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DIPLOMARBEIT Herr Ingo Waldhart Qualitätsmanagement und Qualitätscontrolling in der öffentlichen Verwaltung Mittweida, 2014

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DIPLOMARBEIT

Herr Ingo Waldhart

Qualitätsmanagement und Qualitätscontrolling in der

öffentlichen Verwaltung

Mittweida, 2014

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Fakultät Wirtschaftswissenschaften

DIPLOMARBEIT

Qualitätsmanagement und Qualitätscontrolling in der

öffentlichen Verwaltung

Autor: Herr Ingo Waldhart

Studiengang: Wirtschaftsingenieurwesen

Seminargruppe: KW10wBA-F

Erstprüfer: Prof. Dr. rer. oec. Johannes N. Stelling

Zweitprüfer: Prof. Dipl. Kfm. Dr. Andreas Hollidt

Einreichung: Mittweida, 23.09.2014

Verteidigung/Bewertung: Mittweida, 2014

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Bibliografische Beschreibung:

Waldhart, Ingo: Qualitätsmanagement und Qualitätscontrolling in der öffentlichen Verwaltung. - 2014. - VII, 76, III S. Mittweida, Hochschule Mittweida, Fakultät Wirtschaftswissenschaften, Diplomarbeit, 2014

Referat:

Öffentliche Verwaltungen sind in den letzten Jahren mit veränderten Rahmenbe-dingungen sowie mit anspruchsvolleren Kunden und Bürgern konfrontiert. Dies erfordert eine Veränderung der Einstellungen und Verhaltensweisen sämtlicher Mitglieder einer Organisation und zwingt die Verwaltungen im öffentlichen Sektor zu einer Anpassung. Das Qualitätsmanagement stellt dabei eine Form zur Mo-dernisierung und Effektivierung öffentlicher Dienstleistungen dar. Diese Arbeit beschäftigt sich mit möglichen Konzepten für das Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung und mit einem Ansatz von geeigneten Methoden, Ver-fahren und Instrumenten zur Messung von Qualität bzw. für das Qualitätscontrol-ling. Auch der Aspekt der praktischen Umsetzung soll am Beispiel einer Arbeit-nehmerschutzbehörde beleuchtet werden.

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Inhalt I

Inhalt

Inhalt ......................................................................................................................... I

Abbildungsverzeichnis ................................................................................................ IV

Tabellenverzeichnis ..................................................................................................... VI

Abkürzungsverzeichnis .............................................................................................. VII

1 Einleitung ....................................................................................................... 1

1.1 Problemstellung............................................................................................... 1

1.2 Zielsetzung der Arbeit ..................................................................................... 2

1.3 Methodischer Aufbau der Arbeit ...................................................................... 2

2 Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung ........................................... 5

2.1 Die öffentliche Verwaltung ............................................................................... 5 2.1.1 Abgrenzung des Begriffs der öffentlichen Verwaltung ..................................... 5 2.1.2 Der Kundenbegriff in der öffentlichen Verwaltung ............................................ 7 2.1.3 Der Geschäftsprozess in der öffentlichen Verwaltung ..................................... 8

2.2 Klärung des Qualitätsbegriffes ....................................................................... 10 2.2.1 Historische Herleitung ................................................................................... 10 2.2.2 Sichtweisen des Qualitätsbegriffes ................................................................ 12 2.2.3 Der Begriff der Dienstleistungsqualität ........................................................... 13

2.3 Qualitätsmanagement für öffentliche Verwaltungen ....................................... 14 2.3.1 Aufgaben des Qualitätsmanagements ........................................................... 15 2.3.2 Aufbau einer Qualitätskultur .......................................................................... 17

2.4 Qualitätscontrolling als Subsystem des Qualitätsmanagements .................... 18 2.4.1 Ziele und Funktionen des Qualitätscontrollings ............................................. 18 2.4.2 Eingliederung des Qualitätscontrollings in die Organisation .......................... 19

3 Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung .............................................................................. 21

3.1 Qualitätsmanagement nach DIN EN ISO 9000ff ............................................ 21 3.1.1 Die Normenreihe DIN EN ISO 9000ff ............................................................ 21 3.1.2 Die acht Grundsätze des Qualitätsmanagements .......................................... 23 3.1.3 Der prozessorientierte Qualitätsmanagement-Ansatz .................................... 24

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II Inhalt

3.2 Total Quality Management als umfassendes Qualitätsmanagementmodell ... 25 3.2.1 Philosophie des Total Quality Managements ................................................ 26 3.2.1.1 Kundenorientierung ....................................................................................... 27 3.2.1.2 Mitarbeiterorientierung .................................................................................. 27 3.2.1.3 Prozessorientierung ...................................................................................... 27 3.2.1.4 Managementverantwortung........................................................................... 27 3.2.2 Das Modell der European Foundation for Quality Management .................... 28 3.2.3 Implementierung des Total Quality Managements in der Organisation .......... 31

3.3 Der Ansatz des Common Assessment Framework ....................................... 33 3.3.1 Entstehung und Zielsetzung des Common Assessment Framework ............. 33 3.3.2 Der Prozess der Selbstbewertung ................................................................. 34

3.4 Vergleichende Betrachtung der drei Qualitätsmanagement-Modelle ............. 37

4 Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements und Qualitätscontrollings in der öffentlichen Verwaltung ............................... 39

4.1 Ansätze zur Messung der Dienstleistungsqualität ......................................... 39 4.1.1 Kundenorientierte Messansätze .................................................................... 39 4.1.1.1 Objektive Messverfahren .............................................................................. 39 4.1.1.2 Subjektive Messverfahren ............................................................................. 40 4.1.2 Organisationsorientierte Messansätze .......................................................... 45 4.1.2.1 Managementorientierte Messverfahren ......................................................... 45 4.1.2.2 Mitarbeiterorientierte Messverfahren ............................................................. 48

4.2 Ausgewählte Instrumente des Qualitätscontrollings ...................................... 49 4.2.1 Kennzahlen und Kennzahlensysteme als Controllinginstrument ................... 49 4.2.1.1 Der Kennzahlenbegriff .................................................................................. 50 4.2.1.2 Das Konzept und die Funktionen eines Kennzahlensystems ........................ 50 4.2.2 Benchmarking ............................................................................................... 51 4.2.3 Balanced Scorecard ...................................................................................... 52

5 Qualitätsmanagement bei einer Arbeitnehmerschutzbehörde ................ 55

5.1 Die Arbeitsinspektion als Teil der öffentlichen Verwaltung ............................ 55

5.2 Ablauf zur Umsetzung des Total Quality Managements ................................ 56 5.2.1 Entwicklung des Total Quality Management Systems ................................... 56 5.2.2 Umsetzung des Total Quality Management Systems .................................... 60 5.2.3 Das Ende des Total Quality Management Prozesses.................................... 62

5.3 Ergebnisse des Total Quality Managements ................................................. 63 5.3.1 Übersicht der Ergebnisse des Total Quality Managements ........................... 63 5.3.2 Instrumente der strategischen Steuerung ...................................................... 64 5.3.2.1 Rahmenstrategie ........................................................................................... 64 5.3.2.2 Kennzahlen ................................................................................................... 66 5.3.2.3 Risikobasierte Auswahl der Betriebe für die Kontrolle ................................... 69

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Inhalt III

5.4 Erkenntnisse aus der Einführung des Total Quality Managements ................ 72

6 Ausblick ....................................................................................................... 75

Literatur ...................................................................................................................... 77

Anlagen ...................................................................................................................... 89

Anlagen, Teil 1 ................................................................................................................ I

Anlagen, Teil 2 .............................................................................................................. III

Selbstständigkeitserklärung

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IV Abbildungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Prozessmodell der öffentlichen Leistungserstellung ..................................... 8

Abbildung 2: Grundstruktur von Verwaltungsprozessen .................................................... 9

Abbildung 3: Die Entwicklungsstufen zum Total Quality Management ............................ 11

Abbildung 4: Gliederung der operativen Aufgaben nach dem Demingkreis ..................... 15

Abbildung 5: Modell eines prozessorientierten Qualitätsmanagementsystems ................ 24

Abbildung 6: Grundpfeiler des Total Quality Managements ............................................. 26

Abbildung 7: Grundkonzepte der Excellence des EFQM-Modells ................................... 28

Abbildung 8: EFQM-Modell für Excellence ...................................................................... 29

Abbildung 9: RADAR-Bewertung .................................................................................... 30

Abbildung 10: Reifegradmodell der TQM-Implementierung ............................................. 32

Abbildung 11: CAF-Modell 2013 ..................................................................................... 34

Abbildung 12: Zehn Schritte zur Verbesserung der Organisation mit CAF ...................... 35

Abbildung 13: Beispiel einer FMEA ................................................................................. 46

Abbildung 14: Schema eines Ursache-Wirkungs-Diagramms ......................................... 47

Abbildung 15: Benchmarking-Prozessschritte ................................................................. 52

Abbildung 16: Balanced Scorecard für den öffentlichen Bereich ..................................... 53

Abbildung 17: Projektinstanzen bei der Einführung von TQM.......................................... 58

Abbildung 18: Beispiel für Maßnahmenfestlegung zum Qualitätskriterium 4b ................. 60

Abbildung 19: Aufbau der Rahmenstrategie .................................................................... 64

Abbildung 20: Ampelsystem zur Einstufung der Betriebe ................................................ 70

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Abbildungsverzeichnis V

Abbildung 21: Monitoring System der Arbeitsinspektion .................................................. 70

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VI Tabellenverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Unterschiede zwischen öffentlicher Verwaltung und privaten Unternehmen ..... 6

Tabelle 2: Beispiel für ein Befähiger-Themenfeld ............................................................ 35

Tabelle 3: Bewertungsskala für Befähiger – erweiterte Bewertung .................................. 36

Tabelle 4: Bewertungsskala für Ereignisse – erweiterte Bewertung ................................ 37

Tabelle 5: Fragebogen zur Messung der zehn Dimensionen .......................................... 42

Tabelle 6: Werthaltung und Fragen für IST-Zustandsanalyse zu einem Kriterium ........... 58

Tabelle 7: Auszug aus konsolidiertem QM-Handbuch der Arbeitsinspektion ................... 59

Tabelle 8: Kernleistungen der Arbeitsinspektion ............................................................. 65

Tabelle 9: Beispiel für das Produkt „Überprüfung“ ........................................................... 66

Tabelle 10: Kennzahl „Durchschnittliche Lieferzeit für Besichtigungsergebnisse“ ........... 67

Tabelle 11: Auswertung der Kennzahlen für das Jahr 2006 ............................................ 68

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Abkürzungsverzeichnis VII

Abkürzungsverzeichnis

BMWA Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit

BMASK Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz

CAF Common Assessment Framework

DIN Deutsches Institut für Normung

EEA EFQM Excellence Award

EFQM European Foundation for Quality Management

EN Europäische Norm

FMEA Fehlermöglichkeits- und Einflussanalyse

FRAP Frequenz-Relevanz-Analyse für Probleme

ISO International Organization for Standardization

KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement

PDCA Plan, Do, Check, Act

QM Qualitätsmanagement

TQM Total Quality Management

ZAI Zentral-Arbeitsinspektorat

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Einleitung 1

1 Einleitung

Die Einleitung stellt einen Überblick über die aktuelle Situation der öffentlichen Verwaltun-gen dar, welche in der Problemstellung beschrieben wird. In weiterer Folge werden die Zielsetzung und das methodische Vorgehen in dieser Arbeit erläutert.

1.1 Problemstellung

Die Rahmenbedingungen in den öffentlichen Verwaltungen unterliegen in den letzten Jah-ren kontinuierlichen Veränderungen. Neben der angespannten Haushaltslage stellen im-mer schnellere Arbeitsabläufe und eine zunehmende Arbeitsverdichtung die öffentlichen Verwaltungen vor neue Herausforderungen.1 Die zu erfüllenden Aufgaben werden auf-grund kurzfristiger Einsparungspotentiale auf immer weniger Mitarbeiter2 verteilt, ohne dass vorher Prozesse analysiert und angepasst werden. Die daraus resultierende Mehr-belastung der verbliebenen Mitarbeiter führt zu sinkender Qualität der Arbeit, geringerer Zufriedenheit der Leistungsempfänger und negativer Motivation der restlichen Mitarbei-ter.3

Auf den ersten Blick scheint es nicht selbstverständlich, dass die Verwaltung als Anbieter öffentlicher Leistungen im Wettbewerb steht. Der wachsende Druck nach Privatisierung von Verwaltungsleistungen treibt Behörden schon aus Daseinsängsten in den Wettbe-werb.4 Jeder, der die Benchmarks kennt, nach denen die Leistungsfähigkeiten von öffent-lichen Leistungen miteinander verglichen werden, kann sich davon selbst überzeugen.5 Zudem werden für die Standortentscheidung von Unternehmen auch sog. weiche Fakto-ren, wie Kultur, Bildung, Sport oder Einkaufsmöglichkeiten, die direkt oder indirekt auch von kommunalen Gestaltungsentscheidungen abhängig sind, immer wichtiger.6

1 Vgl. Henning (2010), S. 27.

2 Der besseren und übersichtlicheren Lesbarkeit wegen wurde in dieser Arbeit die männliche Schreibweise gewählt. Selbstverständlich sind damit immer die männliche und weibliche Form gemeint.

3 Vgl. Dunkhorst (1999), S. 24.

4 Vgl. Schütz (2002), S. 8.

5 Vgl. Bußjäger (2003), S. 8.

6 Vgl. Hill (2003), S. 2.

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2 Einleitung

Öffentliche Verwaltungen werden als höchst ineffizient wahrgenommen, da sie vermeint-lich weder Qualität im Service noch Leistung im Verhältnis zu den Kosten erbringen.7 Die öffentliche Verwaltung als moderner Dienstleister muss gesetzliche und politische Zielvor-gaben erfüllen und gleichzeitig kunden- und mitarbeiterorientiert, kostenbewusst, effektiv, effizient und transparent ihre Aufgaben erfüllen.8 Dazu benötigen die Verwaltungen Me-thoden und Instrumente, welche sie in die Lage versetzen, ihre Kunden und deren Erwar-tungen bzw. Bedürfnisse zu identifizieren sowie organisatorische Maßnahmen zur konti-nuierlichen Sicherung der Qualität.

1.2 Zielsetzung der Arbeit

Zielsetzung der vorliegenden Arbeit ist es, vor dem Hintergrund der aufgezeigten Prob-lemstellung die theoretischen Erkenntnisse auf dem Gebiet des Qualitätsmanagements zu erforschen und einen Einblick über die in öffentlichen Verwaltungen anwendbaren Kon-zepte zum Aufbau eines Qualitätsmanagementsystems und der möglichen Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements und des Qualitätscontrollings zu geben.

Mittlerweile sind verschiedenste Qualitätsmanagementmodelle national und international verbreitet. Für den Leser dieser Arbeit soll es möglich sein, sich einen Überblick über an-wendbare Qualitätsmanagementmodelle in der öffentlichen Verwaltung zu verschaffen und an einem Beispiel aus der Praxis zu erfahren, welche Ergebnisse und Erkenntnisse aus der Umsetzung eines Qualitätsmanagementsystems resultieren können.

1.3 Methodischer Aufbau der Arbeit

Nach der Einführung mit der Problemstellung, der Zielsetzung und dem abschließenden methodischen Aufbau dieser Arbeit erfolgt im zweiten Kapitel zur Einordnung des Themas und zur Definition zentraler Begriffe die Auseinandersetzung mit den theoretischen Grund-lagen des Qualitätsmanagements und Qualitätscontrollings.

Im dritten Kapitel werden Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung erarbeitet. Die für öffentliche Verwaltungen bedeutendsten Model-le werden einzeln dargestellt und einer vergleichenden Betrachtung unterzogen.

Aufbauend auf den theoretischen Grundlagen werden im vierten Kapitel Methoden, Ver-fahren und Instrumente des Qualitätsmanagements und Qualitätscontrollings beschrie-

7 Vgl. Dupré, (2013), S. 130.

8 Vgl. DBB Beamtenbund und Tarifunion (2002), S. 8.

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Einleitung 3

ben. Hierbei erfolgen eine strukturelle Zusammenstellung über die Ansätze zur Messung der Dienstleistungsqualität und die Ausführungen über ausgewählte Instrumente des Qua-litätscontrollings.

Im fünften Abschnitt dieser Arbeit wird am Beispiel einer Arbeitnehmerschutzbehörde auf-gezeigt, wie Qualitätsmanagement in einer Organisation aufgebaut und umgesetzt wer-den kann. Daran anschließend werden die Ergebnisse und Erkenntnisse aus der Einfüh-rung des Total Quality Managements beleuchtet.

Die Arbeit endet mit einem Ausblick auf zukünftige Entwicklungen im Qualitätsmanage-ment in öffentlichen Verwaltungen.

Die theoretische Abhandlung des Themas erfolgt auf Basis einer umfassenden Literatur-recherche unter Berücksichtigung von Basisliteratur und weiterführender vertiefender Lite-ratur sowie ergänzender Internetrecherche.

Die praktische Behandlung erfolgt primär auf Grundlage der bereits langjährigen Tätigkeit des Autors bei der Arbeitsinspektion sowie der Analyse von unveröffentlichten offiziellen Akten und informellen Dokumenten aus den Archiven des Zentral-Arbeitsinspektorate aus den Jahren 2000 bis 2007. Zu den weiteren Entwicklungen werden Akten und Dokumente der Jahre 2012 bis 2014 herangezogen.

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Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung 5

2 Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung

Jeder von uns hat aufgrund seiner Erfahrungen im täglichen Leben eine eigene Vorstel-lung von Qualität. Ebenfalls ist ihre Bedeutung für jeden einzelnen unterschiedlich ausge-prägt. Daher ist es zweckmäßig, vor dem Einstieg in das Qualitätsmanagement zunächst einige Begriffe zu definieren und zu charakterisieren. In weiterer Folge wird das Quali-tätsmanagement mit seinen Aufgaben und die Anforderungen an die öffentliche Verwal-tung zum Aufbau einer Qualitätskultur behandelt. Zudem erfolgt ein Überblick über das Qualitätscontrolling als Subsystem des Qualitätsmanagements mit seinen Zielen und Funktionen. Schließlich wird noch die Eingliederung des Qualitätscontrollings in die Orga-nisation beleuchtet.

2.1 Die öffentliche Verwaltung

Öffentliche Verwaltungen bewegen sich immer mehr in Richtung moderne Dienstleister. Die Qualität der angebotenen Produkte und Leistungen gewinnt zunehmend an Gewicht. Dabei spielen die Wünsche und Bedürfnisse der Kunden eine wesentliche Rolle. Den Ausgangspunkt für das Qualitätsmanagement in öffentlichen Verwaltungen bilden die Geschäftsprozesse selbst. Für ein besseres Verständnis ist die Charakteristik von öffentli-chen Verwaltungen, deren Kunden und der Geschäftsprozesse eine wichtige Grundlage.

2.1.1 Abgrenzung des Begriffs der öffentlichen Verwaltung

Eine allgemein gültige Definition des Begriffs der öffentlichen Verwaltung existiert nicht, da die Vielfalt unterschiedlicher Einrichtungen eine umfassende Definition schwierig ge-staltet.9 Die Grundstruktur für den öffentlichen Sektor in Österreich bildet die Bundesver-fassung mit dem darin verankerten Grundprinzip der Bundesstaatlichkeit und dem Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung der österreichischen Gemeinden. Aus diesen Prinzi-pien leitet sich eine Verwaltungsstruktur aus drei Ebenen von Gebietskörperschaften mit jeweils entsprechenden Verwaltungsorganisationen ab:10

• die Bundesverwaltung auf zentralistischer Ebene, • neun Landesverwaltungen der Bundesländer auf föderalistischer Ebene, • sowie 2.357 Gemeindeverwaltungen auf der Ebene der kommunalen Selbstverwaltung.

9 Vgl. Hilgers (2008), S. 97.

10 Vgl. Bundeskanzleramt (2011), S. 4.

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6 Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung

Darüber hinaus bestehen noch 99 Verwaltungsbezirke, die keine eigenständigen Gebiets-körperschaften darstellen und in die Landesverwaltungen bzw. in die größeren Städte eingegliedert sind.

Die öffentliche Verwaltung erfüllt im Rahmen ihres Wirkungsbereichs die Aufgaben des Bundes, der Länder und der Kommunen und erbringt somit Leistungen für das politische System. Sie ist eine (Dienst-)Leistungsverwaltung für die Allgemeinheit mit ausgeprägten Tätigkeitsfeldern etwa im Sozial-, Gesundheits-, Bildungs- und Kulturbereich sowie auch eine Förderverwaltung.11 Die gesamte staatliche Verwaltung darf nur aufgrund der norma-tiven Vorgaben der Gesetze ausgeübt werden. Ihre Funktion liegt primär in der Durch- und Umsetzung jener kollektiv verbindlichen Entscheidungen, die im Rahmen der gesetz-gebenden Gewalt formuliert worden sind.12

Bei einer ersten Betrachtung unterscheiden sich die Verwaltungsleistungen nicht wesent-lich vom privaten Dienstleistungssektor. Eine grundlegende Unterscheidung von öffentli-chen Verwaltungen zu privatwirtschaftlichen Unternehmen lässt sich jedoch in nachste-hender Tabelle zusammenfassen.

Unterschiedsmerkmale Öffentliche Verwaltung Private Unternehmen

Ziel Erfüllung öffentlicher Aufgaben Gewinnmaximierung

Verantwortung Regelungen und Gesetze nehmen Großteil der Eigenverantwortung ab

Eigene Verantwortung für Aufga-benerfüllung

Marktausrichtung Gemäß Rechtsquellen Gemäß Nachfrage

Finanzierung Steuern und Abgaben Umsatzerlöse

Wirtschaftliche Wettbewerbssituation Nein Ja

Bestandsrisiko Nein Ja

Steuerungsprinzip Politische Legitimation Marktwirtschaftliche Ordnung

Kontrolle Finanzkontrolle Erfolgskontrolle

Grundlage Verfassung Gesellschaftsvertrag bzw. -zweck

Tabelle 1: Unterschiede zwischen öffentlicher Verwaltung und privaten Unternehmen13

11 Vgl. Bundeskanzleramt Österreich (2011), S. 8.

12 Vgl. Hopp/Göbel (1999), S. 3.

13 In Anlehnung an Becker et al. (2007), S. 8.

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Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung 7

Die wesentlichsten Unterschiede zwischen dem privaten und öffentlichen Bereich können zusammenfassend in der auf Gewinn und Umsatz ausgerichteten Orientierung der privat-wirtschaftlichen Unternehmen und der Aufgabenerfüllung der öffentlichen Verwaltung auf-grund politischer Vorgaben festgehalten werden.

2.1.2 Der Kundenbegriff in der öffentlichen Verwaltung

Die Kundengruppen in der öffentlichen Verwaltung sind sehr vielfältig und treten mit ebenso unterschiedlichen Forderungen und Bedürfnissen bzw. Interessen an sie heran.14 Unter Kunde wird in der öffentlichen Verwaltung primär der Konsument von Dienstleistun-gen verstanden, der eher passiv bleibt und auf Bedürfnisbefriedigung aus ist. Aufgrund des überwiegenden Monopolcharakters staatlicher Leistungen können die Kunden dem-zufolge häufig nicht entscheiden, ob sie eine Leistung in Anspruch nehmen wollen oder auch nicht.15 Sein Auftreten gegenüber der Verwaltung als Anbieterin von Dienstleistun-gen wird durch eine Anspruchshaltung gekennzeichnet.16

Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) hat aufgrund der unterschiedlichen Rollen der Kunden gegenüber der öffentlichen Verwaltung eine Klassifizierung unter Berücksichtigung der verschiedenen Anforderungen auf die ge-wünschte Qualität getroffen. Sie unterscheidet dabei z.B. die Bürger als Teil der öffentli-chen Gemeinschaft, Nutzer öffentlicher Einrichtungen im Gemeingebrauch, Hilfeempfän-ger, Adressaten belastenden Verwaltungshandeln, Nachfrager von internen Verwaltungs-leistungen und die Mitarbeiter.17

Für bestimmte Verwaltungsbereiche ist die Übernahme des der Definition von Qualität unterliegenden Kundenbegriffs nicht ohne weiteres möglich.18 So sind im Rahmen eines Bauverfahrens für einen Betrieb die zuständigen Behörden verpflichtet, nicht nur die Inte-ressen des Bauwerbers sondern auch die Schutzinteressen anderer Bürger wahrzuneh-men. Auflagen zum Nachteil des Antragstellers können möglicherweise von den Anrai-nern durchaus begrüßt werden. In diesen Fällen ist der Kundenbegriff in dem Sinne zu erweitern, dass die Erwartungen sowohl des unmittelbar als auch mittelbar Betroffenen einbezogen werden.19

14 Vgl. Dunkhorst (1999), S. 35.

15 Vgl. Gourmelon et al. (2011), S. 349.

16 Vgl. Hopp/Göbel (1999), S. 78.

17 Vgl. Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (1995), S. 28ff.

18 Vgl. Deutscher Beamtenbund und Tarifunion (2002), S. 15.

19 Vgl. Ebenda, S. 15.

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8 Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung

2.1.3 Der Geschäftsprozess in der öffentlichen Verwaltung

Sämtliche aus staatlichem Handeln erzeugten Ergebnisse in der öffentlichen Verwaltung sind das Resultat eines Leistungserstellungsprozesses20, mit dem eine möglichst hohe Wirkung des durch die Politik festgelegten und zukünftig zu erreichenden Zustandes in der Gesellschaft erzielt werden soll. Die Modernisierungsmaßnahmen in der öffentlichen Verwaltung, häufig mit dem Schlagwort New Public Management oder Electronic Government bezeichnet, stellen im Kern auf die Gestaltung dieser Leistungserstellungs-prozesse ab und erfordern im Vorfeld deren transparente Betrachtung.21

In der Literatur werden sowohl die Begriffe Prozesse als auch Geschäftsprozesse, häufig beide synonym verwendet. Unter einem Prozess kann eine sequentielle Abfolge von Akti-vitäten, die eine oder mehrere Arten von Input beanspruchen, und einen Output mit einem Wert für einen Kunden innerhalb oder außerhalb der Organisation bieten, verstanden werden.22 Das Deutsche Institut für Normung e.V. (DIN) versteht unter einem Geschäfts-prozess einen „Vorgang mit einem definierten Anfang und einem definierten Ende, der durch eine oder mehrere Bedingungen ausgelöst und in seinem Ablauf durch die beteilig-ten Akteure entsprechend ihrer Rolle und unter Einsatz von Sachmitteln bzw. durch Re-geln mit dem Ziel gesteuert wird, definierte Leistungen (Produkte oder Dienstleistungen) von Wert für interne und externe Kunden oder Prozesse zu erzeugen“ 23. Aus der Sicht-weise, dass ein Geschäftsprozess eine definierte Leistung für einen Prozess erzeugen soll, lässt sich ableiten, dass der Geschäftsprozess eine Untermenge eines Prozesses darstellt. Das Prozessmodell der öffentlichen Leistungserstellung kann demnach wie folgt dargestellt werden:

Abbildung 1: Prozessmodell der öffentlichen Leistungserstellung24

20 Vgl. Pieper (2009), S. 19.

21 Vgl. Becker et al. (2007), S. 29.

22 Vgl. Bieger (2007), S. 45.

23 Deutsches Institut für Normung e. V. (2009), S. 7.

24 In Anlehnung an Bundeskanzleramt Österreich (2014a), o.S.

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Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung 9

Jeder (Geschäfts-)Verwaltungsprozess in der öffentlichen Verwaltung setzt einen Auslö-ser voraus, der den eigentlichen Prozessablauf anstößt. Ein solcher Anstoß erfolgt oft durch:25

• einen Antrag, • eine Anfrage, • einen Termin, • eine Anforderung, • eine behördliche Eigenfeststellung, • ein Ereignis, • einen vorgelagerten Geschäftsprozess.

Die Auslöser bedienen sich dabei für ihre Anliegen den unterschiedlichsten Medien, wie Brief, Telefon, E-Mail, Fax oder persönlicher Vorsprache. Die Grundstruktur von Verwal-tungsprozessen soll in nachstehender Abbildung verdeutlicht werden.

Abbildung 2: Grundstruktur von Verwaltungsprozessen26

25 Vgl. Deutsches Institut für Normung e.V. (2009), S. 10.

26 In Anlehnung an Deutsches Institut für Normung e.V. (2009), S. 11.

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10 Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung

Die Prozesse in der öffentlichen Verwaltung können nach deren Funktionen unterschie-den werden. Eine Kategorisierung lässt sich vornehmen in Fachprozesse, die die eigentli-chen Kernprozesse darstellen, Führungsprozesse und Unterstützungsprozesse. Die Fachprozesse bündeln jene Aktivitäten, welche von Input zu Output zusammenhängen und einen eigenständigen Beitrag zu der beabsichtigten Gesamtwirkung der Verwaltung leisten.27 Führungsprozesse beschreiben führungsrelevante Abläufe wie Planung, Steue-rung und Kontrolle innerhalb der Organisationseinheit und gehören nicht zur unmittelba-ren Aufgabenerledigung. Sie umfassen Aufgaben wie Verwaltungssteuerung, Planung und Qualitätskontrolle. Unterstützungsprozesse erbringen für die Kunden keine direkte Wertschöpfung, sind aber für die Durchführung der Kernprozesse von Bedeutung.

2.2 Klärung des Qualitätsbegriffes

Das Wort Qualität bezieht seinen Ursprung aus der lateinischen Sprache und leitet sich aus „qualis“ und „qualitas“ ab. Qualis bedeutet „wie beschaffen“ und befasst sich mit der Art und Weise der Beschaffenheit, der Güte oder dem Wert eines Objektes28, wohingegen qualitas sich nicht nur auf die Beschaffenheit, sondern auch auf deren Verhältnis zu Din-gen oder Prozessen bezieht und so zum Ausdruck bringt, dass sich Qualität an einem Vergleichsmaßstab misst.29

2.2.1 Historische Herleitung

Bereits zu Zeiten des Pyramidenbaus im alten Ägypten mussten die Baumeister detaillier-te Regeln beachten, um die Qualität der Bauwerke zu sichern. Noch bis ins 19. Jahrhun-dert hinein war für alle Handwerker die Notwendigkeit gegeben, ihre Produkte einer Quali-tätssicherung zu unterziehen.30 Anfang des 20. Jahrhunderts rückte die Endkontrolle in den Fabriken in den Vordergrund. Sie sorgte schließlich für die Qualität der Produkte. In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts wurde die Prüfung der Produktqualität durch die Statistik mit der Erstellung von Stichprobenplänen stark verbessert. Bereits in den 60er-Jahren, vermehrt in den 70er Jahren beginnt mit den gestiegenen Ansprüchen der Kun-den eine Ablöse der Qualitätskontrolle durch die Qualitätssicherung mit dem Gedanken-gut des Vorbeugens und der Verbesserung. Das Styling und die Qualität bestimmen das Kaufverhalten an einem gesättigten Markt. In den 80er Jahren begann sich eine neue Form des Qualitätsmanagements durchzusetzen. Die Beschränkung auf die Qualitätskon-

27 Vgl. Becker et al. (2007), S. 31.

28 Vgl. Bruhn (2013a), S. 30.

29 Vgl. Bruhn (2013c), S. 24.

30 Vgl. Gourmelon et al. (2011), S. 343f.

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Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung 11

trolle bzw. Qualitätssicherung der Produkte reichte nicht mehr aus. Das neue Qualitäts-management-Modell berücksichtigt nicht nur die Qualität der Produkte eines Unterneh-mens sondern bezieht sich auf alle Unternehmensprozesse in der gesamten Prozesskette vom Lieferanten bis zum Kunden unter Einbeziehung der Mitarbeiter und Führungskräf-te.31 In den 90er Jahren wurden die Bestrebungen, sich mithilfe von Qualitätsmethoden einen qualitativen Vorsprung zu verschaffen, weiter in Richtung Business Excellence ent-wickelt.32

Abbildung 3: Die Entwicklungsstufen zum Total Quality Management33

Die letzten Fortschritte im Qualitätsmanagement haben dazu beigetragen, dass das Qua-litätsmanagement nicht nur mehr im privatwirtschaftlichen Bereich, sondern auch vielfach in der öffentlichen Verwaltung Anwendung findet.

31 Vgl. Benes/Groh (2012), S. 25ff; Herberg (2002), S. 16; Seghezzi et al. (2007), S. 16ff.

32 Vgl. Seghezzi et al. (2007), S. 19.

33 In Anlehnung an Seghezzi et al. (2007), S. 19; Gourmelon et al. (2011), S. 345.

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12 Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung

2.2.2 Sichtweisen des Qualitätsbegriffes

In der Literatur sind zahlreiche Ausführungen zum Verständnis von Qualität zu finden. Für den ungeschulten Anwender sind die unterschiedlichen Betrachtungsweisen und teilweise komplizierten Formulierungen nicht immer einfach zu verstehen, auch weil sich der Quali-tätsbegriff im Laufe der Zeit verändert und weiterentwickelt hat. Eine vielseitig beachtete Betrachtungsweise des Qualitätsbegriffes geht auf Garvin zurück.34 Diese basiert auf ver-schiedenen Sichtweisen des Qualitätsbegriffes, den folgenden fünf Blickrichtungen:35

• Transzendente Sichtweise: Qualität ist absolut und universell erkennbar. Sie ist ein Zeichen von kompromisslos hohen Ansprüchen und Leistungen. Qualität ist in diesem Zusammenhang nicht präzise zu definieren und wird nur durch Erfahrungen empfun-den.

• Produktbezogene Sichtweise: Qualität ist präzise und messbar. Qualitätsunterschiede werden durch bestimmte Eigenschaften und Bestandteile eines Produktes quantitativ erkennbar.

• Anwenderbezogene Sichtweise: Qualität liegt im Auge des Betrachters. Letztlich wer-den vom Konsumenten nur jene Produkte als qualitativ hochwertig eingestuft, die die individuellen Wünsche und Bedürfnisse am besten befriedigen.

• Prozessbezogene Sichtweise: Qualität entsteht durch eine gut ausgeführte Arbeit und ist das Einhalten von Spezifikationen. Eine Abweichung der vorgegebenen Qualitäts-maßstäbe impliziert eine Verminderung des Produktes. Sie zielt auf die Gestaltung des Produktionsprozesses ab.

• Preis-Nutzenorientierte Sichtweise: Qualität wird durch Kosten und Preise bestimmt. Ein Qualitätsprodukt erfüllt eine bestimmte Leistung zu einem akzeptablen Preis oder steht in Übereinstimmung mit den Spezifikationen zu angemessenen Kosten.

In der heutigen Markt- und Wettbewerbssituation ist der anwenderorientierte bzw. kun-denorientierte Ansatz maßgebend, ergänzt um weitere spezifische Anforderungen zur Erstellung von Qualität, die insbesondere aus dem produkt-, prozess- und preis-nutzen-orientierten Ansatz resultieren.36

Im Zuge nationaler und internationaler Bestrebungen zur Normierung des Qualitätsmana-gements wurde der Qualitätsbegriff in der Norm DIN EN ISO 9000:2005 definiert als „Grad, indem ein Satz inharänter Merkmale Anforderungen erfüllt“37. Franke versucht, diese schwer verständliche Definition zu vereinfachen, indem er Qualität durch Beschaf-

34 Vgl. Bruhn (2013c), S. 24.

35 Vgl. Kamiske/Brauer (2011), S. 167.

36 Vgl. Bruhn (2013c), S. 25.

37 DIN EN ISO 9000:2005-12, S. 18.

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Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung 13

fenheit ersetzt, denn Qualität hat einen direkten Bezug zu Beschaffenheit.38 Darunter ver-steht Franke die Gesamtheit der einem Gegenstand innewohnenden Merkmale und Merkmalswerte. Schließlich ist Qualität: „Realisierte Beschaffenheit bezüglich geforderter Beschaffenheit“.

Promberger wählt einen pragmatischen Ansatz, der insbesondere auch auf öffentliche Verwaltungen Anwendung finden kann, indem er unter Qualität „die Erfüllung von Anfor-derungen bzw. Erwartungen an die Ressourcen (Personal, Gebäude und technische Aus-stattung), die Prozesse (Abläufe), Leistungen (Produkte) und Wirkungen“ versteht, wobei die Anforderungen und Erwartungen vom Gesetzgeber, von der Politik, den Bürgern und den Mitarbeitern einer Organisation stammen.39

Zusammenfassend liegt Qualität vor, indem sich Erwartungen und Beschaffenheit ent-sprechen und führt zum Nutzen und zur Zufriedenheit der Anspruchsgruppen.

2.2.3 Der Begriff der Dienstleistungsqualität

Dienstleistungen weisen gegenüber Gütern eine Reihe von Besonderheiten auf. Sie las-sen sich beschreiben als immaterielle Güter, die von personellen oder materiellen Leis-tungsträgern an externen Faktoren (Kunde selbst oder sein Verfügungsobjekt) erbracht werden.40

Bei der Erstellung von Dienstleistungsqualität ist das Dreiecksverhältnis aus den Anforde-rungen aus Sicht der Kunden, der Wettbewerber sowie der eigenen Organisation zu be-rücksichtigen.41 Werden diese drei Dimensionen in die Betrachtung von Dienstleistungen einbezogen, kann die Dienstleistungsqualität in folgende Teilqualitäten unterschieden werden:42

• Strukturqualität: Darunter werden die materiellen und organisatorischen Rahmenbe-dingungen verstanden, die eine Organisation aufweist, um Qualität anbieten zu kön-nen. Sie wird geprägt durch die Fähigkeit, eine Leistung zu erstellen (Können) und die Bereitschaft, dies zu tun (Wollen).

• Prozessqualität: Sie umfasst alle für die Leistungserstellung erforderlichen Aktivitäten. Dabei ist auch der externe Faktor (Kunde und Verfügungsobjekt) zu betrachten.

38 Vgl. Franke (2012), S. 48.

39 Vgl. Promberger (2004), S. 36.

40 Vgl. Kamiske/Brauer (2011), S. 52.

41 Vgl. Bruhn (2000), S. 30.

42 Vgl. Gourmelon et al. (2011), S. 351.

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14 Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung

• Ergebnisqualität: Diese bezieht sich auf das Ergebnis der fertigen Leistung und zeigt, ob sie den Anforderungen des Kunden entspricht. Im Bereich der öffentlichen Verwal-tungen sind die Ergebnisse (Wirkungen) des Verwaltungshandelns allerdings oft erst zu einem späteren Zeitpunkt sichtbar (präventive Maßnahmen im Arbeitnehmerschutz).

Aufbauend auf einer Verknüpfung der verschiedenen Qualitätsbegriffe und vor dem Hin-tergrund der charakteristischen Besonderheiten von Dienstleistungen definiert Bruhn die Dienstleistungsqualität als „die Fähigkeit eines Anbieters, die Beschaffenheit einer pri-mären intangiblen43 und der Kundenbeteiligung bedürfenden Leistung gemäß den Kun-denerwartungen auf einem bestimmten Anforderungsniveau zu erstellen“.44 Einfacher ausgedrückt ist darunter die Beschaffenheit einer Leistung zu verstehen, die ein bestimm-tes Leistungsniveau erreicht und den Erwartungen der Kunden entspricht. „Gute“ Qualität zeigt sich gegenüber den Bürgern oder anderen Anspruchsgruppen der öffentlichen Ver-waltung beispielsweise, wenn:45

• sie für ein Anliegen nur einmal die Behörde aufsuchen müssen, • Warte- und Bearbeitungszeiten angemessen sind, • die Mitarbeiter höflich, freundlich und fachlich kompetent sind, • sie individuell informiert und beraten werden, • die Mitarbeiter leistungswillig sind, • sich Form und Sprache am Empfänger orientieren, • sie sich auf die Rechtmäßigkeit von Entscheidungen verlassen können, • sie sich ernst genommen fühlen, • sie sich bei einer unabhängigen Stelle beschweren können, • auf ihre Bedürfnisse eingegangen wird, • Leistungsversprechen eingehalten werden.

2.3 Qualitätsmanagement für öffentliche Verwaltungen

Nachdem die Grundlagen für das Verständnis der öffentlichen Verwaltungen und der Qualitätsbegriff behandelt wurden, soll im Folgenden das Qualitätsmanagement betrach-tet werden. Die DIN EN ISO 9000:2005 versteht unter Qualitätsmanagement „aufeinander abgestimmte Tätigkeiten zum Leiten und Lenken einer Organisation“ 46. Entsprechend dieser Definition ist Qualitätsmanagement als Führungsaufgabe aufzufassen, die von der Leitung in der Organisation wahrgenommen werden muss.

43 intangibel = nicht greifbar

44 Vgl. Bruhn (2013a), S. 33.

45 Vgl. Gourmelon et al. (2011), S. 348.

46 DIN EN ISO 9000:2005-12, S. 21.

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2.3.1 Aufgaben des Qualitätsmanagements

Die Aufgaben des Qualitätsmanagements umfassen für gewöhnlich das Festlegen der Qualitätspolitik und der Qualitätsziele, die Qualitätsplanung, die Qualitätslenkung, die Qualitätsverbesserung und die Qualitätssicherung.

Als Teil des Qualitätsmanagements beschreibt die Qualitätspolitik die übergeordneten Absichten und die Ausrichtung einer Organisation zur Qualität, wie sie durch die oberste Leitung formell ausgedrückt werden.47 Sie vermittelt der Organisation eine Grundorientie-rung bezüglich Qualität und bildet den Handlungsrahmen zur strategischen und operati-ven Umsetzung.48 Die Qualitätspolitik ist meist sehr allgemein formuliert, indem sie Merk-male wie Kundenzufriedenheit, Wirtschaftlichkeit, Umweltfreundlichkeit und große Ser-vicebereitschaft beschreibt.49

Die in einem Qualitätshandbuch oder öfter auch in einem Leitbild einer Organisation fest-gehaltene Qualitätspolitik wird auf operativer Ebene durch die Qualitätsplanung, Qualitäts-lenkung, Qualitätssicherung und Qualitätsverbesserung umgesetzt.

Abbildung 4: Gliederung der operativen Aufgaben nach dem Demingkreis50

47 Vgl. DIN EN ISO 9000:2005-12, S. 20.

48 Vgl. Seghezzi et al. (2007), S. 85.

49 Vgl. Gourmelon et al. (2012), S. 354.

50 In Anlehnung an Seghezzi et al. (2007), S. 137.

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16 Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung

Im Rahmen der Qualitätsplanung werden die Qualitätsanforderungen an die ver-schiedensten Leistungen einer Organisation vorausschauend festgelegt. Die Erwartungen und Anforderungen aus Leistungsempfänger- und Anbietersicht sind zu ermitteln, um ent-sprechend den Vorstellungen der Anspruchsgruppen die Leistungen entwickeln und an-bieten zu können.51 Die auf Basis der festgestellten Ansprüche zu erreichenden Quali-tätsziele sind in einer aufgabengerechten Form zu beschreiben und die für die Zielerrei-chung notwendigen Konzepte bzw. Ausführungsprozesse festzulegen und zu dokumentie-ren.

Die Qualitätslenkung ist auf die Erfüllung der durch die Qualitätsplanung vorgegebenen Qualitätsanforderungen gerichtet. Sie beinhaltet alle vorbeugenden, überwachenden und lenkenden Tätigkeiten zur Erreichung der Qualitätsziele. Die Aufgaben können konkreti-siert werden mit der: 52

• Strukturierung der wettbewerbsentscheidenden Prozesse, • Identifizierung von Maßnahmen zur Erreichung der Konformität zwischen in der Pla-

nungsphase ermittelten Qualitätsanforderungen und der tatsächlichen Serviceleistung, • Ermittlung der Produkt- und Prozessqualität, • Festlegung von Verantwortlichkeiten für die einzelnen Aufgaben und Prozesse des

Qualitätsmanagements.

Die Qualitätslenkung stellt im Qualitätsmanagement eine wesentliche Aufgabe dar, da die höchsten Anstrengungen, ein Ziel zu erreichen, oft an mangelnder Verfolgung und Kon-trolle der Auswirkungen der eingeleiteten Maßnahmen scheitern.53

In den Aufgabenbereich der Qualitätsverbesserung fällt die Erhöhung der Fähigkeit zur Erfüllung der Qualitätsanforderungen, wobei die Anforderungen jeden beliebigen Aspekt wie Wirksamkeit, Effizienz oder Rückverfolgbarkeit betreffen kann.54 Dadurch soll das Verhalten von Führungskräften und Mitarbeitern in Richtung höheren Qualitätsbewusst-seins und besserer Lernfähigkeit verändert werden.55

Die Qualitätssicherung zielt darauf ab, dass durch Erzeugen von Vertrauen, die Qualitäts-anforderungen durch geeignete Maßnahmen erfüllt und Fehlerquellen möglichst frühzeitig erkannt und behoben werden.

51 Vgl. Bruhn (2013b), S. 119.

52 Vgl. Bruhn (2013c), S. 133.

53 Vgl. Benes/Groh (2012), S. 137.

54 Vgl. DIN EN ISO 9000:2005-12, S. 21.

55 Vgl. Seghezzi et al. (2007), S. 196.

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Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung 17

2.3.2 Aufbau einer Qualitätskultur

Ausgangspunkt für ein erfolgreiches Qualitätsmanagement bildet die in einer Organisation vorherrschende Qualitätskultur, also die Grundeinstellung der Organisation gegenüber Qualität. Die alleinige Einführung eines Qualitätsmanagementsystems führt noch nicht zwangsläufig zu mehr Qualität in der öffentlichen Verwaltung. Vielmehr sind es auch die in der Organisation gelebten Werte, Normen und Handlungsmuster, die die instrumentelle Ebene des Qualitätsmanagements erweitern. In der Praxis werden geplante Prozesse, die zur Qualitätsentwicklung beitragen sollen, nur funktionieren, wenn sämtliche Akteure vom Sinn eines Verfahrens überzeugt sind und ein gemeinsames Verständnis von der jeweili-gen Zuständigkeit und Verantwortung entwickelt haben.56

Nach dem Konzept der European University Association sind die zum Aufbau einer Quali-tätskultur förderlichen Faktoren:57

• Kommunikation: es sind passende und ausreichende Kommunikationsstrukturen und Kommunikationsanlässe zum Thema Qualität und Qualitätsmanagement vorhanden,

• Partizipation: möglichst viele Akteure sind in der Organisation in Qualitätsmanage-mentprojekte eingebunden,

• Vertrauen: Fehlerkultur und Vertrauenskultur im Umgang mit Feedback und Evalua-tionsergebnissen ist aufgebaut.

Broekmate et. al. wählen einen ähnlichen Ansatz, indem sie die wichtigsten Werte eines ganzheitlichen Qualitätsmanagements mit Kritik- und Lernfähigkeit, offene Kommunikation und Dialogfähigkeit, Zukunfts- und Lösungsorientierung, Konfliktfähigkeit, mit Unsicherheit umgehen sowie positives Menschenbild und Vertrauenskultur zusammenfassen.58

Eine wesentliche Rolle beim Aufbau einer Qualitätskultur nehmen die Führungskräfte ein, die einerseits Veränderungsprozesse leiten und begleiten und andererseits sich den ge-änderten Anforderungen stellen müssen. Zu diesen Anforderungen an Führungskräfte gehört die Fähigkeit, die neuen Werte in der Organisation nicht nur zu vermitteln sondern sie auch gleichzeitig leben und vorleben. Führungskräfte müssen nicht unbedingt die bes-ten Sachbearbeiter sein. Sie sollen aber den Mitarbeitern ein Umfeld schaffen, indem sie

56 Vgl. Boentert (2013), S. 128.

57 Vgl. Jonach et al. (2012), S. 8.

58 Vgl. Broekmate et al. (2001), S. 311f.

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18 Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung

sich entfalten und innerhalb von Grenzen unter Berücksichtigung der Organisationsziele selbst verwirklichen können und Werte im Idealfall unbewusst beherzigen.59

2.4 Qualitätscontrolling als Subsystem des Qualitätsmana-gements

Im Rahmen des Qualitätsmanagements in öffentlichen Verwaltungen werden ver-schiedenste Tätigkeiten, von der Analyse über die Planung bis zur Umsetzung und Ver-besserung von Prozessen und Dienstleistungen durchgeführt. Zur Unterstützung und Ko-ordination der erwähnten Aktivitäten ist ausgehend von einem konsequenten Kosten-Nutzen-Verständnis der Qualitätsmanagementprozess durch das Qualitätscontrolling zu vervollständigen.60 Dabei ist das Qualitätscontrolling als Teilsystem des Qualitätsmana-gements und des Controllings in einer Organisation zu verstehen.

2.4.1 Ziele und Funktionen des Qualitätscontrollings

Ein wesentliches Ziel des Qualitätscontrollings ist es, auf operativer Ebene die Qualität der erzeugten Produkte und Dienstleistungen durch Überwachung definierter Kennzahlen und Messwerte zu verbessern.61 Zu den weiteren Zielen des Qualitätscontrollings zählen die:62

• Umwandlung von Visionen in Strategien sowie Sicherstellung der Durchführung durch das Management,

• Anleitung der Mitarbeiter zur ständigen Verbesserung, • Darstellung von Motivationsfaktoren bei der qualitätsgerechten Entwicklung und Ver-

besserung von Produkten.

Benz/Becker-Flügel sehen das Qualitätscontrolling als die zielgerichtete Koordination aller Aktivitäten des Qualitätsmanagements und verstehen darunter die Organisation der Quali-tätsplanung, die Erfassung, Aufbereitung und Interpretation aller relevanten Qualitäts-,

59 Vgl. Ebenda, S. 313f.; Pralle (2007), S. 6.

60 Vgl. Bruhn (2013a), S. 69.

61 Vgl. Koch (2011), S. 42.

62 Vgl. Tomys (1995), S. 91.

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Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung 19

Zeit- und Kostendaten, sowie die Bereitstellung von Methodenwissen zur Weiterentwick-lung des Qualitätsmanagementsystems.63

Aus den vorliegenden Definitionen kann abgeleitet werden, dass das Qualitätscontrolling die Steigerung von Effektivität und Effizienz des Qualitätsmanagements sicherstellen soll. Während die Effektivität des Qualitätsmanagements auf die Leistungserstellung entspre-chend den Kundenanforderungen abzielt, ist unter Effizienz die wirtschaftliche Umsetzung qualitätsbezogener Aktivitäten zu verstehen. Zur Sicherstellung der Effektivität und der Effizienz hat das Qualitätscontrolling vier Funktionen zu erfüllen:64

• Koordinationsfunktion, indem die verschiedensten Qualitätsaktivitäten in einer Organi-sation sowohl auf unterschiedlichen Hierarchieebenen als auch zwischen den ver-schiedenen Organisationseinheiten abzustimmen sind,

• Informationsfunktion, indem die am Qualitätsmanagement beteiligten Abteilungen mit den jeweils benötigten Informationen versorgt werden,

• Planungsfunktion, indem die notwendigen Methoden und Techniken für das Qualitäts-management bereitgestellt werden,

• Kontrollfunktion, indem eine Überprüfung der qualitätsbezogenen Aktivitäten hinsicht-lich ihrer Zielerreichung erfolgt.

Die Koordination der vier Funktionen des Qualitätscontrollings erfolgt auf strategischer und operativer Ebene.

2.4.2 Eingliederung des Qualitätscontrollings in die Organisation

Die vorangegangenen Ausführungen implizieren, dass Qualitätscontrolling in einer Orga-nisation eine Notwendigkeit ist und mit den unterschiedlichen Organisationsbereichen und Funktionen eine Verknüpfung bilden.

Die Implementierung des Qualitätscontrollings kann in den unterschiedlichsten Abteilun-gen in einer Organisation erfolgen. Je nach Größe der Organisation und dem davon ab-hängigen Umfang der Aufgaben wird man für die Wahrnehmung dieser Tätigkeit eine ei-gene Stelle einrichten oder vom Qualitätsmanagement selbst durchführen lassen.65 Auf-grund der hochgradig integrativen Aufgabe darf das Qualitätscontrolling laut Haller jedoch kein isolierter Bereich in der Organisation darstellen, sondern sollte mit anderen Funktio-nen verknüpft sein. Auch Niemand/Ruthsatz stellen fest, dass das Qualitätscontrolling ein Teil des gesamten Controllingsystems einer Organisation darstellt und deswegen eine

63 Vgl. Benz/Becker-Flügel (1997), S. 5.

64 Vgl. Bruhn (2013b), S. 205ff.

65 Vgl. Kritzfeld (2010), S. 138.

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20 Theoretische Grundlagen und Begriffsbildung

enge Zusammenarbeit mit den anderen Controllingbereichen von maßgeblicher Bedeu-tung für die Effektivität und Effizienz des Qualitätscontrollings ist. Die einzelnen Control-lingbereiche müssen dabei stets miteinander in Kontakt stehen, um so die Grundlage für eine zielorientierte Steuerung der Vorgänge in der Organisation zu legen.66

In der öffentlichen Verwaltung sind die einzelnen Dienststellen einer Organisation öfter auf verschiedene Bundesländer oder im Bereich der Landesverwaltung auf verschiedene Be-zirke verteilt. Daher ist es zweckmäßig, das Qualitätscontrolling als zentrale Stabsstelle in der Organisation zu implementieren, die die Koordination und Informationsversorgung des strategischen Qualitätsmanagements vornimmt. In den Bundesländern bzw. Bezirken werden einzelne Stellen eingerichtet, die operative Aufgaben des Qualitätscontrollings durchführen.67

66 Vgl. Niemand/Ruthsatz (1990), S. 47.

67 Vgl. Niemand/Ruthsatz (1990), S. 50.

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Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement 21

3 Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsma-

nagement in der öffentlichen Verwaltung

Im vorangegangenen Kapitel wurden die Grundlagen für das Verständnis von Qualität und Qualitätsmanagement in öffentlichen Verwaltungen dargelegt. Als Basis zur Umsetzung von Qualität in der Organisation existieren verschiedene Qualitätsmanagementkonzepte nebeneinander. Diese Konzepte sind auf die unterschiedlichen Entwicklungsstufen des Qualitätsmanagements in der Vergangenheit zurückzuführen. An dieser Stelle werden die für den öffentlichen Sektor bedeutendsten Modelle für den Aufbau eines Qualitätsmana-gementsystems vorgestellt und anschließend einer vergleichenden Betrachtung unterzo-gen.

3.1 Qualitätsmanagement nach DIN EN ISO 9000ff

Die Normenreihe DIN EN ISO 9000ff bildet für viele Organisationen die Grundlage zum Aufbau eines Qualitätsmanagementsystems. Dabei handelt es sich um eine Organisati-onsform, in der Arbeitsabläufe, -prozesse und Organisationsstrukturen zur Sicherstellung der Qualität eindeutig festgelegt sind.68 Jedoch ist zu berücksichtigen, dass es ein Quali-tätsmanagementsystem nach DIN oder ISO nicht gibt, da eine Normung von Qualitätssys-temen nicht möglich ist. Es kann lediglich ein QM-System systematisch aufgebaut und nach DIN EN ISO 9001 dargelegt, aber nicht eingeführt werden.69 Diese These kann auch dahingehend bestätigt werden, dass in der DIN EN ISO 9000 von Qualitätssystemen und nicht nur von einem speziellen Qualitätsmanagementsystem die Rede ist.

3.1.1 Die Normenreihe DIN EN ISO 9000ff

Die International Organization für Standardization (ISO) entwickelte erstmals 1987 eine Normenreihe mit Modellen für die Gestaltung von Qualitätssystemen. Diese internationa-len Normen müssen aus formalen Gründen in das Europäische Normenprogramm über-nommen werden.70 Das ursprünglich für die industrielle Fertigung schrittweise aufgebaute

68 Vgl. Benes/Groh (2012), S. 280.

69 Vgl. Franke (2012), S. 7.

70 Vgl. Seghezzi et al. (2007), S. 222.

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Regelwerk wurde später mit einem Leitfaden für Dienstleistungen erweitert. Die in den vergangenen Jahren vollständig überarbeitete Norm ist deutlich flexibler und damit auch für Verwaltungen interessanter geworden71 und soll Organisationen bei der Verwirkli-chung und beim Arbeiten mit Qualitätsmanagementsystemen unterstützen.

Die Normenfamilie DIN EN ISO besteht derzeit aus den drei Einzelnormen DIN EN ISO 9000, DIN EN ISO 9001 und DIN EN ISO 9004.

Die DIN EN ISO 9000:2005 beschreibt die Grundlagen für Qualitätsmanagementsysteme und legt die Begriffe des Qualitätsmanagements fest. Ihr liegt ein prozessorientierter An-satz zu Grunde, der zum Leiten und Führen einer Organisation anregen soll. Dazu enthält sie auch Ausführungen über die Ziele der Qualitätspolitik und die Rolle der obersten Lei-tung. Weitere Abschnitte behandeln den Wert der Dokumentationsanforderungen und die Beurteilung von Managementsystemen.

Die DIN EN ISO 9001:2008 vermittelt die Anforderungen an ein Qualitätsmanagementsys-tem und lässt auch Abweichungen von Vorgaben zu, wenn diese aufgrund des Charak-ters einer Organisation nicht angewendet werden können. Sie ist von zentraler Bedeutung für den Aufbau eines Qualitätsmanagementsystems und liefert konkrete Hinweise, wie dieses im Sinne einer ständigen Verbesserung weiterzuentwickeln ist.72

Die DIN EN 9004: 2009 stellt einen Leitfaden zum Leiten und Lenken für den nachhaltigen Erfolg einer Organisation dar, mit dem Ziel, die Bedürfnisse und Erwartungen der relevan-ten Anspruchsgruppen langfristig in ausgewogener Weise zu erfüllen. Diese Norm ermög-licht den Organisationen einen Qualitätsmanagementansatz, der über die DIN EN ISO 9001 hinausgeht und in Richtung Total Quality Management (TQM) wirkt.

Das Ziel der Normenreihe DIN EN ISO 9000ff ist nicht das Festlegen der Produkt- oder Dienstleistungsqualität, sondern die Fähigkeit einer Organisation, Qualität zu erzeugen73, denn die Normen enthalten keine Anforderungen zur Sicherstellung der Produkt- oder Dienstleistungsqualität sondern lediglich Mindestanforderungen an ein Qualitätsmanage-mentsystem.74

71 Vgl. Broekmate et al. (2001), S. 198.

72 Vgl. Seghezzi et al. (2007), S. 226.

73 Vgl. Brüggemann/Bremer (2012), S. 125.

74 Vgl. Herberg (2002), S. 60.

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Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement 23

3.1.2 Die acht Grundsätze des Qualitätsmanagements

Im Rahmen des Qualitätsmanagements in einer Organisation ist es erforderlich, dass Qualitätsziele definiert werden und diese durch systematisches Leiten und Lenken der Organisation verfolgt werden. Die DIN EN ISO 9000:2005 hat zu diesem Zweck acht Grundsätze aufgestellt, die die oberste Leitung bei der Steigerung der Leistungsfähigkeit einer Organisation unterstützen sollen.

Susio und Kamiske/Brauer beschreiben die acht Grundsätze auf ähnliche Weise. Dies hängt wohl auch damit zusammen, dass es sich um normierte Anhaltspunkte für das Qua-litätsmanagement handelt. Die acht Grundsätze lauten im Detail wie folgt:75

• Kundenorientierte Organisation: Organisationen sind auf ihre Kunden angewiesen und sollten daher das notwendige Verständnis für die aktuellen und künftigen Erfordernisse der Kunden aufbringen, ihre Forderungen erfüllen und außerdem danach streben, die Kundenerwartungen zu übertreffen.

• Führung: Die Führungskräfte geben den einheitlichen Zweck und die Ausrichtung der Organisation vor. Sie sollten ein internes Umfeld schaffen, in dem sich die Mitarbeiter voll und ganz für die Zielerreichung der Organisation einsetzen können.

• Einbeziehung der Mitarbeiter: Die Mitarbeiter machen auf allen Ebenen das Wesen der Organisation aus und sind somit das Herz der Organisation. Ihre vollständige Einbin-dung gestattet die Nutzung ihrer Fähigkeiten zum Vorteil der Organisation.

• Prozessorientierter Ansatz: Das gewünschte Ergebnis lässt sich auf effizientere Weise erreichen, wenn die betroffenen Mittel und Aktivitäten als Prozess geleitet und gelenkt werden.

• Systemorientierter Managementansatz: Das Erkennen, Verstehen und Managen eines Systems von miteinander in Wechselbeziehung stehenden Prozessen fördern die Wirksamkeit und Effizienz der Organisation bei deren Zielerreichung.

• Ständige Verbesserung: Die ständige Verbesserung von Produkten und Dienstleistun-gen sollte eine dauernde Zielsetzung einer Organisation sein.

• Sachlicher Ansatz zur Entscheidungsfindung: Wirksame Entscheidungen basieren auf der Analyse von Daten und Informationen.

• Lieferantenbeziehungen zum gegenseitigen Nutzen: Eine Organisation und ihre Liefe-ranten sind miteinander verbunden. Für beide Seiten kann eine vorteilhafte Gestaltung der Beziehungen zu einer Erhöhung der Wertschöpfung beitragen.

75 Vgl. Susio (2004), S. 53f.; Kamiske/Brauer (2011), S. 60f.

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3.1.3 Der prozessorientierte Qualitätsmanagement-Ansatz

Die Grundlage der Normenfamilie DIN EN ISO 9000ff bildet das Modell eines prozessori-entierten Ansatzes, welcher sämtliche Aktivitäten in einer Organisation in einen systema-tischen Zusammenhang bringt.

Abbildung 5: Modell eines prozessorientierten Qualitätsmanagementsystems76

Seghezzi et al. verstehen unter dem prozessorientierten Ansatz die Verknüpfung einzel-ner Prozesse in einem System und die Betrachtung der Prozesse und deren Wechselwir-kungen untereinander, wobei die Prozesse aus der Sicht der Wertschöpfung zu behan-deln sind. Entscheidend sind die Prozessleistung und die Prozesswirksamkeit.77

76 In Anlehnung an DIN EN ISO 9000:2005-12, S. 10.

77 Vgl. Seghezzi et al. (2007), S. 228.

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Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement 25

Ausgangspunkt sind im vorliegenden Modell die Kunden mit ihren Erwartungen und Be-dürfnissen, die als Eingabe bzw. Auslöser eine Prozesskette anstoßen. Das Ergebnis dieser Prozesskette in Form eines Produktes oder einer (Dienst-)Leistung gelangt zum Kunden und soll bei diesem zu Zufriedenheit führen. Der innere Regelkreis stellt dabei das QM-System einer Organisation dar, welches die Produkt- bzw. Leistungserstellung und den damit ständig verbundenen Verbesserungsprozess umfasst.78 Laut Pfeifer steu-ern Managementprozesse unter Förderung der internen Kommunikation das gesamte System. Das Management stellt darüber hinaus sämtliche erforderlichen Mittel – wie qua-lifiziertes und motiviertes Personal sowie Produktionsmittel – für den reibungslosen Ablauf aller Kernprozesse (Produkt- bzw. Leistungsrealisierung) zur Verfügung. Die Produkt bzw. Leistungsrealisierung erfolgt entsprechend den Kundenanforderungen mit diesen Mitteln. Sämtliche Teilprozesse werden durch messende und überwachende Aktivitäten unter-stützt und aus Datenanalysen sowohl Verbesserungen für einzelne Teilprozesse als auch Informationen für das Management zum Leiten und Lenken der gesamten Kernprozesse und zur Verbesserung des Gesamtsystems abgeleitet.79

3.2 Total Quality Management als umfassendes Qualitäts-managementmodell

Der Begriff des Total Quality Managements rückte erstmals in den 1980er Jahren in den Blickpunkt von Wissenschaft und Praxis und versteht darunter eine auf Mitwirkung aller Organisationsmitglieder beruhende Führungsphilosophie, die die Qualität in den Mittel-punkt stellt.80

Die drei Grundpfeiler des Total Quality Managements ergeben sich aus den begrifflichen Bestandteilen von TQM, wobei „Total“ für die Einbeziehung sämtlicher an der Leistungs-erstellung beteiligten Personen steht, “Qualität“ als eine umfassende zielgerichtete Quali-tätsorientierung nach innen wie nach außen verstanden wird und das „Management“ nicht nur für sinnorientiertes Handeln sorgt, sondern in seiner Vorbildfunktion stilbildend für alle Mitarbeiter wirkt.81

78 Vgl. Broekmate et al. (2001), S. 199.

79 Vgl. Pfeifer (2001), S. 293.

80 Vgl. Haller (2005), S. 289.

81 Vgl. Rothlauf (2010), S. 67.

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26 Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement

Abbildung 6: Grundpfeiler des Total Quality Managements82

Das Total Quality Management (TQM) in der Form eines umfassenden QM-Systems ist gekennzeichnet als ein langfristiges Konzept, das die Qualität von Produkten und Dienst-leistungen einer Organisation in allen Bereichen und Funktionen verbessern soll.83 Dies setzt voraus, dass vom Kunden über die eigenen Mitarbeiter bis hin zum Lieferanten alle Bereiche erfasst und integriert werden84, und die Ausrichtung der Organisation auf den Kunden und dessen Zufriedenheit erfolgt.

3.2.1 Philosophie des Total Quality Managements

Total Quality bedeutet nicht nur einen ganzheitlichen Denk- und Handlungsansatz son-dern steht für eine anspruchsvolle Philosophie, zielt auf Kunden- und Mitarbeiterorientie-rung ab und richtet sich in seiner Prozessorientierung an alle in einer Organisation betei-ligten Personen.85

Im Folgenden sollen die Grundorientierungen des TQM und die Verantwortung des Ma-nagements einer Betrachtung unterzogen werden.

82 In Anlehnung an Kamiske/Brauer (2011), S. 311.

83 Vgl. Rothlauf (2010), S. 66.

84 Vgl. Kamiske/Brauer (2011), S. 311.

85 Vgl. Seghezzi (2007), S. 272.

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Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement 27

3.2.1.1 Kundenorientierung

Der Kunde nimmt im Bereich von Dienstleistungen und folglich auch im Bereich öffentli-cher Verwaltungen eine wesentliche Rolle ein. Er allein entscheidet, ob eine Leistung sei-ne Erwartungen erfüllt und somit zu seiner Zufriedenheit führt. Ein zentrales Ziel des TQM ist die Schaffung von Kundenzufriedenheit. Daher steht die Kundenorientierung im Mittel-punkt der Leistungserstellung. Dazu ist es erforderlich, dass das gesamte Denken und Handeln in einer Organisation auf die Bedürfnisse, Wünsche und Probleme des Kunden ausgerichtet wird.86

3.2.1.2 Mitarbeiterorientierung

Die Mitarbeiterorientierung bildet einen weiteren Baustein im TQM-Konzept und kann als eine Grundhaltung verstanden werden, bei der versucht wird, das Problemlösungs- und Kreativitätspotential eines jeden einzelnen Mitarbeiters zu aktivieren.87 Ziel ist einerseits die Steigerung des Interesses der Mitarbeiter an der Arbeit in der Organisation, anderer-seits die Nutzung des Know-hows der Mitarbeiter, um eine ständige Verbesserung aller Prozesse im Hinblick auf Qualität und Produktivität zu erreichen.88 Auch die Kundenzu-friedenheit kann nur durch motivierte und qualifizierte Mitarbeiter erreicht werden.

3.2.1.3 Prozessorientierung

Die Prozessorientierung als dritter Grundpfeiler einer TQM-Philosophie hat ihren Ursprung in der Erkenntnis, dass Organisationen effektiver arbeiten, wenn miteinander verknüpfte Tätigkeiten verstanden werden.89 Da jede dieser Aktivtäten als Prozess aufgefasst wer-den kann, ergibt sich durch eine Konzentration auf diese Prozesse bzw. Prozessketten ein ständiges Verbesserungspotential, das einen wesentlichen Beitrag zur Hebung von Qualität und Produktivität leistet.90

3.2.1.4 Managementverantwortung

Rothlauf sieht als „treibenden Motor“ zur Gewährleistung der Kunden-, Mitarbeiter- und Prozessorientierung in einer Organisation das Management verantwortlich. Die Führungs-

86 Vgl. Meier (2006), S. 71.

87 Vgl. Rothlauf (2010), S. 70.

88 Vgl. Kamiske/Brauer (2011), S. 134.

89 Vgl. Pfeifer (2010), S. 60.

90 Vgl. Rothlauf (2010), S. 74.

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28 Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement

kräfte sind es letztendlich, die maßgeblich dazu beitragen, dass ein einheitliches Denken und Handeln stattfindet.91 Sie müssen die internen Strukturen und ein Umfeld schaffen, indem sie sich für die Umsetzung der Qualitätspolitik und das Erreichen der Qualitätsziele einsetzen und durch ihr eigenes Verhalten den Qualitätsgedanken vorleben.

3.2.2 Das Modell der European Foundation for Quality Management

Das Modell der 1988 gegründeten European Foundation for Quality Management (EFQM) wurde erstmalig 1991 veröffentlicht und 1999 einer kompletten Revision unterzogen.92 In den darauffolgenden Jahren erfolgten mehrere Überarbeitungen und liegt nunmehr in der aktuellen Version als EFQM Excellence Modell 2013 vor.93

Das EFQM-Modell für Excellence sieht das Qualitätsmanagement als integralen Bestand-teil des allgemeinen Managements und fordert von den Führungskräften eine langfristige Strategie, die für alle Mitglieder einer Organisation handlungsleitend ist.94 Auch Be-nes/Groh sehen ein absolutes Engagement der Führungskräfte und eine umfassende Akzeptanz des Konzeptes für Exzellenz verantwortlich.95 Das EFQM-Modell basiert auf acht Grundkonzepten, die eine Organisation in Richtung der Exzellenz führen können.

Abbildung 7: Grundkonzepte der Excellence des EFQM-Modells96

91 Vgl. Rothlauf (2010), S. 77.

92 Vgl. Seghezzi et al. (2007), S. 274f.; Rothlauf (2010), S. 545.

93 Vgl. Deutsche Gesellschaft für Qualität, S. 2.

94 Vgl. Broekmate et al. (2001), S. 247.

95 Vgl. Benes/Groh (2012), S. 296.

96 In Anlehnung an Bruhn (2013a), S. 383.

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Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement 29

Organisationen, die für sich eine nachhaltige Exzellenz in Anspruch nehmen wollen, wei-sen zu allen acht Grundkonzepten eine hohe Ausprägung auf. Werden die hinter dem EFQM-Ansatz stehenden Konzepte nicht verstanden oder mitgetragen, ist die Umsetzung des Modells in der Organisation schwierig bis gegenstandslos.97

Das EFQM-Modell soll als eine Art große Checkliste dienen, welche Ursache-Wirkungs-Beziehungen zwischen den Aktivitäten und den Ergebnissen einer Organisation auf-zeigt.98 Das Modell umfasst neun Kriterien. Die Kriterien sind in zwei Blöcke unterteilt, die als Befähiger (5 Kriterien) und Ergebnisse (4 Kriterien) bezeichnet werden.

Abbildung 8: EFQM-Modell für Excellence99

Die Befähiger beschreiben Umstände, die die Bemühungen einer Organisation für eine hohe Qualität zum Ausdruck bringen, während die Ergebnisse die Wirkungen des Quali-tätsmanagements betreffen.100

97 Vgl. Bruhn (2013a), S. 383.

98 Vgl. Benes/Groh (2012), S. 297.

99 In Anlehnung an Bruhn (2013a), S. 384.

100 Vgl. Bruhn (2013a), S. 384ff.

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30 Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement

Das EFQM-Modell kann auf unterschiedliche Art und Weise von einer Organisation be-nutzt werden:101

• Sie können sich um einen europäischen Qualitätspreis bewerben. • Sie können eine Selbstbewertung mit dem EFQM-Modell durchführen. • Sie können im Rahmen einer Qualitätsbewertung, eines Benchmarking oder einer

Stärken-Schwächen-Analyse die Kriterien des Modells als Raster benutzen.

Als Basis für eine Beurteilung der Leistung einer Organisation dient das sogenannte Ra-dar, welches dem PDCA-Zyklus nach Deming entspricht und zur Bewertung der Teilneh-mer im Rahmen des EFQM Excellence Award (EEA) verwendet wird102. Das Wort „Radar“ setzt sich aus den Anfangsbuchstaben der Begriffe Results (Ergebnisse), Approach (Vor-gehensweise), Deployment (Umsetzung), Assessment (Bewertung) und Refinement (Ver-besserung) zusammen. 103

Abbildung 9: RADAR-Bewertung104

101 Vgl. Broekmate et al. (2001), S. 255.

102 Vgl. Bruhn (2013a), S. 388.

103 Vgl. Deutsche Gesellschaft für Qualität 2014, S. 4.

104 In Anlehnung an Zollondz (2011), S. 358.

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Aus der Radar-Logik ergeben sich folgende Forderungen an eine Organisation:105

• Definition der Ergebnisse (Results), die die Organisation mit ihrem Politik- und Strate-gieprozess erzielen möchte,

• Planung und Erarbeitung der Vorgehensweisen (Approaches), um die Ergebnisse zu erzielen,

• Systematische Umsetzung der Vorgehensweisen (Deployment), • Bewertung und Verbesserung der Vorgehensweisen und deren Umsetzung (Assess-

ment and Refinement).

Die Radar-Logik soll darstellen, dass wesentliche Verbesserungspotentiale von erzielten Ergebnissen durch eine Planung von Verbesserungsmaßnahmen zum weiteren Vorgehen ausgenutzt werden können. Dies soll Organisationen einen Anhaltspunkt zur strategi-schen Implementierung und Umsetzung ihres Qualitätsmanagementsystems geben und die Durchführung von Benchmarking und Selbstbewertungen ermöglichen.106

3.2.3 Implementierung des Total Quality Managements in der Organi-sation

Der Aufbau eines Total Quality Managementsystems in einer Organisation ist ein komple-xer Vorgang, der oft mehrere Jahre in Anspruch nimmt. Broekmate et al. sehen die Ent-wicklung des Qualitätsmanagements in einer Organisation als einen „Prozess des zu-nehmenden Reifegrades“, der in vier Phasen des zunehmenden Lernens und Besserwer-dens unterteilt werden kann.107 Dieses Reifegradmodell – auch Berliner Modell genannt – ist auf den Lehrstuhl von G. Kamiske und C. Malorny zurückzuführen (Vgl. Abbildung 10).108

In der Phase der Sensibilisierung lernt die Organisation das Qualitätsmanagementkonzept kennen, nämlich:109

• die Zielsetzung und die mit dem Qualitätsmanagement verbundene Qualitätskultur, • die Instrumente und Methoden, • die unterschiedlichen Vorgehensweisen.

105 Vgl. Quality Austria – Trainings, Zertifizierungs und Begutachtungs GmbH (2014), o.S.

106 Vgl. Bruhn (2013a), S. 388.

107 Vgl. Broekmate et al. (2001), S. 58.

108 Vgl. Seghezzi et al. (2007), S. 301.

109 Vgl. Broekmate et al. (2001), S. 58.

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Abbildung 10: Reifegradmodell der TQM-Implementierung110

In diesem Teilabschnitt des Implementierungsprozesses erfolgt die Schulung der Füh-rungskräfte und der Mitarbeiter, um dadurch ein besseres Verständnis der Grundprinzi-pien des Total Quality Managements und eine gemeinsame Sprache zu ermöglichen und die ersten Pilotprojekte werden gestartet. In der Anfangsphase ist eine Moderation durch einen externen Berater und ein begleitendes Training für die Qualitätsverantwortlichen sinnvoll.111

In der Realisierungsphase kann nach der Auswertung der Pilotprojekte und der Beseiti-gung aufgetretener Schwachstellen mit der organisationsweiten Implementierung von TQM begonnen werden. Über alle Hierarchieebenen und über alle Abteilungen und Pro-zesse sowie auf alle Produkte und Dienstleistungen gelangt der TQM-Ansatz zur Anwen-dung.112

In der Stabilisierungsphase sind alle Mitarbeiter einer Organisation am Qualitätsmanage-ment beteiligt. Erfolgreiche Verbesserungen werden in der Organisation kommuniziert und anschließend standardisiert.113 In dieser Phase sind auch die Qualitätsmerkmale für alle Produkte und Dienstleistungen definiert und das Controlling ein wesentlicher Bestand-teil in der Organisation.114 Broekmate et al. sehen in dieser Phase auch die Gefahr, dass der Prozess aufgrund auftretender Probleme ins Wanken kommt.

Die letzte Phase der Exzellenz ist ein sich fortsetzender Prozess ständiger Verbesserun-gen. Sämtliche Führungskräfte und Mitarbeiter sind mit den Strukturen und Abläufen des

110 In Anlehnung an Broekmate et al. (2001), S. 59.

111 Vgl. Ruter (1998), S. 14.

112 Vgl. Rothlauf (2010), S. 513.

113 Vgl. Ebenda, S. 513.

114 Vgl. Broekmate et al. (2001), S. 59.

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Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement 33

Qualitätsmanagements vertraut und es gilt im Hinblick auf eine lernende Organisation offen zu sein für neue Überlegungen und Denkanstöße.115

3.3 Der Ansatz des Common Assessment Framework

Der Common Assessment Framework (CAF) ist ein gemeinsames europäisches Quali-tätsbewertungssystem, welches speziell für die Selbstbewertung öffentlicher Verwaltun-gen entwickelt wurde. Im folgenden Abschnitt wird die Entstehung und die Zielsetzung des CAF sowie der Prozess der Selbstbewertung näher betrachtet.

3.3.1 Entstehung und Zielsetzung des Common Assessment Frame-work

Das CAF-Modell wurde von einer Expertengruppe zum Thema Verwaltungsmodernisie-rung116 auf Basis des EFQM entwickelt, im Mai 2000 auf der ersten Europäischen Quali-tätskonferenz in Portugal vorgestellt und in den Jahren 2002 und 2006 in einer überarbei-teten Fassung herausgegeben.117 Die aktuelle Version stammt aus dem Jahre 2013 und wurde gegenüber dem Vorgängermodell leicht angepasst.

Der CAF beruht auf der Annahme, dass “herausragende Leistungsergebnisse von Orga-nisationen für Bürgerinnen und Bürger / Kundinnen und Kunden, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und für die Gesellschaft durch Führungsqualität erzielt werden, die geeignete Strategien und Pläne entwickelt, das Personal entsprechend einsetzt, Partnerschaften nutzt, Ressourcen effizient verwendet und optimale Leistungsprozesse sicherstellt.118

Der CAF als ganzheitliches Instrument zur Selbstbewertung einer Organisation verfolgt folgende fünf Hauptziele:119

• die öffentlichen Verwaltungen mit den Prinzipien des TQM und der Kultur der Exzellenz vertraut machen,

• die Verwaltungen schrittweise an den PDCA-Zyklus heranführen,

115 Vgl. Rothlauf (2010), S. 513; Broekmate et al. (2001), S. 60.

116 Bei der Innovative Public Services Group (ISPG) handelt es sich um eine Expertengruppe, die ins Leben gerufen wurde, den Erfahrungsaustausch und die Zusammenarbeit im Bereich öffentliche Verwaltungsmo-dernisierung und der Leistungsverbesserung im öffentlichen Dienst in den EU-Mitgliedstaaten zu fördern.

117 Vgl. Hilgers (2008), S. 223.

118 Vgl. Bundesverwaltungsamt (2006b), S. 4.

119 Vgl. Bundeskanzlermat Österreich (2013), S. 10.

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34 Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement

• die Selbstbewertung der öffentlichen Organisationen erleichtern, um Verbesserungspo-tentiale zu erkennen und das Festlegen von Verbesserungsmaßnahmen zu erwirken,

• als Bindeglied zwischen den unterschiedlichen in Nutzung befindlichen QM-Modellen dienen,

• Leistungsvergleiche (Benchmarking und Benchlearning) zwischen verschiedenen Or-ganisationen des öffentlichen Sektors erleichtern.

Um diese Ziele zu erreichen, erfolgt im CAF-Modell eine Unterteilung in 9 Themenfelder mit insgesamt 28 Kriterien, die einerseits auf die Befähiger und andererseits auf die Er-gebnisse abzielen und im Rahmen einer Selbstbewertung erarbeitet werden.120

Abbildung 11: CAF-Modell 2013121

3.3.2 Der Prozess der Selbstbewertung

Für die praktische Umsetzung des CAF-Modells wurde ein Selbstbewertungszyklus ent-wickelt, der idealtypisch in zehn Schritten erfolgt und so zu einer kontinuierlichen Verbes-serung der Organisation beitragen soll.

120 Vgl. Gourmelon et al. (2011), S. 12.

121 In Anlehnung an Bundeskanzleramt Österreich (2013), S. 11.

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Abbildung 12: Zehn Schritte zur Verbesserung der Organisation mit CAF122

Die eigentliche Selbstbewertung erfolgt für jedes Themenfeld anhand verschiedener Krite-rien, die wie Anforderungen formuliert sind und mit Beispielen weiter präzisiert werden.

Themenfeld 1 - Führung Kriterium 1.1 Der Organisation durch die Entwicklung einer Mission, einer Vision sowie von Werten eine Rich-

tung vorgeben

Kriterium 1.2 Die Organisation, ihre Leistungsfähigkeit und ihre kontinuierliche Verbesserung steuern

Kriterium 1.3 Die Beschäftigten der Organisation motivieren und unterstützen und eine Vorbildfunktion ausü-ben

Kriterium 1.4 Angemessene Beziehungen zur Politik und zu anderen Interessengruppen pflegen

Tabelle 2: Beispiel für ein Befähiger-Themenfeld123

Für die Bewertung der Befähigerkriterien können eine einfache und eine erweiterte Be-wertungsmethode angewendet werden, die sich beide am PDCA-Zyklus nach Deming orientieren und eine Skala von 1-100 Punkten pro Kriterium vorsehen. Die einfache Be-wertung hat kumulativen Charakter, so dass eine Phase erst abgeschlossen sein muss,

122 In Anlehnung an Bundeskanzleramt Österreich (2013), S. 15.

123 In Anlehnung an Bundeskanzleramt Österreich (2013), S. 19

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bevor eine andere Phase beginnen kann.124 Die erweiterte Bewertungsmethode ermög-licht eine näher an die Praxis angelehnte Bewertung, da beispielsweise öffentliche Orga-nisationen zwar Dinge tun, die sie aber vorher nicht immer ausreichend geplant haben.125

Skala 0-10 11-30 31-50 51-70 71-90 91-100 Summe

Phase Belege Keine Belege. Nur vage Vorstellun-gen

Wenige schwache Belege, die einige Bereiche betreffen

Einige gute Belege, die relevante Bereiche betreffen

Überzeugen-de Belege, die die meisten Bereiche betreffen

Sehr über-zeugende Belege, die alle Bereiche betreffen

ausgezeichne-te Belege im Vergleich zu anderen Organisatio-nen, die alle Bereiche betreffen

Planen Die Planung beruht auf Bedürfnissen und Erwartun-gen der Interessengruppen. Sie erfolgt regelmäßig für alle relevanten Bereiche der Organisation

Punkte

Durch-führen

Die Durchführung erfolgt in festgelegten Prozessen und Verantwortlichkeiten und umfasst regelmäßig alle Bereiche der Organisation.

Punkte

Überprü-fen

Festgelegte Prozesse werden mittels relevanter Indikatoren überwacht und in allen Bereichen der Organisation regelmäßig überprüft.

Punkte

Weiter-entwi-ckeln

Korrektur- und Verbesse-rungsmaßnahmen werden-regelmäßig in allen relevan-ten Bereichen auf Basis der Überprüfungsergebnisse vorgenommen.

Punkte

Tabelle 3: Bewertungsskala für Befähiger – erweiterte Bewertung126

Die Bewertung der Ergebniskriterien erfolgt im Gegensatz zu den Befähigerkriterien nicht auf Basis des PDCA-Zyklus sondern mittels der sog. „Wahrnehmungsmessung“ durch Indikatoren ebenfalls auf einer Skala von 0-100 Punkten.127 Auch hier sind eine einfache und eine erweiterte Bewertung möglich.

124 Vgl. Hilgers (2008), S. 225.

125 Vgl. Bundeskanzleramt Österreich (2013), S. 59.

126 In Anlehnung an Bundeskanzleramt Österreich (2013), S. 60.

127 Vgl. Hilgers (2008), S. 226.

Verbesserungsbedürftige Bereiche

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Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement 37

Skala 0-10 11-30 31-50 51-70 71-90 91-100

Tendenzen Keine Messung Negative Tendenz Gleichbleibende Tendenz oder mäßiger Fortschritt

Konstanter Fort-schritt

Wesentlicher Fortschritt

Positiver Vergleich mit relevanten Organisationen bei allen Ergebnissen

Punkte

Ziele Keine oder lücken-hafte Informationen

Ergebnisse bleiben hinter Zielen zurück

Wenige Ziele werden erreicht

Einige Ziele werden erreicht

Die meisten Ziele werden erreicht

Alle Ziele werden erreicht

Punkte

Tabelle 4: Bewertungsskala für Ereignisse – erweiterte Bewertung128

3.4 Vergleichende Betrachtung der drei Qualitätsmanage-ment-Modelle

Die drei betrachteten Modelle als Basis für ein Qualitätsmanagementsystem sind insbe-sondere auf Grund der in den letzten Jahren durchgeführten Anpassungen der Normen-familie DIN EN ISO 9000ff nicht mehr gravierend. Deutlich erfolgte eine Annäherung des ISO-Konzeptes an das EFQM-Modell durch die Publikation des Leitfadens DIN EN ISO 9004. Zwischen dem EFQM-Modell und dem CAF sind die Übereinstimmungen in einem noch größeren Maße vorhanden. Dies ist auf den Umstand zurückzuführen, dass der CAF auf Grundlage des EFQM-Modells entwickelt wurde. Die Teilkriterien im CAF sind jedoch gegenüber dem EFQM-Modell modifiziert sowie inhaltlich und sprachlich an die Aufgaben und Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung zugeschnitten.129

Im Gegensatz zu einem Qualitätsmanagement entsprechend der DIN EN ISO 9000 Nor-menfamilie sind im EFQM-Modell beziehungsweise CAF-Modell keine Mindestanforde-rungen zu erfüllen. Jede Organisation kann ausgehend von ihren eigenen Bedürfnissen und Prioritäten das Modell mit Inhalten füllen und es gemäß den eigenen Möglichkeiten schrittweise vervollständigen.

In allen Modellen sind Ansätze der Kunden-, Mitarbeiter-, Prozess- und Ergebnisorientie-rung enthalten. Unterschiede sind speziell in der Bandbreite, im Detailierungsgrad und der Gewichtung der jeweiligen Bewertungskriterien auszumachen.130 Während die ISO-Normenreihe Mindestkriterien definiert, setzen das EFQM-Modell und das CAF-Modell bei einer kontinuierlichen Verbesserung aller beschriebenen Kriterien an.131

128 In Anlehnung an Bundeskanzleramt Österreich (2013), S. 61.

129 Vgl. Broekmate et. al. (2001), S. 262.

130 Vgl. Bundesverwaltungsamt (2014e), o.S.

131 Vgl. Thom/Ritz (2006), S. 193.

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38 Rahmenkonzepte als Basis für das Qualitätsmanagement

Aufgrund der Tatsache, dass die DIN EN ISO 9001 lediglich Anforderungen an ein QM-System formuliert, das EFQM-Modell und CAF-Modell aber ein Analyseinstrument dar-stellt, kann ein Handeln nach den beiden letztgenannten Modellen nur dann die Anforde-rungen der DIN EN ISO 9001 erfüllen, wenn die Lösungen so gewählt werden, dass den Vorgaben der Norm explizit Rechnung getragen wird. Allerdings ist davon auszugehen, dass bei einem hohen Verwirklichungsgrad der EFQM-Kriterien bzw. der CAF-Indikatoren bereits viele in der DIN EN ISO 9001 enthaltenen Themen und Aspekte eingehend be-handelt werden.132

Ein wesentliches Unterscheidungsmerkmal zwischen den Modellen aus Sicht öffentlicher Verwaltungen ist der finanzielle Aspekt. Nur für das Modell des CAF sind die Unterlagen allgemein und kostenfrei zugänglich. Zudem werden beim ISO-Modell die objektiven Er-gebnisse meist im Rahmen einer Fremdbewertung durch erfahrene Auditoren sicherge-stellt, während beim EFQM-Modell und beim CAF vor allem auf die Methode der Selbst-bewertung zurückgegriffen wird.133 Bruhn beziffert als Richtwerte die Kosten für den Pro-zess einer ISO-Zertifizierung durch externe Auditoren mit 4.500 € für kleine Unternehmen, mit 10.000 € für mittlere Unternehmen und einem Betrag ab 15.000 € für größere Unter-nehmen.134 Beim EFQM-Modell betragen die Bewerbungsgebühren zur Prüfung durch einen „Validator“ für die Stufe „Committed to Excellence" zwischen 4.000 € und 6.000 € beziehungsweise 11.000 € für die Stufe „Recognized for Excellence“135. Die Kosten für die Beantragung des „CAF-Gütesiegel“ belaufen sich auf 1.950 €.136

132 Vgl. Bundesverwaltungsamt (2014), S. 36.

133 Vgl. Stockmann (2006), S. 41.

134 Vgl. Bruhn (2013a), S. 403.

135 Vgl. Wikipedia (2014), o.S. Der Autor ist sich darüber bewusst, dass Wikipedia ungenaue Informationen enthalten kann. Eine Recherche von Fachliteratur hat jedoch zu keinen ergänzenden Ergebnissen geführt.

136 Vgl. KDZ - Zentrum für Verwaltungsforschung (2014), o.S.

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Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements 39

4 Methoden, Verfahren und Instrumente des Quali-

tätsmanagements und Qualitätscontrollings in

der öffentlichen Verwaltung

Eine wesentliche Grundlage für ein systematisches Qualitätsmanagement stellen quali-tätsbezogene Informationen dar. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, die Qualität durch geeignete Verfahren und Instrumente messbar zu machen137 und im Rahmen des Quali-tätscontrollings kontinuierliche Verbesserungsmaßnahmen zu planen, zu steuern und zu kontrollieren.

In diesem Kapitel werden daher Ansätze zur Messung der Dienstleistungsqualität disku-tiert und weiterhin ausgewählte Instrumente des Qualitätscontrollings dargestellt.

4.1 Ansätze zur Messung der Dienstleistungsqualität

Die Dienstleistungsqualität kann mit verschiedenen Methoden gemessen werden. In der Praxis werden heute meist jene Methoden angewendet, die bei der Qualitätswahrneh-mung durch die Kunden und die Mitarbeiter ansetzen.138 Deshalb erfolgt eine Unterschei-dung der Ansätze in kundenorientierte und organisationsorientierte Messverfahren.

4.1.1 Kundenorientierte Messansätze

Im Rahmen der kundenorientierten Messmethoden lassen sich die verschiedenen Ansät-ze nach deren Objektivitätsgrad in subjektive und objektive Messverfahren unterscheiden.

4.1.1.1 Objektive Messverfahren

Mittels den kundenbasierenden objektiven Messverfahren wird die Leistungsqualität einer Organisation zwar aus der Sicht des Leistungsempfängers beurteilt, nicht jedoch durch-

137 Vgl. Bruhn (2013b), S. 65.

138 Vgl. Bieger (2007), S. 178.

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40 Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements

subjektive, individuell erhobene Einschätzungen.139 Zu den objektiven Messansätzen zäh-len das sogenannte Silent-Shopper-Verfahren und die Expertenbeobachtung.

Silent-Shopper-Verfahren

Beim Silent-Shopper Verfahren werden Scheinkunden als Testpersonen eingesetzt, die verdeckt eine reale Situation als Leistungsempfänger simulieren und die Ergebnisse auf Basis eines standardisierten Katalogs schriftlich festhalten. Die Aufzeichnungen müssen allerdings unmittelbar nach Anschluss an die Simulation erfolgen, damit die Beobachteten sich nicht von der Testsituation beeinflussen lassen.140

Expertenbeobachtung

Analog zum Silent-Shopper-Verfahren wird bei der Expertenbeobachtung versucht, durch geschulte Fachleute im Leistungserstellungsprozess auftretende Mängel durch Beobach-tung zu erkennen.141 Die Experten übernehmen dabei die Rolle des Kunden und versu-chen durch eine möglichst objektive Beobachtung und Analyse der Leistungserstellungs-prozesse Erkenntnisse über offensichtliche Schwächen in der Leistungserstellung zu ge-winnen.142

4.1.1.2 Subjektive Messverfahren

Bei den subjektiven kundenorientierten Messverfahren wird im Gegensatz zu den objekti-ven Verfahren die Qualitätswahrnehmung aus Sicht einzelner Kunden auf Basis subjekti-ver Kriterien ermittelt. Es werden dabei merkmals-, ereignis- und problemorientierte Ver-fahren unterschieden. Die merkmalsorientierten Messansätze eignen sich vorrangig für die Quantifizierung von Qualitätsurteilen und deren Wichtigkeit, während die ereignisori-entierten Ansätze ein möglichst vollständiges Bild der Qualitätswahrnehmung durch die Leistungsempfänger liefern. Die problemorientierten Ansätze rücken die Analyse von Ne-gativereignissen in den Vordergrund.143

139 Vgl. Bruhn (2013b), S. 68.

140 Vgl. Haller (2005), S. 319.

141 Vgl. Bruhn (2013b), S. 71.

142 Vgl. Bruhn (2013c), S. 60.

143 Vgl. Bruhn (2013b), S. 72.

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Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements 41

Das Ziel der merkmalsorientierten Verfahren ist die Bestimmung der Gesamtleistung aus der Bewertung einzelner Leistungsmerkmale und deren Wichtigkeit für die Gesamtquali-tät. Da eine umfassende Darstellung der unterschiedlichen Methoden (z.B. SERVQUAL-Ansatz, Conjoint-Analyse, Vignette-Methode, usw.) den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde, wird hier beispielhaft das ARCHSECRET-Modell näher erläutert, welches speziell für Nonprofit-Organisationen entwickelt wurde.

ARCHSECRET-Modell

Das ARCHSECRET-Modell basiert auf dem SERVQUAL144-Ansatz und wurde im Zuge mehrerer Studien zur Messung der Dienstleistungsqualität im öffentlichen Sektor erwei-tert.145 Das Modell enthält zehn Qualitätsdimensionen, die in sechs SERVQUAL-orientierte und vier Nonprofit-orientierte Dimensionen unterteilt sind. Aus den englischen Anfangsbuchstaben dieser Dimensionen setzt sich auch das Akronym dieses Modells zusammen:146

• Access – Zugänglichkeit: Die Bereitschaft, den Anspruchsberechtigten durch geeignete Bedingungen Zugang zu den für sie geschaffenen Leistungen zu ermöglichen und die notwendigen Informationen zur Verfügung zu stellen.

• Responsiveness – Reaktionsfähigkeit: Prompte und zeitnahe Leistungserbringung so-wie individuelle Bedürfnisbefriedigung.

• Communication – Kommunikation: Höfliche und zuvorkommende Sprache und dane-ben die Bereitschaft, den individuellen Meinungen der Kunden zuzuhören.

• Humaness – Menschlichkeit: Respekt und Verständnis für die Kunden sowie freundli-cher, aufmerksamer Umgang mit den Leistungsempfängern.

• Security – Sicherheit: Dem Kunden das Gefühl von Geborgenheit und Sicherheit ver-mitteln.

• Enabling/Empowerment – Ermächtigung: Eine Umgebung schaffen, die die Entwick-lung jedes Individuums durch gezielte Unterstützung und Trainings fördert.

• Competence – Leistungskompetenz: Dabei steht die Leistung (Fachwissen, Fähigkei-ten und Fertigkeiten) der Institution im Mittelpunkt.

• Reliability – Zuverlässigkeit: Berücksichtigt die Leistungserstellung unter Einhaltung der in einer Organisation gemachten Vorgaben.

• Equity – Gerechtigkeit: Beschreibt die Fähigkeit, für alle Individuen und Gruppen eine gerechte Dienstleistung zu erbringen.

• Tangibles – Annehmlichkeit des tangiblen Umfeldes: Umfasst den aktuellen Ausstat-tungszustand einer Organisation wie Geräte, Räumlichkeiten, Mobiliar.

144 SERVQUAL setzt sich sprachlich aus den Begriffen „Service“ und Quality“ zusammen.

145 Vgl. Bruhn (2013b), S. 72.

146 Vgl. Pattloch (2010), S. 15f.; Bruhn (2013b), S. 72f.

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42 Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements

Die Messung der zehn Dimensionen erfolgt mit einem in folgender Tabelle dargestellten Fragebogen.

Dimensionen Indikatoren

Zugänglichkeit (Access)*

1. Die Organisation ist bereit, die Bedingungen der Anspruchsberechtigung zu verhandeln. 2. Die Organisation stellt sicher, dass die Räume, das Personal, das Equipment,

Kommunikationsmaterial und die Dienstleistung zugänglich sind. 3. Die Organisation stellt Informationen über mögliche finanzielle Unterstützung zur

Verfügung und steht mit Rat und Tat den Kunden zur Seite.

Reaktionsfähigkeit (Responsiveness)

1. Kunden werden prompt und zeitnah bedient. 2. Die Organisation geht konstruktiv mit Kundenbeschwerden um. 3. Die Organisation ist bereit, die Kundenrechte zu verteidigen und dafür zu kämpfen. 4. Die Organisation stellt die Dienstleistungen flexibel zur Verfügung, um auf individuelle

Kundenbedürfnisse einzugehen.

Kommunikation (Communication)

1. Die Mitarbeiter sind höflich und zuvorkommend im Umgang mit Kunden. 2. Die Mitarbeiter sind bereit, sich die individuellen Standpunkte der Kunden anzuhören. 3. Die Sprache der Mitarbeiter wird von den Kunden verstanden. 4. Vollständige und korrekte Informationen werden den Kunden zeitnah zur Verfügung

gestellt.

Menschlichkeit* (Humaness)

1. Die Mitarbeiter geben den Kunden Sicherheit in Bezug auf deren persönlichen Ängste, Bedenken und Probleme.

2. Die Mitarbeiter sind einfühlsam und berücksichtigen die individuellen Bedürfnisse der Kunden.

3. Die Mitarbeiter respektieren die vertraulichen Informationen und Gefühle der Kunden. 4. Die Mitarbeiter respektieren die Privatsphäre der Kunden.

Sicherheit (Security) 1. Die Kunden fühlen sich in der Betreuung der Mitarbeiter sicher. 2. Die Organisation sorgt für korrekte und sichere Kundendaten.

Ermächtigung* (Enabling/Empowerment)

1. Die Organisation schafft eine Umgebung, in der sich die Kunden eigenverantwortlich entwickeln können.

2. Die Organisation bietet spezifische Gelegenheiten und Unterstützung, damit die Kunden ihre persönlichen Ziele erreichen können.

Leistungskompetenz (Competence)

1. Die Organisation ist in der Lage, zu klaren Nutzungsbedingungen das geforderte Niveau der Dienstleistung zu erbringen.

2. Die Organisation hat die geforderte Anzahl von Mitarbeitern, die die Fähigkeiten besitzen, die Arbeit auszuführen.

3. Die Organisation ist in der Lage, die ganze Bandbreite an Dienstleistungen zu erbringen und auf die wechselnden Bedürfnisse individueller Kunden einzugehen.

Zuverlässigkeit (Reliability)

1. Dienstleistungen werden wie versprochen erbracht. 2. Dienstleistungen werden verlässlich erbracht und variieren nicht im Zeitverlauf. 3. Das Verhalten der Mitarbeiter gibt dem Kunden das Gefühl, dass er ihnen vertrauen und

sich auf sie verlassen kann.

Gerechtigkeit (Equity)* 1. Die Dienstleistung wird gerecht erbracht und zwar über alle Individuen und Gruppen von Individuen hinweg.

Annehmlichkeit des tangiblen Umfelds (Tangibles)

1. Die Organisation verfügt über ein vollständiges Angebot von zeitgemäßer Ausstattung und Equipment.

* Nonprofit-spezifische Dimensionen

Tabelle 5: Fragebogen zur Messung der zehn Dimensionen147

Die Befragten können zu jedem Indikator ein Urteil bezüglich den Erwartungen und dem Erfüllungsgrad anhand einer Skala abgeben, woraus auf die betreffende Dienstleistungs-qualität geschlossen werden kann.

147 In Anlehnung an Bruhn (2013b), S. 74.

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Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements 43

Die ereignisorientierten Messverfahren gehen von der Annahme aus, dass Kunden aus einer Vielzahl von Situationen während eines Leistungserstellungsprozesses bestimmte Standard- oder Schlüsselerlebnisse als besonders qualitätsrelevant wahrnehmen.148 Aus der Vielzahl an Verfahren sollen die Sequenzielle Ereignismethode und die Critical-Incident-Technik herausgegriffen werden.

Sequenzielle Ereignismethode

Die sequenzielle Ereignismethode stellt eine phasenbezogene Kundenbefragung auf der Basis eines graphischen Ablaufdiagrammes (Blueprint) dar, welches den Kontaktverlauf des Kunden im Zuge des Leistungserstellungsprozesses aufzeigt.149 Anhand dieser Dar-stellung werden die Kunden in persönlichen Interviews gebeten, den Ablauf der erlebten Ereignisse nochmals gedanklich nachzuvollziehen und ausführlich aus ihrer Sicht zu be-werten.150 Aus diesen Ereignissen können Verbesserungspotentiale ermittelt und die Dienstleistungsqualität bestmöglich gestaltet werden.

Critical-Incident-Methode

Die Critical-Incident-Methode analysiert so genannte „Schlüsselereignisse“ zwischen ei-nem Leistungsempfänger und der Organisation. Es werden die Kunden in meist standar-disierten Interviews gebeten, außergewöhnlich positiv oder negativ empfundene Ereignis-se zu schildern.151

Mögliche Frageformulierungen im Rahmen eines Kundeninterviews könnten sein:

• Denken sie an einen Vorfall, bei dem Sie als Kunde der Behörde xy einen besonders zufrieden stellenden bzw. besonders unbefriedigenden Service erlebt haben?

• Wann kam es zu diesem Ereignis? • Wie haben sich die Mitarbeiter konkret verhalten? (wer hat was gesagt, wer hat was

getan)? • Welche Ursachen haben das Gefühl ausgelöst, dass es sich um besonders positive

oder negative Ereignisse handelt?

148 Vgl. Rothlauf (2010), S. 535.

149 Vgl. Bruhn (2013b), S. 78.

150 Vgl. Wesselmann/Hohn (2012), S. 67.

151 Vgl. Rothlauf (2010), S. 536.

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44 Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements

Bei dieser Methode können die Kunden ihre Erlebnisse mit eigenen Worten beschreiben und werden nicht aufgefordert, vorgegebene und abstrakt formulierte Qualitätsmerkmale zu beurteilen.152

Zu den problemorientierten Verfahren, die sich wie schon weiter oben beschrieben, vor-wiegend mit negativen Ereignissen beschäftigen, zählen u.a. die Frequenz-Relevanz-Analyse für Probleme (FRAP) und die Beschwerdeanalyse.

Frequenz –Relevanz-Analyse

Die Frequenz-Relevanz-Analyse für Probleme ist auf die Problem-Detecting-Methode zurückzuführen, berücksichtigt allerdings zusätzlich das Ausmaß der Verärgerung und wie das tatsächliche oder geplante Reaktionsverhalten des Leistungsempfängers aussehen wird.153 Bei diesem Verfahren werden alle aufgetretenen oder möglicherweise auftreten-den Probleme erfasst und in Gruppen sortiert. Durch Befragungen der Kunden wird ge-klärt, wie häufig diese Probleme auftreten und wie groß das Ausmaß der Verärgerung darüber ist. Die Ereignisse werden dann in eine zweidimensionale Matrix mit Problemhäu-figkeit und Problemrelevanz übertragen.154 Den Ereignissen mit hoher Problemfrequenz und hoher Problemrelevanz ist eine beträchtliche Priorität beizumessen.

Beschwerdeanalyse

Eine zentrale Aufgabe der Beschwerdeanalyse ist die kontinuierliche Verbesserung der Qualität von Leistungen durch die Nutzung der in Beschwerden enthaltenen Informatio-nen, wobei Beschwerden verbale oder schriftliche Artikulationen sind, mit denen der Kun-de bestimmte Absichten verfolgt.155 Die vorwiegende Zahl unzufriedener Kunden be-schwert sich nicht direkt beim Leistungserbringer, was auch den Nachteil dieses Verfah-rens darstellt. Dafür gibt es vielfältige Gründe:156

• Persönliche Unsicherheiten des Kunden im Gespräch, • Angst, als Nörgler zu erscheinen oder selbst angegriffen zu werden, • Keine Zeit für die erwartete Diskussion, • Keine Lust auf Formalien, • Schlechte Erfahrungen mit erfolglosen Beschwerden, • Statt sich zu beschweren, wird der Lieferant/Dienstleister gewechselt.

152 Vgl. Rothlauf, S. 536.

153 Vgl. Bruhn (2013b), S. 81.

154 Vgl. Thode (2014), o.S.

155 Vgl. Stauss/Seidel (2007), S 49f. und S. 81.

156 Vgl. Dunkhorst (1999), S. 206.

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Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements 45

Demzufolge ist es notwendig, die Beschwerdeabgabe für die Kunden möglichst einfach zu gestalten, wie beispielsweise durch das Bereitstellen von Feedbackformularen im Inter-net.157

4.1.2 Organisationsorientierte Messansätze

Bei den organisationsorientierten Messansätzen wird die Dienstleistungsqualität nicht aus der Sicht der Anspruchsgruppen, sondern aus dem Blickwinkel der Organisation beurteilt. Hierbei können die Instrumente in managementorientierte Messverfahren und mitarbeiter-orientierte Messverfahren untergliedert werden.158

4.1.2.1 Managementorientierte Messverfahren

Die managementorientierten Messverfahren setzten sich zum Ziel, die für den Kunden qualitätsrelevanten Faktoren einer Dienstleistung zu betrachten. Zu dieser Kategorie kön-nen folgende Ansätze gezählt werden:

• Benchmarking, • Fehlermöglichkeits- und Einflussanalyse (FMEA), • Fishbone-Ansatz.

Die genannten Methoden werden im Folgenden mit Ausnahme des Benchmarking näher erläutert. Das Benchmarking selbst wird in weiterer Folge im Abschnitt „Ausgewählte In-strumente des Qualitätscontrollings“ behandelt.

Fehlermöglichkeits- und Einflussanalyse

Die Fehlervermeidung ist auch in Bereichen der Dienstleistung und Verwaltung ein ge-wichtiges Thema. Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass die Erbringung und der Kon-sum einer Leistung gleichzeitig erfolgen und eine Nachbesserung nur schwer möglich ist.159 Diesem besonderen Aspekt nimmt sich die Fehlermöglichkeits- und Einflussanalyse an.

Die FMEA versucht, alle potentiellen Fehler- und Irrtumsmöglichkeiten, die bei der Leis-tungserstellung auftreten, zu erfassen, um dann vorbeugende Maßnahmen und allenfalls

157 Vgl. Bruhn (2013b), S. 82.

158 Vgl. Bruhn, (2013b), S. 88.

159 Vgl. Bundesverwaltungsamt (2014d), o.S.

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46 Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements

Lösungsansätze zu entwickeln.160 Die Methodik der FMEA enthält im Wesentlichen vier Phasen:161

Fehlerbeschreibung Risikobeurteilung Maßnahmen/Lösungen Ergebnis/Beurteilung

Der Ablauf einer FMEA soll am Beispiel einer städtischen Abfallentsorgung dargestellt werden:162

Abbildung 13: Beispiel einer FMEA

160 Vgl. Bruhn (2013b), S. 89.

161 Vgl. Bruhn (2013a), S. 177.

162 Vgl. Bruhn (2013b), S. 89.

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Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements 47

Fishbone-Ansatz

Der Fishbone-Ansatz (Fischgräten-Diagramm) ist ein Werkzeug zur systematischen Iden-tifizierung möglicher und bekannter Ursachen (Einflüsse), die zu bestimmten Wirkungen (Fehlern bzw. Qualitätsmängeln) führen können.163 Dabei liegt das Hauptaugenmerk der Untersuchung auf einem gravierenden oder besonders dringlichen Qualitätsmangel (z.B. schlechte oder ungenügende Rechtsauskunft im Rahmen einer telefonischen Beratung). Auf Grundlage des Problems werden die möglichen Haupt- und Nebeneinflussgrößen identifiziert (z.B. Personal, technische Mittel/Infrastruktur, interne Kommunikationsprozes-se, usw.) und in einem Diagramm grafisch veranschaulicht.164

Abbildung 14: Schema eines Ursache-Wirkungs-Diagramms165

Obwohl aus dem Fishbone-Ansatz keine direkten Lösungsansätze entwickelt werden, ist es ein gutes Instrument zur Analyse von Problemen und stellt eine Basis für die Diskussi-on von Verbesserungsmaßnahmen dar.

163 Vgl. Kamiske/Brauer (2011), S. 231.

164 Vgl. Bruhn (2013b), S. 90.

165 In Anlehnung an Bundesverwaltungsamt (2014f), o.S.

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48 Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements

4.1.2.2 Mitarbeiterorientierte Messverfahren

Den Mitarbeitern ist im Rahmen des Qualitätsmanagements eine große Bedeutung bei-zumessen. Für die Ermittlung der Qualitätswahrnehmung aus Sicht der Mitarbeiter kön-nen daher folgende unterschiedlichen Verfahren Anwendung finden:

• Interne Qualitätsmessung • Betriebliches Vorschlagswesen • Poka-Yoke-Verfahren

Interne Qualitätsmessung

Da die Beschaffenheit organisationsinterner Leistungen maßgeblich die externe Qualität gegenüber den Leistungsempfängern beeinflusst, ist es erforderlich, regelmäßig Quali-tätsmessungen z.B. durch Befragungen bei den Mitarbeitenden (organisationsinterne Kunden und Lieferanten) durchzuführen.166

Die Mitarbeiterbefragungen eignen sich in besonderem Maße zur Ermittlung eines ano-nymen Stimmungs- oder Meinungsbildes und können sich eher auf allgemeine Themen wie die generelle Zufriedenheit mit der Arbeit oder auf einzelne, ganz konkrete Themen wie die Ausstattung des Arbeitsplatzes beziehen. Für die Gestaltung der Mitarbeiterbefra-gungen gilt – wie auch für Kundenbefragungen –, dass sie professionell vorbereitet, durchgeführt und ausgewertet werden. Ist es nicht möglich, die notwendigen Strukturen und Rahmenbedingungen für eine Mitarbeiterbefragung zu schaffen, ist es manchmal zweckmäßiger, die Ideen der Mitarbeiter in Workshops oder in Mitarbeitergesprächen aufzugreifen.167

Betriebliches Vorschlagswesen

Das Betriebliche Vorschlagswesen ist eine permanente Einrichtung zur kontinuierlichen Verbesserung der Leistung einer Organisation und es prämiert das Vorlegen und Umset-zen von konkreten Lösungen.168 Im Rahmen dieser Einrichtung werden die Vorschläge des Mitarbeiters, wo die Qualitätsprobleme in der Organisation liegen und wie diese ge-löst werden können, auf einem Formblatt dokumentiert und eingereicht.169 Die Bewertung der eingereichten Vorschläge erfolgt meist durch ein Gremium mit Personen aus ver-

166 Vgl. Bruhn (2013b), S. 92.

167 Vgl. Broekmate et al. (2001), S. 145.

168 Vgl. Ebenda, S. 141.

169 Vgl. Bruhn (2013b), S. 93.

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Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements 49

schiedenen Hierarchieebenen, wie bspw. Abteilungsleitern, Personalvertretung und dem Verantwortlichen für das betriebliche Vorschlagswesen.170

Poka-Yoke171-Verfahren

Poka-Yoka ist ein Verfahren, bei dem die einzelnen Phasen eines Leistungserstellungs-prozesses in der Weise analysiert und identifiziert werden, dass Irrtümer und Unachtsam-keiten des Menschen ausgeschlossen werden.172

Der Anspruch an eine kontinuierliche Verbesserung von Leistungen erfordert eine inte-grierte Prüfung der einzelnen Leistungserstellungsabschnitte und setzt an der Quelle, also am Entstehungsort des Fehlers mit einer Fehlerinspektionsmethode an. Es können dabei zwei mögliche Fehlerarten unterschieden werden. Zum einen treten Fehler auf, die auf die Vergesslichkeit der Mitarbeiter zurückzuführen sind und von den Mitarbeitern erst wäh-rend der Entstehung bemerkt werden, und zum anderen solche, deren Entstehung die Mitarbeiter übersehen.173 Nach der Identifikation der Fehler erfolgen eine Ursachen-Analyse und das Aufstellen von Fehlervermeidungsregeln.

4.2 Ausgewählte Instrumente des Qualitätscontrollings

Im Rahmen des Qualitätscontrollings sollen die Wirksamkeit und die Wirtschaftlichkeit eines Qualitätsmanagementsystems verbessert werden. Zu diesem Zweck werden unter-schiedliche Methoden angewendet, von denen im nächsten Abschnitt Kennzahlen und Kennzahlensysteme sowie das Benchmarking und die Balanced Scorecard einer Betrach-tung unterzogen werden.

4.2.1 Kennzahlen und Kennzahlensysteme als Controllinginstrument

Kennzahlen und Kennzahlensysteme übernehmen im Bereich des Controllings eine wich-tige Rolle. Sie bilden die Grundlage für die Steuerung bzw. die Kontrolle einer Organisati-on durch die Führungskräfte und werden im Folgenden behandelt.

170 Vgl. Zink (1995), S. 316.

171 Poka-Yoke stammt aus der japanischen Sprache (poka = Irrtümer, Unachtsamkeiten; yokeru = vermeiden).

172 Vgl. Seghezzi et al. (2007), S. 371.

173 Vgl. Bruhn (2013b), S. 94.

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50 Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements

4.2.1.1 Der Kennzahlenbegriff

Kennzahlen zeichnen sich als quantitative Messgrößen aus, mit denen Sachverhalte und Zusammenhänge dargestellt werden.174 Sie sollen Informationen darüber liefern, in wel-chem Maße die Ziele einer Organisation erreicht sind bzw. welchen Verlauf die Entwick-lung einer Organisation nimmt.175 Neben dem Informationscharakter weisen Kennzahlen Merkmale der Quantifizierbarkeit (Messung der Sachverhalte erfolgt auf einem metrischen Skalenniveau) und der spezifischen Form der Information durch eine einfache Abbildung komplizierter Strukturen und Prozesse auf.176 In der öffentlichen Verwaltung sind es da-bei meist Leistungserstellungsprozesse, die als Gegenstand der Betrachtung dienen.

Die erläuterten charakteristischen Merkmale von Kennzahlen betreffen auch Qualitäts-kennzahlen als eine spezielle Kennzahlenart.177 In Anlehnung an die in dieser Arbeit ver-wendete Kennzahlendefinition bilden Qualitätskennzahlen eben relevante qualitätsbezo-gene Sachverhalte und Zusammenhänge ab. Sie finden als Absolut- oder Relativkenn-zahlen Anwendung.

Typische Beispiele für Qualitätskennzahlen in der öffentlichen Verwaltung sind:178

• Bearbeitungsdauer eines Vorganges, • Anteil der stattgegebenen Widersprüche an ihrer Gesamtzahl, • Wartezeit im Amt, • Anzahl der Beschwerden oder Dienstaufsichtsbeschwerden, • Anzahl der Arbeits- oder auch die Anzahl von Verkehrsunfällen.

4.2.1.2 Das Konzept und die Funktionen eines Kennzahlensystems

In vielen Organisationen wird eine Reihe von Kennzahlen erhoben, die für sich alleine stehen und nicht miteinander verknüpft sind. Einzelne Kennzahlen sind jedoch aufgrund ihrer vielfältigen Interpretationsmöglichkeiten in ihrer Anwendung begrenzt.179 Vor dem Hintergrund einer derartigen Einschränkung besteht die Forderung nach der Entwicklung von Kennzahlensystemen, die als geordnete Gesamtheit von Einzelkennzahlen in sachlo-

174 Vgl. Bähr (2002), S. 72.

175 Vgl. Broekmate et al. (2001), S. 104.

176 Vgl. Herberg (2002), S.233 f

177 Vgl. Niemand/Ruthsatz (1990), S. 58.

178 Vgl. Bachmann (2009), S. 191.

179 Vgl. Herberg (2002), S. 234.

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Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements 51

gischer Beziehung stehen und als Gesamtheit die betrachteten Sachverhalte ausgewogen und möglichst genau erfassen.180

Die wesentlichsten Funktionen von Kennzahlensystemen im Allgemeinen liegen in der Verwendung als Abbildungs-, Informations-, Planungs- und Kontrollinstrument. Im Rah-men von Qualitätskennzahlensystemen erfolgt die Blickrichtung dieser Funktionen auf qualitätsrelevante Sachverhalte.

4.2.2 Benchmarking

In Anlehnung an Gourmelon et al. kann Benchmarking als kontinuierlicher Prozess ver-standen werden, bei dem Produkte, Dienstleistungen und insbesondere Arbeitsabläufe (Prozesse) organisationsintern oder organisationsübergreifend miteinander verglichen werden.181 Dabei sollen Schwachstellen in der Organisation bzw. zu anderen Organisati-onen ermittelt und Möglichkeiten zur Verbesserung aufgezeigt werden. Ziel des Bench-marking ist es also, aus dem Vergleich mit den besten Verwaltungen zu lernen, effiziente und effektive Methoden herauszufinden, diese zu adaptieren und die Leistungsstandards der eigenen Organisation zu erhöhen, um selbst eine Vorbildfunktion für andere Verwal-tungen zu übernehmen. Benchmarking unterscheidet sich vom reinen Kennzahlenver-gleich insbesondere dadurch, dass das Augenmerk auf die Ursachenanalyse gelegt wird und demzufolge für einen fortlaufenden Prozess der Veränderungen und Ergebnisverbes-serung steht.182

Die Grundlage für die Messung der Benchmarking-Objekte bilden Kennzahlen wie z.B. Zeit-, Kosten-, Qualitäts- und Produktivitätskennzahlen.183 Insbesondere für den Vergleich von (Geschäfts-)Prozessen eignet sich das Modell von Camp.184

180 Vgl. Stelling (2009), S. 276.

181 Vgl. Gourmelon et al. (2001), S. 461.

182 Vgl. Saliterer (2009), S. 139.

183 Vgl. Stelling (2009), S. 287.

184 Vgl. Kamiske/Brauer (2011), S. 13.

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52 Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements

Abbildung 15: Benchmarking-Prozessschritte185

Mit dem Benchmarking sind auch Gefahren verbunden, die es gilt, durch eine kontinuierli-che und schrittweise Verbesserung der Leistungsfähigkeit unter Berücksichtigung folgen-der Fehlerquellen zu vermeiden:186

• Demotivierung der Mitarbeiter durch einen zu hohen Vergleichsdruck, • Erstellung von Ranglisten, • „Schlechte“ Vergleichspartner werden zu Rechtfertigungen gezwungen.

4.2.3 Balanced Scorecard

Bei der Balanced Scorecard handelt es sich um ein kennzahlengestütztes Informations-system zur strategischen Steuerung, welches die Zielerreichung aus verschiedenen Per-spektiven betrachtet. Aufgrund der strukturellen Unterschiede zum privaten Sektor, insbe-sondere aufgrund hoheitlicher Aufgaben und eines begrenzten Wettbewerbes, ist eine Anpassung des Plankonzeptes der Balanced Scorecard für den öffentlichen Bereich er-forderlich.187 So hat bspw. die Bertelsmann-Stiftung die Perspektiven „Auftragserfüllung“,

185 In Anlehnung an Kamiske/Brauer (2011), S. 13.

186 Vgl. Gourmelon et al. (2001), S. 465.

187 Vgl. Horváth (2007), S. 384ff.

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Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements 53

„Effizienz“, „Kundenzufriedenheit“ und „Mitarbeiterzufriedenheit“, die KGSt die Zielfelder „Bürger/Kunden“, „Strukturen und Prozesse“ sowie „Ressourcen“ entworfen.188 Horváth hingegen hat die klassischen vier Perspektiven (Finanzen, Kunden, Prozesse, Mitarbeiter) durch die Perspektive „Leitungsauftrag“ ergänzt und somit die gesetzliche Funktion einer Verwaltungseinheit mitberücksichtigt (Vgl. Abbildung 16).189

Das Entwerfen einer Balanced Scorecard erfolgt im Wesentlichen in fünf Schritten.190 Aus der Vision und Strategie der Organisation sind für jede Perspektive Ziele abzuleiten und durch Ursache-Wirkungs-Ketten sachlogisch miteinander zu verknüpfen. In weiterer Folge sind geeignete Messgrößen (Kennzahlen) auszuwählen und auf der Grundlage von Ist-Werten jeweilige Vorgaben (Zielwerte) für die Kennzahlen zu bestimmen. Im abschlie-ßenden fünften Schritt sind Maßnahmen festzulegen, mit denen die Zielwerte erreicht werden sollen.

Abbildung 16: Balanced Scorecard für den öffentlichen Bereich191

188 Vgl. Gourmelon et al. (2001), S. 458.

189 Vgl. Horváth (2007), S. 393.

190 Vgl. Ebenda, S. 392.

191 In Anlehnung an Horváth (2007), S. 394.

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54 Methoden, Verfahren und Instrumente des Qualitätsmanagements

Während im privatwirtschaftlichen Bereich die Ursache-Wirkungs-Ketten aufgrund der Bestrebungen nach maximalem Gewinn bei den finanzwirtschaftlichen Messgrößen en-den, führen diese im öffentlichen Sektor meist zur Perspektive des Leistungsauftrags, was eine Aufnahme der finanziellen Zielfelder in die Balanced Scorecard für öffentliche Ver-waltungen jedoch nicht ausschließt.192 Letztlich steht im öffentlichen Bereich die politi-sche, gesetzliche und gesellschaftliche Auftragserfüllung im Vordergrund.

Gesamthaft betrachtet ist die Beurteilung einer Organisation aus dem Blickwinkel ver-schiedener Perspektiven unter Einbeziehung überwiegend nicht monetärer Faktoren in der Balanced Scorecard ein noch relativ junger Aspekt im Bereich des Qualitätscontrol-lings.193 Durch die Fokussierung auf die unterschiedlichen Zielfelder erfolgt bereits eine Annäherung an die Philosophie des Total Quality Managements.

192 Vgl. Gourmelon et al. (2001), S. 459.

193 Vgl. Kamiske/Brauer (2011), S. 193.

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Qualitätsmanagement bei einer Arbeitnehmerschutzbehörde 55

5 Qualitätsmanagement bei einer Arbeitnehmer-

schutzbehörde

Nach der theoretischen Abhandlung des Qualitätsmanagements und des Qualitätscontrol-lings erfolgt in diesem Abschnitt im Hinblick auf die praktische Anwendung des Themas dieser Arbeit die Beschreibung und Analyse des Aufbaus und der Umsetzung eines Quali-tätsmanagementsystems bei der Arbeitsinspektion in Österreich in den Jahren 2000 bis 2006. Nach der grundlegenden Charakterisierung der Arbeitsinspektion mit ihren Aufga-ben werden der Ablauf zur Umsetzung des Total Quality Managements sowie die Ergeb-nisse des TQM-Projektes dargestellt und die weiteren Entwicklungen nach Abschluss des Projektes kurz beschrieben. Abschließend werden in diesem Kapitel Erkenntnisse aus der Einführung des Qualitätsmanagementsystems erläutert.

5.1 Die Arbeitsinspektion als Teil der öffentlichen Verwal-tung

Bei der Arbeitsinspektion handelt es sich um eine Arbeitnehmerschutzbehörde der unmit-telbaren Bundesverwaltung in Österreich, welche derzeit dem Bundesministerium für Ar-beit, Soziales und Konsumentenschutz zugeordnet ist. Die Organisation gliedert sich in ein Zentral-Arbeitsinspektorat (ZAI) als vorgesetzte Dienststelle in Wien, ein Arbeitsin-spektorat für Bauarbeiten, ebenfalls mit Sitz in Wien, und 19 weitere regionale Arbeitsin-spektorate. In jedem Bundesland ist zumindest ein Arbeitsinspektorat als nachgeordnete Dienststelle eingerichtet. Die regionalen Arbeitsinspektorate gliedern sich jeweils in eine Abteilung für den technischen Arbeitnehmerschutz und den Verwendungsschutz sowie einen arbeitsinspektionsärztlichen Dienst.

In der Arbeitsinspektion sind derzeit 310 Personen im Außendienst und 106 Personen im Innendienst beschäftigt. In den Wirkungsbereich der Arbeitsinspektion fallen ca. 244.000 Betriebe.

Der Arbeitsinspektion obliegt die Wahrnehmung des gesetzlichen Arbeitnehmerschutzes. Die Grundlage für die Ausübung ihrer Tätigkeiten bildet das Arbeitsinspektionsgesetz 1993, in welchem die Rechte und Pflichten der Arbeitsinspektion festgelegt sind.

Die Arbeitsinspektion überprüft die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz des Lebens und der Gesundheit der arbeitenden Menschen, ermittelt bei Arbeits-unfällen und Beschwerden und hat in Genehmigungsverfahren für Betriebsanlagen Par-teistellung. Sie informiert und berät Unternehmen und Beschäftigte rechtsverbindlich und

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56 Qualitätsmanagement bei einer Arbeitnehmerschutzbehörde

unentgeltlich und beteiligt sich an nationalen und internationalen Projekten im Bereich Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit. Die in den Wirkungsbereich der Arbeitsinspekti-on fallenden Arbeitnehmerschutzvorschriften regeln z.B.194

• den Einsatz gefährlicher Maschinen und Werkzeuge, • den Umgang mit gefährlichen Arbeitsstoffen wie z.B. giftigen oder entzündlichen Che-

mikalien, • Belastungen durch Arbeitsvorgänge und andere Einwirkungen wie z.B. Lärm, • Einrichtungen zur Gefahrenverhütung, • die Unterweisung und Untersuchungen, • die Gestaltung von Arbeitsplätzen, Arbeitsräumen und sanitären Anlagen, • die Arbeitsbedingungen von Jugendlichen und Schwangeren, • Arbeitszeit und Arbeitsruhe.

5.2 Ablauf zur Umsetzung des Total Quality Managements

Im Jahr 2000 wird im Auftrag des Zentral-Arbeitsinspektorats in drei regionalen Arbeitsin-spektoraten (Wien, Linz, Innsbruck) in einer Pilotphase ein umfassendes Qualitätsmana-gementsystem entwickelt und implementiert. Darauf aufbauend erfolgt die Umsetzung des Systems von 2001 bis 2003 in den anderen 17 Arbeitsinspektoraten.

Strategisches Ziel des Projekts ist es, die Qualität der Leistungserbringung der Arbeitsin-spektorate zu verbessern und nach den Grundsätzen einer modernen Dienstleistungsor-ganisation zu gestalten. Dabei erhalten die Werte Kundenorientierung und eine einheitli-che Vorgehensweise einen besonderen Stellenwert.

Einleitend wird ein Überblick über den Globalprozess der Einführung von Qualitätsma-nagement in der Arbeitsinspektion gegeben.

5.2.1 Entwicklung des Total Quality Management Systems

Die Einführung bzw. Umsetzung des TQM erfolgt in Anlehnung an das EFQM-Modell in mehreren Schritten:

• Wissensvermittlung zum Qualitätsmanagement, • Ist-Zustandsanalyse, • Definition der relevanten Kernaufgaben und Qualitätskriterien, • Erarbeitung eines Qualitätsmanagementsystems, • Umsetzung des Qualitätsmanagementsystems.

194 Vgl. Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz (2014b), o.S.

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Qualitätsmanagement bei einer Arbeitnehmerschutzbehörde 57

Von der Leitung der Sektion Arbeitsrecht und Zentral-Arbeitsinspektorat wird eine Zentra-le-Projektleitung beauftragt, das Projekt operativ zu leiten und den gesamten Prozess zu steuern.

Einem Lenkungsausschuss gehören Auftraggeber, Zentrale-Projektleitung, Externe Bera-tung und die Personalvertretung an. Im Lenkungsausschuss werden der Auftraggeberin berichtet und zwischen den einzelnen Phasen die „stop or go“ Entscheidungen getroffen.

Die Projektorganisation sieht vor, dass die Arbeiten in den Arbeitsinspektoraten in allen Projektphasen verglichen, angepasst und mit der Sektionsleiterin abgestimmt werden (Vernetzung).

Die konkreten inhaltlichen Lösungen werden von den Mitarbeitern in den Arbeitsinspekto-raten entwickelt, um die nötige Praxisnähe und damit eine erfolgreiche Umsetzung sicher-zustellen, also Prozesssteuerung top-down, Lösungsentwicklung bottom-up. In jedem Arbeitsinspektorat wird ein Projektleiter (Qualitätsbeauftragter) bestellt und ein koordinie-rendes Projektteam eingerichtet. Das Projektteam besteht aus dem Qualitätsbeauftragten und der Amtsleitung sowie weiteren Mitarbeitern des jeweiligen Amtes. Alle Arbeitsinspek-toren und Mitarbeiter der Verwaltungsstellen werden von dem lokalen Projektteam einge-laden, mitzuarbeiten. Mehr als 80% der gesamten Belegschaft sind in diese Arbeitsschrit-te eingebunden.195

In einer ausführlichen Einschulung können allenfalls zu erwartende Befürchtungen ausge-räumt werden, indem seitens der Führungsspitze klargelegt wird:196

• TQM ist ein Instrument zur eigenverantwortlichen Verbesserung der eigenen Arbeitssi-tuation und Arbeitsqualität und kein zusätzliches Kontrollinstrument

• TQM ist kein Rationalisierungsinstrument, vielmehr versucht es die Wirkung der Arbeit mit den vorhandenen Ressourcen zu erhöhen,

• TQM sucht keine Schuldigen, sondern Verbesserungsmöglichkeiten, • TQM versucht allen Gestaltungsmöglichkeiten zu bieten, die etwas verbessern wollen.

Die Personalvertretung ist von Anfang in alle Prozessschritte und Entscheidungen einge-bunden.

Über den Projektteams der einzelnen Dienststellen angeordnet wird eine Konzeptions-gruppe bzw. Vernetzungsgruppe mit den jeweiligen Projektleitern und den Führungskräf-ten aus den Ämtern, der Personalvertretung und externen Begleitern eingerichtet. Aufga-be dieser Konzeptionsgruppe ist die Vernetzung zwischen den Arbeitsinspektoraten sowie die Entwicklung des Qualitätshandbuches.

195 Vgl. Jenner (2002), S. 15

196 Vgl. Ebenda, S. 15.

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Bei den Sitzungen der Konzeptionsgruppe in der Pilotphase nehmen auch Mitarbeiter aus noch nicht am Projekt beteiligten Organisationseinheiten teil, welche in späterer Folge die Rolle des Qualitätsbeauftragten und Projektleiters in ihren Dienststellen übernehmen und so die Erfahrungen aus den „Pilotämtern“ nutzen und in ihren Dienststellen einbringen können.

Abbildung 17: Projektinstanzen bei der Einführung von TQM

In der Konzeptionsgruppe selbst werden alle neun Kriterien des EFQM-Modells behandelt und zu fast allen Teilkriterien Werthaltungen und überwiegend offene Fragestellungen für eine IST-Zustandsanalyse definiert.

Kriterium 4. Ressourcen Wie das Arbeitsinspektorat effektiv und effizient seine Ressourcen managt.

Teilkriterium 4b Management der Informationsressourcen Es ist nachzuweisen, wie das Arbeitsinspektorat Informationsressourcen managt.

Werthaltung Für unsere vielfältige Tätigkeit ist Information eine sehr wichtige Ressource. Wir nutzen alle sich anbie-tenden Zugänge zu Informationen.

Den Begriff „Informationsmanagement-System“ verstehen wir umfassend. Er enthält alle Formen der mündlichen, schriftlichen und automatisierten Information. Er bezieht sich auf die Information innerhalb des Arbeitsinspektorates und darüber hinaus.

Fragen Wie stellt das Arbeitsinspektorat sicher, dass alle Mitarbeiter jene Informationen, die sie für ihre Arbeiten benötigen, erhalten?

Inwieweit werden alle verfügbaren Informationsquellen genutzt? Wie stellt das Arbeitsinspektorat sicher, dass bei Bedarf für alle Mitarbeiter jederzeit ein leichter

Zugriff auf relevante Informationen (z.B. betriebsbezogene Daten, Daten aus der EDV) besteht? Wie stellt das Arbeitsinspektorat sicher, dass der Zugang zu Informationen und deren Aktualität

sichergestellt ist und dabei die Bestimmungen zum Datenschutz eingehalten werden?

Tabelle 6: Werthaltung und Fragen für IST-Zustandsanalyse zu einem Kriterium197

197 In Anlehnung an Denk (2001), S. 5.

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Im Rahmen der IST-Zustandsanalyse (Stärken-Schwächen-Analyse) erfolgt die Bearbei-tung der Fragestellungen zu den Teilkriterien. Dabei wird keine numerische Bewertung des Ist-Zustandes durchgeführt. Aufbauend auf den Analysenergebnissen werden in der Konzeptionsgruppe die Werthaltungen überarbeitet und Qualitätsziele in einem konsoli-dierten Qualitätshandbuch festgehalten. Das Qualitätshandbuch ist streng hierarchisch aufgebaut (Kriterien, Unterpunkte, Werthaltungen, Ziele).

Kriterium 4. Ressourcen

Qualitätskriterium Wie das Arbeitsinspektorat effektiv und effizient seine Ressourcen managt.

Unterpunkt 4b Es ist nachzuweisen, wie das Arbeitsinspektorat Informationsressourcen managt.

Werthaltung Für unsere vielfältige Tätigkeit ist Information eine sehr wichtige Ressource. Wir nutzen alle sich anbietenden Zugänge zu Informationen. Den Begriff „Informationsmanagement-System“ verstehen wir umfassend. Er enthält alle Formen der mündlichen, schriftlichen und automatisierten Information. Er bezieht sich auf die Information innerhalb des Arbeitsinspektorates und darüber hinaus.

Qualitätsziele 1. Die Mitarbeitenden des Arbeitsinspektorates kennen die verfügbaren Informationen und können sie einsatzbezogen nutzen.

2. Arbeitsstättenbezogene Unterlagen sind gesammelt und innerhalb des Bogens geord-net.

3. Im Arbeitsinspektorat existiert ein transparentes Terminsystem. 4. Die Arbeitsinspektion verfügt über ein einheitliches Informationssystem.

(übergreifendes Ziel, wird zurückgestellt) 5. Die physische Ablage beinhaltet nur Daten, die nicht andernorts elektronisch erfasst

sind. (wird zurückgestellt)

Tabelle 7: Auszug aus konsolidiertem QM-Handbuch der Arbeitsinspektion198

Konkrete Maßnahmen zur Erreichung der Qualitätsziele sind im Handbuch nicht festge-halten. Je nach Maßnahme können diese ein einzelnes Arbeitsinspektorat, mehrere Äm-ter oder die gesamte Organisation betreffen. Maßnahmen, die mehr als ein Amt betreffen, werden von diesen gemeinsam erarbeitet und vereinbart. Maßnahmen betreffend alle Arbeitsinspektorate werden zentral abgewickelt und vom Zentral-Arbeitsinspektorat ange-ordnet.

198 In Anlehnung an Zentral-Arbeitsinspektorat (2003), S. 4.

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Abbildung 18: Beispiel für Maßnahmenfestlegung zum Qualitätskriterium 4b

5.2.2 Umsetzung des Total Quality Management Systems

Das Qualitätshandbuch der Arbeitsinspektion enthält zu allen ausgewählten Punkten Werthaltungen und Qualitätsziele. Diese gelten für alle Personen und Organisationsein-heiten in der Arbeitsinspektion und sind von den Führungskräften in den Arbeitsinspekto-raten gemeinsam mit dem Zentral-Arbeitsinspektorat vereinbart. Maßnahmen enthält es keine, da diese nach den spezifischen Bedürfnissen und Gegebenheiten der jeweiligen Organisationseinheiten entwickelt bzw. ausgewählt werden sollen.

Die Entscheidung darüber, welche Ziele bearbeitet bzw. welche Maßnahmen zur Errei-chung der Ziele gesetzt werden sollen, treffen die jeweiligen Führungskräfte für ihren Ver-antwortungsbereich (Abteilungsleiter für die Abteilung, Amtsleiter für die Arbeitsinspekto-rate, Sektionsleitung übergreifend für alle Arbeitsinspektorate).

Themen werden nur dann übergreifend behandelt, wenn dies aus sachlichen Gründen erforderlich ist, z.B. wenn die Wirkungen nach außen sichtbar werden (einheitliche Vorge-hensweise). Zur Unterstützung der planvollen Entwicklung und Umsetzung von Maßnah-men zur Verbesserung der Qualität werden in der Arbeitsinspektion die Instrumente "Re-view-Zyklus" und "Projektmanagement" eingeführt.

Ziel des jährlichen Review-Zyklus ist es, das TQM-Projekt am Leben zu erhalten und eine ständige Weiterentwicklung zu ermöglichen. Die Organisation der Review-Zyklen wird zentral durchgeführt.

In den Arbeitsinspektoraten werden basierend auf dem Qualitätshandbuch Maßnahmen zur Umsetzung der Qualitätsziele geplant und erarbeitet. In einem jährlichen Workshop

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der Qualitätsbeauftragten findet die laufende Vernetzung über die Arbeitsinspektorate und das Zentral-Arbeitsinspektorat statt.

In den Review-Berichten werden die Organisation der Qualitätsarbeit im Amt, die aktiv beteiligten Personen, der Aufwand in Personentagen, Maßnahmen und Ergebnisse im Berichtszeitraum, geplante Maßnahmen für das Folgejahr und der Nutzen des Qualitäts-managements für die Organisationseinheit festgehalten.

Im Rahmen der Einführung des TQM Systems werden die Mitarbeiter ausführlich in Fra-gen des Projektmanagements geschult. Die Vorgehensweise bei der Abwicklung von Pro-jekten wird 2003 in einem Erlass geregelt und in späterer Folge in der Geschäftsordnung der Arbeitsinspektorate festgeschrieben. Unter Projekten werden alle Vorhaben verstan-den, die nicht Teil der Routinetätigkeiten sind, vorher definierte Ziele verfolgen, von meh-reren Personen (Projektteam) umgesetzt werden und einen definierten Beginn und ein definiertes Ende haben. Die Motive für die Entstehung des Projektes begründen sich aus einer Ausgangssituation (Ist-Zustand), wobei die Initiative zur Verbesserung von jedem Mitarbeiter in der Arbeitsinspektion ausgehen kann. Projekte verfolgen immer vorher defi-nierte Ziele, die das gewünschte Ergebnis (Soll-Zustand), beschreiben.199

Jedes Projekt hat einen Auftraggeber (strategische Verantwortung) und eine Projektlei-tung (operative Verantwortung). Die Befugnis für die Auftragserteilung und Genehmigung der Ergebnisse haben die Führungskräfte der Einheiten, in deren Wirkungsbereich das Projekt fällt (Auftraggeber/innen). Die Projektleitung erhält den Auftrag, das Projekt durch-zuführen, indem ein Projektauftrag von den Auftraggeber/innen und Projektleitung unter-fertigt wird. Im Projektauftrag werden jedenfalls folgende Punkte definiert:200

• Auftraggeber/innen, • Projektleitung, • Projektteam, • Ziele, • Ablaufplan und Umsetzung inkl. Termine, • Geplanter Verbrauch an Ressourcen (Zeit, Budget), • Beginn und Ende.

Projekte müssen von der Projektleitung in einem schriftlichen Abschlussbericht an die Auftraggeber/innen dokumentiert werden. Ob die Ziele erreicht werden, muss am Ende des Projektes feststellbar sein.

199 Vgl. Jenner (2003), S. 1.

200 Vgl. Ebenda (2003), S. 1f.

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5.2.3 Das Ende des Total Quality Management Prozesses

Im Regierungsübereinkommen 2006 (Regierungsprogramm XXIII) wird für die öffentliche Verwaltung in Österreich folgendes festgeschrieben:201

„Jede Behörde hat Standards für Erledigungen festzulegen, wobei die Raschheit und die Reduktion der Verfahrensdauer sowie die Qualität der Leistungserbringung durch die Anwendung von Qualitätsnormen wichtige Kriterien sind.“

Zum Regierungsübereinkommen nimmt die Sektionsleitung der Arbeitsinspektorate wie folgt Stellung:202

„2006 wurde in der Arbeitsinspektion die Einführung eines umfassenden Qualitäts-managementsystem (EFQM) abgeschlossen. [...] In den kommenden Jahren sollen basierend auf Analysen (Benchmarking) in der Arbeitsinspektion weitere Standards für die Qualität der Leistungserbringung entwickelt und implementiert werden.“

„Das thematisch außergewöhnlich vielfältige Aufgabengebiet der Arbeitsinspektora-te macht ein schrittweises Vorgehen im Sinne eines kontinuierlichen Verbesse-rungsprozesses erforderlich, wird jedoch unmittelbar nach Vorliegen der Qualitäts-Standards für die Erledigungen der Zentralstelle BMWA in Angriff genommen wer-den.“

Der Arbeitsinspektion werden von der Ressortleitung keine Qualitätsstandards für die Zentralstelle der Arbeitsinspektorate übermittelt, was zur Folge hat, dass keine Standards entwickelt werden.

201 Vgl. Bundeskanzleramt Österreich (2006a), S. 32.

202 Vgl. Szymanski (2007), S. 10.

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5.3 Ergebnisse des Total Quality Managements

In diesem Abschnitt werden Ergebnisse aus der Einführung des Total Quality Manage-ments in der Arbeitsinspektion beschrieben. Eine genaue Beschreibung aller Ergebnisse würde den Rahmen dieser Arbeit bei Weitem sprengen. Eingangs erfolgt daher ein Abriss über die im Rahmen der Einführung des TQM erzielten Ergebnisse. In weiterer Folge sol-len beispielhaft drei Instrumente ausführlich dargestellt werden, die für die strategische Steuerung der Arbeitsinspektorate relevant sind.

5.3.1 Übersicht der Ergebnisse des Total Quality Managements

In den einzelnen Dienststellen fallen die Ergebnisse sehr unterschiedlich aus. Meist kön-nen interne Abläufe vereinfacht beziehungsweise neu organisiert werden. Dazu zählt ins-besondere die Reorganisation der Aktenablage in verschiedenen Dienststellen sowie die Aktenpflege. Weitere Verbesserungsmaßnahmen sind beispielhaft:

• Schulungsstand und -bedarf der Mitarbeiter ermitteln, • Expertenpool erstellen, • Dokumentation von Dienstbesprechungen, • Liste über die Geschäftsbefugnisse der Mitarbeiter erstellen, • bessere Nutzung der EDV, • Besichtigung der Amtsräumlichkeiten und Verbesserungsmaßnahmen durchführen, • Überarbeiten von Formularen, • Erstellen von Textbausteinen, • Kriterien für Belohnungen aufstellen.

Ergebnisse, die alle Arbeitsinspektorate betreffen, werden 2006 bei einer Tagung der Qualitätsbeauftragten evaluiert. Es zeigt sich folgendes Bild:

• insgesamt ergeben sich 28 Veränderungen alle Arbeitsinspektorate betreffend • 10 davon betreffen externe Abläufe oder die Darstellung der Arbeitsinspektion nach

außen • 21 Veränderungen sind das Ergebnis von Projekten, die in einem gemischten Projekt-

team mit Mitarbeitern aus den Arbeitsinspektoraten und dem Zentralarbeitsinspektorat erarbeitet wurden

Eine vollständige Liste der ämterübergreifenden Ergebnisse befindet sich in der Anlage (Teil 1).

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5.3.2 Instrumente der strategischen Steuerung

Die Auswahl der im Folgenden beschriebenen Instrumente zur strategischen Steuerung der Arbeitsinspektion orientiert sich vor allem an der Bedeutung, die die Instrumente heu-te noch für die Organisation haben.

In diesem Sinne werden in diesem Kapitel auch die Weiterentwicklungen der drei Instru-mente nach Ende des TQM Projektes 2006 bis ins Jahr 2014 beleuchtet.

5.3.2.1 Rahmenstrategie

Im Zuge der Ausarbeitung des Qualitätshandbuchs ist klar geworden, dass einige der Qualitätskriterien nur dann erfüllbar und messbar sein können, wenn die Arbeitsinspekto-rate über eine gemeinsame Strategie verfügen, die die Richtung ihrer Handlungen be-stimmt und die Grundlage für die Erfolgsbewertung bildet.

In dem Teilprojekt zum Unterpunkt 2a des Qualitätshandbuchs (Strategie und Planung) wird 2001 eine Rahmenstrategie entwickelt, in der die strategische Positionierung, die Kernleistungen (Handlungsfelder nach außen) und Kernkompetenzen (Handlungsfelder nach innen) beschrieben und strategische Ziele festgelegt werden. Sie dient der Orientie-rung und grundlegenden Prioritätensetzung in der gesamten Organisation. Die Rah-menstrategie ist nach wie vor gültig (letzte Anpassung 2009).

Abbildung 19: Aufbau der Rahmenstrategie

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Es werden sieben Kernleistungen definiert, wobei die drei Kernleistungen Kontrolle (Überprüfung), Parteistellung in Verfahren und Beratung den Hauptteil der Tätigkeiten der Arbeitsinspektoren ausmachen.

Kernleistung Ziel

Überprüfung der Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Arbeitnehmer in den Betrieben (Kontrollen)

Auswahl (Art und Häufigkeit) der zu kontrollierenden Betriebe nach deren Gefährdungspotential bzw. Arbeitsschutzniveau

Parteistellung in Genehmigungs- und Ausnahmeverfahren Einheitliche Richtlinien für Projektunterlagen; Teilnahme an Verfahren in Abhängigkeit von der präventiven Wirkung und Effizienz; einheitliche Vorgangsweise der Arbeitsinspektoren

rechtsverbindliche Beratung als Unterstützung im Zusammen-hang mit der Überprüfung von Betrieben und ihrer Parteistel-lung im Genehmigungsverfahren

Beantwortung jeder Anfrage; Beratung erfolgt auf Basis der zu vollziehenden Rechtsvorschriften

Beteiligung an nationalen und internationalen Projekten Schnelle Informationsweitergabe; gemeinsamer Wissensstand und Aktivitäten aller Beteiligten

Weiterentwicklung der Sicherheit und Gesundheit in der Ar-beitswelt

Reaktion auf Verbesserungsbedarf (Defizite und Veränderun-gen thematisieren); Impulse setzen zur Weiterentwicklung einer menschengerechten Arbeitswelt

Aus- und Weiterbildung von Multiplikatoren des Arbeitnehmer-schutzes

Multiplikatoren helfen, die präventive Wirkung weiterzutragen und erhöhen damit die Umsetzungswahrscheinlichkeit; Vor-trags- und Lehrtätigkeit der Arbeitsinspektoren als wichtige Aufgabe

Sensibilisierung der Gesellschaft Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit stellen in der Gesell-schaft werte dar

Tabelle 8: Kernleistungen der Arbeitsinspektion

Zu den drei Hauptkernleistungen wird jeweils ein Set von Kennzahlen definiert (Vgl. Kapi-tel 5.3.2.2).

Ab 2012 werden die Ideen und Ziele der Rahmenstrategie in jährlichen Rahmenvereinba-rungen zwischen der Zentralleitung und den Arbeitsinspektoraten im Sinne einer wir-kungsorientierten Steuerung konkretisiert.

Ziel ist es die Tätigkeiten der Arbeitsinspektion effizient zu gestalten und Vergleichbarkeit der Kernleistungen der Arbeitsinspektorate durch die Festlegung von qualitativen Min-deststandards für Übersichtskontrollen und vertiefende Kontrollen zu besonderen thema-tischen Aspekten herzustellen. Es werden Checklisten ausgearbeitet und den Arbeitsin-spektoren zur Verfügung gestellt.

In Bezug auf die Förderung und Erhaltung der Kernkompetenzen werden darüber hinaus Mindeststandards sowohl für die Ausbildung der neuen Arbeitsinspektoren als auch für die laufende Weiterbildung vereinbart.

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5.3.2.2 Kennzahlen

Basierend auf den in der Rahmenstrategie der Arbeitsinspektion festgelegten Kernleis-tungen werden 2002 die drei strategisch wichtigsten Kernleistungen „Überprüfung, Partei-stellung in Verfahren und Beratung“ in Form von Produkten definiert und im Detail be-schrieben.

Produkt: Überprüfung

Prozess Vorbereitung, Einholung von Informationen, Aktenstudium, Kontrolle vor Ort, Aufklärung über die

Rechtslage bezogen auf den dort festgestellten Mangel, Überprüfungsbericht und Anforderung von

Unterlagen (konzipieren, schreiben, abfertigen, evtl. urgieren).

Entscheidung für Sofortmaßnahme, Strafantrag (evtl. erst nach erfolgloser Urgenz - Entscheidung

für Strafantrag bringt Wechsel zum Produkt Strafverfahren) oder Vorschreibung zusätzlicher Maß-

nahmen, Nachbereitung.

Beispiele Besichtigung (inkl. Überprüfung besonderer Aspekte), z.B.: kommissionelle Überprüfungen, Mes-

sungen, Nachkontrolle vor Ort, Kontrolle im Amt (Prüfung von Unterlagen wie z.B. Tachoscheiben,

Prüfbefunde, Rückmeldungen, …)

nicht Produkt Bogen raussuchen und ablegen, Weg- und Wartezeiten, internes Wissensmanagement, Textbau-

steine erstellen

Tabelle 9: Beispiel für das Produkt „Überprüfung“203

Für die einzelnen Produkte werden Indikatoren definiert, die die Qualität und den Wert der erbrachten Leistung zum Ausdruck bringen. Auch der Aufwand, den die Arbeitsinspektion für die einzelnen Produkte erbringt, wird gemessen. Als Beispiel werden für das Produkt „Überprüfung“ folgende Indikatoren festgelegt:

• Anteil der durchgeführten Überprüfungen entsprechend dem Ausmaß der Gefährdung (Wirkung),

• Anteil der überprüften überdurchschnittlich gefährlichen Betriebe (Wirkung), • Anteil der überprüften Baustellen (bezogen auf die gemeldeten) (Wirkung), • Anteil der behobenen Mängel (bezogen auf die beanstandeten), festgestellt bei Folge-

kontrollen innerhalb von zwei Jahren (Wirkung), • Durchschnittliche Lieferzeit für Überprüfungsbefunde (Qualität), • Produktbezogene Erfassung der Zeit (Leistung).

203 In Anlehnung an Zentral-Arbeitsinspektorat (2005), S. 4.

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Die Qualitätskennzahl „Durchschnittliche Lieferzeit für Überprüfungsbefunde“ ergibt sich wie folgend dargestellt.

Durchschnittliche Lieferzeit für Besichtigungsergebnisse [Tage]

Produkt Kontrolle - Überprüfung

Basisdaten • Datum der Besichtigung der Arbeitsstätte, Baustelle, auswärtigen Arbeitsstelle, oder Datum der

Überprüfung von Unterlagen im Amt (insbes. Schaublätter)

• Datum der Abfertigung des Besichtigungsergebnisses

Erhebung - Eingabe in die EDV Protokolldatei

- Aktenplanzahlen 011 und 012

- Art: „Aufforderung“

- Gezählt werden die Besichtigungsergebnisse, die ein Abfertigungsdatum aufweisen (Feld aus-

gefüllt in Protokolldatei). Eingabe des Datums der Besichtigung bzw. Kontrolle (aus Überprü-

fungsbefund) ist verpflichtend!

- Bei Arbeitszeit- bzw. Lenkerkontrollen ist das Datum, zu dem die Aufzeichnung oder die Scheibe

kontrolliert wurde, anzugeben (der Kanzlei zur Kenntnis zu bringen!).

Auswertung - Monatlich (einzelne Monate auswählbar oder Summierung über mehrere Monate, max. ein

Jahr).

- Auswertung auf Amtsebene und individuell.

Tabelle 10: Kennzahl „Durchschnittliche Lieferzeit für Besichtigungsergebnisse“204

Eine Liste sämtlicher im Rahmen des TQM-Projektes entwickelter Kennzahlen ist in der Anlage (Teil 2) enthalten.

Durch dieses Set von Kennzahlen soll der Wert der geleisteten Arbeit nach außen dar-stellbar und außerdem die strategische Steuerung der Arbeitsinspektorate ermöglicht werden. Darüber hinaus liefern die Kennzahlen wichtige Informationen, um die Leistungen der einzelnen Arbeitsinspektorate intern und auch international vergleichen zu können (Benchmarking). Die Kennzahlen werden in den Jahren 2005 und 2006 erhoben und aus-gewertet.

204 In Anlehnung an Zentral-Arbeitsinspektorat (2005), S. 7.

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Tabelle 11: Auswertung der Kennzahlen für das Jahr 2006

Ab 2012 wird im Rahmen der wirkungsorientierten Verwaltungsführung ein Controlling-System für die Tätigkeiten der Arbeitsinspektorate eingeführt.

Für das Produkt Überprüfung werden beispielsweise folgende Kennzahlen für eine wir-kungsorientierte Steuerung in Form von Leistungsaufträgen (Rahmenvereinbarung wir-kungsorientierte Steuerung) und Leistungsvergleichen (Benchmarking) herangezogen:

• Anzahl der durchgeführten Kontrollen bezogen auf den Personalstand (Vorgabe aus der Rahmenvereinbarung),

• Anteil der Kontrollen mit Beanstandungen, • Anzahl der Erhebungen zu Arbeitsunfällen, zur Arbeitsorganisation und zu psychischen

Belastungen (Vorgabe aus der Rahmenvereinbarung), • Durchschnittliche Lieferzeit für Besichtigungsergebnisse (Tage).

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Alle Ergebnisse sowie die Erfüllung der Vorgaben aus der Rahmenstrategie sind viertel-jährlich im Intranet abrufbar. Bei drei bis vier Aussprachen pro Jahr werden die Abwei-chungen von den Leitern der Arbeitsinspektorate und der Zentralstelle analysiert und evtl. neue Vorgaben festgelegt.

Ab 2015 wird die Anzahl und der Anteil der aufgrund einer durchgeführten Kontrolle be-hobenen Mängel im Betrieb als zentraler Wirkungsindikator für das Produkt „Überprüfung“ laufend und flächendeckend erhoben werden.

5.3.2.3 Risikobasierte Auswahl der Betriebe für die Kontrolle

In der Rahmenstrategie der Arbeitsinspektion ist bei der Kernleistung „Überprüfung (Kon-trolle)“ als strategisches Ziel festgelegt, dass zur Steigerung der Wirksamkeit die Häufig-keit der Überprüfungen von der Gefährdung der Arbeitnehmer im Betrieb abhängen soll.205

Von 2002 bis 2004 wird ein einfaches System entwickelt und 2005 implementiert, in dem Arbeitsstätten nach ihrer Gefährlichkeit bewertet und eingestuft werden. Die Einstufung ist ein Maß für den Handlungsbedarf seitens der Arbeitsinspektorate. Die Zuteilung der Be-triebe zu den einzelnen Arbeitsinspektoren, die Prioritätensetzung und die Zielvorgaben erfolgen aufgrund der Einstufung. Sowohl die Einstufung als auch die Statistik der Über-prüfungen sind in der EDV abrufbar (Monitoring).

Arbeitsstätten werden einerseits aufgrund ihrer Branche einer von drei Klassen und dem damit resultierenden, objektiv vorhandenen Gefährdungspotential (überdurchschnittlich=3, durchschnittlich=2, unterdurchschnittlich=1) zugeordnet. Welchen Wirtschaftsklassen wel-ches Gefährdungspotential zugeordnet ist, wird aufgrund von Experteneinschätzungen (zu erwartende Arbeitsmittel, Arbeitsstoffe, Arbeitsvorgänge etc.) festgelegt.

Arbeitsstätten werden in einem zweiten Schritt von den Arbeitsinspektionsorganen be-triebsbezogen in erster Linie aufgrund der betriebsspezifischen Gefährdungen relativ zum Durchschnitt ihrer Branche, aber auch aufgrund des Arbeitnehmerschutzniveaus im Be-trieb, in eine von drei Klassen (Gefährdung: überdurchschnittlich=3, durchschnittlich=2, unterdurchschnittlich=1) eingestuft.

Werden beide Werte in einer 3x3 Matrix aufgetragen (wobei der dritte Wert das Produkt aus den beiden anderen Werten ist), so ergibt sich für jeden Betrieb ein Wert für den Handlungsbedarf. Die gewählten Farben geben dem System seinen Namen: „Ampel“.

205 Vgl. Zentral-Arbeitsinspektorat (2001), S. 17.

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Abbildung 20: Ampelsystem zur Einstufung der Betriebe206

In der folgenden Abbildung wird das Monitoring System zur laufenden Überwachung der Statistik abgebildet.

Abbildung 21: Monitoring System der Arbeitsinspektion207

206 In Anlehnung an Jenner (2009), S. 3.

207 Zentral-Arbeitsinspektorat (2006), o.S.

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Nachdem das System in allen Arbeitsinspektoraten implementiert ist (2005), werden die Arbeitsinspektorate angewiesen, die überdurchschnittlich gefährlichen Betriebe (Rot-Betriebe) mindestens einmal jährlich zu besichtigen. Außerdem werden die Arbeitsinspek-toren angehalten, bei jedem Betriebsbesuch die Angemessenheit der Einstufung zu prü-fen und sie gegebenenfalls zu korrigieren (Umstufung). Neue Betriebe sind neu einzustu-fen.

Im Hinblick auf eine kontinuierliche Verbesserung wird das vorhandene „Ampelsystem“ im Jahre 2006 einer sorgfältigen Evaluation mit folgenden Ergebnissen unterzogen:208

• Das System wird selten zur Steuerung eingesetzt. In der Praxis wird nur noch zwi-schen rot (jährlich zu besichtigen) und nicht rot unterschieden.

• Die Einstufung hat kaum Einfluss auf die tatsächliche Auswahl der Betriebe für die Kontrolle.

• Die Einstufungen und Umstufungen durch Arbeitsinspektoren sind auffallend inhomo-gen.

• Die Grundeinstufung aufgrund der Branche orientierte sich oft nicht am realen Unfall-geschehen (z.B. Unfallquoten der Branche, Unfälle im Betrieb).

• Wesentliche Faktoren werden im System zur Prioritätensetzung nicht einbezogen (z.B. Anzahl der Beschäftigten im Betrieb, zeitlich letzter Besuch durch Arbeitsinspektor).

• Vorhandene Informationen wurden wenig/nicht genutzt (z.B. Unfallmeldungen).

Als Konsequenz wird 2008 ein Projekt zur Erarbeitung eines neuen Systems zur wir-kungsorientierten Auswahl der Betriebe für die Kontrolle aufgrund von Kennzahlen im Hinblick auf Unfallprävention gestartet. Sowohl in der „Nationalen Strategie im Arbeits-schutz 2007 – 2012“ (Umsetzung der europäischen Gemeinschaftsstrategie) als auch in der Ressortstrategie des BMASK wird die Auswahl der Betriebe für die effektive Kontrolle basierend auf objektiven Risikofaktoren festgelegt.

Ziel ist es, die Ressourcen der Arbeitsinspektion abhängig vom Gefährdungspotenzial auf die Betriebe zu verteilen. Im EDV System ist für jeden Betrieb eine Kennzahl („Prioritäts-punkte“) abrufbar, die den Handlungsbedarf, den Betrieb zu überprüfen, vergleichsweise zu den anderen Betrieben eindeutig festlegt.

Die Prioritätspunkte errechnen sich aus der Unfallhäufigkeit in der Branche (Unfallquote bezogen auf 10.000 Arbeitnehmer), der Beschäftigtenzahl im Betrieb, dem Zeitpunkt der letzten Kontrolle durch die Arbeitsinspektion und einer Basisbeurteilung, welche vom je-weiligen Arbeitsinspektionsorgan durchgeführt wird.

Die Summe der Prioritätspunkte aller in einem Jahr überprüften Betriebe, ist ein aussage-kräftiger (indirekter) Wirkungsindikator für die durchgeführten Kontrollen hinsichtlich Un-

208 Vgl. Jenner (2009), S. 5.

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fallprävention, da bekannt und ermittelt ist, dass die Kontrollen eine beträchtliche Wirkung im Sinne einer Mängelbehebung entfalten (direkte Wirkung) und weil davon auszugehen ist, dass die unfallpräventive Wirkung einer Kontrolle umso größer ist, je unfallgefährdeter die Branche ist und je mehr Arbeitnehmer beschäftigt werden und damit den Gefährdun-gen ausgesetzt sein können.

Die Einrechnung des Zeitpunktes der letzten Überprüfung soll sicherstellen, dass die Ressourcen der Arbeitsinspektion breit gestreut werden, da eine regelmäßige Präsenz der Arbeitsinspektion bewirkt, dass die Sicherheitsanforderungen in den Unternehmen nicht in Vergessenheit geraten (indirekte Wirkung).

Darüber hinaus werden seit 2010 die von der Allgemeine Unfallversicherungsanstalt den Arbeitsinspektoraten gemeldeten Unfälle in der EDV betriebsbezogen erfasst. Diese In-formation ermöglicht es den Arbeitsinspektoraten ihre Aktivitäten punktgenau in jenen Betrieben zu entfalten, die ein hohes Gefährdungspotenzial aufweisen und in denen das reale Unfallgeschehen hoch war.

5.4 Erkenntnisse aus der Einführung des Total Quality Ma-nagements

Im Rahmen des TQM-Projekts wurden zur Verbesserung der Prozess- und Ergebnisquali-tät Schlüsselprozesse auf Basis der Kernleistungen definiert, jedoch wurden weder für diese Prozesse noch für die daraus resultierenden Ergebnisse übergreifend messbare bzw. überprüfbare Qualitätsstandards festgelegt. Nur auf der Grundlage von Qualitäts-standards kann es zu einer Klärung und Vereinheitlichung der Begriffe und Bedeutungen und damit zu vergleichbaren Vorgängen kommen. Es ist daher weder möglich, nachvoll-ziehbar festzustellen, wo die Arbeitsinspektion mit ihrer Qualität liegt, noch ist es möglich, Defizite aufzuspüren, zu bearbeiten und eine Entwicklung zu bewerten. Es scheint unum-gänglich, beispielsweise für Übersichtskontrollen in den Betrieben Mindeststandards fest-zulegen, um einerseits eine qualitativ hochwertige Arbeit zu gewährleisten und anderer-seits die vorhandenen Kennzahlen für ein aussagekräftiges Benchmarking zu verwenden.

Die Steuerung eines TQM-Prozesses „top-down“ und die Entwicklung der konkreten Lö-sungen „bottom-up“ aus den Dienststellen heraus erforderte eine hohe Eigeninitiative in den einzelnen Ämtern. Wie aus den Review-Berichten ersichtlich war, verringerten sich die Aktivitäten in den Dienststellen mit Fortdauer des Projektes beziehungsweise wurden keine Maßnahmen mehr zur Qualitätsverbesserung durchgeführt oder es wurden Maß-nahmen genannt, die bereits vor Einführung des TQM umgesetzt wurden. Daraus lässt sich ableiten, dass es erforderlich ist, dass die Führungskräfte und die Qualitätsbeauftrag-ten in den einzelnen Organisationseinheiten gemeinsam das Ziel einer qualitätsorientier-ten Arbeit vertreten und zu einer ständigen Motivation der Mitarbeiter beitragen. Mit der Motivation der Mitarbeiter steht und fällt der Erfolg des Veränderungsprozesses. Insbe-sondere ist bei der Auswahl der Qualitätsbeauftragten mit großer Sorgfalt vorzugehen und

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eine Person für die genannte Funktion zu bestimmen, die aktives Interesse am Qualitäts-managementprozess bekundet.

Zudem war ersichtlich, dass bei einer eigenständigen Lösungsentwicklung in den einzel-nen Dienststellen die Maßnahmen und Projekte zur Erreichung der Qualitätsziele in den Ämtern sehr unterschiedlich ausfallen, was zu heterogenen Qualitätsstandards führt. Dies kann am Beispiel der unterschiedlichen Zeiten für den Parteienverkehr in den einzelnen Dienststellen verdeutlicht werden. Diese reichen in den verschiedenen Arbeitsinspektora-ten von eineinhalb Stunden in der Woche bis zu neun Stunden täglich.209

Im Zuge der Einführung des Qualitätsmanagements in der Arbeitsinspektion haben den-noch zahlreiche Veränderungen zu mehrheitlich positiven Effekten geführt. Werden die im Rahmen des TQM erarbeiteten Ansätze zur Verbesserung der Qualität umgesetzt bezie-hungsweise gelebt, können Schwachstellen beseitigt und die Leistung einer Organisation gesteigert werden. Besonders hervorgehoben werden kann die offenere und breitere Kommunikation und der verbesserte Informationsaustausch nicht nur innerhalb der ein-zelnen Ämter sondern auch ämterübergreifend. Durch den teils offeneren Umgang mitei-nander wurden von den Mitarbeitern auch persönliche Erfahrungen angesprochen, wodurch der Teamgeist und das „Wir-Gefühl“ verbessert wurden und teilweise raschere Problemlösungen innerhalb der Organisation umgesetzt werden konnten.

Aus den Review-Berichten der Arbeitsinspektorate lässt sich folgender Nutzen des Quali-tätsmanagements ableiten (Originalzitate):210

• Die Abläufe in der Kanzlei wurden massiv gestrafft. • Das Ideenmanagement ist ein großer Pluspunkt, weil auch die Transparenz und die

Umsetzung der Vorstellungen gegeben ist. • Die Chance, über die eigene Arbeit nachdenken zu können und zu müssen, • Schaffung von Gruppenstrukturen, die ein effizienteres Arbeiten und gezieltere Weiter-

bildung ermöglichen, • Schaffung benutzerfreundlicher EDV – Anwendungen, • Dokumentation (Ausbildungsstammblätter, Infomappe, Protokolle der Dienstbespre-

chungen in der EDV ,Formulierung von Projektaufträgen), • Verbesserung der sachbezogenen Kommunikation (Dienstbesprechungen, Intranet,

Vernetzungen), • Durch die Strategie wird eine neue Sicht in der Betriebszuteilung nach Gefahrenpoten-

tial frei. Ein Ausgleich der Belastung und das Maß des Arbeitsumfanges wurden neu definiert. Im Zuge der Mitarbeiterreduzierung ein guter Schritt.

209 Vgl. Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz (2014c), o.S.

210 Zentral-Arbeitsinspektorat (2001), o.S.

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74 Qualitätsmanagement bei einer Arbeitnehmerschutzbehörde

Negativ kann vor allem der hohe Zeitaufwand bei der Implementierung eines umfassen-den TQM in eine Organisation angesehen werden. Durch die Beteiligung möglichst aller Mitarbeiter wurden hohe Anforderungen an das Zeitmanagement innerhalb der Organisa-tion gestellt. Daraus ergibt sich die Problematik, dass die Ressourcen für derartige Projek-te sehr eingeschränkt waren.

Vor dem Hintergrund, dass in sämtlichen Ämtern der Arbeitsinspektion im Wesentlichen dieselben Aufgaben und Prozesse durchzuführen sind, hätte die Bildung eines Projekt-teams mit motivierten Mitarbeitern aus den unterschiedlichen Dienststellen zu mindestens gleichwertigen Ergebnissen geführt und wäre „billiger“ durchzuführen gewesen.

Auch wenn sich aus den Ergebnissen der TQM-Einführung noch kein messbarer Beweis für den Erfolg von TQM führen lässt, so kann man erkennen, dass Handlungsabläufe, Prozesse und Leistungen verbessert werden konnten, was durchaus als ein Beitrag zu einer erhöhten Kundenzufriedenheit gewertet werden kann.

So werden im Rahmen eines Jahresarbeitsplanes „Schwerpunktaktionen“ durchgeführt, bei denen die Konzentration der gesamten Organisation auf einzelnen Branchen oder bestimmten thematischen Tätigkeitsschwerpunkten liegt. Bei diesen Projekten erfolgt eine Vernetzung mit den Interessensvertretungen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer, wodurch eine Vorabinformation der erwähnten Stellen und dadurch eine höhere Akzep-tanz für die Kontrolltätigkeit erreicht werden soll. Die Mitarbeiter werden vor Durchführung der „Schwerpunktaktionen“ besonders auf die einzelnen Themenbereiche geschult, um so eine möglichst hohe Qualität bei der Durchführung der Tätigkeit zu erreichen. Die Über-prüfungen selbst erfolgen mit standardisierten Fragebögen, die eine schnelle und einfa-che Auswertung der Ergebnisse zulassen.

Maßnahmen wie diese, die „Rahmenvereinbarung wirkungsorientierte Steuerung“, das Controlling und die risikobasierte Auswahl der Betriebe für die Kontrolle setzen auf den Ergebnissen des TQM auf und werden für die Zukunft einen kontinuierlichen Verbesse-rungsprozess einleiten.

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Ausblick 75

6 Ausblick

Öffentliche Verwaltungen sehen sich zunehmend mit anspruchsvolleren Kunden und Bür-gern konfrontiert. In Anbetracht dessen und unter Berücksichtigung eines fortlaufenden Modernisierungsdrucks sind öffentliche Verwaltungen gefordert, sich ständig weiter zu entwickeln. Dies erfordert eine Veränderung der Einstellungen und Verhaltensweisen sämtlicher Mitglieder einer Organisation beim Umgang mit Qualität. Die im Rahmen der öffentlichen Leistungserstellung zu erbringenden Dienstleistungen sind durch wiederkeh-rende Handlungen oder Aktivitäten gekennzeichnet. Damit verbundene Abläufe sind ziel-orientiert und konsequent auf die Leistung und die Wirkung bei den Anspruchsgruppen abzustimmen. An dieser Erkenntnis müssen sich die Gedanken innovativer Entschei-dungsträger und der Mitarbeiter orientieren, wobei dem Management eine entscheidende Rolle zukommt.

In diesem Zusammenhang spielt das Qualitätsmanagement eine bedeutende Rolle. Dazu ist es erforderlich, geeignete Methoden, Verfahren und Instrumente auszuwählen, um nicht nur Schwachstellen zu identifizieren oder ein bereits erreichtes Qualitätsniveau zu halten, sondern im Sinne eines ständigen Verbesserungsprozesses den Qualitätsstan-dard zu erhöhen. Der Erfolg des Qualitätsmanagements als praxistaugliches Konzept und die Realisierung der damit verbundenen Chancen hängt neben einer systematischen und nachvollziehbaren Messung von Qualität auch wesentlich vom Qualitätscontrolling ab. Nur auf Basis spezifischer Ansätze können systematisch ermittelte Informationen zur etwaigen Erfolgskontrolle herangezogen werden. Einzeln vorhandene Aufsichts- und Kontrolltätig-keiten sind anhand der im Zuge von Messungen erzielten Informationen durch fortlaufen-de Steuerung unter Berücksichtigung der Organisations- bzw. Qualitätspolitik zu ergän-zen.

Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung ist im Kontext mit anderen Verfahren und Methoden zur Modernisierung und Effektivierung öffentlicher Dienstleistungen zu se-hen. In den letzten Jahren ist in der öffentlichen Verwaltung zunehmend die Tendenz in Richtung wirkungsorientierte Steuerung zu beobachten, welche vorwiegend als Instru-ment für Führungskräfte zum Lenken und Leiten ihrer Organisationseinheit dient. Dies erfordert, dass das Qualitätsmanagement mit diesen Entwicklungsmaßnahmen abge-stimmt, eine Vereinheitlichung von Begriffen vorgenommen und allgemein anerkannte und gültige Standards für eine Qualitätspolitik festgelegt werden.

Obwohl diese Arbeit ein breites Spektrum bereits etablierter Ansätze des Qualitätsmana-gements und des Qualitätscontrollings in der öffentlichen Verwaltung behandelt, konnten bestimmte Fragestellungen nicht abschließend diskutiert werden. So besteht bspw. ein verstärkter Forschungsbedarf im Hinblick von Kosten- und Nutzenaspekten der Qualität in

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76 Ausblick

der öffentlichen Verwaltung. Auch wenn ein erfolgreiches Qualitätsmanagement – wie Studien aus der Privatwirtschaft belegen – zu einer mittel- bis langfristigen Kostenentlas-tung führen, liegen noch wenige Erkenntnisse über derartige Fortschritte in der öffentli-chen Verwaltung vor.

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DIN EN ISO 9001:2008-12 Qualitätsmanagementsysteme – Anforderungen

DIN EN ISO 9004:2009-12 Leiten und Lenken für den nachhaltigen Erfolg einer Organisation – Ein Qualitätsmanagementansatz

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Anlagen 89

Anlagen

Teil 1 …………………………………………………………………………………… A-I

Teil 2 …………………………………………………………………………………… A-III

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Anlagen, Teil 1 A-I

Anlagen, Teil 1

Veränderungen in der Arbeitsinspektion 2000 - 2006 als Ergebnis des TQM Prozesses Evaluierung bei der Qualitätsbeauftragten-Tagung in Kirchschlag vom 30. Mai bis 01. Juni 2006

Veränderung Bewertung gesamt

positive Effekte negative Effekte

TQM Einführung, Struktur (z.B. Qualitätsbeauftragte, Handbuch) und Review

+

• Erkennen von Stärken und Schwä-chen, zielgerichtete Arbeit

• Erhöhung der Qualifikation der Mitar-beiter/innen

• direkte und offene Kommunikation • Struktur und Strategie

• Zeitaufwand • Probleme werden auf TQM "abge-

schoben"

Rahmenstrategie und externes Leitbild

+

• Orientierung und Prioritäten • Auswahl der Betriebe, Management

von Auslegungsfragen • Einheitlichkeit • Darstellung der Arbeitsinspektion

nach außen

Auswahl der Betriebe für die Kontrolle

+/-

• Steigerung der Wirkung der Arbeitsin-spektion

• Schnelle Information und Transpa-renz

• Erhöhte Kontrolle gefährlicher Betrie-be

• Prioritäten

• Vernachlässigung der nicht "roten" Betriebe

Jahresarbeitsplan

+/-

• Standardisierte Ergebnisse • sinnvolle Darstellung von Projekter-

gebnissen • Konzentration der gesamten Organi-

sation auf die gleichen Schwerpunkte • Darstellung auf internationaler Ebene • Prioritäten werden auf breiter Ebene

diskutiert

• Dokumentationsaufwand, weniger Zeit für ureigenste Besichtigungstä-tigkeit

• Schlechtere Motivation, geringere Kontrollquote

• Ziel unbekannt • Zeit und individueller Spielraum

gingen verloren

Kennzahlen

+/-

• Definition und Abbildung unserer Kernleistungen

• Transparenz der Tätigkeitsaufteilung

• Zeitaufwand, "big brother" Angst • Verzerrung der tatsächlichen Tätig-

keit • Schlechtere Motivation • Geringere Kontrollquote • Ziehen falscher Schlüsse aus den

Ergebnissen der Eingaben

Statistik neu

+

• Schnelle Information und Transpa-renz

• Weniger Zahlen, bessere Übersicht-lichkeit

• Bessere Darstellung der Tätigkeiten nach außen

Management von Auslegungsfra-gen + • Einheitliche Vorgangsweise

• Breit gefächerte Informationen • Holschuld, mehr Eigeninitiative

Übergreifende Projekte

+

• Einheitliche Vorgangsweise, Image-gewinn, Bekanntheit, Wissenstransfer extern

• Projektergebnisse • Einheitliche Arbeitsweise und Ergeb-

nisse

• Zeitaufwand • Bindung von Ressourcen • Schlechtere Motivation • Geringere Kontrollquote • Temporäre Ressourcenbindung

Expert/innen Pool

+ • Austausch und Vernetzungsmöglich-

keiten • Wissenszuwachs für die Mitarbei-

ter/innen

Richtlinie Schwerpunktaktionen + • Struktur und gesicherte Daten • mögliche Evaluation

• Zeitaufwand

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A-II Anlagen, Teil 1

Internes Leitbild + ? ?

Richtlinie zu Zusammenarbeit im TQM, Projektmanagement + • Mehr Initiative der Mitarbeiter/innen

• Einheitliche Abwicklung von Projekten

Kommunikation übergreifend (Arbeitsinspektorate, Zentral-Arbeitsinspektorat))

+

• Teilweise raschere Problemlösungen • teils offenerer Umgang miteinander,

Betriebsklima, Synergieeffekte • Erhöhung der Wirkung der Arbeitsin-

spektion • Wissenstransfer • Erfahrungsaustausch • Bekanntschaften, Freundschaften • Bereitschaft Informationen weiterzu-

geben • Steigende Qualität der Arbeit, besse-

re und schneller Arbeitsergebnisse

• Teils Spannungen und Ängste bei "Verlierern"

• Leichen im Keller werden sichtbar • Wenn einer eine Idee hat, wollen es

andere auch machen

Gender Mainstreaming

+ • offenere und breitere Kommunikation

über "Männer und Frauen" • Seminare, Qualifikation von Mitarbei-

ter/innen

Formulare (z.B. Unfälle, Projek-tauftrag) +/- • Nachvollziehbarkeit, Konsistenz,

Verbindlichkeit • Formularflut

Intranet (Info Plattform)

++

• Zugang zu Informationen • Wissenstransfer • Breit gefächerte Informationen Infor-

mationszugriff • Rascher Zugang zu diversen Informa-

tionen

• Holschuld

EDV unterstütze Arbeitsinspektion +

• Schnelle Information und Transpa-renz, rascher Zugang zu diversen Informationen

Erlassdatenbank im Volltext

+ • Wissenstransfer, Einheitlichkeit • Breit gefächerte Informationen • Rascher Zugang zu diversen Informa-

tionen

• Holschuld, mehr Eigeninitiative

Protokolldatei ++ • Schnelleres Auffinden von Akten, Aktenverlauf

Schreiben per E-Mail + • Schnelle Information und Transpa-renz, schnellere Verfügbarkeit

• unübersichtliche Versendung

Erlassrichtlinie + • Bessere Übersichtlichkeit, Wesentli-ches wird leichter erkannt

Kommissionsgebühren Verrech-nung + • No Cash, einfachere Abwicklung

Handkassen Neuregelung + • Verwaltungsvereinfachung, mehr Flexibilität

Beschaffung Schutzkleidung neu + • Verwaltungsvereinfachung, mehr individuelle Spielraum

AI-Website

++

• Bekanntheit in der Öffentlichkeit, Darstellung unserer Professionalität

• Bessere Akzeptanz außen • einfacher Imagegewinn, Bekanntheit,

Wissenstransfer extern • Schnelle Information • Informationszugriff

• Aktualität hoher Zeitaufwand • Bindung von Ressourcen für die

Eingabe und Wartung (Außen-dienstmitarbeiter)

Publikationen (Folder, Broschü-ren) +

• besserer Info-Transfer, Imageverbes-serung, einheitlicher Info-Inhalt

• Aktualität hoher Zeitaufwand, „Heben und Tragen“ im Außen-dienst

Öffentlichkeitsarbeit (z.B. Messen)

+

• Bessere Akzeptanz außen • Einfache Imageverbesserung, einheit-

licher Info-Inhalt • Imagegewinn, Bekanntheit, Wissens-

transfer extern

• Zeitaufwand

Team 4 Kids + • Imagegewinn, Bekanntheit, Wissens-transfer extern

• Zeitaufwand

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Anlagen, Teil 2 A-III

Anlagen, Teil 2

Kennzahlenset der Arbeitsinspektion

Produktgruppe Kontrolle Ziel Hebung des Arbeitnehmer-Schutzniveaus in gefährlichen Betrieben. Haltung des

Niveaus in den anderen Betrieben. Produkt Überprüfung

• Anteil der durchgeführten Überprüfungen entsprechend dem Ausmaß der Gefähr-dung (Wirkung)

• Anteil der überprüften überdurchschnittlich gefährlichen Betriebe (Wirkung) • Anteil der überprüften Baustellen (bezogen auf die gemeldeten) (Wirkung) • Anteil der behobenen Mängel (bezogen auf die beanstandeten), festgestellt bei

Folgekontrollen innerhalb von zwei Jahren (Wirkung) • Durchschnittliche Lieferzeit für Überprüfungsbefunde (Qualität) • Produktbezogene Erfassung der Zeit (Leistung)

Produkt Ad-hoc-Einsatz • Anzahl der innerhalb von zwei Tagen bedienten Anfragen (Leistung) • Produktbezogene Erfassung der Zeit (Leistung)

Produktgruppe Parteistellung der Arbeitsinspektion in Verfahren Ziel Genehmigung: Vorbeugende Vermeidung von Gefahren

Strafverfahren: General- und Spezialprävention Produkt Parteistellung der Arbeitsinspektion im Genehmigungsverfahren

• Anteil der fristgerecht von der Genehmigungsbehörde übermittelten Projektunterla-gen (für die Beurteilung ausreichend)

• Fristgerechte Übermittlung einer Stellungnahme (Qualität) • Anteil der erfüllten (bezogen auf die beantragten) Arbeitnehmerschutzauflagen (Wir-

kung) • Produktbezogene Erfassung der Zeit (Leistung)

Produkt Parteistellung der Arbeitsinspektion im Strafverfahren • Anzahl der Anteil der rechtskräftig eingestellten Strafverfahren (Qualität, Wirkung) • Anteil der rechtskräftig verhängten (bezogen auf die beantragten) Strafhöhen (Wir-

kung) • Produktbezogene Erfassung der Zeit (Leistung)

Produktgruppe Beratung und Information Ziel Rechtsverbindliche Unterstützung von Personen, Unternehmen und Institutionen Produkt Beratung im Einzelfall

• Anzahl der im Amt durchgeführten Beratungen (Leistung) • Anzahl der vor Ort durchgeführten Beratungen (Leistung) • Produktbezogene Erfassung der Zeit (Leistung)

Produkt Informationsservice • Anzahl der verteilten Informationsbroschüren der Arbeitsinspektion (Leistung) • Anzahl der erreichten Personen im Rahmen von Veranstaltungen (Leistung) • Produktbezogene Erfassung der Zeit (Leistung)

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Selbstständigkeitserklärung

Selbstständigkeitserklärung

Hiermit erkläre ich, dass ich die vorliegende Arbeit selbstständig und nur unter Verwen-dung der angegebenen Literatur und Hilfsmittel angefertigt habe.

Stellen, die wörtlich oder sinngemäß aus Quellen entnommen wurden, sind als solche kenntlich gemacht.

Diese Arbeit wurde in gleicher oder ähnlicher Form noch keiner anderen Prüfungsbehörde vorgelegt.

Bregenz, den 23.09.2014

Ingo Waldhart