74
ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE DIN BUCUREŞTI FACULTATEA DE COMERŢ CATEDRA DE COMERŢ LUCRARE DE DIZERTAŢIE DEZVOLTAREA SISTEMULUI DE CONTROL INTERN MANAGERIAL ÎN INSTITUŢIILE PUBLICE STUDIU DE CAZ – AUTORITATEA NAŢIONALĂ PENTRU COMUNICAŢII 1

Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Embed Size (px)

DESCRIPTION

Studiu de caz

Citation preview

Page 1: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE DIN BUCUREŞTI

FACULTATEA DE COMERŢ

CATEDRA DE COMERŢ

LUCRARE DE DIZERTAŢIE

DEZVOLTAREA SISTEMULUI DE CONTROL INTERN

MANAGERIAL ÎN INSTITUŢIILE PUBLICE

STUDIU DE CAZ – AUTORITATEA NAŢIONALĂ PENTRU

COMUNICAŢII

BUCUREŞTI 2009

1

Page 2: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

INTRODUCERE

În condiţiile mondializării şi globalizării pieţelor, un accent deosebit începe să se

pună pe aspectul managerial al calităţii, pe identificarea surselor non-calităţii produselor şi

serviciilor şi pe eliminarea sistematică a abaterilor de la calitate.

Importanţa socio-culturală, economică şi pedagogică a situaţiilor care au influenţat

dezvoltarea conceptului calităţii este în creştere, ceea ce explică abordarea interdisciplinară

şi interesul tot mai larg pentru acest domeniu, dincolo de o specialitate ştiinţifică anume.

Problemele complexe ale calităţii, mai ales în cadrul instituţiilor publice nu sunt încă

soluţionate satisfăcător pentru a fi reflectate în mecanismele de piaţă. Soluţionarea de fond a

acestor probleme implică necesitatea redefinirii şi a unei receptări nuanţate a problematicii

calităţii serviciilor, având în centrul lor contribuabilul, cu nevoile şi aşteptările sale.

Una dintre modalităţile de a menţine sub control aspectele calitative ale activităţii

unei instituţii publice o reprezintă implementarea unui sistem de control intern managerial şi

îmbunătăţirea lui permanentă.

Sistemul de control intern managerial este acea parte a sistemului de management al

unei instituţii publice orientată spre definirea sarcinilor individuale ale personalului,

identificarea şi aplicarea celor mai eficiente metodele de lucru, introducerea unui sistem de

informare şi supervizarea activităţile personalului, toate având drept scop final satisfacerea

nevoilor, aşteptărilor şi cerinţelor tuturor părţilor interesate.

Pentru că obiectivele controlului intern sunt complementare obiectivelor generale ale

unei organizaţii, cum ar fi: dezvoltare, finanţare, profitabilitate, mediu etc., diferitele părţi

ale sistemului de control intern managerial pot fi integrate celorlalte părţi ale sistemului

general de management, care foloseşte elemente comune. Această integrare poate conduce

la o facilitare în planificarea şi alocarea resurselor, în definirea unor obiective

complementare şi în evaluarea eficienţei globale a organizaţiei.

Unul dintre principiile de bază ale managementului calităţii îl reprezintă abordarea

activităţii oricărei organizaţii sub formă de sistem, care utilizează resursele pentru a

transforma intrările în ieşiri şi care identifică şi gestionează procesele care sunt corelate şi

care interacţionează între ele.

Sistemul de control intern managerial este supus unui proces permanent de evaluare,

prin care se urmăreşte, de fapt, răspunsul la următoarea întrebare: „dacă pentru un motiv

2

Page 3: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

oarecare apare o problemă, va fi organizaţia capabilă, cu rapiditate, să:

recunoască faptul că problema există?;

minimalizeze impactul acesteia asupra clienţilor?;

determine cu acurateţe cauza?;

formuleze şi să implementeze o soluţie?;

menţină îmbunătăţirea rezultată?

În acest context, în prezenta lucrare de disertaţie mi-am propus să analizez premisele

dezvoltării sistemului de control managerial în cadrul Autorităţii Naţionale pentru

Comunicaţii şi, de asemenea, să prezint etapele de proiectare şi de implementare a acestui

sistem, precum şi principalele realizări în acest plan până la ora actuală.

3

Page 4: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

CAPITOLUL I

INSTITUŢIILE PUBLICE ÎN CADRUL SISTEMULUI ECONOMICO-

SOCIAL

Pentru realizarea sarcinilor şi funcţiilor ce-i revin, statul organizează o vastă reţea de

instituţii publice. Acestea nu desfăşoară, în principiu, activităţi productive, obiectul lor de

activitate plasându-se, de regulă, în sfera nematerială.

Instituţiile publice pot fi definite ca entităţi patrimoniale ce desfăşoară activităţi, de

regulă, sociale, în folosul comunităţii, activităţi care nu produc venituri sau produc venituri

evaluate la preţul factorilor şi care nu sunt suficiente acoperirii cheltuielilor proprii, fiind

necesară alocarea de la buget de surse pentru completarea acestor cheltuieli.

1.1 Conceptul, rolul şi clasificarea instituţiilor publice

Instituţiile publice reprezintă ansamblul structurilor organizate, create în societate

pentru gestionarea afacerilor publice.

Rolul instituţiei publice este acela de a oferi produse şi servicii publice de cea mai

bună calitate pentru satisfacerea nevoilor generale ale societăţii şi a nevoilor individuale, în

condiţii de eficienţă economică.

Într-un stat democratic, instituţiile publice au următoarele funcţiuni:

• pregătirea şi adoptarea de acte normative;

• punerea în executare a legilor;

• supravegherea punerii în executare a strategiilor luate la nivel politic.

O instituţie publică „vinde” bunuri şi servicii care asigură facilităţi precum: servicii

de telecomunicaţii, electricitate, aprovizionarea cu gaze şi apa, transport (căi ferate, aeriene,

navale), transportul public urban, servicii financiare (bănci, companii de asigurare), atât

pentru indivizi cât şi pentru diverse organizaţii persoane juridice. Pe de altă parte instituţiile

publice, constituite ca autorităţi, au rolul de a pune în aplicare politicile şi strategiile

naţionale şi de reglementare a domeniilor în care acţionează.

Preţul factorilor cuprinde cheltuielile efectuate de o instituţie pentru obţinerea serviciului în folosul comunităţii, respectiv cheltuielile cu forţa de muncă, consumul de materiale şi alte servicii necesare desfăşurării activităţii.

4

Page 5: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Obiectivul unei instituţii publice este servirea interesului public. Sunt situaţii în care

iniţiativa particulară nu poate acoperi cerinţele societăţii şi de aceea sunt necesare crearea

unor instituţii specifice.

Importanţa instituţiei publice decurge din o serie de aspecte precum :

activitatea lor este dependentă de sectorul guvernamental;

managementul sectorului public influenţează activitatea organizaţiilor cu

scop lucrativ.

În cadrul acestor instituţii avem în vedere şi politicile sociale, industriale şi de

investiţii.

În cazul în care controlul guvernamental este prea rigid, instituţiile publice îşi pierd

statutul de entităţi independente, astfel că nu mai sunt agreate de public.

Sunt situaţii în care instituţiile publice au un management insuficient iar performanţa

lor este inferioară companiilor private, fiind oportun ca în această situaţie să se aibă în

vedere procesul de restructurare şi privatizare a acestora.

Succesul instituţiilor publice depinde şi de modul în care Guvernul va găsi

mecanismele de motivare şi control adecvate, în condiţiile implementării unor proceduri

adecvate la nivelul fiecărei entităţi publice.

Misiunea unei instituţii publice reprezintă un ansamblu de orientări fundamentale

privind:

produsele şi serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor generale şi

specifice;

segmentul de piaţă din sectorul public căruia i se adresează;

nivelul administrativ;

unitatea administrativ-teritorială şi colectivitatea locală unde sunt oferite

serviciile;

mijloacele tehnice folosite pentru producerea şi furnizarea lor;

viziunea generală a reprezentanţilor managementului instituţiei publice vis-a-

vis de funcţionarii publici, particularităţile unităţii administrativ-teritoriale şi de

sectorul public în care îşi desfăşoară activitatea.

Instituţiilor publice le revin sarcini deosebite în domeniul social-cultural

(învăţământ, sănătate, cultură şi artă, protecţie socială), în domeniul economic şi al apărării

naţionale.

5

Page 6: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Deşi îşi desfăşoară activitatea în sfera neproductivă, instituţiile publice joacă un rol

deosebit de important în realizarea practică a obiectivelor politice şi sociale fundamentate,

prin programele de guvernare.

Domeniul administraţiei publice este de fapt sectorul ,,colector”, în sensul că aici

sunt colectate toate impozitele, taxele şi veniturile nefiscale preluate de stat, de unde sunt

apoi distribuite către propriul domeniu sau redistribuite către alte sectoare instituţionale, în

funcţie de cerinţele şi necesităţile acestora, dar şi în funcţie de politica economico-socială.

În România, din categoria instituţiilor publice fac parte :

Parlamentul;

Preşedinţia României;

Guvernul;

Ministerele;

Celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale;

Alte autorităţi publice;

Autoritatea judecătorească;

Instituţiile de stat de subordonare centrală şi locală.

Indiferent de domeniul în care îşi desfăşoară activitatea, de modul de organizare şi

subordonare, instituţiile publice prezintă o serie de trăsături caracteristice care le diferenţiază

de unităţile economice :

nu sunt organizate, de regulă, pe principiul autogestiunii, ele primind de la buget

majoritatea mijloacelor băneşti de care au nevoie pentru îndeplinirea sarcinilor ce le

revin şi varsă la buget toate veniturile pe care le realizează, cu excepţia celor care

potrivit normelor legale în vigoare se constituie ca mijloace de autofinanţare;

nu sunt dotate cu active circulante;

pentru dezvoltarea şi modernizarea lor, pe calea investiţiilor primesc fonduri de

la buget;

dispun de un anumit patrimoniu de valori materiale şi băneşti pe care trebuie să

le folosească cu respectarea normelor legale şi cu maximum de eficienţă.

Clasificarea instituţiilor publice:

a. Privite din punct de vedere al subordonării şi al importanţei sarcinilor ce-i revin,

din actul general al conducerii şi administrării, sunt :

instituţii publice de subordonare centrală – finanţate din bugetul de stat;

instituţii publice de subordonare locală – finanţate din bugetele locale;

6

Page 7: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

b. În funcţie de drepturile pe care le au în legătură cu aprobarea, repartizarea şi

utilizarea fondurilor bugetare, instituţiile publice se împart în :

instituţii ierarhic superioare – care primesc, de regulă, mijloace bugetare

direct de la buget, atât pentru nevoi proprii cât şi pentru a fi repartizate unităţilor din

subordine. Conducătorii lor au calitatea de ordonatori principali de credite;

instituţii subordonate – care primesc mijloace bugetare prin repartizare de la

instituţiile ierarhic superioare şi le folosesc pentru realizarea sarcinilor proprii, cu

respectarea normelor legale privind utilizarea fondurilor publice. Conducătorii lor

au calitatea de ordonatori secundari sau terţiari de credite.

c. Privite din punct de vedere al relaţiilor cu bugetul de stat, se disting:

instituţii publice organizate pe principiul bugetului brut - care prin natura

activităţii lor realizează în mod accidental venituri şi într-un volum nesemnificativ,

pe care le varsă integral la buget de unde apoi primesc fondurile necesare acoperirii

integrale a cheltuielilor generate de activitatea proprie;

instituţii publice organizate pe principiul bugetului net - sunt acele instituţii

care dispun de venituri proprii şi primesc de la bugetul central sau local, în funcţie

de subordonare, subvenţii pentru finanţarea cheltuielilor rămase neacoperite din

resurse extrabugetare;

instituţii publice organizate pe principiul autofinanţării integrale – sunt acele

instituţii care dispun de o însemnată bază de venituri proprii, extrabugetare, ceea ce

le permite acoperirea integrală a cheltuielilor.

1.2 Noua abordare a managementului public

Noile abordări în materie de management public sunt descrise ca o modernizare a

instituţiilor publice: ”guvernele din ţările cele mai dezvoltate sunt pe cale de a reconsidera

sau revedea ipotezele fundamentale în ceea ce priveşte sectorul public/privat”*. Putem vorbi

din acest punct de vedere de descoperirea unui nou model în ceea ce priveşte sectorul public,

un model de “managerialism” care se distinge de administraţia birocratică tradiţională.

Principalele componente ale noii tendinţe sunt următoarele:

- libertatea managerilor de a coordona, acţiona şi garanta rezolvarea

problemelor;

* Osborne, David; Gaebler, Ted., Reinventing government : How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Reading, MA; Addison-Wesley Publishing; 1992.

7

Page 8: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

- punerea în practică a criteriilor şi măsurilor de performanţă explicite;

- importanţa semnificativă acordată controlului şi rezultatelor;

- intensificarea concurenţei datorită contractelor pe durată determinată şi a

procedurilor publice de ofertare;

- adaptarea stilului de management din sectorul privat;

- introducerea disciplinei şi controlului în utilizarea resurselor.

Eficientizarea sistemului administrativ , care să răspundă noului tip de aşteptări ale

cetăţeanului şi noilor realităţi ale unei societăţi globale, nu poate fi concepută fără

promovarea unui model de management public modern, distinct de modelul birocratic

tradiţional şi integrat într-un nou tip de cultură axată pe rezultate, într-un sector public mai

puţin centralizat. Concentrarea în direcţia reformelor manageriale în administraţia publică

determină o serie de schimbări fundamentale, cel puţin în următoarele direcţii:

- limitarea dimensiunilor sectorului public;

- deconcentrarea în interiorul serviciilor guvernamentale;

- creşterea responsabilităţii manageriale;

- promovarea mecanismelor de piaţă;

- noi roluri/abilităţi pentru entităţile guvernamentale;

- competenţe decizionale mai mari la nivel operaţional;

- limitarea influenţelor politice asupra managementului public;

- accentuarea rolului managementului performanţei, managementului resurselor

umane, managementul tehnologiei informaţiei şi comunicaţiilor;

- îmbunătăţirea relaţiei cu cetăţeanul şi a calităţii serviciilor oferite.

Noul model de management public integrează o serie de principii şi valori esenţiale

şi necesare pentru a determina obţinerea de performanţe după modelul managementului din

sistemul privat: aplicarea principiului responsabilităţii manageriale, concentrarea asupra

culturii specifice administraţiei publice, autonomie managerială şi financiară, preocupare

pentru respectarea celor “4 C”: coerenţă, curaj, claritate, considerare.

Mijloacele la care face apel acest proces de reformă sunt variate, dar ele nu au nici o

semnificaţie şi nici o finalitate în lipsa iniţiativelor reale de reformare a serviciului public

din România.

Dintre mijloacele de reformare, utilizate în managementul instituţiilor publice,

amintim aici de:

8

Page 9: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

- sistemul de control intern managerial implementat la nivelul entităţilor

publice, conform Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005, pentru

aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând standardele de

management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea sistemelor

de control managerial;

- sistemul de management al calităţii, conform SR EN ISO 9001: 2008.

Prin implementarea şi dezvoltarea unui sistem de control intern managerial,

instituţiile publice vor avea un management performant, orientat spre evitarea riscurilor

pentru atingerea obiectivelor, reuşind să obţină eficacitatea şi eficienţa funcţionării,

corectitudinea informaţiilor, conformitatea cu reglementările legale şi calitatea serviciilor

oferite societăţii.

9

Page 10: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

CAPITOLUL III

CONTROLUL INTERN MANAGERIAL

Necesitatea şi stringenta actualitate a adoptării şi aplicării unui nou tip de

management, la nivelul entităţilor publice, decurge din concluziile evaluării generale a

stadiului progreselor înregistrate de România în raport cu angajamentele asumate în cadrul

capitolului de negociere 28 “Controlul financiar”, prezentate de Comisia Europeană în

Raportul de ţara din octombrie 2004.

2.1 Precizări preliminare

În cadrul măsurilor şi acţiunilor ce trebuie întreprinse în sensul reformei

managementului public se înscrie şi Codul controlului intern*.

Acesta este destinat, în primul rând, persoanelor care ocupă funcţii de conducere în

cadrul unei entităţi publice şi are menirea de a facilita, orienta şi ordona eforturile ce

urmează a fi depuse, în vederea deplinei înţelegeri a controlului intern, precum şi a

dezvoltării acestuia în cadrul entităţii publice respective, ceea ce echivalează cu adoptarea

unui nou tip de management. De aceea controlul intern este numit şi control intern

managerial.

Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului

controlului intern, cuprinzând standardele de management/control intern la entităţile publice

şi pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial, prevede ca obligatoriu, la art.2,

alin.1, că managerii generali ai entităţilor publice vor dispune - ţinând cont de

particularităţile cadrului legal, organizaţional, de personal, de finanţare şi de alte elemente

specifice, precum şi de standardele prevăzute în Codul controlului intern, măsurile necesare

pentru elaborarea şi/sau dezvoltarea sistemelor de control managerial ale fiecărei organizaţii,

inclusiv a procedurilor, formalizate pe activităţi.

Fără îndoială, în oricare entitate publică, există un anumit sistem de control intern,

altminteri funcţionarea acesteia ar fi marcată de frecvente şi grave distorsiuni.

* Anexă - CODUL CONTROLULUI INTERN, ce cuprinde standardele de management/control intern la entităţile publice, la Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând standardele de management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial

10

Page 11: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Într-adevăr, fiecare manager se organizează pentru a-şi conduce activitatea:

acesta va defini sarcinile individuale ale personalului;

va pune la punct metodele de lucru;

se va dota cu un sistem de informare;

va superviza activităţile personalului.

Toate acestea se constituie în instituirea unui sistem de control intern.

Observam că, în fapt, majoritatea managerilor din entităţile publice utilizează, în

măsură diferită, unele elemente componente ale sistemului denumit control intern

managerial.

2.2 Conceptul de control intern

Expresia “control intern” provine din termenul englezesc “internal control”, care a

primit, astfel, cea mai nepotrivită traducere, întrucât nu s-a ţinut seama că, pentru

anglosaxoni, “to control” înseamnă, în principal, “a deţine controlul/a ţine sub control”, şi

abia în subsidiar “a verifica”, pe când în ţările de limbă latină este exact invers.

În consecinţă, semnificaţia expresiei “control intern” fiind mult mai largă, aceasta nu

poate fi asimilată cu o formă tradiţională de inspecţie, de verificare sau de control, dar nu o

exclude.

Prin urmare, în accepţiunea sa largă, controlul intern este răspunsul la întrebarea “ce

se poate face pentru a deţine un control cât mai bun asupra activităţilor?”.

Cartea Albă a Comisiei Europene, defineşte controlul intern ca „totalitatea politicilor

şi procedurilor concepute şi implementate de către managementul organizaţiei pentru a

asigura: atingerea obiectivelor acelei organizaţii într-un mod economic, eficient şi eficace,

respectarea regulilor externe şi a politicilor şi regulilor managementului, protejarea

bunurilor şi a informaţiilor, prevenirea şi depistarea fraudelor şi greşelilor, precum şi

calitatea documentelor de contabilitate şi producerea în timp util de informaţii de încredere

referitoare la segmentul financiar şi de management”.

În România, definiţia controlului intern este dată ca fiind: “ansamblul formelor de

control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în

concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării

11

Page 12: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

administrării fondurilor în mod economic, eficient şi eficace; acesta include, de asemenea,

structurile organizatorice, metodele şi procedurile.”*

Obiectivele generale ale oricărei organizaţii pot fi grupate în trei categorii:

Eficacitatea şi eficienţa funcţionării: cuprinde obiectivele legate de misiunea entităţii

şi de utilizarea, în condiţii de economicitate, eficienţă şi eficacitate, a resurselor; de

asemenea, tot aici sunt incluse şi obiectivele privind protejarea resurselor entităţii de

utilizarea inadecvată sau de pierderi, ca şi identificarea şi gestionarea pasivelor;

Fiabilitatea informaţiilor interne si externe: include obiectivele legate de menţinerea

unei contabilităţi adecvate, ca şi de fiabilitatea informaţiilor utilizate în cadrul

entităţii sau difuzate către terţi; în această categorie sunt incluse şi obiectivele

privind protejarea documentelor împotriva a două categorii de fraude: disimularea

furtului şi distorsionarea rezultatelor;

Conformitatea cu legile, regulamentele şi politicile interne: priveşte obiectivele

legate de asigurarea că activităţile entităţii se desfăşoară în conformitate cu

obligaţiile impuse de legi şi de regulamente, precum şi cu respectarea politicilor

interne.

Aceste obiective generale reprezintă ţintele spre care îşi va orienta activitatea fiecare

persoană, din vârful până la baza piramidei ierarhice a entităţii publice.

Dezvoltarea acestui tip de control se poate finaliza cu realizarea scopului propus,

dacă sunt respectate următoarele principii generale ale controlului intern:

a) este adaptat dimensiunii, complexităţii şi mediului specific entităţii;

b) vizează toate nivelurile de conducere şi toate activităţile/operaţiunile;

c) este construit cu acelaşi “instrumentar” în oricare entitate publică;

d) finalitatea sa constă în asigurarea rezonabilăcă obiectivele vor fi atinse;

e) costurile aplicării controlului intern nu trebuie să depăşească beneficiile rezultate

din acesta;

f) este guvernat de regulile minimale de management, cuprinse în standardele de

control intern.

2.3 Instrumentarul care operează în cadrul sistemelor de control intern

* art. 2, lit. d), din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, republicată Asigurarea rezonabilă echivalează cu un grad de încredere satisfacător, în circumstanţe determinate.

12

Page 13: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Pentru a se putea trece efectiv la construirea unui sistem de control intern într-o

entitate publică, este necesară asigurarea unor premise.

În primul rând, se impune constituirea, prin ordin/decizie a managerului entităţii

publice, a grupului de lucru care va avea ca sarcină elaborarea şi implementarea noului

sistem de control intern al entităţii.

Se recomandă ca grupul de lucru să fie format, cel puţin, din persoanele cu funcţie de

conducere din entitate, întrucât, pe de o parte, acestea au responsabilitatea conducerii

compartimentelor la care au fost numite, iar pe de altă parte, se prezumă că ele sunt

persoanele cel mai bine informate şi deţin competenţele profesionale adecvate acestei

sarcini.

Coordonarea activităţilor grupului de lucru este responsabilitatea managerului

entităţii publice, care poate fi asistat/substituit temporar de înlocuitorul de drept.

Managerul entităţii publice va nominaliza persoana având sarcina coordonării

grupului de lucru.

În al doilea rând, se impune instruirea în domeniul controlului intern a persoanelor

cu funcţie de conducere în entitatea publică.

Se recomandă ca instruirea persoanelor responsabile de coordonarea activităţilor

grupului de lucru, precum şi a membrilor acestuia să fie realizată cel puţin pe baza

Standardelor de control intern pentru entităţile publice din România, aprobate prin Ordinul

Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern,

cuprinzând standardele de management/control intern la entităţile publice şi pentru

dezvoltarea sistemelor de control managerial, precum şi a Îndrumarului metodologic pentru

dezvoltarea controlului intern în entităţile publice (editat de Ministerul Finanţelor Publice,

Unitatea centrală de armonizare a sistemelor de management financiar şi control, 24 ianuarie

2005, Bucureşti ).

Disfuncţiile, insuficienţele, punctele slabe sau erorile care ar putea fi constatate în

funcţionarea unei entităţi publice îşi vor găsi întotdeauna cauza în neconformitatea unuia

dintre instrumentele de control intern implementate de conducere sau în neimplementarea

altuia, stabilit ulterior ca fiind necesar.

Din acest motiv, responsabilii care au sarcina construirii sistemului de control intern

într-o entitate publică vor crea, şi, după caz, vor dezvolta acele instrumente de control intern

ce permit deţinerea unui bun control asupra funcţionarii entităţii în ansamblul ei, precum şi a

fiecărei activităţi/operaţiuni în parte.

13

Page 14: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Ca urmare, prin instrument de control intern vom înţelege orice procedeu, mijloc sau

acţiune stabilite şi implementate, în acest scop, de către conducere.

Întregul instrumentar de control intern, poate fi repartizat în următoarele şase

grupe/familii omogene:

1 – obiectivele entităţii publice;

2 – mijloacele entităţii publice;

3 - sistemul informaţional al entităţii publice;

4 – organizarea entităţii publice;

5 – procedurile entităţii publice;

6 - controlul la nivelul entităţii publice.

Obiectivele entităţii publice

Obiectivele controlului intern reprezintă efectele pozitive pe care conducerea

încearcă să le realizeze sau evenimentele/efectele negative pe care conducerea încearcă să le

evite.

Având în vedere obiectivele generale ale controlului intern, conducătorul entităţii

publice le va particulariza, în concordanţă cu obiectul de activitate şi atribuţiile specifice ale

entităţii, în obiective globale, precise şi clar formulate, cuprinse într-un document de politică

şi strategie, ce va fi aprobat şi adus la cunoştinţa întregului personal.

Pornind de la aceste obiective globale şi urmărind riguros deplina conformitate cu

acestea, fiecare persoană cu funcţie de conducere stabileşte obiectivele derivate, specifice

activităţilor din compartimentul pe care îl conduce, asigurându-se că obiectivele stabilite

sunt SMART *.

Nu se poate trece la construirea unui sistem de control intern adecvat, dacă

obiectivele nu sunt stabilite şi cunoscute în prealabil.

În Figura nr. 1 sunt prezentate în mod schematic obiectivele unei entităţi publice.

* SMART este un acronim al caracteristicilor considerate esenţiale pentru corecta formulare a unui obiectiv. Aceste caracteristici sunt următoarele: S – specific; M – măsurabil; A – (de) atins/abordabil; R – relevant; T – încadrat în timp.

14

Page 15: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Figura nr. 1 Ansamblul obiectivelor unei entităţii publice

(Sursa: Autoritatea Naţională pentru Comunicaţii, Serviciul Calitate şi Managementul

proceselor)

Mijloacele entităţii publice

Prin mijloacele controlului intern se înţelege, de regulă, ansamblul resurselor umane,

financiare şi materiale, privite în corelaţie cu realizarea obiectivelor.

În consecinţă, managerul entităţii publice, precum şi fiecare dintre persoanele care

ocupă o funcţie de conducere, trebuie să îşi dezvolte instrumentele de control care să asigure

resursele necesare atingerii obiectivelor.

Sistemul informaţional al entităţii publice

Acesta se regăseşte la nivelul fiecărei activităţi din cadrul entităţii publice, ansamblul

lor reprezentând un subsistem fundamental al sistemului de control intern.

Prin sistem informaţional înţelegem totalitatea procedeelor, metodelor şi mijloacelor

utilizabile la nivelul entităţii, în cadrul procesului informaţional considerat ca un tot organic

al operaţiilor de culegere, prelucrare, sistematizare, transmitere, valorificare şi stocare a

datelor şi informaţiilor.

15

Page 16: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Organizarea entităţii publice

Sub această denumire generică se grupează instrumentele de control intern prin care

se poate realiza, în mod practic, o funcţie esenţială a managementului oricărei entităţi

publice: organizarea internă.

În mod evident, fără o organizare adecvată nu poate exista un bun control asupra

activităţilor din cadrul entităţii publice sau, cu alte cuvinte, nu putem deţine controlul decât

asupra a ceea ce este organizat.

Organizarea, ca funcţie managerială, se constituie într-un ansamblu de măsuri,

metode, tehnici, mijloace şi operaţiuni, prin care conducerea stabileşte - în conformitate cu

anumite principii, reguli, norme şi criterii - componentele procesuale şi structurale ale

entităţii publice, în vederea realizării obiectivelor propuse - Figura nr. 2.

Figura nr. 2 – Organizarea formală a entităţilor publice

(Sursa: original )

16

Page 17: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Procedurile entităţii publice

Procedurile reprezintă paşii ce trebuie urmaţi (algoritmul) în realizarea sarcinilor,

exercitarea competenţelor şi angajarea responsabilităţilor.

Procedurile pot fi formalizate sau nu, în funcţie de complexitatea obiectului lor şi a

gradului nevoii de reglementare.

Aceste proceduri trebuie să fie:

scrise, respectiv formalizate;

simple şi specifice;

actualizate în mod permanent, în funcţie de evoluţia reglementărilor în

materie;

aduse la cunoştinţa executanţilor.

Controlul la nivelul entităţii publice

Controlul este feedback-ul procesului managerial şi, prin aceasta, impulsul acţiunii

manageriale continue.

Controlul constă în compararea rezultatelor cu obiectivele, depistarea cauzelor care

determină abaterile (pozitive sau negative) constatate şi luarea măsurilor cu caracter corectiv

sau preventiv necesare.

În funcţie de cauzele abaterilor, măsurile corective sau preventive pot fi de natură

previzională, organizatorică, de coordonare, antrenare sau chiar de evaluare-control. Aceasta

înseamnă că procesul managerial, concretizat în funcţiile manageriale menţionate, are ca

suport exercitarea continuă a funcţiei de evaluare-control.

Exercitarea funcţiei de evaluare-control nu mai este privită ca o prerogativă

exclusivă a unor persoane/structuri specializate de control ci, dimpotrivă, controlul este

considerat ca fiind un proces, disipat în întreaga entitate, şi, în cadrul căruia fiecare

persoană, începând cu managerul general/ordonatorul de credite şi terminând cu ultimul

angajat, este responsabilă să efectueze un anumit tip de control.

definiţie conform pct.1, alin.4 din Anexa la Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/ 2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând standardele de management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial

17

Page 18: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Principalele tipuri de control sunt prezentate în Figura nr. 3.

Figura nr. 3 – Tipuri de control

(Sursa: Autoritatea Naţională pentru Comunicaţii, Serviciul Calitate şi Managementul

proceselor)

Analizând aceste instrumente de control se constată că:

- obiectivele sunt fixate în funcţie de misiunea ce trebuie îndeplinită;

- obiectivele determină mijloacele ce trebuie utilizate în vederea realizării lor, în

cantitatea, calitatea şi structura necesară;

- mijloacele însemnă materializarea resurselor necesare, precis identificate şi

inventariate, ceea ce oferă garanţia că nimic nu a fost uitat şi permite calcularea costurilor

aferente procurării/implementării acestora;

- sistemul informaţional trebuie să asigure colectarea, înregistrarea, prelucrarea şi

furnizarea, în momentul necesar, a unor informaţii utile, fiabile, complete şi pertinente, în

scopul monitorizării realizării obiectivelor;

- mijloacele precis identificate şi inventariate sunt procurate şi implementate în

componentele structurale ale organizării;

- procedurile sunt luate în considerare pentru efectuarea controlului, la fel ca şi

informaţiile furnizate de sistemul informaţional;

- instrumentele de control intern, aparţinând oricăreia din cele şase grupe, trebuie să se

supună, în mod obligatoriu, regulilor şi constrângerilor ce rezultă din reglementările legale

sau din directivele interne.

Acestea sunt cerinţele pe care managerul general va avea grija să le respecte la

implementarea sistemului de control intern al entităţii.

Folosirea acestor instrumente de control, face ca sistemul de control interl să se

apropie de sistemul de management al calităţii.

18

Page 19: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Sunt de remarcat următoarele puncte comune:

a. modul de stabilire a obiectivelor şi planul de management corespunde cu planificarea

calităţii;

b. asigurarea resurselor prevede aceleaşi reguli ca şi capitolul 6 - Managementul

resurselor din standardul SR EN ISO 9001:2008;

c. organizarea se referă la abordarea procesuală a activităţilor;

d. întocmirea procedurilor este aceeaşi activitate cu documentarea proceselor;

e. metodele de control sunt aceleaşi cu cele prevăzute la capitolul 8.2 -Monitorizare şi

măsurare din standardul SR EN ISO 9001:2008.

2.4 Scopul şi definirea standardelor de control intern

Standardele conţinute de Codul controlului intern definesc un minimum de reguli de

management pe care toate entităţile publice trebuie să le urmeze.

Obiectivul standardelor este acela de a crea un model de control managerial uniform

şi coerent. De asemenea, standardele constituie un sistem de referinţă, în raport cu care se

evaluează sistemele de control intern, se identifică zonele şi direcţiile de schimbare.

Stabilirea sistemelor de control intră în responsabilitatea managementului fiecărei

entităţi publice şi trebuie să aibă la bază standardele elaborate de Ministerul Finanţelor

Publice.

Formularea cât mai generală a standardelor a fost necesară pentru a da posibilitatea

managerilor să le aplice, în pofida deosebirilor semnificative între diferitele entităţi publice.

Sistemele de control managerial trebuie dezvoltate ţinând cont de specificul legal,

organizaţional, de personal şi de finanţare al fiecărei entităţi publice în parte.

La elaborarea standardelor interne s-a ţinut cont de experienţa în domeniu a Comisiei

Europene, INTOSAI, a Comitetului Entităţilor publice de Sponsorizare a Comisiei

Treadway şi de Institutului Canadian al Contabililor Autorizaţi.

Standardele (Anexa 1) sunt grupate în cadrul a cinci elemente-cheie ale controlului

managerial:

Mediul de control: acesta grupează problemele legate de organizare, managementul

resurselor umane/etică, deontologie şi integritate;

Performanţa şi managementul riscurilor: acest element subsumează problematica

managementului legată de fixarea obiectivelor, planificare (planificarea

19

Page 20: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

multianuală), programare (planul de management) şi performanţă (monitorizarea

performanţei);

Informarea şi comunicarea: în această secţiune sunt grupate problemele ce ţin de

crearea unui sistem informaţional adecvat şi a unui sistem de rapoarte privind

execuţia planului de management, a bugetului, a utilizării resurselor, semnalarea

abaterilor. De asemenea, trebuie avută în vedere conservarea şi arhivarea

documentelor;

Activităţi de control: standardele subsumate acestui element-cheie al controlului

managerial se focalizează asupra: documentării procedurilor, continuităţii

operaţiunilor, înregistrării excepţiilor (abaterilor de proceduri), separării atribuţiilor

şi supravegherii (monitorizării);

Auditarea şi evaluarea: problematica vizată de această grupă de standarde priveşte

dezvoltarea capacităţii de evaluare a controlului managerial, în scopul asigurării

continuităţii procesului de perfecţionare a acestuia.

Fiecare standard este structurat pe trei componente:

Descrierea standardului - prezintă trăsăturile definitorii ale domeniului de

management la care se referă standardul, domeniu fixat prin titlul acestuia;

Cerinţe generale - anunţă direcţiile determinante în care trebuie acţionat, în vederea

respectării standardului;

Referinţe principale - listează actele normative reprezentative, care cuprind prevederi

aplicabile standardului.

Pe ansamblu, standardele şi referinţele principale asociate constituie pachetul

reprezentativ al normelor de reglementare - Codul controlului intern, care guvernează

obiectivele, organizarea şi funcţionarea sistemelor de management financiar şi control

(control intern) la entităţile publice.

2.5 Metodologia cadru de proiectare şi implementarea a sistemului de control intern în

entităţile publice

Metoda este, în esenţă, o abordare în funcţie de riscuri, care seamănă cu metodologia

de management a riscului, dar nu se identifică cu aceasta. De asemenea, există foarte multe

asemănări şi cu metodologia de implementare a sistemului de management al calităţii.

20

Page 21: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Sistemul de control intern este definit ca fiind ansamblul integrat al instrumentelor

concrete de control intern, implementate la un moment dat în entitatea publică, în scopul

realizării obiectivelor stabilite.

Corespunzător celor două mari categorii de riscuri potenţiale cu care se confruntă

oricare entitate publică, sistemul de control intern al acesteia trebuie să cuprindă, pe de o

parte, instrumente generale de control intern, care se adresează riscurilor generale, proprii

funcţionării entităţii publice în ansamblul ei şi, pe de altă parte, instrumente specifice de

control intern, care sunt destinate ţinerii sub control a riscurilor specifice fiecărei activităţi în

parte.

Privită în integritatea ei, aplicarea metodologiei-cadru de proiectare/reproiectare şi

implementare a sistemului de control intern în entitatea publică presupune parcurgerea

următoarelor etape:

1. Evaluarea instrumentelor generale de control intern;

2. Evaluarea instrumentelor specifice de control intern, la nivelul fiecărei activităţi;

3. Elaborarea şi aprobarea programului de implementare a noului sistem de control

intern al entităţii publice;

4. Monitorizarea execuţiei programului de implementare a noului sistem de control

intern.

2.5.1 Evaluarea instrumentelor generale de control intern

Abordarea primei etape a metodologiei-cadru reclamă îndeplinirea unei condiţii

prealabile absolut necesare: stabilirea de obiective generale, precis formulate, la nivelul

entităţii publice.

Fixându-şi obiectivele generale, managerii entităţii vor fi în măsură să identifice

factorii-cheie de reuşită, ori, altfel spus, evenimentele care trebuie să se producă sau

condiţiile care trebuie să existe pentru ca obiectivele să poată fi atinse şi, în particular, să

proiecteze un sistem de control intern eficient, evaluând şi definind, într-o primă etapă,

instrumentele generale de control intern, care să le permită ţinerea sub control a riscurilor

proprii funcţionării globale a entităţii.

Ca elemente de referinţă în evaluarea instrumentelor generale de control intern vor fi

utilizate standardele de management/control intern .

21

Page 22: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Conţinând regulile minimale de management ce trebuie urmate, este evident că

neaplicarea oricăruia dintre aceste standarde constituie, în sine, un risc important, pe care

managerul general şi-l asumă, el fiind responsabil de consecinţele acestuia.

În consecinţă, prin cerinţele generale sunt formulate, de regulă, numai direcţiile în

care trebuie orientate acţiunile, în timp ce instrumentele generale de control intern definesc

chiar acţiunea concretă, stabilită de managerul entităţii în aplicarea standardului.

Menţionam că realizarea primei etape a metodologiei-cadru constă în parcurgerea

următoarelor faze de execuţie:

a. Elaborarea chestionarelor de control intern;

b. Formularea răspunsurilor la chestionarele de control intern;

c. Identificarea riscurilor şi estimarea nivelului de risc;

d. Evaluarea propriu-zisă a instrumentelor generale de control intern;

e. Întocmirea fişelor analitice şi sintetice, conţinând rezultatele fazelor anterioare.

Instrumentele de control intern precizate în coloanele nr. 3 si nr. 4 ale fişei sintetice

(Anexa 2 ) reflectă stadiul existent, premergător acţiunii de aplicare integrală în entitatea

publică a regulilor minimale de management conţinute în standardele componente ale unui

anumit element-cheie al controlului intern.

Concluziile rezultate din evaluarea globală a elementului-cheie de control intern vor

fi formulate în caseta prevăzută cu această destinaţie în fişa sintetică.

2.5.2 Evaluarea instrumentelor specifice de control intern la nivelul fiecărei activităţi

Construcţia sistemului propriu de control intern al oricărei entităţi publice trebuie să

vizeze, în egală măsură, şi deţinerea unui bun control asupra fiecăreia din activităţile ce se

desfăşoară în cadrul acesteia.

Pentru ca acest obiectiv să poată fi atins, persoanele investite cu responsabilitatea

perfecţionării sistemului de control intern al entităţii trebuie să-şi desfăşoare activitatea

utilizând o metodologie de lucru adecvată.

Această etapă a metodologiei-cadru încearcă să răspundă tocmai nevoii membrilor

grupului de lucru de a avea la dispoziţie o metodă ce ar putea fi aplicată, în scopul evaluării

instrumentelor specifice de control intern, proprii fiecărei activităţi a entităţii.

In realizarea integrală a acestei etape, potrivit metodei propuse, este necesară

parcurgerea următoarelor faze de lucru:

22

Page 23: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

A. Faze premergătoare evaluării:

A.1. Delimitarea şi definirea activităţilor entităţii: prima condiţie prealabilă ce se

cere a fi îndeplinită pentru ca grupul de lucru să poată proceda la evaluarea instrumentelor

specifice de control intern constă în delimitarea şi definirea precisă a fiecărei activităţi a

entităţii;

A.2. Stabilirea misiunii, identificarea resurselor necesare şi precizarea

regulilor/normelor ce trebuie respectate: oricare activitate, ca formă de concretizare a unei

anumite funcţiuni a entităţii publice, este raţional să fie dusă la îndeplinire în cadrul unei

politici bine definite. Astfel, cu acordul sau ca urmare a deciziei managerului general,

fiecare membru al grupului de lucru care are şi calitatea de conducător de compartiment

trebuie sa stabilească, respectiv să cunoască, politica pe care se cere să o desfăşoare.

Absenţa politicilor este o situaţie care trebuie evitată. În mod contrar, consecinţele sunt

directe şi imediate: misiunea nu poate fi definită sau va fi stabilită în mod arbitrar.

Odată adoptată, politica determină, în mod nemijlocit, misiunea conducătorului de

compartiment, concretizată în atribuţiile şi obiectivele ce revin compartimentului în

realizarea activităţii/activităţilor;

A3. Identificarea resurselor necesare: reprezintă operaţiunea pregătitoare care

urmează imediat celei de stabilire a misiunii. Resursele necesare sunt acele elemente fără de

care misiunea stabilită nu poate fi integral îndeplinită. De regulă, acestea se concretizează

în: resursele umane, resursele financiare şi resursele materiale. Caracteristica acestor resurse

constă în aceea că ele trebuie să fie la dispoziţia celui responsabil de îndeplinirea misiunii şi,

în consecinţă, este de datoria acestuia să impună asigurarea tuturor resurselor necesare, din

momentul în care acceptă misiunea care i-a fost încredinţată;

A.4. Precizarea regulilor/normelor ce trebuie respectate: realizarea misiunii în

cadrul unei anumite activităţi a entităţii publice, oricare ar fi aceasta, presupune respectarea,

cu rigurozitate, a tuturor regulilor şi normelor care îi sunt aplicabile.

B. Faze de evaluare la nivelul unei activităţi:

B.1. Divizarea activităţii în sarcini elementare: în cazul unei anumite activităţi,

operaţiunea de divizare a acesteia în sarcini elementare are drept scop primar identificarea şi

inventarierea exactă a totalităţii sarcinilor elementare ce ar trebui să existe în componenta

acesteia, şi de a căror bună realizare depinde îndeplinirea activităţii respective în ansamblul

ei şi, implicit, atingerea obiectivelor acesteia. Însă scopul direct urmărit prin realizarea

acestei operaţiuni se rezumă la crearea premisei necesare pentru identificarea şi evaluarea,

într-o fază ulterioară, a riscurilor ce se regăsesc tocmai la nivelul sarcinilor elementare.

23

Page 24: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Realizarea acestei faze de lucru se va finaliza prin întocmirea, pentru fiecare activitate şi

compartiment implicat, a unei liste conţinând sarcinile elementare aflate în componenţa

acesteia;

B.2. Identificarea şi evaluarea riscului/riscurilor proprii fiecărei sarcini elementare:

odată ce a fost întocmită lista în care sunt înscrise, în ordine logică şi cronologică, toate

sarcinile elementare aparţinând unei anume activităţi, se poate trece la identificarea şi

evaluarea riscului/riscurilor proprii fiecărei sarcini elementare. În mod concret, identificarea

riscului/riscurilor proprii unei sarcini elementare se realizează prin formularea răspunsului la

următoarea întrebare: Care ar fi consecinţele nerealizării sau realizării necorespunzătoare a

acestei sarcini elementare? Un risc astfel identificat va fi exprimat succint cu ajutorul

câtorva cuvinte care să-i redea esenţa. Această fază de lucru se va încheia cu elaborarea,

pentru fiecare activitate în parte, a listei riscurilor identificate şi evaluate la nivelul sarcinilor

elementare componente;

B.3. Evaluarea instrumentelor specifice de control intern, corespunzătoare

riscului/riscurilor proprii sarcinilor elementare: în cazul fiecărui risc, membrii grupului de

lucru trebuie să caute, de fiecare dată, răspunsul exact la întrebarea: Ce trebuie făcut

(implementat) ca acest risc să nu se producă? Operaţiunea de evaluare constă atât în analiza

critică a instrumentelor specifice de control deja implementate, pentru a se putea constata în

ce măsură acestea sunt adecvate şi eficace în stăpânirea riscurilor respective şi a se efectua

corecţiile ce se impun, cât şi în conceperea şi definirea precisă a instrumentelor specifice de

control intern necesare, ce urmează a fi implementate. Această fază de lucru se va finaliza

prin elaborarea, pentru fiecare activitate în parte, a listei complete a instrumentelor specifice

de control intern evaluate, care permit ţinerea sub control a riscului/riscurilor, la nivelul

sarcinilor elementare, aflate în componenţa activităţii respective.

B.4. Întocmirea fişei sintetice a evaluării aferente unei activităţi: pentru fiecare

activitate în parte, membrii grupului de lucru vor întocmi câte o fişă sintetică a evaluării

(Anexa 3), cuprinzând: sarcinile elementare (ordonate secvenţial şi grupate pe

compartimentele în care acestea se execută), riscurile aferente sarcinilor elementare şi

nivelul estimat al acestora, instrumentele specifice de control intern, corespunzătoare

riscurilor respective. Întocmirea fişei sintetice a fiecărei activităţi constituie o operaţiune ce

îşi dovedeşte deplina utilitate, întrucât aceasta serveşte:

exemple de riscuri: efectuarea de plăţi necuvenite sau atribuirea nelegală a contractului de furnizare

24

Page 25: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

- furnizării unei imagini de ansamblu la nivelul activităţii respective, necesare

verificării şi validării coerenţei instrumentelor specifice de control intern, prin care se

urmăreşte deţinerea unui cât mai bun control asupra acesteia;

- elaborării schemei logice de realizare a activităţii;

- stabilirii fişelor posturilor din compartimente;

- verificării şi validării, în următoarele faze de lucru, a coerenţei instrumentelor

specifice de control intern, corespunzătoare sarcinilor elementare ce intră în componenţa

activităţilor, prin care se realizează o anumită funcţiune a entităţii publice.

C. Verificarea şi validarea coerenţei ansamblului instrumentelor de control intern,

evaluate pentru activităţile componente ale unei funcţiuni a entităţii publice: obiectivele

urmărite de această fază, constau în depistarea şi înlăturarea eventualelor paralelisme,

excese birocratice, necorelări, ce s-ar putea manifesta, la nivelul unei funcţiuni a entităţii

publice, între activităţile prin care funcţia respectivă se realizează în mod practic.

Analiza comparativă a fişelor sintetice, aferente activităţilor din componenţa unei

funcţiuni a entităţii şi validarea coerenţei, astfel încât instrumentele de control intern să

constituie un sistem omogen şi un ansamblu de elemente strâns interdependente şi

armonizate între ele;

În urma acestor operaţiuni, membrii grupului de lucru pot întocmi “Lista” finală a

instrumentelor de control intern” (generale şi specifice), care constituie noul sistem de

control intern ce urmează a fi implementat.

2.5.3 Elaborarea şi aprobarea programului de implementare a noului sistem de

control intern al entităţii publice

În program va fi prevăzută aplicarea, mai întâi, a instrumentelor generale de control

intern, conţinute în fişele analitice, întocmite pentru fiecare din cele 25 de standarde de

management/control intern, acordându-se prioritate, de fiecare dată când acest lucru este

posibil, acelor instrumente generale de control intern care sunt înscrise în fişele sintetice ce

au fost elaborate pentru fiecare element-cheie al controlului intern .

În stabilirea succesiunii precise de implementare a instrumentelor generale de control

intern, vor fi avute în vedere următoarele:

• ierarhia logică, funcţională a celor cinci elemente-cheie ale controlului intern şi

interdependenţele obiective existente între acestea;

25

Page 26: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

• corelaţiile proprii standardelor de management/control intern care aparţin unui anumit

element-cheie sau unor elemente-cheie diferite;

• măsura în care anumite standarde de management/control intern determină şi deţinerea

unui bun control asupra unei/unor activităţi.

Pentru fiecare acţiune prevăzută în programul de implementare sunt absolut necesare

atât stabilirea de responsabilităţi şi competenţe individuale sau, după caz, colective, cât şi

fixarea unor termene realiste, precise, de finalizare şi raportare. Odată elaborat, programul

de implementare va fi supus aprobării managerului general al entităţii publice.

2.5.4 Monitorizarea execuţiei programului de implementare a noului sistem de

control intern

Activitatea de monitorizare internă va fi organizată şi pusă în practică de managerul

general, acestuia revenindu-i întreaga responsabilitate pentru buna derulare a acestei

operaţiuni. Orice abatere de la programul de implementare aprobat, ce ar putea fi anticipată

sau numai constatată pe parcursul execuţiei acestuia, va fi raportată imediat managerului

general, care are obligaţia convocării grupului de lucru, în vederea analizării situaţiei

respective şi adoptării măsurilor preventive, sau, după caz, corective, ce se impun.

În cazul în care, pe parcursul execuţiei programului de implementare aprobat se va

propune, temeinic motivat, modificarea parţială a acestuia, managerul general va aproba

modificările propuse numai după obţinerea avizului necesar din partea membrilor grupului

de lucru.

CAPITOLUL III

ECONOMIA COMUNICAŢIILOR ELECTRONICE DIN ROMÂNIA

Piaţa de comunicaţiilor electronice este un domeniu deosebit de dinamic, care se

dezvoltă mai rapid chiar decât economia mondială. Accesul la informaţie a devenit un

Comunicaţii electronice - sisteme de transmisie şi, acolo unde este cazul, echipamente de comutare, rutare, precum şi orice alte resurse care realizează procesarea, transportul semnalelor prin suport fizic, electromagnetic sau prin orice alte mijloace, incluzând reţele de comunicaţii prin satelit, reţele de transmisiuni de date, reţele mobile terestre, reţele utilizate pentru comunicaţii audiovizuale, reţele de cablu coaxial, reţele de fibra optica şi transmiterea de semnale pe liniile de transport al energiei electrice; ( LEGEA nr. 527 din 17 iulie 2002, pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 34/2002 privind accesul la reţelele de comunicaţii electronice şi la infrastructura asociata, precum şi interconectarea acestora )

26

Page 27: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

element strategic, ca şi echipamentele necesare pentru prelucrarea şi difuzarea sub formă

electronică a datelor.

În ultima perioadă piaţa românească de comunicaţii şi tehnologia informaţiei s-a

caracterizat printr-o rată ridicată de creştere, ceea ce a condus la atenuarea discrepanţei faţă

de alte ţări din Europa Centrală şi de Est.

3.1 Situaţia pieţei comunicaţiilor electronice şi caracteristicile de calitate ale acesteia

Dacă la început serviciile de comunicaţii electronice constituiau monopol, cu timpul,

ţările dezvoltate au înţeles cã numai o competiţie realã şi sănătoasă într-un astfel de domeniu

poate conduce la progres, nu doar în sectorul comunicaţiilor electronice, ci în aproape toate

domeniile sociale.

Pentru România momentul de cumpănă l-a constituit preluarea în anul 1999 de către

compania grecească OTE a unui pachet de acţiuni deţinut de către statul român la unicul

operator de telefonie fixă din România, Romtelecom, pachet ce reprezenta 35% din totalul

acţiunilor. Conform contractului de privatizare, statul român avea obligaţia de a păstra

monopolul în domeniul telefoniei fixe până la 31 decembrie 2002.

Ministrul comunicaţiilor şi tehnologiei informaţiei de la acea vreme spunea că

„liberalizare nu înseamnă haos, o piaţã liberalizată şi funcţională înseamnă o piaţă

reglementată pentru a asigura competiţia loială şi servicii de calitate pentru client”.

Piaţa de comunicaţii electronice din România este dominată de serviciile de telefonie

fixă, telefonie mobilă, Internet, televiziune prin cablu – nu neapărat în această ordine.

Principalul operator de telefonie fixă, Romtelecom, a pierdut de la data liberalizării

pieţei aproximativ 10% din cota de piaţă.

Această situaţie se datorează alternativei pe care românii o au – telefonia mobilă,

precum şi prezenţei operatorilor alternativi pe piaţă.

O problemă pentru România o reprezintă gradul de penetrare a telefoniei fixe, care

este unul dintre cele mai mici din Europa.

Densitatea telefonică era de 19,8%, în 2007, fiind într-o uşoară creştere, în timp ce în

ţări dezvoltate din Europa Occidentalã aceasta ajunge la 70%.

La finele anului 2007, Romtelecom deţinea o cotă de piaţă de 71,3% în telefonia

fixă, diferenţa reprezentând cota de piaţă deţinută de operatorii alternativi (RCS& RDS,

UPC România, Vodafone România, Orange România) - Figura nr. 4.

27

Page 28: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

0

20

40

60

80

100

120

31.12.04 31.12.05 31.12.06 31.12.07

Furnizori alternativi

Romtelecom

Figura nr. 4 - Structura pieţei serviciilor de telefonie fixă (cote de piaţă)

(Sursa: Raportul anual al ANRCTI 2007)

Cele mai dornice de schimbarea furnizorului de telefonie fixă s-au dovedit a fi

firmele, care erau nevoite să îşi diminueze costurile, în timp ce persoanele fizice au

reacţionat mai târziu la aceste schimbări, datorită nemulţumirilor privind calitatea şi preţul

serviciilor.

În momentul în care au intrat pe piaţa românească, firmele de telefonie mobilă au

sesizat potenţialul uriaş de dezvoltare a acesteia, dat fiind faptul cã numărul maxim al

utilizatorilor, teoretic, poate fi egal cu numărul locuitorilor, spre deosebire de telefonia fixă,

unde nivelul maxim este dat de numărul gospodăriilor. Astfel în 2007, rata de penetrare a

fost de 106,2%, foarte aproape de media europeană de 109%.

Piaţa telefoniei mobile din România este caracterizatã printr-un puternic duopol. Cei

doi mari operatori, Vodafone şi Orange, deţineau în 2007 circa 82% din piaţã, cota celorlalţi

operatori ( Cosmote şi Telemobil ) fiind de 18% - Figura nr. 5.

28

Page 29: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

2007, Orange, 9.8,

43%

2007, Vodafone,

8.8, 39%

2007, Cosmote, 3.6, 16%

2007, Telemobil,

0.5, 2%

Orange

Vodafone

Cosmote

Telemobil

Figura nr. 5 - Structura cotei de piaţă a operatorilor de telefonie mobilă;

(Sursa: http://www.financiarul.com/articol_15262/in-2007-rata-de-penetrare-a-telefoniei-

mobile-a-depasit-100.html)

Piaţa românească de televiziune prin cablu este într-o permanentă dezvoltare, dacă

ţinem cont de numărul abonaţilor, întrucât calitatea serviciilor este departe de a fi ceea ce ar

trebui. Preţul redus, printre cele mai mici din Europa, a convins aproximativ 5,3 milioane de

persoane să se aboneze la serviciile de televiziune prin cablu.

Potrivit datelor furnizate de Autoritatea Naţională pentru Comunicaţii, în România

existau 572 de operatori de cablu în anul 2007. Principalii operatori pe aceastã piaţă sunt

UPC şi RCS&RDS.

Cablul TV a devenit în timp suportul care permite rapid accesul la Internet şi

transmisia de date.

Firmele care activează în acest domeniu au ca prioritate, ca de altfel toate companiile

din sectorul comunicaţiilor electronice, dezvoltarea serviciilor „triple play” de calitate în

marile oraşe.

Televiziunea digitalã este „visul” oricărui furnizor de televiziune prin cablu sau prin

alt suport de transmisie (fibră opticã, satelit, wireless).

Piaţa televiziunii digitale era aproape inexistentă în 2004, dar a cunoscut o creştere

importantă în anii următori, în special serviciile furnizate prin reţele satelit de tip DTH,care

au ajuns în anul 2007 la 1,7 milioane abonaţi.

Bineînţeles, odată cu creşterea numărului de utilizatori de Internet, 26.9% rată de

penetrare în 2007, a crescut şi numărul furnizorilor de servicii Internet, în special în ultimii

29

Page 30: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

4 ani. Numărul companiilor care activează în acest domeniu şi oferă asemenea servicii a

crescut de la an la an, o creştere semnificativã înregistrându-se în anul 2005 (90% faţã de

anul precedent), datorită implementării noului cadru legislativ armonizat cu cerinţele

Uniunii Europene - Figura nr. 6.

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

2003 2004 2005 2006 2007

0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

30.00%

furnizori serviciiacces internet

rata penetrare

Figura nr. 6 – Numărul de furnizori de internet şi rata de penetrarea a serviciilor internet

(Sursa: Raport anual al ANRCTI 2007)

Pentru a-şi spori numărul de clienţi, companiile ce activează pe piaţa comunicaţiilor

electronice s-au orientat către pachete de servicii care includ servicii de televiziune prin

cablu, internet şi telefonie.

În ceea ce priveşte serviciile de comunicaţii electronice din România se poate afirma

că ele suferă mult la capitolul calitate.

În servicii, calitatea nu poate fi apreciată printr-o însuşire sau caracteristică

palpabilă, aşa cum este cazul bunurilor tangibile. Datorită participării clientului la prestarea

serviciilor, a personalului cu care clientul intră în contact, calitatea serviciilor este supusă

riscului.

O altă caracteristică este aceea că, în cazul serviciilor, calitatea este greu, dacă nu

imposibil de controlat înainte de a fi prestat serviciul. Elementele esenţiale în aprecierea

calităţii serviciilor sunt: procesul propriu-zis, comportamentul vis-a-vis de clienţi şi

aprecierea profesională.

Impresiile pe care clientul şi le face în ceea ce priveşte serviciul de care beneficiază

au o importanţă deosebită. Caracteristicile calitative ale serviciilor sunt acelea care permit

efectuarea de comparaţii între servicii similare şi în care preţul nu joacă rolul decisiv în

opţiunea clientului pentru un serviciu sau altul.

30

Page 31: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Un lucru este însă cert: în servicii clientul evaluează calitatea.

Aceste caracteristici derivă din particularităţile lor, şi anume: intangibilitatea,

perisabilitatea, eterogenitatea şi simultaneitatea prestării şi a consumului serviciilor.

Calitatea poate fi apreciatã de client prin intermediul următoarelor caracteristici:

preţul, promptitudinea servirii, confortul personal, atitudinea prestatorului etc.

Pentru fiecare client vor prima unele sau altele dintre aceste caracteristici. Aspectele

care fac diferenţa pentru client în cazul serviciilor din domeniul comunicaţiilor electronice

pot fi sintetizate astfel:

a) rapiditatea instalării serviciului (post telefonic, conexiune internet, cablare);

b) promptitudinea cu care răspund la solicitări privind defecţiunile, deranjamentele;

c) calitatea semnalului;

d) durata necesară pentru achiziţionarea de noi servicii;

e) informarea clienţilor;

f) modalitatea de plată a serviciilor;

g) modificarea condiţiilor contractuale;

h) preţul;

i) posibilitatea de personalizare a serviciilor;

j) compatibilitatea cu alte servicii;

În evaluarea calităţii serviciilor, o importanţă deosebită ar trebui acordată sugestiilor

venite din partea clienţilor.

În acest sens, companiile pot dezvolta un sistem de centralizare a acestora pentru a

putea efectua analize şi a formula concluzii pertinente. De altfel, această centralizare a

reacţiilor clientului este poate cea mai utilă şi, cu siguranţă, cea mai directă cale de analiză a

problemelor de calitate. Totodată, trebuie avute în vedere şi analizate şi percepţiile negative

ale clienţilor exprimate în sesizări şi reclamaţii.

3.2 Prezentarea Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii

Autoritatea Naţională de Reglementare în Comunicaţii (ANRC) şi-a început

activitatea la data de 25 septembrie 2002, înfiinţată în temeiul prevederilor Ordonanţei de

urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor, în

scopul de a promova concurenţa în domeniul comunicaţiilor electronice şi al serviciilor

poştale şi de a proteja drepturile şi interesele utilizatorilor de servicii şi reţele de comunicaţii

electronice şi de servicii poştale, în ceea ce priveşte transparenţa furnizorilor faţă de

31

Page 32: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

utilizatori referitoare la tarife şi condiţiile de utilizare a serviciilor, dar şi în privinţa

prelucrării datelor cu caracter personal şi a asigurării condiţiilor de exercitare a dreptului la

serviciul universal al tuturor cetăţenilor României.

La acea dată ANRC avea următoarele atribuţii generale:

1. autorizarea serviciilor de comunicaţii electronice;

1. administrarea resurselor de numerotaţie;

1. reglementare economică, analize de piaţă, identificarea operatorilor cu putere

semnificativă pe piaţă şi impunerea de obligaţii specifice;

1. soluţionarea litigiilor între furnizorii de reţele sau de servicii de comunicaţii

electronice;

1. implementarea serviciului universal în domeniul comunicaţiilor electronice;

1. reglementarea sectorului serviciilor poştale;

1. implementarea serviciului universal în sectorul serviciilor poştale;

În data de 29 decembrie 2006, a fost publicată în Monitorul Oficial, Ordonanţa de

urgenţă a Guvernului nr.134/2006 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru

Reglementare în Comunicaţii şi Tehnologia Informaţiei (ANRCTI), instituţie publică cu

personalitate juridică, în subordinea Guvernului, finanţată integral din venituri proprii, prin

reorganizarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii, care s-a desfiinţat.

Ordonanţa a fost adoptată având în vedere armonizarea deplină a legislaţiei naţionale

cu cea comunitară şi necesitatea reglementării domeniului tehnologiei informaţiei în strânsă

legătură cu cel al comunicaţiilor electronice şi al serviciilor poştale, ca domenii convergente.

Până în acel moment, în România, nu exista un cadru instituţional de reglementare, pentru

asigurarea premiselor necesare trecerii la societatea informaţională.

În aprilie 2007, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Ordonanţa de

urgenţă a Guvernului nr. 25/2007 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea

aparatului de lucru al Guvernului astfel încât, Inspectoratul General pentru Comunicaţii şi

Tehnologia Informaţiei (IGCTI) s-a desfiinţat, Autoritatea Naţională pentru Reglementare în

Comunicaţii şi Tehnologia Informaţiei preluând atribuţiile specifice ale acestuia în domeniul

radiocomunicaţiilor, comunicaţiilor audiovizuale, echipamentelor radio şi echipamentelor

terminale de comunicaţii electronice, o etapă absolut necesară pentru ca România să se

alinieze la modelul european în domeniul comunicaţiilor şi tehnologiei informaţiei.

32

Page 33: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Autoritatea Naţională pentru Comunicaţii (ANC) a fost înfiinţată în septembrie 2008

prin reorganizarea Autorităţii Naţionale pentru Reglementare în Comunicaţii şi Tehnologia

Informaţiei (ANRCTI), care s-a desfiinţat, şi prin reorganizarea prin divizare a Institutului

de Cercetare-Dezvoltare în Informatică (ICI).

Autoritatea a preluat şi funcţia de administrare la nivel naţional a TLD („top level

domain.ro”) şi a SLD („second level domain.eu”) pentru numele de domenii rezervate

României, devenind astfel, unic administrator al politicilor din domeniul comunicaţiilor

electronice, poştei şi tehnologiei informaţiei.

Conform Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 106/2008, privind înfiinţarea

Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii, cu modificările ulterioare, acesta se organizează şi

funcţionează ca instituţie publică cu personalitate juridică în subordinea Guvernului,

finanţată integral din venituri proprii, în coordonarea viceprim–ministrului (Anexa 4 –

Organigrama Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii).

În scopul asigurării exercitării în teritoriu a competenţelor sale, Autoritatea Naţională

pentru Comunicaţii are organizate departamente regionale, structuri teritoriale fără

personalitate juridică, stabilite prin decizie internă a preşedintelui instituţiei.

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 106/2008 stabileşte rolul fundamental al

Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii de a pune în aplicare politica naţională şi

europeană în domeniile comunicaţiilor electronice, comunicaţiilor audiovizuale,

echipamentelor radio şi de telecomunicaţii, tehnologiei informaţiei şi serviciilor poştale.

Misiunea Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii este să arbitreze piaţa de

comunicaţii pentru a asigura o concurenţă reală, spre binele utilizatorilor.

În scopul îndeplinirii misiunii sale, Autoritatea Naţională pentru Comunicaţii

urmăreşte următoarele obiective fundamentale:

a. Promovarea concurenţei pe piaţa comunicaţiilor şi tehnologiei informaţiei;

b. Promovarea intereselor utilizatorilor finali;

c. Promovarea inovaţiei şi încurajarea investiţiilor eficiente în infrastructura de

comunicaţii şi IT;

d. Utilizarea eficientă a resurselor limitate ale statului în domeniul specific de

activitate.

e. Gestionarea raţională a resurselor proprii.

Pentru atingerea obiectivelor sale, Autoritatea Naţională pentru Comunicaţii exercită

atribuţiile generale şi speciale în domeniul comunicaţiilor electronice, comunicaţiilor

audiovizuale, echipamentelor radio şi de telecomunicaţii, tehnologiei informaţiei şi al

33

Page 34: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

serviciilor poştale, stabilite de dispoziţiile Art.6 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.

106/2008.

34

Page 35: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

CAPITOLUL IV

DEZVOLTAREA SISTEMULUI DE CONTROL MANAGERIAL ÎN

CADRUL AUTORITĂŢII NAŢIONALE PENTRU COMUNICAŢII

În urma efectuării acţiunilor de audit intern planificate în anul 2008 şi desfăşurate de

către Serviciul Audit Public Intern, din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii au

fost evidenţiate o serie de neconformităţi referitoare la organizarea şi controlul intern

managerial, subliniindu-se faptul că nu se respectă prevederile Ordinului Ministrului

Finanţelor Publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând

standardele de management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea

sistemelor de control managerial, completat prin Ordinul nr. 1389/22.08.2006 .

4.1 Situaţia actuală

În raportul prezentat managementului, Serviciul Audit Public Intern, a recomandat

luarea măsurilor necesare pentru dezvoltarea controlului intern managerial, astfel încât

acesta să respecte cerinţele din standardele de management/control intern şi să asigure:

Îmbunătăţirea eficienţei şi eficacităţii funcţionării instituţiei;

Creşterea fiabilităţii şi a calităţii informaţiilor interne şi externe;

Asigurarea conformităţii cu legile, regulamentele şi politicile interne.

Serviciul Calitate şi Managementul Proceselor a fost delegat, de către conducerea

Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii, pentru a efectua o analiză a cauzelor care au

determinat acesta situaţie şi pentru a prezenta măsurile ce trebuiesc luate.

În acest scop, Serviciul Calitate şi Managementul Proceselor, a realizat o analiză

cauză – efect (diagrama Ishikawa) - Figura nr. 7, pentru a identifica factorii care conduc la

nerespectarea standardelor de management/control intern, prevăzute de Ordinul Ministrului

Finanţelor Publice nr. 946/2005 şi pentru a stabili măsurile ce se impun pentru dezvoltarea

controlului intern managerial.

35

Page 36: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Figura nr. 7 - Diagrama Ishikawa pentru identificarea factorilor care conduc la nerespectarea standardelor de management/control

intern

(Sursa: Serviciul Calitate şi Managementul Proceselor)

36

Page 37: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

Pentru identificarea factorilor care conduc la nerespectarea standardelor de

management/control intern, prevăzute de Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr.

946/2005, au fost stabilite categoriile principale de cauze posibile, care de altfel sunt şi

categoriile de instrumente de control:

Obiectivele;

Resursele;

Sistemul informaţional;

Organizarea;

Procedurile;

Controlul;

Prin metoda Brainstorming au fost identificate cauzele reale, probabile sau potenţiale

şi încadrate într-una din categoriile anterior stabilite. Pentru cauzele mai complexe, pentru

detaliere, s-a făcut şi o delimitare pe sub-categorii.

Construirea diagramei a permis evidenţierea cauzelor care au cea mai mare influenţă

asupra efectului analizat şi asupra cărora să se acţioneze cu prioritate în dezvoltarea

sistemului controlului intern managerial :

a) Controlul intern managerial este deficitar, sporadic, nedocumentat, fără

monitorizarea eficacităţii;

b) La nivelul compartimentelor Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii nu sunt

formulate corespunzător obiective derivate din obiectivele generale ale

organizaţiei;

c) Nu există, pentru toate activităţile desfăşurate un sistem de indicatori de

performanţă;

d) Regulamentul de organizare şi funcţionare al instituţiei nu a fost actualizat în

conformitate cu schimbările organizaţionale operate în anii 2007 şi 2008;

e) Nu există un Regulament de ordine interioară;

f) Fişele de post nu sunt actualizate;

g) Nu sunt identificate procesele şi nu există proceduri documentate pentru acestea;

h) Nu există un registru al riscurilor;

Serviciul Calitate şi Managementul Proceselor a propus şi măsurile pentru demararea

programului de dezvoltare a sistemului de control intern managerial:

37

Page 38: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

1. Constituirea, prin decizie a preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii,

a unei structuri având ca sarcină dezvoltarea şi implementarea sistemului de

control managerial şi implicit eliminarea cauzelor care au condus la nerespectarea

standardelor de management/control intern;

2. Nominalizarea de către preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii a

unui reprezentat al managementului, cu sarcina coordonării activităţii respectivei

structuri;

3. Stabilirea compartimentului ce va avea atribuţiile de monitorizare, îndrumare

metodologică şi coordonare cu privire la sistemul de control managerial;

4. Instruirea în domeniul managementului şi controlului intern a tuturor persoanelor

cu funcţii de conducere din instituţie.

De asemenea, a fost subliniat faptul că pentru reuşita demersului de adaptare a

sistemului de control intern managerial la cerinţele standardelor prevăzute de Ordinul

Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005 este necesar angajamentul şi susţinerea totală

din partea managementului de top, în principal a preşedintelui, propunându-se elaborarea

unei declaraţii a managementului privind dezvoltarea sistemului de control intern

managerial în cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii.

4.2 Premisele dezvoltării sistemului de control managerial

Conducerea Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii, luând în considerare cele

prezentate anterior, a hotărât punerea în aplicarea a măsurilor propuse de Serviciul Calitate

şi Managementul Proceselor, pentru dezvoltarea sistemului de control intern managerial.

În acest sens, în data de 27.11.2008, a fost emisă decizia preşedintelui Autorităţii

Naţionale pentru Comunicaţii, de constituire a comisiei pentru dezvoltarea sistemului de

control intern managerial (numită în continuare comisia).

Comisia prevăzută în decizie este formată din persoanele cu funcţii de conducere din

cadrul direcţiilor, departamentelor şi serviciilor şi are următoarele atribuţii:

a) elaborează programul de dezvoltare a sistemului de control managerial al

Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii, care va cuprinde obiective, acţiuni,

responsabilităţi, termene, precum şi alte măsuri necesare dezvoltării acestuia, având în

vedere regulile minime de management prevăzute în Ordinul Ministrului Finanţelor Publice

nr. 946/2005, precum şi particularităţile organizatorice, funcţionale, atribuţiile, personalul şi

structura organizatorica a instituţiei;

38

Page 39: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

b) supune aprobării preşedintelui, planul de dezvoltare a sistemului de control

managerial, în termen de 30 de zile de la data adoptării deciziei;

c) realizează activităţile conform planului aprobat, în domeniile pe care le

coordonează, cu implicarea personalului cu funcţii de conducere şi de execuţie;

d) asigură coerenţa procedurilor utilizate în sistemul de control managerial;

e) prezintă preşedintelui, cel puţin o dată pe trimestru, informări referitoare la

progresele înregistrate cu privire la implementarea sistemului de control managerial;

f) asigură verificarea funcţionării, actualizează şi îmbunătăţeşte permanent

sistemul de control managerial.

Membrii comisiei vor stabili atribuţii şi responsabilităţi pentru personalul cu funcţii

de conducere şi de execuţie aflaţi în subordinea lor.

Prin această decizie a fost numit ca reprezentat al managementului, directorul de

cabinet al preşedintelui, iar ca structură care va avea atribuţiile de monitorizare, îndrumare

metodologică şi coordonare în aplicarea planului de dezvoltare a sistemului de control

managerial, Serviciul Calitate şi Managementul Proceselor.

Pentru perfecţionarea profesională, privind sistemul de control intern managerial şi

metodologia de implementare a acestuia, a fost realizată, în luna ianuarie, cu sprijinul Şcolii

de Finanţe Publice şi Vamă, o sesiune de instruire a membrilor comisiei şi a întregului

personal de conducere din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii.

Instruirea a fost realizată pe baza standardelor de management/control intern pentru

entităţile publice din România, aprobate prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr.

946/2005, precum şi a “Îndrumarului Metodologic pentru dezvoltarea controlului intern în

entităţile publice”, realizat de către Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de

Management şi Control Intern din cadrul Ministerului Finanţelor Publice.

4.3 Proiectarea şi implementarea sistemului de control intern managerial

Comisia, în cadrul primei întâlniri a stabilit Planul de dezvoltare a sistemului de

control intern managerial, conform Îndrumarului metodologic pentru dezvoltarea controlului

intern în entităţile publice, emis de Ministerul Finanţelor Publice.

Acest plan prevede parcurgerea, până la sfârşitul anului 2009, a următoarelor etape:

1. evaluarea situaţiei actuale a sistemului de management şi a gradului de

conformitate cu standardele aplicabile, prevăzute de Ordinul Ministrului Finanţelor

Publice nr. 946/2005 – termen o lună;

39

Page 40: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

2. declaraţia de politică a managementului privind dezvoltarea controlului intern în

cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii – termen o săptămână;

3. aprobarea programului pentru dezvoltarea sistemului de control intern managerial

– termen o săptămână;

4. realizarea activităţilor din cadrul programului pentru dezvoltarea sistemului de

control intern managerial – termen 8 luni;

5. menţinerea şi îmbunătăţirea sistemului de control intern managerial - permanent;

Evaluarea situaţiei actuale a sistemului de management

În cadrul acestei prime etape, pentru identificarea instrumentelor de control intern

care trebuie implementate, au fost realizate, de către comisie, următoarele faze:

realizarea chestionarelor de control intern, pentru a se evalua gradul de utilizare în

cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii a instrumentelor generale de control intern,

cerute de standarde de management/control;

identificarea riscurilor care pot ameninţa realizarea obiectivelor generale ale entităţii

şi care constau în efectele ce decurg din nerespectarea regulilor minime de management,

conţinute în standardele aprobate prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005;

stabilirea instrumentului de control adecvat pentru fiecare risc identificat, astfel

încât acesta să nu se producă (răspunsul la întrebarea: Ce trebuie făcut ca un risc să nu se

producă?);

întocmirea fişelor analitice, pentru evidenţierea legăturilor dintre cerinţele

standardelor, răspunsurile la chestionar, riscurile identificate şi instrumentele de control

necesare;

întocmirea fişelor sintetice, pentru evaluarea instrumentelor de control deja

implementate şi cele necesar a fi implementate în funcţie de cele 5 elementele cheie în

cadrul cărora sunt grupate standardele de management/control intern:

1. mediul de control;

2. performanţe şi managementul riscului;

3. informarea şi comunicarea;

4. activităţi de control;

5. auditarea şi evaluarea.

Concluziile rezultate din evaluarea fiecărui element-cheie de control intern au fost

formulate în fişele sintetice.

40

Page 41: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

În fapt aceste concluzii sunt acţiunile şi măsurile ce trebuiesc luate pentru

implementarea instrumentelor de control care sunt necesare pentru evitarea realizării

riscurilor ce pot afecta realizarea obiectivelor Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii.

Aprobarea programului pentru dezvoltarea sistemului de control intern

managerial

Pentru realizarea acestei etape, pe baza concluziilor din fişele sintetice, comisia a

întocmit Programul pentru dezvoltarea sistemului de control intern managerial. Acesta

prevede următoarele activităţi:

1. actualizarea şi aducerea la cunoştinţa tuturor salariaţilor a documentului de politică şi

strategie cuprinzând obiectivele generale ale Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii.

Stabilirea obiectivelor se face, în baza Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002,

Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 106/2008, a Legii nr. 500/2002 privind finanţele

publice, a Ordonanţei Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar

preventiv şi a altor acte normative care reglementează activitatea instituţiei, precum şi a unor

documente de planificare strategică în vigoare – responsabil: preşedintele Autorităţii

Naţionale pentru Comunicaţii;

2. stabilirea rolului (atribuţii, competenţe) fiecărui compartiment din structura

Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii – responsabil: directori direcţii şi şefii

compartimentelor din structura instituţiei;

3. identificarea proceselor necesare pentru îndeplinirea obiectivelor generale,

întocmirea hărţii proceselor – responsabil: directori direcţii şi şefii compartimentelor din

structura instituţiei;

4. elaborarea Regulamentului de organizare şi funcţionare, conform proceselor,

atribuţiilor şi responsabilităţilor identificate – responsabil: directori direcţii şi şefii

compartimentelor din structura instituţiei;

5. elaborarea Regulamentului de ordine interioară şi a Codului etic al angajatului

Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii – responsabil: Serviciul Resurse Umane;

6. actualizarea fişelor de post, pentru posturile ocupate şi neocupate – responsabil: şefii

compartimentelor din structura instituţiei şi Serviciul Resurse Umane;

7. stabilirea obiectivelor derivate şi specifice în funcţie de procesele care se desfăşoară

pe funcţiuni, respectiv compartimente şi formularea misiunii fiecărui compartiment –

responsabil: directori direcţii şi şefii compartimentelor din structura instituţiei;

41

Page 42: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

8. analiza şi documentarea proceselor critice1, astfel încât să fie îmbunătăţite şi ţinute

sub control prin:

stabilirea şi planificarea resurselor necesare;

stabilirea indicatorilor de performanţă;

identificarea riscurilor asociate acestor procese;

elaborarea diagramelor de proces;

elaborarea procedurilor formalizate

– responsabil: directori direcţii şi şefii compartimentelor din structura instituţiei;

9. realizarea Manualului operaţional care să cuprindă totalitatea procedurilor sistemului

– responsabil: comisia;

10. monitorizarea proceselor prin crearea unui sistem de raportare a indicatorilor de

performanţă – responsabil: directori direcţii şi şefii compartimentelor din structura

instituţiei;

11. crearea registrului riscurilor identificate la procesele documentate – responsabil:

Serviciul Calitate şi Managementul Proceselor;

12. analize trimestriale ale acţiunilor întreprinse, efectuate de comisie pentru a prezenta

conducerii situaţia sistemului de control intern managerial – responsabil: comisia.

În cadrul activităţilor de identificare a proceselor, a interacţiunilor dintre acestea şi

documentarea lor s-au avut în vedere principiile managementului calităţii şi ciclul PEVA

( planifică, execută, verifică, acţioneză ), astfel încât procesele să fie eficiente, eficace şi

adaptabile. De asemenea, au fost încadrate ca procese critice, o parte din procesele cerute de

SR EN ISO 9001: 2008:

ţinerea sub control a documentelor şi înregistrărilor;

audit;

acţiunile preventive şi corective.

Pe baza analizelor trimestriale şi a propunerilor de îmbunătăţire, permanent se vor

opera modificări în scopul actualizării şi îmbunătăţirii instrumentelor de control managerial.

1 Proces critic este acela pentru care din evaluarea efectuată ( fişele sintetice ) rezultă că este necesar să fie stabilite instrumente de control care să asigure resursele necesare şi evitarea riscurilor ce pot împiedica realizarea obiectivelor procesului respectiv.

42

Page 43: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

De asemenea, Serviciul Audit Public Intern, va desfăşura la finalul etapei de

implementare, o acţiune de audit prin care să evalueze sistemul de control intern managerial

dezvoltat în cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii.

Neconformităţile identificate vor fi analizate de către comisie şi se vor propune

măsurile pentru corectarea lor.

Necesitatea de evaluare, monitorizare, urmărire şi control a sistemului de control

managerial este cu atât mai mare la nivel intern, întrucât sistemul nu necesită certificare de

terţă parte, respectiv nu se fac evaluări periodice de către organisme de certificare de terţă

parte, dar este importantă pentru identificarea neconformităţilor şi corectarea abaterilor.

43

Page 44: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

CONCLUZII

Conducerea Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii, la sesizarea Serviciului Audit

Public Intern din cadrul instituţiei privind nerespectarea cerinţelor Ordinului Ministrului

Finanţelor Publice nr. 946/2005, a dispus luarea măsurilor necesare pentru dezvoltarea

sistemului de control managerial ale instituţiei.

Prima măsură luată a fost efectuarea unei analize cauză-efect (diagrama Ishikawa),

pentru a identifica factorii care conduc la nerespectarea standardelor de control intern,

prevăzute de Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005 şi pentru a stabili măsurile

ce se impun pentru dezvoltarea controlului intern managerial.

În urma acestei analize, pentru crearea premiselor dezvoltării controlului intern

managerial, au fost aplicate următoarele măsuri:

1. constituirea comisiei pentru dezvoltarea sistemului de control intern managerial,

formată din persoanele cu funcţii de conducere din cadrul direcţiilor,

departamentelor şi serviciilor;

2. Nominalizarea reprezentatului managementului, cu sarcina coordonării activităţii

comisiei;

3. Stabilirea atribuţiilor de monitorizare, îndrumare metodologică şi coordonare cu

privire la sistemul de control managerial, în sarcina Serviciul Calitate şi

Managementul Proceselor;

4. Instruirea în domeniul managementului şi controlului intern a tuturor persoanelor cu

funcţii de conducere din instituţie.

Comisia a stabilit Planul de dezvoltare a sistemului de control intern managerial, din

care, până în prezent, s-au realizat următoarele etape:

1. evaluarea situaţiei actuale a sistemului de management, ce a vut ca rezultat

identificarea riscurilor care pot apare în desfăşurarea activităţilor şi a

instrumentelor de control care trebuiesc implementate pentru evitarea acestor

riscuri;

2. aprobarea Programului pentru dezvoltarea sistemului de control intern

managerial, necesar pentru implementarea efectivă a instrumentelor de

control identificate;

La evaluarea situaţiei actuale a sistemului de management şi la întocmirea

Programului pentru dezvoltarea sistemului de control intern managerial, considerându-se că

îmbunătăţirea performanţei, respectiv a calităţii muncii, nu poate fi realizată fără a avea în

44

Page 45: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

vedere şi principiile managementului calităţii precum şi a cerinţelor standardului SR EN

ISO 9001:2008. Acest lucru a fost posibil întrucât au fost identificate asemănări între cele

două sisteme de management:

1. modul de stabilire a obiectivelor şi planul de management corespunde cu

planificarea calităţii;

2. asigurarea resurselor prevede aceleaşi reguli ca şi capitolul 6 - Managementul

resurselor din standardul SR EN ISO 9001:2008;

3. organizarea se referă la abordarea procesuală a activităţilor;

4. întocmirea procedurilor este aceeaşi activitate cu documentarea proceselor;

5. metodele de control sunt aceleaşi cu cele prevăzute la capitolul 8.2 -Monitorizare şi

măsurare din standardul SR EN ISO 9001:2008.

În realizarea Programului pentru dezvoltarea sistemului de control intern managerial,

în perioada următoare, urmează să fie actualizată politica şi strategia Autorităţii Naţionale

pentru Comunicaţii şi să fie finalizată activitatea de revizuire a Regulamentului de

organizare şi funcţionare al instituţiei.

Consider că procesul de dezvoltare a sistemului de control intern managerial din

cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii, a fost abordat cu respectarea cerinţelor

Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005 şi a Îndrumarului metodologic pentru

dezvoltarea controlului intern în entităţile publice, emis de Ministerul Finanţelor Publice,

fiind create premisele pentru un dezvoltarea unui management modern, performant, orientat

spre ţinerea sub control a activităţii, evitarea riscurilor şi atingerea obiectivelor instituţiei.

45

Page 46: Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice

BIBLIOGRAFIE

1. Androniceanu A - Noutăţi în managementul public, Editura Universitară, Bucureşti,

2007;

2. Burduş E., Căprărescu Gh., Fundamentele managementului organizaţiei, Editura

Economică, Bucureşti, 1999.

3. Drăgănescu M. - De la societatea informaţională la societatea cunoaşterii, Editura

Tehnică, Bucureşti, 2003 ;

4. Drucker, P. - Managementul viitorului, Editura ASAB, 2004

5. Iorgovan A.. – Tratat de drept administrativ, 2 vol. Ed All Beck, Bucureşti, 2002;

6. Nicolescu O., Verboncu I., Management, Editura Economică, Bucureşti, 1997.

7. Noam, E. - The Future of Telecommunication, the Future of Telecommunications

Regulation, Conference on Telecommunications, Pennsylvania State University;

8. Plumb I. - Managementul serviciilor publice, A.S.E. Bucureşti, 2000;

9. Stoica M. - Posibilitãþi de trecere spre societatea informaţională, Revista

Informatică Economică, nr. 1(17), 2001;

10. X X X - “Îndrumarul Metodologic pentru dezvoltarea controlului intern în entităţile

publice”, realizat de către Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de

Management şi Control Intern din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, 24 ianuarie

2005, Bucureşti;

11. X X X - Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005, pentru aprobarea

Codului controlului intern, cuprinzând standardele de management/control intern la

entităţile publice şi pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial, completat

prin Ordinul nr. 1389/22.08.2006;

12. X X X - Raportul de activitate ANRCTI – 2007;

13. X X X – colecţia revistei Calitatea-Acces la succes, 2007;

14. X X Xhttp://www.mcti.ro/fileadmin/user_upload/Programarea_bugetara_integral.doc

15. X X X - http://www.ectap.ro/articole/42.pdf .

46