Pieroth: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes
JuS 2010, 473
Das Demokratieprinzip des GrundgesetzesProf. Dr. Bodo Pieroth,
Mnster* Demokratie (wrtlich aus dem Griechischen bersetzt:
Volksherrschaft) und demokratisch sind schillernde und in
politischen Debatten viel verwendete Begriffe. Demgegenber sollen
im folgenden Beitrag die rechtlichen Folgen des im GG normierten
Demokratieprinzips dargestellt werden. Diese Rechtslage ist durch
zwei Unterscheidungen gekennzeichnet: zum einen zwischen Prinzip
(Grundsatz) und Konkretisierung (Ausgestaltung), zum anderen
zwischen Mastblichkeit fr den einfachen und fr den
verfassungsndernden Gesetzgeber. Die groe politische Bedeutung des
Themas macht die Bemhung um klare juristische Strukturen und
normative Abgrenzungen zwar nicht einfach, aber gerade deshalb
notwendig. I. Normative Strukturen 1. Das Demokratieprinzip und
seine Konkretisierungen Das Demokratieprinzip als geltendes
Verfassungsrecht ergibt sich aus Art. 20I GG, wonach die
Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer (und sozialer
Bundes-)Staat ist. Nach historischer und vergleichender Erfahrung
ist Demokratie ein abstrakter und unbestimmter Begriff: Ganz
unterschiedliche Staaten bezeichneten und bezeichnen sich als
Demokratie, und auch bei einer Betrachtung nur der Demokratien
innerhalb des Typs des westlichen Verfassungsstaats der Moderne
gibt es mannigfache Variationen der Ausgestaltung im Einzelnen.
Folgerichtig wird an anderen Stellen im GG auch vom Grundsatz
(Synonym fr Prinzip) des demokratischen Staates gesprochen, so wenn
gem. Art. 28I 1 GG die verfassungsmige Ordnung in den Lndern den
Grundstzen des (republikanischen,) demokratischen (und sozialen
Rechts-)Staates im Sinne des GG und gem. Art. 21I 3 GG die innere
Ordnung der politischen Parteien demokratischen Grundstzen
entsprechen muss, wenn gem. Art. 79III GG die in den Artikeln (1
und) 20 niedergelegten Grundstze auch durch eine Verfassungsnderung
nicht berhrt werden drfen und wenn gem. Art. 23I 1 GG der
Integrationsauftrag auf eine Europische Union beschrnkt ist, die
demokratischen Grundstzen verpflichtet ist. Der Begriff Grundsatz
steht im juristischen Sprachgebrauch fr den Gegensatz einmal zur
Ausnahme und ein andermal zur Einzelheit; die einzelne im Gegensatz
zur grundstzlichen Regelung nennt man auch Konkretisierung (Synonym
fr Ausgestaltung). Konkretisierungen des Demokratieprinzips sind
also nhere Ausgestaltungen des Funktionierens demokratischer
Herrschaft bezglich Legitimation, Wahlen und Abstimmungen,
Regierungsformen, -verfahren und -kontrolle sowie bestimmter
gesellschaftlicher Voraussetzungen fr dieses Funktionieren, die
ebenfalls rechtlicher Regelung bedrfen. Allerdings ist Einzelheiten
ein gradueller Begriff: Diese knnen mehr oder weniger detailliert
sein. So ist etwa die Vorschrift des 51II 3 BWahlO, wonach die fr
die Bundestagswahlen benutzten Wahlurnen im Deckel einen Spalt
haben mssen, der nicht weiter als 2 cm sein darf, eine Einzelheit
des demokratischen Wahlrechts. Demgegenber zeichnen sich die in der
Verfassung geregelten Einzelheiten des Demokratieprinzips dem
Charakter der Verfassung als Rahmenordnung entsprechend durch einen
hheren Abstraktionsgrad aus. Das wird besonders dann sinnfllig,
wenn diese Konkretisierungen des Demokratieprinzips Pieroth: Das
Demokratieprinzip des Grundgesetzes (JuS 2010, 473) selbst als
Prinzip bezeichnet werden, wie das bei den Wahlrechtsgrundstzen,
dem Reprsentations- und dem Mehrheitsprinzip der Fall ist. Sowohl
das Prinzip wie die Konkretisierungen mssen ausgelegt (Synonym fr
interpretiert) werden. Der Unterschied besteht nicht in der
Notwendigkeit der Auslegung als solcher, sondern in der Komplexitt
der jeweils 474
zu leistenden Auslegungsarbeit: Je detaillierter eine Vorschrift
ist, desto einfacher kann bestimmt werden, welche Sachverhalte von
ihr nicht erfasst werden. Je abstrakter eine Vorschrift ist, desto
mehr Sachverhalte werden von ihr potenziell erfasst. ber einen
lngeren Zeitraum betrachtet, wie er gerade fr Verfassungen typisch
ist, bedeutet das, dass Prinzipien, wie das BVerfG gerade fr Art.
20I GG festgestellt hat, entwicklungsoffen sind1. 2. Das Verhltnis
zu anderen Prinzipien Das Demokratieprinzip ist sowohl in Art. 20I
GG als auch in Art. 28I 1 GG in einem Atemzug mit anderen
Staatsstrukturprinzipien oder Staatsfundamentalnormen genannt:
Bundesstaatsprinzip, Sozialstaatsprinzip sowie nur in Art. 28I 1 GG
Rechtsstaatsprinzip. Im westlichen Verfassungsstaat haben sich
besonders das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip in groer
Parallelitt herausgebildet. Deshalb sind einige Konkretisierungen
des Demokratieprinzips zugleich solche des Rechtsstaatsprinzips.
Das gilt vor allem fr die Gewaltenteilung gem. Art. 20II 2 GG sowie
fr den Vorrang und den Vorbehalt des Gesetzes gem. Art. 20III GG.
Diese doppelte Rckfhrbarkeit auf zwei Staatsstrukturprinzipien ist
bei der Auslegung dieser Vorschriften zu bercksichtigen. Allerdings
kann das Demokratieprinzip zu den anderen Prinzipien des Art. 20I
GG auch in einen Konflikt (Synonym fr Spannungsverhltnis und
Kollision) geraten. In der Frhzeit der Bundesrepublik Deutschland
ist ein solcher Konflikt zu Unrecht fr das Verhltnis von Demokratie
und Rechtsstaat behauptet worden 2. Plausibler ist der Konflikt
zwischen Demokratie und Bundesstaat, wie ihn das BVerfG in seiner
Entscheidung zur Neugliederung gem. Art. 118 GG, also anlsslich der
Schaffung des Landes Baden-Wrttemberg, gesehen hat: In gewissem
Umfange widerstreiten sich in der Stellung des Gliedstaates im
Bundesstaat das fderalistische und das demokratische Prinzip. Der
Ausgleich zwischen ihnen kann nur gefunden werden, wenn beide
gewisse Einschrnkungen erleiden. Im Falle der Neugliederung des
Bundesgebietes, die dem Bunde aufgetragen ist, liegt es in der
Natur der Sache, dass im Interesse der umfassenderen Einheit das
demokratische Selbstbestimmungsrecht des Landesvolkes eine
Einschrnkung erfhrt. Das demokratische Prinzip bleibt im Rahmen des
im Bundesstaat Mglichen dadurch gewahrt, dass im Falle des Art. 29
GG letzten Endes das Gesamtvolk im Bund, im Falle des Art. 118 S. 2
GG die Bevlkerung im Neugliederungsgebiet entscheidet 3. Der hier
gewhlte Lsungsweg des Ausgleichs zwischen den Prinzipien ist als
praktische Konkordanz oder verhltnismige Zuordnung zu einer
anerkannten Auslegungsmethode bei kollidierenden Normen im
Verfassungsrecht geworden, gleichgltig ob es sich bei ihnen um
Grundrechte oder sonstiges objektives Verfassungsrecht handelt4. 3.
Die Hherrangigkeit des Demokratieprinzips Von der Regel, dass alle
Normen des GG gleichen Rang haben, d.h. dass nicht eine
Verfassungsnorm an einer anderen Verfassungsnorm gemessen werden
darf, macht Art. 79III GG eine Ausnahme: Die dort abschlieend
aufgezhlten Normen und Einrichtungen (Synonym fr Normenkomplexe)
drfen auch durch eine nach den Form- und Verfahrensvorschriften des
Art. 79I und II GG erfolgende Verfassungsnderung nicht gendert
werden, d.h. neues Verfassungsrecht ist an Art. 79III GG zu messen
und bei einem Versto hiergegen nichtig5. Die Bezeichnung dieser
Vorschrift als Ewigkeitsgarantie ist nach aller Erfahrung mit
Verfassungsrecht nicht nur Hybris und Illusion, sondern auch wegen
der durch Art. 146 GG erffneten Mglichkeit zur
Verfassungsneuschpfung unzutreffend. Zu den danach hherrangigen
Verfassungsnormen gehrt auch Art. 20 GG und damit das
Demokratieprinzip. Die Schwierigkeit des Art. 79III GG besteht
darin, dass er einerseits u.a. das Demokratieprinzip zur nicht
berschreitbaren Grenze von Verfassungsnderungen macht, andererseits
aber selbst der Volkssouvernitt als Bestandteil des
Demokratieprinzips Grenzen setzt: Nicht nur der einfache
Gesetzgeber soll wegen der Hherrangigkeit des Verfassungsrechts
nicht alles bestimmen drfen, auch die verfassunggebende Gewalt des
Volkes soll nach Magabe des Art. 79III GG beschrnkt werden. Das
Spannungsverhltnis zwischen der Bewahrung der in dieser Norm
verankerten unaufgebbaren wichtigsten Errungenschaften des
Verfassungsstaats einerseits und der Volkssouvernitt in Gestalt der
verfassungsgebenden Gewalt des Volkes andererseits muss
nach allgemeiner Auffassung durch eine enge Auslegung des Art.
79III GG gelst werden 6. Das fhrt zu zwei wesentlichen Folgerungen:
Erstens muss der Wortlaut ernst genommen werden. Es heit 1 und 20,
nicht 1 bis 20. Die Grundrechte der Art. 2 bis 19 GG drfen also
gendert werden. Einschrnkend gilt nur, dass sich aus Art. 1 GG auch
Rechtswirkungen fr andere Grundrechte ergeben knnen, diese also
einen sog. Menschenwrdegehalt haben knnen. Hierzu gehren der
Grundsatz der Rechtsgleichheit und das Willkrverbot7 sowie ein
Mindestbestand an Grundrechten in den Bereichen personaler
Autonomie, demokratischer Willensbildung und justizstaatlicher
Garantien 8, nicht aber das Grundrecht auf Asyl9. Entsprechend
mssen die Konkretisierungen des Demokratieprinzips, die in Art. 20
GG normiert sind, von denen unterschieden werden, die sich auerhalb
dieser Norm befinden. Letztere, wie beispielsweise Art. 28I 2 GG
und Art. 38I 1 GG ber die Wahlrechtsgrundstze, Art. 38I 2 GG ber
das freie Mandat der Bundestagsabgeordneten, Art. 39I GG ber die
Herrschaft auf Zeit, Art. 42II GG ber das Mehrheitsprinzip und Art.
54 ber das Staatsoberhaupt in der Republik, knnen also gendert
werden. Parallel zum dargestellten Verhltnis zwischen Art. 1 GG und
Pieroth: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes (JuS 2010, 473)
Art. 2 bis 19 GG knnen aber auch hier Rechtswirkungen unmittelbar
aus Art. 20 GG folgen. Das wird bei den weiteren Konkretisierungen
des Demokratieprinzips (unten III) noch nher erlutert. Zweitens
fhrt die erforderliche enge Auslegung des Art. 79III GG dazu, dass
Art. 1 und 20 GG mit ihrem ursprnglichen Inhalt in Bezug genommen
werden, nachtrgliche Ergnzungen wie Art. 20IV GG also keine Grenze
fr Verfassungsnderungen darstellen knnen 10. Das ist unmittelbar
einsichtig, weil sonst eine jeweilige Zweidrittelmehrheit im
Bundestag und Bundesrat allen nachfolgenden Parlamenten
schrittweise die Mglichkeit zu Verfassungsnderungen nehmen knnte.
Die Ausweitung der Gehalte des Art. 79III GG wrde zu einer
Versteinerung des Verfassungsrechts und zu einer kontinuierlich
fortschreitenden Beschrnkung der Volkssouvernitt fhren, was nach
allgemeiner Auffassung nicht hinnehmbar ist. Wenn aber eine solche
Ausweitung dem verfassungsndernden Gesetzgeber versagt ist, kann
sie dem BVerfG nicht zustehen. Dessen Interpretationen des Art. 20I
GG sind also daraufhin zu befragen, ob sie schon 1949 anerkannt
waren; nur dann sind sie Grenze fr Verfassungsnderungen i.S. des
Art. 79III GG, andernfalls haben sie nur den Rang einfachen
Verfassungsrechts mit Vorrang vor dem einfachen Gesetzgeber. Das
drfte bei einigen der vom BVerfG dem Art. 20I GG zugeschriebenen
Gehalte der Fall sein 11. Die genannte Entwicklungsoffenheit des
Demokratieprinzips muss also mit diesem Vorbehalt versehen werden.
4. Das Demokratieprinzip als Grenze von Freiheitsgewhrleistungen
Das Demokratieprinzip ist auch in der grundgesetzlichen Formel von
der freiheitlichen demokratischen Grundordnung enthalten, die vom
BVerfG folgendermaen definiert worden ist: eine Ordnung, die unter
Ausschluss jeglicher Gewalt- und Willkrherrschaft eine
rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der
Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit
und der Freiheit und Gleichheit darstellt 12. Das GG normiert die
freiheitliche demokratische Grundordnung auer in den Bestimmungen
zum Notstandsrecht (Art. 87aIV 1, 91I GG) und der Bundeskompetenz
fr die Zusammenarbeit von Bund und Lndern auf dem Gebiet des
Verfassungsschutzes (Art. 73I Nr. 10 lit.b GG) mehrfach als
Rechtfertigung zur Beschrnkung von Freiheitsgewhrleistungen, so als
Qualifikationsmerkmal bei gesetzlichen Beschrnkungen des Brief-,
Post- und Fernmeldegeheimnisses gem. Art. 10II 2 GG und der
Freizgigkeit gem. Art. 11II GG sowie fr die Verwirkung von
Grundrechten gem. Art. 18 GG. Parallel dazu rechtfertigt die
Beeintrchtigung oder Beseitigung der freiheitlichen demokratischen
Grundordnung ein Parteiverbot durch das BVerfG gem. Art. 21II GG.
Da die politischen Parteien ein wichtiges Element fr das
Funktionieren der Demokratie sind, Demokratie letztlich mglich
machen 13, zeigt sich an dieser Stelle ein hnliches
Spannungsverhltnis dieser Norm zur 475
Volkssouvernitt wie bei Art. 79III GG. Auch hier wird allgemein
eine enge Auslegung befrwortet: Politische Parteien gehen nur dann
darauf aus, die genannten Ziele zu erreichen, wenn sie eine aktiv
kmpferische, aggressive Ttigkeit entfalten 14. Als wesentliche
Elemente der verfassungsmigen Ordnung werden gerade das
Mehrparteiensystem sowie das Recht auf Bildung und Ausbung von
Opposition angesehen, so dass fr ein Parteiverbot eine hohe Hrde
aufzustellen ist. Noch in einer anderen Hinsicht wirkt das
Demokratieprinzip als Grenze der Parteienfreiheit. Deren innere
Ordnung muss gem. Art. 21I 3 GG demokratischen Grundstzen
entsprechen. Obwohl Parteien im Ausgangspunkt private Vereinigungen
sind, knnen sie ihre innere Ordnung, d.h. die gesamte
innerparteiliche Willensbildung, nicht wie andere private
Vereinigungen ganz frei bestimmen. Weil die Parteien eben auch gem.
Art. 21I 1 GG bei der politischen Willensbildung des Volkes
mitwirken, gelten sie als Zwischenglieder zwischen dem Brger und
den Staatsorganen 15 und verfassungsrechtliche Institutionen 16, fr
die die Kategorien rein gesellschaftlicher Freiheit nicht
aufgabenadquat wren. Zwischen der Freiheit, Gleichheit und Teilhabe
der Mitglieder einer politischen Partei einerseits und der
Ermglichung von Einheit und Geschlossenheit der politischen Partei
andererseits muss demgem ein schonender Ausgleich gefunden werden.
Das Demokratieprinzip erlangt daher zwar Geltung fr die innere
Ordnung der Parteien, aber nur in abgeschwchter Weise17. II.
Normative Gehalte des Art. 20 GG 1. Republik Fall 1: Im Bundesland
B ist man mit dem amtierenden Ministerprsidenten S so zufrieden,
dass man ber eine lngere nchste Amtsperiode des Ministerprsidenten
diskutiert und dafr die Landesverfassung ndern will, die keine
inhaltlichen Grenzen fr Verfassungsnderungen vorsieht. (1) Drfte
der Ministerprsident auf Lebenszeit gewhlt werden? (2) Drfte die
Amtsperiode des Ministerprsidenten von vier auf sechs Jahre
verlngert werden? Mit der Bezeichnung als (Bundes-)Republik ist
diese Staatsform in Art. 20I GG verankert. Die Entscheidung fr die
Republik bedeutet, dass das Staatsoberhaupt nicht auf dynastischer
Grundlage (Erbmonarchie) und nicht auf Lebenszeit (Wahlmonarchie)
berufen wird18. Teilweise wird der Republik darber hinaus
entnommen, dass Republik eine inhaltlich am Gemeinwohl orientierte
politische Ordnung ist und alle Staatsorgane dementsprechend einer
Gemeinwohlorientierung unterlgen 19. Aber Gemeinwohl ist das
Ergebnis kompetenzgemen Handelns der Staatsorgane; als dessen
Mastab fhrte das Republikprinzip zu einer empfindlichen Einbue an
juristischer Trennschrfe 20 und ist daher als Mastab untauglich.
Pieroth: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes (JuS 2010, 473)
Lsung zu Fall 1: Einschlgiger Mastab ist das Homogenittsgebot des
Art. 28I 1 GG. Die Landesverfassung gehrt sicher zur
verfassungsmigen Ordnung. (1) Es verstt gegen das Republikprinzip,
das Staatsoberhaupt auf Lebenszeit zu berufen. (2) Dagegen gehren
die Einzelheiten der Regelung des Art. 54 GG ber das
Staatsoberhaupt nicht zum Grundsatz des republikanischen Staates.
Deshalb drfte das Landesstaatsoberhaupt, dessen Rolle berall vom
Ministerprsidenten wahrgenommen wird, auch fr eine andere Zeitdauer
als die in Art. 54II 1 GG genannten fnf Jahre gewhlt werden.
Unproblematisch sind insoweit jedenfalls vier oder sechs Jahre. 2.
Volkssouvernitt Fall 2 21 : Das Wahlgesetz fr die Gemeinde- und
Kreisvertretungen im Bundesland B ist durch folgende Vorschrift
gendert worden: Wahlberechtigt sind bei Vorliegen der sonstigen
Voraussetzungen auf Antrag auch auslndische Staatsangehrige, die am
Wahltag seit mindestens fnf Jahren sich im Geltungsbereich des GG
gewhnlich aufhalten und eine Aufenthaltserlaubnis besitzen oder
keiner Aufenthaltserlaubnis bedrfen. Ist 476
diese Vorschrift mit dem GG vereinbar? Alle Staatsgewalt geht
vom Volke aus, statuiert Art. 20II 1 GG. Mit dem Republikbegriff
zusammen ist dieser Satz geradezu der Inbegriff von Demokratie.
Republik- und Demokratiebegriff bildeten zusammen den Art. 1 der
Weimarer Reichsverfassung, mit der die Demokratie in Deutschland
eingefhrt wurde. Die Staatsgewalt darf danach keine andere
Legitimationsquelle oder Letztbegrndung haben als den Volkswillen.
Damit wurde die bis 1918 geltende gttliche Legitimation staatlicher
Herrschaft (von Gottes Gnaden) abgelst. Aber wer ist das Volk? Da
im Bundesstaat das Volk auf zwei Ebenen sich Verfassungen gegeben
hat, existieren jedenfalls das Bundesvolk und Landesvlker. Im
Hinblick auf Art. 28I 2 GG sind weitere Teilvlker in den Kreisen
und Gemeinden anzuerkennen. Aber gehren auer den deutschen
Staatsangehrigen auch Auslnder zum Volk? Lsung zu Fall 2: Fr die
Wahlen in den Lndern, Kreisen und Gemeinden schreibt Art. 28I 2 GG
vor, dass das Volk eine Vertretung haben muss, die aus allgemeinen,
unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen
ist. Hier wie in der allgemeineren Vorschrift des Art. 20II GG ist
nur vom Volk, nicht vom deutschen Volk die Rede. Daher ist
vertreten worden, der jeweilige Wahlgesetzgeber drfe den Kreis der
Wahlberechtigten ber die deutschen Staatsangehrigen hinaus
bestimmen. Fr diese Sicht lsst sich auch die Urforderung nach
Einfhrung demokratischer Selbstbestimmung in der nordamerikanischen
Revolution anfhren: No taxation without representation. Auch
Auslnder zahlen Steuern. Demgegenber hat das BVerfG entschieden:
Das Volk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik
Deutschland ausgeht, wird nach dem Grundgesetz von den deutschen
Staatsangehrigen und den ihnen nach Art. 116I GG gleichgestellten
Personen gebildet. Die Zugehrigkeit zum Staatsvolk der
Bundesrepublik wird also grundstzlich durch die Staatsangehrigkeit
vermittelt. Fr diese Sichtweise sprechen auch systematische
Argumente: Nach der Prambel ist es das Deutsche Volk, welches sich
kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt das Grundgesetz gegeben
hat; Art. 33I und II gewhrleistet jedem Deutschen in jedem Lande
die gleichen staatsbrgerlichen Rechte und Pflichten; nach Art. 56
und Art. 64II schwren der Bundesprsident und die Mitglieder der
Bundesregierung, ihre Kraft dem Wohle des deutschen Volkes zu
widmen; schlielich weist Art. 146 dem deutschen Volke die
Entscheidung ber eine das Grundgesetz zu gegebener Zeit ablsende
Verfassung zu. In nicht zu bersehender Parallelitt erklren die
Prambel und Art. 146 GG das deutsche Volk zum Trger und Subjekt des
Staates der Bundesrepublik Deutschland 22. Art. 28I 3 GG ndert
daran nur soviel, dass EU-Brger kommunalwahlberechtigt sind, nicht
aber alle anderen Auslnder. Allerdings lassen europa- und
vlkerrechtliche Entwicklungen die Prmissen der Entscheidung des
BVerfG zunehmend zweifelhaft werden 23. 3. Wahlen und Abstimmungen
Fall 3 24 : Anlsslich des Streits um die Stationierung von
Atomraketen in der Bundesrepublik Deutschland in den fnfziger
Jahren des vorigen Jahrhunderts wurden durch (1) Bundesgesetz bzw.
(2) Landesgesetz (a) Volksentscheide bzw. (b) Volksbefragungen
hierber durchgefhrt. Sind die Gesetze mit dem GG vereinbar? Die vom
Volk ausgehende Staatsgewalt wird gem. Art. 20II 2 GG an erster
Stelle vom Volk in Wahlen und Abstimmungen ausgebt. Wahlen sind
Personalentscheidungen; die auf diesem Wege ausgebte Staatsgewalt
nennt man reprsentative Demokratie. Abstimmungen sind
Sachentscheidungen; die auf diesem Wege ausgebte Staatsgewalt nennt
man direkte Demokratie. Unter den Begriff der Abstimmung fallen so
unterschiedliche Verfahren wie Volksantrag, -befragung, -begehren,
-entscheid, -initiative und -referendum. Die normative Bedeutung
des Art. 20II 2 GG besteht in Folgendem: Erstens sind sowohl Wahlen
als auch Abstimmungen zulssig. Zweitens bedarf es mindestens eines
dieser Verfahren, damit das Ausgehen der Staatsgewalt vom Volk in
die Ausbung der Staatsgewalt durch das Volk mndet. Im Zusammenhang
vor allem mit Art. 28I 2, 38I 1 und 39 GG bedeutet die Vorschrift
drittens, dass Volksvertretungen bestehen und periodisch gewhlt
werden mssen. Diese normative Wirkung bezeichnet man als das
Reprsentationsprinzip. Darber, wie diese Wahlen im Einzelnen
ausgestaltet sind und ablaufen mssen, sagt Art. 20II 2 GG
unmittelbar nichts, ebenso wenig wie darber, wie die
Volksvertretung, d.h. das Parlament,
im Einzelnen ausgestaltet ist. Auch die Flle, in denen Wahlen
stattfinden drfen, sind weder hier noch durch eine abschlieende
Aufzhlung an anderer Stelle im GG festgelegt; daher war die
gesetzliche Schaffung von Bezirksvertretungen als kommunale
Untergliederungen25 und Bezirksversammlungen in Stadtstaaten 26
zulssig. Fraglich ist allerdings, ob dasselbe fr Abstimmungen gilt,
ob also auch sie ber die wenigen im GG geregelten Flle der Art. 29,
118 und 118a hinaus durch Bundesgesetz eingefhrt werden knnen oder
ob es dafr einer Verfassungsnderung Pieroth: Das Demokratieprinzip
des Grundgesetzes (JuS 2010, 473) bedarf, ob also insoweit ein sog.
Verfassungsvorbehalt besteht. Lsung zu Fall 3: Art. 20II 2 GG ist
Mastab sowohl fr Bundesgesetze als auch wegen Art. 28I 1 GG fr
Landesgesetze. (1) Bundesgesetz: (a) Fr einen Ausschluss von
Abstimmungen auerhalb der vom GG vorgesehenen Flle der Art. 29, 118
und 118a GG sprechen genetische und systematische Argumente: Im
Parlamentarischen Rat herrschte die Auffassung vor, dass eine
dezidiert reprsentative Ausgestaltung der Demokratie in der
Bundesrepublik Deutschland geschaffen werden sollte. Berhmt ist
Theodor Heu' Diktum, Volksbegehren seien die Prmie fr jeden
Demagogen 27. Im Abschnitt ber die Gesetzgebung des Bundes sind als
gesetzgebende Organe lediglich Bundestag und Bundesrat vorgesehen
(vgl. Art. 76 bis 78 GG); eine Regelung der Volksgesetzgebung oder
Sachfragenentscheidung fehlt. Deren Einfhrung durch einfaches
Bundesgesetz wrde die verfassungsmig festgelegten Kompetenzen
dieser beiden Organe verringern, was nur durch eine
Verfassungsnderung zulssig wre28. (b) Formal fllt auch die
Volksbefragung unter den Begriff der Abstimmung (vgl. Art. 29IV, V
GG). Doch steht das systematische Argument hier nicht entgegen,
weil durch die Volksbefragung die Kompetenzen von Bundestag und
Bundesrat nicht geschmlert werden. Dass durch eine Volksbefragung
mglicherweise ein faktischer Druck auf die Parlamente ausgebt wird,
kann nicht ausreichen, so dass durch die gesetzliche Einfhrung
einer Volksbefragung nicht gegen Art. 20II 2 GG verstoen wrde29.
(2) Landesgesetz: Die Verfassungsmigkeit eines entsprechenden
Landesgesetzes scheitert daran, dass die Materie der Verteidigung,
um die es hier geht, gem. Art. 73I Nr. 1 GG zur ausschlielichen
Gesetzgebungskompetenz des Bundes gehrt, bei der die Lnder gem.
Art. 71 GG die Gesetzgebungskompetenz nur dann haben, wenn und
soweit sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrcklich ermchtigt
werden, was hier nicht der Fall ist. 4. Gesetzes- und
Parlamentsvorbehalt Fall 4 30 : Im Frhjahr 2003 wurden von der NATO
AWACS-Flugzeuge auf Bitten der Trkei ber deren Hoheitsgebiet
eingesetzt, weil Raketenangriffe und Angriffe mit chemischen und
biologischen Waffen von Seiten des Irak befrchtet wurden. Bei allen
105 Einstzen waren deutsche Soldaten in der Besatzung der
AWACSFlugzeuge. Die Bundesregierung lehnte es ab, hierfr die
Zustimmung des Bundestags einzuholen. Zu Recht? Gem Art. 20III GG
sind die vollziehende Gewalt (Synonym fr Exekutive) und die
Rechtsprechung (Synonym fr Judikative) an Gesetz und Recht
gebunden. Damit ist in erster Linie der Vorrang des Gesetzes
statuiert, soweit ein Gesetz besteht und es jeweils reicht. Gesetz
ist der Hoheitsakt, der vom Parlament im vorgesehenen Verfahren als
Gesetz erlassen wird31. In Bezug genommen ist damit das sog.
formelle Gesetz. Wenn aber kein Gesetz besteht oder es nur eine
begrenzte Reichweite hat, was dann? Darf insbesondere die Exekutive
im gesetzesfreien Raum alles? Das wre mit der Bedeutung, die dem
Parlament als im Gegensatz zur Exekutive vom Volk gewhlten und
damit vorrangig legitimierten Organ zukommt, in einer Demokratie
unvereinbar. Damit also der Vorrang des Gesetzes nicht leerluft,
wird aus Art. 20III GG gefolgert, dass der Vorrang mit einem
Vorbehalt des Gesetzes einhergeht, dass also bestimmte Regelungen
dem Gesetz vorbehalten sind32. Diese Regelungen sind zum einen
Eingriffe in die Grundrechte; das ist der sog. grundrechtliche
Vorbehalt des Gesetzes, der in den speziellen
Eingriffsermchtigungen bei den einzelnen Grundrechten konkretisiert
wird. Zum 477
anderen sind es die fr das gesamte Gemeinwesen besonders
wesentlichen Entscheidungen (sog. allgemeiner Vorbehalt des
Gesetzes). Soweit diese besonders wesentlichen Entscheidungen
Verfahrens- und Organisationsfragen betreffen, spricht man vom
organisatorischen oder institutionellen Gesetzesvorbehalt. Die
Dinge verkomplizieren sich dadurch, dass der Gesetzesvorbehalt
ursprnglich nur verlangte, dass eine gesetzliche Ermchtigung
vorlag, also nicht, wie die gesetzliche Ermchtigung aussah. Mglich
war, dass der Gesetzgeber das grundrechtseingreifende
Verwaltungshandeln detailliert regelte; mglich war aber auch, dass
der Gesetzgeber bei Grundrechtseingriffen die Verwaltung grozgig zu
eigenen Regelungen ermchtigte. Auch dann lag noch eine gesetzliche
Ermchtigung fr die Grundrechtseingriffe der Verwaltung vor und war
der Gesetzesvorbehalt gewahrt. Aber seiner Verantwortung hatte sich
der Gesetzgeber im letzteren Fall weithin entledigt. Dem
entspricht, dass die speziellen grundrechtlichen Gesetzesvorbehalte
hufig Eingriffe der Exekutive auf Grund eines Gesetzes zulassen,
also nicht immer einen Eingriff nur durch Gesetz verlangen. Aber
auch hier hat das BVerfG seine Wesentlichkeitslehre angewandt und
verlangt, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen
Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausbung, soweit diese
staatlicher Regelung zugnglich ist, alle wesentlichen
Entscheidungen selbst treffen muss33. Auf diese Weise erstarkt der
Gesetzesvorbehalt zu einem Parlamentsvorbehalt. Die Wesentlichkeit
erweist sich dabei als eine Art Gleitformel: Je wesentlicher eine
Angelegenheit fr den Brger und/oder die Allgemeinheit ist, desto
hhere Anforderungen werden an den Gesetzgeber gestellt34. Whrend
der ursprngliche Gesetzesvorbehalt vor allem rechtsstaatlichen
berlegungen entspringt, wird der Parlamentsvorbehalt dem
Demokratieprinzip zugeordnet35. Lsung zu Fall 4: Das BVerfG hat aus
dem Gesamtzusammenhang wehrverfassungsrechtlicher Vorschriften des
GG Pieroth: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes (JuS 2010, 473)
und vor dem Hintergrund der deutschen Verfassungstradition seit
1918 dem GG ein allgemeines Prinzip entnommen, nach dem jeder
Einsatz bewaffneter Streitkrfte der konstitutiven, grundstzlich
vorherigen Zustimmung des Bundestags bedarf. Die auf die
Streitkrfte bezogenen Regelungen des GG sind darauf angelegt, die
Bundeswehr nicht als Machtpotenzial allein der Exekutive zu
berlassen, sondern sie als Parlamentsheer in die demokratisch
rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufgen (sog.
wehrverfassungsrechtlicher Parlamentsvorbehalt)36. Ein Einsatz
bewaffneter Streitkrfte liegt vor, wenn deutsche Soldaten in
bewaffnete Unternehmungen unmittelbar einbezogen sind oder
zumindest nicht ausgeschlossen werden kann, dass sie jederzeit
einbezogen werden knnen. Das war bei den AWACS-Flgen ber dem
Territorium der Trkei im Frhjahr 2003 der Fall. Die Ablehnung der
Bundesregierung erfolgte also zu Unrecht37. III. Weitere
Konkretisierungen des Demokratieprinzips 1. Politische Freiheit und
Gleichheit Fall 5: Die orthodox-calvinistisch orientierte
politische Partei P beschliet unter Berufung auf den Apostel Paulus
formell ordnungsgem, dass Frauen in Zukunft nicht Parteimitglieder
werden knnen und alle weiblichen Parteimitglieder ihre
Mitgliedschaft verlieren. Verstt das gegen demokratische Grundstze?
Politische Freiheit und Gleichheit sind Grundbedingungen der
Demokratie. Die Kerngehalte der Kommunikationsgrundrechte (Art. 5,
8 und 9) sind daher vom Demokratieprinzip umfasst38. Das Gleiche
gilt fr die Parteienfreiheit und -gleichheit39. Durch Art. 21I 3 GG
werden die Parteienfreiheit und -gleichheit als demokratischer
Grundsatz einerseits anerkannt, andererseits durch die Anordnung
blo entsprechender Geltung abgeschwcht, um das fr das politische
Wirken der Parteien erforderliche einheitliche und geschlossene
Auftreten zu ermglichen. 478
Lsung zu Fall 5: Um die Beschlsse der P an Art. 21I 3 GG messen
zu knnen, muss die Frage der Mitgliedschaft in einer Partei eine
Frage ihrer inneren Ordnung sein. Das ist vom BGH fr die Aufnahme
von Mitgliedschaftsbewerbern in die Partei mit der oberflchlichen
Begrndung verneint worden, diese seien ja noch nicht in der
Partei40. Dagegen ist zu sagen, dass die Aufgabe der politischen
Parteien als Transmissionsriemen zwischen Gesellschaft und Staat
gerade auch die Aufnahme von Mitgliedern als wichtigen Bestandteil
ihrer Aufgabenerfllung erscheinen lsst, hier also Art. 21I 3 GG zur
Anwendung kommt. Unabhngig von der umstrittenen Frage, ob ein
Anspruch auf Aufnahme in eine politische Partei besteht oder diese
wenigstens ber die Aufnahme willkrfrei entscheiden muss, ist die
politische Gleichheit als Grundbedingung der Demokratie anzusehen.
Die fundamentalen Diskriminierungsverbote des Art. 3III GG wie
namentlich hinsichtlich des Geschlechts sind als Konkretisierungen
des Demokratieprinzips anzusehen, und das Frauenwahlrecht gehrt zu
den demokratischen Errungenschaften des 20. Jahrhunderts. Danach
liegt hier ein Versto gegen Art. 21I 3 GG vor41. 2.
Wahlrechtsgrundstze Fall 6: Unter der berschrift Mehr Demokratie
wagen durch ein Wahlrecht von Geburt an hat eine berparteiliche
Gruppe von Bundestagsabgeordneten einen Entschlieungsantrag in den
Bundestag eingebracht, mit dem die Bundesregierung aufgefordert
wird, einen Gesetzentwurf vorzulegen, der das Wahlalter auf null
Jahre herabsetzen und die Mglichkeit einer Stellvertretung durch
die Eltern bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres vorsehen soll.
(1) Gegen welche Normen des GG verstt der Gesetzentwurf? (2) Wre
eine entsprechende Verfassungsnderung zulssig? Zwar sind die
Ausgestaltung und der Ablauf der Wahlen im Einzelnen nicht in Art.
20II 2 GG normiert, aber bestimmte Wahlrechtsgrundstze der Art. 28I
2 und 38I 1 GG sind doch wie die politische Freiheit und Gleichheit
Grundbedingungen der Demokratie. Auer den bereits aus Art. 20II GG
gezogenen Folgerungen gehren nach allgemeiner Auffassung die
Wahlrechtsgrundstze der Allgemeinheit, Freiheit, Gleichheit und
Geheimheit zum Demokratieprinzip42. Nicht hinzurechnen wird man
demgegenber den Grundsatz der Unmittelbarkeit, da mittelbare Wahlen
in anderen demokratischen Staaten durchaus gebruchlich sind.
hnliches gilt fr die Wahlprfung: Ihre Ausgestaltung ist in Art. 41
GG speziell geregelt; doch drfte ihre Existenz berhaupt vom
Demokratieprinzip gefordert sein43. Lsung zu Fall 6: (1) Gleichheit
der Wahl bedeutet gleicher Zhlwert (one man one vote) und gleicher
Erfolgswert. Der gleiche Zhlwert ist nicht berhrt, weil die
zustzliche Stimme dem Minderjhrigen und nicht den Eltern zusteht.
Zweifelhaft ist, ob die Erfolgswertgleichheit verletzt ist. Dagegen
spricht, dass die Allgemeinheit der Wahl durch ein solches
Elternwahlrecht gestrkt wird und formal betrachtet die Eltern keine
eigene zustzliche Stimme bekommen; sie sollen das Wahlrecht des
Minderjhrigen nur stellvertretend ausben 44. Fr einen Versto gegen
die Wahlrechtsgleichheit spricht dagegen, dass die formale
Betrachtungsweise irreal ist und in Wirklichkeit die Eltern durch
die stellvertretende Stimmabgabe faktisch einen im Vergleich zu den
anderen Whlern hheren Einfluss auf den Wahlausgang gewinnen und
damit die Erfolgswertgleichheit verletzt ist45. (2) Ein
verfassungsnderndes Gesetz darf gem. Art. 79III GG nicht gegen Art.
20 GG verstoen. Da die Wahlrechtsgleichheit des Art. 38I 1 GG
zugleich Bestandteil des Demokratieprinzips ist, wre bei Annahme
eines Verstoes gegen die Wahlrechtsgleichheit zugleich eine
Verfassungsnderung unzulssig. Pieroth: Das Demokratieprinzip des
Grundgesetzes (JuS 2010, 473) 3. ffentlichkeit Fall 7 46 : Im
Strafprozess gegen frhere Mitglieder des Politbros der DDR wegen
des Vorwurfs des Totschlags an der innerdeutschen Grenze traf der
Vorsitzende Richter, gesttzt auf das GVG, eine sitzungspolizeiliche
479
Verfgung, wonach whrend der Verhandlung keine Ton- und
Filmaufnahmen von den Angeklagten gemacht werden durften. Verstt
das gegen das Demokratieprinzip? Die ffentlichkeit der staatlichen
Beratungs- und Entscheidungsprozesse ist eine Konkretisierung des
demokratischen Prinzips47. Als Kontrollinstrument staatlicher
Machtausbung ist sie zugleich rechtsstaatliches Anliegen 48.
ffentlichkeit ist zunchst fr die Verhandlungen im Bundestag (Art.
42I, 44I 1 GG) und Bundesrat (Art. 52III 3 GG) normiert. Des
Weiteren erstreckt sich das demokratische ffentlichkeitsgebot auf
das staatliche Wahlverfahren, wodurch die Ordnungsgemheit und
Nachvollziehbarkeit der Wahlvorgnge hergestellt und damit eine
wesentliche Voraussetzung fr begrndetes Vertrauen der Brger in den
korrekten Ablauf der Wahl geschaffen wird49. Allerdings verlangt
dieses Gebot keine grenzenlose ffentlichkeit. Zwar ist die
Exekutive, v.a. die Regierung, verpflichtet, der ffentlichkeit ihre
Politik, ihre Manahmen und Vorhaben sowie die knftig zu lsenden
Fragen zu erlutern, und ist die ffentlichkeitsarbeit der Regierung
nicht nur zulssig, sondern auch notwendig, um den Grundkonsens im
demokratischen Gemeinwesen lebendig zu erhalten 50, doch ist ein
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung selbst gegenber dem
Untersuchungsausschuss des Bundestages anzuerkennen. So muss z.B.
die Regierung nicht laufende Verhandlungen und
Entscheidungsvorbereitungen offenlegen51. Grenzen kennt auch die
Gerichtsffentlichkeit. Lsung zu Fall 7: Das demokratische Gebot der
ffentlichkeit mndlicher Verhandlungen vor Gericht ist ein
Grundsatz, der Ausnahmen zulsst und noch nichts zu den Modalitten
besagt, unter denen die ffentlichkeit zugelassen wird. Derartige
Einzelheiten werden legitimerweise durch Gesetz getroffen. Dabei
mssen auch entgegenstehende Rechtspositionen bercksichtigt werden,
wie das Persnlichkeitsrecht der am Verfahren Beteiligten gem. Art.
1I i.V. mit 2I GG, der Anspruch auf ein faires Verfahren gem. Art.
2I i.V. mit 20III GG und die Funktionstchtigkeit der Rechtspflege,
insbesondere die ungestrte Wahrheits- und Rechtsfindung52. Die
Entscheidung des Gesetzgebers, Ton- und Filmaufnahmen in mndlichen
Verhandlungen nicht zuzulassen, ist vom BVerfG nicht beanstandet
worden: Auch der im Demokratieprinzip wurzelnde Grundsatz der
Zugnglichkeit von Informationen zur ffentlichen Meinungsbildung
gebietet keine andere als die Saalffentlichkeit. Den Medien ist der
Zugang zum Gerichtssaal erffnet, Rundfunkjournalisten knnen an den
Gerichtsverhandlungen teilnehmen und ber sie berichten. Damit trgt
das Gesetz gengend dem Umstand Rechnung, dass Informationen
heutzutage in erster Linie ber Medien an die ffentlichkeit
vermittelt werden 53. Dagegen lsst sich sagen, dass die Erstreckung
des Verbots von Ton- und Filmaufnahmen unterschiedslos auf alle
Verfahren, eben auch auf solche, in denen die genannten
kollidierenden Rechtsgter gar nicht einschlgig sind, unverhltnismig
ist54. 4. Herrschaft auf Zeit Fall 8: Im Vorfeld der deutschen
Wiedervereinigung wurde auch ber den Zeitpunkt der Neuwahl des
Bundestages diskutiert. Der Parteivorsitzende der FDP, Graf
Lambsdorff, schlug vor, die Wahl unter nderung des Art. 39 GG, nach
dem sptestens im Februar 1991 gewhlt werden musste, im Sommer 1991
stattfinden zu lassen. Wre das verfassungsrechtlich zulssig
gewesen? Dass demokratische Wahlen in bestimmten zeitlichen
Abstnden zu erfolgen haben (sog. Periodizitt), gehrt zur normativen
Aussage des Art. 20II 2 GG. Eine nhere Ausgestaltung erfolgt durch
Art. 39I 1 GG, wonach der Bundestag grundstzlich auf vier Jahre
gewhlt wird, sowie durch entsprechende Vorschriften in den
Landesverfassungen, Kreis- und Gemeindeordnungen bzw.
-wahlgesetzen. Wegen der von Art. 39 GG eingerumten zeitlichen
Spielrume bei der Neuwahl und beim erstmaligen Zusammentritt kann
sich die Wahlperiode um maximal zwei Monate verkrzen und um maximal
30 Tage verlngern. Eine Verlngerung sieht das GG selbst nur im
Verteidigungsfall gem. Art. 115h GG vor, eine Verkrzung lediglich
bei vorzeitiger Auflsung des Bundestags gem. Art. 63IV 3, 68I 1 GG;
eine Selbstauflsung des Bundestags lsst das GG anders als alle
Landesverfassungen nicht zu. Lsung zu Fall 8: Formell setzt eine
Verfassungsnderung gem. Art. 79II GG eine Zweidrittelmehrheit im
Bundestag und im Bundesrat voraus. Materiell darf eine
Verfassungsnderung nicht gegen Art. 79III GG
verstoen. Danach darf Art. 39 GG gendert werden, weil er
Einzelheiten regelt, die nicht zum nderungsfesten Kern des
Demokratieprinzips gem. Art. 20 GG zu rechnen sind. Beispielsweise
wre eine Verlngerung der Wahlperiode auf fnf Jahre oder eine
Verkrzung auf drei Jahre noch keine Verletzung des
Demokratieprinzips. Dagegen ist die Legitimationsvermittlung durch
Wahlen als solche in Art. 20 GG verankert. Dies geschieht durch das
jeweilige Wahlrecht fr die Dauer der jeweiligen Wahlperiode. Daraus
folgt, dass die laufende Wahlperiode nicht auerhalb des in der
Verfassung vorgesehenen Verfahrens verndert, d.h. verlngert oder
verkrzt werden darf55. Andernfalls wrden sich die Abgeordneten
eigenmchtig eine Legitimation verschaffen, die in der Demokratie
Pieroth: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes (JuS 2010, 473)
nur von den Whlern erteilt werden darf. Der Vorschlag von Graf
Lambsdorff war also verfassungswidrig. 5. Mehrheitsprinzip Fall 9
56 : Eine Neufassung des Waffengesetzes ist im Jahr 1972 im
Bundestag mit 37 gegen eine Stimme ohne Stimmenthaltung angenommen
worden. Die Beschlussfhigkeit ist nicht bezweifelt und deshalb auch
nicht festgestellt worden. Ist das Gesetz ordnungsgem zu Stande
gekommen? Das Mehrheitsprinzip gehrt zu den tragenden Grundstzen
der freiheitlichen Demokratie 57. Es ist unabdingbar, um zu
Entscheidungen in der Sache zu kommen. Es gibt der Mehrheit das
Recht, die Minderheit zu binden, verpflichtet diese aber nicht, die
Auffassung der Mehrheit zu bernehmen 58. Wichtigste Konkretisierung
ist Art. 42II GG, wonach zu einem Beschlusse des Bundestages die
Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich (ist), soweit dieses
Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Da Stimmenthaltungen und
ungltige Stimmen nicht zu den abgegebenen Stimmen gezhlt werden,
ist die relative oder einfache Mehrheit erforderlich und
ausreichend, d.h. die Zahl der Ja-Stimmen muss grer sein als die
Zahl der Nein-Stimmen. Hiervon zu unterscheiden ist die absolute
oder Mitglieder- oder Abgeordnetenmehrheit: Gem Art. 121 GG ist die
Mehrheit der Mitglieder des Bundestages und der Bundesversammlung
im Sinne dieses GG die Mehrheit ihrer gesetzlichen
Mitgliederzahl59. Weil auf diesem Weg gem. Art. 63I GG der
Bundeskanzler gewhlt wird, spricht man auch von der
Kanzlermehrheit. Schlielich knnen diese Mehrheiten noch quantitativ
abgestuft (ein Zehntel, ein Viertel, ein Drittel) und kombiniert
werden (z.B. in Art. 77IV 2 GG: relative Zweidrittel- und
gleichzeitig absolute Mehrheit). Lsung zu Fall 9: Art. 42II 1 GG
ist nicht verletzt, weil die relative Mehrheit mit 37 gegen eine
Stimme gegeben war. Fraglich ist, ob bei dem aus 598 Abgeordneten
bestehenden Bundestag (vgl. 1I 1 BWahlG) eine Minderheit von nur 6%
ausreicht, ein Gesetz zu verabschieden. Das BVerfG sah 45II GOBT,
wonach der Bundestag ohne Rcksicht auf die Zahl seiner anwesenden
Mitglieder als beschlussfhig gilt, solange nicht seine
Beschlussunfhigkeit in dem in dieser Bestimmung vorgeschriebenen
Verfahren festgestellt wird, als verfassungsmig an: Zwar folgt aus
Art. 20II 2 GG das Reprsentationsprinzip, wonach es ein Parlament
geben muss und dieses die Staatsgewalt des Volkes als Ganzes, d.h.
durch die Gesamtheit seiner Mitglieder, ausbt. Das heit aber nicht,
dass alle Abgeordneten bei jedem Gesetz mitwirken mssen, sondern
dass fr alle eine Mitwirkungsmglichkeit unter folgenden Bedingungen
besteht: Die endgltige Beschlussfassung ber ein parlamentarisches
Vorhaben muss dem Plenum vorbehalten bleiben, die Mitwirkung der
Abgeordneten bei der Vorbereitung der Parlamentsbeschlsse auerhalb
des Plenums (v.a. in den Fachausschssen) muss der Mitwirkung im
Plenum im Wesentlichen gleich zu erachten sein und der
parlamentarische Entscheidungsprozess muss institutionell in den
Bereich des Parlaments eingefgt bleiben 60. Da diese
Voraussetzungen gegeben sind, ist das Waffengesetz ordnungsgem zu
Stande gekommen. 6. Parlamentarisches Regierungssystem Das
parlamentarische Regierungssystem bedeutet die Abhngigkeit der
Regierung vom Vertrauen des Parlaments. Gem Art. 63I GG whlt der
Bundestag den Bundeskanzler, der seinerseits dem 480
Bundesprsidenten gem. Art. 64I GG die Bundesminister vorschlgt,
der sie ernennen muss, es sei denn, die Ernennung darf aus
Rechtsgrnden nicht erfolgen61. Abgesehen von der freiwilligen
Amtsaufgabe kann auch nur der Bundestag den Bundeskanzler absetzen,
indem er gem. Art. 67I, 68I 2 GG einen anderen Bundeskanzler whlt
(konstruktives Misstrauensvotum). Diese Regelungen konkretisieren
zwar das Demokratieprinzip, sind aber nicht in Art. 20 GG
verankert. Durch Verfassungsnderung wre daher beispielsweise ein
bergang zu einem Prsidialsystem zulssig62. 7. Freies Mandat des
Abgeordneten Als Vertreter des ganzen Volkes haben die
Bundestagsabgeordneten gem. Art. 38I 2 GG einen Status der
Freiheit, Gleichheit und Teilhabe. Dieser Status wird zwar
zuvrderst durch die im Wahlakt liegende Willensbettigung jedes
einzelnen Brgers als Ursprung der Staatsgewalt in der Demokratie
bestimmt (Art. 20I, II 1, 38I) 63 und erweist sich so als
Konkretisierung des Demokratieprinzips. Seine normative Verankerung
geschieht aber durch Art. 38I 2 GG64. Durch Verfassungsnderung
knnte daher auch eine strkere Bindung des Abgeordneten an den
Whlerwillen eingefhrt werden, als sie unter der gegenwrtigen
verfassungsrechtlichen Regelung des freien Mandats zulssig wre. Das
Teilhaberecht des Abgeordneten umfasst verschiedene Rechte, die fr
eine effektive Mandatswahrnehmung erforderlich und in der GOBT nher
ausgestaltet sind. Solche Rechte das Rede-, Beratungs-,
Abstimmungs- und Fragerecht sowie das Recht, sich mit anderen
Abgeordneten zu einer Fraktion 65 oder in anderer Weise zu
gemeinsamer Arbeit, insbesondere zu Gruppen 66, zusammenzuschlieen.
Fr Abgeordnete und Fraktionen, die im Parlament die Opposition
bilden, sieht das BVerfG deren Teilhaberecht durch das im
Demokratieprinzip wurzelnde Gebot, parlamentarische Minderheiten zu
schtzen, sowie das Recht auf verfassungsmige Bildung und Ausbung
der Opposition 67 gestrkt. Da aber schon zwingende Grnde des
Geheimschutzes dazu fhren knnen sollen, dass einzelne
Oppositionsfraktionen bei der Besetzung eines Ausschusses
unbercksichtigt Pieroth: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes
(JuS 2010, 473) bleiben, knnen hieraus auch keine Grenzen fr
Verfassungsnderungen abgeleitet werden. 8. Hinreichende und nicht
unterbrochene Legitimation Fall 10 68 : Ein neues Gesetz ber die
Mitbestimmung der Personalrte im Bundesland B sieht eine umfassende
Mitbestimmung der Personalrte mit weitreichenden Zustimmungs- und
Antragsrechten vor. Sie bezieht sich grundstzlich auf alle
personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen
innerdienstlichen Manahmen, die die Beschftigten der Dienststelle
betreffen. Kommt eine Einigung nicht zu Stande, so entscheidet eine
weisungsunabhngige Einigungsstelle. Verstt das Gesetz gegen das
Demokratieprinzip? Den Satz: Die Staatsgewalt geht vom Volke aus,
hat Bertolt Brecht in einem Gedicht wie folgt ironisiert: Aber wo
geht sie hin?/Ja, wo geht sie wohl hin?/Irgendwo geht sie doch hin!
69. Art. 20II 2 GG beantwortet diese Frage, und das BVerfG hat den
Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft
weiter dadurch przisiert, dass das Volk einen effektiven Einfluss
auf die Ausbung der Staatsgewalt dadurch hat, dass die Akte der
dort genannten Organe sich auf den Willen des Volkes zurckfhren
lassen und ihm gegenber verantwortet werden mssen und insgesamt ein
hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht werden
muss70. Fr die Herstellung der hinreichenden Legitimation wird auch
das Bild der Legitimationskette verwendet. Diese Kette weist im
Wesentlichen zwei unterschiedliche Glieder auf: Erstens muss
Legitimation personell und organisatorisch dadurch hergestellt
werden, dass jeder, der ffentliche Gewalt ausbt, d.h. jeder
Amtstrger, ordnungsgem gewhlt oder ordnungsgem bestellt sein
muss71. Zweitens wird die sachlich-inhaltliche Legitimation durch
die Bindung an Gesetz und Recht, die Weisungsabhngigkeit im
Behrdenapparat und die 481
Kontrolle durch Fach-, Dienst- oder mindestens Rechtsaufsicht
hergestellt. Diese Elemente haben Bedeutung nicht je fr sich,
sondern nur in ihrem Zusammenwirken. Aus verfassungsrechtlicher
Sicht entscheidend ist nicht die Form der demokratischen
Legitimation staatlichen Handelns, sondern deren Effektivitt;
notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau 72. Das
Legitimationsniveau muss umso hher sein, je wichtiger die zu
treffende Entscheidung ist73. Auerdem muss bei der Bestimmung des
Legitimationsniveaus kollidierendes Verfassungsrecht verhltnismig
zugeordnet werden74. Daraus ist ersichtlich, dass das Erfordernis
hinreichender und nicht unterbrochener Legitimation keine Grenze fr
Verfassungsnderungen darstellt. Lsung zu Fall 10: Demokratischer
Legitimation bedarf die Ausbung von Staatsgewalt, d.h. alles
amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter. Daraus folgt, dass die
Mitbestimmung der Beschftigten im ffentlichen Dienst sich
einerseits nur auf innerdienstliche Manahmen erstrecken und nur so
weit gehen darf, als die spezifischen in dem Beschftigungsverhltnis
angelegten Interessen der Angehrigen der Dienststelle sie
rechtfertigen. Andererseits verlangt das Demokratieprinzip fr die
Ausbung von Staatsgewalt bei Entscheidungen von Bedeutung fr die
Erfllung des Amtsauftrages jedenfalls, dass die Letztentscheidung
eines dem Parlament verantwortlichen Verwaltungstrgers gesichert
ist75. Das darber deutlich hinausgehende Gesetz war daher
verfassungswidrig.* Der Autor ist Direktor d. Instituts fr ff.
Recht u. Politik an d. Westflischen Wilhelms-Universitt
Mnster.
1 BVerfGE 107, 59 (91) = NVwZ 2003, 974 = JuS 2003, 1215
(Sachs). 2 Zum Verhltnis von Demokratie u. Rechtsstaat: Bckenfrde,
in: Isensee/Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl.
(2004), 24 Rdnrn. 81ff.
3 BVerfGE 1, 14 (50) = NJW 1951, 877. 4 Jarass, in:
Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. (2009), Einl. Rdnr. 10. 5 BVerfGE 30,
1 (24) = NJW 1971, 275. Mit Art. 79III GG soll als Reaktion auf die
Erfahrungen unter der
WRV ein verfassungsfestes Minimum grundlegender
Verfassungsnormen garantiert werden, hierzu: Frotscher/Pieroth,
Verfassungsgeschichte, 8. Aufl. (2009), Rdnr. 822. 2004, 999 = JuS
2004, 522 (Sachs). 447.
6 BVerfGE 30, 1 (25) = NJW 1971, 275; 30, 33 (38) = NJW 1971,
275 abw. M.; 109, 279 (310) = NJW 7 BVerfGE 84, 90 (121) = NJW
1991, 1597; 94, 12 (34) = NJW 1996, 1666; 95, 48 (62) = NJW 1997, 8
Dreier, in: Dreier, GG II, 2. Aufl. (2006), Art. 79 III Rdnr. 32. 9
BVerfGE 94, 49 (103) = NVwZ 1996, 700, m.Anm. Bhmer, JuS 1997, 23.
10 Bryde, in: v.Mnch/Kunig, GG III, 5. Aufl. (2003), Art. 79 Rdnr.
48; Evers, in: BK-GG, 2009, Art. 79 III
Rdnr. 148; Stern, StaatsR I, 2. Aufl. (1984), S. 172.
Rckwirkungsverbot.
11 Dreier, in: Dreier (o. Fun. 8), Art. 79 III Rdnr. 53:
Bestimmtheitsgrundsatz, Vertrauensschutz oder 12 BVerfGE 2, 1
(12f.) = NJW 1952, 1407 SRP-Verbot; 5, 85 (197) = NJW 1956, 1393
KPD-Verbot. 13 BVerfGE 111, 382 (404) = NVwZ 2004, 1473 = JuS 2005,
167 (Sachs). 14 Vgl. BVerfGE 5, 85 (141) = NJW 1956, 1393
KPD-Verbot. 15 BVerfGE 44, 125 (145) = NJW 1977, 1054. 16 BVerfGE
41, 399 (416) = NJW 1976, 1193. 17 Henke, in: BK-GG, 2009, Art. 21
Rdnr. 262; Morlok, in: Dreier (o. Fun. 8), Art. 21 Rdnr. 123;
Streinz, in:
v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, 5. Aufl. (2005), Art. 21 Rdnr.
150. Komm. z. GG, 2009, Art. 20, 2. Teil Rdnr. 11.
18 Sachs, in: Sachs, GG, 5. Aufl. (2009), Art. 20 Rdnr. 9; Stern
(o. Fun. 10), S. 581; Volkmann, in: Berliner 19 Hartmann,
AR200913); Hesse, Grundzge d. VerfR d. BRep. Dtld., 20. Aufl.
(1995), Rdnr. 121;
Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (o. Fun. 17), Art. 20
Rdnrn. 14ff. Dreier, in: Dreier (o. Fun. 8), Art. 20 (Republik)
Rdnr. 21.
20
21 Nach BVerfGE 83, 37 = NJW 1991, 162.
Dreier, in: Dreier (o. Fun. 8), Art. 20 (Republik) Rdnr. 21.
22 BVerfGE 37, 217 (239, 253) = NJW 1974, 1609; 83, 37 (51) =
NJW 1991, 162. 23 Vgl. Hanschmann, ZParl200974. 24 Nach BVerfGE 8,
104 = NJW 1958, 1339. 25 BVerfGE 47, 253 (272, 275) = NJW 1978,
1967. 26 BVerfGE 83, 60 (75f.) = NJW 1991, 159. 27 Im Plenum d.
Parl. Rates am 9. 9. 1948, Parl. Rat IX, S. 111. 28 So die
berwiegende Auffassung: Herzog, in: Maunz/Drig, GG, 2009, Art. 20
Rdnrn. 43ff.; Khling, JuS
2009, 777; Sachs, in: Sachs (o. Fun. 18), Art. 20 Rdnr. 32;
Pieroth, in: Jarass/Pieroth (o. Fun. 4), Art. 20 Rdnr. 7 m.w.
Nachw.; a.A. Stein, in: AK-GG, 2002, Art. 20 IIII Rdnrn. 51f.;
Pestalozza, Der Popularvorbehalt, 1981. Verfassungsrechtl.
Perspektiven, 1995, S. 145ff. (159f.).
29 So auch: Dreier, in: Dreier (o. Fun. 8), Art. 20 (Demokratie)
Rdnr. 111; Ebsen, AR198513; Hofmann, 30 Nach BVerfGE 121, 108 =
NVwZ 2008, 998 = JuS 2008, 1017 (Sachs). 31 Bryde, in: v.Mnch/Kunig
(o. Fun. 10), Art. 76 Rdnr. 2; Hesse (o. Fun. 19), Rdnr. 506;
Jekewitz, in: AK-
GG (o. Fun. 28), Art. 76 Rdnr. 1.
32 Vgl. Maurer, Allg. VerwR, 17. Aufl. (2009), 6 Rdnrn. 3ff. 33
BVerfGE 61, 260 (275); 88, 103 (116) = NJW 1993, 1379, m.Anm.
Ehrich, JuS 1994, 116. 34 Maurer (o. Fun. 32), 6 Rdnr. 14. 35 Vgl.
Ossenbhl, in: Isensee/Kirchhof, HdbStR V, 3. Aufl. (2007), 101
Rdnr. 51. 36 BVerfGE 121, 135 (154) = NJW 2008, 2018 = JuS 2008,
829 (Sachs). 37 BVerfGE 121, 135 (163ff., 169ff.) = NJW 2008, 2018
= JuS 2008, 829 (Sachs). 38 BVerfGE 7, 111 (119); 27, 71 (81) = NJW
1970, 235; 69, 315 (345ff.) = NJW 1985, 2395. 39 BVerfGE 2, 1 (13)
= NJW 1952, 1407; 3, 19 (26) = NJW 1953, 1341; 5, 85 (134f.) = NJW
1956, 1393. 40 BGHZ 101, 193 (202ff.) = NJW 1987, 2503. 41
Komplexere Aufgabenstellung u. ausf. Lsung des Falls in der
Musterlsung von Pieroth/Zekl, NWVBl
1995, 37; a.A. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (o. Fun.
17), Art. 21 Rdnr. 110. 1985, 1017; 71, 81 (94) = NJW 1976, 1093;
85, 148 (158) = NVwZ 1992, 257. Prinzips.
42 Schnapp, in: v. Mnch/Kunig (o. Fun. 10), Art. 20 Rdnr. 13;
vgl. auch BVerfGE 69, 92 (106) = NJW 43 Vgl. Klein, in: Maunz/Drig
(o. Fun. 28), Art. 41 Rdnr. 7: zwingende Ausprgung des
demokratischen 44 In diesem Sinne: Oebbecke, JZ 2004, 987. 45 In
diesem Sinne: Wernsmann, Der Staat 2005, 43; fr einen vorrangigen
Versto gegen die
Unmittelbarkeit Martin R. Otto, JuS 2009, 925.
46 Nach BVerfGE 103, 44 = NJW 2001, 1633, m.Anm. Gostomzyk, JuS
2002, 228. 47 BVerfGE 70, 324 (358) = NJW 1986, 907; 103, 44 (63) =
NJW 2001, 1633, m.Anm. Gostomzyk, JuS
2002, 228; 118, 277 (353) = NVwZ 2007, 916 = JuS 2007, 1044
(Sachs).
48 Pieroth, in: Festschr. f. Hoppe, 2000, S. 195ff. 49 BVerfGE
121, 266 (291) = NVwZ 2008, 991 = JuS 2008, 1112 (Sachs); NWVerfGH,
NVwZ 1991, 1175
(1179).
50 BVerfGE 44, 125 (147) = NJW 1977, 1054; 63, 230 (243) = NJW
1983, 1105. 51 BVerfGE 67, 100 (139) = NJW 1984, 2271; 110, 199
(215f.) = NVwZ 2004, 1105 = JuS 2004, 1098
(Sachs).
52 BVerfGE 33, 367 (382f.) = NJW 1972, 2214; 77, 65 (76) = NJW
1988, 329; 103, 44 (64) = NJW 2001,
1633, m.Anm. Gostomzyk, JuS 2002, 228.
53 BVerfGE 103, 44 (65f.) = NJW 2001, 1633, m.Anm. Gostomzyk,
JuS 2002, 228. 54
Pieroth, in: Erichsen/Kollhosser/Welp, Recht der Persnlichkeit,
1996, S. 249ff. (254f.). Eine Ausnahme zu
Pieroth, in: Erichsen/Kollhosser/Welp, Recht der Persnlichkeit,
1996, S. 249ff. (254f.). Eine Ausnahme zu dem uneingeschrnkten
Verbot des 169 S. 2 GVG bildet nur 17a BVerfGG fr die Verkndung der
Entscheidungen und einen Teil der Verhandlung des BVerfG.55 BVerfGE
1, 14 (33) = NJW 1951, 877; 18, 151 (154); 62, 1 (32) = NJW 1983,
735; dagegen halten
Kretschmer, in: BK-GG, 2009, Art. 39 Rdnr. 12, und Maunz/Klein,
in: Maunz/Drig (o. Fun. 28), Art. 39 Rdnr. 25, eine Verkrzung bei
unabweisbaren Grnden fr zulssig.
56 Nach BVerfGE 44, 308 = NJW 1977, 1767. 57 BVerfGE 112, 118
(140) = NJW 2005, 203 = JuS 2005, 365 (Sachs). 58 BVerfGE 2, 143
(172) = NJW 1953, 537; 70, 366 (368) abw. M. 59 In der gegenwrtigen
17. Legislaturperiode umfasst der BT insgesamt 622 Mitglieder (598
Abgeordnete
gem. 1I BWahlG zuzglich 24 berhangmandate). Die absolute
Mehrheit ist daher bei 312 Abgeordneten erreicht.
60 BVerfGE 44, 308 (317) = NJW 1977, 1767. 61 Herzog, in:
Maunz/Drig (o. Fun. 28), Art. 64 Rdnr. 14; Meyn, in: v. Mnch/Kunig
(o. Fun. 10), Art. 64
Rdnrn. 3ff.; Schneider, in: AK-GG (o. Fun. 28), Art. 64 Rdnr. 4;
a.A. Nettesheim, in: Isensee/Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. (2004),
62 Rdnr. 49: auch zur Abwehr schwerwiegender Gefahren fr das
Gemeinwohl.
62 Dreier, in: Dreier (o. Fun. 8), Art. 20 (Demokratie) Rdnr.
156. 63 BVerfGE 118, 277 (353) = NVwZ 2007, 916 = JuS 2007, 1044
(Sachs). 64 BVerfGE 102, 224 (237) = NJW 2000, 3771, m.Anm. Rau,
JuS 2001, 755. 65 BVerfGE 43, 142 (149); 70, 324 (354) = NJW 1986,
907. 66 BVerfGE 84, 304 (322) = NJW 1991, 2474; Morlok, in: Dreier
(o. Fun. 8), Art. 38 Rdnr. 163. 67 BVerfGE 70, 324 (363) = NJW
1986, 907. 68 Nach BVerfGE 93, 37 = NVwZ 1996, 574. 69 Bertolt
Brecht, Die Gedichte in einem Band, 2003, S. 378; im Weiteren
benennt Brecht den Polizisten und
das groe Trumm als die Staatsgewalt, die das demonstrierende
Volk erschiet.
70 BVerfGE 93, 37 (66) = NVwZ 1996, 574; Vokuhle/Kaiser, JuS
2009, 803. 71 BVerfGE 47, 253 (275f.) = NJW 1978, 1967; 77, 1 (40)
= NJW 1988, 890; 83, 60 (72) = NJW 1991,
159; krit. Volkmann, in: Berliner Komm. z. GG (o. Fun. 18), Art.
20, 2. Teil Rdnr. 47.
72 BVerfGE 93, 37 (67) = NVwZ 1996, 574. 73 Sommermann, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck (o. Fun. 17), Art. 20 Rdnr. 186. 74 Ehlers,
in: Festschr. f. Ekkehard Stein, 2002, S. 125ff. (139). 75 BVerfGE
93, 37 (70) = NVwZ 1996, 574.
