Díaz, C. et al - Curso de Alta Gerencia Municipal

CURSO DE ALTA GERENCIA MUNICIPAL

"PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONSTRUCCIÓN DE CONSENSOS"

Herramientas para su gestión local

Cuaderno 1

La dimensión política de la participación

a.- La articulación conflicto- consenso; la participación como problema y como solución.

b.- La participación para el cambio institucional: “máximo de intercambio entre el máximo de actores”.

c.- La revalorización de la política: direccionalidad de la participación, calidad de la democracia y construcción de ciudadanía; el sentido de lo público.

d- Capacidades para la participación: el aprendizaje como generación y fortalecimiento de capacidades.

e.- Dimensiones de capacidad.

f.- Ejercicio de evaluación g.- Lecturas sugeridas

h - Ampliando el campo

Universidad Nacional de Quilmes – FAM - Secretaría de Asuntos Municipales - Hanns Seidel Stiftung Curso de alta gerencia municipal

"Participación ciudadana y construcción de consensos"

1

La dimensión política de la participación

a.- La articulación conflicto- consenso en los gobiernos locales; la participación

como problema y como solución

Las características más salientes de la sociedad civil regional en la actualidad

están dadas por su heterogeneidad , su complejidad y sus altos niveles de

exclusión; a la par que se expande, se fragmenta, pierde cohesión y no logra

constituirse como elemento de agregación o unificación de intereses. La

fragmentación de la sociedad civil hace mas frágil a las democracias y favorece la

quietud de los gobiernos1. Su creciente heterogeneidad torna difícil encontrar

coincidencia de intereses y aspiraciones a la vez que el clima cultural colabora a

que la participación sea cada vez más instrumental y menos constructora de

identidades.

Siguiendo el esquema de Marcos Nogueira 2, podemos afirmar que existen fuerzas

que habilitan y favorecen la fragmentación de la sociedad y otras que promueven

y sostienen la agregación:

- Algunas fuerzas fragmentadoras: la desconfianza, el individualismo, la

despolitización, la defensa a ultranza de intereses corporativos, la desigual

distribución de recursos (materiales e intangibles) , el mercado que margina y

expulsa a modo de fuerza centrífuga.

- las fuerzas agregadoras o inclusivas: la democracia, el asociacionismo, las

políticas sociales de corte universal (la educación , la cultura, la seguridad social,

etc.), las políticas participativas y de generación de consensos, el capital social.

1 Nogueira, Marco Aurelio, “ La sociedad civil como campo de lucha, como recurso gerencial y como espacio ético”. Revista Reforma y Democracia Nro. 25, ( Caracas, Febrero 2003) 2 Nogueira, Marco Aurelio Op. cit.



2

Esta fuerzas, en tensión permanente, modelan el territorio de una manera

singular, aportan a la construcción de algunos de sus rasgos característicos y

generan una dinámica particular en la relación con el estado local.

Hay quienes sostienen que de modo prácticamente matemático, a mayor nivel

de fragmentación más posibilidades de conflicto existen y mayores dificultades de

construir consensos. En la práctica concreta de gestión los gobiernos se ven

lidiando a diario entre el conflicto y el consenso. Entre la necesidad de acordar

con los actores involucrados y obtener legitimidad para las decisiones que se

tomaron y la emergencia de conflictos que ponen en cuestión esas mismas

decisiones. Uno de los desafíos de la gestión local se vincula a la posibilidad real

de construir acuerdos sólidos y sustentables sin desconocer o negar el conflicto.

El temor al conflicto puede llevar a “cerrar problemas” alrededor de supuestos

consensos de tal manera de no abrir potenciales conflictos.

“Muchos teóricos de la democracia (Rancière, Lyotard, Laclau) plantean

que la procura de acuerdos y /o consensos no debe cerrar la posibilidad

de expresión del disenso. Estrictamente estos plantean que el conflicto

nunca desaparece , que siempre potencialmente está por manifestarse

y que los modelos consensuales no pueden absorberlo bajo ninguna

forma de acuerdo. Incluso en los casos en los que no se lo vea en virtud

de todos los consensos que se le “acumulan por encima”. La cuestión es

dar paso al disenso , aunque este sea siempre incierto y no pueda ser re-

absorbido ni aún dentro de la categoría de “disensos aceptables”

.......los conflictos no desaparecen, siempre hay algo que queda por

afuera de los acuerdos posibles......”3

3 Nardachione, Gabriel, “Deliberación Pública y planificación estratégica”, en Tecnologías y Gestión local en Argentina, Díaz, C., Grandinetti, R, y Nari, P. (comp.) Ed. Homo Sapiens, (Rosario, Argentina, 2002)



3

Lograr consensos no significa que dejaron de existir las diferencias, que “todos

están de acuerdo con todo”. Las ciudades necesitan obtener acuerdos para darle

una proyectualidad con algún viso de realidad al desarrollo de misma; las

instituciones precisan de compromisos para su desenvolvimiento; los ciudadanos

requieren que el pacto que tienen con sus representantes sea permanentemente

renovado desde la confianza. Generar consenso significa negociar, crecer en las

diferencias, tolerar y una gran tarea docente respecto del valor del consenso.

Si bien la participación es un requisito en la construcción de consensos, ¿Es

necesaria para todos los procesos y actividades sociopolíticos? ¿Todos los temas

son pasibles de ser discutidos y consensuados participativamente? La participación

¿Es siempre y en todos los casos una solución per se? ¿Puede en algunos caso ser

un inconveniente para la gestión?

Ensayamos algunas respuestas:

los procesos participativos son costosos y las decisiones más lentas

las decisiones no siempre son las deseadas por la gestión

hay inconvenientes para el entendimiento en el cruce de racionalidades

no es solución por si misma, debe tener un contenido y una direccionalidad

puede desdibujarse el rol del estado

el estado puede ser cooptado por intereses corporativos

Cada una de estas respuestas posibles son tales en la medida que están situadas,

es decir tienen que ver con un contexto concreto en una situación concreta; en la

dinámica particular de determinadas relaciones de fuerzas.



4

b.- La participación para el cambio institucional: “máximo de

intercambio entre el máximo de actores”

Desde distintas perspectivas se trata de avanzar en la búsqueda de fórmulas para

reconstruir la integración social: veamos qué nos sugieren una postura

comunitarista y otra institucional o republicana.

La perspectiva de base comunitarista plantea una vuelta a la comunidad,

en donde se da una red de solidaridades que supera el individualismo y se

reafirman las identidades y lealtades; desde esta mirada, la comunidad

potencia sus valores y el Tercer Sector4 aporta a la reconstrucción del

tejido social y a compensar a los más desposeídos o dañados por el

sistema. El Estado de Bienestar por su parte es visto como un

obstaculizador del desarrollo de las capacidades sociales.

La perspectiva republicana basa sus principios en la idea de la

reconstrucción institucional a través de la promoción de los derechos

ciudadanos, el involucramiento en los asuntos colectivos y el

fortalecimiento de “lo público”. Confía en la posibilidad de nuevas

instituciones que funcionen como reguladoras de las desigualdades y ve al

Tercer Sector como el promotor de la participación con vistas ampliar los

derechos de los ciudadanos.

En ambos casos se trata de responder a tres cuestiones fundamentales: “ las

consecuencias sobre la integración social de la instalación de los mercados como

los estructuradores primarios de la acción social, las demandas de creciente

complejidad y heterogeneidad sobre mecanismos institucionales saturados y

desbordados en sus capacidades y la difícil coexistencia entre actores mundiales

4 integrado por las organizaciones de la sociedad civil que no forman parte del mercado ni del Estado



5

cada vez más poderosos, Estados nacionales cada vez más débiles y sociedades

fracturadas”5

En los últimos años se ha instalado en los ámbitos académicos el concepto de

“capital social” haciendo referencia a nuevas formas de vínculo social como una

red o trama de relaciones de confianza y cooperación para el logro de bienes

públicos; al decir de Robert Putnam “son rasgos de la organización social como

confianza, normas y redes que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad

facilitando acciones coordenadas"6 . Examinémoslo un poco más.

Características del Capital Social 7

Conjunto de normas, redes y organizaciones a través de las cuales los

ciudadanos acceden a recursos y adquieren poder para tomar decisiones

de interés colectivo

Es la habilidad de las personas y dela organizaciones para trabajar

conjuntamente por objetivos comunes

Es relacional, se construye no se acumula si no hay relaciones entre

sujetos, sólo existe si se comparte

A mayor horizontalidad de las redes mayores son las posibilidades de

obtener resultados por que se incrementan las probabilidades de que cada

actor obtenga su beneficio.

Su persistencia en el tiempo depende de su capacidad para inducir la

inversión de otras formas de capital

La posibilidad de fortalecer las democracias de Latinoamérica en el sentido de

lograr mayores niveles de participación e inclusión ciudadana, se relaciona con la

5 Martínez Nogueira “La globalización y la construcción social del Tercer Sector”, I Semana de la Política

Social, Servicio UNCION, (Buenos Aires, 1998) y en: http://www.geocities.com/territoriosocial/A0002.html 6 Putnam, Robert et al., “Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy”, PUP (1993) 7 Lechner. Norbert “Desafíos de un desarrollo humano: individualización y capital social”- IIG- Biblioteca de

Ideas- Instituciones y Desarrollo Nº 7, ( Noviembre, 2000) en http://www.iigov.org/revista/?p=7_00

http://www.geocities.com/territoriosocial/A0002.html

http://www.iigov.org/revista/?p=7_00



6

necesidad de construir capital social. Pero el capital social no surge

espontáneamente, es necesario promoverlo, presupone iniciativas políticas y las

mismas surgirán de los gobiernos o serán producto de alguna asociación de

intereses entre el gobierno y los actores sociales. Si los incentivos de los que

hablamos no son otra cosa que estrategias de los actores que facilitan o

promuevan confianza para crear y reproducir relaciones de cooperación cívica,

generando de esta manera un entorno favorable para el crecimiento individual y

colectivo, estamos en apuros. Nos encontramos con los problemas derivados de

los “ males” del estado: la debilidad institucional , la falta de convicción política

de los gobiernos y la existencia de redes clientelares y de corrupción; y por el lado

de la sociedad civil las complicaciones que resultan de su profunda fragmentación,

heterogeneidad e individualismo como obstáculos para la construcción/

reconstrucción del entramado social en esa dirección. Parecería tratarse de un

círculo vicioso.

Entonces..... es posible en los ámbitos locales romper ese “círculo vicioso” ?

No sólo es posible sino que además es deseable que eso ocurra.

Es necesario concebir esta construcción como un proceso, y como tal,

entender sus propios tiempos de desarrollo, contracción y maduración

Se trata de un proceso de aprendizaje (individual y colectivo) donde los

actores van desarrollando -a partir de la participación y el involucramiento-

su propio entrenamiento, que le permite ir adquiriendo habilidades y

capacidades

Es indispensable la presencia de liderazgo, entendido como capacidad para

articular una visión colectiva viable y sostenida en el tiempo.



7

c.- La revalorización de la política: direccionalidad de la participación, calidad de la democracia y construcción de ciudadanía; el sentido de lo público

Gestionar ciudades o territorios no es solamente un proceso eficaz de estrategias

que se proponen alcanzar determinados objetivos. Gestionar ciudades es gestionar

lo público, lo que significa discutir el sentido mismo de lo público ( es decir su

contenido político, su direccionalidad ) y a sus actores, los ciudadanos.

El tema de la ciudadanía reconoce una tensión (casi de carácter originario) entre

libertad e igualdad. La libertad como contención de los poderes del estado , de

donde surgen las libertades individuales; la igualdad que está dada por la

posibilidad de construir una sociedad inclusiva, que sea capaz de contener a

todos los habitantes. Esta tensión, aún sin resolver, posibilita distintas

concepciones de ciudadanía desde la valoración de su contenido. Veamos que nos

aporta la clasificación que hace Pablo Vinocour8 - utilizando un trabajo de

Eduardo Bustelo - en una ajustada descripción de dos modelos posibles de

ciudadanía: la ciudadanía asistida, que responde a la perspectiva neo-liberal y la

ciudadanía emancipada, más vinculada al desarrollo de los derechos sociales como

posibilitador de los derechos civiles y políticos.

MODELOS DE CIUDADANIA

Categoría de Análisis

ASISTIDA EMANCIPADA

IGUALDAD <Fuerte estratificación social. La desigualad es “natural”

< Es un objetivo importante. Las política públicas orientan el proceso de acumulación

SOLIDARIDAD < Dentro de cada estrato social. Alta competitividad. Para los pobres, asistencia

< solidaridad social no competitiva Cooperación, reciprocidad. Altruismo

MOVILIDAD SOCIAL

< Competencia. Los mejores triunfan los individuos ascienden por canales reconocidos: por ej. la educación

< Igualdad de oportunidades en educación, salud, justicia. Habilitación a los conocimientos para ascender socialmente

SOCIEDAD < Atomizada. Prioridad al interés individual. Sociedad reducida a relaciones sociales

< Fuerte esfera pública . Del “nosotros” Complementariedad y reciprocidad

8 Pablo Vinour, “ Ciudadanía, estado y sociedad civil” – Nuevos modos de pensar y gestionar ciudades: Ciudad Futura 2 pág 85- Plan Estratégico Rosario- Rosario 2000



8

INCLUSIÓN < A través del mercado. Participación restringida. Los excluidos como ciudadanía subsidiada

< A través del trabajo productivo. Participación amplia. Democracia activa

POBREZA < Los pobres como objeto de intervención. Focalización de programas

< Sujetos autónomos. Prioridad sobre la distribución del ingreso y la riqueza

GENERO < Según los estratos sociales: en los bajos la mujer en situación de pre- ciudadanía

< Equidad de género. Ciudadanía plena

DERECHOS SOCIALES

< Reconocimiento de los derechos civiles y políticos. Los derechos sociales no son demandables

< Ciudadanía amplia. Unidad de los derechos políticos, económicos y sociales

ESTADO Y MERCADO

< Estado mínimo y marginal. El mercado determina lo social y lo político . Libertades negativas

< Estado activo y democrático. Fuerte esfera pública. Libertades positivas

POLITCAS SOCIAL Y POLÍTICA ECONOMICA

< La política económica como prioritaria. La política social margina. Concepción tutelar

< Unidad de política social y económica. Desarrollo de la ciudadanía social.

Fuente: Pablo Vinocur, sobre el texto de Eduardo Bustelo,“Expansión de la ciudadanía y construcción democrática”, en el libro Todos entran, Bustelo, E. y Minujin, A., Ed. Santillana,- UNICEF (Bogotá, 1998)

Ricardo Uvalle9 define a lo público “como el espacio que reivindica al ciudadano

frente al gobierno, lo común frente a la burocracia, lo social frente a lo corporativo,

las decisiones compartidas frente a las decisiones inducidas; la corresponsabilidad

frente a los criterios unilaterales. Lo público es el espacio de la pluralidad y la

democratización de las ciudadanos y la ciudadanización”, para agregar luego “ un

gobierno es democrático no sólo por las formas constitucionales que le garantizan

legitimidad de origen sino por los métodos que adopta para conducir ”.

Una pregunta oportuna podría ser ¿Cómo darle institucionalidad a estos criterios o

cómo trasformar estos criterios en políticas públicas locales?

Algunas respuestas a modo de ejemplo:

Desde las políticas de gestión del territorio : el espacio público urbano. Un

elemento clave que diferencia a las ciudades y en los que se expresa el

buen gobierno es en el tratamiento que se le da al espacio público. No

9 Uvalle, Ricardo, “La importancia de las políticas públicas en el desarrollo complejo de la sociedad

contemporánea” en “La gestión Pública en Gobiernos locales”, Grandinetti, R. y Pineda, J. de D. (comp.) (México, 2004) pág. 77- 79



9

estamos hablando sólo de cantidad y calidad del espacio público , sino su

accesibilidad, su uso y goce como lugar de encuentro, socialización y

educación cívica.

Desde las políticas de participación: el espacio público de la

corresponsabilidad. En este aspecto consideramos mecanismos que

habilitan la toma de decisiones hacia la sociedad civil y fomentan niveles

importantes de corresponsabilidad , por ejemplo: gestión asociada,

presupuesto participativo, gestión estratégica, audiencias públicas,

revocatoria de mandatos.

En este marco la participación cobra un claro sentido político: perfeccionar la

democracia para la construcción de ciudadanía. Lo que nos está indicando que la

participación para ser efectiva en términos de aprendizaje social necesariamente

requiere de una “carta de navegación” que le dé direccionalidad al proceso. Dice el

saber popular: “Nunca son buenos lo vientos cuando no se sabe cuál es el

destino”.

El gran reto entonces de los gobiernos locales es conseguir y ampliar espacios

de inclusión como requisito para la construcción de ciudadanía y sólo pueden ser

conseguidos desde la política: articulando intereses diversos, garantizando la

igualdad ante la ley , promoviendo el pleno ejercicio de los derechos, apostando a

la igualdad de oportunidades para acceder a la educación, la salud y la cultura.

d- Capacidades para la participación: el aprendizaje como generación y fortalecimiento de capacidades.

Cuando se habla de retos o desafíos, estamos pensando en la necesidad de

cumplir algún deseo o acercarnos a una meta propuesta. Dicha tarea nos impone

desplegar nuevas y más complejas estrategias poniendo a prueba nuestros

saberes, habilidades y capacidades. Tanto la inclusión como la construcción de

ciudadanía aparecen hoy como verdaderos desafíos de los gobiernos locales; pues



10

bien ¿Qué capacidad poseen hoy los gobiernos locales para llevar adelante ese

mandato?

Es un buen momento para esbozar algunas precisiones sobre qué se entiende

por capacidad:

Desde un enfoque más tradicional , la capacidad es entendida como la posesión o

dotación estática de elementos que pueden englobarse en tres componentes:

Trabajo: recursos humanos con sus habilidades

Capital: equipos, material, infraestructura

Tecnología: organización interna, estilo de gestión, procesos estandarizados, etc.

Una perspectiva más dinámica y compleja nos habilita a reconocer que no hay

una única capacidad, sino múltiples capacidades para.. ..y que esas capacidades

se remiten necesariamente a un paradigma . Las capacidades que se necesitan en

un modelo de gestión tradicional no son las mismas para un esquema innovador;

y las que se despliegan en uno democrático no coinciden en el autoritario. Las

diferencias radican fundamentalmente en que las finalidades no son las mismas en

cada uno de ellos. Cuando hablamos de capacidad desde esta mirada más

dinámica, la pensamos como factor facilitador, que ayuda a que las cosas

ocurran e involucra a otros actores que aportan sus propias capacidades.

Cuáles son esas capacidades?

capacidad de negociación: es la articulación de habilidades y aptitudes

puestas en juego por los actores para llegar a un objetivo común , pudiendo

incorporar las racionalidades de todos los actores.

capacidad de descifrar el contexto: es la articulación de habilidades y

aptitudes puestas en juego por los actores para obtener, procesar y utilizar

información relevante sobre las condiciones que están operando en el entorno



11

capacidad de representación: es la articulación de habilidades y aptitudes

puestas en juego por los actores para agregar e introducir en el debate público

los intereses de otros actores.

capacidad de autoridad (en los actores estatales) es la articulación de

habilidades y aptitudes puestas en juego por los actores para hacer efectivo el

cumplimiento de sus decisiones con el consenso de la mayoría

capacidad de movilización y acción colectiva (en los actores sociales) es la

articulación de habilidades y aptitudes puestas en juego por los actores para

activar reflexivamente su contexto, proponiendo nuevas metas.

Es imposible analizar las capacidades sin tener en cuenta el contexto y los valores.

Podríamos decir entonces que

la capacidad es...”el conjunto de habilidades necesarias para desempeñar tareas apropiadas en forma eficaz, eficiente y sustentable, en un contexto complejo y cambiante”

A la vez, actúa como factor facilitador para el éxito en las actividades propuestas

Qué capacidades tienen o necesitan los actores para llevar adelante un proceso de

participación sustentable? Habría que recordar lo que decíamos respecto a las

debilidades de los actores sociales cuando caracterizamos a la sociedad civil . Su

debilidad está expresando también su escasa capacidad no sólo para promover y

facilitar la participación, sino para ser parte de ella y aportar en el proceso. Con

respecto a los gobiernos, aún en aquéllos donde se manifiesta la voluntad política

de iniciar este tipo de experiencias democráticas de tipo deliberativo, las

dificultades son muy serias: nula tradición de participación; escasos conocimientos

técnicos, normativas que no se ajustan a una nueva dinámica, estructura

organizacional poco permeable a los cambios, desconfianza hacia nuevas

herramientas de gestión; temores a escuchar las demandas de la ciudadanía,

inseguridad por la falta de certeza de los resultados, etc.



12

Las organizaciones, los actores y los ciudadanos cambian, empeoran, mejoran,

entran en crisis, etc.; todas estas situaciones ocurren en el marco de un proceso

de aprendizaje que forja experiencia, moviliza destrezas y genera capacidades.

Aprendizaje que proviene de su propia dinámica interna y de las relaciones con los

otros actores. Muchas veces decimos que en estas instancias son más ricos los

procesos, que el producto mismo que se obtiene. En la mayoría de los procesos de

participación hay un elemento que es fundamental: la función docente, que es

llevada adelante generalmente por quienes tomaron la iniciativa o por quienes se

sintieron identificados con los proyectos y funcionan como líderes de los mismos.

e.- Dimensiones de capacidad. Otro aporte a la comprensión de la construcción de capacidades o a las

capacidades que se ponen en juego, es analizarlas a partir de cinco dimensiones,

donde se pueden ver los cambios que se producen en los procesos a partir del

entrelazamiento de las diferentes capacidades de los distintos actores en

interacción:

- la acción del ambiente o contexto: hace referencia a lo que ocurre en el

medio económico, político, social. El grado de liderazgo, la movilización de la

sociedad civil, la legitimidad de la dirigencia.

- el componente institucional: contempla el análisis de leyes, regulaciones,

presupuestos.

- las articulaciones o redes: es el nivel de coordinación de las actividades. La

capacidad de coordinar con otras organizaciones facilita o impide el logro de

objetivos. Estamos hablando de coordinación interjurisdiccional, intra

organizacional, de articulación público- privado. Existen diferentes niveles posibles,

desde el intercambio a la gestión mixta.

- la estructura organizacional, el estilo de gestión, procesos y recursos:

desde aquí se analizan cómo son las relaciones de autoridad interna, cómo se



13

definen los trabajos, cómo son los incentivos. Cómo es la provisión de recursos, las

metas, las rutinas. Se contemplan no sólo las estructuras formales sino también

las informales

- la humana: es el capital social de la organización u organizaciones. Se pone

atención en cómo se desarrollan y desempeñan los recursos humanos.

A partir de cómo se articulan y configuran las relaciones entre ellas podremos

acercarnos a las particularidades de la capacidad de cada uno de los gobiernos

locales; aclarando que no reside solamente en el sector público sino que además

éste debe “saber” aprovechar las capacidades del sector privado y de las OSC.

Por lo que la capacidad de los gobiernos locales estaría dada por vencer el

“desafío de engranarlo todo” 10:

<grado de autonomía y seguridad para encarar compromisos a largo plazo

< relaciones intergubernamentales e interjurisdiccionales (RIGs/ RIJs)

<vinculaciones con el sector público no estatal y privado

< características culturales e históricas de los ámbitos de gestión

< competencias, know how.

De esta manera se complejiza el análisis: la capacidad deja de ser un estado

pasivo (del Estado o/y de la sociedad civil) para convertirse en las destrezas que

una sociedad local obtiene por la combinación exitosa de habilidades públicas y

privadas.

f.- Ejercicio de evaluación:

1.- Identificar, a partir de casos concretos de participación ciudadana, situaciones

en las que la participación se experimentó como solución y en las que se

experimentó como problema.

2.- En esos o en otros casos, señale los déficits de capacidad que se evidenciaron,

teniendo en cuenta las dimensiones propuestas en la clase. 10 Díaz, C., Grandinetti, R., Nari, P.: “La construcción de nuevas capacidades: un nudo crítico en la

construcción de políticas rurales en América Latina, FODEPAL, FAO, 2004 .



14

f.- Lecturas sugeridas

Morelba Brito: “Buen Gobierno local y calidad de la democracia”, IIG

(Instituto Internacional de Gobernabilidad) Publicación electrónica, diciembre 2002 en

http://www.inwent.org.pe/capacides/inventario/gm/Buen%20Gobierno%20y%20Calidad%20de%20las%20democracia.pdf

Bifarello, M. y Nari, P.: “Políticas locales para la construcción de ciudadanía”, Ponencia en el Cuarto (IV) Congreso Nacional de la Sociedad Argentina de

Análisis Político (S.A.A.P.) Buenos Aires, 17 al 20 de noviembre de 1999.

Díaz, C., Grandinetti, R., Nari, P.: “La construcción de nuevas capacidades:

un nudo crítico en la construcción de políticas rurales en América Latina”- FODEPAL, FAO – 2004

http://www.fodepal.es/Bibvirtual/PAP/papelesnew%20pdf/diazgrandinettinarinew.pdf

Caldarelli, G. y Rosenfeld, M. : “La gestión asociada: una utopía realista”- en http://www.ceadel.org.ar/cuadernos/LaGestionAsociada-39.pdf

i.- Ampliando el campo

www.pnud.org.ve

(Página del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en Venezuela)

www.urbared.ungs.edu.ar (Sitio “de encuentro para debatir, aprender y construir colectivamente otra política

social para América Latina”)

www.claeh.org.uy (Página del centro Latinoamericano de Economía Humana, organización no

gubernamental (ONG), experta en mediación y asesoramiento de intereses e iniciativas de la sociedad civil uruguaya, que realiza tareas de consultoría integrando sus tradicionales fortalezas en investigación, docencia y promoción en

materia de políticas públicas.





http://www.ceadel.org.ar/cuadernos/LaGestionAsociada-39.pdf

http://www.pnud.org.ve/

http://www.urbared.ungs.edu.ar/

http://www.claeh.org.uy/



15




Cuaderno 2

La dimensión de las articulaciones y la coordinación mediante redes:

la construcción de una gestión relacional

a.- Sobre las redes

b.- Preocupaciones acerca de la (no) constitución de redes en las ciudades y

territorios

c.- La gestión de las redes de territorio: avances y obstáculos

d.- Gestión de la complejidad. e.- De la verticalidad y la fragmentación a la horizontalidad y la integración.

f.- La construcción de una gestión relacional.

g.- Ejercicios de evaluación h.- Bibliografía sugerida

i.- Ampliando el campo

La dimensión de las articulaciones y la coordinación mediante redes



16

a.- Sobre las redes

Recordemos brevemente... Habíamos dicho que podemos analizar las capacidades

a través de cinco dimensiones: la acción del ambiente o contexto; el componente

institucional; la estructura organizacional; el estilo de gestión, procesos, recursos;

la humana y la de las articulaciones o redes. Sobre ésta última nos vamos a

detener en este Cuaderno.

La dimensión de las articulaciones es el nivel de coordinación de las actividades. La capacidad de coordinar con otras organizaciones facilita o impide el logro de objetivos. Estamos hablando de coordinación interjurisdiccional , intra organizacional , articulación público- privado. Existen diferentes niveles y complejidad de esta articulación desde el simple intercambio a la gestión mixta.

Desde esta perspectiva Blanco y Gomà11 señalan que las nuevas articulaciones o

gobierno en red implican (aunque de ninguna manera significan soluciones a los

problemas tradicionales de los gobiernos locales):

reconocer, aceptar y trabajar con la complejidad como variable propia del

proceso político.

la participación activa de actores diversos en redes plurales.

la adopción, por parte de los gobiernos de nuevos roles e instrumentos de

gestión.

Utilizaremos los criterios y conceptos de los mismos autores sobre red y

gobierno relacional para comprender y explicar las nuevas formas de articulación

de los procesos de gestión local. Las redes locales, según estos autores, tienen

dos dimensiones:

11 Ismael Blanco y Ricard Gomà, “Gobiernos locales y redes participativas: retos e innovaciones”- VII

Congreso Internacional del Clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, (Lisboa,

Portugal, Octubre. 2002). Ed. digital en http://www.clad.org.ve/fulltext/043507/pdf

http://www.clad.org.ve/fulltext/043507/pdf



17

- una horizontal, de actores comunitarios, de base local también llamadas

governance de proximidad ó governance urbana. Se trata de la acción coordinada

de actores (grupos, instituciones) públicos y privados para alcanzar objetivos

que se han discutido y definido colectivamente. Esta es una red que posee una

estructura multi-nodal, donde hay interdependencia entre los actores y una cierta

institucionalización.

- configuración multi-nivel (governance multinivel) se trata de la articulación

de las relaciones entre varios niveles territoriales de gobierno. En esta dimensión

los gobiernos comparten agenda y el gobierno local debería mostraría su

capacidad de liderazgo dándole sentido estratégico a la concurrencia de niveles.

La articulación de esta red es de carácter político basada en la deliberación, la

negociación y el aprendizaje.

Esta forma de gestión mediante redes puede ser entendida como una

institucionalidad (mas o menos formal) que combina diferentes organizaciones

para producir un nuevo modo de toma de decisiones.

Desde una perspectiva más clásica , pero sin alejarnos del concepto de

asociacionismo, podríamos hablar de cooperación público- privada y cooperación

público- público:

La gestión mixta ó cooperación público- privada, es la manera en que se

coordinan actores públicos y privados para obtener un objetivo común que en el

nivel local cobra ciertas características:

en la mayoría de los casos se trata de acuerdos informales , pero la

tendencia es acentuar los vínculos legales

la iniciativa puede surgir tanto del estado local como de la sociedad civil

el estado en general aporta capacitación, infraestructura e información y

recursos económicos

las organizaciones de la sociedad civil contribuyen con su capacidad de

organización, recursos humanos y sus relaciones con el territorio.



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Según dicen Cardarelli y Rosenfeld12 los contenidos de la gestión asociada son los

siguientes:

un contrato social explícito

la construcción de actores colectivos

la generación de instancias concretas de planificación y gestión

voluntades democráticas

La gestión pública- pública

Es la manera que se coordinan actores públicos para la concreción de objetivos

comunes; en este sentido podemos hablar de la coordinación que existe (o debe

existir) al interior de la propia gestión local , que llamamos coordinación inter -

municipal ; y otra que significa mayores niveles de complejidad, por tratarse de

las relaciones entre distintos niveles (jurisdicciones ) de gobierno que conviven o

impactan en el territorio local: las relaciones intergubernamentales o inter-

jurisdiccionales.

Coordinación intra-municipal

Aunque parezca elemental, uno de los problemas más recurrentes en los gobiernos locales es la debilidad y la falta de coordinación al interior del propio gobierno municipal para desarrollar planes y proyectos de carácter integral con la

coordinación de distintos espacios de la gestión. Los grandes esfuerzos que se realizan desde distinta áreas municipales hacia el mismo objetivo, la mayoría de las veces no resulta eficiente (en términos de recursos/ impacto) ni eficaz

(incumplimiento de los propósitos) por la superposición de intervenciones y la falta de una estrategia común. Las dificultades para trabajar coordinadamente derivan - en general - de la falta de cultura de trabajo en equipo y en muchos casos de la ausencia de un liderazgo cuyo enfoque tenga que ver con la integralidad de las

políticas y la cooperación en la gestión. La falta de coordinación de las estrategias, políticas o actividades del mismo gobierno municipal pone en evidencia su propia debilidad y las dificultades para llevar adelante los nuevos desafíos de los

gobiernos locales.

12 Caldarelli, G. y Rosenfeld, M.,“La gestión asociada: una utopía realista”, trabajado en el Cuaderno anterior y publicado en http://www.ceadel.org.ar/cuadernos/LaGestionAsociada-39.pdf

http://www.ceadel.org.ar/cuadernos/LaGestionAsociada-39.pdf



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Relaciones intergubernamentales

Las relaciones intergubernamentales (RIGs) ponen en cuestión13

niveles de

cooperación, negociación y coordinación tanto política como administrativa . La cooperación es importante en el nivel de la eficacia (del éxito de las políticas),

acordar con una lógica de intervención facilita las relaciones; pero además se requiere de una elevada capacidad de gestión y de entendimiento. Las RIGs permiten explicar los vínculos a nivel Inter. jurisdiccional y persigue la concreción

de eventos cooperativos de gobierno pensando y complementando recursos en beneficio colectivo. Las RIGs expresan las tensiones de carácter político que se dan en el territorio, aún cuando se avance en el sentido de generarlas y consolidarlas,

hay que destacar, como dice Pineda14

que “los acuerdos de unos son desacuerdos

para otros” , por lo que hay que valorar el costo de oportunidad en el momento de

la decisión.

b.- Preocupaciones acerca de la (no) constitución de las redes en las

ciudades y territorios

Parecen claras las “bondades” del trabajo en red para el gobierno de las ciudades

y territorios por lo que surge entonces como deseable; pero ¿es viable la

construcción y consolidación de esta nueva forma de gestión local?

Recordemos que son al menos tres las condiciones básicas de este abordaje:

La existencia de una red de actores

Las relaciones deben darse en el marco de corresponsabilidad y

participación de la ciudadanía

La necesaria capacidad para gestionar esa red de actores desde la

perspectiva del desarrollo sustentable.

¿Existen estas condiciones en las ciudades de América Latina? Sería muy

simplista y nos conduciría a errores hablar en términos generales; las dificultades

son muchas, los niveles de fragmentación social son profundos, las relaciones

entre el estado y las organizaciones de la sociedad civil se basan en el clientelismo

13 Pineda, Juan de Dios, “La importancia del estudio de las relaciones intergubernamentales” en “La gestión

pública en los gobiernos locales” en Grandinetti, Rita y Pineda, J. de Dios (comp.), Innovación, Editorial Lagares (México, 2004)

14 Pineda, Juan de Dios op. cit. pág. 28



20

y la desconfianza y la gravedad de lo cotidiano aleja y hace extraña la noción de

sustentabilidad. Pero en diferentes ciudades15 se están ensayando (con mayor o

menor éxito) formas de gestión innovadoras y participativas cuyo objetivo es

mejorar la calidad de la democracia (inclusión social, ampliación de derechos,

igualdad de oportunidades, etc. ). Estas nuevas formas de gestión se van

construyendo; van generando intersticios a partir de los cuales se consolidan y

amplían las redes de relaciones de responsabilidad en la toma de decisiones

públicas. Es un proceso en donde tanto la sociedad civil como los técnicos y los

políticos que están involucrados, van aprendiendo, van moldeando las estrategias

a medida que el mismo proceso cobra dinámica.

La pregunta de Tecco y López16 es apropiada: ¿Por qué algunos territorios son

proclives a transitar por esta experiencias y otros no? Abogar por la existencia de

los entornos innovadores promotores de la participación y el cambio es adecuado

pero no alcanza para aquellas sociedades ( sistemas de acción local, territorios)

que no tienen esa cultura e identidad.

La clave, parecería estar en la construcción de un entramado que promueva el fortalecimiento de lo público, en donde los actores (públicos y privados) compartan un horizonte de expectativas

generando acciones en el sentido del bienestar colectivo.

El gobierno municipal debe desempeñar un rol fundamental: no es un actor más

en el elenco de actores. Su responsabilidad lo interpela en el sentido del bienestar

general, por lo que deberá constituirse en activo promotor de aquel entramando

de tal suerte que las iniciativas de la red se materialicen en proyectos que 15 Mar del Plata (Argentina) www.planestrategicomadp.org.ar

Porto Alegre (Brasil) www.portoalegre.rs.gov.br 16 Tecco, C. y López, S., “ La nueva institucionalidad de los gobiernos locales: capacidades a desarrollar

frente a nuevos escenarios”, pág 178, en “La gestión pública en gobiernos locales. Experiencias latinoamericanas”, Pineda, D. De D. y Grandinetti, R. (comp.) Innovación, Lagares Ed. ( México, 2004)

http://www.planestrategicomadp.org.ar/

http://www.portoalegre.rs.gov.br/



21

impacten en el territorio , a la vez que expresen y mejoren la autoestima de la

sociedad.

Hay que estar muy atentos a las particularidades del territorio. Ellas son las

brindan las claves para el diseño particular de cada proceso; pero conceptualmente

se apunta a que:

A la fragmentación hay que oponerle integración, políticas integrales.

A la desconfianza , espacios de consenso que generen certidumbre.

A la falta de capacidad de gestión, capacitación en el sentido más amplio del

término, para que las capacidades queden instaladas en esos territorios ;

generar estrategias que habiliten a los actores, que tengan la palabra, que se

constituyan en protagonistas de los procesos de cambio. Que se involucren en

el hacer y en el mismo proceso de aprendizaje.

Las dificultades no son pocas, pero tomamos posición y decimos que hay que

trabajar en este sentido, construir, consolidar y ampliar las redes de participación

para fortalecer los espacios locales para mejorar la calidad de vida de la población.

c.- La participación en las redes: logros y dificultades

Las experiencias de planificación participativa (planes estratégicos, presupuesto

participativo, micro-planificaciones, etc. ) ponen en juego las fortalezas y

debilidades de las redes de cooperación / negociación y expresan las relaciones

que se dan entre actores diversos . A partir de ellas, se pueden reconstruir logros

y problemas17 :

De los logros:

< Los espacios locales se transformaron en lugares aptos para dar respuestas

acordes con las necesidades y teniendo en cuenta los recursos propios.

17 Ismael Blanco y Ricard Gomà, op. cit. pág. 12



22

< se pone en juego, en algunos casos mas que en otros , la distribución del

poder de decisión sobre temas que antes estaban reservados sólo a los gobiernos

< Se propone cambiar la actual situación a partir de un proyecto político

estratégico de mediano plazo.

< La convicción , más en el plano conceptual que en los productos, sobre la

necesidad de trabajar coordinadamente (tanto en las redes horizontales como en

las multinivel)

Con respecto a las dificultades que hay que afrontar:

< rigideces y simplificaciones metodológicas: algunas experiencias tratan de

responder a la complejidad desde la simplicidad metodológica , tratando de obviar

el conflicto y las dificultades propias del territorio, con la simple formalidad de la

aceptación de planes- documentos

< la participación reducida o poco plural. El riesgo es la elitización de los

procesos

< dificultades para materializar los conceptos de trabajo asociado entre áreas y

jurisdicciones y de traducir los acuerdos en acciones.

< Excesos de tecnocracia: en muchas experiencias hay un gran esfuerzo por la

elaboración exhaustiva de diagnósticos y preciosismos técnicos , dejando de lado

los objetivos y las prioridades del proceso.

< La persistencia de los conflictos entre actores importantes puede provocar

dificultades y demoras y bloqueos en los procesos.

Como balance, entre logros y problemas, estimamos que los avances son muy

importantes: Se está haciendo camino al andar; en los procesos de participación

tenemos que estar convencidos de poner nuestra atención en el desarrollo de los

mismos pues seguramente la riqueza la veremos allí .Tenemos que aceptar que

estamos lidiando con la complejidad, que las simplificaciones uniformizan y nos

hacen perder el valor diferenciador de esos procesos; los matices son los que

ponen monta a la experiencia.



23

d.- Gestión de la complejidad.

La existencia de redes es fruto ... de factores identificados con la complejidad de los procesos administrativos en un medio ambiente cuya dinámica impide que cualquier actor

aislado controle los procesos y la velocidad de los cambios. Todos estos factores han convergido para producir una proliferación de redes gestoras de

políticas públicas, especialmente en el campo de las políticas sociales, en el que tienen profundas repercusiones. En ese sentido, las redes se han visto como la solución

adecuada para administrar políticas y proyectos donde los recursos son escasos, los problemas son complejos, hay muchos actores interesados, existe interacción de agentes públicos, privados, centrales y locales y se observa una creciente demanda de beneficios y de participación ciudadana. Sin embargo, la gestión de redes dista de ser sencilla, lo que

ha llevado muchas veces al fracaso de programas y proyectos sociales, a pesar de las buenas intenciones de los actores interesados.

(Fleury, 2000)

Es verdad que gestionar municipios en un contexto complejo exige un gobierno

local cercano a los ciudadanos, dialogal. Pero sólo un contexto que empuje al

cambio no garantiza que el cambio se produzca. Si no... Por qué tantas

experiencias de participación iniciadas con entusiasmo por parte de la sociedad

civil y de los gobiernos locales fracasan? Por qué son escasas las que logran

sostenerse en el tiempo y alcanzar metas conjuntas? Por qué muchas acciones

conjuntas novedosas ... se derrumban estrepitosamente al tiempo de los inicios en

medio de la sensación de inoperancia, fragmentación y desgaste...? Por qué, en

definitiva son más los entusiasmos que los logros en el campo de la gestión

participativa?. En este cuaderno trabajaremos en la identificación de algunas líneas

de actuación para la implementación de espacios de gestión asociada, aprendiendo

de las experiencias vividas y de los estudios sobre el tema. Reconoceremos

algunos componentes valiosos a tener en cuenta para hacer sustentable un

proceso de gestión participativa.

La gestión es el gran desafío de la participación. En este sentido, muchos

excelentes proyectos iniciados participativamente han sido abandonados al verse

arrastrados por inercia de funcionamiento de la organización, contraria a la

participación. Vimos que hay acuerdo en identificar diferentes tipos de



24

participación ciudadana: información, consulta, iniciativa, fiscalización,

concertación y gestión. Sin embargo podemos decir que la gestión es la más alta,

y más difícil, expresión de la participación. La gestión participativa es capacidad

para la planificación, toma de decisiones y manejo de una serie de recursos

organizativos, tecnológicos, financieros y humanos de modo conjunto, entre

diferentes actores estatales y de la sociedad civil, para la prestación de los

servicios, lo cual permite garantizar su eficiencia, efectividad y sostenibilidad

(Gómez et al, 1996). Se trata, entonces, de generar un estilo relacional de gestión,

diferente al vigente en la mayoría de nuestros municipios, mucho más vinculados a

estilos de gestión burocráticos y esto no es tarea fácil. Quebrar una inercia de

trabajo en clave burocrática requiere trabajar las condiciones para el cambio,

construir el “clima institucional favorable”, que exprese una clara voluntad de

trabajo en clave asociada. Para hacer realidad un estilo de gestión participativa es

necesario actuar para que las cosas cambien en profundidad.

Se trata de poner en marcha un proceso de aprendizaje por el que los actores se

adapten a formas inéditas de relación y a nuevos modos de razonamiento, que

expresen capacidades colectivas (Echabarría, 2004). Por ende, crear un “clima

institucional favorable” para la gestión asociada es un trabajo que el estado local

debe darse en todos los niveles de la organización y en todas las dependencias; se

trata de construir un estilo relacional de gestión, que promueva el involucramiento

de los actores internos y externos. Esto exige, asimismo, métodos eficientes,

ágiles y flexibles, que permitan el desarrollo de las actividades y el logro de los

objetivos. Logros pequeños pero significativos, que articulados, permitan alcanzar

los complejos desafíos planteados en el largo plazo. La institucionalización del

cambio depende de la persistencia en el tiempo y la construcción social del mismo,

con acciones concretas consensuadas y claramente direccionadas.



25

e. De la verticalidad y la fragmentación a la horizontalidad y la

integración.

Trabajemos ahora componentes que nos permitirán reconstruir algunos vínculos

entre los diversos estilos gestión y los espacios de participación. Podemos

preguntarnos.... cuáles son los estilos de gestión prevalecientes en nuestros

Municipios? Cómo se piensa la relación con los ciudadanos en cada uno? Cuál es el

espacio de la participación en cada uno? Veamos el siguiente gráfico:

Según el mismo, podemos identificar tres estilos de gestión diferenciados: el

municipio administrador, el municipio prestador de servicios y el municipio

relacional... Si bien sabemos que la realidad es mucho más rica y seguramente

ningún modelo se corresponde exactamente con los municipios que conocemos,

creemos que es una guía valiosa que nos permitirá identificar algunas

características diferenciales. El interés por identificar estas características

diferenciales reside en reconocer elementos que nos posibiliten iniciar y sostener

situadamente procesos de gestión participativa. Veamos:

a) Municipio Administrador: Un municipio donde la gestión es entendida como ejecución de las normativas y la administración de recursos eficientes en el territorio. En este sentido se reconoce su misión desde el principio de autoridad, mediante el

cual la autoridad local “dicta” lo que tienen que hacer sus súbditos (ciudadanos) en una relación de clara subordinación (Camprubi i Vendrell, 2002). Este estilo de gestión

Normas

Usuario

Cliente

$

$

Municipio Administrador Servicios

$

Municipio Relacional

Estilos de Gestión Municipal

Ciudadanos

Municipio prestador

de Servicios



26

es, quizás, el prevalenciente en América Latina, ya que el desarrollo organizacional de los Municipios fue acompañando el crecimiento de la ciudades de la región. Por agregación, los municipios incorporaron áreas para hacerse cargo de la diferenciación

y complejización, estructuradas, por lo general, de acuerdo al modelo de la burocracia mecánica (Mintzberg, 1991). Se caracteriza por una estructura con una clara división de tareas, una gran centralización de tipo vertical, un núcleo operativo muy

desarrollado y poco calificado. Como mecanismos de coordinación aparecen la proliferación de normas, la rutinización de las tareas operativas, y la formalización de las comunicaciones.

Este municipio administrador requiere, para ser efectivo (para poder cumplir con los objetivos que se propone) de un ambiente simple y estable, es decir de demandas

poco diferenciadas y sostenidas en el tiempo, es la organización óptima para producción en serie. A medida que el ambiente se vuelve más complejo (con mayor número de demandas) y/o dinámico (con demandas cambiantes) va perdiendo

capacidad de respuesta: la excesiva especialización por funciones y formalización de los procedimientos hace que pierda capacidad para el abordaje integrado y dinámico de los nuevos problemas que se presentan. Esto genera una organización que, en la

práctica, oscila entre la demanda y el acontecimiento, incapaz de sostener una direccionalidad coherente en su accionar, centrado en el cumplimiento “formal” de la normativa vigente.

En cuanto a la relación con el ciudadano, las notas que la caracterizan son su consideración como administrado, sujeto al accionar municipal y las excesivas tramitaciones centradas en el cumplimiento de formalidades. Los vínculos se

estructuran desde el cumplimiento normativo (llenado de formularios, recorrida de oficinas, acatamiento de plazos y espacios definidos de modo “soberano” por el municipio), no aparecen espacios de participación formalizados. Los únicos que tienen en este esquema algún tipo de llegada desde la sociedad civil, son los movimientos

asociativos (ej. Juntas vecinales, cooperadoras) en forma de presión para la toma de decisiones o la definición de algunas prioridades en la agenda, participación no formalizada, sino construida desde espacios de presión o negociaciones más

vinculadas a los espacios “políticos” de la gestión.

b) Municipio prestador de servicios: centrado en la satisfacción de las necesidades

de los vecinos, entendidos como clientes con una noción clara de sus necesidades y demandas, capaces de interpelar. Esta noción define al municipio como gerenciador de servicios para la ciudadanía, con una división clara entre los espacios más políticos

(dedicados a la decisión pública y el relacionamiento político con el vecino) y los espacios de gestión, dedicados a gerenciar. El énfasis está puesto en la mejora de la gestión, en construir el “nuevo estilo”: formación de nuevos “gerentes” para los cargos

directivos, infraestructuras renovadas, tecnologías de la información y la comunicación, implementación de técnicas del management privado, etc. Todo esto para la mejora de la eficacia y la eficiencia en la producción de servicios municipales.

Este estilo de gestión define la relación con el ciudadano en términos de Productor de Servicios (el municipio) – cliente (el ciudadano), aparece aquí una preocupación muy

fuerte por brindar información más calificada al cliente, satisfacer sus necesidades con calidad, se lo consulta en este sentido, etc. Sin embargo no se reconoce al ciudadano



27

como corresponsable de las políticas públicas, ni aparecen instancias participativas de gestión; sí comienza a tener un lugar como fiscalizador, controlador de los servicios.

c) Municipio relacional, nodo articulador de una red de actores para el logro de

direccionalidades acordadas, para la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, definida desde la participación de todos. No se trata en este caso de que los ciudadanos asuman nada como propio sino de la elaboración y ejecución

cogestionada. La gestión relacional corresponde, entonces, a un enfoque menos modelizable y más inductivo (Goma y Brugué 1998), centrado en el desarrollo de capacidades para el aprendizaje, que permitan el logro de objetivos complejos

(Echabarría, 2004). La gestión se piensa desde la integración horizontal entre las diferentes áreas, actores y jurisdicciones involucradas en la resolución de una problemática específica y la

integración vertical con el planeamiento estratégico de la organización (Grandinetti, 2002). En este estilo de gestión la participación “es el modelo”, participación interna en la propia estructura municipal, atravesando transversalmente todos los espacios

tabicados por el modelo de municipio administrador , articulados desde la lógica de la resolución de problemas comunes. Y participación en red de actores de la sociedad civil, empresas, otras jurisdicciones del estado y otros estados. En definitiva, un estilo

de gestión que se construye desde la transversalidad para una gestión integral, desde una lógica relacional, donde los límites entre la propia organización y el contexto pierden su razón de ser.

La gestión de la información es central, reconocida como fuente de poder y base para el aprendizaje. Se entiende como poseída fragmentariamente por diversos actores; por lo tanto hay un particular énfasis en el desarrollo de tecnologías de las

comunicaciones que permitan disponer de la información relevante para la toma de decisiones en los momentos estratégicos. Plantea el logro de objetivos como resultado de la interacción (cooperación – conflicto) entre diferentes actores.

f.- La construcción de una gestión relacional

Una gestión relacional, reconoce diversos centros de poder con intereses

contrapuestos entre sí, articulados en equilibrios inestables, para el logro de

objetivos comunes. En este marco, la organización municipal se piensa como un

espacio que forma parte de un entramado reticular, en el cual el estado local juega

un papel nodal. Que desarrolla a su interior espacios transversales, cooperativos e

innovativos. Los procesos de incorporación de tecnologías, apuntan a construir una

sólida estructura de comunicaciones y de información significativa para los

diferentes desafíos de la gestión, información que por sus propias características

es fragmentada y dispersa. Su eje es la construcción de aprendizajes significativos

para la innovación en una gestión que debe auto transformarse y recrearse para el

logro de los objetivos que se propone.



28

Se trata de construir espacios de Gestión mixta, mecanismos que permitan el

trabajo coordinado integrando el plano interno del municipio, otras jurisdicciones

estatales, los ciudadanos organizados y los vecinos, de modo de construir nuevos

espacios que posibiliten una gestión novedosa y consensuada que dé respuesta a

problemas, muchas veces inéditos. La propuesta es la construcción de un esquema

de gestión integrada: en su estrategia, sus aspectos estructurales y dinámicos

(procesos permanentes, y gestión de proyectos específicos), sus Programas y

Proyectos y sus espacios de aprendizaje. Este esquema de gestión mixta opera

en simultáneo en dos dimensiones:

A. El diseño institucional (las redes y las instituciones, la estructura y la

dinámica de trabajo, los programas específicos)

B. El desarrollo de capacidades para la gestión relacional del municipio

(revisando los procesos, construyendo información estratégica y promoviendo

nuevas competencias en el personal)

Se trata de direccionar las diferentes dimensiones de las capacidades

organizacionales hacia el logro del escenario deseado, el municipio relacional.

Para esto es necesario comenzar a gestionar de modo integrado, atendiendo a las

claves parcialmente anticipadas:

La gestión participativa es un modo de gestionar problemas cada vez más complejos y cambiantes con la participación de todos los actores involucrados en el mismo. Es necesario antes de comenzar un proceso de gestión participativa reconocer el estilo de

Acuerdos y Estrategias

Programa 1

Programa 2

Coordinación General

y

y

y

Gestión Mixta

Capacidades de Gestión del Municipio



29

gestión predominante en el municipio: municipio administrador, municipio prestador de servicios o municipio relacional... de modo de actuar situadamente, reconociendo las pautas culturales predominantes . Para gestionar en forma asociada es necesario construir espacios de Gestión que permitan el trabajo coordinado, integrando el plano interno del municipio, otras jurisdicciones estatales, los ciudadanos organizados y los vecinos. Esta construcción requiere operar en simultáneo en dos dimensiones: a. El diseño institucional (las redes y las instituciones, la estructura y la dinámica de trabajo, los

programas específicos) 1. Leer y reconocer las características situadas de la problemática a gestionar en forma

mixta 2. Diseñar el proceso entre todos los actores 3. Movilizar, sostener y monitorear el proceso

b. El desarrollo de capacidades para la gestión relacional del municipio (revisando las prácticas y

el estilo de gestión predominante, construyendo información estratégica y promoviendo nuevas competencias en el personal)

g.- Ejercicios de evaluación

1.- Teniendo en cuenta especialmente - de entre las dimensiones de capacidad- la

referida a las articulaciones, describa según el devenir de un proceso de

participación por Ud. conocido, cómo se fueron articulando los actores y las

redes existentes. Liste las dificultades más importantes derivadas de esta

dimensión y señale qué capacidad tuvo que desplegar el estado local para

resolver o atemperar esas dificultades.

2.- Estudio de Casos

Vistos los tres estilos prevalecientes de gestión municipal y recordando algo ya dicho en el comienzo de este cuaderno, que no hay modelos puros.... seguramente en nuestra experiencia de gestión podremos encontrar elementos correspondientes a los diferentes modelos... Reflexionemos sobre estos ítems: 1.¿Cuáles son las lógicas de gestión que prevalecen? Más cercanas al Municipio administrador? Al proveedor de servicios? Al relacional? 2.¿Qué significa esto en términos de construcción de espacios de participación en la gestión? 3.¿Podemos identificar palancas para la construcción de un estilo de gestión más relacional, potencialidades al interior de la propia organización municipal que funcionen como movilizadoras del cambio? Por ejemplo: Podemos identificar señales de agobio o insatisfacción por la imposibilidad de



30

identificar y/o responder a las demandas ciudadanas por parte de nuestros colaboradores? Se valora positivamente la implementación de instancias que permitan el abordaje integrado de los problemas? Se comparte la necesidad contar con un accionar direccionado, con metas y planificación de las tareas?. Aparecen experiencias de trabajo informales de tipo horizontal, por construcción de acuerdos en torno a problemas comunes, que puedan ser recuperadas positivamente por los involucrados como mecanismos que han posibilitado mejorar la productividad y dar respuestas más definitivas y ajustada?. Hay decisión política de iniciar un proceso difícil y sostenerlo para incorporar a los ciudadanos a la gestión?. 4. Esta lectura de situación, la nuestra, la propia, ¿qué desafíos nos plantea?

h. -Bibliografía sugerida

Amorós Perich, Moisés: “Participación ciudadana y post-burocracia en el gobierno local”. En

http://www1.pre.gva.es/argos/fileadmin/argos/datos/RVEA/libro_23/265-23.pdf

Blanco, I. y Gomà, R.: “Gobiernos locales y redes participativas: retos e

innovaciones” , VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del

Estado y de la Administración Pública, (Lisboa, Portugal, Octubre 2002 ) en http://www.clad.org.ve/fulltext/043507/pdf

Fleury, Sonia: “El desafío de la gestión de las redes de políticas”. En http://www.cenoc.gov.ar/Fleury,Sonia.pdf

Tecco, C. y López, S., “La nueva institucionalidad de los gobiernos locales:

capacidades a desarrollar frente a nuevos escenarios” en Pineda, J. de D. y Grandinetti, R. (comp.) “La gestión pública en los gobiernos locales. Experiencias latinoamericanas”- Innovación. Editorial Lagares, (México,

2004).

i.- Ampliando el campo: links, foros y notas de interés

Portales que proveen acceso a documentos vinculados con el tema, métodos y herramientas

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Proyecto Planificación Participativa y Gestión Asociada. http://www.flacso.org.ar/investigacion_ayp_contenido.php?ID=17&I=4



http://www.clad.org.ve/fulltext/043507/pdf

http://www.cenoc.gov.ar/Fleury,Sonia.pdf



31

Centro Latinoamericano de Economía Humana, www.claeh.org.uy Programa de Desarrollo Local del CEBEM, con el auspicio del CESU-UMSS

http://desarrollolocal.cebem.org/enlaces.php

Revista del banco interamericano de Desarrollo http://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=898 ;

http://www.iadb.org/idbamerica/indexspanish.cfm Manual para el diseño participativo de estrategias comunicacionales Centro de

Comunicación para el Desarrollo de la FAO

ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/008/y5794e/y5794e00.pdf

Presentaciones de Casos Biblioteca del CoPE- Buenos Aires 2010

http://www.buenosaires2010.org.ar/biblioteca.asp Una alcaidía encuentra métodos creativos para acercar su gestión a los

ciudadanos: “Bogotá a su servicio”

http://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=2930 Un nuevo estilo de gobierno en la Costa Atlántica de Nicaragua:

http://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=898

Desarrollo rural participativo: http://www.fao.org/sd/eims_search/webpage_result_people.asp?agrovoc=9000

119&category=23&lang=es Centro de Documentación del programa Urb-AL

http://www.centrourbal.com

Sitio del Gobierno de la Ciudad de Montevideo con links al Congreso de Intendentes entre otros sitios interés) www.montevideo.gub.uy

Espacio dedicado a la participación por el Ayuntamiento de Barcelona


http://www.iadb.org/idbamerica/indexspanish.cfm

ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/008/y5794e/y5794e00.pdf

http://www.buenosaires2010.org.ar/biblioteca.asp



http://www.fao.org/sd/eims_search/webpage_result_people.asp?agrovoc=9000119&category=23&lang=es

http://www.fao.org/sd/eims_search/webpage_result_people.asp?agrovoc=9000119&category=23&lang=es

http://www.centrourbal.com/

http://www.montevideo.gub.uy/



32




Cuaderno 3

LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN

a.- Manifestaciones y tendencias emergentes: ciudadanía y participación en las

tensiones democracia representativa vs. democracia participativa; espontaneidad vs. organización

b.- Instituciones e institucionalización. c.- La revalorización de la dimensión institucional y la formalización de nuevos institutos en

el nivel local: Desde la información hasta la ejecución conjunta d.- Condiciones para la construcción de instituciones participativas efectivas e.- Claves de lectura (Señalamientos de los nudos centrales del Cuaderno)

f.- Lecturas obligatorias g.- Ejercicios de análisis o estudios de casos. h.- Ampliando el campo (links, foros, notas de interés)



33

La institucionalización de la participación

a. Manifestaciones y tendencias emergentes:

Ciudadanía y participación en las tensiones democracia representativa vs. democracia participativa; espontaneidad vs. organización

Los nuevos perfiles que asumen la política y lo político en América Latina aparecen

estrechamente vinculados a los problemas de la representación, del asociacionismo en

las organizaciones sociales y políticas - entre ellas los partidos- y del régimen político,

como entramado regulatorio de los intercambios entre estado y sociedad.

Quienes asumen tareas de gestión, consultoría y formación de recursos humanos en el

nivel local, diariamente enfrentan situaciones en las que se expresan entre otros aspectos

críticos, el desencanto y desconfianza hacia las instituciones tradicionales de la vida

democrática junto a la segmentación y fragmentación del cuerpo social. Y si bien disponen

de nuevas formas de tecnología social, muchas veces éstas resultan inadecuadas ante los

micro-conflictos que producen los localismos, fundamentalismos de sector o grupo y

diversas formas de afirmación de identidades sociales y políticas.

Como bien recuerdan Dieter Nohlen18 (‘84) y Jacques Julliard19 (‘91), paradójicamente y

habiendo cambiado tanto el mundo moderno, los instrumentos de la democracia forjados

en el siglo XIX no se han renovado tanto desde entonces, “conservando un asombroso

privilegio de inmutabilidad”, desde la década del veinte hasta los últimos años ochenta.

La noción de representación, que ocupaba una ubicación privilegiada en el edificio

teórico de la democracia moderna, como su punto de partida y fundamento, comenzó a

revelar que en sus instrumentos y definiciones operativas se torna a menudo

inaplicable o insuficiente en la medida en que las profundas transformaciones operadas en

la estructura social se traducen en desestructuración de viejas identidades y en la

aparición de nuevas demandas no negociables ni representables por las organizaciones

18 NOHLEN, Dieter. “Los sistemas electorales entre la ciencia y la ficción. Prerrequisitos teóricos e históricos para un debate racional” , en Opciones, N 4, (Lima, 1984) 19 JULLIARD,J. en Nouvel Observaterur, N 1413, 5-11 diciembre, 1991



34

socio-políticas tradicionales: lo nuevo no se representa... simplemente se “presenta”

adoptando formas múltiples que suelen englobarse bajo el concepto de participación.

¿Cómo encuentra posicionado a nuestro intendente, alcalde,

asesor, o burócrata local esta demanda fragmentada, heterogénea, “des-integrada” y “des-

agregada”

que se vuelca sobre la gestión de gobierno?

(¡Sobre todo considerando que en un movimiento articulado y simultáneo, la exigente nueva agenda local, parece inclinar el fiel de la balanza hacia el accionar de los órganos

del ejecutivo y no tanto al de los legislativos!)

¿ Qué pasa entonces con los legisladores, concejales,

miembros de los cabildos locales?

¿Cómo enfrentan las necesidades objetivas de un nuevo tipo de competencias políticas?

Estos cambios se han vivido en la Región al calor de una discusión procedimentalista,

que terminó por atribuir la crisis a la complicada relación de mandatos entre electores,

partidos y elegidos. Se convirtió a la representación en una forma más de control

gubernativo sobre los representados, llegándose vía la “estatización de los partidos”

a impedir la expresión y participación de una sociedad desencantada, que se alejó cada

vez más de la política y de los políticos.

Las soluciones propuestas para revertir la situación - es decir garantizar responsabilidad

de los representantes, satisfacción ciudadana y limitar el poder de los lobbies y

corporaciones, la invasión de los medios de comunicación y del flagelo de la corrupción -

abogan por mecanismos institucionales (procedimientos) alternativos:

diversificados, localizados y personalizados, casi siempre centrados en la

participación.

Daniel García Delgado, desde Argentina, en su trabajo con L. Nosetto “La ciudadanía en

una etapa de reconstrucción: imaginarios y desafíos” 20, logra identificar -“sin

desentender la rica heterogeneidad de expresiones sociales” - tres imaginarios con sus

20

Ver

http://200.80.149.114/ecgp/FullText/000000/garcia%20delgado%20daniel%20y%20nosetto%20luciano%20-%20la%20ciudadania%20en%20una%20etapa.pdf





35

prácticas congruentes, claramente diferenciados. Conviene examinarlos porque

nos darán pistas valiosas a la hora de comprender dónde están enraizadas las

distintas propuestas de alternativas participativas para perfeccionar la democracia

local:

1.- Una ciudadanía crítica/antipolítica, más típica de sectores medios, que desde

ONGs de “advocacy” piensa a la Sociedad Civil como un Tercer Sector altruista y pone el centro de su crítica en el ensanchamiento de la brecha entre representantes y representados; ante la reiteración de episodios de corrupción pública, exige mayor transparencia y controles ciudadanos, austeridad en el “gasto político” y aboga por reformas institucionales que hagan más abierta la competencia electoral, contra la persistencia del clientelismo y los liderazgos tradicionales. Confía en las bondades de la democracia entendida en términos procedimentales como fuente de nuevos derechos y no logra superar la perspectiva neoinstitucionalista que deja fuera de consideración las contradicciones sociales y asimetrías de poder, su concentración, la fijación de agendas por organismos multilaterales de crédito y medios... Nos preguntamos ¿Responde a la lógica de una sociedad “dual y fragmentada” que sólo resguarda las garantías de los ya incluidos? ¿Reproduce las limitaciones del modelo de ciudadanía mínima constituido durante las últimas décadas limitando la mejor participación al terreno electoral y a las funciones de contralor? 2.- Una ciudadanía radical de ruptura, que animada por una visión de cambio radical del sistema de producción capitalista en su totalidad, alienta la posibilidad de una ciudadanía y de una democracia “radicales”. Así, su “resignificación” de los conceptos de ciudadanía y democracia sostiene que ambos son funcionales a un sistema de dominación que debe ser rechazado, sea en forma de confrontación contrahegemónica, en variantes de la matriz del pensamiento socialista “clásico”2 del siglo XX, o en clave de un autonomismo radical más propio de las formulaciones recientes de Negri en Imperio o del pensamiento situacionista. Con deslizamientos hacia un “basismo” antipolítico, que “reniega del poder” parece terminar por perder de vista el horizonte de articulación política de toda práctica transformadora, que debe proponer un nuevo sentido al orden social. 3.- Una ciudadanía participativa/transformadora, que promovida por ONGs de desarrollo, foros, algunas organizaciones sindicales, de economía social y solidaria, etc. intenta dar esa disputa por el sentido del orden democrático , promoviendo junto con las cuestiones procedimentales, contenidos específicos como la universalización de derechos, el ensanche y profundización de lo público, las garantías de acceso pasando de los derechos a las capacidades, sin negar la conflictividad inherente a la vida social y a la confrontación política. Orden y poder entendidos como relaciones, construcciones sociales que lejos de esterilizarse en una lógica antipolítica se articulan en otras formas de enfrentar la cuestión de lo estatal y de un proyecto de sociedad, sobre el que disputa la vasta pluralidad heterogénea de expresiones organizadas: una ciudadanía encarnada, concreta, que se recrea a sí misma en ese movimiento.

Vemos así que cada uno de estos imaginarios alienta nuevas formas de participación.

Y que no todas tienen igual potencial, ni habilitan idénticos procesos ni responden con



36

igual adecuación a diferentes proyectos políticos. En cada situación, en cada localidad, los

actores se las apropian de modo diverso.

¿Nos preguntamos sobre su génesis, potencialidad y adecuación para transformar relaciones de poder, cuando en nuestros espacios

proponemos y utilizamos estas nuevas herramientas?

La pregunta es válida porque las nuevas formas de participación siempre tienen una

historia y se desarrollan en un contexto. Y la experiencia demuestra que una vez

acuñadas o adaptadas desde otras latitudes estas formas participativas, se ha pugnado

por ir un poquito más allá: por darles “institucionalidad”.

¿Qué significa “institucionalizar la participación”?

b. Instituciones e institucionalización:

Comencemos por acordar qué entender por institución: Inspirándonos en Schedler

(1998) y O’Riordan21 (2004) podríamos afirmar que las instituciones son creaciones

sociales, propiedades colectivas, relaciones asociadas a ideas de estabilidad, regularidad,

persistencia, recurrencia ( su extensión temporal ) que generan efectos sobre el

comportamiento, la interacción, las expectativas y las percepciones, estableciendo en

tanto función social restricciones y oportunidades. Se diseñan para durar, se imponen

contra resistencias y a su vez resisten nuevos cambios. De ahí que el movimiento de

institucionalización resulte de relaciones de poder a través de procesos lentos, dolorosos,

críticos, progresivamente transformacionales, como aprendizajes emergentes en la

confrontación y la consolidación de nuevas asociaciones. Que requieren de liderazgos

innovativos para el rediseño institucional y exigen a la vez cambios en la visión de la

ciudadanía y en los puntos de vista individuales. Las instituciones no son en modo alguno

sólo entidades estructuradas de gobierno: involucran identidades y sentidos sociales.

Por eso, siendo a la vez productos y procedimientos, son medios colectivos en los

que se disputa el mantenimiento y el sentido del orden social. Funcionan porque

se las tolera, legitima y adapta, cuando se las percibe confiables, pertinentes a un

21 Tim O’ Riordan, “Biting More Than Chewing. Transforming Institutions for Sustainability” , Barcelona Workshop, Institutions for Sustainable Development (June 2004)



37

propósito y como respuestas válidas a cambiantes necesidades sociales y sus

circunstancias contextuales. Están permanentemente expuestas a fuerzas internas y

externas de cambio...

Institucionalizar es entonces dar estabilidad a los nuevos instrumentos concretos de

participación, un reconocimiento formal a través de su enmarque normativo,

dentro de un sistema más estable y abarcador. En muchos casos esto es lo que ha

ocurrido en nuestros espacios locales, no siempre como resultado de construcciones

generadas en forma endógena... ni tampoco desde la cabal comprensión de que

participación directa y representación - aunque por cierto conflictivas entre sí – lejos de

ser excluyentes son políticamente compatibles. Así lo han entendido incluso las usinas de

pensamiento que más acérrimamente defienden el statu quo, para dotar a los gobiernos

locales de mayor poder de negociación y consenso social positivo22.

El énfasis puesto en el marco normativo, proviene de reconocer su valor como

proveedor de las reglas que posibilitan la institucionalización de las nuevas formas de

participación y a la vez como la referencia necesaria para entender los alcances y límites

que dicha inscripción les proporciona. Fabián Repetto23 nos recuerda que “no toda regla

de juego (más allá de su grado de formalidad o informalidad) incide del mismo modo al

momento de traducirse en grados variables de capacidad” para operar en el espacio

público. De modo que es posible reconocer a las instituciones según el nivel de su

dominio.

“Tomando la nomenclatura propuesta por Acuña y Tommasi (1999), puede hablarse de

R1, R2 y R3. Reglas de primer nivel, R1, tienen que ver con aquel conjunto de reglas,

rutinas o normas que afectan resultados o contenidos específicos de una acción pública

puntual, por ejemplo a nivel de programa. Las reglas de segundo nivel, R2, determinan a

aquellas reglas que determinan resultados específicos (a las de nivel R1): una ley que

identifica los tomadores de decisiones y la forma en que estos deciden las reglas de menor

nivel implica un ejemplo de R2 formal; la inclusión de ciertos jugadores en la decisión del

formato y naturaleza de la R1 en cuestión, más allá de no tener autoridad legal para ello,

22 Lic. Alberto Ford, “ El marco legal de la participación política directa en Rosario” (mimeo) 23 en su ponencia “ Capacidad estatal: requisito necesario para una mejor política social en América Latina”,

presentada en el VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003



38

constituye un ejemplo de R2 informal. Las reglas de tercer nivel, R3, son aquellas que

gobiernan las de menor nivel (R2) que determinan las de todavía menor nivel (R1) que

inducen resultados específicos. Reglas R3 definen quién y cómo se hacen las reglas en

términos generales (esto es, más allá de asuntos específicos) y, en este sentido,

instituciones de nivel R3 definen los procesos de participación política y decisionales en el

ámbito público. Estas reglas definen la naturaleza del vínculo entre Estado, régimen

político, sociedad y mercado en determinados contextos internacionales. Ejemplos de R3

formales son, obviamente, las Constituciones (a nivel de un territorio nacional dado) y

ciertos acuerdos internacionales”.

¿Por qué traer esto a colación? Por dos razones:

1.- Para ayudarnos a identificar... ¿en qué nivel normativo se inscriben

predominantemente las instituciones participativas que se proponen para el nivel local?

Y

2.- Para que juntos reflexionemos sobre la necesidad de adecuación de toda

nueva institución participativa a incorporar a las exigencias del nivel normativo

superior que le da sustento ( o sobre la necesidad de introducir modificaciones aún más

profundas, en éste, para que pueda habilitarlas...)

c. La revalorización de la dimensión institucional y la formalización de nuevos institutos en el nivel local: Desde la información hasta la ejecución conjunta La pluralidad de ámbitos y mecanismos aptos para que los ciudadanos -a título individual

en algunos casos o colectivo en otros- se involucren en la cosa pública dan testimonio del

entrecruzamiento de distintos tipos y niveles de relaciones entre actores: desde la simple

existencia de “voz” ( para el reclamo, la protesta, el ejercicio de la incidencia o influencia,

con dispares grados de espontaneidad y de acción conciente, premeditada, organizada ) a

formas participativas más complejas y articuladas, que responsabilizan sobre resultados y

destinos. Entre las últimas, con peso propio, desde relaciones de control orientadas a

regular la comunicación pública, su oportunidad, calidad y accesibilidad , el ejercicio

ajustado a normas y fines del poder y la autoridad, a relaciones de intercambio complejo

de recursos para asegurar el logro de determinadas metas comunes... Lejos de configurar



39

alternativas estancas o excluyentes, se potencian mutuamente sin confundirse: requieren

de capacidades específicas y promueven a la vez aprendizajes particulares.

Pasemos revista entonces siguiendo estos criterios al elenco de alternativas

institucionales para la participación ciudadana en el nivel local que se afirmó en

la Región durante la década pasada, adoptando obviamente caracteres peculiares atento

a la historia y capacidad de los actores y a las restricciones estructurales y coyunturales

propias de cada situación particular. Es un listado no exhaustivo, en el que junto a la

somera descripción de cada institución consignamos la lógica de participación

predominante en que se inscribe cada instituto (consultiva, decisoria o ejecutoria ).

Aspiramos a que un examen personal más detenido, les permita inferir a qué

matriz/ces proyectual/es -de las reconocidas por García Delgado- aporta con más

vigor cada una.

Un primer paso: el estar “informado” como instancia de participación.

EL ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA Resulta vital, ya que la disposición de información adecuada y de calidad, en forma oportuna y sin dificultades de acceso es un prerrequisito para que otras modalidades de participación puedan desarrollarse. Nadie puede “ser parte” eficazmente de aquello que no conoce o sabe... Es la contraparte necesaria de la obligación republicana de los organismos públicos de dar publicidad a los actos de gobierno ( leyes, decretos, resoluciones, reglamentos ) en tanto consagra como derecho de los ciudadanos, el acceso de cualquier persona sin necesidad de justificar o dar cuenta de un interés legítimo, a todos los documentos de carácter público, sea que constituyan dictámenes, informes, cuerpos de expedientes , estudios técnicos, etc. A ese fin, se entiende por documento público todo aquél cuya producción se haya financiado con recursos del presupuesto público.

Obviamente, esto no alcanza a ciertas tramitaciones resguardadas en el marco de procesos judiciales o a datos referidos a la intimidad de terceros, pero su valor fundamental radica en la obligación impuesta a las instancias estatales de producir y poner a disposición abierta, bases de datos actualizadas, informes periódicos de seguimiento sobre cuestiones de relevancia pública .

La consulta como instancia participativa AUDIENCIA PUBLICA Es una instancia participativa, formal, habilitada por los organismos competentes para poner en contacto a autoridades ejecutivas o legislativas con todos aquellos que puedan verse afectados o posean un interés particular o sectorial en momentos previos a la adopción de ciertas decisiones. El sentido del encuentro es que éstos puedan expresar sus opiniones al respecto -que sean escuchados- pero tal opinión carece de efectos vinculantes. Se supone que es una posibilidad de incidencia ciudadana en la decisión y de conocimiento de los puntos de vista sostenidos por otros actores, como punto inicial hacia la construcción de consensos. La relevancia para las autoridades radica en que el conocimiento previo de dichos posicionamientos puede contribuir a mejorar la calidad de



40

las decisiones y dotar de mayor transparencia a sus argumentos, de cara a los diversos interesados. COMITES DE DESARROLLO, FOROS, CONSEJOS CONSULTIVOS, SECTORIALES Y TRANSVERSALES, CONSULTAS URBANAS (ver http://habitat.aq.upm.es/bpal/pgu-lac/exp/lista.html) Bajo diferentes denominaciones se cobijan también diversas estructuras auxiliares de los gobiernos locales, diseñadas para la identificación de problemas, la formulación de programas y proyectos a retomar y aprobar o no por los órganos competentes y su inclusión en el presupuesto. Resultan así instancias institucionales de propuesta, colaboración, asesoría en el proceso de políticas públicas municipales y su carácter distintivo lo constituye su integración mixta: responsables sectoriales de áreas del gobierno local trabajan junto a los representantes institucionales de los actores societales que integran la red de política de que se trate. Apuntan a salvar brechas entre los ciudadanos y la administración, identificando nudos críticos, y claves para destrabarlos, generando consensos sobre aspectos generales y particulares , aumentando la receptividad de actores reacios, supliendo las carencias de consultorías especializadas muchas veces inalcanzables o las “distancias“ del asesoramiento externo de las agencias donantes o financiadoras.

Instituciones de carácter cuasi- decisorio (o de democracia semi-directa ) que miden niveles de consenso CONSULTA POPULAR Y REFERENDUM Constituyen mecanismos de consulta pública en los que la participación ciudadana resulta en un pronunciamiento sobre una cuestión puntual , a favor o en contra de la modificación o derogación de una norma vigente, o de la sanción de una nueva. En el nivel local la atribución para su puesta en marcha recae en los Ejecutivos o en los Consejos Municipales o Deliberantes. Aunque su resultado es vinculante, no configuran un instancia decisoria de por sí: requieren de actos ulteriores para su perfeccionamiento como tal. En la promoción de los consensos necesarios para llegar a buen puerto - y en el bloqueo del polo opositor- operan activamente tanto organizaciones políticas tradicionales como nuevos movimientos ad-hoc. INICIATIVA POPULAR Este instituto permite a los ciudadanos incidir en la vida política local a través de una propuesta novedosa que de reunir ciertos requisitos se plantea o eleva para su aprobación por el Consejo o Legislativo local. REVOCATORIA DE MANDATOS Mecanismo- sanción, cuyo mérito al decir de los especialistas, es mantener presente la idea que los representantes tienen un mandato que cumplir, del que son responsables ante su electorado, aunque no haya revestido explícitamente de un carácter imperativo. Al igual que institutos antes mencionados requiere de actos ulteriores para el perfeccionamiento del contenido decisorio que conlleva y de una fuerte movilización de recursos organizacionales para concretarse.

Instituciones de carácter decisorio (que requieren múltiples niveles de consenso) CONCEJOS ABIERTOS

http://habitat.aq.upm.es/bpal/pgu-lac/exp/lista.html

http://habitat.aq.upm.es/bpal/pgu-lac/exp/lista.html



41

En términos estrictamente jurídicos la denominación se aplica a entidades locales organizadas en comunidades pequeñas, con un bajo número de habitantes, donde el órgano legislativo es el Concejo, regido a su vez por una Junta. Cuando de ella participan todos los vecinos se está en presencia de un Concejo Abierto. ¿Recuerdan nuestros cabildos durante la dominación española? Por extensión, hoy esa denominación se aplica a la participación vecinal en la toma de decisiones a nivel local (barrio, comunidad) cuando estas decisiones tienen carácter ejecutivo, cuando son efectivas instancias de gobierno, propias de regímenes locales auténticamente descentralizados. De acuerdo al modelo decisorio que sostengan pueden ser espacios más o menos permeables a la generación de consensos. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Articulado generalmente bajo la forma de un Programa, es una herramienta mediante la cual vecinos-ciudadanos y organizaciones tienen la oportunidad de influir en la elaboración, seguimiento y control de la ejecución del gasto público, vale decir del presupuesto de un ente público local, ampliando la participación democrática en la gestión. Su conocimiento se difundió en la Región a partir de la experiencia de Porto Alegre (1989 ) y según diferentes experiencias, contempla fases de progresividad (desde la elaboración de lineamientos generales consensuando prioridades de gasto en obras menores, pasando por la aprobación del Plan de Inversiones Públicas hasta el involucarmiento en el contralor de ejecución y el establecimiento de modalidades de rendición de cuentas) la participación puede ser a título individual o mediada por asociaciones locales representativas de base territorial Traduce una elaborada normatividad (calendarización de actividades, regulación de los procedimientos, determinación precisa de la materia objeto de decisión, aprobación de instrumentos facilitadores, asignación de responsabilidades, detalle de la producción documental, etc.) (ver http://www.clad.org.ve/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/articulos/018-octubre-2000/contradicciones-en-un-proceso-democratica-la-practica-del-presupuesto-participativo-en-las-ciudades-brasilenas-1 )

Instituciones de contralor

COMITES DE CONTROL

Existe “accountability” social cuando un actor rinde cuenta, informando ex ante y ex post sobre sus acciones y se somete a sanciones por su incumplimiento o inconducta . A los efectos del tema que nos ocupa corresponde distinguir aquéllas instancias específicas a través de las cuales la ciudadanía en América Latina exige información sobre los resultados de la gestión en sus aspectos financieros, administrativos y políticos. En Colombia, México y Bolivia existen formalizaciones jurídicas con diferentes ámbitos de actuación y atribuciones. El modelo de Veedurías Ciudadanas en Colombia ( el más abierto a la integración de actores tanto individuales como colectivos) , el de los Comités de Vigilancia en Bolivia ( más cerrado, pues integra sólo representantes de organizaciones territoriales de base) y el de la Contraloría Social en México ( que pone en competencia al ciudadano con las organizaciones al excluir a éstas) dan cuenta de la posibilidad efectiva de consagrar el derecho al control de parte de la sociedad. Sin embargo estas experiencias no están exentas de las limitaciones apuntadas, provenientes de su diseño institucional y de la dependencia emergente de su institucionalización estatal. Eligiendo a sus socios, muchas veces es el propio estado local quien quiebra consensos y lacera el tejido

http://www.clad.org.ve/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/articulos/018-octubre-2000/contradicciones-en-un-proceso-democratica-la-practica-del-presupuesto-participativo-en-las-ciudades-brasilenas-1





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comunitario. Como afirma Cunill,24 “No basta con que su conformación sea democrática, asegurando su independencia del Estado. Es indispensable, además, dotar a los órganos de suficiente flexibilidad, como para que ciudadanos individuales y representantes de organizaciones sociales – territoriales y funcionales – puedan constituirse en sujetos directos del control social”.

Instituciones de ejecución y administración

ALIANZAS O PARTENARIADOS PUBLICO - PRIVADOS Se construyen a partir de acuerdos explícitos que persiguen como finalidad sumar enfoques y aportes de recursos de diferente naturaleza hacia el logro de un objetivo consensuado. Sus integrantes asumen los riesgos que esto comporta, manteniendo su autonomía (de interés y motivación) pero reconociéndose mutuamente como interdependientes, en un proceso de carácter abierto reglado por normas convenidas y democráticas, pero no exento de liderazgos. Van más allá de las relaciones comerciales tradicionales, de la coordinación interinstitucional y de los acuerdos de colaboración pues muy frecuentemente la integración de actores estatales, privados y de la “sociedad civil” genera sinergias portadoras de nuevas lógicas de actuación. Coadyuvan en este sentido la necesidad de gestionar recursos comunes y la operación conjunta sobre un territorio delimitado, lo que genera cambios en el entramado de relaciones, y las estructuras de poder y liderazgo. .25 De ahí la tensión permanente para el logro de consensos puntuales.

Cerramos aquí estas presentaciones. No desconocemos la existencia de otras varias

instancias consolidadas y extendidas, bajo la forma de pactos territoriales, espacios para la

planificación estratégica y el desarrollo local. Tampoco ignoramos las experiencias de

Auditorías Ciudadanas de la Calidad de la Democracia, cuya primera versión se desarrolló

en Costa Rica entre 1998 y 2002 como una iniciativa del Proyecto Estado de la Nación con

el respaldo financiero del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la

Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI) Su extensión a otros países de la

región (ver: www.estadonacion.or.cr/Calidad02/calidad.html ) intenta generar opinión

informada sobre la calidad de las prácticas democráticas municipales y contribuir a

formular una agenda de los asuntos públicos locales; pretende también desarrollar

capacidad ciudadana para el control y la evaluación a partir de su modalidad de

implementación, ya que introduce instancias de consulta y participación ciudadana durante

su desarrollo. Por ser su eje predominantemente académico nos interesa “verla andar”

un trecho más para ver qué grado de apropiación suscita en los espacios locales. Además,

24 Nuria Cunill Grau, Ensayo “Nudos críticos de la accountability societal. Extrayendo lecciones de su

institucionalización en América Latina”. Materiales del Seminario Internacional “Relaciones entre sociedad civil

y Estado: concertación o vigilancia? “ Calandria, Red Perú, Lima mayo 2002 25 Noticias DelNet - Número 20 – Octubre / Noviembre 2001, pág. 4

http://www.estadonacion.or.cr/Calidad02/calidad.html



43

al igual que ésta, muchas otras formas institucionales para la participación parecen

contradecir la tesis de O’Riordan: puede que se hayan abierto camino trabajosamente,

pero no desde la lucha de actores excluidos sino desde iniciativas estatales... lo que abre

dudas respecto de si son esas las mejores condiciones para que los procesos

participativos cumplan sus finalidades.

Más acerca de los mecanismos de participación en la gestión de políticas locales.

Para Klijn et al. (1995), los logros en la gestión asociada suponen las siguientes

condiciones: activar selectivamente los actores y recursos; limitar los costos de la

interacción; buscar el compromiso de los participantes; prestar oportuna atención a los

aspectos políticos y administrativos; velar por la calidad y abertura de la interacción.

¿Cómo articular estos criterios con mecanismos efectivos de gestión asociada?

Proponemos un esquema de diseño de mecanismos que los contempla y organiza

operativamente. Veamos:

A. El Diseño Institucional

La gestión mixta contempla la integralidad del Proceso de gestión, desde la generación de

acuerdos para la definición de estrategias comunes, pasando por una coordinación general

de las acciones a desarrollar, hasta la ejecución de las operatorias específicas y su

control.

El esquema propuesto para su implementación recupera las diferentes instancias

institucionales pre-existentes en el municipio, los espacios de generación de acuerdos y

consensos para el desarrollo de la ciudad (Planes estratégicos, Consejos participativos,

presupuestos participativos, etc. ) y promueve la capacidad de organización y

participación de la sociedad civil. Incorpora a esto un nuevo mecanismo de gestión,

equipos flexibles para el tratamiento de problemáticas específicas, con criterios de

eficiencia, eficacia y economía de gestión: los Programas. En un proceso de desarrollo de

capacidades, que permite el aprendizaje organizacional desde la recuperación de las

experiencias, a través de la reflexión. Se trata de un proceso en bucles, estrategia –

gestión – reflexión - nueva estrategia, que articula y potencia lo desarrollado en la praxis

como cambio cultural. Articula los espacios institucionales existentes resignificándolos y los



44

hace operativos a partir de la implementación de Programas para la ejecución de las

grandes líneas estratégicas.

Momentos del diseño

1) Leer y reconocer las características situadas de la problemática a gestionar en forma mixta:

Sus problemas ( nuevos o preexistentes). Las redes de actores vinculadas a éstos y las modificaciones sustanciales de las relaciones prevalecientes entre ellos.

La aparición de nuevos tipos de interacción con los ciudadanos La diversificación cualitativa de las demandas y el incremento cuantitativo de las demandas

La definición inicial de actores a convocar a participar del proceso

2) Diseñar el proceso entre todos los actores:

Identificar el problema a abordar Identificar la red de actores vinculados al problema, y las dependencias municipales y

de otras jurisdicciones que intervienen y/o deberían intervenir en la resolución del mismo en primer instancia. Definir, con los actores, el problema a abordar

Replantear las relaciones vigentes y definir un modo de relacionamiento Identificar una direccionalidad compartida Planificar las intervenciones Generar mecanismos de mejora y control

Promover el desarrollo de los actores involucrados Garantizar eficiencia y eficacia 3) Movilizar y sostener el proceso

Definir la orientación a largo plazo e incorporar acciones de alto impacto a corto plazo que muestren con fuerza la viabilidad y los beneficios del cambio. Generar mecanismos novedosos de gestión que efectivicen (interna y externamente) el

cambio. Desarrollar las competencias del personal para hacer efectivas las acciones Producir información estratégica

Comunicar el accionar B) La construcción de capacidades en el municipio

El Municipio deberá desarrollar su propia capacidad para gestionar asociadamente,

capacidad entendida como la asunción exitosa y sustentable de responsabilidades en un

contexto complejo y cambiante. Esta concepción de la capacidad como sistema abierto

requiere de la educación, conocimiento, creatividad e inteligencia del trabajador. Asimismo



45

supone construir y compartir información significativa, necesaria para el aprendizaje

permanente. Por lo tanto es necesario promover cooperación para el logro de objetivos

comunes y comunicación, a través de todas las barreras de la especialización.

Un paso más... es necesario dar pruebas que es posible no sólo pensar el cambio ( ¿El

municipio es hoy capaz de pensarlo ?) sino de hacerlo efectivo, incrementando de este

modo la propia efectividad, produciendo cercanía y satisfacción en los vecinos, generando

de este modo una nueva imagen del municipio al producir una ciudad integrada...

Decimos que se trata de transformar integralmente el estilo de gestión, esto requiere

claramente de un accionar global a largo plazo, que contemple todas las dimensiones

descriptas.

Sin embargo es necesario apuntar fuertemente en el corto plazo a un dispositivo que

actúe como palanca, que resulte emblemático y de muestras de la posibilidad del cambio y

del rumbo del cambio movilizado. Este programa “estrella” deberá ser tratado con especial

cuidado para que funcione como tal y tenga el efecto interno y externo buscado.

Al tratarse de un proceso largo y dificultoso es necesario dar señales claras y

contundentes que muestren el rumbo asumido y permitan, a partir de la reflexión sobre la

práctica los ajustes y mejoras que posibiliten alcanzar las metas.

d.- Condiciones para la construcción de instituciones participativas efectivas

Un documento chileno es particularmente movilizador para la reflexión26. En él se

expresa, a modo de balance, que “está claro (que la participación) se ha ganado el

espacio consultivo y muchas veces decisorio en el ámbito de las políticas sociales”

(salud economía, medio ambiente...) Pero advierte que si la misma “no se extiende al

ámbito de las decisiones económicas y laborales quedará relegada a una baja

capacidad de incidencia sobre la regulación mercantil de lo social”, diluyéndose así uno de

sus sentidos más buscados.

Intentando establecer las condiciones necesarias para que las instituciones

participativas sean efectivas, enumera entre otras

26

Documento del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Proyecto de Reforma y Participación del estado, El estado al servicio de los ciudadanos Participación ciudadana en la gestión pública .Marco conceptual: (Santiago, junio 2001)



46

- Una sociedad civil constituida y democratizada, fortalecida en sus virtudes

republicanas, con órganos de control social habilitados y financiados...

- Un estado facilitador, regulador y que no renuncie a sus funciones de articulación,

contralor y esencialmente equilibrador de las potencialidades sociales.

Descentralizado, que transfiera recursos de poder, transparente.

- Información y espacios de deliberación/discusión garantizados (un modelo

discursivo de adopción de políticas y disponibilidad oportuna de información

adecuada )

- la existencia de agendas de responsabilidad compartida (verdaderos “puentes de

diálogo y cooperación” en la gestión, con horizontes temporales determinados y

susceptibles de redefinición y ajustes...) que consideren los instrumentos de

planificación pública existentes, en lo sectorial y territorial...: planes ambientales,

de desarrollo regional, productivo, intercomunales, planes sociales transversales,

etc. )

Tremenda paradoja! ¿CÓMO CONSTRUIR Y GARANTIZAR estas condiciones

para la PARTICIPACIÓN SI NO ES A TRAVES DE LA PARTICIPACION MISMA?

e.- Repasemos algunas claves:

Esta parece ser la vía:

Sin desazón, refugiados en la certeza de que aún es posible re-legitimar la política,

hacerla recuperar terreno, abriendo nuevos espacios a lo público, ensanchándole el

camino... Pensando los espacios de participación institucionalizada como un lugar más en

el que van a “encontrarse” intereses contrapuestos y a menudo antagónicos. Subrayando

lo de un lugar más, ya que la disputa se da en muchos otros, en una trama compleja,

dentro y fuera de los ámbitos propiamente estatales. Lo interesante de esas instituciones

es precisamente que al modificar el espacio público, inciden en la reconfiguración del

propio conflicto y sus actores. Ahora bien, ¿con qué alcances?

Examinemos los límites que el imperio de otras normas ha impuesto a la mayoría

de estas instituciones de participación, haciéndolas acreedoras de las siguientes críticas:

1.- Se subraya su potencial: instancias informativas, deliberativas, consultivas...

generalmente no vinculantes.



47

2.- Aún así, se erigen como dispositivos para una pluralidad de materias en la que su

existencia es... meramente opcional.

3.- No están pensadas como instancias para la construcción de auténticos

consensos, si admitimos que se desenvuelven sobre bases y fundamentos ya

establecidos. Entre los más importantes de los cuales se hallan el quién, qué y cómo

tematiza lo que pueden abordar.

4.- Hay otro aspecto importante no siempre atendido: implícita o explícitamente la

mayoría de estas instituciones se sustenta en la “confianza en la argumentación”.

Condición de toda deliberación, de toda profesión de fe democrática, suele desarmarse

con la evidencia de que casi nadie y casi nunca modifica posiciones sustanciales porque en

un contexto de transparencia comunicativa accede a nueva información. La crítica sostiene

que no es la falta de información o la disposición de otro enfoque de procesamiento lo que

moldea sustancialmente las decisiones políticas, aunque suelan ser letales. Quienes se

encuentran en los espacios institucionales participativos son distintos –desiguales – en su

saber. Esta distinción cuanti y cualitativa no es sino una dimensión de su desigual

PODER. Y en la decisión se conjugan imperfecta y primordialmente voluntad y poder,

claro está que acompañados de argumentación y justificación para hacerse legítimos.

De modo que la revisión crítica de la participación institucionalizada apabulla señalando

algunas tensiones:

entre el momento del universal que como orientador del orden público pretende

encarnar la decisión y el particularismo de los intereses que en ella se exponen

entre lo que se juega en el espacio público formal y lo que se define fuera de él,

en todos los intersticios del inasible territorio en que se dirime lo público real.

entre los argumentos que no se expresan y las “razones” que informan las

decisiones.

entre la ficción de un espacio igualitario –de posiciones simétricas en la

deliberación- y la sabida desigual capacidad de los actores sociales para

presentarse en público y para tematizar sus intereses.

entre el interés “presentado” por los “representantes” y el de aquéllos a quienes

remiten como “representados” aún cuando los habilitados a participar sean

organizaciones de la sociedad civil.



48

Podría seguirse en esta línea que se sostiene sobre el hilo conductor del “¿Cuánto

importan las instituciones participativas si allí nada trascendente se decide?”. Si

creemos que este es el punto firme, tengámoslo claro. Pero... una vez aprehendido y

dicho esto ¿qué? ¿Denunciar su futilidad y propugnar sin más su deshecho? ¿Eso las

hará desaparecer? ¿Nada hay en ellas de recuperable para quien persiga el propósito de

recuperar la política y la gestión en los espacios locales? ¿No podría ese quien – y

nosotros con él – apropiarse en parte “de su parte” en ese espacio abierto (al igual que

de otros, controversialmente, listo para la pelea) consciente de sus trampas, sospechando

de sus posibilidades, renunciando a toda ingenua exaltación?

¿Por qué no probar acercar otras voces y recursos al débil herramental del decisor

público, tantas veces proclamado desguarnecido frente al despliegue de los poderosos

que displicentemente resolverán las cuestiones públicas como trámites? Aunque más no

sea para verificar la permeabilidad de nuestros representantes a otros modos de relación

con nosotros y entre ellos. O para ver qué tal “funcionan” nuestras voces y nuestros

recursos. O quiénes somos unos y otros respecto de qué. Como instancias de aprendizaje

en la sola activación de nuestro contexto, que mientras se produce puede - o no -

reconfigurar algo.

No es poca cosa abrir nuevos frentes en el que los sectores más débiles puedan ser

escuchados, ni que para ello deban ponerse en juego instancias de preparación y de

aprendizaje organizativo. Ese es un modo de producir sociedad: apostar a la oportunidad

de cambiar con otros, reconociendo similitudes y diferencias, marcando las

incompatibilidades y las posibilidades de transitar con asperezas algunos caminos, de

producir “redes” de accionar conjunto en cuanto a “políticas” concretas que prueben

expandir los límites del presente... Conocerse, probarse, generar otras sinergias, reglas

de apropiación y uso, recursos, liderazgos... Que ante “el pesimismo de la inteligencia”, es

“el optimismo de la voluntad” el que nos puede permitir enfrentar las distintas aristas de

un proceso que no siempre es el deseado, pero que por suerte siempre nos ofrece un

final abierto.

f.- Lectura obligatoria

Leer el artículo de Restrepo, Darío. “Las prácticas participativas: entre la socialización y

la privatización de las políticas públicas”. Revista Reforma y Democracia Nº 25,



49

Caracas 2003. En http://www.clad.org.ve/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/articulos/025-febrero-2003/0045400

g.- Ejercicios de análisis o estudios de casos.

( Actividades obligatorias )

1. Realizar un comentario – reflexión a partir del artículo de Restrepo, Darío. El mismo deberá ser presentado bajo la modalidad de texto plano en el cuerpo de mensaje y

colocado en el panel semanal de discusión . Sobre ellos, realizaré comentarios generales sobre las problemáticas que ustedes planteen. 2. Relevar para el municipio en que desarrollan sus actividades tres experiencias

actuales y proponer tres potenciales de institucionalización de la participación, completando el cuadro presentado como “Anexo Clase 3”.

h.- Ampliando el campo (links, foros ,notas de interés)

( Actividades optativas )

1. Leer el Informe “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas democráticas en

municipios. Informe sobre la calidad de las prácticas democráticas del Municipio de

Pergamino”. Bs. As. 2004

2. Para seguir indagando, en Documentos de trabajo, Banco de Experiencias y

enlaces de interés visitar:

http://wbi.worldbank.org/wbi : Sitio del Instituto del Banco Mundial

http://www.redes.org.uy/ : sitio del Programa de Participación y Gestión Territorial del Redes del Uruguay http://www.civicus.org: sitio en inglés de la Alianza Mundial para la Participación

Ciudadana http://www.ciudadania.uchile.cl/: sitio del Programa Ciudadanía, Participación y Políticas Públicas, de la Universidad de Chile.

Anexo Clase 3

Relevamiento de formas institucionales actuales y potenciales para la participación local

Completar los siguientes cuadros

(refiriendo la respuesta a la situación de su Municipio)

http://wbi.worldbank.org/wbi

http://www.redes.org.uy/

http://www.civicus.org/

http://www.ciudadania.uchile.cl/



50

Instituciones de participación existentes

Identificación

Temática abordadas y de

resolución exitosa a través de la misma

Resultados no esperados emergentes (positivos o

negativos)

1.-

2.-

3.-

Instituciones de participación que podrían implementarse

Identificación

Temáticas a abordar desde

la misma

Componentes

problemáticos que se espera contribuya a resolver

1.-

2.-

3.-



51




Para hacer balances situados y críticos:

Aprendiendo de las experiencias de participación y

construcción de consensos en ámbitos locales.

a.- De la participación en el monitoreo y evaluación de la gestión local, a la

evaluación de la participación

b.- Recapitulando sobre las claves propuestas

c.- Frente a la voz y la mirada de los otros...

d.- Qué les dicta la propia experiencia?

e.- Nuevas claves para el camino

f.- Lecturas obligatorias

g.- Ampliando el campo (links, foros, notas de interés)

h.- Ejercicio final de auto-evaluación

Para hacer balances situados y críticos:

Aprendiendo de las experiencias vividas de participación y construcción de

consensos en ámbitos locales.

a.- De la participación en el monitoreo y evaluación de la gestión local, a

la evaluación de la participación



52

1.- Control de gestión y participación: la construcción de calidad de servicios con participación activa de los vecinos.

En un barrio de Bogotá se procedía a la pavimentación de una de las calles según un proyecto diseñado por un ingeniero especialista. Cuando el contratista decidió cambiar la capa de relleno

especial bajo el asfalto por arena —para ahorrarse costos— los vecinos se percataron del cambio y llamaron a la Veeduría Distrital, un órgano asesor de la alcaldía que promueve y canaliza el control ciudadano sobre la gestión municipal. La Veeduría pasó el informe al Instituto de Desarrollo Urbano y éste intervino para obligar al contratista a seguir el proyecto original, bajo amenaza de presentar

una demanda ante las instancias judiciales. ¿Cómo sabían los vecinos del tipo de relleno que había proyectado el ingeniero para esta obra?

¿Quién les había explicado que su informe surtiría efecto? Charo Quesada

BIDAmérica [[email protected]] Viernes, 27 de Agosto de 2004 01:55 p.m.

Los servicios municipales son la resultante de la gestión municipal, la materialización de la

razón de ser del municipio. Por ende su calidad es la resultante del complejo proceso de

producción que involucra todas las instancias del mismo, desde los ámbitos de definición

más política hasta la última instancia de la línea operativa. Resignificar la producción de

servicios a la luz de la mirada de los vecinos – ciudadanos y más aún, con los ciudadanos

significa hacer foco en aspectos tales como: ¿Qué servicios los ciudadanos demandan del

municipio? ¿Cómo perciben estos la calidad y el costo de los mismos? ¿Cuáles son sus

necesidades urgentes, de mediano y largo plazo? ¿Cuál es la calidad demandada? ¿Cuál,

en definitiva es el producto requerido?. Se trata entonces, de dar vuelta el modo

tradicional de definir las prácticas y prioridades organizacionales.

Asimismo significa ampliar las fronteras de los que tradicionalmente se entiende por

rendición de cuentas y transparencia. La noción tradicional de rendición de cuentas ha

estado muy vinculada a la aspectos jurídico – financieros, centrados en el cumplimiento de

la normativa vigente, se ha tratado más de un control de juridicidad de las acciones que

un control sustantivo, por parte de la ciudadanía del accionar y la producción (servicios)

de los gobiernos locales. Siguiendo a Raúl Monte Domecq podemos decir que esta visión



53

muy legalista y focalizada en los números y en los procedimientos, es importante pero no

suficiente para tener buenos gobiernos con capacidad de responder a las crecientes

demandas sociales. Un buen sistema de información para la transparencia y la rendición

de cuentas es uno de los pilares esenciales sobre el que se asienta un buen gobierno.

Vinculando estos componentes podemos identificar la siguiente definición:

Una estrategia para construir una gestión transparente: TM = I + D + R + P

Donde, TM : TRANSPARENCIA MUNICIPAL. I : SISTEMAS DE INFORMACION.

D : CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD ARBITRARIA. R : RENDICION DE CUENTAS.

P : FACILITAR LA PARTICIPACION CIUDADANA.

Una estrategia para una gestión transparente, entonces, sería la resultante de habilitar el

acceso a la información por parte de la ciudadanía, limitar los espacios de arbitrariedad de

los funcionarios e implementar mecanismos de evaluación, rendición de cuentas y

participación ciudadana en la definición y control de los servicios públicos. Se trata de

generar nuevos espacios de publificación que afectan toda la vida municipal. Promover

ámbitos y capacidades para que la sociedad civil se exprese e incida sobre las acciones del

gobierno local. Esto contribuye, a su vez hacia el interior de la organización municipal a

avanzar sobre la discrecionalidad y a estimular la cultura de rendición de cuentas, bases

de una cultura de transparencia de gestión.

Sin embargo, es necesario señalar con Tecco y López, 2004 que “el rol cualitativamente

más importante continúa estando en el ámbito gubernamental, no ya como prestador

directo de todos los servicios, sino como responsable de la calidad de los mismos y

garante de los derechos de los ciudadanos consagrados en el orden institucional vigente”.

Qué significa esto? Que el estado municipal se mueve en este caso en una difícil línea de

tensión, ya que la ampliación de los espacios de participación en este sentido requieren

que ponga en cuestión sus propias capacidades de liderar un proceso de este tipo y no ser

cooptado por espacios corporativos locales, en muchos casos constituidos por poderes

cuasi –feudales que monopolicen, desde una relación de fuerzas asimétrica los espacios

construidos para incrementar la transparencia y la definición pública de los servicios.

Siguiendo a los mismo autores podemos decir que “integrar agentes privados y sociales a



54

la gestión pública local demanda un esfuerzo previo de preparar a la propia administración

municipal para desarrollar de modo efectivo su rol de articulador de iniciativas ... Una

herramienta que contribuye a fortalecer la organización municipal -y que también facilita

la participación informada de agentes externos en la gestión pública- son los sistemas de

información y diagnóstico de la realidad local ”.

En esta línea son numerosos los estudios sobre las potencialidades de los sistemas de

información para ampliar los niveles de transparencia de la gestión, centrados en la

capacidad de los sistemas de información para disminuir las barreras de tiempo y de

distancia, democratizando la información. Siguiendo a Finquelievich (1999) podemos

afirmar que la evolución de los sistemas de información en las últimas décadas implicó la

disminución de los obstáculos tecnológicos y financieros que se oponían a las intenciones

de informatización de la administración municipal. La herramienta se ha vuelto más

poderosa, pero al mismo tiempo su uso se ha vuelto crecientemente accesible y su

difusión se ha generalizado, debido a la disminución de sus costos...

Los sistemas de información no son inocuas: inducen -o deberían hacerlo- importantes

mutaciones en las organizaciones que las utilizan, entre ellas la adecuación de las mismas

estructuras administrativas y profundas transformaciones en la cultura organizacional”.

(Finquelievich, 1999). En este sentido desde las visiones relacionales de la gestión local

hay un particular énfasis en el desarrollo de tecnologías de las comunicaciones y de la

información como modo de ampliación del espacio de lo público y la construcción de una

gestión más democrática y transparente, generado nuevos espacios de participación no

tradicionales para el control ciudadano. Se amplía la disposición de información sobre la

gestión por parte de la ciudadanía a través de foros de discusión, comunidades virtuales,

el Correo Electrónico y las Páginas Web municipales como ámbitos de información de la

gestión. Este componente, sin embargo no puede ser considerado sin tener en cuenta las

posibilidades reales de acceso de la ciudadanía local a estas herramental... lo que se ha

dado en llamar la brecha digital y que en muchos de los municipios latinoamericanos

constituye una seria limitación de las potencialidades de democratización que presenta la

herramienta.

2.- Mecanismos de participación ciudadana en el monitoreo y control de

gestión.



55

Sin duda la evaluación de la gestión es un componente sobre el que se han venido

desarrollando variadas experiencias en el contexto de América Latina. Siguiendo a Ospina

Bozzi podemos decir que “la evaluación de la gestión pública cumple tanto funciones

técnicas como funciones políticas y simbólicas que son muy importantes, ya que la

evaluación puede contribuir a:

Establecer claramente los varios niveles de responsabilidades de los funcionarios públicos y su obligación de dar cuenta de ellas ("accountability"); Garantizar una gestión más transparente; Motivar a los empleados públicos a dar prioridad a la perspectiva del ciudadano y del usuario del servicio en el diseño de programas y servicios; y en el diseño de los instrumentos para evaluarlos; Mejorar la calidad en los servicios prestados por el sector público, lo cual incide

directamente en los dos pilares de una política de desarrollo: el bienestar de la población y la competitividad del sector productivo; Mejorar la coordinación entre una institución y los demás niveles del aparato público; Mejorar la productividad del sector público, legitimando en los ojos de los usuarios y ciudadanos la provisión gubernamental de bienes públicos; Generar información sobre la eficiencia del uso de recursos, lo cual democratiza la gestión,

permite ejercer un control del gasto público más racional y por tanto fortalece la capacidad del Estado para gobernar; Contribuir a la democratización de la sociedad y del Estado, a la consolidación de procesos de desarrollo institucional y por tanto al fortalecimiento de las instituciones democráticas.

En definitiva, disponer de una hoja de ruta que permita avanzar en la gestión del

desempeño, es decir, disponer de información confiable para aprender de las experiencias

de gestión, y tomar decisiones más ajustadas a las necesidades construidas con la

participación de los actores. La gestión del desempeño entonces, incluye la medición del

desempeño pero no se ciñe a ella, la supera al vincular con las necesidades y expectativas

ciudadanas con un proceso de mejora permanente de la gestión. No se trata, entonces, de

un proceso mecánico, la disposición de información sobre la gestión, aún la de mejor

calidad. Se trata de generar mejores prácticas desde la voluntad de aprender por parte de

la organización y decisión de llevar adelante un proceso de aprendizaje compartido.

Sin duda, representa, al decir de Ospina Bozzi una agenda urgente del proceso de

modernización de los gobiernos locales. Poner el énfasis en el diseño e implementación

de mecanismos participativos de monitoreo y control de la gestión requiere detenernos en

responder algunas preguntas:

¿Quiénes deben evaluar la gestión? ¿Qué evaluar y a qué nivel hacerlo?

¿Qué hacer con los resultados de la información?



56

Responder a estas preguntas de modo situado, tomando en cuenta las previsiones de las

que hablábamos en el primer punto de este cuaderno nos permitirá, como gestores evitar

caer en el uso acrítico de herramientas sólo porque han resultado valiosas, o “exitosas” en

otros contextos.

3.- La definición de indicadores para el seguimiento y evaluación.

En un pequeño municipio del sur de la provincia de Córdoba, Argentina, de poco más de mil habitantes, desde el año 1991 se viene implementando un procedimiento anual que ellos

denominan “Cabildo Abierto” o “Asamblea”. Los ciudadanos de Viamonte tienen mediante esta institución la

posibilidad de discutir sus problemas o necesidades prioritarias y proponer soluciones a las mismas; lo acordado en esta instancia sirve para orientar la gestión municipal. La Ley Orgánica Municipal de

la Provincia de Córdoba que rige para el Municipo de Viamonte (que no goza de autonomía institucional) no incluye esta posibilidad, ni el propio municipio ha dictado una Ordenanza

“creándola”. Sin embargo, sigue vigente desde 1991. Los ciudadanos se han apropiado de ella, posibilitando su supervivencia y el gobierno local la utiliza como un insumo fundamental de la

gestión. Tecco y López, 2004

Esta experiencia señala los ejes principales de la construcción participativa de

herramientas para la gestión del desempeño: deben contribuir al menos a las siguientes

finalidades: a) mejora de la coordinación y cooperación entre los firmantes; b) incremento

del compromiso hacia el logro de los objetivos; c) desarrollo de sistemas de evaluación; d)

desarrollo de mecanismos de enlace entre la información generada sobre el rendimiento y

la utilización de los recursos (Echebarría, 2000). Detengámonos un momento en

considerar las características del tercer punto: los sistemas de evaluación, como un

componente significativo de la gestión del desempeño. No estamos hablando de

seguimiento de indicadores aislados, sino de un mecanismo de evaluación integral, que a

partir de la definición sobre qué evaluar y a qué nivel (no es posible, ni necesario, medir

todo indiscriminadamente) articula diversos indicadores de desempeño en un esquema

que permite relevar sistemáticamente lo actuado en torno a objetivos propuestos. Un

sistema de evaluación permite obtener, a partir de la formulación y seguimiento de

indicadores, información en el tiempo de los atributos e impactos de un servicio y/o de sus

procesos de producción. La tarea de construcción de indicadores en instancias

participativas requiere tener en cuenta algunas características básicas que posibiliten el

posterior proceso de aprendizaje real a partir de la lectura reflexiva y compartida de sus

dimensiones. Siguiendo a Ricardo Arraigada podemos señalar algunas de estas

características:



57

•La selectividad o importancia: proporcionan información acerca de las variables claves del producto, proceso o sistema.

•Simplicidad y claridad o comprensibilidad: son tan simples como comprensibles, tanto como sea posible, a pesar de llevar el mensaje y el significado deseado. Los nombres y expresiones deberían ser fáciles de entender y conocidas por todos los participantes.

•Representatividad: son capaces de demostrar, las características las más importantes de los servicios y las etapas más críticas de un proceso. Los datos innecesarios no deberían recolectarse.

•Accesibilidad: la información necesaria para medirlos debe ser fácilmente accesible •Comparabilidad: son fácilmente comparables con las propias referencias, o con referencias externas.

•Relación costo-efectividad: diseñados para ser económicamente efectivo. El beneficio en relación al costo, debería satisfacer los niveles de aspiración. Existen numerosos indicadores algunos de difícil operacionalización que logre justificar su desarrollo.

b.- Recapitulando sobre las claves propuestas

Hemos visto ya algunas potencialidades residentes en la construcción compartida de las

definiciones de servicios y sus estándares de calidad. Asimismo avanzamos sobre algunas

características del control ciudadano. Y en clases anteriores revisamos algunos

mecanismos e instituciones participativas que posibilitan el control por parte de la

ciudadanía.

Acercándonos ya al final de esta experiencia de trabajo conjunto, les proponemos

revisar una vez más –críticamente- cuáles han sido las claves de lectura sugeridas

a lo largo del curso. Por qué? Porque ellas constituyen los “cristales”, los anteojos (

y a veces las anteojeras!) con que nos aproximamos a los problemas que

enfrentamos cotidianamente. Es cierto que en cada cuaderno hicimos el esfuerzo

de explicar, de justificar, de dar cuenta del empleo de las herramientas

conceptuales y metodológicas. Desplegamos ante ustedes nociones tales como

participación, consenso, sociedad civil, ciudadanía, sectores, intereses,

conflicto...

Realidades sobre las que proyectamos intenciones: construir, fortalecer...

Intenciones que hablaron tanto de esas realidades aludidas como de nosotros



58

mismos: expusieron nuestro pensamiento pero también nuestros intereses,

deseos, afinidades y desencuentros. Hablamos de los para qué ( de los sentidos

posibles) y también de los con quiénes (los actores, protagonistas y

asociados) en las nuevas sendas (estrategias) a transitar. Examinamos

herramientas ( instituciones, procedimientos, técnicas ) de las que valernos o no.

Nos preocupamos por el estado de los pertrechos presentes y de las

adquisiciones necesarias ( capacidades y nuevos aprendizajes) para imaginar

futuros mejores sin descuidar cómo gestionar el tránsito hacia ellos desde la

resolución de lo cotidiano, mostrando cómo satisfacer aspectos concretos de la

vida material y simbólica ( producción de bienes y servicios) desde los

espacios locales.

Perfilamos un “mapa” u “hoja de ruta” a partir de estas tomas de

posición:

Gestionar lo público significa básicamente discutir el sentido mismo de lo

público; es un posicionamiento político respecto a la dirección que tomarán

las acciones de gobierno.

Los gobiernos locales pueden dejar que sólo las fuerzas externas al territorio

modelen su dinámica y desarrollo – constituyéndose en administradores de las

políticas y de las crisis originadas en otros lugares – o intervenir en las

variables internas y promover su dinamismo, para generar estrategias propias

que le permitan, aún desde un intersticio, cualificar su accionar en el sentido

de mejorar la calidad vida de sus habitantes.

No se concibe entonces a la participación como panacea universal. Se

dimensionan sus costos, límites y alcances en la búsqueda de las

modalidades e intensidades más adecuadas a los fines perseguidos por sus

actores.



59

Un importante desafío de la participación es que paralelamente a la puesta en

marcha de sus mecanismos se someta al debate público el derecho a la

participación y a la apropiación que de ella pueden hacer las

comunidades, en orden a romper con la desconfianza emergente de prácticas

manipulativas y clientelares.

Otro de los desafíos de la gestión local se vincula a la posibilidad real de

construir acuerdos sólidos y sustentables entre múltiples protagonistas sin

desconocer o negar el conflicto.

En la necesaria construcción del capital social que lo torne posible parece

ineludible:

- concebir dicha construcción como un proceso, entendiendo sus propios

tiempos de desarrollo, contracción y maduración

- reconocer que se trata de un proceso de aprendizaje (individual y colectivo) donde

los actores van desarrollando -a partir de la participación y el involucramiento- su

propio entrenamiento en la adquisición de habilidades y capacidades.

- la presencia de liderazgo, entendido como capacidad para articular una visión

colectiva viable y sostenida en el tiempo.

Los espacios de participación institucionalizada pueden ser pensados como un

lugar más -pero especial- de encuentro de los intereses contrapuestos y a menudo

antagónicos, cuya disputa prosigue en una trama compleja, dentro y fuera de los

ámbitos propiamente estatales: lo que aportan precisamente estas nuevas

instituciones es que al modificar el espacio público, inciden en la reconfiguración del

propio conflicto y sus actores. No es poca cosa abrir nuevos frentes en el que

los sectores más débiles puedan ser escuchados, ni que para ello deban ponerse

en juego instancias de preparación y de aprendizaje organizativo. Pero no se trata sólo

de tener voz sino de movilización de recursos de toda índole, de compromisos



60

sostenidos en la ejecución de acciones conjuntas, actualizados y revisados como

consecuencia del seguimiento y evaluación de productos, efectos e impactos a la luz

de los acuerdos primigenios...como otro modo de producir sociedad.

La adopción de herramientas flexibles, aptas para encauzar la solución de los

problemas desde una perspectiva integral e integradora revela su potencial en

contextos inciertos como los que caracterizan la gestión local en nuestra región.

Los conceptos de red y de gobierno relacional pueden servir para comprender y

explicar las nuevas formas de articulación de los procesos de gestión local, sin perder

de vista la centralidad que asume la instancia estatal, ya que la habilitación de

relaciones de encuentro, de reconocimiento mutuo, de decisión compartida y de co-

gestión, no anula las diferencias de interés, no elimina distancias en la disponibilidad

de recursos para el acceso y goce de derechos ni mucho menos las responsabilidades

de quienes están legalmente facultados para decidir y efectivamente deciden.

Es necesario, antes de comenzar un proceso de gestión participativa, reconocer el

estilo de gestión predominante en el municipio: municipio administrador,

municipio prestador de servicios o municipio relacional... de modo de actuar

situadamente, con conciencia de las pautas culturales predominantes.

Para gestionar en forma asociada es necesario construir espacios de gestión que

permitan el trabajo coordinado, integrando el plano interno del municipio, otras

jurisdicciones estatales, los ciudadanos organizados y los vecinos. Esta construcción

requiere operar en simultáneo en dos dimensiones: la del diseño institucional

(las redes y las instituciones, la estructura y la dinámica de trabajo, los programas

específicos ) y el desarrollo de capacidades para la gestión relacional del municipio

(revisando las prácticas y el estilo de gestión predominante, construyendo información

estratégica y promoviendo nuevas competencias en el personal)



61

En la producción de servicios locales el rol cualitativamente más importante

continúa estando en el ámbito gubernamental, no ya como prestador directo de todos

los servicios, sino como responsable de la calidad de los mismos y garante de los

derechos de los ciudadanos consagrados en el orden institucional vigente

Una estrategia para una gestión transparente es la resultante de habilitar el acceso a

la información por parte de la ciudadanía, limitar los espacios de arbitrariedad de los

funcionarios e implementar mecanismos de evaluación, rendición de cuentas y

participación ciudadana en la definición y control de los servicios públicos.

La gestión del desempeño permite disponer de información confiable para aprender

de las experiencias de gestión, y tomar decisiones más ajustadas a las necesidades

construidas con la participación de los actores.

Un sistema de evaluación es un componente significativo de la gestión del

desempeño. A partir de la definición sobre qué evaluar y a qué nivel articula

diversos indicadores de desempeño en un esquema que permite relevar

sistemáticamente lo actuado en torno a objetivos propuestos.

Sin lugar a dudas, ustedes ya habrán sometido estas claves a un severo escrutinio desde

su información y experiencias. Pero apropiándonos - debidamente creemos - de una feliz

expresión de Alain Touraine, nos interesa sumar “la voz y la mirada”27 de un tercero,

para que esta instancia de balance pueda contar con más y mejores elementos de juicio.

Nos referimos a Félix Bombarolo, de quien seleccionamos su trabajo, “Devaneos sobre

personas, pensares y sentires. Alrededor de los conceptos de capital social, participación

ciudadana y fortalecimiento institucional en América Latina”, (Bs. Aires, Abril del 2002). Se

trata de un documento preparado para la Red de Solidaridad Social de Colombia, y

publicado en .

27 Touraine, Alain, "La voz y la mirada", en Revista Mexicana de Sociología. UNAM, (México, 1979) N 1, págs. 1299 - 1315.



62

Trasgrediendo el orden auto-impuesto en nuestra dinámica de trabajo, les sugerimos ya

la lectura de ese material y su confrontación con lo expuesto hasta aquí, antes de pasar

al siguiente apartado de este cuaderno.

c.- Frente a la voz y la mirada de los otros

Con un estilo poco usual pero apto para movilizar la reflexión y el inmediato deseo

de responder , el autor nos interroga sobre el modo en que - explícitamente o

dándolas por supuestas – nos hemos hecho cargo de algunas cuestiones. Será

entonces el momento de revisar experiencias personales y evaluar qué ha

ocurrido a lo largo de este curso:

¿Cómo hemos tratado la sociedad, el poder, “la gente”? ¿En su plural

diversidad constitutiva? (Al igual que la de ustedes en tanto participantes?! )

¿Respetando marcos cognitivos, aspiraciones, acervos? ¿O tratando de imponer los

nuestros sin dudar, sin contrastar, sin ponderar alternativas? ¿Sumando una

racionalidad a otras sin pretender superioridad para nuestro enfoque o sesgando

desde el saber técnico o político todo el proceso? ¿Intencional o inadvertidamente?

¿Cómo nos apropiamos de la cuestión central, la participación y la

construcción de consensos? ¿Como un sucedáneo siempre necesario y

positivo? ¿Pensando en sus límites y alcances? ¿En relación a qué criterios? Y en el

tratamiento de los actores participantes ¿ Hicimos que todos cuenten? ¿ Que todos

cuenten por igual? ¿Para todo? A la hora de pensar capacidades y su

fortalecimiento...¿Pensamos en el qué y el para qué?

¿Cómo hemos aportado la información conceptual, las metodologías y

las propuestas técnicas? ¿Acríticamente? ¿Revisando su sustento teórico para

chequear compatibilidades e inconsistencias con los fines perseguidos? Valga un



63

ejemplo: al trabajar la noción de “capital social” nos referimos sólo a Putnam. ¿No

haber citado explícitamente a Kliksberg o a Bourdieu nos ha impedido recuperar

sus aportes? O es posible “sentir” su influencia? De ser así...¿En qué pasajes de lo

escrito la reconocemos? ¿O se trata más bien de un cierto “espíritu general” que

atraviesa los cuadernos? ¿A todos por igual? Y de no ser así...¿Qué nos hemos

perdido con su exclusión? ¿Con qué consecuencias prácticas para nuestro trabajo

cotidiano con organizaciones sociales, privadas e interlocutores gubernamentales o

con el complejo entramado del propio estado local?

Sirvan estas preguntas para orientar el inicio del balance que los tiene como

protagonistas privilegiados y -hasta aquí- a nosotros como principal objeto. El

próximo paso, alentando un grado más de implicación, los remite a revisar

vuestras prácticas situadas.

d.- Qué les dicta la propia experiencia?

La trayectoria personal de cada uno de ustedes es el valioso capital -modificable,

por cierto- con el que seguramente ya han reaccionado a las provocativas

apreciaciones de Bombarolo En verdad, el análisis de las diferentes formas de

percibir los problemas a enfrentar a través del fortalecimiento de

instituciones participativas en la Región que nos facilita en la página 9 del

documento estudiado, constituye un interesante punto de partida que de algún

modo induce a identificar cuál es la visión predominante en las instituciones en

que a diario desarrollamos nuestro trabajo. Si usamos a modo de “listas de

control” las tablas que sintetizan las diferencias entre la visión funcionalista y

otras visiones del desarrollo...A qué conclusión arribamos? Podemos

reconocer cuál de esas visiones orienta nuestras prácticas? Más una que

otra? ¿Qué dudas emergen?



64

Sabemos que toda dicotomía orienta pero es a la vez irremediablemente reductiva

(Cuidado, no estamos diciendo reduccionista!) Un modo de evitar

fundamentalismos teóricos es revisar si todas las posiciones que se nos

presentan como antagónicas, desde el poder y la conciencia de nuestros

actores se viven como tales. Puede que lo sean en muchos casos y en ellos el

valor de estas dicotomías es el de ayudarnos a mantener siempre a la vista la

direccionalidad perseguida. En otras ocasiones, quizás convenga leer las

diferentes posiciones en términos de polaridades de un continuum en irresoluble

tensión... o como contradicciones que admiten más de un modo de

articulación y resolución. Eso es posible sólo si lo intentamos desde el examen

de nuestras prácticas situadas.

Desde esta perspectiva quizás en algún casos reconozcamos que “el problema” de

una institución concreta es que -además de estar aquejada por el componente

sistémico de la inequidad y las fallas de representación- en su lectura de

contexto no las reconoce, tornando así ineficaz e ineficiente todo lo que

se propone hacer... Tal vez en otro caso, descubramos que si bien la pobreza y

la exclusión requieren para desaparecer de una “más equitativa distribución del

capital económico y simbólico generado en la región”... implementar esa solución

exige simultáneamente profundas transformaciones en los actuales

sistemas de gestión públicos y privados... O que la tarea nodal de las

organizaciones sociales en la clarificación y propuesta de metas

auténticamente transformadoras no se contrapone al mejoramiento de su

capacidad de generar proyectos,

adquirir reconocimiento y obtener recursos. En particular, dotarse de aquellos

simbólicos que les garanticen amplia interlocución sintiéndose en pie de igualdad,

funcionamiento valioso por excelencia como indica Amartya Sen, siempre que se

haga desde la propia escala de valores.



65

Revisen entonces la producción de sus propios espacios institucionales. ¿Cómo

procesan todo esto? ¿Cómo han jugado en la disputa por sostener los contenidos

universalizantes de la ciudadanía garantizada estatalmente o fomentar el

fortalecimiento de un Tercer Sector entre el Estado y el Mercado? ¿De qué tipo de

herramientas se han apropiado en el proceso, para qué aplicaciones y con qué

resultados? ¿Cuáles se revelaron como las más adecuadas y por qué? ¿Cuáles de

entre sus capacidades se han preocupado intencionalmente de incrementar y

reorientar? ¿Cuáles se descuidaron?

El nivel mismo de las acciones para el propio fortalecimiento puede ser muy

revelador: ¿Predominan como instancias enriquecedoras los foros, seminarios,

jornadas, talleres de formación presencial y virtual, la contratación de consultorías

o asesorías sobre cuestiones específicas o se privilegian otras alternativas, más

aptas para dejar “capacidad instalada” en orden a su aplicación futura a nuevos

dominios de práctica (equipamiento ad hoc, pasantías, capacitación en los puestos

de trabajo, experiencias de trabajo en red) ?

De las respuestas a estos - entre otros - interrogantes surge “el estado de

situación” institucional y ¿por qué no? personal ante la problemática de la

participación. Cuando se logra su reconstrucción, puede afinarse la percepción

sobre lo que es necesario, en orden a lograr lo que se desea en la materia.

e.- Nuevas claves para el camino

Desde nuestra perspectiva, las variables e indicadores propuestos por

Bombarolo (a partir del trabajo de reformulación de los sistemas de diseño y

evaluación de los Programas del Ministerio de Desarrollo Social de la Argentina a

partir del año 2000) proporcionan pistas valiosas que pueden ser adoptadas (y

adaptadas) en la revisión periódica de planes, programas, proyectos y acciones

tendientes a profundizar las instancias de participación ciudadana y de

generación de consensos en los espacios locales ... claro está,



66

si es esa la senda elegida y la modalidad acordada para transitarla! Si no lo es...

habrá que construir las propias herramientas desde otro punto de

partida!

Para nosotros, cualquiera que sea el contenido puntual de la experiencia

participativa a evaluar, existen ciertos ejes que marcan diferencia y no se

pueden descuidar:

Si se afectan los procesos decisorios

1. La posibilidad de consensuar... sobre aquello sobre lo que se ha de consensuar

2. La existencia de debate explícito sobre el sentido de los procesos

3. Los niveles de involucramiento de quienes participan en instancias realmente

decisorias

4. La calidad de canales a través de los que se efectiviza la participación

(institucionalización, accesibilidad, transparencia)

5. La posibilidad de decidir sobre la asignación y gestión de recursos

Si se afectan la institucionalidad y la interinstitucionalidad preexistentes

6. La existencia de instancias previstas y operantes para diseñar, gestionar y

evaluar las experiencias en forma conjunta

7. Los tipos de relacionamiento interinstitucional generados

8. Las posiciones –cambiantes o no – que los actores asumen en esa interacción

9. Los impactos generados sobre la institucionalidad preexistente (en sus aspectos

normativos, presupuestarios, jerárquicos, funcionales, etc.)

Si se transforman las capacidades de los actores involucrados

10. Niveles de distribución material y simbólica afectados ( redistribución)

11. La apropiación de información y conocimientos específicos por los actores

involucrados



67

12. Las capacidades fortalecidas en los actores de menor poder relativo

(aprendizajes efectivos reconocidos)

Resultando en rasgos reconocibles de integralidad, innovación y

sustentabilidad.

f.- Lecturas obligatorias

Recordamos aquí el material que nos sirviera de “espejo”:

Bombarolo, Félix, “Devaneos sobre personas, pensares y sentires. Alrededor de

los conceptos de capital social, participación ciudadana y fortalecimiento

institucional en América Latina”, (Buenos Aires, Abril, 2002). Documento

preparado para la Red de Solidaridad Social de Colombia. Publicado

originalmente en: www.organizacionpoleas.net y luego también como parte del

Documento “Experiencias de desarrollo de capital social en contexto de

conflicto y post conflicto en América Latina” (ver bibliografía complementaria).

g.- Ampliando el campo (links, foros, notas de interés)

Bombarolo, Félix, “Fortalecimiento de la participación ciudadana frente a los retos de la desigualdad social” (Buenos Aires, marzo, 2002). Documento España. Publicado en: http://www.nauyaka.net/somos/articulos/fortalecimiento.pdf , área de descarga de

documentos.

http://www.newwebsite.iom.int/jahia/webdav/site/myjahiasite/shared/shared/mainsite/published_docs/books/Memorias.pdf

http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/ilpes/noticias/paginas/5/5825/P5825.xml&xsl=/ilpes/tpl/pp18f.xsl&base=/ilpes/tpl/top-bottom.xsl - Sitio de Publicaciones del ILPES

(Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social - Naciones Unidas-CEPAL)

h.- Ejercicio final de auto-evaluación

http://www.organizacionpoleas.net/

http://www.nauyaka.net/somos/articulos/fortalecimiento.pdf



http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/ilpes/noticias/paginas/5/5825/P5825.xml&xsl=/ilpes/tpl/pp18f.xsl&base=/ilpes/tpl/top-bottom.xsl





68

1) Después de cumplir con las lecturas obligatorias y reflexionar sobre los

aportes de este Curso a la luz de la experiencia personal

2) les proponemos a modo de Ejercicio de Cierre un trabajo, que a la vez

de permitir nuestra evaluación, constituye por sobre todo un momento de

auto-evaluación y exposición:

Consigna: Completen por favor la ficha individual -Anexo Clase 4 - y

envíenla para nuestra consideración

Anexo clase 4

Ficha de evaluación

a.- Soy

(Nombre)



69

b.- Ahora que el trecho de camino compartido se acerca al final, quiero que sepan de mí que... (incluye tu breve presentación –no más de

diez renglones- al estilo de las que Félix nos hizo de doña Zunilda, Karol, Ramón, Mayela o Germán...)

c.- Reconozco que aporto desde esta/s experiencia/s personal/es en materia de participación

d.- Revisando mi experiencia y lo trabajado en este Curso hoy enfrento y reflexiono así, acerca de algunas de las principales dimensiones problemáticas que plantean la PARTICIPACIÓN Y

CONSTRUCCION DE CONSENSOS EN EL NIVEL LOCAL:

Sentido

Oportunidad

Viabilidad



70

Contenido

Representatividad

Capacidades

Límites

Vínculos

Modalidad de gestión

Herramientas

Evaluación

Sostenibilidad



71

Documents

Díaz, C. et al - Curso de Alta Gerencia Municipal