Danno ambientale: tutela civilistica versus tutela ...· ambientale, delle norme che individuassero

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Text of Danno ambientale: tutela civilistica versus tutela ...· ambientale, delle norme che individuassero

*Testo della relazione presentata al convegno I giudici e lambiente organizzato a Siracusa dalla Scuola Superiore della Magistratura il 3-4

giugno 2016.

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Danno ambientale: tutela civilistica versus tutela amministrativa.

La green economy e limpatto sul codice degli appalti

Cenni introduttivi. Ho pensato di dividere, idealmente, in due parti il mio

intervento. Una prima parte dedicata in modo necessariamente sommario a

tracciare un quadro di carattere generale sugli aspetti pi importanti del diritto

dellambiente anche per fare da apripista alle relazioni che poi seguiranno.

Nella seconda parte, invece, prover ad affrontare la complessa questione

del rapporto esistente tra la tutela dellambiente garantita innanzi al giudice

civile e la tutela assicurata dallazione dellamministrazione competente e dal

giudice amministrativo.

Aspetti di carattere generale. Siamo oggi in presenza di un quadro normativo

in materia di ambiente abbastanza complesso e, per certi versi, ancora da

decifrare. Volendo fare una battuta, in questa materia c lavoro per tutti.

C lavoro per i costituzionalisti impegnati a studiare lambiente sia sotto

il profilo del riparto della potest legislativa si ricordi che larticolo 117,

comma 2, lett. s) attribuisce alla potest legislativa esclusiva dello Stato la

tutela dellambiente, dellecosistema e dei beni culturali laddove mentre la

valorizzazione dei beni culturali ed ambientali attribuita dallart. 117,

comma 3, Cost. alla competenza concorrente Stato-Regioni sia sotto il profilo,

approfondito in passato, del rapporto tra ambiente ed articolo 9 Cost., ove si

tutela il paesaggio e il patrimonio storico.

C lavoro per i civilisti impegnati a risolvere complesse questioni relative

alla nozione di danno ambientale, allindividuazione dei rimedi pi corretti per

*Testo della relazione presentata al convegno I giudici e lambiente organizzato a Siracusa dalla Scuola Superiore della Magistratura il 3-4

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riparare il danno ambientale una volta superata la strada del risarcimento per

equivalente, allindividuazione delle porzioni di responsabilit nel caso di pi

responsabili della condotta illecita, ecc.

Per le ragioni che dir tra un poco, come noto e da tempo, c lavoro

anche per i penalisti e gli amministrativisti.

La storia della tutela dellambiente, a mio avviso, pu essere distinta in tre

diversi periodi.

Un primo periodo, quello precedente alla promulgazione della legge

349/1986 istitutiva del ministero dellambiente, in cui spicca, per un verso,

lassenza di previsioni legislative organiche e adeguate e, per altro verso, lopera

della giurisprudenza impegnata a ricostruire, in via pretoria, un sistema di tutele

appena accettabile.

Appartiene a questo periodo in cui mancavano tra laltro unautorit

amministrativa deputata ad hoc alla tutela dellambiente, una nozione di danno

ambientale, delle norme che individuassero meccanismi di tutela, delle

indicazioni specifiche sui giudici da adire, ecc. la gloriosa opera della Corte di

cassazione che, con un notevole sforzo creativo, ha garantito un minimo di

protezione allambiente collegandolo alla tutela della salute;1 ma va anche

ricordato lo sforzo della giurisprudenza amministrativa per superare i

tradizionali schemi usati per legittimare limpugnazione dellatto amministrativo

e ammettere il ricorso davanti al g.a. a tutela di quelli che poi diverranno

1 Cass. Civ., sez. un. 6 ottobre 1979 n. 5172: L'art. 32 cost., oltre che ascrivere alla collettivit generale la tutela promozionale della salute dell'uomo, configura il relativo diritto come diritto fondamentale dell'individuo e lo protegge in via primaria, incondizionata e assoluta come modo d'essere della persona umana. Il collegamento dell'art. 32 con l'art. 2 cost. attribuisce al diritto alla salute un contenuto di socialit e di sicurezza, tale che esso si presenta non solo come mero diritto alla vita e all'incolumit fisica, ma come vero e proprio diritto all'ambiente salubre che neppure la pubblica amministrazione pu sacrificare o comprimere, anche se agisca a tutela specifica della salute pubblica. Da tale configurazione deriva che il diritto alla salute nel suo duplice aspetto tutelabile giurisdizionalmente davanti al giudice ordinario anche contro la pubblica amministrazione le cui attivit lesive devono considerarsi poste in essere in difetto di poteri.

*Testo della relazione presentata al convegno I giudici e lambiente organizzato a Siracusa dalla Scuola Superiore della Magistratura il 3-4

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interessi diffusi in materia ambientale2 nonch limpegno profuso dalla Corte dei

Conti per rendere sconveniente la dissennata opera di distruzione dellambiente.3

un periodo questo in cui mancano riferimenti normativi certi e la

giurisprudenza colma, come pu, questi vuoti realizzando anche il risultato

di tener vivo il dibattito e di spianare la strada allopera del legislatore del

1986.

poi possibile individuare un secondo periodo che, a mio avviso e

nonostante contrarie opinioni in dottrina, va dal 1986, anno come detto in cui

viene promulgata la legge istitutiva del ministero dellambiente, sino al 2010 o,

meglio ancora, alla legge 6 agosto 2013 n. 97. vero che si tratta di un arco

temporale particolarmente ampio pi di venticinque anni durante i quali si

sono susseguite numerose novit normative che, con interventi spesso episodici

e non sempre ben coordinati, hanno tentato di disciplinare i diversi aspetti

dellambiente durante il quale linterprete ha potuto registrare molte novit

normative e giurisprudenziali, tuttavia, a me sembra, che questo lungo periodo

di tempo caratterizzato dalla presenza di norme di legge ad hoc e dalla

mancanza di una tutela efficace.

solo a partire dal 2010-2013 che finalmente si inaugura una terza

stagione caratterizzata da interventi, certamente migliorabili ma efficaci, a tutela

dellambiente.

Va in questa sede ricordata la legge 6 agosto 2013 n. 97 sullazione

risarcitoria ex articolo 311 t.u.a.; ma poi la legge 22 maggio 2015 n. 68 in

2 Dopo liniziale presa di posizione in senso negativo di Cons. St., ad. plen. 19 ottobre 1979 n. 24:

L'associazione "Italia nostra" non legittimata a proporre impugnativa avverso provvedimenti

incidenti sull'interesse diffuso alla tutela delle bellezze naturali, in quanto i suoi fini statutariamente

indicati, consistenti in un'opera di pressione sui pubblici poteri per la salvaguardia del paesaggio e

delle bellezze naturali, sono di dimensione astratta e non rapportabile ad un particolare ambiente

naturale. 3 Corte Conti, sez. riun., 16 giugno 1984 n. 378: danno pubblico il danno provocato a quei beni che,

pur essendo immateriali (quali l'ambiente, le bellezze naturali, il paesaggio, l'arte), sono

giuridicamente tutelati con norme di diritto pubblico non soltanto per assicurarne la conservazione, ma

anche per preservarli da possibili danneggiamenti i quali li priverebbero della loro utilit sociale.

*Testo della relazione presentata al convegno I giudici e lambiente organizzato a Siracusa dalla Scuola Superiore della Magistratura il 3-4

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materia di reati ambientali;4 la legge 28 dicembre 2015 n. 221 che ha inserito nel

t.u.a. larticolo 306 bis sulla c.d. transazione ambientale e, infine, il d.lgs. 18

aprile 2016 n. 50 (nuovo testo unico in materia di appalti pubblici) che,

recependo e migliorando alcune indicazioni gi contenute nel c.d. collegato

ambientale, ha improntato lazione dellamministrazione, in un settore

particolarmente delicato quale quello degli appalti pubblici, al rispetto dei

principi della tutela ambientale e della sostenibilit dello sviluppo.

In definitiva, a mio avviso, solo in questi ultimi anni che

lordinamento si dotato di efficaci meccanismi di tutela dellambiente.

Il quadro che il legislatore ci ha consegnato dunque un quadro,

certamente migliore rispetto al passato, ma che, a mio avviso, deve essere

ancora in parte decifrato. Gli spunti sono veramente molti:

1. posto che, come noto, non abbiamo una definizione di ambiente,5

sarebbe interessante approfondire e confrontare, per un verso, la nozione

4 Per i primi commenti alla novella legislativa, G. Amarelli, la riforma dei reati ambientali: luci ed

ombre di un intervento a lungo atteso, in www.penalecontemporaneo.it; A. Bell A. Valsecchi, Il

nuovo delitto di disastro ambientale: una norma che difficilmente avrebbe potuto essere scritta peggio,

in www.penalecontemporaneo.it; L. Masera, I nuovi delitti contro lambiente, in

www.penalecontemporaneo.it; R. bianchi, la tutela penale dellambiente nel diritto comunitario,:

problemi applicativi, in Ambiente & sviluppo, 2015, fasc. 8-9, p. 497 e segg.; L. Ramacci, Il nuovo

articolo 260 del d.lgs. N. 152/2006, vecchie e nuove questioni, in Ambiente & sviluppo, 2016, fasc. 3,

p. 167; A.L. Vergine, Delitti ambientali: dal 2 aprile 1998 quasi ve