarii de garanţii trebuie să-l achite bugetelor locale se determină de ordonatorul principal de credite şi se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti. Acest comision se aplică asupra valorii împrumutului garantat.Sumele aflate în fondul de risc la sfârşitul anului se regularizează cu bugetul local în limita sumelor primite de la acest buget, iar diferenţa se reportează în anul următor cu aceeaşi destinaţie. În situaţia în care, pe parcursul execuţiei, apar goluri temporare de casă ca urmare a decalajului dintre veniturile şi cheltuielile bugetului local, acestea pot fi acoperite prin împrumuturi fără dobândă acordate de Ministerul Finanţelor Publice din disponibilităţile contului curent general al trezoreriei statului, numai după utilizarea fondului de rulment, valoarea totală a împrumutului care poate fi angajat de autorităţile administraţiei publice locale fiind supusă următoarelor limite: - nu va depaşi 5% din totalul veniturilor estimate a fi încasate pe durata anului bugetar în care se face împrumutul; - autorităţile administraţiei publice locale nu pot angaja împrumuturi mai mari decât fondurile pe care le pot rambursa pe durata aceluiaşi an bugetar. Dacă autoritãţile publice locale nu au restituit împrumutul ce le-a fost acordat din disponibilităţile contului curent al trezoreriei statului până la 31 decembrie, direcţiile generale ale finanţelor publice sunt autorizate să execute contul unităţii administrativ-teritoriale în cauză. În cadrul fondurilor externe nerambursabile, ponderea cea mai mare o deţin fondurile primite de Uniunea Europeană, sub forma fondurilor de tip structural, acordate pentru pregătirea României pentru aderarea la Uniunea Europeană. Fondurile de tip structural sunt: Phare, ISPA şi SAPARD. Fondurile Phare sunt acordate pentru proiecte de dezvoltare regională, în vederea eliminării discrepanţelor dintre regiuni şi pentru asistenţă tehnică pentru dezvoltare instituţională. Fondurile ISPA se acordă pentru proiecte de dezvoltare a mediului şi transporturi, iar fondurile SAPARD se acordă pentru dezvoltarea şi îmbunătăţirea infrastructurii rurale şi a fermierilor privaţi. Fondurile externe nerambursabile se încasează întreprinderi-un cont distinct, în afara bugetului local şi se utilizează potrivit destinaţiei stabilite prin acordurile de finanaţare încheiate cu partenerii externi.

5.5. Cheltuielile publice. Tipuri de clasificare, modalitãţi de analizã

5.5.1. Cheltuieli publice şi cheltuieli bugetare

Rolul cel mai important al autoritatilor publice intr-un stat democratic modern este de a actiona in vederea asigurarii unui trai decent populatiei. Cheltuielile publice, efectuate din fondurile bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat, fondurile speciale sau fondurile institutiilor publice, prin intermediul unor programe economice si sociale adecvate, reprezinta un important sistem de parghii in vederea indeplinirii acestui rol. Ele constituie o parte insemnata a valorii nou create in tara, ceea ce se exprima prin Produsul Intern Brut

86

(PIB), cu titlul de consum definitiv cand se adreseaza populatiei in scopul de a o proteja sau cu titlu de avans cand se efectueaza pentru finantarea investitiilor. Produsul Intern Brut este un indicator macroeconomic prin care se exprima marimea valorii adaugate brute a bunurilor materiale si serviciilor produse in interiorul tarii. Se determina ca diferenta intre produsul global brut (outputul economiei) si consumul intermediar. Produsul global brut este un indicator macroeconomic care exprima, sub forma baneasca, rezultatele activitatii economice (in general, intr-o perioada de un an). Consumul intermediar la nivel national este totalitatea bunurilor si serviciilor consumate in economie in procesul de productie. Caracteristicile cheltuielilor publice sunt in stransa corelatie cu stadiul de dezvoltare a economiei nationale si cu nivelul de democratizare a tarii.

Cheltuielilor publice cuprind trei mari categorii

- cheltuielile publice realizate din fondurile bugetare si speciale; - cheltuielile publice efectuate din bugetele proprii ale institutiilor publice; - cheltuielile efectuate din împrumuturi şi fonduri nerambursabile.

Cheltuielile publice trebuie sa respecte anumite reguli

- realizarea lor se face numai daca sunt prevazute in proiectul de buget aprobat de Parlament pentru anul in curs; - sumele alocate prin proiectul de buget si cheltuite nu sunt rambursabile; - prin organismele abilitate (Ministerul Finanţelor Publice, Curtea de Conturi) se realizeaza un control preventiv si ulterior asupra alocarii si utilizarii fondurilor bugetare.

5.5.2. Clasificarea cheltuielilor publice

Pentru a analiza daca parghia financiara pe care o reprezinta cheltuielile publice isi indeplineste rolul in societate, ele sunt privite din mai multe puncte de vedere, care corespund unor criterii de clasificare:Criterii de clasificare - clasificarea administrativa tine seama de institutiile (ministere, unitati teritoriale etc.) prin intermediul carora se efectueaza cheltuielile publice. Exista incovenientul ca la orice modificare a structurii institutionale, informatiile devin incompatibile ca serii de date. - clasificarea economica imparte cheltuielile publice in doua categorii: - cheltuielile curente (de functionare), care reprezinta un consum definitiv de PIB si se reinnoiesc anual. Ele cuprind: - cheltuielile de personal; - cheltuielile materiale şi prestări servicii; - subvenţii (acordate agenţilor economici sau cu caracter social - burse, pensii, ajutoare, alocatii sociale etc); - transferuri (pentru investiţii, cu caracter social etc.). - cheltuielile de capital, realizate in scopul investitiilor publice. - clasificarea funcţională cuprinde cheltuielile care se efectuează din bugetul de stat pentru finanţarea unor sectoare de activitate. Potrivit clasificaţiei funcţionale,

87

cheltuielile publice sunt grupate pe capitole de cheltuieli şi în cadrul acestora pe subcapitole, astfel: - servicii publice generale. autorităţi publice - apărare, ordine publică şi siguranţă naţională - cheltuieli social-culturale - servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape - acţiuni economice - alte acţiuni - transferuri - împrumuturi acordate - plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli - fonduri de rezervă

5.5.3. Dinamica cheltuielilor publice

Politica financiara in domeniul cheltuielilor publice determina ponderea acestora in PIB, tinand seama de nivelul de dezvoltare a economiei si de prioritatile pe care autoritatile si le-au stabilit prin programul de guvernare. In tarile dezvoltate, ponderea cheltuielilor publice in PIB variaza intre 35% si 60%, in functie de o multitudine de factori. În România, ponderea cheltuielilor publice în Produsul Intern Brut variazã în jurul lui 30%. Analiza cheltuielilor publice arata orientarea resurselor financiare ale statului catre obiectivele cheie; aceasta analiza se realizeaza atat urmarind ponderea fiecarei conponente de cheltuiala in PIB, cat si evolutia nivelului nominal, dar mai ales a celui real pentru fiecare tip de cheltuiala, respectiv indicatorii dinamicii acesteia. Variatia nominala reprezinta modificarea nivelului absolut intr-o perioada fata de o perioada anterioara, considerata de referinta, exprimata in preturi curente. Variatia reala reprezinta modificarea nivelului cheltuielilor fata de perioada anterioara, exprimata in preturi constante; se face precizarea de fiecare data in preturile carei perioade s-a exprimat nivelul real: toate cheltuielile sunt exprimate fie in preturile perioadei anterioare, fie in preturile curente. Cnl = Cn (1) - Cn (0), unde Cn = cheltuiala nominala Cr = Cr (1) - Cr (0), unde Cr = cheltuiala reala, exprimata fie in preturile momentului 0, fie ale momentului 1. Cr (1) = Cn (1) : Ipret (1-0), unde Ipret (1-0) = indicele de variatie a preturilor curente ale momentului 1 fata de cele ale momentului 0. In vederea realizarii unei analize mai aprofundate a cheltuielilor publice - structura, nivel absolut, dinamica - se mai utilizeaza si alti indicatori, cum ar fi raportul dintre indicele de crestere a cheltuielilor publice si indicele de variatie a PIB;

unde: Kdv = coeficientul de devansare a cresterii PIB de catre cheltuielile publice, calculat pentru o perioada determinata; Icp = indicele de crestere a cheltuielilor publice si Ipib = indicele de crestere a PIB, in aceeasi perioada.

88

Acest raport reflecta politica economica de sustinere a anumitor domenii sau sectoare ale economiei intr-o perioada data. El se mai poate exprima si prin elasticitatea cheltuielilor publice fata de PIB in perioada analizata.

in care: CP si CP reprezinta cheltuielilepublice si modificarea acestora; PIB si PIB reprezinta valoarea PIB si modificarea lui in perioada considerata. * daca ecp > 1, exista tendinta ca valoarea nou creata (PIB) sa fie utilizata in mai mare masura pentru finantarea cheltuielilor publice decat in perioada precedenta; * daca ecp < 1, fenomenul este invers, prioritatile in utilizarea PIB adresandu-se altor domenii ale vietii economico-sociale.

5.6. Datoria publică internă şi externă

5.6.1. Caracteristici comune datoriei interne şi datoriei externe

Datoria publica a unui stat reprezinta totalitatea sumelor imprumutate de administratia publica centrala, de unitatile administrativ-teritoriale si de alte unitati publice, de la persoane fizice sau juridice pe piata interna sau externa si ramase de rambursat, la un moment dat. Intr-o economie de piata, la credit apeleaza: - sectorul public, pentru acoperirea golurilor temporare de trezorerie (pe termen scurt) si pentru acoperirea deficitelor bugetare; - sectorul privat, pentru finantarea activitatii curente (in special a activelor circulante), mai ales prin credite bancare pe termen scurt si pentru finantarea investitiilor prin credite pe termen mediu si lung (credite bancare sau prin hartii de valoare). Pe piata libera, capitalul aflat temporar disponibil la persoanele fizice si juridice - economiile populatiei, capitalul liber posibil de plasat al societatilor comerciale, capitalurile disponibile din sistemul bancar, ale institutiilor financiare si de asigurari etc. - sunt oferite solicitantilor din sectorul public si privat, care accepta conditiile imprumutatorului privind garantia, termenul de rambursare, rata dobanzii, conditiile de plata si de penalizare in cazul nerespectarii acestora. - Agenţii economici privaţi, persoane fizice sau juridice, apeleazã la credit comercial in vederea realizarii unor obiective pentru: - achiziţionarea de bunuri de folosinţã îndelungatã ; - realizarea de locuinţe ; - sustinerea activitatii curente, in general prin credite pe termen scurt; - efectuarea de investitii, prin credite pe termen mediu si lung, in vederea retehnologizarii, modernizarii, achizitionarii de titluri financiare aducãtoare de dobândã sau alte avantaje etc. Potrivit Legii datoriei publice, nr.313/2004, prin datorie publică se inţelege datoria publică guvernamentală, contractatã de Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, la care se adaugă datoria publică locală, contractatã de autoritãţile administraţiei publice locale. Datoria publică locală internă reprezintã partea din datoria publică locală care reprezintă totalitatea obligaţiilor financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale,

89

provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de acestea, de la persoane fizice sau juridice rezidente în România. Datorie publică locală externă este partea din datoria publică locală reprezentând totalitatea obligaţiilor financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de acestea de la persoane fizice sau juridice nerezidente în România.Trebuie menţionat cã împrumuturile contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale fac parte din datoria publică a României, dar nu reprezintă obligaţii ale Guvernului, iar plata serviciului datoriei publice aferentă acestor împrumuturi se va efectua exclusiv din bugetele locale şi prin împrumuturi pentru refinanţarea datoriei publice locale. Autorităţile administraţiei publice locale pot contracta sau garanta împrumuturi interne şi/sau externe pe termen scurt, mediu şi lung, pentru realizarea de investiţii publice de interes local, precum şi pentru refinanţarea datoriei publice locale, potrivit legii, numai cu avizul Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale.

5.6.2.Componentele tehnice ale imprumuturilor publice.

Din punct de vedere juridic, un imprumut public este definit

prin cateva elemente tehnice:

- denumirea imprumutului, prin care se precizeaza scopul acestuia (inzestrarea armatei, construirea de drumuri etc.) si cand se lanseaza cu relativa regularitate pentru acoperirea deficitelor bugetare se precizeaza fie anul (de exemplu “imprumutul de stat 1947”), fie dobanda (de exemplu “imprumutul de stat 5 1/4 %), fie forma pe care o imbraca venitul (de exemplu “imprumutul de stat cu castiguri”) etc. - valoarea nominala este valoarea inscrisa pe cupiurile ce formeaza inscrisurile emise de stat (de exemplu 1 milion lei, 5000 franci francezi, 1000 dolari SUA s.a.), care sunt numite efecte publice, titluri, hartii de valoare, obligatiuni etc. Valoarea nominala inscrisa pe hartia de valoare arata suma pe care statul o va rambursa detinatorului la termenul specificat in contractul de imprumut. Detinatorul poate sa vanda la bursa hartia de valoare, suma cu care aceasta se negociaza reprezentand valoarea ei reala. - valoarea reala a inscrisului se stabileste in functie de cererea si oferta de capital de pe piata, la un “curs” cu care se coteaza inscrisul la bursa. Valoarea reala poate fi mai mica, egala sau mai mare decat valoarea nominala, cursul fiind sub pari, al-pari sau supra pari. In general, lansarea unui împrumut public se face sub valoarea nominala. - termenul de rambursare. Imprumuturile de stat se pot lansa cu termen de rambursare specificat (scurt, mediu sau lung) sau fara termen de rambursare. - împrumuturile de stat pe termen scurt sunt lansate pentru golurile temporare de trezorerie (din cauza decalajului dintre incasari si plati de Trezorerie sau din necesitatea efectuarii unor cheltuieli bugetare

90

neprevazute); - imprumuturile publice pe termen mediu si lung sunt lansate in vederea acoperirii deficitelor bugetare devenite cronice sau pentru finantarea unor cheltuieli de investitii de mare valoare. - forma sub care se contracteaza imprumutul public : - prin creante in cont, respectiv prin inregistrarea in evidentele datoriei publice fara sa se elibereze inscrisuri; metoda se practica cand imprumutul este obtinut de la un numar limitat de creditori. Creantele in cont nu necesita cheltuieli pentru confectionarea sau depozitarea inscrisurilor, dar nu pot fi negociate la bursa (inafara bursei se indeplinesc anumite formalitati pentru negocierea creantelor in cont). - prin emisiune de inscrisuri, cand autoritatea publicã se imprumuta de la un numar mare de creditori. Inscrisurile poarta denumiri diferite, in functie de caracteristicile pe care le prezinta: - pentru imprumuturile publice pe termen scurt se emit bonuri de tezaur, polite de tezaur, certificate de datorie, certificate (bonuri)de impozite etc. - pentru imprumuturile pe termen mediu si lung autoritatewa publicã emite inscrisuri sub denumirea de obligatiuni sau titluri de renta. - pentru imprumuturile fara termen de rambursare, statul emite titluri de renta perpetua. - costul pe careautoritatea publicã il plateste pentru imprumut creditorilor sai este sub forma de dobanda si/sau castiguri sau alte avantaje.

5.6.3. Rambursarea împrumutului public

Rambursarea imprumuturilor publice reprezinta rascumpararea titlurilor emise de autoritatea publicã , respectiv restituirea sumelor imprumutate.

Rambursarea imprumuturilor publice are caracter:

- obligatoriu, pentru imprumutul public cu termen; - facultativ, in cazul imprumutului public perpetuu.

Din punct de vedere al momentului rambursarii, exista mai multe tipuri de imprumuturi

publice :

- imprumuturi publice cu restituire integrala la o scadenta unica. - imprumuturi publice cu restituire esalonata pe o perioda mai indelungata.

Imprumutul public cu restituire integrala la o scadenta unica prezinta mai multe dezavantaje, deoarece statul este obligat sa faca plati importante la termenul stabilit, ceea ce ridica probleme de natura: - financiara, privind asigurarea resurselor financiare; - monetara, legate de punerea in circulatie a mari sume de bani; - organizatorica, pentru a se efectua de plati intr-o singura zi, la un numar mare de persoane fizice sau juridice). Pentru a evita aceste dezavantaje, autoritatea publicã poate sa: - rascumpere anticipat la bursa inscrisurile care se apropie de scadenta;

91

- stabileasca perioade de timp, suficient de lungi, in care sa faca rambursarea. În ceea ce priveşte împrumuturile publice cu restituire esalonata pe o perioda mai indelungata, în practica exista mai multe modalitati de rambursare a imprumuturilor publice: - prin anuitati (plati anuale), respectiv incepand din al doilea an (sau in primul an dupa perioada de gratie, adica de scutire de plata) de la contractarea imprumutului, autoritatea publicã incepe sa achite partea anuala ce revina din suma datorata, plus dobanda aferenta anului respectiv, in functie de cum s-a stabilit in conditiile de emisiune a titlurilor. Anuitatile pot fi in sume egale pe toata durata rambursarii imprumuturilor, sau in sume inegale, respectiv rata de capital aceeasi si dobanda in cote progresive sau regresive; - calea tragerilor la sorti este utilizata de stat cand imprumutul public a fost contractat la un numar mare de creditori. In momentul emisiunii, Statul stabileste valoarea obligatiunilor amortizabile in fiecare an prin tragere la sorti. In cazul imprumuturilor publice pe termen lung, autoritatea publicã este obligatã sa-l ramburseze la scadenta; ea poate sa o faca si anticipat, daca legea nu-i interzice acest lucru. Daca prin lege nu este permisa rambursarea inainte de scadenta, autoritatea publicã poate rascumpara la bursa inscrisurile respective. De asemenea, prin rambursarea la bursa, autoritatea publicã poate sa retraga din circulatie, daca dispune de fonduri suficiente, titlurile imprumuturilor fara termen, cand cotatia acestora se afla la un curs scazut (sub-pari).

Rambursarea imprumutului public se efectueaza pe

seama :

- fondului special de amortizare, la dispozitia unei institutii specializate, ale carei venituri provin in special din monopoluri fiscale; - resurselor prevazute special in acest scop in buget. Imprumutul se acopera din veniturile bugetare ordinare, fara sa se creeze un fond special de amortizare; - excedentelor bugetare, cand acestea exista si operatiunea financiara este profitabila pentru stat.

Alte cai de amortizare a datoriei publice, in afara

amortizarii (stingerii) imprumutului public sunt:

- incapacitatea de plata a autoritãţii publice, devenitã insolvabilã din motive politice, economice ş.a. - deprecierea monetara, cand imprumutul nu a fost protejat prin clauze contractuale speciale impotriva inflatiei. In acest caz, autoritatea publicã este obligatã sa ramburseze imprumutul la valoarea sa nominala, desi valoarea reala a acestuia poate sa fie de sute, de mii de ori mai mare.

5.7. Bugetul general consolidat

În ţara noastră, resursele financiare publice se constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete, şi anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale care constituie bugetul public naţional, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şi bugetele altor instituţii cu caracter autonom, în condiţiile asigurării echilibrului bugetar.

92

Bugetul de stat Bugetul de stat este documentul elaborat şi administrat de Guvern şi aprobat de Parlament, prin lege, cuprinzând veniturile şi cheltuielile aprobate prin legea bugetară anuală. În bugetul de stat sunt reflectate resursele financiare mobilizate la dispoziţia statului, repartizate în principal pentru realizarea acţiunilor social-culturale, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice, autoritatea publică, pentru finanţarea unor investiţii şi activităţi de interes strategic, asigurarea protecţiei şi refacerea mediului înconjurător, asigurarea măsurilor de protecţie socială a populaţiei şi realizarea programelor de cercetare. Rolul bugetului de stat decurge din calitatea acestuia de instrument prin care se realizează alocarea şi redistribuirea resurselor şi care prezintă utilitate în procesul reglării activităţii economice şi sociale. Funcţia de alocare a bugetului reiese din natura statului, care în mod tradiţional îşi asumă sarcina finanţării serviciilor publice. Funcţia de redistribuire a bugetului statului este pusă în evidenţă tocmai de natura lui specifică, respectiv aceea de instrument ce reflectă relaţii de mobilizare a resurselor şi de repartizare a acestora pentru finanţarea unor activităţi şt acţiuni determinate expres. Rolul de reglare a vieţii economice decurge din importanţa bugetu-lui de stat ca instrument cu putere de lege, prin care se reflectă politica economică promovată de Guvern. Prin orientările bugetului se poate acţiona asupra economiei stimulând sau frânând o anumită activitate. Autorităţile publice pot acţiona, în acest scop, prin intermediul cheltuielilor, veniturilor şi soldului bugetar.

Bugetul asigurărilor sociale de stat

Bugetul asigurărilor sociale de stat este documentul ce se întocmeşte distinct de bugetul de stat şi se aprobă de Parlament prin lege separată, fiind administrat şi gestionat de Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale. Bugetul asigurărilor sociale de stat este planul financiar anual care reflectă constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor băneşti necesare ocrotirii pensionarilor, salariaţilor şi membrilor de familie. Veniturile ce sunt cuprinse în acest buget nu pot fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare decât cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv. Bugetul asigurărilor sociale de stat este format din bugetele pentru realizarea asigurărilor sociale de la nivelul direcţiilor de muncă şi protecţie socială judeţene şi direcţia generală a municipiului Bucureşti şi din bugetul asigurărilor sociale, elaborat de organele de resort din Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, care cuprinde veniturile şi cheltuielile cu caracter centralizat. Bugetele celorlalte autorităţi autonome de asigurări sociale se aprobă de organele de conducere proprii, cu avizul Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale

93

şi al Ministerului Finanţelor Publice.Bugetele locale Bugetele locale sunt bugetele unităţilor

administrativ-teritoriale cu personalitate juridică şi sunt elaborate autonom, fapt ce stimulează iniţiativa locală în realizarea veniturilor şi satisfacerea cerinţelor sociale locale. În România, teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe, în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale. Comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public, au patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină. Delimitarea teritorială a comunelor, oraşelor şi judeţelor se stabileşte prin lege. În România, nu funcţionează regiunea, ca nivel organizatoric separat al administraţiei publice. Fiecare comună, oraş, judeţ, respectiv municipiul Bucureşti şi sector al municipiului Bucureşti întocmeşte bugetul local care cuprinde veniturile şi cheltuielile publice locale reglementate prin lege. Unităţile administrativ-teritoriale îşi dimensionează cheltuielile în raport cu nevoile proprii, în corelare cu resursele pe care le pot mobiliza din impozite, taxe şi celelalte venituri sta-bilite de legea bugetară, efectuând controlul asupra modului de utilizare a fondurilor alocate. Rezultatele execuţiei bugetelor locale, reprezentând excedente, rămân la dispoziţia acestor unităţi sub forma fondurilor de tezaur şi a fondurilor de rezervă. Autonomia stimulează iniţiativa locală în realizarea veniturilor şi satisfacerea cerinţelor sociale locale.

Bugetele fondurilor speciale

Bugetele fondurilor speciale se întocmesc în vederea finanţării anumitor obiective şi acţiuni necesare în perioada considerată, pentru care se instituie prelevări obligaţorii pe baza unor legi speciale. Fondurile speciale, aprobate prin legi speciale, se constituie în afara bugetului de stat, iar bugetele acestora se aprobă ca anexe la Legea bugetului de stat. Veniturile şi cheltuielile fondurilor speciale au destinaţii clar precizate prin legi speciale.

Bugetul trezoreriei generale a statului

Bugetul trezoreriei generale a statului este documentul în care sunt înscrise veniturile şi cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfăşurată de aceasta în scopul îndeplinirii funcţiilor sale.

Bugetele instituţiilor publice autonome

Bugetele instituţiilor publice autonome includ veniturile şi cheltuielile instituţiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituţii de drept public.

Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial

Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale includ veniturile şi cheltuielile instituţiilor publice centrale, care nu sunt

94

subordonate nici unei alte instituţii de drept public şi care primesc subvenţii de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale în completarea fondurilor proprii.

Bugetul instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii

Bugetul instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii reprezintă docutmentul în care sunt prevăzute şi aprobate anual veniturile şi cheltuielile instituţiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituţii de drept public. Veniturile proprii provin din chirii, organizarea de manifestări culturale şi sportive, concursuri artistice, publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte, valorificări de produse din activităţi proprii sau anexe, prestări de servicii şi altele asemenea.

Bugetele fondurilor provenite din credite externe

Bugetele fondurilor provenite din credite externe reprezintă documentul în care sunt prevăzute şi aprobate cheltuielile ce se efectuează din credite externe contractate sau garantate de stat şi a căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice.

Bugetele fondurilor externe nerambursabile

Bugetele fondurilor externe nerambursabile reprezintă documentul în care sunt prevăzute şi aprobate veniturile provenind din fonduri externe nerambursabile şi cheltuielile ce se efectuează din aceste fonduri nerambursabile în conformitate cu acordurile încheiate cu partenerii externi.

Operaţiuni de consolidare Delimitarea atribuţiilor între administraţia publică centrală şi cea locală este marcată periodic de mutaţii în repartiţia sarcinilor, aceste transferuri de sarcini reflectându-se în structura veniturilor şi cheltuielilor publice. Trecerea de către Guvern, în administrarea şi finanţarea autorităţilor administraţiei publice locale, a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizării acestora şi a altor cheltuieli publice noi se face prin lege, cu asigurarea resurselor financiare necesare realizării acestora. Transferurile de fonduri de la bugetul central către bugetele locale, cuprinse în veniturile totale ale bugetelor locale. Prin operaţiunea de consolidare a veniturilor şi cheltuielilor publice la nivelul bugetului general se eliminã dublele înregistrãri. Pentru a delimita aceastã operaţiune de acele operaţiuni care realizeazã soldul dintre douã sume de sens contrar (netul dintre cele douã mãrimi), trebui definite noţiunile de transfer consolidabil şi transfer neconsolidabil, deoarece în practica finanţelor publice ale statelor, fie acestea de tip unitar sau federal, se utilizeazã ambele tipuri de transferuri: - în cadrul bugetului general consolidat, se realizeazã transferuri. Astfel, din veniturile constituite la nivelul unui buget - în general cel de stat - se transferã sume pentru finanţarea unor activitãţi sau servicii, finanţare realizatã din alte bugete - de exemplu din bugete locale sau din bugetul asigurãrilor sociale de stat. Aceste sume reprezintã cheltuieli pentru cel dintâi buget şi venituri pentru celelalte, ceea ce înseamnã cã, la realizarea unei consolidãri (agregãri a bugetelor şi fondurilor publice) vor trebui eliminate. - existã însã transferuri adresate direct beneficiarilor de servicii publice, sume ce nu se întorc în sistemul bugetar - decât, cel mult, de o manierã indirectã, prin

95

intermediul creşterii cererii interne, dar în ciclul urmãtor al activitãţii economice. Respectivele sume se constituie în trasferuri neconsolidabile. Pentru a arãta cum se aplicã algoritmul de consolidare în situaţia cheltuielilor bugetului general, presupunem cã indicatorii bugetului de stat şi bugetelor locale se prezintã astfel :

Bugetul de stat Bugetele locale

Venituri Venituri 200 u.m. din care : 80 u.m. din transferurile de la bugetul de stat

290u.m.

Cheltuieli 320 u.m. din care : 80 u.m. transferuri consolidabile cãtre bugetele locale

Cheltuieli 199,5 u.m.din care : 80 u.m. finanţeazã servicii pentru care s-au primit transferurile

Sold bugetar - 30 u.m.

Sold bugetar + 0,5 u.m.

Total venituri brute ale bugetului de stat şi bugetelor locale = = 290 + 200 = 490 u.m.Total venituri consolidate ale bugetului de stat şi bugetelor locale = = 290 + (200 – 80) = 410 u.m.Total cheltuieli brute ale bugetului de stat şi bugetelor locale = = 320 + 199,5 = 519,5 u.m.Total cheltuieli consolidate ale bugetului de stat şi bugetelor locale = (320 – 80) + 199,5 = = 439.5 u.m.

Potrivit acestui algoritm, prin care se eliminã înregsitrãrile duble, se calculeazã veniturile şi cheltuielile consolidate pentru ansamblul bugetelor şi fondurilor publice, în acest fel putând determina totalitatea resurselor de care dispun autoritãţile publice, precum şi efortul financiar al întregii naţiuni pentru finanţarea serviciilor publice, la toate nivelurile administrative publice.

96

CAPITOLUL VI – PROCESUL BUGETAR LA NIVELUL UNITÃŢILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE

6.1. Principii bugetare

Principiile bugetare în statele cu economie de piata definesc: modul de reflectare a veniturilor şi cheltuielilor publice în bugetul de stat, adică sfera de cuprindere a acestuia; durata de timp pentru care Parlamentul autorizează Guvernul să realizeze exerciţiul bugetar; relaţia care trebuie să existe între veniturile şi cheltuielile bugetare; informarea opiniei publice despre sursele veniturilor şi destinatia acestora. In terminologia de specialitate a teoriei financiare, ca şi în practica financiara a statelor, sunt întâlnite următoarele principii ale procedurii bugetare: anualitatea bugetului, universalitatea bugetară, echilibrul bugetar, realitatea sau specializarea bugetară, unitatea (unicitatea) bugetară, neafectarea veniturilor şi publicitatea procedurii bugetare.

Anualitatea bugetului

Anualitatea bugetara este principiul bugetar potrivit căruia perioada de timp pentru care se întocmeste şi în care se executa bugetul de stat este de un an. In practica statelor, anul bugetar poate coincide sau nu cu anul calendaristic. Inceputul anului bugetar în ţările în care acesta nu coincide cu anul calendaristic este determinat de factori de natură economică, de tradiţie, de regimul de lucru al Parlamentului. In ţări ca Austria, Belgia, Brazilia, Franţa, Germania, anul bugetar coincide cu anul calendaristic; în alte ţări ca Anglia, Danemarca, Japonia, anul bugetar se desfaşoara în intervalul 1 aprilie a.c. - 31 martie, anul următor; în Italia şi Suedia, anul bugetar este cuprins între 1 iulie - 30 iunie; în S.U.A., anul bugetar se desfaşoara de la 1 octombrie - 30 septembrie. La întocmirea proiectului de buget, într-o ţara cu un pronunţat caracter agricol, este necesar a se cunoaşte perspectivele recoltei, deoarece resursele financiare ale statului în anul pentru care se întocmeşte bugetul depind în mare masură de veniturile realizate din agricultură în anul de baza. De asemenea, într-o ţara dezvoltată este necesar să se cunoască evoluţia producţiei industriale, conjunctura pe piaţa interna şi pe cea externa, evoluţia preţurilor şi a altor factori care influenţează nivelul veniturilor şi cresterea economică. In practica financiară a statelor dezvoltate se cunosc abateri de la anualitatea bugetară. In Franţa, de pildă, se aplică formula “legilor program” pentru cheltuielile eşalonate pe o perioadă mai îndelungată de timp. Legea program nu are caracter obligaţoriu, ci numai valoarea unei declaraţii de intenţii. România a cunoscut o experienţă interesantă cu privire la principiul anualităţii. Practica română a îmbrăţişat de la

97

început principiul anualităţii impozitelor directe, fiind influenţată de practica franceză şi belgiană. In practica bugetară din ţara noastră, anul bugetar a început la diferite date. Astfel, până în anul 1880, anul bugetar coincidea cu anul calendaristic. Dupa anul 1880, anul bugetar a început la 1 aprilie. Din anul 1923, s-a trecut din nou la 1 ianuarie ca dată a începerii anului bugetar. Legea privind finanţele publice precizează59 că veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă de un an, care corespunde cu anul calendaristic şi cu exerciţiul bugetar, adică începe la 1 ianuarie şi se încheie la 31 decembrie. Legea validează principiul anualităţii şi în ceea ce priveşte perioada de timp în care se execută autorizaţia parlamentară. Prevederea potrivit căreia toate operaţiunile de încasări şi plăţi, efectuate în cursul unui an bugetar, în contul unui buget, aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv, demonstrează că, în executarea bugetului, legiuitorul a optat ferm pentru sistemul de gestiune. Veniturile şi cheltuielile aferente exerciţiului bugetar încheiat, realizate după 31 decembrie, se reflectă în execuţia bugetului aferent anului în care veniturile s-au încasat, iar cheltuielile s-au efectuat. Aşadar, nici o perioadă complementară, oricât de scurtă ar fi ea, nu se admite pentru decontarea veniturilor şi cheltuielilor aferente exerciţiului încheiat.

Universalitatea bugetara

Universalitatea bugetara – potrivit acestui principiu, veniturile şi cheltuielile statului trebuie să figureze în buget cu sumele lor totale, fără omisiuni şi fără compensări reciproce. Respectarea principiului universalitatii permite cunoaşterea şi controlul sumelor exacte a veniturilor şi cheltuielilor publice. Bugetul întocmit cu respectarea principiului universalităţii poartă denumirea de buget brut şi presupune ca veniturile să fie înscrise în buget cu produsul lor brut, iar cheltuielile cu cifra lor totală, iar nu cu soldul dintre acestea. Scopul urmărit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicând compensarea între cheltuieli şi venituri proprii. In practică, acest principiu nu este respectat şi se trece astfel la bugetul net, care cuprinde numai rezultatul final al acţiunilor producatoare de venit şi al celor generatoare de cheltuieli, ca apoi să se ajunga la bugetul mixt, în care la unele poziţii figurează cifre totale, iar la altele numai soldul dintre venituri şi cheltuieli. Cu privire la principiul universalităţii, Legea finanţelor publice nr. 500/2002 precizează că veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute. Intrucât nu toate veniturile şi cheltuielile se justifică a fi înscrise în buget în sume brute (globale), era util ca textul legii să fie

59 Legea privind finanţele publice, nr. 500/2002, publicată în M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 2 şi art. 11

98

completat cu cuvintele: "cu excepţiile prevăzute de lege". Printre veniturile şi cheltuielile ce se pot înscrie în buget numai cu soldul, se numără: veniturile de la întreprinderile publice sau subvenţiile către acestea; vărsămintele către bu-getul de stat sau subvenţiile primite de la acesta, în relaţiile dintre bugetele locale şi bugetul general al statului; subvenţiile primite în completare de unele instituţii din sfera nematerială (institute de cercetare ştiinţifică, universităţi, şcoli, spitale etc.) ce realizează unele venituri pe care le re-ţin în vederea acoperirii unei părţi din cheltuielile lor. De la principiul universalitatii bugetului constituie exceptii şi resursele provenind din donatii, fondurile de sprijin şi reconstituirea creditelor bugetare. In perioada actuală, bugetul de stat are caracterul unui buget mixt. In contextul respectării principiului autonomiei financiare, orice venituri extrabugetare sunt lăsate la dispoziţia entităţii care le obţine, pentru a le folosi direct în conformitate cu nevoile proprii. Dacă veniturile proprii sunt suficient de mari, finanţarea de la buget se realizează „per sold", sub forma unei subvenţii de completare până la nivelul cheltuielilor proprii, în cazul unor venituri proprii de dimensiuni modeste sau cu caracter întâmplător, cheltuielile sunt acoperite de la buget, fără a fi influenţate de aceste venituri.

Unitatea bugetară Strâns legat de principiul universalităţii este principiul unităţii bugetare. Acesta presupune ca toate veniturile şi cheltuielile bugetare sa fie inscrise intr-un singur document, formula in masura sa ofere o imagine clara şi cuprinzatoare a situatiei financiare a statului. Un buget unitar, sub aspect politic, facilitează controlul Parlamentar, dând posibilitatea organului legislativ să examineze politica financiară a guvernului aflat la putere şi să propună amendamente cu privire la cuantumul veniturilor şi cheltuielilor bugetare sau la oportunitatea, prioritatea ori necesitatea aprobării unor cheltuieli. Sub aspect financiar, unitatea bugetară constituie o regulă de ordine şi claritate, reflectând starea reala a situaţiei financiare a ţării, eliminând posibilitatea unor artificii de disimulare. In timp a apărut necesitatea descentralizării administrării banilor publici la nivelul unităţilor administrativ - teritoriale, care cunoşteau mai bine necesităţile de satisfăcut. In condiţiile în care numărul tipurilor de bugete prevăzute de Legea privind finanţele publice şi Legea privind finanţele publice locale, care se întocmesc în prezent în ţara noastră, s-a marit, nu se mai poate vorbi de principiul unităţii bugetare în sens clasic, asigurat prin existenţa unui singur document care să reflecte veniturile şi cheltuielile publice. In contextul actual, caracterizat prin existenţa mai multor tipuri de bugete, principiul unităţii bugetare se asigură prin aceea că resursele şi cheltuielile bugetare sunt reglementate în mod unitar prin Legea privind finanţele

99

publice, Legea privind finanţele publice locale şi prin legile bugetare anuale; ele îşi găsesc reflectarea în bugetul general consolidat, care este un document de fundamentare a echilibrului financiar public la nivel macroeconomic. Principiul tradiţional al unităţii bugetare, riguros respectat în trecut, a fost adaptat cerinţelor finanţelor publice moderne prin intermediul unor derogări ce facilitează operaţiunea de “debugetizare”. Debugetizarea presupune două accepţiuni: pe de o parte, trecerea de la finanţarea publică la cea privată, iar pe de altă parte, semnifică un proces de dezangajare a statului prin trecerea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe şi conturi speciale de trezorerie60. Debugetizarea constă, aşadar, în scoaterea unor cheltuieli în afara bugetului general al statului şi acoperirea lor din surse alternative. Debugetizarea intervine pentru a facilita efectuarea unor cheltuieli publice pe seama unor resurse complementare în condiţiile în care veniturile ordinare sunt insuficiente. Operatiunea de debugetizare este folosita de Guvern şi pentru a evita controlul parlamentar, tocmai prin scoterea unor venituri şi cheltuieli publice in afara bugetului de stat.

Neafectarea veniturilor bugetare

Neafectarea veniturilor bugetare este principiul bugetar potrivit căruia, veniturile publice încasate trebuie să se depersonalizeze pentru a servi la acoperirea cheltuielilor bugetare, privite în ansamblul lor. Altfel spus, nu se admite ca un anumit venit bugetar să fie afectat pentru finanţarea unor anumite cheltuieli. Aceasta, deoarece nu există un raport corespunzător între randamentul unui venit şi necesarul de fonduri pentru finanţarea unei cheltuieli publice. Astfel, dacă încasările din venitul cu o afectare specială ar depăşi suma necesară pentru finanţarea acţiunii respective, s-ar obţine un excedent care ar incita la risipa fondurilor disponibile. In situaţia inversă, dimpotrivă, acţiunea respectiva nu s-ar putea realiza în bună masură, din cauza insuficienţei fondurilor afectate. Principiul neafectării veniturilor nu se aplică cu strictete în practica financiară, abaterile de la principiul unitatii bugetare constituind tot atâtea forme de derogare de la principiul neafectării veniturilor. De pildă, atunci când se instituie un nou impozit sau se majoreaza cuantumul unuia existent, guvernul, pentru a atenua starea de nemulţumire a contribuabililor, indica şi scopul în care vor fi utlizate încasarile provenite din impozitul respectiv. Mai mult, în unele ţări, legea admite afectarea unor venituri chiar în cadrul bugetului ordinar. In România, existenţa unor fonduri cu destinaţie specială reflectă o încălcare a acestui principiu şi prezintă anumite dezavantaje din punctul de vedere al bunei

60 Văcărel, Iulian & colectiv – “Finanţe publice”, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2000

100

gestionări a fondurilor publice. Legea finanţelor publice interzice constituirea de fonduri publice în afara bugetului de stat. Pentru soluţionarea problemelor legate de desfiinţarea veniturilor şi cheltuielilor cu destinaţie specială incluse în bugetul de stat, Guvernul are sarcina ca, în decurs de trei ani, să prezinte Parlamentului propuneri de modificare a actelor normative respective.

Specializarea bugetară

Specializarea bugetară este principiul bugetar potrivit căruia, veniturile bugetare trebuie să fie aprobate de către Parlament pe surse de provenienţă, iar cheltuielile bugetare pe categorii de destinaţii şi obiective. In scopul realizării acestei cerinţe şi pentru a se oferi Parlamentului o imagine cât mai clara asupra bugetului de stat, veniturile şi cheltuielile au fost grupate după o anumita schemă, luând astfel naştere clasificaţia bugetară. Veniturile şi cheltuielile care se înscriu în bugetul administratiei centrale de stat se grupează în: venituri şi cheltuieli curente şi de capital, cu specificitatea naturii veniturilor şi cheltuielilor şi detalierea acestora pe baza clasificaţiei bugetare. Clasificaţia bugetară este un document tehnic, conceput şi realizat de Ministerul Finanţelor Publice pe baze ştiinţifice, grupând veniturile şi cheltuielile într-o anumita ordine şi dupa anumite criterii, şi care arată: sursele veniturilor bugetare, repartiţia cheltuielilor bugetare, instituţiile publice prin care se realizează veniturile şi se efectuează cheltuielile prevăzute în buget. Clasificaţia bugetară trebuie să fie cât mai simplă şi cât mai clară, pentru a putea fi înţeleasă şi de cei care nu au pregătire de specialitate.

Publicitatea bugetului

Publicitatea bugetului este principiul potrivit căruia bugetul de stat este adus la cunoştinţa opiniei publice, în scopul informarii cu privire la resursele preconizate de Guvern şi la destinaţia dată banilor publici. Astfel cu prilejul dezbaterilor parlamentare, cifrele proiectului de buget sunt comentate nu numai în sălile de şedinte ale organelor legislative, ci şi în presă, la radio şi televiziune. După adoptarea legii cu privire la bugetul de stat, aceasta este dată publicităţii, apărând atât în publicaţii oficiale (Monitor Oficial, Buletin etc.), cât şi în culegeri de acte normative. Asemanator se procedeaza şi cu contul general de incheiere a exercitiului bugetar, care este aprobat de Parlament şi dat publicităţii în forma oficială. Acesta reprezintă o formă de control din partea Parlamentului şi a opiniei publice a modului în care a fost executat bugetul de stat adoptat cu un an în urmă. Pentru ca opinia publică să se poată informa asupra situaţiei finanţelor publice, bugetul de stat ar trebui să fie întocmit într-o forma simplă, clară şi precisă, însă, practic, legea cu privire la bugetul de stat şi anexele sale este voluminoasă şi cuprinde dispoziţii redactate într-un limbaj de strictă specialitate, inaccesibil cetaţeanului de rând.

101

Publicarea informatiilor cu privire la bugetul de stat este o necesitate atât pe plan intern, cât şi pe plan extern, întrucât situaţia finanţelor publice, evoluţia puterii de cumpărare a monedei naţionale, alături de dinamica producţiei industriale şi de creşterea economică influenţează decisiv poziţia şi creditul de care se bucură un stat pe piaţa internaţională de capitaluri.

Principiul unităţii monetare

Principiul unităţii monetare conform căruia toate operaţiunile bugetare se exprimă în monedă naţională.

Prin Legea finanţelor publice locale, nr.273/2006 la principiile generale ce se aplicã în sistemul finanţelor publice din ţara noastrã se adaugã unele principii specifice procesului de descentralizare, care înregistreazã în perioada actualã o accentuare fãrã precedent, astfel:

Principiul solidarităţii

Prin politicile bugetare locale se poate realiza ajutorarea unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi a persoanelor fizice aflate în situaţie de extremă dificultate, prin alocarea de sume din fondul de rezervă bugetară constituit în bugetul local. Din fondul de rezervă bugetară constituit în bugetul local consiliile locale, judeţene sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot aproba acordarea de ajutoare către unităţile administrativ-teritoriale aflate în situaţii de extremă dificultate, la cererea publică a primarilor acestor unităţi administrativ-teritoriale sau din proprie iniţiativă.

Principiul autonomiei locale financiare

Unităţile administrativ-teritoriale au dreptul la resurse financiare suficiente, pe care autorităţile administraţiei publice locale le pot utiliza în exercitarea atribuţiilor lor, pe baza şi în limitele prevăzute de lege. Autorităţile administraţiei publice locale au competenţa stabilirii nivelurilor impozitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii. Alocarea resurselor financiare pentru echilibrarea bugetelor locale nu trebuie să afecteze aplicarea politicilor bugetare ale autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul lor de competenţă. Sumele defalcate cu destinaţie specială se utilizează de către autorităţile administraţiei publice locale în conformitate cu prevederile legale.

Principiul proporţionalităţii

Resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale trebuie să fie proporţionale cu responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale stabilite prin lege.

Principiul consultării

Autorităţile administraţiei publice locale, prin structurile asociative ale acestora, trebuie să fie consultate asupra procesului de alocare a resurselor financiare de la bugetul de stat către bugetele locale.

102

6.2. Metode şi tehnici de elaborare a bugetelor publice

6.2.1. Metode de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare

In cea de-a doua jumãtate a secolului al XX-lea, creşterea eficienţei şi eficacitãţii cu care sunt cheltuiţi banii publici s-a aflat în centrul preocupãrilor a numeroşi economişti teoreticieni şi practicieni, ca şi al multor oameni politici cu responsabilitãţi în Parlament, Guvern, ministere, agenţii guvernamentale, municipalitãţi etc. Au fost elaborate metode de analizã, au fost perfecţionate tehnici de lucru, au fost adoptate legi şi alte reglementãri de determinare a eficienţei şi eficacitãţii cheltuielilor, de stabilire a prioritãţilor în efectuarea cheltuielilor pentru diferite destinaţii, de raţionalizare a opţiunilor bugetare, de intensificare a controlului financiar intern şi extern şi de creştere a transparenţei în utilizarea fondurilor publice. Metodele de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare prezintã o importanţã deosebitã pentru politicã guvernamentalã şi pentru gestiunea finanţelor publice, în general. Pentru determinarea cuantumului veniturilor şi cheltuielilor bugetare, în practica financiarã se folosesc metode clasice, precum şi metode moderne61, care presupun folosirea tehnicilor de previziune şi de analizã macroeconomicã şi care permit evidenţierea impactului economic, social şi politic al opţiunilor privind procurarea resurselor şi efectuarea cheltuielilor, pe perioade mai lungi, metode bazate pe analiza cost – beneficiu. Metodele clasice de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare sunt: - metoda automatã sau a penultimei - metoda majorãrii sau a diminuãrii - metoda evaluãrii directe. Metoda automata presupune ca la intocmirea bugetului pe anul urmator (t+1) sã se porneasca de la veniturile şi cheltuielile penultimului an (t-1), an al carui exerciţiu a fost incheiat. Metoda este simpla, dar prezintã dezavantajul ca nu reflecta realitatea deoarece conditiile economice, sociale şi politice, existente cu doi ani în urma, nu se pot mentine şi în anul pentru care se elaboreaza bugetul. Metoda majorãrii (diminuãrii) constã în luarea în considerare a rezultatelor exerciţiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai mulţi ani consecutivi din perioada anterioarã anului pentru care se elaboreazã bugetul. Pe baza acestor rezultate, se determinã ritmul mediu anual de creştere pe perioada luatã în considerare, ritm care se utilizeazã pentru preliminarea veniturilor şi cheltuielilor anului bugetar în curs şi pentru estimarea veniturilor şi cheltuielilor anului pentru care se elaboreazã bugetul. Dezavantajele metodei constau în faptul cã în perioada pentru care se elaboreazã bugetul, este posibil sã aparã factori noi, care pot influenţa considerabil nivelul cheltuielilor publice, mai ales dacã se transpun în viitor influenţele negative ce s-au manifestat în anii care au fost luaţi drept bazã. Metoda evaluarii directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursã de venit şi fiecare categorie de cheltuieli. În acest scop, se au în vedere execuţia preliminatã a bugetului pe anul în curs şi previziunile în domeniul economic şi social pentru anul bugetar urmãtor. În estimarea veniturilor aferente bugetului pe anul viitor se ţine seama de nivelul acestora prevãzut pentru anul în curs, care se ajusteazã funcţie de modificãrile intervenite în legislaţie cu privire la impozite şi alte venituri, de influenţa unor factori de naturã economicã, socialã şi politicã, precum şi de conjunctura internaţionalã.

61 Vãcãrel Iulian, coordonator – Finanţe publice, Editura Didacticã şi Pedagogicã, Bucureşti, 2003

103

Aceastã metodã este mai aproape de realitate, dar nu asigurã o determinare riguroasã a veniturilor, cheltuielile fiind evaluate direct de ministere sau instituţii publice, depãşind deseori necesitatile reale de credite bugetare ale acestora, ceea ce face dificilã sarcina Ministerului Finanţelor Publice de asigurare a resurselor financiare necesare. Pentru depãşirea nejunsurilor pe care le implicã utilizarea metodelor clasice de dimensionare a cheltuielilor bugetare, se folosesc în prezent şi unele metode moderne, care presupun recurgerea la tehnici de previziune şi de analizã macroeconomice, tehnici ce permit evidenţierea impactului economic, social şi politic al opţiunilor privind procurarea resurselor şi efectuarea cheltuielilor pe perioade mai lungi de un an. În practica internaţionalã s-au evidenţiat douã categorii principale de metode moderne: - metode de tip american: - “planned programmed budgeting system” (P.P.B.S.) - “management by objectives (M.B.O.) - “Zero base budgeting” (Z.B.B.) - de tip francez: “la rationalisation des choix budgetaire” (R.C.B). Aceste metode se bazeazã, în principal, pe analiza cost-beneficiu sau cost-eficacitate. Metoda cost-beneficiu se aplicã în situaţia în care existã douã sau mai multe soluţii de realizare a unui obiectiv cu costuri diferite. Aceasta presupune determinarea costurilor, compararea lor, determinarea avantajelor fiecãrei soluţii şi luarea deciziei în favoarea soluţiei care maximizeazã rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al costurilor sau conduce la obţinerea aceloraşi efecte cu costuri minime. Pentru luarea deciziilor cât mai corecte, în unele ţãri soluţiile alternative se apreciazã nu în funcţie de un singur criteriu, ci de o multitudine de criterii (metoda multicriteriala). Bugetizarea pe programe (P.P.B.S) a început sã fie aplicatã în anii ‘60 de cãtre Departamentul Apãrãrii al S.U.A. şi s-a extins apoi la nivelul bugetului federal, având la bazã analiza “cost-beneficiu”, cu accent pe performanţã şi rezultate.Utilizarea acestei metode presupune identificarea obiectivelor ce urmeazã sã fie îndeplinite pe termen lung, cuantificarea costurilor şi avantajelor diferitelor programe ce pot fi finanţate de la buget şi stabilirea unui clasament al acestora în raport de indicatorii de eficienţã. Metoda permite identificarea “opţiunilor verticale”, în cadrul aceluiaşi minister, agenţie sau alt ordonator de credite bugetare, ţinând seama de speficitatea criteriilor decizionale elaborate, criterii care diferã de la un un ordonator la altul, în raport de destinaţia cheltuielilor publice (educaţie, sãnãtate, apãrare etc). Potrivit acestei metode, bugetele ordonatorilor principali de credite (ministere sau agenţii centrale, primari sau preşedinţi de consilii judeţene) nu mai sunt prezentate ca o simpla enumerare de credite bugetare, ci sunt formulate pe programe, gestiunea bugetarã globalã fiind conceputã ca un sistem de subpolitici optimale. Fazele metodei P.P.B.S. sunt: - planificarea, care reprezintã construirea perspectivei pe termn lung în contextul unei strategii care presupune stabilirea obiectivelor şi cãile de realizare a acestora, urmând ca acestea sã fie supuse unor revizuiri periodice în funcţie de condiţiile economice, sociale şi politice nou apãrute - programarea, care presupune definirea clarã a obiectivelor de urmat şi termenele precise la care urmeazã sã se realizeze programele respective. Aceastã fazã prezintã o importanţã deosebitã pentru cã în cadrul ei se identificã costurile directe şi indirecte pe care le implicã realizarea fiecãrui program

104

- bugetizarea, prin care se înscrie în buget tranşa anualã din creditul bugetar aprobat pentru programul respectiv. Deşi metoda P.P.B.S. are capacitatea de evaluare, proiecţie şi cuantificare, prezintã totuşi unele limite, atât politice, cât şi tehnice, dintre care se pot enumera: - aplicarea pe scarã largã a metodei duce la creşterea puterii tehnocratice şi diminuarea libertãţii de decizie a decidentului public; - centralizarea deciziei, în detrimentul puterii efective a administratorilor locali, deoarece puterea de decizie aparţine organismelor care, la nivel naţional, elaboreazã programul guvernamental, adicã planul de perspectivã; - imposibilitatea de a defini cu claritate anumite obiective şi programe; - dificultatea de a calcula cu exactitate costurile directe şi mai ales, pe cele indirecte; - dificultatea masurãrii rezultatelor şi a alegerii celei mai corespunzatoare rate de actualizare a costurilor pentru programele multianuale. Experienţa americanã privind dimensionarea indicatorilor bugetari, în conformitate cu necesitãţile reale ale economiei la un moment dat, evidenţiazã faptul cã s-au cãutat permanent soluţii noi, bazate pe calcule matematice, care sã permitã cuantificarea efortului şi a efectului. Pe mãsurã ce anii au trecut, date fiind rezultatele excepţionale obţinute în S.U.A. precum şi îmbunãtãţirile şi adaptãrile permanente, conceptele bugetizãrii pe programe au devenit din ce în ce mai rãspândite, iar astãzi sunt utilizate în ţãri precum: Portugalia, Marea Britanie, Norvegia, Olanda, Canada, Japoniaş.a. Fiecare ţarã îşi rezervã dreptul de a folosi aceste metode, într-o manierã proprie, adecvatã condiţiilor economice, financiare şi sociale. Slovacia, Romania, Slovenia şi Ucraina, ţãri aflate în tranziţie spre economia de piaţã, sunt în plin proces de implementare a propriilor versiuni de bugetizare pe programe. Metoda baza bugetarã zero (Zero-Base Budgeting sau prescurtat Z.B.B), bazatã tot pe analiza costi-beneficiu, a început sã fie practicatã în S.U.A. dupã anul 1980. Scopul metodei este de a preîntâmpina creşterea cheltuielilor publice de la un an la altul. Periodic, se examineazã critic toate cheltuielile finanţate de la buget, inclusiv cele anterior aprobate şi înscrise în bugetele anilor precedenţi. Se reexamineazã utilitatea şi oportunitatea tuturor cheltuielilor finanţate de la buget, ca şi cum s-ar porni de la zero. Aplicarea metodei presupune o multitudine de programe alternative, grupate în aşa-numitele “decizii-pachet”. Opţiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele ce pot fi obţinute de la un nivel dat al cheltuielilor. În cazul aplicãrii acestei metode, principala dificultate o constutuie evaluarea rezultatelor obtenabile la un nivel al cheltuielilor publice. Metoda raţionalizãrii opţiunilor bugetare (R.C.B), practicatã în Franţa, este conceputã sub forma unui sistem cibernetic închis, între componentele cãruia existã o legaturã de interdependenţã, în sensul cã nerealizarea unei faze conduce la nerealizarea celorlalte. Metoda cuprinde patru faze şi anume: studiul, decizia, execuţia şi controlul şi se bazeazã pe folosirea tehnicilor de analizã şi calcul, de previziune, organizare şi gestiune. Aplicarea metodei raţionalizãrii opţiunilor în practica bugetarã vizeazã: - studierea obiectivelor ce pot fi finanţate de la buget şi analizarea posibilitãţilor de procurare a resurselor financiare necesare;

105

- identificarea mijloacelor de realizare a obiectivului propus, compararea soluţiilor alternative, elaborarea unor programe pe termen mijlociu şi determinarea costului total de realizare a programelor propuse; - luarea deciziei pe baza analizei cost-beneficiu, cost-eficacitate sau a analizei multicriteriale; - realizarea programelor aprobate, ceea ce presupune întocmirea unor bugete pentru programul respectiv şi includerea, în fiecare an, în bugetul central sau local, dupã caz, a creditelor bugetare necesare obiectivului ales; - controlul bugetar, în cadrul cãruia se procedeazã la confruntarea obiectivelor urmãrite cu rezultatele obţinute.Raţionalizarea opţiunilor bugetare este consideratã o metodã coerentã de elaborare a bugetului (definirea obiectivelor, alegerea mijloacelor posibile de utilizat), de execuţie a acestuia (programare şi gestiune) şi control (compararea rezultatelor cu prevederile). Metoda RCB are menirea sã completeze bugetul de mijloace cu un buget de programe. În România, bugetarea pe programe a fost introdusã ca metodã de elaborare şi implementare a prevederilor bugetare, începând din anul 2000 şi este menţionatã expres în legea organicã, respectiv Legea finanţelor publice, nr.500/2002

6.2.2. Bugetul pe mijloace şi bugetul pe programe

Operaţiunea de raţionalizare a opţiunilor bugetare are drept consecinţã necesitatea analizei sistematice a procedurilor de evaluare şi de alegere a obiectivelor actiunilor administrative. Aceasta operaţiune se realizeazã prin realizarea de programe de acţiune, inclusiv a bugetelor aferente acestora, care pot fi definite ca o combinaţie de mijloace utilizate pentru atingerea anumitor obiective – concretizate prin nivelul unor indicatori fizici şi/sau valorici – într-o perspectivã plurianualã. Execuţia acestor programe se va face prin introducerea prevederilor financiare relative la implementarea lor în legea anualã bugetarã, cu extinderea acesteia pe termen mediu. Elaborarea bugetelor pe programe impune utilizarea simultanã a unei triple clasificaţii: - pe obiective - pe mijloace - pe servicii.Bugetul pe programe se bazezã pe o analizã prealabilã, care cuprinde mai multe faze: - inventarierea totalitãţii activitãţilor prin care se realizeazã un serviciu public, punând în evidenţã activitãţile administrative, separat de cele productive; - cercetarea obiectivelor implicite şi explicite ale acestor activitãţi, obiective care odatã definite, trebuie ierarhizate, pornind de la general pânã la cele mai detaliate; - trecerea în revistã a mijloacelor posibil de mobilizat; - definirea indicatorilor de rezultat - care sã permitã mãsurarea gradului de realizare a obiectivelor, în termeni de productie fizicã sau de prestaţie de servicii – şi/sau indicatorilor de gestiune, care permit determinarea ratelor cost/mijloace şi cost/rezultate şi analiza productivitãţii serviciilor. Dupã realizarea acestei analize – diagnostic a funcţionãrii instituţiei publice în care urmeazã sã se desfãşoare programul respectiv, devine posibil de efectuat analiza sistemului comprehensiv de programe proiectate pentru ordonatorul de credite, alegerea celor mai bune, respectiv a acelor programe care stabilesc relaţiile cele mai eficace între obiective şi mijloace. Ansamblul programelor unui ordonator de credite bugetare va fi ierarhizat într-o structurã de programe, care trebuie sã punã clar

106

în luminã legãturile cu bugetul pe mijloace – divizat, în conformitate cu clasificaţiile funcţionalã şi economicã, respectiv în părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz62. Astfel întocmit, bugetul pe programe îndeplineşte un triplu rol: - defineşte structura obiectivelor şi programelor pentru întreaga instituţie publicã (minister sau agenţie centralã, primãrii sau consilii judeţene, instituţii publice subordonate acestora); - serveşte de referinţã pentru alocaţia mijloacelor; - realizeazã cadrul necesar gestiunii şi controlului execuţiei prevederilor bugetare. Prezentarea prevederilor privind finanţele publice pentru urmãtorul an şi previziunea pe termen mediu sub forma bugetelor pe programe nu se substituie structurii tradiţionale a cheltuielilor bugetare. Ea constitue, în primul rând, o bazã documentatã şi fundamentatã de discuţie cu Ministerul Finanţelor, referitoare la perspectivele de dezvoltare a sectoarelor economiei naţionale implicate în programele respective. În condiţiile trecerii la bugetul pe programe accentul se deplaseazã de la verificarea legalitãţii veniturilor şi cheltuielilor publice şi a oportunitãţii şi economicitãţii cheltuielilor, la maximizarea rezultatelor, la creşterea eficacitãţii cu care sunt cheltuiţi banii publici. În România, ca de altfel în numeroase alte ţãri din zonã şi de pe continent, mult timp s-a utilizat bugetul de mijloace, legislaţia în domeniu fiind conceputã dupã rigorile bugetului de mijloace. Pregãtirea ţãrii noastre în vederea integrãrii în Uniunea Europeanã face imperios necesarã armonizarea legislaţiei române în materie de buget cu cea comunitarã, care a fost deja axatã pe bugetul de programe. Începand cu anul 200063, România a introdus o noua filozofie bugetarã şi anume bugetul pe bazã de programe. În anul 2000, bugetul pe programe a fost introdus experimental la un numar de 8 ministere şi agenţii guvernamentale, în anul 2001 sistemul a fost extins la un numãr de 13 ministere şi agenţii, iar în anul 2002 majoritatea ordonatorilor de credite au prezentat buget pe bazã de programe, crescând astfel transparenţa bugetului, în sensul de a oferi nu numai informaţii asupra modului de utilizare pe care le pune la dispoziţia instituţiilor, dar şi a eficienţei cheltuirii acestora. Statele din Europa Centralã şi de Est, care au aderat sau sunt aspirante la structurile economice europene trebuie sã se conformeze principiilor şi reglementãrilor politicii fiscale din Uniunea Europeanã64 (). Pe fundalul acestor evoluţii şi cerinţe, se impune o reformã cât mai rapidã a bugetelor publice în toate statele aspirante la Uniunea Europeanã. Realizarea acestui deziderat trebuie sã fie precedat de transformãri instituţionale ca: - întarirea şi menţinerea disciplinei fiscale - consolidarea procesului de alocare a fondurilor bugetare - creşterea eficienţei “operaţionale” a organismelor subordonate Guvernului.

62 Legea finanţelor publice, nr.500/2002, art.29 alin (2), M.O.nr.597/2002, cu modificãrile şi completãrile ulterioare.63

64

107

? Document de poziţie al României, Capitolul 11 – Uniunea Economică şi Monetară, adoptat de Guvernul României în şedinţa din 9 noiembrie 2001.

? Prin Tratatul de la Maastricht, Statele Membre au convenit asupra criteriilor de stabilitate pe care trebuie sã le îndeplineascã pentru a menţine echilibrul macroeconomic şi social. Între prevederile stipulate în Tratat, cele mai importante cerinţe referitoare la finanţele publice, conţinute în Pactul de Stabilitate şi Crestere sunt: deficitul bugetar al fiecãrui Stat Membru sã nu depãşeascã 3% din PIB, iar volumul total al datoriei publice efective sã fie de maximum 60% din PIB.

Sistemul de mãsuri ce se impune este destinat sã susţinã alocarea eficientã a fondurilor bugetare cãtre cele mai eficiente activitãţi şi programe. Toate acestea reprezintã standarde pentru implementarea unui sistem bugetar modern, caracterizat printr-o creştere considerabilã a urmãtorilor parametrii definitorii ai sectorului public: utilitate, eficacitate, economicitate, transparenţã.

6.2.3. Elaborarea programelor care stau la baza bugetului, structura acestora, scop, indicatori de eficienta, indicatori fizici, indicatori de rezultate

Trecerea la finanţarea bugetarã pe bazã de programe65 presupune elaborarea de cãtre fiecare ordonator de credite a unor documente programatice, în strictã concordanţã cu prevederile Strategiei de dezvoltare economicã a României pe termen mediu, cu politicile sectoriale prevãzute în Programul de guvernare şi detaliate în Programul economic de preaderare şi cu prioritãţile stabilite în realizarea obiectivelor finanţate pe seama resurselor bugetare şi a altor resurse atrase. Elaborarea bugetului pe programe este o metodã nouã şi modernã, care oferã Guvernului posibilitatea de a identifica şi urmãri fondurile în cadrul sistemului bugetar, iar politicienilor şi populaţiei o imagine clarã asupra eficienţei şi beneficiilor publice (rezultatelor) obţinute din cheltuirea fondurilor publice. În procesul bugetar, programul, care este un concept cheie, cuprinde un grup de activitati desfãşurate pentru atingerea unui obiectiv sau mai multor obiective strâns legate între ele. În cadrul fiecãrei activitãţi pot exista unul sau mai multe proiecte destinate îndeplinirii unei pãrţi dintr-un obiectiv. Procesul de elaborare a unui program parcurge urmãtoarele etape: 1. Identificarea problemei, care presupune analiza tuturor situaţiilor ce necesitã intervenţia Statului şi finanţarea bugetarã. Se stabilesc apoi scopul, obiectivele specifice, precum şi mãsurile de evaluare a progresului în îndeplinirea acestora. 2. Analiza şi identificarea unor alternative de abordare a programului care presupune selectarea celor mai bune şi eficiente modalitati de îndeplininire a cerintelor. 3. Decizia de stabilire a programelor pe baza unor analize efectuate anterior astfel incat alegerea activitatilor sã fie cat mai adecvata, rationala şi fezabila. 4. Construirea bugetului şi stabilirea alocatiilor bugetare pentru fiecare program în parte intr-o maniera cat mai realista şi bazata pe prioritãţile ministerului sau agentiei respective. 5. Implementarea programelor şi urmarirea ca acestea sã produca rezultatele scontate în intervalul de timp proiectat. 6. Evaluarea presupune compararea periodica a rezultatelor obtinute cu planul sau cu sumele utilizate pentru a urmari în ce masura sunt realizate scopurile şi obiectivele programului. Evaluarile se fac de cãtre ministerele insarcinate cu realizarea programelor respective care pot opera schimbari în functie de rezultatele obtinute. Deosebit de acestea, ministerele sau agenţiile trebuie sã aiba în vedere urmãtoarele: - selectarea prioritãţilor corespunzator scopurilor şi obiectivelor ministerului sau agentiei; - stabilirea criteriilor de evaluare care, în principal, trebuie sã ţinã seama de: - complexitatea activitatilor; - marimea segmentului de populatie careia i se adreseaza;

65 Vacarel Iulian - “Bugetul pe programe multianual” , Editura Expert , 2002

108

- operaţiunile specifice ce se vor efectua în cadrul programului; - costul mediu/operaţiune, actiune sau persoana; - influienta factorilor externi sistemului în care se desfãşoarã programul; - modificarile intervenite fata de anul precedent. Programele sunt instrumente prin care se realizeazã scopurile şi obiectivele ministerelor sau agenţiilor guvernamentale asigurând transformarea indicatorilor fizici în indicatori de eficienta şi în final, în indicatori de rezultate, cu utilizarea în modul cel mai eficient al resurselor. In timp ce obiectivele indica ce trebuie ministerul sã îndeplinineasca, programul indica cum. Unui obiectiv îi pot fi ataşate mai multe programe. In selectarea programelor trebuie avute în vedere costurile, beneficiile publice, sã fie anticipate consecintele, sã fie identificate eventuale alternative. In dezvoltarea programelor trebuie sã se porneasca de la: - presupunerea ca prin implementarea programului vor fi îndeplininite obiectivele; - anticiparea costurilor şi beneficiilor; - existenta unei baze legale pentru efectuarea cheltuielilor respective; - posibilitatea aplicarii lor. Programele se intocmesc în cadrul fiecarui capitol sau, dupã caz, subcapitol de cheltuieli bugetare şi cuprind scopuri, obiective şi indicatori. Scopul (ţinta) reprezintã un obiectiv de larga cuprindere care se regaseste în programul guvernamental, în functie de care ordonatorii principali de credite isi directioneaza activitatile, înscriindu-le în ordinea importantei lor în cadrul activitatii desfasurate de cãtre acestia. Scopul trebuie sã raspunda urmãtoarelor deziderate: - sã fie în concordanta cu masurile propuse prin Programul de guvernare; - sã derive dintr-o evaluare a factorilor interni şi externi şi sã raspunda acestora; - sã exprime clar directiile de actiune ale ministerului; - sã reflecte prioritãţile ministerului. Scopurile se pot diversifica sau modifica de la un an la altul în functie de conditiile economice, financiare şi sociale. Unui scop (ţinta) îi corespunde unul sau mai multe obiective. Obiectivele reprezintã actiuni specifice pentru realizarea tintelor, ele trebuie sã ilustreze fiecare scop în ordinea prioritãţilor. Ele trebuie sã releve urmãtoarele: - sã determine progresele inregistrate de minister în îndeplininirea scopului; - sã fie realiste şi posibil de îndeplininit; - sã descrie clar rezultatul specific ce se asteapta şi orizontul de timp. Pentru realizarea obiectivelor pot fi utilizate unul sau mai multe programe. Denumirea (stabilirea) programului care este identificat de cele mai multe ori cu functiile institutiei. La stabilirea programelor ce urmeaza a fi finantate se vor avea în vedere urmãtoarele: - identificarea prioritãţilor şi a serviciilor oferite în contextul legislativ actual, precum şi orizontul de timp la care se refera; - identificarea posibilitatilor de crestere a eficientei în utilizarea fondurilor; - investitiile necesare în perioada respectiva şi stabilirea prioritãţilor acestora; - analiza fondurilor necesare finanţãrii programelor.

109

Indicatorii de rezultate care masoara performantele şi beneficiile publice obtinute trebuie sã îndeplinineasca urmãtoarele conditii: - sã fie relevanti, logici şi în concordanta directã cu scopul şi obiectivele ministerului; - sã fie corecţi şi sã se bazeze pe informaţii valabile şi verificabile; - impactul sã justifice costurile; - sã permita comparatii; - sã conduca la concluzii corecte dand posibilitatea luarii de decizii corecte asupra actiunilor viitoare ale ministerului. Trebuie sã existe cel putin un indicator de rezultat pentru fiecare obiectiv. In selectarea acestor indicatori se pune accent pe cei care sunt specifici obiectivelor Programului de guvernare, au legatura cu actiunea finantata de la buget, exprima schimbarile în politici sau în cererea de servicii şi mentin continuitatea seriilor de oferte. Indicatorii fizici reprezintã bunurile şi serviciile produse de minister sau agentie precum şi alti factori implicati în realizarea programelor, exprimate numeric sau cantitativ. Prin indicatorii fizici se urmãreşte performanţa factorilor implicati în implementarea programelor şi se evalueaza eficienta implementarii acestora. Indicatorii fizici trebuie sã raspunda urmãtoarelor cerinte: - sã fie corecti, verificabili şi sã fie furnizati pe baza de continuitate; - sã fie în directã corelatie cu programele; - sã reflecte cantitatea şi sã poata fi comensurati prin costuri unitare; - termenii în care sunt definiti sã fie clari şi usor de inteles chiar şi de cãtre persoanele neavizate. Indicatorii de eficienta reprezintã costul pe unitate asociat cu indicatorii fizici şi de rezultate dati şi exprima eficienta reflectand schimbarile la nivelul rezultatelor. Masura eficientei este, în general, exprimata în costuri/unitate de produs, serviciu sau timp. Indicatorii de eficienta trebuie sã raspunda urmãtoarelor deziderate: - sã exprime aspectele cele mai semnificative ale eficientei; - sã fie corecti şi verificabili pentru perioadele de timp la care se refera şi sã existe surse continue de date; - sã reflecte schimbarile în nivelul rezultatelor; - sã ofere informaţii relevante care sã justifice costul colectarii şi stocarii datelor; - termenii utilizati sã fie clari, astfel incat şi cei nefamiliarizati sa-i inteleaga. Finantarea programului trebuie sã cuprinda ansamblul fondurilor alocate programului (buget de stat, credite externe, sunt alocate din venituri proprii, fonduri externe nerambursabile, etc.). Aceasta abordare unitara a bugetului unui ordonator principal de credite, prin includerea în acest cadru şi a fondurilor externe nerambursabile reflecta: - tendinta de agregare a tuturor fondurilor publice alocate unui ordonator principal de credite, prin includerea în acest cadru şi a fondurilor externe nerambursabile; - imaginea sintetica a întregului efort bugetar necesar desfasurarii activitatii acestuia; - orientarea intr-o maniera coordonata a resurselor interne şi a celor provenind din surse externe spre sectoarele şi domeniile prioritare ale reformei. In acest mod, bugetul unui ordonator principal de credite va prezenta:

110

- o sinteza a fondurilor alocate pe surse şi titluri de cheltuieli; - sinteza bugetului pe capitole, titluri de cheltuieli şi subcapitole, pe fiecare sursa de finantare; - bugetul detaliat pe capitole, subcapitole, titluri de cheltuieli şi articole, pe fiecare sursa de finantare.

6.3. Etapele procesului bugetar

6.3.1. Politica financiarã publicã reflectatã în proiectul bugetului public

Procesul bugetar este reglementat de legea finanţelor publice, nr.500/2002 şi Legea finanţelor publice locale, nr.273/2006 şi presupune existenţa unor resurse financiare, precum şi alocarea lor în scopul furnizării către cetăţeni a bunurilor şi serviciilor publice. Procesul bugetar în unităţile administrativ-teritoriale se derulează în etape consecutive care se referă la: - elaborarea proiectului de buget; - aprobarea bugetului; - execuţia bugetului; - încheierea execuţiei bugetului; - controlul execuţiei bugetului; aprobarea execuţiei bugetului. Caracteristicile procesului bugetar sunt de ordin: - decizional, deoarece conţinutul său constă în alocarea unor resurse bugetare limitate în raport cu nevoile comunităţii pentru bunuri şi servicii publice. Stabilirea destinaţiilor de alocare a resurselor bugetare presupune realizarea, în prealabil, a unei inventarieri a nevoilor societăţii (a comunităţilor locale), ierarhizarea priorităţilor şi, în final, selectarea categoriilor de bunuri şi servicii care satisfac într-o măsură cât mai ridicată necesităţile comunităţilor locale la un moment dat; - democratic, deoarece în cursul derulării se manifestă atributele statului de drept (printre care separaţia puterilor în stat), cât şi posibilitatea impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetăţeni care deţin majoritatea politică de decizie; - preponderent politic, întrucât opţiunea pentru un anumit tip de politică economică, financiară, care se reflectă în conţinutul bugetului, reprezintă un act de decizie politică al forţelor majoritare din Parlament şi din consiliile locale; - ciclic, deoarece etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi, în baza principiilor anualităţii şi publicităţii bugetare, cu precizarea termenelor de derulare şi finalizare. Responsabilitatea elaborãrii politicii financiare revine exponenţilor administraţiei publice locale, respectiv primarilor sau preşedinţilor de consilii judeţene. La elaborarea politicii financiare ţine seama de legislaţia în vigoare privind veniturile şi cheltuielile publice locale, politica de dezvoltare localã şi regionalã promovatã de Guvern şi de organismele internaţionale. Politica financiarã are ca scop realizarea unui cadru strategic larg care faciliteze relaţia dintre intenţia financiarã şi transpunerea ei în practicã, având o serie de avantaje ca: - faciliteazã procesul de planificare financiarã; - evitã improvizaţiile fãcute sub presiunea urgenţelor financiare; - atrage atenţia asupra condiţiilor financiare;

111

- asigurã o bazã pentru stabilirea şi evaluarea managementului financiar şi pentru evitarea trucurilor financiare; - ajutã la obţinerea consensului şi a coerenţei în elaborarea deciziilor financiare; - contribuie la menţinerea unei stabilitãţi financiare; - sporesc şansele în obţinerea de credite; - înlesneşte înţelegerea situaţiei managerului financiar, asigurã transparenţa acestuia sporind credibilitatea autoritãţilor locale în faţa populaţiei. Elementele structurale ale politicii financiare sunt: - nivelul general şi tipul de servicii ce trebuie asigurate precum şi evaluarea principalelor surse de venituri disponibile, ca surse potenţiale de finanţare a obiectivelor propuse; - nivelul pânã la care investiţiile (cheltuielile de capital) vor fi acoperite din veniturile curente (bugetare) şi modalitãţile de acoperire a diferenţelor (credite municipale, obligaţiuni, parteneriat public - privat etc.); - sistemul de salarizare a personalului, de acordare a unor facilitãţi pentru persoanele cu venituri mici; - stimularea unor acţiuni de dezvoltare localã; - condiţiile de contractare a creditelor şi a obligaţiunilor şi a altor surse alternative de finanţare şi modalitatea de rambursare a acestora; - variaţiile şi cotele critice ale cheltuielilor şi taxelor plãtite în funcţie de evoluţia economiei;principiile manageriale care vor fi utilizate în gestionarea fondurilor existente, utilizarea de noi fonduri precum şi pentru orice servicii sau activitãţi contractabile, faţã de cele realizate prin aparatul propriu. Politica financiarã cuprinde principiile şi scopurile ce ghideazã managementul financiar al unei administraţii publice locale. Politicile influenţeazã luarea deciziei financiare şi în acelaşi timp asigurã standarde pentru evaluarea şi monitorizarea performanţei sistemului de management financiar al administraţiei publice locale. Sunt declaraţii fãcute de politicieni pentru a clarifica gândirea lor cu privire la managementul financiar. Sunt poziţii oficiale luate de administraţia localã care sã-i susţinã în implementarea scopurilor lor financiare. Politicile formeazã un cadru pentru managementul financiar şi de asemenea, un ghid pentru managementul financiar în realizarea tranzacţiilor financiare ale unei administraţii publice locale. Planificarea financiarã este un proces prin care se introduc şi dezvoltã strategii coordonate în vederea realizãrii scopurilor şi politicii administraţiei publice locale. Aceste strategii sunt dezvoltate ca rãspuns la proiecţiile situaţiei în diferite perioade viitoare. Administraţiile publice locale evalueazã posibilitatea ca proiecţiile de viitor sã devinã realitate şi pregãtesc un rãspuns (un plan financiar) pentru a atenua consecinţele financiare nefavorabile. Autoritãţile locale sunt într-un fel dezavantajate, în comparaţie cu guvernul şi chiar cu firmele private. Spre deosebire de guvern care controleazã masa monetarã şi creditele, autoritãţile locale nu-şi pot mãri beneficiile în mod direct prin creşterea economicã. Mai mult, spre deosebire de firmele private, autoritãţile locale nu pot sã se lipseascã de activitãţile ale cãror costuri devin neatractive. Astfel, presiunile la care este supus bugetul local tind mai degrabã sã-l dezechilibreze decât sã producã surplusuri. Prin prognozele bugetelor locale, trebuie gãsit rãspunsul la întrebãri realiste cum ar fi: "ce greşeli ar putea sã aparã?" şi "ce poate fi fãcut cu resursele disponibile pentru a preveni toate aceste greşeli?".

112

Procesul de previzionare presupune alocarea de resurse suficiente (personal, timp, echipamente), asigurarea accesului la datele şi informaţiile necesare şi sprijin din partea executivului şi legislativului. Persoanele implicate în procesul de planificare financiarã sunt reprezentanţi ai: consiliului local, executivului, serviciilor de specialitate, altor organizaţii de la nivel local (comisii de statisticã, ONG, agenţi economici etc.), serviciilor publice, cetãţenilor. Modul de abordare a previzionãrii financiare depinde de nevoile de previzionare ale municipalitãţii şi de gradul în care existã un suport politic şi managerial : - definirea scopului previzionãrii, orizontului de previzionare, grupurilor interesate, responsabilitãţilor şi resurselor - suport tehnic: previzionarea este realizatã centralizat sau de cãtre fiecare departament în parte. Previzionarea veniturilor se face pentru fiecare categorie în parte sau global. Previzionarea cheltuielilor se face pe clasificaţia economicã sau pe programe; - baza de date - venituri realizate pe ultimii cinci ani pe surse, descrierea surselor, baza legalã pentru fiecare sursã, date specifice, cum ar fi: numãr debitori, cote de taxe, gradul de colectare, politica de exceptare de la taxe, alte elemente; - cheltuielile pe ultimii cinci ani dezvoltate pe clasificaţia economicã, conturi, departamente, programe, descrierea lor, baza legalã sau contractualã, elemente specifice; - resurse: personal specializat, timp de elaborare, echipamente electronice; - susţinerea politicã şi managerialã, este de fapt cel mai important ingredient al succesului procesului de previzionare, prin implicarea totalã a primarului. Fiind un proces de producere a proiecţiilor privind veniturile şi cheltuielile pe anii urmãtori, previzionarea financiarã poate fi fãcutã pe termen scurt, mediu sau lung. Previzionarea pe termen scurt acoperã o perioadã de pânã la un an şi este utilizatã: - la elaborarea bugetului anual (previzionarea veniturilor şi cheltuielilor pentru bugetul anului urmãtor); - la managementul trezoreriei (previzionarea lunarã a intrãrilor / ieşirilor de numerar pentru identificarea oricãror goluri de numerar pe termen scurt şi posibilele nevoi de finanţare pe parcursul anului); Previzionarea pe termen mediu acoperã o perioadã viitoare de la 1 la 5 ani. Se utilizeazã la elaborarea şi execuţia bugetului (proiectarea deficitelor dintre veniturile anticipate şi cheltuieli pe urmãtorii ani şi soluţionarea lor), analiza politicilor, determinarea impactului fiscal al legislaţiei, mai ales a taxelor şi impozitelor, identificarea tendinţelor financiare şi planificarea investiţiilor. Previzionarea pe termen lung se referã la perioade mai mari de 5 ani şi este utilã la planificarea strategicã, planificarea dezvoltãrii urbane şi economice, planificarea investiţiilor şi datoriilor. Pentru elaborarea şi execuţia bugetului anual sunt utile previzionãrile pe termen scurt şi mediu. In fundamentarea cât mai corectã a unei planificãri bugetare, în cazul veniturilor curente, trebuie sã se ţinã seama de urmãtoarele elemente: - gradul de încasare a impozitelor în raport cu debitele calculate; - nivelul fiscalitãţii. Acesta trebuie fixat în funcţie de obiectivele autoritãţilor locale respective, să fie cât mai constantã în timp şi sã fie corelată cu politica de dezvoltare localã pe care autoritatea localã doreşte sã o impunã ;

113

- dezvoltarea economicã ce influenţeazã direct creşterea/ descreşterea bazei de impozitare şi care influenţeazã direct şi nivelul de încasare a impozitelor locale;cuantificarea nivelului inflaţiei, care prezintă cea mai mare importanţă pentru planificarea bugetalã anualã. Trebuie remarcat faptul cã prognoza veniturilor curente este mai uşor de realizat şi mai aproape de realitate de când încasarea taxelor şi impozitelor locale se face prin serviciile specializate ale primãriilor, dispunându-se astfel de baza de date necesarã unei astfel de operaţiuni deosebit de complexã. Pentru alte tipuri de venituri prognoza acestora stã la îndemâna administraţiei locale, care va trebui sã ţinã cont de situaţia generalã a comunitãţii pe care o administreazã - este vorba de sumele provenite din taxe speciale, concesiuni etc. Existã alte tipuri de venit pentru care este greu sã se facã o prognozã: veniturile din capital, veniturile cu destinaţie specialã a cãror sursã este bugetul de stat, donaţiile şi sponsorizãrile. Prognoza cheltuielilor este la fel de importantã ca prognoza veniturilor şi este într-o mare mãsurã controlabilã de cãtre autoritatea localã. Este adevãrat însã cã prin legile bugetare anuale se pot transmite autoritãţilor locale competenţe noi în ceea ce priveşte tipurile de cheltuieli posibil (sau obligatoriu) de efectuat. Prima etapã a prognozei cheltuielilor trebuie sã porneascã de la evaluarea cheltuielilor operaţionale într-un anumit orizont de timp. In acest proces trebuie sã se ţinã seama de faptul cã: - prognoza se face în termeni reali (lei constanţi); - se porneşte de la o structurã a cheltuielilor bugetare; - în general, cheltuielile administraţiei locale se fac în domeniul serviciilor unde creşterea preţurilor este superioarã ratei inflaţiei; - trebuie urmãritã evoluţia principalelor tipuri de cheltuieli: învãţãmânt, servicii publice, personal, subvenţii, alte instituţii publice; Proiectul de buget contine, in general, urmatoarele documente: - expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului. Aceste documente contin, pe langa prevederile referitoare la veniturile si cheltuielile bugetare, si propuneri de modificare a legislatiei aferenta acestora (modificarea unor cote de impozite etc.). In unele tari, ca si in tara noastra, seful executivului prezinta Parlamentului proiectul de lege: - o lucrare privind starea economico-financiara a tarii si perspectivele acesteia pentru anul bugetar urmator; - anexele la proiectul de lege a bugetului, cuprinzand prevederile de venituri si cheltuieli; - materiale necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.

6.3.2. Calendarul bugetar

Elaborarea proiectului de buget este un proces iterativ si laborios; se realizeaza pe baza propunerilor de cheltuieli aferente sectoarelor bugetare. Aceste propuneri sunt analizate mai intai de specialisti, apoi la nivel de ministri de resort si, la sfarsit, sunt discutate la nivelul guvernului si primului-ministru. Proiectul de buget care se inainteaza Parlamentului spre a fi dezbatut si aprobat urmeaza a fi sustinut de catre membrii Guvernului. Proiectul de buget inaintat la Parlament: - este analizat de catre comisiile parlamentare de specialitate; - primul-ministru sau ministrul finantelor il prezinta in plenul Parlamentului;

114

- se realizeaza concilierea amendamentelor propuse la proiectul de buget; - este aprobat proiectul (in ambele camere, daca Parlamentul este bicameral); Presedintele republicii ratifica proiectul aprobat de Parlament, care, din acest moment, devine lege. Daca noul buget nu este aprobat pana la inceperea noului an bugetar, legislatia bugetara din fiecare tara prevede: - fie aprobarea si trecerea la executia bugetului asa cum a fost propus de Guvern; - fie inceperea executiei noului buget si continuarea dezbaterilor in Parlament. - fie luarea in considerare pentru primul trimestru al noului an a prevederilor bugetului pentru anul anterior, asa cum este reglementat in Romania. Veniturile şi cheltuielile prevãzute în bugetele locale se repartizeazã pe trimestre, în funcţie de termenele legale de încasare a veniturilor şi de perioada în care este necesarã efectuarea cheltuielilor şi se aprobã de cãtre: - Ministerul Finanţelor, pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi pentru transferurile de la acest buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de direcţiile generale ale finanţelor publice şi controlului financiar de stat, în termen de 20 de zile de la data publicării legii bugetului de stat; - ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru bugetele proprii şi bugetele instituţiilor şi serviciilor publice subordonate, în termen de 15 zile de la aprobarea sumelor prevãzute mai sus.

6.3.3. Executia bugetului

Executia bugetului se desfasoara pe durata unui an si urmareste realizarea veniturilor prevazute in proiectul de buget si executarea cheltuielilor aprobate, prin actiunea agentilor fiscali, aparatului bugetar, institutiilor financiare s.a. Guvernului ii revine responsabilitatea pentru executia bugetului in conformitate cu proiectul de buget aprobat de Parlament. Prevederile privind veniturile sunt considerate sarcini minime, iar cele privind cheltuielile sarcini maxime. Fiecare cheltuiala publica trebuie sa parcurga mai multe faze: - angajarea cheltuielii publice reprezinta actul care genereaza obligatia unei institutii publice de a plati o suma de bani unui tert (contract, decizie ministeriala, hotarare judecatoreasca sau alt act legal). Angajarea se produce in urma unei decizii a unui organ al administratiei de stat; exista cazuri in care actul rezulta in urma unei decizii a Parlamentului sau din cauze fortuite. De etapa angajarii depinde incadrarea in limitele aprobate prin buget si este, in general, de competenta conducatorilor institutiilor publice; - lichidarea este operatiunea prin care se constata serviciul facut in favoarea institutiei publice si se determina suma de plata. Lichidarea se bazeaza pe acte justificative si reprezinta efectuarea reala a livrarilor de marfuri si a serviciilor pentru institutiile publice. - ordonantarea este operatiunea prin care se emite dispozitia de plata a unei sume de bani de la buget in favoarea unui tert. Cele trei operatiuni sunt executate de conducatorii institutiilor publice sau de catre imputernicitii acestora, care se numesc ordonatori de credite bugetare;

115

- plata reprezinta actiunea de achitare propriu-zisa a sumei datorata de institutia publica. Aceasta operatiune se efectueaza de catre gestionarii de bani publici (casieri sau contabili platitori). Executia veniturilor presupune parcurgerea mai multor etape: - asezarea impozitului reprezinta identi-ficarea materiei impozabile si determinarea marimii acesteia; - lichidarea este operatiunea de stabilire a cuantumului impozitului aferent materiei impozabile, pe baza prevederilor legale. Cu acest prilej, se deschide rolul pentru persoana fizica sau juridica si se inscrie impozitul ca debit; - emiterea titlului de percepere reprezinta intocmirea unui act care autorizeaza perceperea impozitului in contul statului. Actul poate fi: - un titlu de incasare, cand contribuabilul isi achita pe loc datoria; - un ordin de incasare, pentru executarea silita a debitorilor care nu si-au achitat obligatiile in ce priveste impozitele.

Cele trei operatiuni sunt indeplinite de catre organe fiscale specializate, in caz de litigiu autoritatea publicã fiind reprezentatã de aparatul de specialitate al Ministerului Finantelor sau, dupã caz, de cel al primãriei. Perceperea impozitului reprezinta incasarea efectiva a impozitului. In aceasta etapa se face si urmarirea contribuabililor care nu si-au achitat datoriile. Operatiunea este executata de contabili-incasatori, care apartin, de regula, serviciilor de trezorerie.

6.3.4. Incheierea si aprobarea contului de executie bugetara

In contul de executie bugetara sunt inscrise toate operatiunile de incasare a veniturilor si efectuare a cheltuielilor bugetare, ceea ce permite determinarea soldului de incheiere a anului bugetar, fie acesta excadent sau deficit. In sistemul de exercitiu exista doua conturi de executie bugetara, unul pentru anul bugetar precedent, altul pentru anul in curs. In sistemul de gestiune, operatiunile prevazute in bugetul anului precedent si neefectuate la incheierea acestuia se reflecta in contul de incheiere a executiei bugetare pentru anul in curs. Contul de executie bugetara este prezentat Parlamentului de catre Guvern spre dezbatere si aprobare, odata cu proiectul de buget pentru anul viitor.

6.3.5. Controlul bugetar

In domeniul indeplinirii prevederilor proiectului de buget aprobat se realizeaza mai multe forme de control: Forme de control : - politic, exercitat de Parlament, care examineaza si aproba proiectul de buget si urmareste executarea acestuia, Guvernul fiind obligat sa-i prezinte periodic rapoarte asupra stadiului de executie a bugetului; - jurisdictional, realizat de Curtea de Conturi, care controleaza toate actele justificative de executie a prevederilor bugetare si da anual descarcarea de gestiune pentru conturile contabile si raporteaza neajunsurile constatate Parlamentului; - administrativ, exercitat de organele de control interne ale institutiilor statului, prin care se desfasoara realizarea prevederilor bugetare (minister sau agentie guvernamentala, organe ale Ministerului Finantelor). Controlul bugetar se efectueaza:

116

- preventiv, respectiv cel care se exercita inainte de efectuarea operatiunilor de incasare a veniturilor si de plata a sumelor de la buget, fiind cea mai eficienta forma a controlului; - concomitent, cand se limiteaza la controlul legalitatii platii; - ulterior (postoperativ), cand se constata incalcarea legalitatii si se trece la recuperarea prejudiciilor aduse statului.

6.3.6. Executia de casa a bugetului prin sistemul bancar si prin sistemul de trezorerie

Executia de casa a bugetului reprezinta totalitatea operatiunilor banesti (incasarea veniturilor, plati, mobilizarea surselor de finantare a deficitului bugetar) efectuate prin casierii si prin viramente intre conturi. Executia de casa prin sistemul bancar, practicata in SUA si Marea Britanie, presupune ca institutiile publice sa-si deschida conturi la diferite banci, fluxurile banesti cu bugetul desfasurandu-se prin intermediul bancii centrale. Avantajul derularii executiei de casa prin sistemul bancilor comerciale consta in posibilitatea de a utiliza reteaua de casierii si conturi ale bancilor, dar metoda are si dezavantaje, printre care cele mai importante constau in: - necesitatea ca Ministerul Finantelor sa-si organizeze un sistem separat de control al incasarilor si platilor; - disponibilitatile institutiilor publice la banci reprezinta imobilizari, bugetul trebuind sa apeleze la imprumuturi mai mari pe piata de capital pentru finantarea deficitului; - analiza executiei bugetare este dependenta de executia de casa a sistemului bancar. In alte tari (Franta, Belgia s.a), inclusiv in Romania, executia de casa a bugetului de stat se realizeaza prin sistemul de trezorerie.

Trezoreria are doua functiuni de baza: - Functia de casier public, prin care se efectueaza: - operatiunile de incasare a veniturilor si plata a cheltuielilor bugetare in numerar si prin decontari fara numerar; - controlul cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget si asigurarea informatiilor pentru intocmirea conturilor de executie si a rapoartelor asupra executiei bugetare; - realizeaza gestiunea zilnica de casa a bugetului de stat, elaboreaza prognoze privind cerintele de plati, sincronizarea incasarilor cu platile, inclusiv finantarea deficitului si plata serviciului datoriei publice. - Functia de bancher, trezoreria realizând urmãtoarele operaţiuni : - deschide conturi pentru incasarile si platile institutiilor publice, realizand gestionarea disponibilitatilor banesti ale sectorului public; - gestioneaza datoria publica, in sensul ca asigura finantarea deficitului bugetar si plata serviciului datoriei publice, refinantarea datoriei publice, urmarind sa se incadreze in prevederile incluse in proiectul de buget privind nivelul imprumuturilor fata de ceilalti indicatori macroeconomici si minimizarea costului datoriei publice; - garanteaza sau participa la garantarea imprumuturilor efectuate de agentii guvernamentale care acorda credite pentru efectuarea diferitelor activitati economice (in special investitii productive, in domeniul energetic si infrastructura, constructii de locuinte etc.).

117

Sistemul trezoreriei este format din: - un nucleu central format dintr-o directie specializata in cadrul Ministerului Finantelor, care conduce intreg sistemul de trezorerie si executa politica de trezorerie a Guvernului; - unitati de trezorerie in teritoriu, cu personal specializat pentru executarea operatiunilor de casierie, control de trezorerie, evidenta a incasarilor si cheltuielilor bugetare, pregatire a rapoartelor de executie bugetara.

Sistemul de trezorerie intra in relatii directe cu sistemul bancar, dispunand de un cont de corespondent la banca centrala, prin intermediul caruia introduce in circulatia monetara , deci in circuitul economic, disponibilitatile banesti ale sectorului public. In fluxul resurselor publice dintre trezorerie si sistemul bancar, un loc special il ocupa gestiunea datoriei publice. Aceasta presupune atat plasarea imprumuturilor publice pentru finantarea deficitului bugetar, cat si refinantarea datoriei publice, ceea ce se realizeaza cu participarea directa a bancii centrale, in conformitate cu politica monetara promovata de autoritati. In conditiile functionarii Trezoreriei publice, refinantarea datoriei publice este o actiune continua.

118

CAPITOLULVII

FINANŢAREA DEZVOLTÃRII ECONOMICO-SOCIALE PRIN PROIECTE PUBLICE

7.1. Cadrul legal privind investiţiile instituţiilor publice

- Legea finanţelor publice, nr.500/2002, cu modificãrile şi completãrile ulterioare - Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr.45/2003 privind finanţele publice locale, cu modificãrile şi completãrile ulterioare - Legea finanţelor publice locale, nr.273/2006, care a intrat în vigoare începând cu 1 ianuarie 2007 - Legea administraţiei publice locale, nr.215/2001, cu modificãrile şi completãrile ulterioare - Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii

7.2. Prevederi legale referitoare la investiţiile publice

7.2.1. Resposabilitãţile autoritãţilor publice

Guvernul, prin Ministerul Finanţelor Publice, elaboreazã strategia în domeniul investiţiilor publice, pe baza propunerilor de programe de investiţii pe care le prezintã ordonatorii principali de credite. Ministerul Finanţelor Publice are, de asemenea, urmãtoarele responsabilitãţi în ceea ce priveşte investiţiile publice : - stabileşte conţinutul, forma şi informaţiile referitoare la programele de investiţii necesare în procesul de elaborare a bugetului. - stabileşte prin norme metodologice criteriile de evaluare şi selecţie a obiectivelor de investiţii publice. - analizeazã programul de investiţii din punct de vedere al încadrării în limitele de cheltuieli stabilite, al respectării criteriilor de selecţie şi prioritizare şi a eşalonării creditelor bugetare în funcţie de durata de execuţie a obiectivelor. - coordonează monitorizarea întregului program de investiţii, scop în care va solicita ordonatorilor principali de credite toate informaţiile necesare. Obiectivele de investiţii şi celelalte cheltuieli asimilate investiţiilor se cuprind ca anexe la buget în programele de investiţii anuale, cu condiţia ca, în prealabil, documentaţiile tehnico-economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor asimilate investiţiilor, au fost elaborate şi aprobate potrivit dispoziţiilor legale. - În procesul de investiţii, ordonatorilor de credite le revin urmãtoarele responsabilitãţi :- - sã organizeze sistemul de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a programul de lucrări de investiţii publice; - sã organizeze evidenţa programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora; De asemenea, ordonatorii principali de credite, pe propria răspundere, actualizează şi aprobă valoarea fiecărui obiectiv de investiţii nou sau în continuare, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri, această operaţiune fiind supusă controlului financiar preventiv. La nivelul unitãţilor administrativ-teritoriale, cheltuielile pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri publice locale se cuprind în proiectele

119

de buget, în baza programului de investiţii publice al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, întocmit de ordonatorii principali de credite, care se prezintă ca anexă la bugetul iniţial şi, respectiv, rectificat şi se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. Obiectivele de investiţii şi celelalte cheltuieli asimilate investiţiilor publice ale unitãţilor administrativ-teritoriale se cuprind în programele de investiţii anuale, anexe la buget, numai dacă, în prealabil, documentaţiile tehnico-economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor asimilate investiţiilor, au fost elaborate şi aprobate potrivit dispoziţiilor legale. Ordonatorii principali de credite de la nivel local stabilesc priorităţile în repartizarea sumelor pe fiecare obiectiv înscris în programul de investiţii, în limita fondurilor cuprinse în proiectul de buget cu această destinaţie, asigurând totodată realizarea obiectivelor de investiţii în cadrul duratelor de execuţie aprobate.

7.2.2. Prezentarea investiţiilor publice în proiectul de buget

Cheltuielile pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri publice se cuprind în proiectele de buget, în baza programelor de investiţii publice, care se prezintă ca anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite. Ordonatorii principali de credite vor prezenta anual programul de investiţii publice, pe clasificaţia funcţională. Proiectul de investiţii va cuprinde atât informaţii nefinanciare, cât şi financiare ce caracterizeazã serviciul public vizat şi efortul financiar pentru realizarea acestuia. Informaţiile nefinanciare vor include: - strategia în domeniul investiţiilor, care va cuprinde în mod obligatoriu priorităţile investiţionale şi legătura dintre diferite proiecte, criteriile de analiză care determină introducerea în programul de investiţii a obiectivelor noi în detrimentul celor în derulare; - descrierea proiectului; - stadiul fizic al obiectivelor. Informaţiile financiare vor include: - valoarea totală a proiectului; - creditele de angajament; - creditele bugetare; - graficul de finanţare, pe surse şi ani, corelat cu graficul de execuţie; - analiza cost-beneficiu, care va fi realizată şi în cazul obiectivelor în derulare; - costurile de funcţionare şi de întreţinere după punerea în funcţiune. Structura programelor de investiţii publice Programele de investiţii vor prezenta o structurã standardizatã, în care se nominalizează obiectivele de investiţii grupate pe: investiţii în continuare şi investiţii noi, iar "alte cheltuieli de investiţii" pe categorii de investiţii. Poziţia "alte cheltuieli de investiţii" se detaliază şi se aprobă prin liste separate de către ordonatorul principal de credite şi cuprinde următoarele categorii de investiţii: - achiziţii de imobile; - dotări independente; - cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate şi a altor studii aferente obiectivelor de investiţii; - cheltuielile de expertiză, proiectare şi de execuţie privind consolidările şi intervenţiile pentru prevenirea sau înlăturarea efectelor produse de acţiuni accidentale şi calamităţi naturale - cutremure, inundaţii, alunecări, prăbuşiri şi tasări de teren,

120

incendii, accidente tehnice, precum şi cheltuielile legate de realizarea acestor investiţii; - lucrări de foraj, cartarea terenului, fotogrammetrie, determinări seismologice, consultanţă, asistenţă tehnică şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, potrivit legii. Structura programelor de investiţii publice locale De asemenea, programele de investiţii publice locale prezintã o structurã standardizatã, în care se nominalizează obiectivele de investiţii grupate pe: investiţii în continuare, investiţii noi şi poziţia globală "alte cheltuieli de investiţii", pe categorii de investiţii. Poziţia globală "alte cheltuieli de investiţii" cuprinde următoarele categorii de investiţii: - achiziţii de imobile; - dotări independente; - cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate, proiectelor şi altor studii aferente obiectivelor de investiţii; - cheltuieli de expertiză, proiectare şi de execuţie privind consolidările şi intervenţiile pentru prevenirea sau înlăturarea efectelor produse de acţiuni accidentale şi calamităţi naturale - cutremure, inundaţii, alunecări, prăbuşiri şi tasări de teren, incendii, accidente tehnice, precum şi cheltuielile legate de realizarea acestor investiţii; - lucrări de foraj, cartarea terenului, fotogrammetrie, determinări seismologice, consultanţă, asistenţă tehnică şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, potrivit legii. Cheltuielile de investiţii prevăzute la poziţia globalã « alte cheltuieli de investiţii » se detaliază în anexă distinctă de către ordonatorul principal de credite, pe bază de note de fundamentare, care vor cuprinde elemente referitoare la necesitatea, oportunitatea şi alţi indicatori caracteristici unor asemenea investiţii, şi se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, o dată cu bugetul local.

7.2.3. Prezentarea investiţiilor publice în proiectul de buget

Cheltuielile pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri publice se cuprind în proiectele de buget, în baza programelor de investiţii publice, care se prezintă ca anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite. Ordonatorii principali de credite vor prezenta anual programul de investiţii publice, pe clasificaţia funcţională. Proiectul de investiţii va cuprinde atât informaţii nefinanciare, cât şi financiare ce caracterizeazã serviciul public vizat şi efortul financiar pentru realizarea acestuia. Informaţiile nefinanciare vor include: - strategia în domeniul investiţiilor, care va cuprinde în mod obligatoriu priorităţile investiţionale şi legătura dintre diferite proiecte, criteriile de analiză care determină introducerea în programul de investiţii a obiectivelor noi în detrimentul celor în derulare; - descrierea proiectului; - stadiul fizic al obiectivelor. Informaţiile financiare vor include: - valoarea totală a proiectului; - creditele de angajament; - creditele bugetare; - graficul de finanţare, pe surse şi ani, corelat cu graficul de execuţie; - analiza cost-beneficiu, care va fi realizată şi în cazul obiectivelor în derulare;

121

- costurile de funcţionare şi de întreţinere după punerea în funcţiune. Structura programelor de investiţii publice Programele de investiţii vor prezenta o structurã standardizatã, în care se nominalizează obiectivele de investiţii grupate pe: investiţii în continuare şi investiţii noi, iar "alte cheltuieli de investiţii" pe categorii de investiţii. Poziţia "alte cheltuieli de investiţii" se detaliază şi se aprobă prin liste separate de către ordonatorul principal de credite şi cuprinde următoarele categorii de investiţii: - achiziţii de imobile; - dotări independente; - cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate şi a altor studii aferente obiectivelor de investiţii; - cheltuielile de expertiză, proiectare şi de execuţie privind consolidările şi intervenţiile pentru prevenirea sau înlăturarea efectelor produse de acţiuni accidentale şi calamităţi naturale - cutremure, inundaţii, alunecări, prăbuşiri şi tasări de teren, incendii, accidente tehnice, precum şi cheltuielile legate de realizarea acestor investiţii; - lucrări de foraj, cartarea terenului, fotogrammetrie, determinări seismologice, consultanţă, asistenţă tehnică şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, potrivit legii. Structura programelor de investiţii publice locale De asemenea, programele de investiţii publice locale prezintã o structurã standardizatã, în care se nominalizează obiectivele de investiţii grupate pe: investiţii în continuare, investiţii noi şi poziţia globală "alte cheltuieli de investiţii", pe categorii de investiţii. Poziţia globală "alte cheltuieli de investiţii" cuprinde următoarele categorii de investiţii: - achiziţii de imobile; - dotări independente; - cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate, proiectelor şi altor studii aferente obiectivelor de investiţii; - cheltuieli de expertiză, proiectare şi de execuţie privind consolidările şi intervenţiile pentru prevenirea sau înlăturarea efectelor produse de acţiuni accidentale şi calamităţi naturale - cutremure, inundaţii, alunecări, prăbuşiri şi tasări de teren, incendii, accidente tehnice, precum şi cheltuielile legate de realizarea acestor investiţii; - lucrări de foraj, cartarea terenului, fotogrammetrie, determinări seismologice, consultanţă, asistenţă tehnică şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, potrivit legii. Cheltuielile de investiţii prevăzute la poziţia globalã « alte cheltuieli de investiţii » se detaliază în anexă distinctă de către ordonatorul principal de credite, pe bază de note de fundamentare, care vor cuprinde elemente referitoare la necesitatea, oportunitatea şi alţi indicatori caracteristici unor asemenea investiţii, şi se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, o dată cu bugetul local.

7.2.4. Aprobarea proiectelor de investiţii publice

La nivelul instituţiilor publice centrale, documentaţiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiţii noi care se finanţează, potrivit legii, din fonduri publice se aprobă de către: - Guvern, pentru valori mai mari de 13 milioane RON - ordonatorii principali de credite, pentru valori cuprinse între 1,8 milioane RON şi 13 milioane lei;

122

- ceilalţi ordonatori de credite, pentru valori până la 1,8 milioane RON, cu avizul prealabil al ordonatorului principal de credite. Documentaţiile tehnico-economice aferente investiţiilor publice ce se realizează pe bază de credite externe contractate sau garantate de stat, indiferent de valoarea acestora, se supun aprobării Guvernului. Limitele valorice privind competenţele de aprobare a documentaţiilor tehnico-economice ale obiectivelor de investiţii noi se pot modifica prin hotărâre a Guvernului, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri. La nivelul unitãţilor administrativ-teritoriale, aprobarea proiectelor de investiţii publice locale este îndeplinitã astfel : - documentaţiile tehnico-economice ale obiectivelor de investiţii noi, a căror finanţare se asigură integral sau în completare din bugetele locale, precum şi ale celor finanţate din împrumuturi interne şi externe, contractate direct sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale, se aprobă de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. - documentaţiile tehnico-economice ale obiectivelor de investiţii noi, care se finanţează din împrumuturi externe şi, în completare, din transferuri de la bugetul de stat şi din alte surse, precum şi ale celor finanţate integral sau în completare din împrumuturi externe contractate ori garantate de stat, indiferent de valoarea acestora, se supun spre aprobare Guvernului. - documentaţiile tehnico-economice pentru investiţiile destinate prevenirii sau înlăturării efectelor produse de acţiuni accidentale şi de calamităţi naturale, elaborate şi avizate potrivit dispoziţiilor legale, precum şi notele de fundamentare privind celelalte cheltuieli de investiţii cuprinse în poziţia globală "alte cheltuieli de investiţii" se aprobă de ordonatorii principali de credite. Ordonatorii principali de credite pentru instituţiile publice locale, pe propria răspundere, actualizează şi aprobă valoarea fiecărui obiectiv de investiţii nou sau în continuare, indiferent de sursele de finanţare ori de competenţa de aprobare a acestora, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri. Această operaţiune este supusă controlului financiar preventiv propriu.

7.2.5. Monitorizarea de către ordonatorii principali de credite a proiectelor de investiţii

Pe parcursul execuţiei bugetare ordonatorii principali de credite vor urmări derularea procesului investiţional, în conformitate cu dispoziţiile prezentei legi, şi vor întocmi rapoarte trimestriale de monitorizare, pe care le vor transmite Ministerului Finanţelor Publice. În cazul în care, pe parcursul derulării procesului investiţional, apar probleme în implementarea unui obiectiv, ordonatorul principal de credite va consemna în raportul de monitorizare cauza şi măsurile ce se impun pentru remedierea acestui lucru. În situaţia în care, din motive obiective, implementarea unui proiect de investiţii nu se poate realiza conform proiecţiei bugetare, ordonatorii principali de credite pot solicita Ministerului Finanţelor Publice, până la data de 31 octombrie, redistribuirea fondurilor între proiectele înscrise în programul de investiţii anexă la buget. Ordonatorii principali de credite sunt responsabili de realizarea obiectivelor de investiţii incluse în programele de investiţii. La nivelul unitãţilor administrativ-teritoriale, monitorizarea de către ordonatorii principali de credite a proiectelor de investiţii publice se realizeazã astfel : - în situaţia în care, pe parcursul execuţiei bugetare, din motive obiective, implementarea unui proiect de investiţii nu se poate realiza conform proiecţiei

123

bugetare, ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale pot propune consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, până la data de 31 octombrie, aprobarea redistribuirii fondurilor între proiectele înscrise în programul de investiţii. - ordonatorii principali de credite sunt responsabili de utilizarea eficientă a fondurilor alocate investiţiilor, precum şi de realizarea obiectivelor de investiţii incluse în programele de investiţii.

7.2.6. Acordurile internaţionale legate de investiţiile publice

Toate angajamentele legale, din care rezultă o cheltuială pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, cofinanţate de o instituţie internaţională, se vor efectua în conformitate cu prevederile acordului de finanţare.

7.3 Selectarea proiectelor de investiţii publice

Autoritãţile publice realizeazã investiţii care sã facã posibilã extinderea şi/sau modernizarea serviciilor publice de care sunt responsabile prin lege. În acest sens, trebuie sã armonizeze necesitatea obiectivã a existenţei serviciilor ce produc avantaje sociale sau de altã naturã contribuabililor cu fundamentarea riguroasã a costurilor generate de finantarea obiectevelor de investiţii şi de funcţionarea ulterioarã a acestora. Majoritatea obiectivelor de investiţii publice nu au ca scop principal obţinerea de profit, deorece, pentru ca un proiect sã fie eligibil pentru finanţare din fonduri publice, acesta trebuie sã se dovedeascã fezabil şi sã producã avantaje sociale. Condiţiile pe care trebuie sã le îndeplineascã un proiect de investiţii publice se înscriu în mai multe categorii: - condiţii politice, potrivit cãrora proiectul trebuie sã se înscrie în startegia generalã autoritãţilor publice pentru perioada respectivã. De exemplu, dacã politica guvernamentalã urmãreşte ameliorarea condiţiilor din zonele geografice defavorizate ale ţãrii, proiectele care vor cuprinde obiective din al domeniu nu vor beneficia de prioritate; - condiţii legale. Toate activitãţile incluse în proiectul de investiţie publicã, de la aspectele tehnice, la cele sociale şi financiare, trebuie sã se conformeze legislaţiei în vigoare, privind instituţiile publice, achiziţiile publice, condiţiile tehnice, legislaţia socialã, protecţia mediului natural, accesarea şi utilizarea fondurilor publice autohtone şi comunitare, condiţiile de îndatorare etc.; - condiţii de ordin financiar, ţinând seama cã, fiind investiţie publicã, nu întotdeauna existã o corelaţie directã şi strânsã între fluxurile de numerar ce rezultã din exploatarea investiţiei şi obligaţiile de platã a rambursãrilor aferente surselor împrumutate. Astefel, deşi o instituţie publicã monitorizeazã o investiţie de care este responsabilã, obligaţia de încasare a veniturilor, dar şi de rambursare a împrumuturilor poate sã revinã altei entitãţi; - condiţii care se referã la beneficiul social. Cei însãrcinaţi cu monitorizarea proiectului vor urmãri, în principal, relizarea obiectivelor sociale: construirea unei şcoli, a unui spital etc.; - condiţii de ordin comercial, deoarece pentru derularea unui proiect de investiţii publice sunt necesare: contracte privind achiziţionarea de bunuri de la terţi, contracte cu diferiţi prestatori de servicii – operatori de servicii, care sunt, în general, societãţi comerciale de drept privat – contracte pentru realizarea unor lucrãri, angajarea de personal, contracte cu furnizorii de servicii financiare etc.;

124

- condiţii de naturã tehnicã, prin care sã se asigure calitatea serviciului public, în condiţii de costuri cât mai coborâte; - condiţii ce ţin de latura instituţionalã

7.4. Indicatorii de bază ai investiţiei

Literatura de specialitate cunoaşte, în principal, următorii indicatori de bază ai investiţitei : - Volumul capitalului investit - Durata de execuţie - Durata de exploatare - Investiţia specifică - Termenul de recuperare - Coeficientul de eficienţă economică a investiţiilor - Cheltuieli echivalente - Randamentul economic al investiţiei Volumul capitalului investit este indicatorul care reprezintă efortul economic total pentru proiectarea şi realizarea unui obiectiv de investiţii. Volumul capitalului investit este strâns legat de situaţia social-economică existentă în ţară în peroada în care se face investiţia, precum şi nivelul tehnic şi cel tehnologic sunt mai ridicate şi necesită automatizare şi alte procedee tehnice superioare, cu atât şi volumul cheltuielilor va fi mai mare şi invers. O influenţă importantă asupra volumului de investiţii o au şi preţurile resurselor materiale, energiei, combustibilului etc. precum şi locul de provenienţă al acestor resuse (din ţară sau din import). În principiu, indicatorii privind eficienţa economică a investiţiilr pot îmbrăca două forme, după modul în care analizează: - indicatori EFECT / EFORT  - indicatori EFORT / EFECT , Volumul capitalului investit este un indicator de efort care înglobează însumarea elementelor componente ale acestuia, respectiv : - valoarea resurselor materiale ; - valoarea resurselor financiare ; - valoarea retribuirii forţei de muncă şi a cheltuielilor de protecţie şi A.S. ; Privit în ansamblul economiei naţionale, volumul de investiţii (total;It) prezintă următoarea componenţă : It = Id + Icol + Icon + Y + Iimob + Fm + T + Mc, în care : It = volumul capitalului investit ; Id = valoarea investiţiilor directe (resursele materiale directe înscrise în devizul general) ; Icol = valoarea investiţiilor colaterale (utilităţi, energie, combustibil, căi de acces ritier şi feroviar) ; Icon = valoarea investiţiilor conexe în aval ; Y= valoarea terenului achiziţionat sau închiriat (concesionat ) ; Iimob =valoarea compensării pierderilor provenite din imobilizări de resurse sau alte pierderi create de factorul timp ; Fm = valoarea cheltuielilor efectuate cu pregătirea, calificarea şi specializarea forţei de muncă ; T = taxe vamale pentru import utilaje, instalaţii etc. ; Mc = valoarea mijloacelor circulante.

125

Când e vorba de volumul de investiţii la nivel microeconomic, se elimină din formula de calcul parametrii Icon şi Fm, deoarece investiţiile conexe există iar cadrele profesionale au asigurată pregătirea profesională prin reţeaua şcolară existentă. O formulă de calcul mai concisă cunoscută în literatura de specialitate este şi următoarea : It = Id + Icol + Mc + Cs , în care : Id = investiţiile directe ; Ic = investiţiile conexe şi colaterale ; Mc = valoarea mijloacelor circulante ; Cs = cheltuieli suplimentare (pregătirea cadrelor, supraveghere etc.) Din alt punct de vedere, valoarea capitalului investit poare fi şi mai concis prezentat şi anume : - capital fix activ (maşini, utilaje, instalaţii de lucru care execută procesul tehnologic pentru producţia bunurilor respective ) ; - capital fix pasiv (clădiri, construcţii, căi de acces interior etc. care participă indirect la procesul de bază ). În legislaţia noastră privind evidenţa contabilă a investiţiilor, acestea sunt nominalizate în urmatoarele grupe : - clădiri ; - construcţii speciale ; - maşini de forţă şi utilaje energetice ; - maşini, utilaje şi instalaţii de lucru ; - aparate şi instalaţii de măsură, control şi verificare ; - mijloace de transport ; - animale, plantaţii ; - unelte, accesorii şi inventar gospodăresc . Durata de execuţie (realizare) a lucrărilor de investiţii proiectate reprezintă indicatorul care stabileşte perioada în care are loc execuţia lucrărilor proiectate respectiv perioada în care, potrivit proiectului, întregul efort este transformat în capital fix, activ şi pasiv.

În cadrul acestei perioade se eşalonează cheltuielile de fonduri băneşti şi materiale în colaborare cu beneficiarul investiţiei, iar executantul îşi organizează desfăşurarea lucrărilor de execuţie în aşa fel, încăt să se încadreze în termenele prevăzute prin contractul proiectului de execuţie .

Desfăşurarea execuţiei presupune o organizare riguroasă şi fofolirea unor procedee matematice ca : graficul Gantt, metoda drumului critic (ADC), metoda RERT etc. despre acestea urmând a vorbi într-un capitol aparte, referitor la organizarea şi optimizarea utilizării resurselor de investiţii .

Durata de execuţie a lucrărirlor de investiţii proiectate se caracterizează, din punct de vedere economic, prin aceea că în această perioadă se imobilizează fonduri fără ca ele să aducă vreun venit. De aceea este imperios necesar ca, atât constructorul cât şi beneficiarul să colaboreze strâns în privinţa organizării şi desfăşurării lucrărilor în aşa fel, încât să se poată asigura evitarea oricăror întârzieri care-i afectează şi pe unul şi altul.

De dorit este ca, în desfăşurarea lucrărilor să poată fi puse în funcţiune unele capacităţi de producţie care să se poată produce în paralel cu executarea altor lucrări ce pot fi realizate în partea finală .

Desfăşurarea duratei de execuţie a lucrărilor poate aduce beneficiarului pierderi importante pentru că se pot crea situaţii neprevăzute şi anume :

- nu poate fi respectat un termen contractual stabilit anterior de către beneficiar ;

126

- se poate întâmpla ca prin întârzierea apariţiei pe piaţă mai târziu, unele produse să nu mai fie atât de solicitate ca înainte ;

- se întârzie recuperarea fondurilor investite şi se diminuează beneficiul prevăzut.

Durata de exploatare (funcţionare) a obiectivului proiectat este indicatorul cel mai important pentru orice investitor având în vedere că reprezintă timpul de funcţionare al obiectivului, după ce a fost pus în funcţiune, până la scoaterea sa definitivă din exploatare.

Am putea spune că durata de funcţionare a obiectivului reprezintă timpul în care de fapt, se amortizează valoarea investită în capitolul fix, la care adaugă timpul în care acesta mai funcţionează până la scoaterea sa definitivă din funcţiune, însă nu mai poate asigura o eficienţă economică.

Pentru investitor, cea mai importantă perioadă este durata de exploatare, când realizează beneficiu.

Durata de exploatare este strâns legată de unele previziuni privind durata de solicitare a unor produse fabricate ca şi de influenţa progresului tehnic care, creând produse noi cu calităţi superioare şi mai mult solicitate de societatea umană, conduc la oprirea producţiei care nu mai concordă cu cererile acesteia .

În principiu, durata de exploatare a obiectivului se divide în trei perioade şi anume :

- durata până la atingerea parametrilor proiectaţi (Dp) ; - durata de funcţionare normală la nivelul acestor parametri (Dfn) ; - durata de regres faţă de parametrii proiectaţi (Dr) . Dar, este cunoscut că, până la atingerea parametrilor proiectaţi a mai

existat o durată, aceea de execuţie a lucrărilor (De ), iar în perioada de exploatare se pot distinge, sub aspect economic şi alţi parametri ce trebuie luaţi în calcul şi anume :

- durata de funcţionare eficientă, aceea în care se realizează profit (Def) ;

- durata fizică de funcţionare (Df ) respectiv, perioada în care obiectivul funcţionează, chiar dacă nu mai realizează profit.

Exploatarea propriu-zisă, înseamnă, însă, realizarea unei producţii de o anumită valoare ( Q ) care necesită unele costuri de producţie corespunzătoare (C ) .

Deci, elementele totale care trebuie luate în consideraţie pentru a se putea face o reprezentare grafică a întregului proces, inclusiv valoarea realizată şi costurile sale, în sensul eficienţei economice sunt :

- durata de execuţie a lucrărilor (De) ; - durata până la atingerea parametrilor proiectaţi (Dp) ;

- durata de funcţionare normală la nivelul acestor parametri (Dfn ) ; - durata de regres faţă de parametrii proiectaţi (Ds ) ; - durata de funcţionare eficientă (Def) ; - durata fizică de fucţionare (Df) ; - valoarea producţiei realizate (Q) ; - costurile de producţie (C) . Durata de funcţionare eficientă (Def), respectiv perioda în care se realizează profit este alcătuită din subperioadele Dp + Dfn + Dr. Durata de funcţionare totală (Df ) include perioada în care utilajele ar mai putea funcţiona, dar nu s-ar mai realiza niciun profit. În ceea ce priveşte valoarea producţiei (Q) şi costurile acesteia (C), constatăm că valoarea producţiei are iniţial tendinţa de creştere, dupã care se înregistreazã o

127

evoluţie oarecum stabilă, urmatã, însã, de o tendinţă descrescătoare, când, din cauza uzurii utilajelor, volumul producţiei scade treptat. Evoluţia costurilor de producţie porneşte de la un nivel superior faţă de nivelul producţiei, deoarece la început acesta este mai mic şi, deci, costurile sunt mai mari, dar ulterior manifestã o scãdere treptatã, până când capacitatea de producţie este utilizată cel mai bine. Spre sfârşitul perioadei de viatã a activului fix, costurile eferente acestuia încep sã crească, din cauza uzurii echipamentelor, care diminuează nivelul producţiei şi sporesc costurile prin lucrări frecvente de întreţinere. Investiţia specifică (Si) este indicatorul care creeză posibilitatea pentru investitor de a stabili o corelaţie între efortul investiţional depus şi efectul economic obţinut. De aici rezultă că investiţia specifică este efortul investiţional depus pentru o unitate de capacitate de producţie în unităţi fizice sau valorice. Efortul investiţional include toate cheltuielile efectuate pentru realizarea investţiei totale (It) iar efectul economic reprezintă nivelul capacităţii de producţie obţinut în unităţi fizice, în principiu, într-o perioadă de un an. Din raportul acestor doi parametri, determinăm mărimea investiţiei specifice (Si).

Si = , în care :

It = valoarea totală a investiţiilor; Qh = capacitatea de producţie anuală exprimată în unităţi fizice (tone, buc., m 2, m3, ml.) Când avem de-a face cu o producţie eterogenă şi nu se pot stabili unităţi fizice, transformăm toate produsele în valori şi obţinem valoarea totală a producţiei (Q) iar relaţia va fi:

Si =

În acest fel vom putea cunoaşte ce effort investiţional revine pentru un leu producţie obţinută. Este cunoscută şi noţiunea de investiţie specifică de comparaţie (Sc), când e vorba de obiective similare din ţară şi străinătate. În asemenea situaţii Si trebuie să îndeplinească unele condiţii şi anume:

Si Sc

Când nu este vorba de obiective noi, ca în cazul de mai sus, ci de modernizare, tehnologizare, dezvoltare vom avea relaţii de determinare după cum urmează:

Si = , în care:

Iti = valoarea investiţiilor pentru modernizare; qi = capacitatea de producţie obţinută după modernizare; qo = capacitatea de producţie înainte de modernizare. Compararea variantelor se face prin relaţia:

Sm = , în care:

Sm = investiţia specifică după modernizare; qi = capacitatea variantei “i”

128

Itj = efortul variantei “j” qj = capacitatea variantei “j” Exemplificăm prin tabelul de mai jos cu date concrete, modul de calcul al mai multor variante.

Specificaţie U/MSituaţia iniţială

Variante1 2 3

1. Investiţie u.m. - 800 1100 1250

2.Producţia fizică

u.fizice 30000 70000 120000 130000

Pe baza datelor de mai sus, vom avea:

SmVar.1 = = = 0,02 u.m./buc.

SmVar.2 = = = 0,01 u.m./buc.

SmVar.3 = = = 0,12 u.m./buc.

Sm optim=min(Sm1, Sm2, Sm3)=Sm2 = 0,01 mil. Lei/buc. În situaţia unei producţii eterogene, capacitatea de producţie va fi înlocuită în relaţie cu Q (respectiv Qm şi Qo) astfel cA investiţia specifică prin modernizare (Sm) va fi determinată prin relaţia:

Sm = , rezultând efortul investiţional de modernizare pentru 1 leu

capacitate valorică. Termenul de recuperare a investiţiei este acel indicator sintetic ce reprezintă raportul dintre efortul investiţional (capitalul investit) şi profitul anual obţinut. El ne redă perioada de timp, începând de la darea în funcţiune (exploatare) a obiectivului, până când valoarea investită se recuperează din profitul obţinut. Relaţia prin care se determină această perioadă este:pentru obiective noi:

Ti = , în care:

It = valoarea investiţiilor totale ale variente “ i ” Ph = profitul anual obţinut în varianta “ i ” Practic, în momentul în care, din profitul realizat se încasează întreaga valoare a efortului investiţional, se ajunge la stabilirea timpului de recuperare a acestui efort.pentru obiective la care se realizează lucrări de modernizare, retehnologizare

dezvoltare, calculul va fi:

Ti = , în care:

Iti = valoarea totală a lucrărilor de modernizare, în varianta de după modernizare Ito = valoarea totală a lucrărilor înaintea modernizării

129

Phi = profitul anual realizat după modernizare Pho = profitul anual realizat înainte de modernizare Pentru situaţia când sunt mai multe variante de proiectare privind modernizarea aceluiaşi obiectiv, timpul de recuperare optim (cel mai scurt) se determină astfel: se face o comparaţie a valorilor rezultate din calculele fiecărei variante potrivit metodologiei şi se alege varianta optimă. În acest sens vom avea:

- pentru varianta 0, (înainte de modernizare) T0=

- pentru varianta 1, (după modernizare) T1 =

- pentru varianta 2, (după modernizare) T2 =

- pentru varianta 3, (după modernizare) T3 =

Pentru exemplificare folosim un tabel. Considerăm că pentru realizarea unei investiţii de modernizare s-au propus trei variante, după cum urmează:

Nr.crt.

Specificatie U/M Variante propuse

0 1 2 3 4 5 61 Capital investit u.m. 100 110 122 1542 Venituri u.m. 105 105 114 1243 Cheltuieli de exploatare u.m. 103 101 107 1134 Profit u.m. 2 4 7 11

Considerându-se varianta zero ca variantă de bază, să se determine varianta optimă dintre variantele 1, 2, 3 utilizând ca indicator de departajare timpul (durata) de recuperare a investiţiei cunoscând că produsele sunt cerute pe piaţă 6 ani.Din calcule constatăm următoarele:

T1 = = = 5 ani

T2 = = = 4,4 ani

T3 = = = 3,7 ani

T.optim = min.(T1, T2, T3) = T3 = 3,7 ani. T3 este în primul rând inferior timpului de 6 ani şi este în acelaşi timp cel mai scurt timp dintre toate variantele, deci este timpul optim.

130

În mod obişnuit, în primii ani de funcţionare, constatăm profituri mici decât cele proiectate, deoarece perioada atingerii utilizării capacităţii maxime de producţie, influenţând timpul de recuperare a capitalului printr-o oerecare lungime a sa. O formulă mai sintetică de determinare, în general, a termenului de recuperare a capitalului, prin compararea profitului proiectat cu cel realizat, cunoscută în literatura de specialitate este următoarea:

T = , în care:

T = termenul de recuperare P = diferenţa dintre profitul proiectat şi cel realizat în cadrul perioadei de atingere a parametrilor proiectaţi P’ = profitul suplimentar realizat în cadrul punerii în funcţiune a capacităţii parţiale de producţie în cadrul duratei de realizare a obiectivului. Coeficientul de eficienţă economică a investiţiilor este indicatorul de primă importanţă în urma execuţiei investiţiei (deci un efect) şi valoarea totală a capitalului investit în obiectiv (deci un effort). Sunt cunoscute mai multe situaţii care pot fi întâlnite şi anume:pentru obiective noi, relaţia de calcul este:

Ei = , în care:

Ei = coeficientul de eficienţă economică Phi = profitul annual de investiţii Iti = efortul total investiţional al variantei de investiţii În principiu, ca indicator de tipul efect/efort, coeficientul de eficienţă economică a investiţiilor arată câţi lei de profit annual se vor putea obţine de la leu efort investiţional. Cu cât rezultatul obţinut va fi mai mare, cu atât se consideră mai avantajos.pentru modernizare, retehnologizare, dezvoltare a unor capacităţi de producţie, calculul indicatorului capătă următoarea structură:

Eim = , în care:

Eim = eficienţa economică a investiţiilor prin modernizare Phmi = profitul obţinut prin modernizare în varianta “i” Phmo = profitul obţinut prin modernizare înainte de modernizare Itmi = efortul investiţional total al modernizării variantei “i” de investiţii Când avem prezentate mai multe variante, calculul eficienţei economice a investiţiilor (cea mai avantajoasă variantă) se determină prin deducţia parametrilor unei variante din alta, ca mai jos:

Ei = , în care “i” şi “j” sunt variante distincte.

De fapt, coeficientul de eficienţă economică a investiţiei este un raport invers faţă de termenul de recuperare a investiţiei. Deci, cu cât termenul de recuperare este mai redus, cu atât beneficiul obţinut este mai mare şi invers.

131

Eficienţa economică a investiţiei mai poate fi privită şi din punctul de vedere al volumului capitalului fix investit “Q” faţă de valoarea capitalului fix investit “K” potrivit relaţiei:

Ei =

O primă trăsătură a acestui indicator este aceea că el prezintă analiza comparativă a unor lucrări de investiţii din ţară cu altele similare din alte ţări dezvoltate. Literatura de specialitate stabileşte mai multe categorii de indicatori ce pot exprima analiza economică a capitalului fix, cum ar fi:producţia la 1000 lei capital fix redată de relaţia:

Ei = .1000

profitul la 1000 lei capital fix care se poate determina fie ca profit brut

(Pt = ), fie ca profit net (Pn = ).

Cheltuieli echivalente (recalculate) constituie indicatorul care reprezintă totalitatea cheltuielilor efectuate, atât pentru realizarea obiectivului de investiţii, cât şi pentru funcţionarea normală la parametrii proiectaţi de funcţionare. Prin utilizarea acestui indicator putem obţine un anumit efect economic, fie din raportarea unui volum mai mare de cheltuieli la o investiţie mai mică, fie cu un effort de investiţii mai mare şi cu cheltuieli mai mici. Există situaţii când, în analiza comparativă a variantelor de proiect, întâlnim situaţii care ne pun unele semne de întrebare şi anume: efortul investiţional poate să fie mai mare decât al altei variante, dar costurile de exploatare pot să fie mai mici, iar la cealaltă, invers. Considerând că avem variantele “i” şi “j”, practic problema întâlnită se poate prezenta astfel: Iti > Itj iar Chi < Chj. Pentru ce optăm, în acest caz ? Pentru cea cu efortul investiţional mai mic şi cheltuielile de exploatare mai mari, sau invers ? Un ghid necesar în asemenea situaţii ni-l redă folosirea unei relaţii de calcul de tipul: K = (it + Ch)·De, în care: It = efortul investiţional total Ch = cheltuielile anuale pentru producţie De = durata de funcţionare eficientă a obiectivului K = valoarea cheltuielilor echivalente În cazul că e vorba de varianta “i” sau varianta “j” , la fiecare simbolizare se va adăuga litera “i” sau “j”. Spre exemplu, la varianta “i” vom avea: Ki = (Iti + Chi) · Dej, Iar la varianta “j”: Kj = (Itij + Chj) · Dej Dacă se compară cheltuielile echivalente (recalculate) efectuate în cazuri de modernizări, retehnologizării indicatorul fiecărei variante poate fi determinat după următoarea formulă:

132

Ki = , în care elementul suplimentar “qi” reprezintă

capacitatea de producţie a variantei “i” iar Tni reprezintă termenul normal de recuperare a investiţiei. În cazul determinării indicatorului pentru alegerea variantei optime, prin comparare, pentru fiecare variantă se va utiliza formula următoare:

K = , în care D reprezintă durata de funcţionare a obiectivului

de investiţie. Din compararea mai multor variante (I, j…n) se va alege cea cu rezultatul cel mai satisfăcător (mic pentru investitor). În toate cazurile, însă trebuie să fie vorba de capacităţi de producţie egale fiindcă, astfel, nu se poate vorbi de comparaţie justă. Randamentul economic al investiţiei este un indicator cu un grad de mare cuprindere, făcând posibilă comparabilitatea între beneficiul obţinut după realizarea obiectivului şi efortul investiţional depus. Este bine cunoscut că scopul oricărui investitor este obţinerea de profit cât mai satisfăcător. După cum se cunoaşte, profitul poate îmbrăca mai multe forme, respectiv: - profitul realizat (prevăzut să se realizeze) în timpul unui an (Ph anual) care se determină prin scăderea din valoarea totală a producţiei anuale (Ch), respectiv: Ph=Qh-Ch, ca formulă generală. Când e vorba de o variantă anume (i, j…n) introducem şi literele respective în formulă. - profitul total realizat (prevăzut a se realiza) pe întreaga perioadă de funcţionare a obiectivului (Pt). În acest caz, pornim de la profitul annual (Ph) pentru determinarea profitului total, amplificăm profitul annual cu numărul anilor de funcţionare (De). Deci, Pt = Ph.De Este cunoscută şi noţiunea de profit de recuperare (Pr) care reprezintă valoarea efortului investiţional făcut şi, deci, este egal cu aceasta, respectiv: Pr = It. În ultimă analiză, profitul cel mai îndeaproape urmărit de investitor este profitul care-I rămâne după ce şi-a recuperat toate cheltuielile efectuate, deci aşa zisul profit final (Pf). Deci, Pf = Pt – Pr sau Pt – It (având în vedere că Pr = It). Ca indicator de efect/efort, randamentul economic al investiţiei (R) se determină prin raportul dintre efectul final şi efortul total, deci între profitul final (Pf) şi investiţiile totale (It).

Deci, R =

Când e vorba de variante multiple (I, j…n) vom avea Ri, Rj, Rn etc. şi respectiv Pfi, Iti etc. Randamentul economic al investiţiei exprimă valoric câţi lei de profit final vor rezulta pentru un leu capital investit adică ce valoare de profit se poate obţine, după recuperarea investiţiei, pentru fiecare leu investit. În Figura 5.4.b. se reliefeazã corelaţia dintre efortul investiţional şi profitul final, după cum urmează:

133

Potrivit celor arătate mai sus, randamentul economic al investiţiei se determină ca un indicator de efect/effort, deci:

R = .

Cum, însă uneori, în practică randamentul economic al investiţiei se determină pornind de la profitul total, în acest caz vom avea:

R = , respectiv R = -1

Relaţiile de mai sus nu alterează principiul potrivit căruia randamentul economic al investiţiei se determină în funcţie de profitul final. Când, însă, pornim de la profitul total vom avea grijă ca raportul să prezinte şi includerea lui (-1), fapt care conduce tot la profitul final. În principiu, la baza obţinerii unui randament economic al investiţiei cât mai satisfăcător este necesar să fie luaţi în consideraţie o serie importantă de factori economici ca: - efectuarea unor lucrări de execuţie de bună calitate, astfel încât timpul de recuperare a investiţiei să fie cât mai scurt; - utilizarea raţională a tuturor resurselor materiale, umane şi financiare pentru reducerea importantă a cheltuielilor de producţie; - utilizarea judicioasă a capacităţilor de producţie şi a utilajelor de bază pentru prelungirea duratei de exploatare eficientă a obiectivului; - sporirea volumului producţiei printr-o îmbunătăţire a structurii sortimentale în raport de corelaţia cerere-ofertă. O serie de indicatori suplimentari ca: productivitatea muncii, privită din multiple puncte de vedere, consumurile specifice, costul produselor precum şi alţi indicatori tehnico-economici ce se studiază la alte discipline economice, sunt în măsură să contribuie esenţial la obţinerea unui randament economic al investiţiilor, atât în faza de proiectare cât şi în faza de exploatare.

7.5. Elementele financiare ale unei investiţii:

Elementele care definesc investiţia din punct de vedere financiar sunt, în principal : - suma totalã a investiţiei, atât cea iniţialã, cât şi cheltuielile ce apar pe parcurs : - preţul de achiziţie - variaţia necesarului de fond de rulment determinatã de punerea în funcţiune a investitiei respective - taxele şi cheltuielile vamale, alte cheltuieli cu caracter fiscal generate de achiziţionarea respectivelor elemente patrimoniale - cheltuielile de transport, asigurare etc. - comisioane, onorarii etc. - durata de viaţã : - fiscalã (contabilã) = durata normatã de serviciu, conform Legii amortizãrii - tehnicã, respectiv cea înscrisã în documentaţia producãtorului ;comercialã, în funcţie de vandabilitatea acesteia, respectiv de cota de piaţã ; - juridicã, potrivit reglementãrilor în vigoare referitoare la perioada în care este admisã funcţionarea.

134

- beneficiile suplimentare sau economiile de materiale şi de manoperã = fluxuri de trezorerie marginale (FTM) = încasãri suplimentare - plãţi suplimentare - valoarea rezidualã (VR), respectiv valoarea rãmasã în înregistrãrile contabile dupã încetarea utilizãrii. Rata de actualizare - pentru investiţii finanţate din fonduri proprii - rata medie a dobânzii - corectatã cu rata inflaţiei - şi o primã de risc - pentru investiţii finanţate atât din fonduri proprii, cât şi din fonduri împrumutate - costul mediu ponderat al capitalului, ce ţine cont de: - riscul economic - riscul financiar al îndatorãrii In luarea deciziei de finanţare se determinã patru indicatori de eficienţã : - Termenul de recuperare (TR) - Valoarea actualizatã netã (VAN) - Indicele de profitabilitate (IP) - Rata internã de rentabilitate (RIR) Termenul de recuperare (TR) sau metoda pay-back

TR = I

FTMact an./ unde FTMact/an = fluxurile medii anuale actualizate

I = capitalul investit

FTMact/an =

FTMt

r

VR

r

n

t nt

n

( ) ( )1 11

Valoarea actualizatã netã (VAN)

VAN = FTMt

r

VR

rI

t nT

N

( ) ( )1 11

Metoda VAN presupune cã fluxurile de trezorerie anuale sunt reinvestite constant pe piaţa financiarã la nivelul ratei (r) de actualizare.

Indicele de profitabilitate (IP)

IP = VAN I

I

VAN

I

1 pentru n ani

Sn S r rSn

Sr Ipn n n 0

0

1 1 1( )

Rata internã de rentabilitate (RIR)

IFTMt

RIR

VR

RIRt nT

N

( ) ( )1 11

135

RIR trebuie sã fie rata medie a dobânzii de piaţã sau costul mediu al

capitalului

Dacã se ţine seama de posibilitatea reinvestirii fluxurilor de trezorerie la o ratã medie de rentabilitate, se determinã o RIRM (modificatã)

RIRM =

FTMt re VR

I

n t

T

N N

* ( )/

1

11

1

unde: nt

re = rata medie de rentabilitate

7.6. Achiziţiile publice

7.6.1. Forme de gestiune a serviciilor publice

Gestiunea economicã şi financiarã a serviciilor publice este în responsabilitatea administraţiilor publice, conducãtorii acestor administraţii fiind aleşi de colectivitate, în conformitate cu legile ţãrii respective. Forma de organizare şi finanţare a gestiunii serviciilor publice este de mai multe tipuri, iar autoritãţile publice pot utiliza concomitent douã sau mai multe dintre aceste tipuri, în funcţie de specificul serviciului, partenerii de acţiune, abilitãţile manageriale proprii, precum şi de cadrul legislativ general. Astfel, gestiunea economicã a serviciilor publice, adicã realizarea propriu-zisã şi distribuirea acestora cãtre persoanele eligibile poate fi66: Tipuri de gestionare a serviciilor publice în cadrul instituţiilor publice : - în regie proprie, când administraţia publicã centralã sau localã sau instituţia publicã subordonatã acestora organizeazã o instituţie, fãrã personalitate juridicã distinctã faţã de autoritatea publicã, care va presta serviciul public. Gestiunea în regie proprie poate fi : - directã, când realizarea serviciului public este finanţatã de cãtre administraţia publicã; - indirectã, în cazul serviciilor cu caracter industrial sau comercial, când agentul economic funcţioneazã pe baza autonomiei financiare, acoperindu-şi cheltuielile din venituri proprii (preţuri sau tarife), nu de la bugetul local. - printr-o instituţie specializatã, indiferent dacã aceasta este publicã sau privatã. Într-o astfel de situaţie, legislaţia în vigoare impune respectarea transparenţei în procesul de încredinţare a gestionãrii serviciului public. - gestionarea serviciului public prin încredinţare se poate desfãşura în mai multe moduri: - în temeiul unui contract de locaţie. Locaţia de gestiune este un contract administrativ prin care o persoanã publicã încredinţeazã unei persoane private exploatarea unui bun din domeniul public, plãtind pentru aceasta o sumã forfetarã, pe bazã de comision calculat asupra asupra facturii; - prin înputernicirea datã de autoritatea publicã, adicã prin delegare directã, dar numai în condiţiile legii;

66 A. Parlagi, C. Iftimoaie - Servicii publice locale, Editura Economica, Bucureşti 2001

136

- prin concesionare. Prin contractul de concesiune, autoritatea publicã localã, numitã cedent transmite administrarea serviciului public unui agent economic, numit concesionar, pe o perioadã determinatã, acesta trebuind sã desfãşoare o activitate rentabilã ş sã plãteascã o redevenţã.

7.6.2. Cadrul legal privind achiziţiile publice

Instituţiile publice utilizeazã bani publici, conform prevederilor şi/sau constrângerilor bugetare proprii şi, în consecinţã, trebuie sã se conformeze reglementãrilor în vigoare privind achiziţiile publice (OuG nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii). Noua reglementare promovatã în domeniul achiziţiilor publice a fost elaboratã în contextul angajamentelor asumate de România în cadrul capitolului 1 "Libera circulaţie a mărfurilor" şi al recomandărilor Comisiei Europene. Problema achiziţiilor publice este fundamentalã pentru buna derulare a procesului bugetar în cadrul instituţiilor publice, atât în ceea ce priveşte elaborarea, cât şi execuţia acestuia, deoarece se referã la modalitatea de contractare a produselor, lucrãrilor sau serviciilor ş.a. în vederea realizãrii serviciilor publice pe care trebuie sã le gestioneze. În înţelesul legii, prin întreprindere publică este desemnatã persoana care desfăşoară activităţi economice şi asupra căreia se exercită direct sau indirect, ca urmare a unor drepturi de proprietate, a participaţiilor financiare sau a regulilor specifice prevăzute în actul de înfiinţare a întreprinderii respective, influenţa dominantă a unei autorităţi contractante care se află, direct ori indirect, în cel puţin unul dintre următoarele cazuri: - deţine majoritatea capitalului subscris; - deţine controlul majorităţii voturilor în organul de conducere, cum ar fi adunarea generală; - poate numi în componenţa consiliului de administraţie, a organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia; Autoritãţile contractante sunt instituţiile publice care realizeazã achiziţii publice şi acestea pot fi, conform prevederilor OuG nr.34/2006: - oricare organism al statului - autoritate publică sau instituţie publică - care acţionează la nivel central ori la nivel regional sau local; - oricare organism de drept public, altul decât cele prevăzute anterior, care a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi care se află cel puţin în una dintre următoarele situaţii: - este finanţat, în majoritate, de către o autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit. a), sau de către un alt organism de drept public; - se află în subordinea sau este supusă controlului unei autorităţi contractante, sau unui alt organism de drept public; - în componenţa consiliului de administraţie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o autoritate contractantă sau de către un alt organism de drept public; - oricare asociere formată de una sau mai multe autorităţi contractante dintre cele prevăzute mai sus; - oricare întreprindere publică ce desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile prevăzute la contracte sectoriale, atunci când aceasta atribuie contracte de achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi;

137

- oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute anterior, care desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile prevăzute la contracte sectoriale, în baza unui drept special sau exclusiv, acordat de o autoritate competentă, atunci când acesta atribuie contracte de achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi. De asemenea, prin contractant se înţelege ofertantul care a devenit, în condiţiile legii, parte într-un contract de achiziţie publică; Achiziţiile publice se realizeazã în conformitate cu prevederile legale, în scopul: - promovãrii concurenţei între operatorii economici; - garantãrii tratamentului egal şi nediscriminarea operatorilor economici; - asigurãrii transparenţei şi integrităţii procesului de achiziţie publică; - asigurãrii utilizării eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de către autorităţile contractante. În acest demers, autoritãţile publice vor respecta urmãtoarele principii: - nediscriminarea; - tratamentul egal; - recunoaşterea reciprocă; - transparenţa; - proporţionalitatea; - eficienţa utilizării fondurilor; - asumarea răspunderii. Legislaţia în vigoare se referã la: - atribuirea contractului de achiziţie publică, inclusiv a contractului sectorial, în acest din urmă caz fiind aplicabile prevederile privind contractele sectoriale. Prin contract de achiziţie publică se înţelege contractul care include şi categoria contractului sectorial, cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii. - încheierea acordului-cadru, care reprezintã înţelegerea scrisă intervenită între una sau mai multe autorităţi contractante şi unul sau mai mulţi operatori economici, al cărei scop este stabilirea elementelor/condiţiilor esenţiale care vor guverna contractele de achiziţie publică ce urmează a fi atribuite într-o perioadă dată, în mod special în ceea ce priveşte preţul şi, după caz, cantităţile avute în vedere; - atribuirea contractului de achiziţie publică de către o persoană fizică/juridică, în cazul în care respectivul contract este finanţat/subvenţionat în mod direct, în proporţie de mai mult de 50%, de către o autoritate contractantă; - atribuirea contractului de achiziţie publică de către o autoritate contractantă, în numele şi pentru o altă persoană fizică/juridică, în cazul în care respectivul contract este finanţat/subvenţionat în mod direct, în proporţie de mai mult de 50%, de către o autoritate contractantă; - organizarea concursului de soluţii, respectiv o procedură prin care achiziţionează, în special în domeniul amenajării teritoriului, al proiectării urbanistice şi peisagistice, al arhitecturii sau în cel al prelucrării datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concurenţiale de către un juriu, cu sau fără acordarea de premii. - atribuirea contractului de concesiune de lucrări publice şi a contractului de concesiune de servicii. Contract de concesiune de lucrări publice este contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii

138

contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani. Contract de concesiune de servicii este contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebirea că în contrapartida serviciilor prestate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani; Derularea achiziţiilor publice se efecueazã în mai multe faze: - analiza şi planificarea achiziţiilor publice, care vor cuprinde: - identificarea nevoilor - elborarea strategiei de dezvoltare - stabilirea resurselor necesare şi identificarea surselor - corelarea cu bugetele şi fondurile publice, având în vedere prioritãţile stabilite pentru acestea - estimarea valorii contractului de achiziţii - elaborarea şi aprobarea programului de investiţii - utilzarea procedurilor de achiziţii publice: - constituirea comisiei de evaluare / negociere - elaborarea şi aprobarea documentaţiei pentru oferta de achiziţie publicã - întocmirea referatului de oportunitate privind achiziţia publicã, publicarea anunţului pentru invitaţia de participare - primirea ofertelor, analiza acestora, atribuirea contractului - administrarea contractului - raportarea îndeplinirii contractului, cantitativ şi calitativ. Procedurile de atribuire a contractului de achiziţie publică sunt: - licitaţia deschisă, respectiv procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune oferta; - licitaţia restrânsă, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-şi depune candidatura, urmând ca numai candidaţii selectaţi să aibă dreptul de a depune oferta; - dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-şi depune candidatura şi prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidaţii admişi, în scopul identificării uneia sau mai multor soluţii apte să răspundă necesităţilor sale, urmând ca, pe baza soluţiei/soluţiilor, candidaţii selectaţi să elaboreze oferta finală; - negocierea, respectiv procedura prin care autoritatea contractantă derulează consultări cu candidaţii selectaţi şi negociază clauzele contractuale, inclusiv preţul, cu unul sau mai mulţi dintre aceştia. Negocierea poate fi: - negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare; - negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare; - cererea de oferte, respectiv procedura simplificată prin care autoritatea contractantă solicită oferte de la mai mulţi operatori economici. Autoritatea contractantă are dreptul de a achiziţiona direct produse, servicii sau lucrări, în măsura în care valoarea achiziţiei nu depăşeşte echivalentul în lei a 5.000 euro pentru fiecare produs, serviciu sau lucrare. Orice autoritate contractantă are dreptul de a aplica procedurile de atribuire de mai sus şi prin utilizarea mijloacelor electronice, care se realizează prin intermediul SEAP.

139

Sistemul electronic de achiziţii publice - SEAP - desemnează sistemul informatic de utilitate publică, accesibil prin Internet la o adresă dedicată, utilizat în scopul aplicării prin mijloace electronice a procedurilor de atribuire. Documentaţia de atribuire Autoritatea contractantă are obligaţia de a preciza în cadrul documentaţiei de atribuire orice cerinţă, criteriu, regulă şi alte informaţii necesare pentru a asigura ofertantului/candidatului o informare completă, corectă şi explicită cu privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire, astfel: - informaţii generale privind autoritatea contractantă (adresa, persoane de contact, mijloace de comunicare etc.); - instrucţiuni privind date limită care trebuie respectate şi formalităţi care trebuie îndeplinite în legătură cu participarea la procedura de atribuire; - dacă sunt solicitate, cerinţele minime de calificare, precum şi documentele care urmează să fie prezentate de ofertanţi/candidaţi pentru dovedirea îndeplinirii criteriilor de calificare şi selecţie; - caietul de sarcini sau documentaţia descriptivă, aceasta din urmă fiind utilizată în cazul aplicării procedurii de dialog competitiv sau de negociere; - instrucţiuni privind modul de elaborare şi de prezentare a propunerii tehnice şi financiare; - informaţii detaliate şi complete privind criteriul de atribuire aplicat pentru stabilirea ofertei câştigătoare; - instrucţiuni privind modul de utilizare a căilor de atac; - informaţii referitoare la clauzele contractuale obligatorii. - condiţiile de muncă şi de protecţie a muncii, care sunt în vigoare la nivel naţional şi care trebuie respectate pe parcursul îndeplinirii contractului de lucrări ori de servicii. Caietul de sarcini conţine, în mod obligatoriu, specificaţii tehnice, care reprezintă cerinţe, prescripţii, caracteristici de natură tehnică ce permit fiecărui produs, serviciu sau lucrare să fie descris, în mod obiectiv, în aşa manieră încât să corespundă necesităţii autorităţii contractante. Orice operator economic are dreptul de a participa, individual sau într-un grup de operatori, la procedura de atribuire. Prin operator economic se desemneazã oricare furnizor de produse, prestator de servicii sau executant de lucrări - persoană fizică/juridică, de drept public sau privat, ori grup de astfel de persoane care oferă în mod licit pe piaţă produse, servicii şi/sau execuţie de lucrări. Ofertant este oricare operator economic care a depus ofertă. Oferta este acel act juridic prin care operatorul economic îşi manifestă voinţa de a se angaja din punct de vedere juridic într-un contract de achiziţie publică; oferta cuprinde propunerea financiară şi propunerea tehnică. Propunerea tehnică desemneazã partea ofertei elaborată pe baza cerinţelor din caietul de sarcini sau, după caz, din documentaţia descriptivă. Propunerea financiară este partea ofertei ce cuprinde informaţiile cu privire la preţ, tarif, alte condiţii financiare şi comerciale corespunzătoare satisfacerii cerinţelor solicitate prin documentaţia de atribuire. Are calitatea de candidat oricare operator economic care a depus candidatura în cazul unei proceduri de licitaţie restrânsă, negociere sau dialog competitiv. Candidatura înseamnã documentele prin care un candidat îşi demonstrează situaţia personală, capacitatea de exercitare a activităţii profesionale, situaţia economică şi financiară, capacitatea tehnică şi profesională, în vederea obţinerii

140

invitaţiei de participare pentru depunerea ulterioară a ofertei, în cazul aplicării unei proceduri de licitaţie restrânsă, negociere sau dialog competitiv. Concurent este oricare operator economic care a prezentat un proiect în cadrul unui concurs de soluţii. Proceduri de atribuire Autoritatea contractantă are obligaţia la perioadele minime care trebuie asigurate între, pe de o parte, data transmiterii spre publicare a anunţurilor de participare sau data transmiterii invitaţiilor de participare şi, pe de altă parte, data limită pentru depunerea ofertelor/candidaturilor., precum şi de a prelungi perioada pentru elaborarea ofertelor în cazul în care acestea nu pot fi elaborate decât după vizitarea amplasamentelor sau după consultarea la faţa locului a unor documente-anexă la caietul de sarcini etc. Procedura de licitaţie deschisă se desfăşoară, de regulă, într-o singură etapă. Autoritatea contractantă are dreptul de a decide organizarea unei etape suplimentare de licitaţie electronică, caz în care are obligaţia de a anunţa această decizie în anunţul de participare şi în documentaţia de atribuire. Licitaţia deschisă se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui anunţ de participare prin care solicită operatorilor economici interesaţi depunerea de oferte. Procedura de licitaţie restrânsă se desfăşoară, de regulă, în două etape: - etapa de selectare a candidaţilor, prin aplicarea criteriilor de selecţie; - etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaţii selectaţi, prin aplicarea criteriului de atribuire. Orice operator economic are dreptul de a-şi depune candidatura pentru prima etapă a procedurii de licitaţie restrânsă. Autoritatea contractantă are obligaţia de a indica în anunţul de participare criteriile de selecţie şi regulile aplicabile, numărul minim al candidaţilor pe care intenţionează să-i selecteze şi, dacă este cazul, numărul maxim al acestora. Numărul minim al candidaţilor indicat în anunţul de participare nu poate fi mai mic de 5. Autoritatea contractantă are obligaţia de a transmite concomitent o invitaţie de participare la etapa a doua a procedurii de licitaţie restrânsă tuturor candidaţilor selectaţi. Este interzisă invitarea la etapa a doua a licitaţiei restrânse a unui operator economic care nu a depus candidatura în prima etapă sau care nu a îndeplinit criteriile de selecţie. Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de dialog competitiv pentru atribuirea unui contract de achiziţie publică dacă se îndeplinesc, în mod cumulativ, următoarele condiţii: - contractul în cauză este considerat a fi de complexitate deosebită; - aplicarea procedurii de licitaţie deschisă sau restrânsă nu ar permite atribuirea contractului de achiziţie publică în cauză. Contractul de complexitate deosebită este considerat acel contract de achiziţie publică pentru care autoritatea contractantă nu este, în mod obiectiv, în măsură: - să definească specificaţiile tehnice capabile să îi satisfacă necesităţile şi exigenţele; şi/sau - să stabilească montajul financiar şi/sau cadrul juridic de implementare a proiectului. Procedura de dialog competitiv se desfăşoară în trei etape: - etapa de preselecţie a candidaţilor;

141

- etapa de dialog cu candidaţii admişi în urma preselecţiei, pentru identificarea soluţiei/soluţiilor apte să răspundă necesităţilor autorităţii contractante şi în baza căreia/cărora candidaţii vor elabora şi vor depune oferta finală; - etapa de evaluare a ofertelor finale depuse. Negocierea cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare numai în următoarele cazuri: - atunci când, în urma aplicării licitaţiei deschise, licitaţiei restrânse sau a dialogului competitiv, au fost depuse numai oferte inacceptabile sau neconforme. Aplicarea procedurii de negociere în acest caz este posibilă numai după anularea procedurii iniţiale de licitaţie deschisă, licitaţie restrânsă sau dialog competitiv şi numai dacă cerinţele iniţiale prevăzute în documentaţia de atribuire nu sunt modificate substanţial; - în situaţii excepţionale, temeinic motivate, atunci când natura lucrărilor/produselor/serviciilor sau riscurile implicate de executarea/livrarea/prestarea acestora nu permit o estimare iniţială globală a preţului viitorului contract de achiziţie publică; - atunci când serviciile care urmează să fie achiziţionate, îndeosebi serviciile financiare sau serviciile intelectuale, cum ar fi cele care implică proiectarea lucrărilor, sunt de aşa natură încât caietul de sarcini nu poate fi elaborat cu precizia pe care o impune atribuirea unui contract de achiziţie publică prin aplicarea licitaţiei deschise sau licitaţiei restrânse; - atunci când lucrările ce urmează a fi executate sunt necesare exclusiv în scopul cercetării ştiinţifice, experimentării sau dezvoltării tehnologice, şi numai dacă acestea nu se realizează pentru obţinerea unui profit şi nici nu urmăresc acoperirea costurilor aferente. Negocierea fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare Procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare poate fi aplicatã de autoritatea contractantã numai în următoarele cazuri: - atunci când, în urma aplicării licitaţiei deschise sau restrânse, nu a fost prezentată nici o ofertă sau au fost prezentate numai oferte necorespunzătoare. - atunci când, din motive tehnice, artistice sau pentru motive legate de protecţia unor drepturi de exclusivitate, contractul de achiziţie publică poate fi atribuit numai unui anumit operator economic; - ca o măsură strict necesară, atunci când perioadele de aplicare a licitaţiei deschise, a licitaţiei restrânse sau a negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare nu pot fi respectate din motive de extremă urgenţă. - atunci când produsele ce urmează a fi livrate sunt fabricate exclusiv în scopul cercetării ştiinţifice, experimentării, studiilor sau dezvoltării tehnologice, şi numai dacă acestea nu se realizează pentru obţinerea unui profit şi nici nu urmăresc acoperirea costurilor aferente; - atunci când este necesară achiziţionarea, de la furnizorul iniţial, a unor cantităţi suplimentare de produse destinate înlocuirii parţiale sau extinderii echipamentelor/instalaţiilor livrate anterior. - atunci când produsele sunt cotate la bursa de mărfuri, iar achiziţia acestora se realizează prin operaţiuni pe piaţa de disponibil; - atunci când produsele pot fi achiziţionate în condiţii deosebit de avantajoase, de la un operator economic care îşi lichidează definitiv afacerile, de la un judecător-sindic care administrează afacerile unui operator economic în stare de faliment sau lichidare, printr-un aranjament cu creditorii unui operator economic în stare de faliment

142

sau lichidare ori printr-o altă procedură similară cu cele anterioare, reglementată prin lege; - atunci când, ca urmare a unui concurs de soluţii, contractul de servicii trebuie să fie atribuit, conform regulilor stabilite iniţial, concurentului câştigător sau unuia dintre concurenţii câştigători ai concursului respectiv. - atunci când este necesară achiziţionarea unor lucrări sau servicii suplimentare/adiţionale, care nu au fost incluse în contractul iniţial, dar care datorită unor circumstanţe neprevăzute au devenit necesare pentru îndeplinirea contractului în cauză, şi numai dacă se respectă, în mod cumulativ, următoarele condiţii: - atribuirea să fie făcută contractantului iniţial; - lucrările sau serviciile suplimentare/adiţionale nu pot fi, din punct de vedere tehnic şi economic, separate de contractul iniţial fără apariţia unor inconveniente majore pentru autoritatea contractantă sau, deşi separabile de contractul iniţial, sunt strict necesare în vederea îndeplinirii acestuia; - valoarea cumulată a contractelor atribuite pentru lucrări şi servicii suplimentare/adiţionale nu depăşeşte 50% din valoarea contractului iniţial; - atunci când, ulterior atribuirii unui contract de lucrări sau de servicii, autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze noi lucrări, respectiv noi servicii, care sunt similare lucrărilor sau serviciilor achiziţionate prin atribuirea contractului iniţial şi numai dacă se respectă, în mod cumulativ, următoarele condiţii: - atribuirea se face contractantului iniţial, iar noile lucrări, respectiv noile servicii, constau în repetarea unor lucrări sau servicii similare celor prevăzute în contractul atribuit iniţial şi sunt conforme cu cerinţele prevăzute în caietul de sarcini elaborat cu ocazia atribuirii respectivului contract; - contractul de lucrări/servicii iniţial a fost atribuit prin procedura de licitaţie deschisă sau restrânsă; - valoarea estimată a contractului iniţial de lucrări/servicii s-a determinat prin luarea în considerare inclusiv a lucrărilor/serviciilor similare care pot fi achiziţionate ulterior; - în anunţul de participare la procedura aplicată pentru atribuirea contractului iniţial s-a precizat faptul că autoritatea contractantă are dreptul de a opta pentru achiziţionarea ulterioară de noi lucrări similare, respectiv noi servicii similare, de la operatorul economic a cărui ofertă va fi declarată câştigătoare în cadrul procedurii respective; - autoritatea contractantă are dreptul de a aplica această procedură într-un interval care nu poate depăşi 3 ani de la atribuirea contractului iniţial. Cererea de oferte Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de cerere de oferte numai în cazul în care valoarea estimată, fără TVA, a contractului de achiziţie publică este mai mică decât echivalentul în lei al următoarelor praguri: - pentru contractul de furnizare: 40.000 euro; - pentru contractul de servicii: 40.000 euro; - pentru contractul de lucrări: 250.000 euro. Începând cu data de 1 ianuarie 2007, cererea de oferte se iniţiază prin publicarea în SEAP a unei invitaţii de participare la procedura de atribuire. Acordul-cadru Autoritatea contractantă are obligaţia de a încheia acordul-cadru, de regulă prin aplicarea procedurilor de licitaţie deschisă sau licitaţie restrânsă. Acest acord poate fi încheiat cu unul sau mai mulţi operatori economici. În cazul în care autoritatea contractantă încheie acordul-cadru cu un singur operator economic, atunci acordul respectiv trebuie să prevadă cel puţin:

143

- obligaţiile pe care operatorul economic şi le-a asumat prin propunerea tehnică; - preţul unitar pe care operatorul economic l-a prevăzut în propunerea financiară şi pe baza căruia se va determina preţul fiecărui contract atribuit ulterior. Autoritatea contractantă are obligaţia de a atribui contractele de achiziţie publică subsecvente acordului-cadru numai cu respectarea condiţiilor tehnice şi financiare stabilite în acordul-cadru respectiv. De fiecare dată când intenţionează să atribuie un contract de achiziţie publică subsecvent unui acord-cadru, autoritatea contractantă are obligaţia de a se consulta, în scris, cu operatorul economic, solicitându-i acestuia, în funcţie de necesităţi, completarea ofertei. În cazul în care autoritatea contractantă încheie acordul-cadru cu mai mulţi operatori economici, numărul acestora nu poate fi mai mic de 3, în măsura în care există un număr suficient de operatori economici care au îndeplinit criteriile de calificare şi selecţie şi care au prezentat oferte corespunzătoare. În cazul în care autoritatea contractantă încheie acordul-cadru cu mai mulţi operatori economici, atunci acordul respectiv trebuie să prevadă cel puţin: - obligaţiile pe care fiecare dintre operatorii economici şi le-au asumat prin propunerea tehnică; - preţul unitar pe care fiecare operator economic l-a prevăzut în propunerea financiară. Autoritatea contractantă are dreptul de a atribui contracte de achiziţie publică subsecvente unui acord-cadru încheiat cu mai mulţi operatori economici: - fie fără reluarea competiţiei; - fie prin reluarea competiţiei între operatorii economici semnatari ai acordului-cadru. Sistemul de achiziţie dinamic Autoritatea contractantă are dreptul de a utiliza un sistem de achiziţie dinamic numai pentru achiziţia unor produse de uz curent, ale căror caracteristici general disponibile pe piaţă satisfac nevoile autorităţii contractante. Licitaţia electronică Autoritatea contractantă are dreptul de a utiliza licitaţia electronică în următoarele situaţii: - ca o etapă finală a licitaţiei deschise, a licitaţiei restrânse, a negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare sau a cererii de oferte, înainte de atribuirea contractului de achiziţie publică, şi numai dacă specificaţiile tehnice au fost definite cu precizie în caietul de sarcini; - la reluarea competiţiei dintre operatorii economici care au semnat un acord-cadru. - cu ocazia depunerii ofertelor ferme în vederea atribuirii unui contract de achiziţie publică prin utilizarea unui sistem de achiziţie dinamic. Autoritatea contractantă are obligaţia de a anunţa decizia de utilizare a licitaţiei electronice în anunţul de participare şi în documentaţia de atribuire. Atribuirea contractului de achiziţie publică Oferta are caracter obligatoriu, din punctul de vedere al conţinutului, pe toată perioada de valabilitate stabilită de către autoritatea contractantă. Autoritatea contractantă care permite depunerea de oferte alternative are obligaţia de a preciza în caietul de sarcini cerinţele minime obligatorii pe care acestea trebuie să le respecte şi orice alte cerinţe specifice pentru prezentarea lor.

144

Selecţia şi calificarea candidaţilor/ofertanţilor se face potrivit criteriilor de calificare şi selecţie, pe care autoritatea contractantă are dreptul de a le aplica numai la: - situaţia personală a candidatului sau ofertantului; - capacitatea de exercitare a activităţii profesionale; - situaţia economică şi financiară; - capacitatea tehnică şi/sau profesională; - standarde de asigurare a calităţii; - standarde de protecţie a mediului. Contractele de concesiune Principii şi reguli generale de atribuire a contractului de concesiune sunt cel ca re se aplicã şi contractelor de achiziţii publice. Modul de fundamentare a deciziei de realizare a proiectului, modul de transfer şi de recuperare a obiectului concesiunii, modul de pregătire a documentaţiei de atribuire şi de aplicare a procedurilor prevăzute de prezenta ordonanţă de urgenţă se stabilesc prin hotărâre a Guvernului. Autoritatea contractantă are obligaţia de a asigura transparenţa atribuirii contractelor de concesiune şi, în acest sens, procedura de atribuire a unui contract de concesiune se iniţiază prin publicarea unui anunţ de participare. Autoritatea contractantă are obligaţia de a include în anunţ, dacă este necesar, alte informaţii considerate utile de către autoritatea contractantă, în conformitate cu formularul standard adoptat de Comisia Europeană. Publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene este obligatorie în toate situaţiile în care valoarea estimată a contractului de concesiune care urmează să fie atribuit este mai mare decât echivalentul în lei a 5.000.000 euro. În cazul anunţurilor de participare pentru care nu este obligatorie transmiterea spre publicare către Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, conţinutul acestora se stabileşte prin hotărâre a Guvernului. Operatorul economic care participă la procedura de atribuire a unui contract de concesiune are obligaţia de a include în aplicaţie lista cuprinzând persoanele care au calitatea de întreprinderi afiliate acestuia; concesionarul are obligaţia de a actualiza această listă în mod permanent, până la finalizarea contractului de concesiune. Contracte sectoriale Prin contract sectorial se înţelege contractul de achiziţie publică care se atribuie în scopul efectuării unei activităţi relevante în sectoarele de utilitate publică: a) apă; b) energie; c) transport; d) poştă. Autoritatea contractantă are obligaţia de a atribui un contract sectorial destinat efectuării mai multor activităţi relevante, în conformitate cu regulile aplicabile activităţii căreia îi este destinat în principal. Procedurile de atribuire a contractelor sectoriale sunt: - licitaţia deschisă; - licitaţia restrânsă; - negocierea cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare; - negocierea fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare; - cererea de oferte. Ordonanţă de urgenţă nr.34/2006 transpune Directiva nr. 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de lucrări, de furnizare şi de servicii, Directiva nr. 2004/17/CE privind coordonarea procedurilor de achiziţie aplicate

145

de entităţile care operează în sectoarele apă, energie, transport şi servicii poştale, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE) nr. L134 din 30 aprilie 2004, cu excepţia art. 41 (3), art. 49 (3) - (5) şi art. 53, care se transpun prin hotărâre a Guvernului, Directiva 1989/665/CEE privind coordonarea legilor, regulamentelor şi prevederilor administrative referitoare la aplicarea procedurilor de recurs în materie de atribuire a contractelor de furnizare şi de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene (JOCE) nr. L395 din 30 decembrie 1989, şi Directiva 1992/13/CEE privind coordonarea legilor, regulamentelor şi prevederilor administrative referitoare la aplicarea regulilor Comunităţii pentru procedurile de achiziţie a entităţilor care operează în sectoarele apă, energie, transport şi telecomunicaţii, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene (JOCE) nr. L76 din 23 martie 1992, cu excepţia art. 9 - 11, care se transpun prin hotărâre a Guvernului.

146

Anexele 1 şi 2 din Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale

ANEXA 1

LISTA impozitelor, taxelor şi altor venituri ale bugetelor locale____________________________________________________________________Nr. Denumirea veniturilorcrt.____________________________________________________________________ CAP. 1 Veniturile care se prevăd în bugetele proprii ale judeţelor

A. Venituri proprii: 1. Impozit pe profit de la regiile autonome şi societăţile comerciale de sub autoritatea consiliilor judeţene 2. Cote defalcate din impozitul pe venit: a) cote defalcate din impozitul pe venit; b) sume alocate de consiliul judeţean din cotele defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale. 3. Alte impozite pe venit, profit şi câştiguri din capital: - alte impozite pe venit, profit şi câştiguri din capital 4. Taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfăşurarea de activităţi: a) taxa asupra mijloacelor de transport; b) taxe şi tarife pentru eliberarea de licenţe şi autorizaţii de funcţionare. 5. Venituri din proprietate: a) vărsăminte din profitul net al regiilor autonome de sub autoritatea consiliilor judeţene; b) restituiri de fonduri din finanţarea bugetară a anilor precedenţi; c) venituri din concesiuni şi închirieri; d) venituri din dividende; e) alte venituri din proprietate. 6. Venituri din prestări de servicii şi alte activităţi: a) venituri din prestări de servicii; b) contribuţia lunară a părinţilor pentru întreţinerea copiilor în unităţile de protecţie socială; c) venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată, imputaţii şi despăgubiri; d) alte venituri din prestări de servicii şi alte activităţi. 7. Amenzi, penalităţi şi confiscări: a) venituri din amenzi şi alte sancţiuni aplicate potrivit dispoziţiilor legale; b) încasări din valorificarea bunurilor confiscate, abandonate şi alte sume constatate odată cu confiscarea, potrivit legii; c) alte amenzi, penalităţi şi confiscări. 8. Venituri din valorificarea unor bunuri: a) venituri din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor publice; b) venituri din privatizare; c) venituri din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat.

147

B. Sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat C. Donaţii şi sponsorizări D. Subvenţii de la bugetul de stat şi de la alte administraţii E. Operaţiuni financiare.

CAP. 2 Veniturile care se prevăd în bugetele proprii ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti şi al municipiului Bucureşti

A. Venituri proprii: 1. Impozit pe profit de la regiile autonome şi societăţile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale 2. Cote defalcate din impozitul pe venit: a) cote defalcate din impozitul pe venit; b) sume alocate de consiliul judeţean din cotele defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale. 3. Alte impozite pe venit, profit şi câştiguri din capital: - alte impozite pe venit, profit şi câştiguri din capital. 4. Impozite şi taxe pe proprietate: a) impozit pe clădiri; b) impozit pe terenuri; c) taxe juridice din timbru, taxe de timbru pentru activitatea notarială şi alte taxe de timbru; d) alte impozite şi taxe pe proprietate. 5. Alte impozite şi taxe generale pe bunuri şi servicii: - taxe hoteliere. 6. Taxe pe servicii specifice: a) impozit pe spectacole; b) alte taxe pe servicii specifice. 7. Taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfăşurarea de activităţi: a) taxe asupra mijloacelor de transport; b) taxe şi tarife pentru eliberarea de licenţe şi autorizaţii de funcţionare; c) alte taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfăşurarea de activităţi. 8. Alte impozite şi taxe fiscale: - alte impozite şi taxe fiscale. 9. Venituri din proprietate: a) vărsăminte din profitul net al regiilor autonome de sub autoritatea consiliilor locale; b) restituiri de fonduri din finanţarea bugetară a anilor precedenţi; c) venituri din concesiuni şi închirieri; d) venituri din dividende; e) alte venituri din proprietate. 10. Venituri din dobânzi: - alte venituri din dobânzi. 11. Venituri din prestări de servicii şi alte activităţi: a) venituri din prestări de servicii; b) contribuţia părinţilor sau susţinătorilor legali pentru întreţinerea copiilor în creşe;

148

c) contribuţia persoanelor beneficiare ale cantinelor de ajutor social; d) taxe din activităţi cadastrale şi agricultură; e) contribuţia lunară a părinţilor pentru întreţinerea copiilor în unităţile de protecţie socială; f) venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată, imputaţii şi despăgubiri; g) alte venituri din prestări de servicii şi alte activităţi. 12. Venituri din taxe administrative, eliberări de permise: a) taxe extrajudiciare de timbru; b) alte venituri din taxe administrative, eliberări de permise. 13. Amenzi, penalităţi şi confiscări: a) venituri din amenzi şi alte sancţiuni aplicate potrivit dispoziţiilor legale; b) penalităţi pentru nedepunerea sau depunerea cu întârziere a declaraţiei de impozite şi taxe; c) încasări din valorificarea bunurilor confiscate, abandonate şi alte sume constatate odată cu confiscarea, potrivit legii; d) alte amenzi, penalităţi şi confiscări. 14. Diverse venituri: a) vărsăminte din venituri şi/sau disponibilităţile instituţiilor publice; b) alte venituri. 15. Venituri din valorificarea unor bunuri: a) venituri din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor publice; b) venituri din vânzarea locuinţelor construite din fondurile statului; c) venituri din privatizare; d) venituri din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat. B. Sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat C. Donaţii şi sponsorizări D. Subvenţii de la bugetul de stat şi de la alte administraţii E. Operaţiuni financiare.________________________________________________________________________________

NOTĂ: Veniturile bugetelor locale pot fi actualizate ca urmare a perfecţionării legislaţiei fiscale, precum şi prin legile bugetare anuale, în concordanţă cu programele de creştere a autonomiei financiare a unităţilor administrativ-teritoriale şi de descentralizare a serviciilor publice.

149

ANEXA 2

LISTA cheltuielilor care se prevăd în bugetele locale

____________________________________________________________________Nr. Denumirea cheltuielilorcrt.____________________________________________________________________

CAP. 1 Cheltuielile care se prevăd în bugetele proprii ale judeţelor

1. Autorităţi publice şi acţiuni externe: - autorităţi executive. 2. Alte servicii publice generale: a) fondul de rezervă bugetară la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice locale; b) fondul de garantare a împrumuturilor externe, contractate/garantate de stat; c) fondul pentru garantarea împrumuturilor externe, contractate/garantate de autorităţile administraţiei publice locale; d) servicii publice comunitare de evidenţă a persoanelor; e) alte servicii publice generale. 3. Dobânzi 4. Transferuri cu caracter general între diferite niveluri ale administraţiei: - transferuri din bugetele consiliilor judeţene pentru finanţarea centrelor de zi pentru protecţia copilului. 5. Apărare: - apărare naţională (centre militare). 6. Ordine publică şi siguranţă naţională: a) poliţie comunitară; b) protecţie civilă şi protecţia contra incendiilor. 7. Învăţământ: a) învăţământ preşcolar şi primar*); - învăţământ preşcolar*); - învăţământ primar*); b) învăţământ special; c) alte cheltuieli în domeniul învăţământului.------------ *) Se cuprind cheltuielile pentru acordarea de produse lactate şi de panificaţie, conform Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 96/2002 privind acordarea de produse lactate şi de panificaţie pentru elevii din clasele I - IV din învăţământul de stat, precum şi pentru copiii preşcolari din grădiniţele de stat cu program normal de 4 ore, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 16/2003, cu modificările şi completările ulterioare.

8. Sănătate: a) servicii medicale în unităţile sanitare cu paturi: - spitale generale;

150

b) alte cheltuieli în domeniul sănătăţii: - alte instituţii şi acţiuni sanitare. 9. Cultură, recreere şi religie: a) servicii culturale: - biblioteci publice judeţene; - muzee; - instituţii publice de spectacole şi concerte; - şcoli populare de artă şi meserii; - centre pentru conservarea şi promovarea culturii tradiţionale; - consolidarea şi restaurarea monumentelor istorice; - alte servicii culturale; b) servicii recreative şi sportive: - sport; c) servicii religioase; d) alte servicii în domeniul culturii, recreerii şi religiei. 10. Asigurări şi asistenţă socială: a) asistenţă acordată persoanelor în vârstă; b) asistenţă socială în caz de boli şi invalidităţi: - asistenţă socială în caz de invalidităţi; c) asistenţă socială pentru familie şi copii; d) alte cheltuieli în domeniul asigurărilor şi asistenţei sociale. 11. Locuinţe, servicii şi dezvoltare publică: a) alimentare cu apă şi amenajări hidrotehnice: - alimentare cu apă; - amenajări hidrotehnice; b) alte servicii în domeniile locuinţelor, serviciilor şi dezvoltării comunale. 12. Protecţia mediului: a) salubritate şi gestionarea deşeurilor: - colectarea, tratarea şi distrugerea deşeurilor. 13. Acţiuni generale economice, comerciale şi de muncă: a) acţiuni generale economice şi comerciale: - prevenirea şi combaterea inundaţiilor şi gheţurilor; - programe de dezvoltare regională şi locală; - alte cheltuieli pentru acţiuni generale economice şi comerciale. 14. Combustibil şi energie: a) energie termică; b) alte cheltuieli privind combustibilii şi energia. 15. Agricultură, silvicultură, piscicultură şi vânătoare: a) agricultură: - protecţia plantelor şi carantină fitosanitară. 16. Transporturi: a) transport rutier: - drumuri şi poduri; b) transport aerian: - aviaţia civilă; c) alte cheltuieli în domeniul transporturilor. 17. Alte acţiuni economice: a) zone libere; b) turism; c) proiecte de dezvoltare multifuncţională;

151

d) alte acţiuni economice.

CAP. 2 Cheltuielile care se prevăd în bugetele proprii ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti şi al municipiului Bucureşti

1. Autorităţi publice şi acţiuni externe: - autorităţi executive. 2. Alte servicii publice generale: a) fondul de rezervă bugetară la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice locale; b) fondul de garantare a împrumuturilor externe, contractate/garantate de stat; c) fondul pentru garantarea împrumuturilor externe, contractate/garantate de autorităţile administraţiei publice locale; d) servicii publice comunitare de evidenţă a persoanelor; e) alte servicii publice generale. 3. Dobânzi 4. Transferuri cu caracter general între diferite niveluri ale administraţiei: - transferuri din bugetele locale pentru instituţiile de asistenţă socială pentru persoanele cu handicap. 5. Apărare: - apărare naţională (centre militare). 6. Ordine publică şi siguranţă naţională: a) poliţie comunitară; b) protecţie civilă şi protecţia contra incendiilor. 7. Învăţământ: a) învăţământ preşcolar şi primar: - învăţământ preşcolar; - învăţământ primar; b) învăţământ secundar: - învăţământ secundar inferior; - învăţământ secundar superior; - învăţământ profesional; c) învăţământ postliceal; d) învăţământ special*); e) servicii auxiliare pentru educaţie: - internate şi cantine pentru elevi; - alte servicii auxiliare; f) alte cheltuieli în domeniul învăţământului.------------ *) Pentru bugetele sectoarelor municipiului Bucureşti.

8. Sănătate: a) servicii medicale în unităţile sanitare cu paturi: - spitale generale; b) alte cheltuieli în domeniul sănătăţii: - alte instituţii şi acţiuni sanitare. 9. Cultură, recreere şi religie: a) servicii culturale: - biblioteci publice comunale, orăşeneşti, municipale;

152

- muzee; - instituţii publice de spectacole şi concerte; - şcoli populare de artă şi meserii**); - case de cultură; - cămine culturale; - centre pentru conservarea şi promovarea culturii tradiţionale; - consolidarea şi restaurarea monumentelor istorice; - alte servicii culturale; b) servicii recreative şi sportive: - sport; - tineret; - întreţinere grădini publice, parcuri, zone verzi, baze sportive şi de agrement; c) servicii religioase; d) alte servicii în domeniul culturii, recreerii şi religiei.------------ **) Pentru bugetul municipiului Bucureşti.

10. Asigurări şi asistenţă socială: a) asistenţă socială în caz de boli şi invalidităţi: - asistenţă socială în caz de invalidităţi; b) asistenţă socială pentru familie şi copii*); c) ajutoare pentru locuinţe; d) creşe; e) prevenirea excluderii sociale: - ajutor social; - cantine de ajutor social; f) alte cheltuieli în domeniul asigurărilor şi asistenţei sociale.------------ *) Pentru bugetele sectoarelor municipiului Bucureşti.

11. Locuinţe, servicii şi dezvoltare publică: a) locuinţe: - dezvoltarea sistemului de locuinţe; - alte cheltuieli în domeniul locuinţelor; b) alimentare cu apă şi amenajări hidrotehnice: - alimentare cu apă; - amenajări hidrotehnice; c) iluminat public şi electrificări rurale; d) alimentare cu gaze naturale în localităţi; e) alte servicii în domeniile locuinţelor, serviciilor şi dezvoltării comunale. 12. Protecţia mediului: a) salubritate şi gestionarea deşeurilor: - salubritate; - colectarea, tratarea şi distrugerea deşeurilor; b) canalizare şi tratarea apelor reziduale. 13. Acţiuni generale economice, comerciale şi de muncă: a) acţiuni generale economice şi comerciale: - prevenirea şi combaterea inundaţiilor şi gheţurilor; - stimularea întreprinderilor mici şi mijlocii;

153

- programe de dezvoltare regională şi locală; - alte cheltuieli pentru acţiuni generale economice şi comerciale. 14. Combustibil şi energie: a) energie termică; b) alţi combustibili; c) alte cheltuieli privind combustibilii şi energia. 15. Agricultură, silvicultură, piscicultură şi vânătoare: a) agricultură: - protecţia plantelor şi carantină fitosanitară*); - alte cheltuieli în domeniul agriculturii. 16. Transporturi: a) transport rutier: - drumuri şi poduri; - transport în comun; - străzi; b) alte cheltuieli în domeniul transporturilor. 17. Alte acţiuni economice: a) Fondul Român de Dezvoltare Socială; b) zone libere; c) turism; d) proiecte de dezvoltare multifuncţională; e) alte acţiuni economice.------------ *) Pentru bugetul municipiului Bucureşti.____________________________________________________________________

NOTĂ: Cheltuielile bugetelor locale pot fi actualizate ca urmare a perfecţionării legislaţiei fiscale, precum şi prin legile bugetare anuale, în concordanţă cu programele de creştere a autonomiei financiare a unităţilor administrativ-teritoriale şi de descentralizare a serviciilor publice.

154

CAPITOLUL VIII

STADIUL ACTUAL AL FINANŢĂRII SERVICIILOR PUBLICE DESCENTRALIZATE ÎN ROMÂNIA

În ţara noastră, reforma administraţiei publice constituie în prezent o prioritate pentru dezvoltarea economică şi socială, constituind, totodată, o condiţie în vederea integrării în Uniunea Europeană. Descentralizarea serviciilor publice şi, implicit, descentralizarea financiară presupun ca administraţiile locale să dispună de capacitatea managerială pentru a prelua responsabilităţile atât în gestionarea serviciilor publice, cât şi în finanţarea corespunzătoare a acestora.

8.1. CADRUL LEGAL AL ORGANIZĂRII ŞI FUNCŢIONĂRII AUTORITÃŢILOR PUBLICE LOCALE ÎN PREZENT

Legea organică ce statuează organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice locale în prezent, respectiv Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale, republicatã, precizează că administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege şi priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau judeţului. Autorităţile administraţiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor responsabilităţi. Resursele financiare ale autorităţilor publice locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele şi cu responsabilităţile prevăzute de lege. Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale, comunale şi orăşeneşti, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi primarii se aleg în condiţiile prevăzute de Legea privind alegerile locale.

155

Aleşii locali sunt primarul, consilierii locali şi consilierii judeţeni. În asigurarea liberului exerciţiu al mandatului lor aceştia îndeplinesc o funcţie de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat. În scopul asigurării autonomiei locale autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele de venituri şi cheltuieli ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, în condiţiile legii. În fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti, autoritatea centrală numeşte câte un prefect, ca reprezentant al Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale. În exercitarea atribuţiilor ce îi revin, consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.. Hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii, administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului, participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului, precum şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu organizaţii neguvernamentale, cu persoane juridice române sau străine se adoptă cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie. Serviciile publice ale comunei sau oraşului se înfiinţează şi se organizează de consiliul local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care dispune. Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice locale, constituită la nivel judeţean, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeţean. Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publică. Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile şi imobile proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.

8.2. SERVICIILE PUBLICE DE DEZVOLTARE LOCALĂ

Serviciile publice de dezvoltare locală cuprind o gamă largă de servicii: - serviciile publice de gospodărie comunală şi transport urban, care se referă la: - furnizarea apei potabile; - canalizarea; - transportul de călători; - managementul deşeurilor. - transporturi şi comunicaţii, ce cuprind; - construcţiile, reparaţiile, întreţinerile de drumuri şi străzi;

156

- aeroporturile. - locuinţele, care se referă la: - construcţiile de locuinţe; - proiectarea şi execuţia în funcţie de riscul seismic. - investiţiile pentru dezvoltarea serviciilor de dezvoltare locală, ce au ca obiect: - reabilitarea reţelelor de alimentare cu apă; - staţiile de epurare ape uzate; - reabiltarea reţeleleor de gaz; - elaborarea proiectelor de utilităţi generale şi alte proiecte etc.

8.2.1. Serviciile publice de gospodărire comunală şi transport urban

8.2.1.1. Administrarea şi finanţarea serviciilor publice de gospodărie comunală şi transport urban sunt reglementate prin Legea nr.51/2006.

Serviciile de gospodãrie comunalã sunt un exemplu tipic de servicii publice finanţate prin tarifele percepute beneficiarilor. Acest mecanism de acoperire a cheltuielilor de funcţionare a serviciilor publice se referã, în principal, la activitatea curentã, deoarece din sumele colectate din tarifarea serviciilor respectivepot fi rareori alocate fonduri pentru extinderea reţelei şi modernizare, adicã pentru cheltuieli de capital. În aceastã situaţie, intervine autoritatea publicã - localã sau chiar centralã - care contribuie cu fonduri pentru finanţarea investiţiilor în domeniul gospodãriei comunale. Cadrul juridic unitar privind înfiinţarea, organizarea, monitorizarea şi controlul funcţionării serviciilor publice de gospodărie comunală în judeţe, oraşe şi comune este reglementat în prezent prin Legea nr.51/2006 a serviciilor publice de gospodãrie comunalã. Serviciile publice de gospodărie comunală reprezintă ansamblul activităţilor şi acţiunilor de utilitate şi de interes local, desfăşurate sub autoritatea administraţiei publice locale, având drept scop furnizarea de servicii de utilitate publică, prin care se asigură: - alimentarea cu apă; - canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale;salubrizarea localităţilor; - alimentarea cu energie termică produsă centralizat;alimentarea cu gaze naturale; - alimentarea cu energie electrică; - transportul public local; - administrarea fondului locativ public; - administrarea domeniului public şi altele, ce pot fi înfiinţate prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv prin hotărâre a consiliului local, în funcţie de necesitãţi.Domeniile menţionate sunt reglementate prin legi speciale sau prin hotărâri ale Guvernului. Serviciile publice de gospodărie comunală se realizează prin intermediul unui ansamblu de construcţii, instalaţii tehnologice, echipamente funcţionale şi dotări specifice, denumite sisteme publice de gospodărie comunală şi care fac parte integrantă din infrastructura edilitară a localităţilor. Acestea, inclusiv terenurile aferente, fiind de folosinţă, interes sau utilitate publică, aparţin, prin natura lor sau potrivit legii, domeniului public şi/sau privat al unităţilor administrativ-teritoriale.

157

Serviciile publice de gospodărie comunală se organizează şi se administrează cu respectarea următoarelor principii: - principiul dezvoltării durabile; - principiul autonomiei locale; - principiul descentralizării serviciilor publice; - principiul responsabilităţii şi legalităţii; - principiul participării şi consultării cetăţenilor; - principiul asocierii intercomunale şi parteneriatului; - principiul corelării cerinţelor cu resursele; - principiul protecţiei şi conservării mediului natural şi construit; - principiul administrării eficiente a bunurilor din proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale; - principiul asigurării mediului concurenţial; - principiul liberului acces la informaţii privind aceste servicii publice.

Finanţarea şi realizarea investiţiilor aferente sistemelor publice de gospodărie comunală se fac cu respectarea legislaţiei în vigoare privind iniţierea, fundamentarea, promovarea şi aprobarea investiţiilor publice, în temeiul următoarelor principii: - promovarea rentabilităţii şi eficienţei economice şi manageriale prin păstrarea unei părţi a veniturilor realizate din aceste activităţi la nivelul comunităţilor locale; - întărirea autonomiei fiscale locale pentru crearea mijloacelor financiare necesare în vederea funcţionării utilităţilor publice;promovarea creării pieţelor locale de capital; - întărirea autonomiei locale privind contractarea şi garantarea unor împrumuturi necesare pentru finanţarea utilităţilor publice. Finanţarea cheltuielilor curente de capital ale sistemelor publice locale de gospodărie comunală se asigură din bugetele de venituri şi cheltuieli ale operatorilor furnizori/prestatori de servicii publice de gospodărie comunală, prin încasarea de la utilizatori a sumelor reprezentând contravaloarea serviciilor furnizate/prestate şi prin instituirea unor taxe speciale, potrivit legii, iar în completare, din alocaţii bugetare acordate de Guvern sau, după caz, din bugetele locale. Organizarea, conducerea, administrarea, gestionarea, coordonarea şi controlul funcţionării serviciilor publice de gospodărie comunală sunt atribute ale autorităţilor administraţiei publice locale. Gestiunea serviciilor publice de gospodărie comunală se poate organiza ca gestiune directă sau ca gestiune indirectă sau gestiune delegată. Alegerea formei de gestiune a serviciilor publice de gospodărie comunală se face prin hotărâre a autorităţilor administraţiei publice locale, în funcţie de natura serviciului, de interesele actuale şi de perspectivă ale unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi de mărimea şi complexitatea sistemelor publice de gospodărie comunală.În cadrul gestiunii directe autorităţile administraţiei publice locale îşi asumă nemijlocit toate sarcinile şi responsabilităţile privind organizarea, conducerea, administrarea şi gestionarea serviciilor publice de gospodărie comunală. Gestiunea directă se realizează prin compartimente specializate organizate în cadrul aparatului propriu al consiliului local. Desfăşurarea activităţilor specifice fiecărui serviciu public de gospodărie comunală, organizat şi exploatat în sistemul gestiunii directe, se face pe baza unui regulament de organizare şi funcţionare, care este elaborat de compartimentul specializat şi aprobat de consiliul local.

158

În cazul gestiunii delegate, autorităţile administraţiei publice locale pot apela, pentru realizarea serviciilor, la unul sau mai mulţi operatori de servicii publice, cărora le încredinţează - în baza unui contract de delegare a gestiunii - gestiunea propriu-zisă a serviciilor, precum şi administrarea şi exploatarea sistemelor publice tehnico-edilitare necesare în vederea realizării acestora. În conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce le revin potrivit legii, autorităţile administraţiei publice locale păstrează prerogativele privind adoptarea politicilor şi strategiilor de dezvoltare a serviciilor, respectiv a programelor de dezvoltare a sistemelor publice de gospodărie comunală, precum şi dreptul de a urmări, de a controla şi de a supraveghea: - modul de respectare şi de îndeplinire a obligaţiilor contractuale asumate de operatorii furnizori/prestatori de servicii publice; - calitatea serviciilor furnizate/prestate; - parametrii serviciilor furnizate/prestate;modul de administrare, exploatare, conservare şi menţinere în funcţiune, dezvoltare şi/sau modernizare a sistemelor publice din infrastructura edilitar-urbană încredinţată prin contractul de concesionare; - modul de formare şi de stabilire a tarifelor pentru serviciile publice. Desfăşurarea activităţilor specifice fiecărui serviciu public de gospodărie comunală, organizat şi realizat în sistemul de delegare a gestiunii, se face pe bază de contract. Pentru ca serviciile publice de gospodãrie comunalã sã fie uniformizate din punct de vedere calitativ, precum şi distribuite pe teritoriul naţional în mod echitabil, în concordanţã cu necesitãţile, se înfiinţează Autoritatea Naţională de Reglementare pentru serviciile publice de gospodărie comunală, care funcţionează în condiţii de monopol natural, ca instituţie publică cu personalitate juridică, sub coordonarea Ministerului Administraţiei şi Internelor. Autoritatea este finanţată din fondurile extrabugetare obţinute din acordarea licenţelor de atestare/autorizare, precum şi din alte activităţi prevăzute de lege şi are următoarele atribuţii principale: - atestarea/autorizarea operatorilor de servicii publice de gospodărie comunală; - culegerea de informaţii privind activitatea operatorilor de servicii publice de gospodărie comunală şi publicarea acestora; - controlul documentelor şi evidenţelor operatorilor de servicii publice de gospodărie comunală; - stabilirea mecanismului de ajustare a tarifelor în condiţiile respectării contractelor de delegare a gestiunii; - efectuarea de ajustări de tarife la cererea uneia dintre părţile contractante, în condiţiile legii; - soluţionarea conflictelor dintre operatorul şi consumatorul de servicii publice de gospodărie comunală; - solicitarea de la operatorii de servicii a programelor de îmbunătăţire a activităţii, în cazul în care prestaţiile acestora nu corespund parametrilor stabiliţi în licenţa de operare, respectiv în contractul de delegare a gestiunii; - retragerea licenţelor de operare, în cazul în care operatorul de servicii publice de gospodărie comunală refuză să ia măsuri în vederea îmbunătăţirii activităţii. Autoritatea Naţională de Reglementare îşi exercită prerogativele conferite prin prezenta lege faţă de toţi operatorii, indiferent de forma în care se desfăşoară gestiunea serviciului în cadrul comunităţii locale respective. Persoanele fizice şi juridice beneficiare ale serviciilor de gospodărie comunală, precum şi persoanele juridice consumatoare de energie electrică şi

159

termică, gaze naturale şi combustibili sunt obligate să achite contravaloarea facturilor reprezentând serviciile prestate, respectiv utilităţile furnizate, în termen de 30 de zile de la data emiterii facturii. Întârzierea în achitarea sumelor datorate, după expirarea termenului prevăzut atrage majorări de întârziere egale cu cele utilizate pentru neplata obligaţiilor faţă de bugetul de stat; valoarea penalităţilor nu va depăşi cuantumul debitului şi se constituie venit al prestatorului.

8.2.1.2. Sursele de finanţare

Sursele de finanţare ale serviciilor publice de gospodărire comunală şi transport urban provin atât de la consumatorii acestor servicii, cât şi de la donori publici şi privaţi, astfel: - venituri realizate de agenţii economici ce realizează şi/sau distribuie serviciile publice, care percep preţuri şi/sau tarife pentru serviciile publice pe care le prestează, prin delegare; - venituri proprii ale consiliilor locale şi consiliilor judeţene;cote şi sume de echilibrare din impozitul pe venit de la bugetul de stat pentru bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, precum şi pentru bugetul consiliului judeţean; - subvenţii de la bugetul de stat.

8.2.2. Servicii publice descentralizate în domeniul transporturilor şi comunicaţiilor

Cadrul legal privind servicii publice descentralizate în domeniul transporturilor şi comunicaţiilor îl reprezintă Hotãrârea Guvernului nr. 577/1997, ,modificat de Hotãrârea Guvernului nr. nr.211/1999 şi republicat privind pietruirea drumurilor comunale, alimentarea cu apă a satelor, conectarea satelor la reţeaua de electrificare şi la reţelele telefonice. Potrivit prevederilor acestor acte normative, precum şi legislaţiei generale privind administraţia publică locală şi finanţele publice locale, ministerul de resort (responsabil cu lucrările publice şi amenajarea teritoriului) coordonează realizarea programului aprobat privind pietruirea drumurilor comunale, alimentarea cu apă a satelor, conectarea satelor la reţeaua de electrificare şi la reţelele telefonice şi fundamentează, împreună cu consiliile judeţene, necesarul anual de fonduri de la bugetul de stat, în conformitate cu priorităţile prevăzute în program, care se nominalizează distinct în bugetul ministerului. După intrarea în vigoare a legii anuale a bugetului de stat, ministerul de resort repartizează pe judeţe suma prevăzută pentru realizarea programului, pe care o comunică consiliilor judeţene, defalcată pe cele două subprograme - pietruirea drumurilor comunale şi alimentarea cu apă a satelor. După consultarea primarilor, a consiliilor locale şi cu avizul acestora, consiliile judeţene stabilesc şi transmit ministerului listele cuprinzând obiectivele încadrate în prevederile programului şi în nivelurile valorice stabilite. Ministerul analizează şi avizează listele primite de la consiliile judeţene, după care virează acestora lunar, prin ordin de plată, sumele necesare pentru realizarea lucrărilor, în limita plafoanelor stabilite, iar consiliile judeţene virează lunar consiliilor locale sumele primite pentru obiectivele nominalizate în listele avizate de minister.

160

Consiliile judeţene, cu sprijinul prefecturilor, pe baza prevederilor programului aprobat şi cu consultarea consiliilor locale implicate, vor asigura: - elaborarea şi aprobarea, în termen de 30 de zile, într-un concept unitar, a programului judeţean defalcat pe consilii locale; - identificarea şi a altor surse de finanţare, care să completeze sumele de la bugetul de stat; - fundamentarea necesarului anual de fonduri de la bugetul de stat; - asistenţa tehnică de specialitate pentru consiliile locale, de către personalul de specialitate din cadrul consiliului judeţean. Lucrările de pietruire reprezintă viabilizări ale unor trasee de drumuri comunale de pământ clasate şi se realizează pe bază de proiecte tehnice aprobate de consiliul local şi avizate de consiliul judeţean. Podurile noi de pe tronsoanele de drumuri comunale de pământ se supun reglementărilor specifice investiţiilor şi se realizează corelat cu lucrările de pietruire. Alimentările cu apă ale satelor sunt obiective de investiţii şi se realizează în conformitate cu reglementările în domeniu. Consiliile judeţene şi consiliile locale vor cuprinde în programele proprii şi obiectivele aflate în pregătire şi execuţie. Sursele de finanţare pentru pietruirea drumurilor comunale şi pentru alimentarea cu apă a satelor se constituie din: - sume de la bugetul de stat, prin bugetul ministerului de resort; - alocaţii din bugetul local şi alte surse atrase (contribuţia populaţiei, sponsorizări etc.)." Telefonizarea satelor şi conectarea la reţeaua telefonică naţională se realizează de către Societatea Naţională de Telecomunicaţii "Romtelecom" - S.A., conform reglementărilor legale în vigoare şi în concordanţă cu obligaţiile stabilite în licenţa de operare acordată de către autoritatea centrală în domeniu. Conectarea la reţeaua de electrificare a aşezărilor umane de pe teritoriul României se realizează de către Ministerul Economiei şi Comerţului, prin Compania Naţională de Electricitate - S.A., în conformitate cu prevederile în vigoare privind acţiunea de electrificare a tuturor localităţilor ţării. Iluminatul intravilan se realizează pe bază de convenţii încheiate între consiliile locale şi Compania Naţională de Electricitate - S.A., în limita fondurilor disponibile la nivelul fiecărei comune.

8.2.3. Locuinţe şi urbanism

Construirea de locuinţe şi lucrările tehnico-edilitare conexe ansamblurilor de locuinţe, precum şi realizarea proiectelor pentru consolidarea clădirilor de locuit încadrate în clasa de risc seismic I, care prezintă pericol public şi executarea acestor consolidări se realizează în conformitate cu prevederile Hotãrârii Guvernului nr. 483/2003 privind aprobarea programului de acţiuni pe anul 2003 pentru proiectarea şi execuţia lucrărilor de consolidare la clădiri de locuit multietajate, încadrate prin raport de expertiză tehnică în clasa I de risc seismic şi care prezintă pericol public, precum şi prevederile Legii nr.152/1998 privind înfiinţarea Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe, cu modificãrile ulterioare. Sursele de finanţare ale acestor activităţi, care constau în elaborarea şi realizarea programelor anuale de construcţii de locuinţe, programe care sunt aprobate anual pe judeţe şi pe secţiuni, prin hotărâri de Guvern, sunt: - la nivel central, prin alocaţii de la ministerul de resort şi de la Agenţia Naţională pentru Locuinţe; - la nivel local, prin alocaţii de la consiliul local şi/sau consiliul judeţean

161

8.2.4. Lucrările de investiţii în domeniul serviciilor publice de dezvoltare locală

Lucrările de investiţii în domeniul serviciilor publice de dezvoltare locală se referă la o multitudine de acţiuni, menite să îmbunăţească infrastrustura de utilităţi publice: - reabilitări, modernizări, extinderi şi lucrări noi pentru alimentarea cu apă: staţii epurare ape uzate; canalizări; - amenajări hidrotehnice de interes local; lucrări tehnico-edilitare, conexe ansamblurilor de locuinţe; - drumuri şi poduri locale, străzi; - lucrări noi şi în continuare pentru introducerea de gaze naturale în localităţi; - continuarea realizării cadastrului de specialitate imobiliar-edilitar de constituire a băncilor de date;

- elaborarea planurilor urbanistice generale şi a planurilor de amenajare teritorială; - investiţii în alte domenii de servicii publice de interes local. - îmbunătăţirea patrimoniul locativ, prin construirea de locuinţe noi şi - refacerea spaţiilor locative deja existente: - construirea de locuinţe şi lucrări tehnico-edilitare conexe ansamblurilor de locuinţe, precum şi proiectarea şi executarea lucrărilor de consolidare la clădiri de locuit multietajate, încadrate prin raport de expertiză în clasa de risc I seismic şi care prezintă pericol public, în conformitate cu prevederile Hotărârea Guvernului nr.483/2003 privind aprobarea programului de acţiuni pe anul 2003 pentru proiectarea şi execuţia lucrărilor de consolidare la clădiri de locuit şi Legea nr.152/1998 privind înfiinţarea Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe. Potrivit dispoziţiilor legale în vigoare, programele anuale de construcţii de locuinţe sunt aprobate anual pe judeţe şi pe secţiuni, prin Hotărâre de Guvern şi se finanţează din fonduri cu destinaţie specială, din veniturile proprii ale consiliului local, consiliului judeţean, din vânzarea şi/sau închirierea locuinţelor. Descentralizarea financiară a serviciilor publice de dezvoltare locală urmăreşte asigurarea de către admnistraţia publică locală cea mai apropiată, oricărui cetăţean, a unor servicii publice de calitate cu costuri minime, oferite de autoritatea publică locală cea mai apropiată de cetăţeni. În acest sens, obiectivele principale ale descentralizării financiare a serviciilor publice de dezvoltare locală sunt, în principal:perfecţionarea legislaţiei privind gestiunea patrimoniului public, managementul administrativ şi financiar; - echilibrarea bugetelor locale şi găsirea resurselor financiare stabile pentru finanţarea serviciilor publice de gospodărie comunală; - crearea de instrumente financiar – bancare şi ale pieţei de capital utilizate atât de autorităţile publice locale, cât şi de întreprinderile private, în vederea dezvoltării utilităţilor publice de gospodărie comunală ; - coroborat cu acestea, stimularea parteneriatului public – privat pentru dezvoltarea şi finanţarea serviciilor publice de gospodărie comunală, în vederea realizării de servicii de calitate, la preţuri / tarife minime etc.  Pentru atingerea acestor deziderate, se preconizează folosirea bugetelor pe programme, în care se planifică functionarea şi dezvoltarea serviciilor publice de gospodărie comunală, fundamentând veniturile şi cheltuielile aferente, prin utilizarea parametrilor tehnici referitori la aceste servicii, alături de identificarea surselor de

162

finanţare – interne şi externe, împrumuturi, parteneriate public – privat, privat – privat ş.a. Totodată, trebuiesc realizate, prezentate şi susţinute proiecete de fezabilitate pentru investiţii în construirea şi extinderea, cantitativă şi calitativă, a activelor patrimoniale necesare desfăşurării activităţilor de gospodărie comunală a municipiilor, oraşelor şi comunelor.

8.3. DESCENTRALIZAREA FINANCIARĂ A SERVICIILOR DE ASISTENŢĂ SOCIALĂ

8.3.1. Servicii de asistenţă socială

Activităţile de asistenţă socială67 finanţate prin bugetele locale se referă la : - protectia persoanelor care înregistrează venituri sub pragul de sărăcie şi constau în acordarea ajutoarelor sociale în completarea veniturilor nete, pentru asigurarea venitului minim garantat lunar şi în acordarea ajutoarelor de urgenţă; - protectia persoanelor cu handicap, prin institutionalizarea acestora în unităţile de asistenţă socială a persoanelor cu handicap, unde li se asigură locuinţă şi hrană, îngrijire de sănătate, activităţi de recuperare şi reintegrare socială. Tot în această categorie de asistenţă socială intră şi cheltuielile cu salarizarea asistenTilor personali pentru persoanele cu handicap, plata ajutoarelor speciale, plata alocaţiilor de stat pentru copii cu handicap, plata altor drepturi şi facilităţi pentru persoanele cu handicap (transport, telefon, taxe postale), acordarea de ajutoare pentru încălzirea locuinţei, asistenţa socială a persoanelor vârstnice, cantinele de ajutor social ş.a.; - protectia copilului aflat in dificultate. În această categorie sunt încadraţi copiii instituţionalizaţi, cei protejaţi în familii în vederea reducerii abandonului, copiii maltrataţi, neglijaţi sau abuzaţi în propriile familii, copiii cu nevoi speciale şi cei afectaţi HIV sau bolnavi de SIDA, copiii delicvenţi şi copiii străzii.

8.3.2. Cadrul legal privind activităţile de asistenţă socială finanţate prin bugetele locale

Realizarea şi finanţarea serviciile publice în domeniul asistenţei sociale sunt reglementate prin Legea nr.47/2006 privind sistemul naţional de asistenţă socială. Potrivit acestei reglementãri, asistenţa socială, componentă a sistemului de protecţie socială, reprezintă ansamblul de instituţii şi măsuri prin care statul, autorităţile publice ale administraţiei locale şi societatea civilă asigură prevenirea, limitarea sau înlăturarea efectelor temporare sau permanente ale unor situaţii care pot genera marginalizarea sau excluderea socială a unor persoane. Asistenţa socială are ca obiectiv principal protejarea persoanelor care, datorită unor motive de natură economică, fizică, psihică sau socială, nu au

67 Asistenţa socială cuprinde acţiunile întreprinse de societate pentru ocrotirea şi susţinerea materială a familiilor şi persoanelor în vârstă şi fără venituri, a săracilor, handicapaţilor, invalizilor, fostilor combatanţi, emigranţilor, refugiaţilor ş.a. (I.Văcărel – coordonator, Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti 1999).Sfera de cuprindere a asistenţei sociale este mai mică decât cea a securităţii sociale, cea din urmă conţinând, pe lângă asistenţa socială, care are ponderea cea mai mare şi acţiuni de acoperire a riscurilor fizice şi sociale ce pot afecta nivelul de trai al populaţiei.

163

posibilitatea să îşi asigure nevoile sociale, respectiv ansamblul de cerinţe indispensabile fiecărei persoane pentru asigurarea condiţiilor de viaţă. Asistenţa socială cuprinde drepturile acordate prin prestaţii în bani sau în natură, precum şi serviciile sociale. Sistemul naţional de asistenţă socială se întemeiază pe mai multe principii generale, printre care unul dintre cele mai importante este subsidiaritatea, potrivit căruia statul intervine atunci când iniţiativa locală nu a satisfăcut sau a satisfăcut insuficient nevoile persoanelor. Prestaţiile sociale în bani sau în natură cuprind: alocaţiile familiale, ajutoarele sociale şi speciale către familii sau persoane, în funcţie de nevoile şi veniturile acestora. Serviciile sociale au drept obiectiv menţinerea, refacerea şi dezvoltarea capacităţilor individuale pentru depăşirea unei situaţii de nevoie, cronice sau de urgenţă, în cazul în care persoana sau familia este incapabilă singură să o soluţioneze. Sistemului naţional de asistenţă socială este organizat şi funcţioneazã la nivel central, respectiv Ministerul Muncii, Solidaritãţii Sociale şi Familiei, care acţioneazã prin direcţiile sale judeţene, precum şi la nivel judeţean şi local. La nivelul consiliilor judeţene, respectiv al Consiliului General al Municipiului Bucureşti, se organizează, ca serviciu public, un compartiment de asistenţă socială care asigură la nivel teritorial aplicarea politicilor de asistenţă socială în domeniul protecţiei copilului, familiei, persoanelor singure, persoanelor vârstnice, persoanelor cu handicap, precum şi a oricărei persoane aflate în nevoie. De asemenea, la nivelul consiliilor locale se organizează, ca serviciu public, compartimente de asistenţă socială. Consiliile locale comunale angajeazã în aparatul propriu persoane cu atribuţii de asistenţă socială, printre care, cele mai importante constau în: - asigură identificarea problemelor sociale din domeniul asistenţei sociale şi soluţionarea acestora în condiţiile legii; - administrează şi gestionează fondurile alocate pentru asistenţă socială; - organizează şi susţin financiar sistemul de servicii de asistenţă socială; - organizează servicii sociale, în funcţie de solicitările locale; - asigură plata subvenţiilor aprobate pentru asociaţiile şi fundaţiile române cu personalitate juridică, care desfăşoară programe de servicii sociale. În conformitate cu prevederile Legii nr.47/2006, în prezent, în ţara noastrã, asistenţa socială se finanţează din bugetele locale şi din bugetul de stat, precum şi din sume provenite din fonduri extrabugetare, din donaţii, sponsorizări sau din alte contribuţii din partea unor persoane fizice ori juridice, din ţară şi din străinătate, din contribuţia plătită de către persoanele beneficiare de servicii sociale, precum şi din alte surse. Modul de finanţare a fiecãrei categorii de prestãri şi servicii publice de asistenţã socialã se stabileşte prin legile speciale, corespunzãtoare prestãrii sau serviciului respectiv, astfel: - Instituţiile publice de asistenţă socială pot organiza activităţi autofinanţate. Veniturile obţinute din activităţile de prestãri sau servicii publice sociale se utilizează pentru acoperirea cheltuielilor activităţilor respective, precum şi pentru îmbunătăţirea serviciilor acordate de către instituţia publică de asistenţă socială. Contribuţiile persoanelor beneficiare de servicii sociale se suportă din veniturile proprii lunare realizate de acestea sau, după caz, prin participarea altor persoane obligate la întreţinere.

164

Alături de cadrul general creat de prevederile Legii nr.47/2006, există o serie de acte normative care urmăresc buna gestionare a acestor activităţi şi, pentru aceasta, finanţarea corespunzătoare a serviciilor publice de asistenţă socială, astfel: - Legea nr.416/2001 privind venitul minim garantat, cu modificãrile şi completãrile ulterioare; - Hotărârea Guvernului nr.1010/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr.416/2001; - Legea nr.17/2000 privind asistenţa socială a persoanelor vârstince, republicatã; - Ordonanţa Guvernului nr.14/2003 privind înfiintarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii Nationale pentru Persoanele cu Handicap, cu modificãrile ulterioare; Legea nr.208/1997 privind cantinele de ajutor social etc.

8.4. SERVICII PUBLICE LOCALE ÎN DOMENIILE ÎNVĂŢĂMÂNTULUI PREUNIVERSITAR DE STAT ŞI CULTURII

Într-o societate democratică modernă, creşterea gradului de educaţie reprezintă o primă prioritate în efectuarea cheltuielilor publice destinate dezvoltării economice şi sociale. Pornind de la acest principiu fundamental, reforma în politica de educaţie cuprinde mai multe aspecte, cel mai important fiind cel referitor la învăţământul preuniversitar de stat. Astfel, reforma în învăţământul preuniversitar de stat trebuie desfăşurată pe cel puţin trei paliere: - abordarea actului didactic din perspectiva gradului de educaţie şi civilizaţie din ţările democratice dezvoltate; - perfecţionarea managementului la nivelul întregului sistem de învăţământ, dar mai ales la nivelul conducătorilor unităţilor şcolare. Acest deziderat poate fi realizat numai prin responsabilizarea celor cărora li se încredinţează supravegherea procesului de învăţământ şi gestionarea activităţii din punct de vedere al administrării şi finanţării. În acest sens, se preconizează transferarea capacitătii decizionale în învăţământul preuniversitar de stat către conducerea aleasă în mod democratic de comunitatea locală: - descentralizarea gestiunii este condiţionată de descentralizarea financiară, ceea ce înseamnă că responsabilii în domeniu, în special directorii unităţilor şcolare să aibă dreptul şi obligaţia de a identifica sursele de finanţare, de a fundamenta necesarul de cheltuieli, în condiţii de transparenţă totală în modul de utilizare a fondurilor şi de control riguros al legalităţii. Politicile educaţionale trebuie realizate etapizat, principiile generale referindu-se la asigurarea dreptului fiecărui cetăţean la un nivel minim de educaţie, precum şi la creşterea calităţii învăţământului preuniversitar de stat, prin îmbunătăţirea sistemului de finanţare. În prezent, s-a experimentat prin proiecte pilot un nou sistem de management în învăţământul preuniversitar de stat, inclusiv de finanţare, care urmăreşte, în principal, mai multe aspecte: - extinderea contribuţiei autorităţilor publice locale la formarea surselor de finanţare pentru gestionarea activităţii de învăţământ, precum şi pentru dezvoltarea şi întreţinerea bazei materiale a şcolilor; - directorilor de unităţi din învăţământul preuniversitar de stat să li se încredinţeze managementul instituţiilor de învăţământ, aceasta însemnând întocmirea bugetului de venituri şi cheltuieli, constituirea resurselor financiare şi urmărirea execuţiei pe tot parcursul exerciţiului bugetar;

165

- determinarea costurilor medii per elev, pe baza cărora să se poată elabora fundamentarea cheltuielilor în acest sector prioritar. Sursele de finanţare a învăţământul preuniversitar de stat au fost, într-o primă etapă, până în anul 2000, sumele defalcate din impozitul pe salarii, ca apoi, începând cu anul 2001, să se utilizeze sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, alături de veniturile proprii ale unităţilor şcolare şi ale bugetelor locale, precum şi sume provenite din donaţii şi sponsorizări. În domeniul culturii, s-au înregistrat paşi importanţi privind descentralizarea instituţiilor culturale şi responsabilizarea autorităţilor publice locale, deşi resursele financiare ale acestora afectate culturii sunt reduse, nepermiţându-le să desfăşoare acţiuni de mai mare anvergură. O măsură de îmbunătăţire a gestiunii şi finanţării activităţilor şi instituţiilor culturale care au fosttransferate de la nivel central la nile local ar putea fi parteneriatul public - privat, în care autorităţile publice locale să conlucreze cu agenţi economici persoane fizice sau juridice particulare din ţară şi străinătate, pentru realizarea lucrărilor de restaurare şi conservare a monumentelor istorice.

8.5. DESCENTRALIZAREA FINANCIARĂ ŞI DE GESTIUNE A UNOR ACTIVITĂŢI DIN ALTE DOMENII

În domeniul agriculturii, începând cu anul 1999, o parte din activitatea de protecţie a plantelor şi carantină fitosanitară a fost preluată în gestionare şi finanţare de consiliile judeţene, sursele de finanţare fiind din veniturile proprii şi veniturile extrabugetare ale acestora. Începând cu anul 2001, centrele judeţene şi locale de consultanţă agricolă au trecut în gestionarea şi finanţarea respectivelor niveluri administrative, pentru acestea sursele de acoperire a cheltuielilor aferente fiind sumele defalcate cu această destinaţie din taxa pe valoarea adăugată.

166

BIBLIOGRAFIE

Bibliografie obligatorie

Niţã Dobrotã, coordonator

Dicţionar de economie Editura Economicã, Bucureşti, 1999

Parlagi A., Iftimoaie C.

Servicii publice locale Editura Economica, Bucureşti 2001

Vãcãrel Iulian Politici fiscale şi bugetare în România 1990 - 2000

Editura Expert, Bucureşti, 2001

Vãcãrel Iulian, coordonator

Finanţe publice Editura Didacticã şi Pedagogicã, Bucureşti, 1999

Vintilã Georgeta, Juravle Vasile

Metode şi tehnici fiscale Editura Rolcris, Bucureşti, 2000

* * * Manual de instruire în domeniul finanţelor publice locale, Ediţia a II-a: Managementul schimbãrii

Fundaţia Parteneri pentru Dezvoltarea Localã, Bucureşti, septembrie 2000

* * * Anuarul statistic 1994 - 2004* * * Bulletin anual BNR 1991-1995, 1996-2000, 2001, 2002, 2003, 2004* * * IMF, Government Finance Statistics Yearbook, 1999* * * Legea nr.199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei

locale, adoptatã la Strasbourg la 15 octombrie 1985* * * Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale* * * Legea nr.273/2006 a finanţelor publice locale* * * Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal* * * Legea nr.416/2001 privind venitul minim garantat* * * Legea nr.500/2002 a finanţelor publice* * * Legile anuale ale bugetului de stat* * * Legea nr.313/2004 a datoriei publice

Bibliografie facultativã

Albertini Jean-Marie

Les rouages de l'économie nationale

Les Editions ouvrières, Paris, 1988

Bahl, Roy and Johannes F.Linn

Urban Public Finance în Developing Countries

New York, Oxford University Press, 1992

Bernard Y. et Colli J-C

Vocabulaire économique et financier, avec les terminologies anglaise, allemande et espagnole

Editions du Seuil, Paris, 1989

Brezeanu Petre Fiscalitate. Concepte, Metode, Practici

Editura Economica, Bucureşti, 1999

Brezeanu Petre, Marinescu Iulian

Finanţe publice şi fiscalitate Editura Fundaţiei "România de mâine", Bucureşti, 1998

Buşe Georgeta, coordonator

Dicţionar complet al economiei de piaţã

Informaţia Business Books, Bucureşti, 1994

Condor Ioan Impozitele, taxele şi Tribuna Economicã,

167

contribuţiile datorate de persoanele juridice

Bucureşti, 1998

Conway J. Francis

Analiza situaţiei financiare pentru a se putea împrumuta

The Urban Institute, USAID, Washington, 1999

Conway J. Francis

Procesul de împrumut The Urban Institute, USAID, Washington, 1999

Conway J. Francis

Planul de investiţii de capital The Urban Institute, USAID, Washington, 1999

Corduneanu Carmen

Sistemul fiscal în ştiinţa finanţelor

Codecs, Bucureşti, 1998

Costin Kiriţescu, Emilian Dobrescu

Bãncile. Micã enciclopedie Editura Expert, Bucureşti, 1998

Heckly Christophe

Rationalité économique et decisions fiscales

Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1987

Juravle Vasile, Tâţu Iulian

Metode şi tehnici fiscale - Aplicaţii şi studii de caz

Editura Rolcris, Bucureşti, 2000

Laferrérie Armand

Les financespubliques Le livre de poche, Editions Fallois, Paris, 1998

Richard Bird, Robert Ebel and Christine Wallich

Descentralization of the Socialist State

Washington, D.C., World Bank, 1995

Romanik Clare, Coman Pena, Dãianu Daniel, Garzon Hernando

Impactul descentralizãrii finanţelor publice locale

The Urban Institute, USAID, Washington, 1999

Tanzi Vito Fiscal Policies in Economics in Trasition

International Monetary Fund, Washington, 1995

Vintilã Georgeta, Juravle Vasile

Metode şi tehnici fiscale Editura Rolcris, Bucureşti, 2003

* * * Dictionnaire économique de l'anglais et du français

Banque de France, Ministère de l'Economie et des Finances de France, Paris, 1997

* * * Local finance in Europe, Local and regional authorities in Europe, no.61

Council of Europe

* * * Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales

Les finances locales en Europe, Lisboa, 1996

* * * A Concise Dictionary of Business Oxford University Press, New York, 1990

* * * Dicţionarul explicativ al limbii române Editura Academiei, Bucureşti, 2000

* * * Conferinţa “Stadiul descentralizãrii financiare în România”, 10 octombrie 2003, Bucureşti, organizatã de Uniunea Naţionalã a Consiliilor Judeţene din România şi Asociaţia Directorilor Economici din Cadrul Consiliilor Judeţene din România

168