DOPPIO LAVORO

“DOPPIO LAVORO”

“DOPPIO LAVORO” Manuale sulle attività extra-istituzionali dei

dipendenti pubblici a ordinamento civile.

Province

Regioni Comuni

Enti pubblici Enti locali

Pubbliche amministrazioni

Comunità montane Dipendenti di Ministeri vari

Insegnati, Infermieri, collaboratori tecnici e tutti i dipendenti pubblici disciplinati dallo statuto degli impiegati civili

(d.p.r. n. 3/57)

Manuale operativo per dipendenti e amministrazioni.

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Massimiliano Acerra “DOPPIO LAVORO”

“Manuale sulle attività extra-istituzionali dei dipendenti pubblici a ordinamento civile”

Impaginazione di Massimiliano Acerra Copertina a cura di Maria Antonietta Rossignoli per Rax S.r.l. Image

and Communication di Montecatini Terme (PT). [email protected] Finito di Stampare il mese di settembre 2011

© 2011 Tutti i diritti sono riservati

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Massimiliano Acerra

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ISBN: 978-88-97039-37-2

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36066 Sandrigo (Vicenza)

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Alla vita, che ci offre sempre quelle grandi opportunità che noi stessi dobbiamo essere in grado di cogliere.

All’amore, quello senza condizionamenti, nella libera opportunità di essere.

Alla libera espressività, meravigliosa se condita dal rispetto di chi

non la condivide.

Massimiliano Acerra.

FONTI DI STUDIO E DOCUMENTAZIONE Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Funzione Pubblica, trami-te il sito www.funzionepubblica.it (circolari esplicative e direttive, pareri diretti agli enti pubblici). Agenzia delle Entrate: www.agenziaentrate.it e l’ufficio delle Entrate di Casale Monferrato, grazie alla disponibilità e cortesia dei dipen-denti. Per le sentenze e le disposizioni dei T.A.R. e Consiglio di Stato: www.giustizia-amministrativa.it e www.diritto.it/sentenze Gli amici esperti fiscali del forum www.fiscoetasse.it e www.giorgiotave.it Gli amici dei forum dei comuni Italiani, del Dipartimento della Fun-zione Pubblica, di tutte le forze armate. Centinaia di carteggi, casistiche specifiche, autorizzazioni e testi-monianze dirette attestate dal personale appartenente alle varie amministrazioni, documentate dagli stessi dipendenti attraverso la comunità formata dall’autore. Tutti i dipendenti approdati alla comunità tramite il forum di www.prestazionioccasionali.net/forum e agli utenti del portale spe-cializzato www.doppiolavoro.com Circolari, note esplicative, direttive e orientamenti emanati dai Mi-nisteri, dagli enti e dalle varie amministrazioni locali.

INDICE GENERALE

Introduzione 13

Direttive di apprendimento 17

La legge del corridoio 21

1. Considerazioni 25

2. Statistiche sul doppio lavoro. 29

� Inserti e sentenze 30

3. La piaga del lavoro sommerso. Dettagli, rischi e realtà attuale. 35

� Sondaggi, problematiche attuali e risoluzioni 40

� Contestazioni degli uffici 44

� Regime sanzionatorio 46

4. Doppio lavoro si può? Regolamenti storici. 49

5. Revisioni e aggiornamenti giurisprudenziali 53

� Decadenza dell’impiego 55

� Evoluzioni 55

� Sentenze varie 58

� Aspettativa per l’esercizio di altra attività 64

6. Tempo pieno e part-time 65

� Limite all’esercizio di altre attività lavorative 67

7. Regimi fiscali: forme contrattuali, prestazione occasio-nale e lavoro autonomo occasionale 73

� Doveri del prestatore d’opera 78

� Cumulo dei redditi 79

� Orientamento delle amministrazioni 79

� Forme contrattuali 81

� Collaborazioni occasionali, coordinate e continuative effettuate a favore di pubbliche amministrazioni 82

� Il requisito della “particolare e comprovata specializzazione u-niversitaria” 83

� Lavoro occasionale di tipo accessorio 86

� Ultime normative sul lavoro accessorio 89

� Pensionati e lavoro autonomo 89

8

8. Aspetti previdenziali 91

� Pensionati e attività extra 91

9. Disciplina delle incompatibilità. Guida fondamentale 97

� Come delineare la compatibilità: guida 100

� Presupposto di continuità 106

� Presupposto di professionalità 108

� Presupposto di prevalenza 109

� Saltuarietà e occasionalità: intendimenti tecnici 110

� Conflitto di interessi 114

� Pubblicizzare un’attività extraprofessionale 115

� Spunti indicativi sulle attività 116

10. Libere professioni 119

11. Partita i.v.a. 123

12. Autorizzazione della propria amministrazione. Guida pratica e operativa 127

� Attività non soggette ad autorizzazione 131

� Linee generali 132

� Limitazioni 137

� Inizio dell’attività 138

� “Comunicazione” di inizio attività 138

� Autorizzazione per dipendenti precedentemente sanzionati 141

� Attività per le quali il committente richiede autorizzazione pre-ventiva 142

� Attività rese a favore di società aventi scopo di lucro 144

� Anagrafe delle prestazioni 145

� Scadenza delle autorizzazioni 148

� Ricorsi 149

� Trattazione della diffida 150

� Fac-simili di autorizzazione precompilate: istanze con finalità didattiche. 4 fac-simili precompilati. 151

13. Figure specifiche 157

9

� Docenti e insegnanti 157

� Magistrati 159

� Ministero di Grazia e Giustizia: direttive 175

14. Nuove figure. Conciliatori e mediatori 177

15. Dilettantismo artistico 181

16. Sport dilettantistico: attività rese in società sportive dilettantistiche 185

� Aspetti fiscali inerenti l’attività resa in società sportive dilettan-tistiche 187

� Attività in società sportive professionistiche 188

� Socio in società sportiva dilettantistica di vario genere 189

17. Società di capitali 191

18. Opere dell’ingegno 195

� Tassazioni su opere dell’ingegno 198

� Dichiarazioni dei redditi su opere dell’ingegno 199

� Quesiti e risposte 200

� Fotografia creativa 201

� Commercializzazione delle proprie opere autoprodotte 203

� Iscrizione alla Siae 204

� Diritti derivanti da invenzione industriale 205

19. Professioni sanitarie e arti ausiliarie 207

� Infermieri e doppio lavoro 214

� Massaggiatori 217

� Esenzioni i.v.a. 217

� Pubblicità delle professioni sanitarie 218

20. La prestazione extraprofessionale. Guida passo a passo. Autorizzazione, realizzazione pratica, regolarizzazione fiscale e contributiva, denuncia dei redditi.

221

� 1° parte – regolarizzarsi con la propria amministrazione 222

� 2° parte 224

� Sostituto d’imposta 225

� 3° parte – somma dei compensi oltre i 5.000 euro lordi annuali 226

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� 4° parte – rimborsi spese 227

� 5° parte – dichiarazione dei redditi: istruzioni per la compilazione dei modelli 229

� 6° parte – come dichiarare i rimborsi spese 231

� Inconvenienti 232

� 7° parte – riflessioni finali 233

21. Associazioni 235

22. Casi specifici. Preambolo 237

� Attività di collaborazione nell’attività del coniuge o familiare 239

� Attività gestionali e di consulenza e incarichi di consulenza tec-nica 240

� Assistente bagnante 242

� Addestramento cinofilo 242

� Musicisti 243

� Formazioni dilettantistiche o amatoriali 245

� Praticante procuratore 246

� Praticantato e tirocinio 246

� Attività artistiche di vario genere 247

� Affittacamere e Bed&Breakfast 248

� Vendita delle proprie opere artigianali o dell’ingegno in una bancarella 249

� Guida turistica 251

� Attività di fitness, body building e attività sportive e motorie presso palestre 252

� Nuove figure: counselor 253

� Istruttori di scuola guida 254

� Incarichi di professore a contratto presso le università 255

� Partecipazioni a convegni e pubblicazione dei propri scritti 255

� Attività di giornalista e pubblicista 256

� Webmaster e ideatore di siti web 257

� Amministratore di condomini 258

� Maestro di sci 258

� Attività di volontariato 259

� Professioni sanitarie e arti ausiliarie 261

� Docenze per specialisti 262

� Gestione di un fondo agricolo e attività agricole a conduzione familiare 263

� Società cooperative e partecipazione a 264

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coop. del settore bancario (casse rurali) � Comitati di vigilanza 267

� Attività svolte a favore di altre amministrazioni 267

� Altre attività 269

� Quesiti vari 270

23. Reclami per inottemperanze delle amministrazioni 273

Ringraziamenti 275

MODULISTICA:

Istanze di autorizzazione:

1. Richiesta di autorizzazione per periodo certo 278

2. Richiesta di autorizzazione previsionale 279

3. Modulo di “comunicazione” al capo ufficio 280

4. Parere del capo dell’ufficio di appartenenza 281

Dichiarazioni di compenso:

1. Dichiarazione di compenso semplice 284

2. Dichiarazione di compenso per attività rese ai privati 285

3. Dichiarazione di compenso per attività rese a favore di altre amministrazioni

286

4. Dichiarazione di compenso comprensiva di spese 288

5. Dichiarazione di compenso per remunerazioni oltre i 5.000 eu-ro lordi annui

289

Altri moduli:

� Rimborso spese per attività rese a titolo gratuito (autocertifi-cazione)

292

� Ricevuta per prestazioni rese a favore di società sportive dilet-tantistiche

293

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“INTRODUZIONE”

Il testo che vi si propone di fronte non vuole e non deve essere interpreta-to come un trattato giuridico ricolmo di contorte locuzioni ermetiche ed inesplicabili che hanno il malcostume di lasciare nel lettore ulteriori con-troversie o latenti e discutibili incertezze o perplessità. Questo testo vuole finalmente fare luce inequivocabile e definitiva sulla spinosa tematica delle attività extraprofessionali dei dipendenti pubblici e sui “doppi lavori”. Nel corso del tempo le norme di settore hanno aperto le porte a questa possibilità, molti dipendenti pubblici ne sono a conoscenza. Il doppio lavoro è consentito. Lo si legge sulle direttive giuridiche, lo si sente alitare nel cor-ridoio del proprio ufficio. Ma proprio quelle norme che hanno aperto gli ingressi delle attività extraprofessionali, hanno di concerto spalancato tutta una serie di quesiti che non hanno mai ricevuto altrettante altisonanti ri-sposte e conferme. I dipendenti pubblici, si aspettano tuttora di trovare un seguito alle norma-tive di settore, un prosieguo che possa finalmente chiarificare con condotta concreta le modalità per esercitare gli incarichi. Quando chiedere l’autorizzazione e se chiederla e in tal caso: come stilarla e a chi inviarla? Quali presupposti primari seguire nello svolgimento diretto delle attività? Con quali modalità? Quali fattori determinano o meno l’accoglimento di un’istanza? Come comportarsi nell’esercizio degli incarichi sotto gli aspetti fiscali? Come essere in regola con tutti gli adempimenti? Ed ancora: le autorizzazioni vengono concesse? Esistono delle casistiche similari alle quali poter fare riferimento? Il dipendente nel tempo ha richiesto questo, attraverso le varie comunità interattive nelle quali ha espresso le proprie perplessità e presentato i pro-pri quesiti. Nemmeno alcuni uffici preposti hanno saputo offrire chiare de-

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lucidazioni sulla tematica al lavoratore, il quale si ritrova in un costante con-testo di ricerca di trasparenza, sicurezza e competenza. Negli anni il dipendente pubblico è rimasto celato dietro ad una barriera di insicurezze che gravitano attorno a questa tematica. Nel testo precedente che ho stilato intitolato “Prestazioni Occasionali”, inerente la medesima materia e dedicato prettamente ai dipendenti pubblici appartenenti alle for-ze armate, ho definito questo status come: “la sindrome del dipendente”, o meglio la paura di esporsi in un campo dove non esistono certezze sulla materia, guide o precise disposizioni che abbattano in via definitiva la per-plessità. Al giorno d’oggi si trovano solamente pubblicizzate le prese di po-sizione di certe amministrazioni che hanno pesantemente sanzionato di-pendenti che svolgevano attività extra non autorizzate che conseguen-temente non abbracciano precisi dettami fiscali. Proprio a questo proposito nasce questo testo. L’intento è quello di rispondere in via definitiva alle tantissime domande che giornalmente si pongono i dipendenti e che l’autore ha già ascoltato ri-spondendo a centinaia di quesiti sui forum di settore. Questo testo non è stato scritto proponendo un congruo parere di setto-re con qualche normativa incollata appositamente per attirare convenienti ed inerti applausi. Questo testo nasce con una base molto più energica: la testimonianza e la documen-tazione prodotta direttamente dai dipendenti pubblici. Centinaia di loro che hanno fornito spunti, dinamiche e documen-tazioni all’autore. Massimiliano Acerra, negli anni, ha creato una libera comunità online, costi-tuita da centinaia di dipendenti che interagiscono trattando temi inerenti le attività extraprofessionali. Ha trattato i casi di centinaia di dipendenti e stilato per loro decine e deci-ne di istanze di autorizzazione, forgiando un ragguardevole archivio di im-ponente documentazione. In questo testo troverete la loro voce, le loro rimostranze, le loro testi-monianze. Centinaia di casistiche documentate alla lettera. Una disamina finalmente definitiva sulla “disciplina delle incompatibilità”, nozioni e norma-tive aggiornate, sentenze e orientamenti giuridici, presupposti per delineare la compatibilità, guida completa su come chiedere autorizzazioni e a chi, il

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tutto corredato da opportuna modulistica. Una completa guida fiscale, per capire come svolgere un incarico extraprofessionale alla luce del sole, cosa consegnare al committente, come pagare le tasse e ottenere i ritorni fiscali sul mod. 730. La verità sulla partita iva, lavoro autonomo e prestazione oc-casionale, contribuzioni previdenziali, quando e se dovuti, effetti disciplinari, libere professioni, part time, dilettantismo sportivo e artistico, modulistica su dichiarazioni di compenso, rimborsi spese. e molto altro. In ultimo una guida completa passo a passo alla prestazione extraprofessionale. Ogni dipendente avrà finalmente le risposte che aspettava, graviterà nella certezza e nella consapevolezza di potersi regolarizzare con la propria amministrazione e sotto gli aspetti fiscali. L’autore resterà disponibile per tutti gli utenti attraverso i siti internet: www.prestazionioccasionali.net e www.doppiolavoro.com con i relativi fo-rum aperti a tutte le discussioni. Gli utenti che hanno acquistato quest’opera potranno registrarsi al sito al fine di ricevere le newsletter di aggiornamento periodico che verranno inviate. Infine è importante evidenziare che questo testo è stato scritto rispettan-do un preciso orientamento e una terminologia volutamente accomodan-te, chiara ed esplicita al fine di rendere il dipendente pienamente edotto delle cognizioni percepite, evitando esposizioni contraddistinte da gerghi lessicali prettamente giuridici statisticamente contorti ed impenetrabili. Il consiglio primario è di leggere TUTTO il testo, senza tralasciare capitoli considerando erroneamente di essere interessati ad un argomento esclu-dendo l’altro. La comprensione della materia e la guida per delineare la compatibilità di un’attività extra transita attraverso un filo conduttore univoco e la valuta-zione di ogni singolo elemento di questo testo, con il preciso intento di comprendere e assimilare appieno l’intelaiatura normativa e il giusto orien-tamento inerente la tematica. Buona lettura.

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DIRETTIVE DI APPRENDIMENTO

Introduco personalmente un preambolo che ritengo fondamen-tale. Nel corso del tempo e grazie alle esperienze ottenute con la pubblicazione dei due precedenti testi di settore, è emersa la mesta consapevolezza di quanto un dipendente legga in maniera inappropriata e approssimativa i contenuti del libro. E’ statisticamente accertato che il dipendente, una volta entrato in posses-so dell’opera, visioni superficialmente l’indice, legga distrattamente l’introduzione e si riversi nell’immediatezza nella sezione relativa alla tratta-zione specifica delle casistiche, crollando in un contesto di smarrimento e sbigottimento maniacale se casualmente l’attività da lui esercitata, non risul-ta tra quelle citate nella sezione o non risulti prettamente trattata con ca-ratteri circostanziati. Inoltre la seconda battuta risulta quella di visionare il capitolo relativo alle richieste di autorizzazione, al fine di avere un riferimento sulle modalità per la compilazione delle istanze. Più volte soggetti che entravano in possesso del libro con consegna postale in ore anti meridiane, la sera stessa mi comunicavano, con mio sommo stupore, di avere già compilato l’istanza da presentare al relativo Ministero, dopo poche ore di disavveduta lettura, con l’erronea concezione che una semplice istanza ricalcata dai fac-simili risolva definitivamente i diritti e do-veri dell’istante. Appare chiaro quanto la piena comprensione della tematica transiti attra-verso una cognizione completa delle nozioni, dalla trattazione totale di tut-te le argomentazioni trattate.

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Come ogni materia che viene intrapresa ed accostata o al pari di ogni pro-getto di qualsiasi genere, deve sussistere una base di studio ed apprendi-mento. Sempre. L’impellenza di risoluzione del lettore porta solo ad un’appros-simativa ed inattendibile comprensione che servirà a ben poco, in quanto il rapporto tra dipendente e amministrazione, nel caso di attività extra protratte negli anni, dovrà essere pressochè costante. Utile sottolineare che le casistiche specifiche trattate nella relativa sezione, se pur in buon numero, sono state inserite quale prototipo esemplificativo, al fine di fornire esempi pratici già trattati nel tempo nonchè utili modelli dai quali estrarre produttivi orientamenti da contrapporre alla pura cogni-zione della tematica appresa dai capitoli specifici. Il delineare la compatibilità di un’attività extraprofessionale, in considera-zione del fatto che è prettamente connessa agli elementi primari che deli-neano l’attività in se stessa, come verrà compreso nei capitoli appositi, è fattore comprensibile SOLO attraverso la piena comprensione dell’intera tematica. Una volta appresa l’adeguata cognizione attraverso lo studio specifico della disciplina delle incompatibilità, dei presupposti primari che la determinano, come il presupposto di continuità, professionalità, prevalenza, ecc.. il letto-re sarà in grado di delineare la compatibilità di qualsiasi attività, senza che questa sia obbligatoriamente trattata in maniera specifica in un capitolo contestuale. Questa contingenza spero possa essere ben chiara fin da queste prime ri-ghe. L’intento di questo testo resta quello di formare il lettore in maniera appropriata tanto da renderlo autosufficiente per futuri e proficui rapporti di scambio con la propria amministrazione. Utile affermare che non basta saper stilare adeguatamente un’istanza o trattarla senza conoscerne i presupposti normativi e orientativi della tema-tica. Inutile visionare l’esempio di una casistica specifica se non si conosco-no gli aspetti ed i contorni che determinano la compatibilità, gli aspetti pre-videnziali, le forme contrattuali o le differenze tra lavoro autonomo e pre-stazione occasionale o la concezione che avvolge la disciplina delle incom-patibilità e cumulo di impieghi.

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Pertanto la lettura di questo testo dovrà essere obbliga-toriamente caden-zata, cronologicamente organizzata, assolu-tamente non frettolosa. Questo testo è utile sfogliarlo in più riprese approfondendo ogni tipologia di nozio-ne, in quanto sono tutte utili ed indispensabili e, soprattutto, tutte attana-gliate l’una all’altra da un intreccio di razionalità.

“LA LEGGE DEL CORRIDOIO”

Occorre iniziare questo trattato evidenziando sommamente alcuni aspetti primari come la rilevante difformità tra chi svolge prestazioni lavorative e-xtraprofessionali e l’ente preposto al controllo e al rilascio delle relative au-torizzazioni. L’amministrazione di appartenenza detiene il preciso onere di vigilare, di autorizzare nonché di valutare la compatibilità tra l’incarico extraprofessionale da svolgere e i doveri istituzionali che inqua-drano la posizione e lo status di pubblico dipendente. Deve inoltre vigilare affinchè quella che risulta una piccola attività extraprofessionale rimanga ta-le e non sconfini astrattamente in attività continuative non compatibili (si parla in maniera esplicita di dipendenti a tempo pieno o con orario ridotto comunque superiore al 50%). Il suo compito è inoltre quello di sanzionare e di “contenere” gli eccessi e le sregolatezze dei propri dipendenti che pur-troppo, dati alla mano, sussistono. E questo è un onere legittimo. In che maniera avviene questo? Certamente attraverso gli uffici preposti al-le contestazioni disciplinari. Purtroppo in certe realtà provinciali avviene qualcosa di astrattamente ed inspiegabilmente ammaliante e stregato. Una prestazione lavorativa extra-professionale viene portata alla luce da un’entità astratta: “la legge del cor-ridoio”. Questa utopistica entità viene descritta come un’essenza che cresce e non valuta la personalità, la moralità o i diritti e le necessità effettive del dipen-dente, ponendo gli uffici adibiti al controllo in una situazione di vincolo. La legge del corridoio, non è costituzione ne rappresentanza di un singolo individuo. E’ una “voce” che moltiplicandosi trasfigura e sconfina divenendo molteplicità.

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Ma come si orienta un soggetto sprovveduto e non certo ferrato in mate-ria, colto inaspettatamente da una contestazione degli addebiti inerente un’attività extraprofessionale non autorizzata? La primaria reazione sbigot-tita è quella di un normale individuo inesperto e poco informato: chiedere ai colleghi, constatare se sono a conoscenza di normative specifiche. Purtroppo l’esperienza insegna che la strada intrapresa risulta spesso un vi-colo cieco, in quanto porta ad una conoscenza della materia ancora più frammentata evidenziando cospicua latitanza sulla tematica. Le voci che si alternano esprimono sempre indicativamente le stesse inclinazioni: “Presta-zioni lavorative extra? Non si possono fare….Però mi pareva di aver sentito dire qualcosa in merito….che si potessero fare…c’è comunque chi lo fa e nessuno gli dice niente.” Certo determinate “voci” sono un bagaglio conoscitivo fin troppo flebile per poter impostare una difesa o appellarsi e appoggiarsi su solide fonda-menta normative. La voce di corridoio è spesso ascoltata, valutata, espres-sa, narrata con un’esposizione degna dei più grandi interpreti e romanzieri, e rielaborata in ulteriori versioni fantasiose, eccentriche, sublimi. Le normative? Vengono spesso lontanamente citate nei dettami esposti senza riferimenti specifici o attinenze concrete ma sempre precedute dalla simpatica locuzione “ho sentito dire che…”. Questa è la frammentata immagine che mi è stata presentata dai dipenden-ti attraverso le loro calde opinioni. L’ho descritta con le stesse parole e il medesimo pensiero. Certamente sono da evidenziare i casi in cui i dipen-denti effettivamente esagerano nell’esercitare attività extra e le ammini-strazioni, quali organi primari di controllo, devono “contenere” tutti i comportamenti effettivamente sregolati ed esasperati dei propri subordi-nati spesso colti in assenza di previa autorizzazione. Ma questa è: la “legge del corridoio”, sotto la quale tutti transitano, atten-tamente esaminati, analizzati, giudicati, censurati e successivamente pret-tamente catalogati nelle varie categorie gerarchiche del corridoio. Per questo motivo è opportuno regolarizzare la propria posizione in meri-to all’esercizio di attività extraprofessionali sia con la propria amministra-zione che sotto gli aspetti fiscali e contributivi. Appare conveniente legittimarsi per evitare spiacevoli ed inopportune con-

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seguenze future, proprio per il fatto che “la legge del corridoio” incombe sempre repentina e tentatrice. “La legge del corridoio” è l’orecchio nel muro. “La legge del corridoio” è l’occhio nel buio. “La legge del corridoio”… siamo noi.

1. “CONSIDERAZIONI”

All’alba della stesura di questo libro, ho inoltrato svariate richieste di ausilio nonché forme di mera cooperazione e sostegno ad alcune grosse ammini-strazioni che non sto a citare in questa sede. Nei vari contesti ogni ufficio si è dimostrato recalcitrante nel sostenere l’iniziativa di un soggetto che trat-ta tematiche sul doppio lavoro, presumibilmente interpretando la tratta-zione del tema alla stregua di un eversivo anticonformismo. Importante, a tal proposito, puntualizzare che questo testo ed i temi tratta-ti, non devono essere interpretati come un incitamento all’esercizio dispa-rato di attività extraprofessionali. Piuttosto, l’appropriata proiezione deve essere quella di una semplice guida per chi vuole regolarizzare e legittimare la propria posizione e la propria attività extra, usufruendo di una concessione che le normative vigenti con-cedono. Il 95% dei dipendenti che si rivolgono all'autore attraverso la libera comuni-tà creata dallo stesso, sono dipendenti che già esercitano attività extrapro-fessionali.... ma lo fanno "sotto banco" per paura di incorrere in sanzioni di-sciplinari o in dinieghi del personale preposto alla regolarizzazione delle doppie attività. Il restante 5% chiede delucidazioni a titolo puramente indicativo. Chi non è interessato, semplicemente non tratta e non segue l'argomento. La funzione dell’autore è stata quella di raggruppare tutte le normative ap-profondendole in uno studio inedito, pratico e tecnico. La semplice ed a-deguata trattazione di normative statali di settore. I soggetti che approdano alla comunità vorrebbero regolarizzarsi, deside-rerebbero ricevere il dono della conoscenza, la consapevolezza della mate-ria e pertanto ricercano una guida pratica, tecnica, morale e soprattutto tangibile, radicata su testimonianze dirette e orientamenti precisi. Anche le

Cap. 1 - Considerazioni 26

stesse amministrazioni ricercano maggiore consapevolezza e cognizione, per un’adeguata e congrua trattazione delle problematiche con riscontri oggettivi e trasparenza. Troppo diffusa, all’epoca attuale, la figura di un normale dipendente che si rivolge al proprio ufficio periferico richiedendo nozioni inerenti l’esercizio di un’attività extraprofessionale nonchè ragguagli sulla possibilità di eserci-tarla in piena regola seguendo dettami e normative del settore aspettando-si di ottenerli dai diretti interessati. Un tale soggetto viene contestualmente ed inspiegabilmente inquadrato con occhio avulso alla stregua di un diser-tore pronto ad infrangere regolamenti radicati negli anni, nonché a tra-sgredire a bizzarri e retrogradi convincimenti. Probabilmente, lo stesso dipendente, dovrebbe essere semplice-mente conformato ad un normale lavoratore che cerca, quando possibile, di arro-tondare lo stipendio per esigenze personali, cercando di uniformarsi alle regole. Certo è necessario e doveroso un inquadramento della personalità più congruo alle evoluzioni generazionali. Per tale motivo l’impegno dell’autore e le sue pubblicazioni, sono state spesso interpretate con intonazione equivoca dagli enti preposti. Questo trattato è lo spartiacque di nitida trasparenza al centro tra ammini-strazione e dipendenti. Vuole essere di comporto e di aiuto ad entrambe le fazioni, in un connubio di adeguata chiarezza e visibilità.

Sono state emesse nel tempo molte norme amministrative inerenti la te-matica. E' inevitabile che non possa essere emessa una norma che soddisfi pienamente ogni singolo ordinamento in considerazione degli eterogenei status giuridici e istituzionali. Semplicemente è stato indicato alle varie am-ministrazioni di allinearsi, diffondere dettami specifici, unificare quelle attivi-tà che per determinate specifiche, peculiarità, o connotati, rientrano in ca-sistiche analoghe, con lo scopo di uniformare il più possibile le decisioni prese in casi similari. Questo era e dovrebbe essere l'intendimento specifico che ogni ammini-strazione dovrebbe attuare e che era stato preventivamente sollecitato con la circolare n. 6 del 1997 emanata dal Consiglio dei Ministri, Diparti-mento della Funzione Pubblica.


Molte amministrazioni non hanno adempiuto a tali direttive, lasciando i di-pendenti nella completa oscurità, nel temibile ed oscuro anfratto del dub-bio. Norme attuali contrapposte a statuti e ordinamenti risalenti ad anni ben discosti, tempi in cui le condizioni sociali ed economiche dei dipenden-ti ed il tenore di vita erano ben dissimili rispetto agli attuali. Si pensi al sin-golo stipendio di un dipendente che a quei tempi era sufficiente per offrire un'adeguata condizione sociale ed economica a una famiglia ben più nume-rosa di quelle attuali. E' chiaro come il contesto sociale attuale sia radical-mente variato. Oggi chi è materialmente un pubblico dipendente? Un servitore dello Stato al servizio del cittadino. Spogliato del suo status istituzionale, è un Uomo, un padre di famiglia che diviene un piccolo contabile e in quel frangente, con uno stipendio singolo (condizione familiare monoreddito sempre più frequente) deve far quadrare i conti della famiglia. E spesso i conti... non tornano. il dipendente, che presagisce appieno questa tematica, spesso nel dubbio di un diniego da parte della propria amministrazione con tutte le dovute conseguenze, inesorabilmente si nasconde, nasconde l’attività extra di cui necessita alla propria ammini-strazione e la occulta sotto gli aspetti contributivi e fiscali. Tutto questo: per paura. (trattasi della grande maggioranza dei casi rilevati. Esi-stono certo anche casi in cui il dipendente ha piena cognizione delle norme e ciononostante non si regolarizza comunque). Nel tempo l’autore ha messo a disposizione la propria competenza a favo-re dei dipendenti, delucidando loro la via della regolarità, comprendendo che più che direttive era necessaria una cura psicologica radicale. Pur com-provando certi spunti con precise normative e testimonianze dirette e do-cumentate di altri dipendenti, si proponeva la collisione contro una barrie-ra invalicabile: la paura del dipendente che l’autorizzazione, per qualsivoglia astrusa motivazione, non venisse concessa e la totale assenza di trasparen-za che non propone altri casi similari a corredo della consapevolezza. Un timore palpabile e purtroppo in alcuni casi verosimile. Una sorta di patolo-gia recondita ed enigmatica che nel manuale “Prestazioni Occasionali” ave-vo definito “La sindrome del dipendente”.


Questa problematica di portata così cospicua, dovrebbe essere trattata con una condotta finalmente risoluta, almeno nel senso di offrire ai dipen-denti un orientamento preciso, pertinente, inequivocabile e di formare non solo i dipendenti, ma anche i funzionari addetti alla trattazione delle prati-che che spesso, vedendosi recapitare le istanze, strabuzzano gli occhi non sapendo con quali modalità trattarle. Per tali ragioni sarebbe necessaria una presa di posizione forte, non solo e sempre nella direzione di sanzionare i dipendenti che svolgono attività ex-tra non autorizzate (fattispecie del tutto lecita e doverosa), ma anche nel senso di renderli edotti della possibilità di emergere e regolarizzarsi, for-nendo direttive specifiche, trasparenti, univoche e soprattutto evolute, fre-sche e attuali, rispettando l’evoluzione generazionale intercorsa negli anni e le condizioni sociali attuali. Questo testo vuole colmare appieno tutte queste lacune, sperando che in tempi non distanti, la trasparenza sia elemento primario a trainare la con-sapevolezza e l’energia risolutiva.

2. “STATISTICHE SUL DOPPIO LAVORO”

Esaminiamo una statistica divulgata dalla Presidenza del Consiglio dei Mi-nistri, Dipartimento della Funzione Pubblica sul relativo sito web inerente i “doppi lavori” concessi ai dipendenti pubblici, con relativi introiti: (i dati si riferiscono all’anno 2006, negli anni successivi certamente sussiste una crescita esponenziale).

Correva l’anno 2008 quando l’attuale Ministro della Funzione Pubblica Prof. Renato Brunetta, pubblicava su internet, previo avallo del garante della privacy, migliaia di tabelle con nomi e cognomi di dipendenti pubbli-ci con relativi incarichi extraprofessionali e corrispondenti introiti. Si trat-tava di un totale di 8.105 amministrazioni che hanno conferito 212.326 incarichi extraprofessionali per un totale di compensi pari a 311.911.823,13 euro. Le categorie e le amministrazioni interessate sono plurime, dal personale delle forze armate, forze di Polizia e Ministeri vari,

Cap. 3 – Doppio lavoro. Si può? Regolamenti 30

alle regioni, autonomie locali e territoriali. Le consulenze fornite dai di-pendenti che svolgono incarichi a favore di altre amministrazioni, restano le attività più frequenti. Spiccano, tra le attività extra portate alla luce dal-lo stesso dipartimento della Funzione Pubblica, alcune dove la remunera-zione è stata ben elevata in disparate attività dei dipendenti di regioni, comuni province ed enti locali. Si spazia da attività extra in qualità di far-macista, cuoco, docenze universitarie, consulenze a favore di associazioni di previdenza e assistenza, anche svolti per più di una struttura. Alcuni esperti sostengono che se venissero eseguiti controlli a tappeto con relative aspre sanzioni, si arriverebbe a chiudere interi reparti o uffi-ci. I dati parlano chiaro, il doppio lavoro del dipendente pubblico è una real-tà incalzante in continuo sviluppo e accrescimento, tanto che sarebbe opportuno emanare alcune direttive che non abbandonino le esigenze del dipendente alla mera ad abdicante discrezionalità e burocrazia della singola amministrazione. Il dipendente richiede trasparenza non solo sui numeri finali e sulle san-zioni, ma anche sulle modalità utilizzate per l’ottenimento delle autoriz-zazioni. Questa comunità e questo testo sono nati proprio per ovviare a questa necessità.

INSERTI E SENTENZE “Le Fiamme Gialle hanno scovato dipendenti pubblici che arrotondavano lo sti-pendio facendo i camerieri la sera, ma anche i panettieri fuori orario. Secondo quanto emerge dalla Relazione sullo stato della pubblica amministrazione rela-tiva al 2008 e trasmessa alle Camere dal Ministro, Renato Brunetta, c'é stata un’intensificazione della lotta alle violazioni della legge sulle incompatibilità. Il nucleo di finanzieri che lavora presso l'ispettorato del ministero, ha più che rad-doppiato le indagini. I controlli svolti sono stati 900, la metà si è conclusa con la scoperta di un'alta percentuale di attività non autorizzata: il 74,5%. L'importo delle sanzioni versa-

Cap. 3 – Doppio lavoro. Si può? Regolamenti 31

to all'Agenzia delle Entrate dai committenti, cioè i datori del secondo lavoro, è stato complessivamente di 23.743.200,09 euro, ben dieci volte superiore ri-spetto a quello verbalizzato l'anno precedente.” “A far scattare gli accertamenti dell'ispettorato la sollecitazione proveniente dal-le amministrazioni che sospettano di un dipendente o che talvolta sono anche in possesso di elementi certi. Ma anche le indagini tributarie condotte sempre dalle Fiamme Gialle. Molte pure le segnalazioni di cittadini: il 50% fatte in modo anonimo, per un al-tro 50% la denuncia è firmata. Spesso con documentazione allegata con tanto di fotografie. L'ispettorato spesso, in questi casi, può chiedere all'ufficio stesso dell'impiegato sospettato di procedere ad accertamenti.” “Giro di vite della Cassazione contro gli statali che fanno il doppio lavoro. La quinta sezione penale della Corte (sentenza n.23623/2008), ha lanciato, infat-ti, un avvertimento: l'impiegato di pubblica amministrazione che svolge un'attivi-tà parallela a quella svolta in ufficio può essere condannato per truffa. Il caso preso in esame da Piazza Cavour è quello di un impiegato che faceva apparire la sua presenza in ufficio o, in altre occasioni si dava per malato mentre in real-tà svolgeva un secondo lavoro in un bar. L'impiegato in questione veniva per questo condannato in primo e secondo grado sia per il reato di tentata truffa e sia per falso. Inutile il ricorso alla Suprema Corte. I Giudici del Palazzaccio han-no solo annullato la condanna per falso in relazione al certificato medico pre-sentato in ufficio (il dipendente pubblico, soffriva di asma bronchiale), confer-mando invece la tentata truffa scaturita dal fatto che il dipendente pubblico a-veva un doppio lavoro.” OMISSIS…

4. “DOPPIO LAVORO. SI PUO’. REGOLAMENTI STORICI”

Dopo anni di oscurità totale in materia, di indecisioni e perplessità, ecco fi-nalmente la verità e la risposta al quesito più richiesto dagli appartenenti al-le pubbliche amministrazioni: i dipendenti pubblici possono esercitare pre-stazioni lavorative extraistituzionali? Nonostante ancora troppi suppongano il contrario, la risposta è: SI! Con questo testo sarà possibile imparare a destreggiarsi nella “giungla” del-le attività extraprofessionali. E’ intanto utile vagliare in ordine cronologico le normative contestuali che disciplinano l’ordinamento delle amministrazioni. Partiamo dall’inizio. Il primo rilevante aspetto è relativo alle incompatibilità tra il rapporto di impiego pubblico e altre situazioni genericamente lavorative. Il concetto di incompatibilità risiede nel dovere del pubblico dipendente, di porre a di-sposizione dell'amministrazione pubblica tutte le proprie energie fisiche e psichiche, per l'adempimento dei doveri inerenti al rapporto d’impiego. Quindi, in linea di massima, è incompatibile l'esercizio di ogni altra profes-sione, con l'unica deroga stabilita per gli ufficiali medici che, per il loro ne-cessario aggiornamento, possono svolgere, entro determinati limiti, attività libero-professionale. L’incompatibilità tra prestazione lavorativa del dipendente della pubblica amministrazione e attività lavorative concomitanti ed extraprofessionali de-rive dal principio di esclusività stabilito dagli artt. 97 e 98, 1° comma della costituzione secondo il quale “i pubblici dipendenti sono al servizio esclusivo della nazione, ne va del buon andamento e dell’imparzialità dell’amminis-trazione.”

Cap. 4 – Doppio lavoro. Si può. Regolamenti storici. 34

Citiamo di seguito il D.P.R. n. 3 del 10 gennaio 1957 (Statuto degli impie-

gati civili dello Stato). Art. 13: “l'impiegato deve conformare la sua condot-

ta al dovere di servire esclusivamente la nazione, di osservare lealmente la

costituzione e le altre leggi e non deve svolgere attività incompatibili con

l'anzidetto dovere.” “Fuori dell'ufficio, l'impiegato deve mantenere condot-

ta conforme alla dignità delle proprie funzioni.” “Deve inoltre essere di

guida e di esempio ai dipendenti, in modo da assicurare il più efficace ren-

dimento del servizio”.

L’art. 60 dello statuto, a proposito della disciplina delle incompatibilità di-

spone quanto segue: “l'impiegato non può esercitare il commercio, l'industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, tranne che si tratti di cariche in società o enti per le quali la nomina è riserva-ta allo stato e sia all'uopo intervenuta l'autorizzazione del ministro competente”. Importante segnalare che occorre aggiungere a tale norma, oltre che

commercio e industria, anche l’artigianato, in quanto, pur non essendo pret-

tamente richiamato nella direttiva, ne risulta affine. (Consiglio di Stato Se-

zione IV, 24 settembre 1993, n. 629) È da ritenersi incompatibile l’attività artigianale, benché non espressamente men-zionata dalla legge, in quanto l’art. 60 T.U. n.3 del 1957 mira, in effetti, ad assi-curare all’Amministrazione pubblica in via esclusiva l’attività lavorativa del dipen-dente, onde è irrilevante se l’impresa sia artigiana secondo la definizione dell’art. 2083 c.c., o rientrante nella definizione dell’art. 2082 c.c., essendo anche l’impresa artigiana organizzata ai fini della produzione (Consiglio di Stato, sez. VI, 24 settembre 1993, n. 629, in Cons. Stato, 1993, I, 1136). Giova precisare che l’artigianato a cui ci si riferisce è quello imprenditoriale,

da non confondere con le proprie opere artigianali a carattere creativo curate

nella sezione “casi specifici”.

In merito alla partecipazione all’amministrazione da parte di enti e società,

l’art. 62 determina quanto segue: “nei casi stabiliti dalla legge o quando ne

sia autorizzato con deliberazione del consiglio dei ministri, l'impiegato può

partecipare all'amministrazione o far parte di collegi sindacali in società o

enti ai quali lo stato partecipi o comunque contribuisca, in quelli che siano


concessionari dell'amministrazione di cui l'impiegato fa parte o che siano

sottoposti alla vigilanza di questa”. Nei casi in cui l’impiegato contravvenga ai divieti prescritti nello statuto, viene diffidato dal Ministro o dal Direttore Generale competente, a cessa-re dalla situazione di incompatibilità. La circostanza che l'impiegato abbia obbedito alla diffida non preclude l'e-ventuale azione disciplinare. Decorsi quindici giorni dalla diffida, senza che l’incompatibilità sia cessata, l'impiegato decade dall’impiego. la decadenza è dichiarata con decreto del Ministro competente, sentito il consiglio di am-ministrazione. Questo è quanto disciplina la direttiva specifica dell’ordinamento comune. Talune amministrazioni possono aver varato o emanato regolamenti o cir-colari esplicative interne con possibili variazioni minime, ma l’impalcatura principale del regolamento resta quella disposta dallo statuto. Trattasi di norme reali che regolamentano tuttora le amministrazioni. Negli anni sono state apportate le modificazioni e integrazioni giurispru-denziali che andiamo a trattare nelle prossime sezioni. C’è da contare che trattasi di leggi amministrative le quali, nello statuto na-zionale, hanno una caratteristica fondamentale: una legge originaria solita-mente di epoca remota e decine e decine di disposizioni e leggi speciali che negli anni hanno materialmente “triturato” la normativa iniziale amputan-dogli le arterie principali, reinterpretando materialmente ogni singola voce di ogni singolo articolo, lasciando concretamente una vecchia carcassa alla quale dover incollare anni di aggiornamenti e decine di disposizioni e so-vradisposizioni, adeguamenti, sentenze, riforme, perfezionamenti, abroga-zioni e quant’altro. Una simile realtà è motivata dal fatto che la giurisprudenza è un’“entità” dif-ficilmente sormontabile e controllabile, un’essenza in continua crescita. La legge essendo sottoposta al vaglio di giudici, soggetti e istituti diversi, con svariate interpretazioni dovute anche al buon senso e al contesto specifico, è anche assoggettata a sentenze dissimili su argomentazioni apparentemen-te similari, creando ogni giorno un nuovo fattore, un nuovo elemento, un ulteriore ingrediente di discussione. La giurisprudenza cresce (per fortuna), cambia pelle con gli anni, si adegua ai mutamenti e alle evoluzioni della so-


cietà, corregge se stessa, rinnova e trasforma, modifica e conferma, taglia e incolla. In questo testo sono state raccolte e vagliate tutte le direttive concepite negli anni e assemblate in un cronologico e razionale contesto di cognizio-ne altrimenti difficilmente concepibile per un normale utente in cerca di di-rettive specifiche aggiornate e ordinate. Sarà quindi sufficiente l’attento studio di questo testo. Il consiglio è di com-prenderlo attentamente, senza saltare capitoli presupponendo scorretta-mente che un’argomentazione sia maggiormente rilevante rispetto a un’altra.

5. “REVISIONI E AGGIORNAMENTI GIURISPRUDENZIALI DEL REGOLAMENTO”

Cerchiamo di presentare in maniera chiara le evoluzioni normative inter-corse negli anni, che hanno materialmente variato l’inclinazione giurispru-denziale sulla tematica. Attualmente le attività extraprofessionali vengono esercitate regolarmente dai dipendenti pubblici nonostante il riferimento resti sempre il D. p.r. n. 3 del 1957 nel quale si contempla chiaramente che non sono consentiti incarichi esterni di qualsiasi genere se non prettamen-te previsti da disposizioni speciali. Con una simile condizione la discreziona-lità continua a farla da padrone. Un contesto che il dipendente spera di at-tenuare proprio attraverso le casistiche, la trasparenza e la comunità. Le evoluzioni che andiamo a trattare, da quanto è stato più volte docu-mentato dai dipendenti stessi, molto spesso non sono conosciute proprio dagli enti o uffici preposti alla trattazione delle istanze. Partiamo dall’inizio, dagli albori. L’art. 60 dello statuto degli impiegati civili (dal quale sono stati materialmente estratti i regolamenti interni delle varie amministrazioni comprese forze armate e forze di polizia), come abbiamo ben valutato nel capitolo relativo, vieta al dipendente qualsiasi forma di atti-vità esterna se non prettamente prevista da disposizioni speciali. Attualmente è in vigore il decreto legislativo n. 165/2001 il quale, all’art. 53 in merito alla disciplina delle incompatibilità, recita quanto segue: “Le pubbli-che amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati.” “I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza”. Certamente dopo oltre quarant’anni, le amministrazioni si sono evolute.

Cap. 5 – Revisioni e aggiornamenti giurisprudenziali del regolamento

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Ma cosa è cambiato materialmente? E in quale maniera? Un dipendente che vuole ottenere cospicue informazioni sulle modalità e le possibilità di esercitare un’attività extraprofes-sionale, si scontra conside-revolmente con lo statuto iniziale, sempre riferimento primario, contrap-posto all’attuale normativa. Si transita dalla spinosa trincea del “niente si può fare” all’ardente, inesplorata e quanto mai fumosa avventura del “basta avere l’autorizzazione”. Un contesto che appare quanto mai ambiguo e che certo non risponde agli incalzanti quesiti e alla dirompente necessità di si-curezza e trasparenza sulla tematica che il dipendente richiede. I dipendenti nelle loro mail recriminano sovente il fatto che nelle scarse de-lucidazioni fornite dagli enti preposti, il concetto viene esposto con un me-todo quanto mai rarefatto ed equivoco, lasciando al lettore una fin troppo ampia libertà di interpretazione. La voce del lavoratore è quella di un sog-getto che permane insicuro con il timore di essere sempre e comunque sanzionabile. Certe delucidazioni divulgate dalle amminis-trazioni, possono solamente offrire uno spunto, ma certamente non un riferimento chiaro, palese e indubbio con specifiche informazioni e modalità per chi voglia svolgere prestazioni lavorative extraprofessionali in piena regola. E’ co-munque anche un onere del dipendente raccogliere, ordinare e approfon-dire l’argomentazione. Questo testo vuole ovviare proprio a questo fatto-re. Rientrando nella cronologia, è fondamentale considerare che si tratta di ol-tre quarant’anni di “crescita” della giurisprudenza in materia. E in tanto tempo di materiale se ne accumula davvero molto. Gli anni passano e le normative hanno bisogno di “crescere” e conformarsi ai tempi. E’ normale che i vari T.A.R. in primis e quindi il Consiglio di Stato, abbiano, di fatto, sentenziato più volte negli anni con condotte dissimili e talvolta avverse alla disposizione primaria. Fa parte della crescita. Quando furono concepite le normative di ordinamento delle amminis-trazioni, si consideravano adeguate ai tempi. Ma l’epoca attuale è ben lon-tana e le contingenze generazionali sono drasticamente variate. Così si pla-sma la giurisprudenza. Quindi, riassumendo, negli anni tanti dipendenti si sono appellati ricorren-do a svariati provvedimenti disciplinari contestati dagli uffici di appartenenza


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per lo svolgimento di presunte prestazioni lavorative extraprofessionali. Vedremo come, in diverse epoche, si sono espressi i vari T.A.R. nonché il Consiglio di Stato, con sentenze e precise disposizioni tutte orientate nella medesima direzione.

DECADENZA DELL’IMPIEGO

A norma dell’art. 63 dello statuto degli impiegati civili, una volta colti ad e-sercitare attività extraprofessionali non disciplinate, si viene diffidati a cessa-re la condizione di incompatibilità entro 15 giorni pena la decadenza dall'impiego. L’articolo è stato così integrato definitivamente dal Consiglio di Stato: "Le attività di lavoro citate dall’art. 60 testo unico 10 gennaio 1957 n.3, per es-sere considerate quale elemento assolutamente contrastante col rapporto di pubblico impiego tale da implicare una vera e propria incompatibilità, punibile con il provvedimento di decadenza dall’impiego (art. 63 dello stes-so testo unico), devono ricoprire il presupposto, oltre che della continuità, anche della professionalità, intendendosi con ciò, un’attività che sia preva-lente rispetto ad altre nonché direttamente, proporzionatamente e ade-guatamente retribuita e lucrativa.” (Consiglio di stato n. 1080/89). La datata normativa di settore è stata oggetto di una poderosa produzione giurisprudenziale che ha delimitato la portata del divieto e, quindi, dei rile-vanti riflessi (decadenza) derivanti dalla sua inosservanza, chiarendo che il “secondo impiego” deve presentare connotati di…. OMISSIS…

EVOLUZIONI Cass., sez. lav., 19 gennaio 2006 n. 967, in Foro it., 2006, I, 2346. In giuri-sprudenza ex pluribus: TAR Campania, Napoli, sez. II, 22 gennaio 2002, n. 389, in Foro amm .-TAR, 2002, 202, secondo cui perché possa darsi luogo alla decadenza dal rapporto di pubblico impiego per incompatibilità, ai sensi


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dell’art. 60 t.u. 10 gennaio 1957 n. 3, occorre che ….

OMISSIS…

6. “TEMPO PIENO E PART TIME”

Risulta essenziale segnalare l’imponente diversificazione nello svolgimen-to di attività extraprofessionali esercitate da personale a tempo pieno o part time. Il dipendente che pratica il doppio lavoro essendo assunto in modalità part-time con orario ridotto inferiore al 50% del tempo pieno, ha delle concessioni più ragguardevoli che andiamo a trattare. Gli altri dipendenti assunti a tempo pieno o comunque part-time con orario superiore al 50%, devono ottemperare a determinati e specifici vincoli, e la loro e-ventuale attività extraprofessionale deve rivestire necessariamente il ca-rattere dell’occasionalità e della saltuarietà. La legge 662/96 e successive circolari esplicative emesse negli anni dal Dipartimento della Funzione Pubblica, inquadrano in maniera dettagliata l’istituto del part-time offrendo inoltre una forma di incentivazione per il passaggio all’orario ridotto. La prima significativa innovazione è quella dell’allargamento dei potenziali fruitori del part-time. Tutto il personale dipendente, appartenente alle varie qualifiche o livelli, escluso il personale con qualifica dirigenziale, può chiedere il passaggio al tempo parziale. Possono quindi chiedere il part-time anche le qualifiche più elevate (che svolgono funzioni ispettive, di di-rezione o di coordinamento di unità organiche centrali o periferiche o che hanno l’obbligo della resa del conto giudiziale), che erano escluse dal-la disciplina precedente. Le norme relative al tempo parziale non riguardano i professori universi-tari; per questa categoria, infatti, esiste una disciplina del tutto particolare non solo sulle attività extraistituzionali consentite, ma anche sull’articolazione temporale della prestazione. La trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo par-ziale avviene automaticamente, una volta trascorso il termine che la legge

Cap. 6 – Tempo pieno e part-time 42

riserva all’amministrazione per esprimere le proprie valutazioni (sessanta giorni dalla ricezione della domanda), ai sensi dell’art. 1, comma 58, Leg-ge 662/96.) Restano salve, naturalmente, le valutazioni sull’esistenza del posto nell’ambito dei contingenti relativi a ciascuna qualifica funzionale. L’articolo 6 del decreto legge n. 79, convertito dalla legge 140, inserisce dopo il comma 58, una nuova disposizione (comma 58 ter) che prevede la possibilità per l’amministrazione di arrotondare per eccesso il limite percentuale della dotazione organica complessiva di ciascuna qualifica funzionale, per arrivare all’unità. Questa facoltà sarà esercitata compati-bilmente con le esigenze complessive di servizio (particolarmente rile-vanti, per esempio, nei comuni di minori dimensioni, dove i responsabili dei servizi non hanno qualifica dirigenziale). La circolare n. 3/97 emanata dal Dipartimento della Funzione Pubblica, richiama la necessità di proce-dere a formalizzare la trasformazione del rapporto con atto scritto. La formalizzazione ha lo scopo di garantire certezza dei contenuti del con-tratto individuale di lavoro. La forma scritta costituisce un adempimento che non può ritardare l’avvio effettivo della trasformazione. L’atto scrit-to, con le nuove modalità orarie di svolgimento della prestazione, sarà quindi adottato prima del sessantunesimo giorno, oppure successiva-mente, sempre con effetto da tale data. L’eventuale rinvio della trasfor-mazione automatica è giustificato nei casi di grave pregiudizio alla funzio-nalità del servizio (per esempio, quando l’interessato ha la responsabilità di un ufficio o servizio non di rilievo dirigenziale) e deve essere comuni-cato all'interessato prima della scadenza del termine dei sessanta giorni dalla domanda. La sospensione del termine è possibile solo se la richiesta dell’interessato è carente di elementi essenziali per la valutazione. Il ter-mine riprende a decorrere dalla data di deposito degli elementi richiesti. Non è perciò sufficiente a sospendere il termine una semplice comuni-cazione interlocutoria dell’amministrazione. La circolare n. 3 ha inoltre fornito indicazioni sulle modalità del rientro dal tempo parziale al tempo pieno. Sulla materia è intervenuto il decre-to….. OMISSIS…

7. “REGIMI FISCALI: FORME CONTRATTUALI, PRESTAZIONE OCCASIONALE E LAVORO AUTONOMO

OCCASIONALE.”

Inoltriamoci nell’attenta valutazione dei regimi fiscali e delle modalità che un dipendente ha a disposizione per regolarizzare la propria attività extra-professionale. Abbiamo vagliato le norme, adesso iniziamo con gli aspetti pratici. Giova dapprima precisare che i contesti segnalati di seguito, possono inte-ressare in particolare i dipendenti pubblici con orario intero o ridotto co-munque superiore al 50%. Per altri dipendenti con orario part-time al 50%, non vi sono limiti particolari potendo essi esercitare anche una forma di la-voro autonomo costante. L’inizio spetta di diritto al regime fiscale e organizzativo prediletto dalle amministrazioni anche sotto l’aspetto della concessione dei nulla osta. Il più semplice anche per il dipendente stesso: la prestazione occasionale. Valutiamola, considerando le discrepanze con il lavoro autonomo occasio-nale. Ad oggi non esiste una definizione univoca di “prestazione occasionale”. Agenzia delle entrate, Ministero del Lavoro ed enti previdenziali, prendono in considerazione elementi diversi per caratterizzare e trattare questo tipo di prestazione.

Dal punto di vista fiscale, le attività di lavoro autonomo sono occasionali quando non rientrano nell’esercizio dell’arte o della professione o nel rap-porto di collaborazione coordinata e continuativa eventualmente svolto dallo stesso soggetto. Le attività di lavoro autonomo svolte in modo occa-sionale, cioè saltuariamente, in modo non professionale, senza vincolo di subordinazione e senza organizzazione di mezzi, rientrano fiscalmente nella

Cap. 7 – Regimi fiscali: forme contrattuali, prestazione occasionale e lavoro autonomo occasionale

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categoria dei redditi diversi. Sono escluse da tale definizione (Riforma Biagi, decr. Legs.vo 276/2003 art. 61 comma 3) le prestazioni intellettuali, per l’esercizio delle quali è neces-saria l’iscrizione ad appositi albi professionali. (avvocati, consulenti del lavo-ro, commercialisti…). Confronta paragrafo relativo alle libere professioni e professioni intellettuali. Il lavoratore autonomo occasionale non è vincolato dal committente (il committente è colui che offre l’incarico) ad orari rigidi e predeterminati e la sua attività va intesa non come strutturale all'interno del ciclo produttivo, ma solo come di supporto al raggiungimento di obiettivi momentanei del committente, circoscritti nel tempo. Il lavoro autonomo occasionale non prevede obbligatoriamente… OMISSIS..

8. “ASPETTI PREVIDENZIALI”

SPECIFICHE

Ciò che viene trattato in questa sezione riguarda, come anticipato, quelle attività che il dipendente esercita occasionalmente. Per il dipendente con orario ridotto al 50% che voglia intraprendere una vera e propria seconda attività autonoma, valgono le regole istituite per il mestiere o la professio-ne in se stessa, in correlazione con le specifiche fiscali che si ritengano più adeguate alle fasce di reddito. Alcuni punti che andiamo a trattare, restano comunque analoghi anche per questa tipologia di dipendenti. I contributi previdenziali relativi alle attività extraprofessionali occasionali, non devono essere versati all’ente previdenziale di settore, se la somma delle remunerazioni annue del dipendente non supera il tetto dei 5.000 (cinquemila) euro lordi. Il profilo fiscale (imposte sui redditi) di dette prestazioni è disciplinato dall’art. 67, lett. L) del D.P.R. 917/86 che definisce i redditi di collaborazio-ne meramente occasionale quali “redditi diversi”. Non si devono corri-spondere somme relative a tasse su infortuni. Di concerto non sono previ-ste agevolazioni o sussidi su malattie, maternità, o altre concessioni e diritti previsti per i lavoratori a tempo pieno. Chiaramente la validità di quanto riportato riguarda in primis le prestazioni occasionali e comunque anche eventuali forme contrattuali che il dipen-dente autorizzato potrebbe all’occorrenza stipulare. Nel caso di eventuali forme contrattuali, essendo queste una forma di su-bordinazione, seppur temporanea, detengono maggiori vantaggi inerenti eventuali assicurazioni su infortuni o quant’altro. Per quanto concerne il trattamento contributivo, bisogna fare una distin-zione legata al superamento di 5.000 euro di reddito lordo annuo:

o i lavoratori autonomi occasionali con compensi fino a 5.000 euro lordi nell'anno solare, non sono obbligati a iscriversi alla gestione

Cap. 8 – Aspetti previdenziali 46

separata nè al versamento di aliquote contributive; o i lavoratori autonomi occasionali con compensi superiori a 5.000

euro lordi nell'anno solare, a decorrere dal 1° gennaio 2004, ai sensi della Legge n. 326/03 e in base alla Circ. Inps n. 103/2004, so-no obbligati a iscriversi alla Gestione Separata e al versamento di aliquote contributive solamente sulla quota di reddito eccedente i 5.000 euro. L'obbligo di iscrizione alla gestione separata nasce nel momento e nell'anno in cui il lavoratore supera il predetto limite di compensi. Il collaboratore è obbligato a effettuare immediatamen-te ed in proprio l’iscrizione alla c.d. “gestione separata INPS” (L. 335/95) al superamento della soglia di reddito predetta. L'iscrizione è gratuita e non sarà necessario ripeterla ogni anno. Le spese con-sistono nel pagamento dei contributi per la quota eccedente i 5000 euro lordi di reddito.

Il contributo previdenziale INPS dovrà essere applicato sul compenso lor-do erogato al lavoratore, dedotti i rimborsi delle spese inerenti l'at-tività di lavoro autonomo occasionale. Il reddito è considerato fi-scalmente reddito da lavoro autonomo, sul quale il committente opera una ritenuta d'acconto del 20%. … OMISSIS…

9. “DISCIPLINA DELLE INCOMPATIBILITA’” GUIDA FONDAMENTALE

COME DELINEARE LA COMPATIBILITA’ DI UN’ATTIVITA’ EXTRA.

Nel tempo centinaia di dipendenti approdati nella comunità online creata dall’autore, hanno posto costantemente il medesimo quesito: “Ma questo mestiere si può fare? E’ compatibile o incompatibile? Ma quale si può e quale no? Quale attività è compatibile e quale no?” Inutile rimarcare che trattasi di un quesito inadatto, errato già alla fonte. Questo fattore deve essere recepito inequivocabilmente dal dipendente, una volta per tutte. Questo è un capitolo FONDAMENTALE per appro-dare alla piena comprensione. Impariamo a delineare la compatibilità di un’attività extra-professionale in via risolutiva e dettagliamo le fondamentali regole necessarie. Al termine, l’intento preciso dell’autore, è di porre il di-pendente nella condizione di essere indipendente e di poter delineare da solo la compatibilità eventuale di QUALSIASI attività extra solo valutando specifici elementi che ci apprestiamo a illustrare. Al mondo esistono centinaia di mestieri, attività, impieghi, occupazioni, sot-tomestieri, lavori, lavoretti e hobby, ognuno con la propria casistica specifi-ca e ognuno con caratteristiche intrinseche difformi. Alcuni individuati in rapporti di alta professionalità ed esercitati da soggetti con qualifiche speci-fiche, altri con requisiti meno peculiari. Possibile forse catalogare ogni singolo mestiere? La risposta è chiara. Non sarebbe materialmente possibile in quanto mancano gli elementi che deli-neano l’attività del singolo soggetto richiedente. Sarà l’amministrazione che valuterà ogni singola casistica per verificarne la compatibilità e accertare, all’occorrenza, la condizione e il fatto che una de-terminata attività extraprofessionale non contrasti con il corretto espleta-mento dei compiti che il dipendente è chiamato a svolgere e con gli obbli-

Cap. 9 – Disciplina delle incompatibilità. Guida fondamentale

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ghi e i doveri istituzionali, oppure riferibili a settori coincidenti con quelli demandati per legge all’amministrazione. Segnaliamo la regola fondamentale: La compatibilità non è fattore u-nicamente connesso al tipo di attività extraprofessionale da svolgere, ma proporzionalmente connessa ai fattori che la de-terminano. Astrattamente potrebbe non esistere un’attività specificatamente segnalata come incompatibile. (chiaramente escludendo ad esempio libere profes-sioni per dipendenti a tempo pieno o ridotto superiore al 50%) E’ invece eventualmente incompatibile il contesto in cui viene esercitata. La conciliabilità di un’attività o incarico extra, è determinata dai presupposti principali che la individuano nello specifico contesto segnalato dal dipen-dente nell’istanza di autorizzazione. Sarebbe opportuno, invece di richiede-re la peculiare compatibilità fine a se stessa di uno specifico mestiere o atti-vità, proporre specifici quesiti relativi alle modalità con cui verrebbe svolto l’incarico. (Fattispecie che mai avviene da parte del dipendente impreparato, ma che, una volta compresa quest’argomentazione, sarà adeguatamente recepita dal lettore). In merito a questo fattore è bene iniziare a porsi delle pertinenti domande indipendentemente dal tipo di attività da svolgere: OMISSIS….


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“PRESUPPOSTO DI CONTINUITA’ ”

Inoltriamoci nella trattazione del presupposto di continuità, troppo spesso soggetto a errate interpretazioni e trascurata minimizzazione da parte dei dipendenti. Per una più corretta disamina e percezione del principio, è bene fornire ul-teriori delucidazioni. Il presupposto di continuità è uno dei fattori fondamentali che deline-ano la compatibilità di una presunta attività extraprofessionale. E’ un ele-mento che, da solo, potrebbe compromettere l’esito di un’istanza di autorizzazione. La medesima attività, con un diverso presupposto di continuità, potrebbe risultare compatibile in un contesto e non compatibile nell’altro. .. OMISSIS…

“PRESUPPOSTO DI PROFESSIONALITA’ ”

Trattiamo un altro elemento fondamentale: il presupposto di professionali-tà connesso alle attività extraprofessionali. A primo approccio apparirebbe troppo scontato e superfluo trattare questo fattore, il quale potrebbe es-sere individuato come un elemento automaticamente assimilato e sempli-cistico. Purtroppo nel tempo i dipendenti, nelle loro istanze, hanno manca-to proprio nel delineare al meglio questo presupposto, il quale, insieme al presupposto di continuità, da solo, può compromettere l’effetto dell’istanza. OMISSIS…


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SALTUARIETA’ E OCCASIONALITA’. INTENDIMENTI TECNICI.

In questa sezione è conveniente offrire una chiarificazione tecnica definitiva e finalmente inequivocabile sul presupposto di “occasionalità e saltuarietà” tanto mai reiterato in questo testo e nell’intera tematica. L’intendimento erroneo del dipendente e il relativo orientamento, consiste nell’accostare il presupposto di occasionalità agli ordinari e consueti inten-dimenti giuridici strettamente connessi al lavoro autonomo occasionale, di-sciplinato dalle normative di settore. A tal riguardo sarà opportuno, per il pubblico dipendente, scindere prepo-tentemente questo intendimento. OMISSIS…

10. “LIBERE PROFESSIONI”

E' incompatibile a priori l'esercizio di libere professioni e professioni intel-lettuali per dipendenti con orario pieno o parziale comunque superiore al 50%. Le professioni intellettuali sono inquadrate dall’art. 2229 del codice civile. Le norme per l’esercizio delle attività sono definite negli articoli successivi del codice civile. Per professione intellettuale si intende l’attività, anche organizzata, diretta al compimento di atti ovvero alla prestazione di servizi e opere a favore di terzi, esercitata abitualmente e in via prevalente con lavoro intellettuale, per la quale è richiesto un titolo di studi universitario o equipollente, aven-te valore legale. L’accertamento dei requisiti per l’iscrizione negli albi o ne-gli elenchi, la tenuta dei medesimi e il potere disciplinare sugli iscritti, sono demandati alle associazioni professionali di categoria. Esistono professioni intellettuali per le quali NON è necessaria alcuna iscri-zione ad albi. (es.: consulenti giuridici, tributaristi). Tuttavia esistono anche professioni intellettuali per le quali l'iscrizione non è richiesta (es.: giuristi di impresa, quadri professionali aziendali, lobbisti, politologi, economisti) e addirittura esistono varie attività specializzate il cui esercizio è lasciato alla libera iniziativa, con il rispetto dei principi generali dell'ordinamento (es.: vi-suristi, naturopati, grafologi, architetti specialisti, doppiatori). Attenzione alle norme speciali che disciplinano le singole e specifiche pro-fessioni. L’art. 2230 del codice civile stabilisce i criteri di base per la presta-zione d’opera intellettuale. Importante che lo stesso articolo disponga il fatto che sono fatti salvi i regolamenti speciali che inquadrano ogni singola professione intellettuale. Chiaro che chiunque detenga i titoli per l’esercizio di certe professioni, dovrà valutare la singola casistica e le disposizioni pe-culiari relativi alla propria specializzazione. Nonostante la preclusione a

Cap. 10 – Libere professioni 52

priori, non costituisce tuttavia una violazione del famoso dovere di esclusi-vità la semplice iscrizione a un albo professionale, salvo il caso in cui non appartenga a un ruolo professionale per il quale è prevista l'iscrizione nell'albo speciale. Con sentenza del 19 dicembre 1986 n. 284, la Corte Costituzionale ha di-fatti puntualizzato che deve giudicarsi ammissibile la semplice iscrizione all'albo senza l’effettivo esercizio professionale. La successiva sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 1926/1990 afferma che il diritto dei di-pendenti statali o pubblici a iscriversi a un albo è assoggettata alle fattispecie relative alle singole leggi professionali della specifica professione. Quindi è necessario valutare le singole statuizioni relative alle professioni. Da segnalare che alcune amministrazioni, con la specifica menzione su cir-colari direttive interne, possono inibire l’iscrizione agli albi professionali dei propri dipendenti in merito allo status istituzionale che gli stessi detengono all’interno dell’amministrazione. Poniamo al lettore un esempio pratico, come quello che classifica la pro-fessione di “dottore commercialista”. L’esercizio è inquadrato dal D.P.R. n. 1067 del 1953. Quindi, come si può notare, esiste una legge speciale che cataloga la singola professione. Art. 2: “Il dottore commercialista non può eser-citare la professione se non è iscritto nell'albo. Possono essere ammessi a sostene-re l'esame di Stato per l'esercizio della professione coloro che, dopo il consegui-mento di uno dei titoli di cui al numero 4) del primo comma dell'articolo 31, han-no compiuto un periodo di almeno tre anni di tirocinio professionale presso lo stu-dio di un dottore commercialista iscritto all'albo. Le modalità di svolgimento del ti-rocinio professionale di cui ai commi terzo e quarto sono determinate dal Ministro di Grazia e Giustizia con proprio decreto, emanato di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sentito il Consiglio Nazionale dei Dottori Com-mercialisti.” Il tirocinio è quindi disciplinato dal Decreto Ministeriale n. 327 del 10 mar-zo 1995 che prevede l’istituzione di un registro che cataloga tutti i pratican-ti, i quali devono essere in possesso di un libretto personale che ne attesta la qualifica di tirocinante. (vedasi il “Praticantato” nella sezione “Casi parti-colari”). Art. 3: INCOMPATIBILITA’: oltre ad altre figure specifiche pret-tamente catalogate da questo articolo come incompatibili con la professio-


ne di commercialista, “L'iscrizione nell'albo non è consentita agli impiegati dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni, ai quali, secondo gli ordinamenti loro applicabili, sia vietato l'esercizio della libera professione.” Nel contesto lo stesso D.P.R., prevede un procedimento disciplinare con cancellazione dall’albo per i professionisti i quali hanno posto in essere epi-sodi prettamente catalogati come incompatibili… Appare chiaro che citata professione, in base alla specifica normativa di set-tore, sia incompatibile per i dipendenti pubblici (chiaramente escludendo coloro che hanno orario ridotto inferiore al 50%). Valga osservare, ad esempio, che per questa specifica professione l’iscrizione all’albo è consentita solamente in un elenco speciale dei non e-sercenti l’attività di dottore commercialista e di esperto contabile (artt. 4 comma 3 e art. 34 comma 8 del D.Lgs n.139/2005). Quanto appena citato è un mero e singolo esempio di norme speciali che catalogano, con le proprie specifiche direttive, una libera professione. (ne viene indicato uno solo in quanto sarebbe impossibile e inutile catalogare tutte le libere professioni con i relativi ordinamenti specifici). Di conseguenza appare chiaro che per l’ordinamento dei dipendenti è compatibile l’iscrizione a un albo professionale senza l’esercizio effettivo della professione, ma potrebbe configurarsi incompatibilità in base allo sta-tuto specifico della singola professione o potrebbe delineare incompatibilità se il regolamento della singola amministrazione di appartenenza lo vieta e-spressamente. Opportuno, in proposito, analizzare la circolare n. 6 del 1997 emessa dal dipartimento della Funzione Pubblica, l’art. 1 della legge 662/96 e la legge 140/97. Per il dipendente valga sempre e comunque analizzare che è stata verosi-milmente esclusa l'incompatibilità nei casi in cui si tratti di attività saltuarie sporadiche e occasionali esercitate a favore di privati, da dipendenti non i-scritti all’albo e che svolgono certe attività per accrescimento della sfera personale. Citiamo un’ulteriore sentenza: TAR Lazio sez. II, 16 dicembre 1987 n. 1897 che attesta quanto sostenuto. Quest’ultima fattispecie rientra nella potestà discrezionale delle amministrazioni che, in fase di richiesta di autorizzazione, valutano caso per caso.


Un fattore importante da valutare è il seguente: l'esercizio di una profes-sione, o professione intellettuale, (tipo perito agrario, avvocato, medico…) che comporta l'iscrizione a un albo, esclude categoricamente la saltuarietà della stessa. Quindi il professionista iscritto all’albo non può svolgere pre-stazioni occasionali dichiarandole come tali. O meglio: a seguito della sua prestazione non può presentare la classica dichiarazione di compenso con prestazione soggetta a semplice ritenuta d’acconto irpef del 20%. Il profes-sionista è soggetto I.V.A., quindi fiscalmente appartenente ad altro regime fiscale e soggetto al pagamento dei contributi previdenziali a pieno regime. Ciò non toglie che chi sia ipoteticamente iscritto a un albo professionale, non possa svolgere prestazioni lavorative extraprofessionali in relazione ad altre attività o incarichi, chiaramente non attinenti quella specifica libera professione, sempreché il regolamento interno lo preveda. Importante specificare che esistono categorie di liberi professionisti per i quali sono previsti caratteri di deroghe eccezionali per lo svolgimento dell’attività (ad esempio ingegneri, geometri, pubblicisti, professori universitari, medici). Resta salva, per il tirocinante in attesa dell’ammissione agli esami per l’esercizio di una libera professione, l’autorizzazione che l’amministrazione concede a seguito di un’attenta valutazione in relazione alla conciliabilità con l’osservanza dei doveri istituzionali. Appare molto chiaro il fattore che le libere professioni non sono consenti-te a priori, se intese come svolgimento di attività in via privata o pubblica. E’ comunque consentito al pubblico dipendente l’iscrizione ad associazioni di settore, comprese associazioni senza scopo di lucro, nelle quali il dipen-dente svolgerebbe un’attività di mero consulente o relatore a favore dell’associazione stessa e non direttamente a favore a un privato che si ri-volge al consorzio. Si rammenta che a norma dell’art. 2 del decreto legge n. 233 del 2006, è fatto divieto di pubblicizzare, anche parzialmente, i titoli e le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto e il prezzo delle presta-zioni relative alle libere professioni.

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ALTRE PUBBLICAZIONI DELL’AUTORE:

“PRESTAZIONI OCCASIONALI” (Tgbook) (Attività extra dei pubblici dipendenti appartenenti alle forze armate)

“L’AMICO FIDATO” (Tgbook)

Romanzo Thriller-noir. www.lamicofidato.org

© Massimiliano Acerra “Doppio Lavoro, manuale delle attività extraprofessionali dei dipendenti pubblici a

ordinamento civile” 2011

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