42
Disain Tata Kelola Migas Paska Putusan MK dan Kecenderungan Industri Migas Global Benny Lubiantara Februari 2013

Disain Tata Kelola Migas Paska Putusan MK dan ...iaitb.or.id/download/File/Slides_Paparan_Tata_Kelola_ITB.pdfPetroChina Jabung; 16345 Vico Ind.; 15,236 41 KKKS Lainnya; 120,817 Chevron

Embed Size (px)

Citation preview

Disain Tata Kelola Migas Paska Putusan MK dan Kecenderungan Industri Migas

Global

Benny Lubiantara

Februari 2013

Mengenai BP Migas

BP Migas hanya melakukan fungsi pengendalian dan pengawasan atas pengelolaan Migas, dan tidakmelakukan pengelolaan secara langsung, karena pengelolaan Migas pada sektor hulu baik eksplorasi maupun eksploitasi dilakukan oleh Badan Usaha Milik Negara maupun badan usaha bukan milik negara berdasarkan prinsip persaingan usaha yang sehat, efisien, dan transparan. Menurut Mahkamah model hubungan antara BP Migas sebagai representasi negara dengan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap dalam pengelolaan Migas mendegradasi makna penguasaan negara atas sumber daya alam Migas yang bertentangan dengan amanat Pasal 33 UUD 1945.….Paling tidak hal itu terjadi, karena tiga hal, yaitu: Pertama, Pemerintah tidak dapat secara langsung melakukan pengelolaan atau menunjuk secara langsung badan usaha milik negara untuk mengelola seluruh wilayah kerja Migas dalam kegiatan usaha hulu; Kedua, setelah BP Migas menandatangani KKS, maka seketika itu pula negara terikat pada seluruh isi KKS, yang berarti, negara kehilangan kebebasannya untuk melakukan regulasi atau kebijakan yang bertentangan dengan isi KKS; Ketiga, tidak maksimalnya keuntungan negara untuk sebesar besar kemakmuran rakyat, karena adanya potensi penguasaan Migas keuntungan besar oleh Bentuk Hukum Tetap atau Badan Hukum Swasta yang dilakukan berdasarkan prinsip persaingan usaha yang sehat, wajar dan transparan. Dalam hal ini, dengan konstruksi penguasaan Migas melalui BP Migas, negara kehilangan kewenangannya untuk melakukan pengelolaan atau menunjuk secara langsung Badan Usaha Milik Negara untuk mengelola sumber daya alam Migas, padahal fungsi pengelolaan adalah bentuk penguasaan negara pada peringkat pertama dan paling utama untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Putusan MK

Mengenai BP Migas

Bahwa untuk mengembalikan posisi negara dalam hubungannya dengan sumber daya alam Migas, negara/pemerintah tidak dapat dibatasi tugas dan kewenangannya pada fungsi pengendalian dan pengawasan semata tetapi juga mempunyai fungsi pengelolaan. Menurut Mahkamah, pemisahan antara badan yang melakukan fungsi regulasi dan pembuatan kebijakan dengan lembaga yangmelakukan pengelolaan dan bisnis Migas secara langsung, mengakibatkan terdegradasinya penguasaan negara atas sumber daya alam Migas. Walaupun terdapat prioritas pengelolaan Migas diserahkan kepada BUMN sebagaimana telah menjadi pendirian Mahkamah dalam putusan Nomor 002/PUU-I/2003 tanggal 21 Desember 2004, efektivitas penguasaan negara justru menjadi nyata apabila Pemerintah secara langsung memegang fungsi regulasi dan kebijakan (policy) tanpa ditambahi dengan birokrasi dengan pembentukan BP Migas. Dalam posisi demikian, Pemerintah memiliki keleluasaan membuat regulasi, kebijakan, pengurusan, pengelolaan, dan pengawasan atas sumber daya alam Migas. Dalam menjalankan penguasan negara atas sumber daya alam Migas, Pemerintah melakukan tindakan pengurusan atas sumber daya alam Migas dengan memberikan konsesi kepada satu atau beberapa Badan Usaha Milik Negara untuk mengelola kegiatan usaha Migas pada sektor hulu. Badan Usaha Milik Negara itulah yang akan melakukan KKS dengan Badan Usaha Milik Daerah, Koperasi, Usaha Kecil, badan hukum swasta, atau Bentuk Usaha Tetap. Dengan model seperti itu, seluruh aspek penguasaan negara yang menjadi amanat Pasal 33 UUD 1945 terlaksana dengan nyata.

Putusan MK

Kontrak Kerja Sama

Menurut Mahkamah hubungan antara negara dengan swasta dalam pengelolaan sumber daya alam tidak dapat dilakukan dengan hubungan keperdataan, akan tetapi harus merupakan hubungan yang bersifat publik yaitu berupa pemberian konsesi atau perizinan yang sepenuhnya di bawah kontrol dan kekuasaan negara. Kontrak keperdataan akan mendegradasi kedaulatan negara atas sumber daya alam, dalam hal ini Migas. Berdasarkan pertimbangan tersebut, menurut Mahkamah, hubungan antara negara dan sumber daya alam Migas sepanjang dikonstruksi dalam bentuk KKS antara BP Migas selaku Badan Hukum Milik Negara sebagai pihak Pemerintah atau yang mewakili Pemerintah dengan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap sebagaimana diatur dalam Undang-Undang a quo adalah bertentangan dengan prinsip penguasaan negara yang dimaksud oleh konstitusi. Untuk menghindari hubungan yang demikian negara dapat membentuk atau menunjuk BUMN yang diberikan konsensi untuk mengelola Migas di Wilayah hukum Pertambangan Indonesia atau di Wilayah Kerja, sehingga BUMN tersebut yang melakukan KKS dengan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap, sehingga hubungannya tidak lagi antara negara dengan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap, tetapi antara Badan Usaha dengan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap. Berdasarkan pertimbangan tersebut, menurut Mahkamah Pasal 6 UU Migas, merupakan pengaturan yang bersifat umum yang apabila tidak dikaitkan dengan BP Migas selaku Pemerintah adalah tidak bertentangan dengan konstitusi.

KUASA PERTAMBANGAN

Pasal 11(1) Kepada Perusahaan disediakan seluruh wilayah hukum pertambangan Indonesia, sepanjang mengenaipertambangan minyak dan gas bumi.(2) Kepada Perusahaan diberikan Kuasa Pertambangan yang batas-batas wilayahnya serta syarat-syaratnyaditetapkan oleh Presiden atas usul Menteri.

Pasal 12(1) Perusahaan dapat mengadakan kerja sama dengan pihak lain dalam bentuk "Kontrak Production Sharing".(2) Syarat-syarat kerja sama termaksud pada ayat (1) pasal ini akan diatur dengan Peraturan Pemerintah.(3) Perjanjian termaksud pada ayat (1) pasal ini mulai berlaku setelah disetujui oleh Presiden.

UNDANG-UNDANG REPUBLIK INDONESIANOMOR 8 TAHUN 1971

TENTANGPERUSAHAAN PERTAMBANGAN MINYAK DAN GAS BUMI NEGARA

PERATURAN PEMERINTAH REPUBLIK INDONESIANOMOR 35 TAHUN 1994

TENTANGSYARAT-SYARAT DAN PEDOMAN KERJA SAMA

KONTRAK, BAGI HASIL MINYAK DAN GAS BUMI

Putusan MK

BUMNPertamina

PP 31/ 2003 Pengalihan Bentuk Pertamina menjadi Persero

Pengelolaan langsung yang dimaksud di sini, baik dalam bentuk pengelolaan langsung oleh negara (organ negara) melalui Badan Usaha Milik Negara (BUMN)

UU 19/2003 tentang BUMN

Pasal 1 ayat 2: Perusahaan Perseroan, yang selanjutnya disebut Persero, adalah BUMN yang berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51 % (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia yang tujuan utamanya mengejar keuntungan.

Pasal 11 UU BUMN, Terhadap Persero berlaku segala ketentuan dan prinsip-prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas

Pada sisi lain, jika negara menyerahkan pengelolaan sumber daya alam untuk dikelola oleh perusahaan swasta atau badan hukum lain di luar negara, keuntungan bagi negara akan terbagi sehingga manfaat bagi rakyat juga akan berkurang.

Pasca-bubarnya BP Migas, Hikmahanto Juwana, KOMPAS, 17 November 2012

Salah satu upaya tersebut adalah mengubah rezim kontrak yang berlaku di sektor migas menjadi rezim izin. Bila pada saatnya disetujui rezim izin itu yang diberlakukan, UU Migas harus diamandemen secara keseluruhan. Solusi Permanen Migas, Kurtubi, KOMPAS, 17 November 2012 dengan UU Migas, pola hubungan dengan perusahaan asing/swasta menjadi pola business to government (B to G). Pola ini menghilangkan kedaulatan negara dan aset pemerintah di luar negeri berisiko terekspos dan dapat disita partner kontrak BP Migas jika, misalnya, pengadilan/arbitrase internasional memutuskan BP Migas kalah dalam suatu perkara. BP Migas dan Ilusi Kedaulatan, Giri Ahmad Taufik ; Peneliti Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, KOMPAS, 30 November 2012

Model kontrak (Service Contract) ini mencegah pemberian kepemilikan atas migas yang dihasilkan kepada swasta. Sehingga pemerintah berdaulat penuh untuk menentukan harga jual, alokasi produksi, dan area penjualan migas tersebut

Artikel Pengamat di Mass Media

1. Entrusting the Government’s representative in the PSC to newly formed SOEs. This will be similar to those applied based on the Law Nr. 44/Prp/1961 on Oil and Gas Mining (Article 3),

• the oil and gas mining venture can only be performed by the State in which the activities may be undertaken by SOEs which may cooperate with private companies

2. Entrusting the Government’s representation to PT PERTAMINA (Persero), such as that applied following the promulgation of Law Nr. 8 of 1971 on PERTAMINA and before promulgation of Law Nr. 22/2001

3. Giving task directly to the Directorate General of Oil and Gas of MEMR. This would be similar to those applied prior to the Indonesia’s independence. Based on the Article 5A of 1899 Indische Mijnwet (was incorporated in the Law in 1910)

*) Source: Dr. Ir Madjedi Hasan, MPE, MH, FCBArb, “BPMIGAS is dissolved, What is next?”

Three Options from Madjedi Hasan

Upstream Petroleum Arrangements

9

G

B

G B

B B

License/Concession

Production Sharing Contract

1960 -1970

G

B

Historical Perspective

Upstream Petroleum Contract

Invest

or/contra

ctor

Inte

rest

Host G

overnm

ent

Control

*) Author’s illustration - Modified from Society of Petroleum Engineers (SPE)

Contract

Sta

bility

?

11

Technical

Assistance

Development Field

Conventional

E & P

High Cost EOR

Extra Heavy Oil

Extra Deepwate

r

Low Cost Brownfie

ld

Service

Contract

Producti

on

Sharing C

ontract

Concess

ion

(Royaty

Tax)

One-size-fits-all model does not exist

Project´

s

Risk

The needs for

IOC’s

Involvement

Service Contract

Production Sharing Contract

ConcessionRoyalty &

Tax

Lower Risk

Higher Risk

Percentage of

NOC/SOC Participati

on?

Iran (Buy back)Iraq (Technical Service

Assistance)

BrazilNorway

Indonesia

Angola Canada (unconv. heavy oil)

Nigeria

Malaysia

Libya (EPSA) Nigeria

DW Russia

Algeria

Kazakhstan

UK

US GOM

The Role of NOC/SOC and The Upstream Arrangement

13

The Issue of International Arbitrage

The purpose of BITsThe purpose of a BIT, which is a treaty between two countries, is to promote foreign investments between the two countries and to offer protection to investors from one country investing in the other. For that purpose, a BIT contains binding rules on the treatment of investments originating from one country and made in the other. The treaties are always reciprocal.

ExxonMobil vs. PDVSA , via International Chamber of Commerce (ICC)

ExxonMobil vs. Gov. Venezuela, via ICSID (BIT)

Occidental Petroleum vs. Petroecuador and Gov. Ecuador, via ICSID (BIT)

Churchil Mining vs. Gov. Indonesia

Proven Reserves (by Country)

Proven Reserves (by Country)

Governance of the Upstream Petroleum

17

Policy

Ministry

Directorate/

Gov’t Body/

Agency

NOCIOCs

Brazil, Norway, Algeria, Mexico, Nigeria

Governance of the Upstream Petroleum

18

Malaysia, Angola, Saudi Arabia, Russia, Venezuela

(Before Chavez)Venezuela (Chavez Era)

When institutional capacity allows, government should separate the national resource company from the licensing, technical and regulatory supervision of the resource sector, placing those functions instead in independent governmental entities. Where such functions are retained within the national company, conflicts of interest can be reduced and better monitored if non-commercial functions are segregated and subject to separate supervision and reporting

The Natural Resource Charter (November 2010)

Precept 6 - Nationally owned resource companies should operate transparently with the objective of being commercially viable in a competitive environment

Who is behind the Charter?The Charter has no political heritage or sponsorship.The drafters of the Charter are an independent group of the world’s foremost experts in economically sustainable resource extraction. This group of experts, chaired by Nobel Laureate Michael Spence, comprise the Charter’s Technical Advisory Group, which will continue to incorporate views, feedback, and other inputs into the Charter on an annual basis. The Charter is governed by an Oversight Board chaired by Ernesto Zedillo, former President of Mexico. Other members of the Oversight Board include Luisa Diogo, Abdulatif Al-Hamad, Mo Ibrahim and Shengman Zhang.

Share of SOC to Domestic Production

20

Chevron Pacific Ind.; 327,692

PERTAMINA; 120,798Total E&P; 64,788

PHE - ONWJ; 38,178

CNOOC SES; 36,331

ConocoPhillips Ind.; 35,146

CICO; 26,910

Mobil Cepu Ltd.; 24,083PetroChina Jabung; 16345

Vico Ind.; 15,236

41 KKKS Lainnya; 120,817

Chevron Pacific Ind.

PERTAMINA

Total E&P

PHE - ONWJ

CNOOC SES

ConocoPhillips Ind.

CICO

Mobil Cepu Ltd.

PetroChina Jabung

Vico Ind.

41 KKKS Lainnya

14,6%7,8%

Sumber: SKK MIGAS

PRODUKSI MINYAK BUMI DARI KKKS TAHUN 2013

STATUS 27 JANUARI 2013 (BOPD)

21

39,7%

0

500

1000

1500

2000

52 57 57 51 53 59 74 91 99109153

266

401

488512

550544585

744773

797

847

904

966

1056

12141264

130213021327

13971404

13161364

12671229

1366

15221501

14681462

13731408

1499

1586

14981496

1240

1375

146015001500

466

569601

742

853889

1082

13361373

1305

1506

1683

163115891587

1624

1288

1407

1519

13381362

1445

1303

1387

15391575

14911535

16121624

1574155715371500

1415

1341

1252

1147

10961062

1006

954977

949945902

861830

900

100010101010

TAHUN

MBOEPD

Minyak Gas

PEAK

1977

Plateau stage

*) Outlook per 29 Januari 2013

PEAK 1995

PROFIL PRODUKSI MIGAS INDONESIA

Sumber: SKK MIGAS

Link

New Blocks Offere

d

Existing Contract

s

Expiring Contracts

Where do you apply the new model?

New Blocks Offered

Existing Contract

s

Expiring Contracts

Commercial Aspects of Petroleum Fiscal Systems

(Design issues)

Higher NOC (up to 100%) Participation depending upon the risk profiles

Attract Investors ?

Combination of Back end loaded features : lower royalty, moderate share?

And Front- end loaded features : progressive share, additional taxes, etc.

Higher NOC Share Less issue on commercial Terms and Conditions More Issue on the ability of NOC to finance the current and upcoming E & P projects

Carried NOC Participation depending upon the risk profiles

Encourage EOR Development

WPT?

Fungsi Pengelolaan melalui investasi dana “upstream petroleum fund”

Fungsi Pengawasan &

Pengendalian

Kontraktor Kontrak Kerjasama, dan

bentuk lain

PERTAMINA

Perusahaan Kemitraan (Joint

Venture)

PHE PEP

Oil and Gas Agency/Authority/B

ody

Global upstream

opportunities

Alternatif Tata Kelola Migas

Kesimpulan

• Tata Kelola Migas paska keputusan MK harus di disain dengan hati hati, agar model tata kelola yang baru tidak malah memberikan hasil yang lebih buruk dari yang sebelumnya, sehingga berpotensi membuat industri migas nasional semakin terpuruk.

• Oleh karena itu, model tata kelola yang baru seyogyanya memperhatikan perkembangan dan kecenderungan industri migas global, memahami kenyataan bisnis migas yang high risk & high return, memahami bahwa tidak ada model yang cocok untuk semua aplikasi (one size fit all model does not exist), serta mendefinisikan pengelolaan yang semaksimal mungkin untuk kepentingan rakyat berdasarkan indikator yang disepakati sehingga dapat terukur, misalnya:Government Take, share NOC terhadap produksi nasional, R/P ratio, dan lain lain.

Terima Kasih

Proven Reserves (by Country)

The world’s 20 biggest oilfields by production

Source: IEA WEO 2008

Minas, Duri 1940 an

Kashagan Field, offshore, Kazakstan, 2000Tupi Field, Offshore Deepwater, Brazil, 2006

Banyu Urip, 2001 ?

Return

Iraq – Technical Service Agreement (TSA)

<Enter>

Source: David Hults, PDVSA: The right-hand man of the Government, NOC Seminar, Stanford University, 2008

Orinoco Oil Belts– Extra Heavy Oil Fields

<Enter>