150
Capitolul I. Noţiunea de finanţe publice Nevoile şi interesele publice se realizează de către stat, în principal (şi uneori exclusiv) prin bani. Într- adevăr, cheltuielile pe care le are de efectuat statul nu se pot efectua decât în bani. Fără bani nu există nici finanţe publice. Această caracteristică explică şi preocuparea pentru etimologia cuvântului finanţe. După câte se pare, noţiunea de finanţe provine de la cuvintele latineşti fiare sau finis, care se traduc prin a termina, a încheia un diferend, o acţiune judiciară în legatură cu plata unei sume de bani. De la aceste cuvinte s-a format financia sau financia pecuniaria, adică plata în bani. Se crede că din aceste cuvinte latineşti s-a născut noţiunea finance folosită în Franţa în secolele XV-XVI, care avea mai multe înţelesuri şi anume: sume de bani, resurse băneşti, venit al statului, iar les finances echivala cu gospodaria publică, patrimoniul statului. Finanţele publice reprezintă forma băneasca a relaţiilor economice, în procesul repartiţiei produsului social şi venitului naţional în cadrul îndeplinirii funcţiilor statului. Conţinutul social, economic şi în special juridic al relaţiilor financiare, funcţiile şi importanţa lor sunt câteva din problemele fundamentale ale ştiinţei dreptului financiar.

Dr. Financiar

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: Dr. Financiar

Capitolul I. Noţiunea de finanţe publice

Nevoile şi interesele publice se realizează de către stat, în principal (şi uneori

exclusiv) prin bani. Într-adevăr, cheltuielile pe care le are de efectuat statul nu se pot

efectua decât în bani. Fără bani nu există nici finanţe publice. Această caracteristică

explică şi preocuparea pentru etimologia cuvântului finanţe. După câte se pare, noţiunea

de finanţe provine de la cuvintele latineşti fiare sau finis, care se traduc prin a termina, a

încheia un diferend, o acţiune judiciară în legatură cu plata unei sume de bani. De la

aceste cuvinte s-a format financia sau financia pecuniaria, adică plata în bani. Se crede că

din aceste cuvinte latineşti s-a născut noţiunea finance folosită în Franţa în secolele XV-

XVI, care avea mai multe înţelesuri şi anume: sume de bani, resurse băneşti, venit al

statului, iar les finances echivala cu gospodaria publică, patrimoniul statului. Finanţele

publice reprezintă forma băneasca a relaţiilor economice, în procesul repartiţiei

produsului social şi venitului naţional în cadrul îndeplinirii funcţiilor statului. Conţinutul

social, economic şi în special juridic al relaţiilor financiare, funcţiile şi importanţa lor

sunt câteva din problemele fundamentale ale ştiinţei dreptului financiar.

I. Noţiunea clasică de finanţe publice

Această concepţie este legată de liberalismul politic, fiind specifică perioadei de

dezvoltare economico-socială de la sfârşitul secolului al XIX-lea. Conform acestei

concepţii, statul liberal este preocupat mai puţin de activităţile private, limitându-şi

intervenţia la funcţiile sale tradiţionale, şi anume: apărarea naţională, diplomaţie, ordine

publică şi justiţie.

Au existat două motive pentru care statul nu a intervenit în activitatea agenţilor

economici. În primul rând, activitatea economică se afla încă sub influenţa muncii

manuale, industria era predominant manufacturieră, schimbul de mărfuri fiind restrâns ca

valoare. În al doilea rând, intervenţia statului în activitatea economică necesita resurse

financiare, neputându-se limita această intervenţie numai la planificări, dispoziţii date

agenţilor economici, etc.

Page 2: Dr. Financiar

Viaţa economică se desfăşura în conformitate cu principiul laisser faire, laisser

passer. Cheltuielile publice trebuiau reduse la minim. Concepţia „guvernului ieftin” îşi

găseşte suportul în teza potrivit căreia progresul social-economic reclama utilizarea

venitului naţional pentru dezvoltarea industriei şi comerţului, în loc să fie irosit pentru

activităţi neproductive. Rolul finanţelor publice constă în asigurarea resurselor necesare

funcţionării instituţiilor publice.

În perioada de după primul razboi mondial, locul statului neintervenţionist a fost

luat de statul intervenţionist. Finanţele publice devin un mijloc de intervenţie în

activitatea social-economică, de exercitare a unei influenţe pozitive pentru organizarea

întregii activităţi.

Maurice Duverger, referindu-se la statul modern din secolul nostru, scrie că acesta

nu se mărgineşte la sarcinile militare şi tradiţionale. El intervine în viaţa socială pentru a

stimula producţia în perioada de criză, pentru a împiedica creşterea preţurilor şi a menţine

puterea de cumpărare a monedei în perioada inflaţiei, pentru a asigura o cât mai bună

utilizare a bogăţiilor ţării şi repartizare a venitului naţional.

Pierre Lalumiere subliniază creşterea rolului intervenţionist al statului în

economie după criza mondială din anii 1929-1933. Pentru îndeplinirea acestui rol au fost

folosite pe o scară tot mai largă cheltuielile publice, impozitele şi alte instrumente

financiare. Finanţele publice sunt definite ca ştiinţa care studiază activitatea statului, în

calitatea sa de utilizator al unor tehnici speciale, aşa-numite financiare: cheltuieli, taxe,

impozite, împrumuturi, bugete, procedee monetare etc.

Potrivit unei alte opinii, în secolul XX şi mai ales după marea criză din anii 1929-

1933, locul statului jandarm a fost luat de statul- providenţă. Intervenţia statului este

determinată în ultimă instanţă de menţinerea echilibrului economic, de rentabilizarea

unor întreprinderi sau ramuri economice considerate strategice, de rezolvarea

contradicţiilor interne ale societăţii: inflaţie, şomaj, etc., şi conduce cum era firesc la

apariţia unor întreprinderi publice şi societăţi comerciale cu capital mixt, la acordarea de

subvenţii unor întreprinderi private, etc.

Page 3: Dr. Financiar

II. Finaţele publice şi private - asemănări şi deosebiri

Noţiunile de finanţe publice şi private sunt adecvate situaţiei din ţările cu

economie de piaţă, în care cea mai mare parte a mijloacelor de producţie se află în

proprietate privată, fapt care face posibilă realizarea unei delimitări nete între sectorul

public şi cel privat.

Finanţele publice sunt asociate întotdeauna cu statul, unităţile administrativ-

teritoriale, cheltuielile, împrumuturile şi datoria acestora.

Finanţele private sunt asociate întotdeauna cu activităţile financiare ale

întreprinderilor economice, ale băncilor şi societăţilor de asigurări private, în legatură cu

resursele şi necesităţile acestora, împrumuturile primite sau acordate, creanţele de încasat

şi obligaţiile de plată, asigurările şi reasigurările de bunuri, persoane şi răspundere civilă.

Finanţele publice se aseamănă cu cele private cel puţin sub două aspecte:

Şi unele şi altele operează cu categorii financiare de bază: monedă, credit, bani.

Şi unele şi altele se confruntă cu probleme de echilibru financiar, de resurse

financiare în ultimă instanţă.

Între finanţele publice şi cele clasice există o serie de deosebiri după cum

urmează:

Resursele necesare statului pentru realizarea funcţiilor şi sarcinilor acestuia se

procură pe calea impozitelor şi taxelor, prin măsuri de constrângere în principal,

în timp ce resursele întreprinderilor private şi ale persoanelor fizice se procură de

pe piaţă, pe baze contractuale.

Statul poate lua orice masură în legatură cu moneda naţională, în timp ce

întreprinderile private nu pot decât să o folosească.

Finanţele publice sunt folosite în principal în scopul satisfacerii nevoilor generale

ale societăţii, în timp ce finanţele private sunt folosite în slujba realizării de profit

de către întreprinzătorii particulari.

Page 4: Dr. Financiar

Gestiunea finanţelor publice este supusă dreptului public, iar gestiunea financiară

a întreprinderilor private urmează regulile dreptului civil şi comercial.

III. Trăsăturile finanţelor publice

Sunt relaţii cu caracter economic, întrucât ele apar în procesul formării,

repartizării şi utilizării produsului social.

Apar în formă bănească, deoarece în cadrul producţiei de mărfuri şi al acţiunii

legii valorii, produsul de producţie, reproducţie şi de circulaţie a mărfurilor,

repartiţia produsului social, relaţiile de schimb, retribuirea muncii, precum şi

relaţiile dintre agenţii economici sau dintre aceştia şi persoanele fizice, se exprimă

prin intermediul banilor, în cadrul unor relaţii băneşti. Noţiunea de finanţe publice

sau relaţii financiare nu poate fi confundată cu cea de bani sau relaţii băneşti.

Banii reprezintă o marfă, iar finanţele sunt relaţii de constituire, repartizare şi

utilizare a mijloacelor băneşti.

Sunt relaţii fără echivalent, adică nu presupun în mod necesar o contraprestaţie

directă din partea subiectului beneficiar al mijloacelor băneşti.

Mijloacele băneşti repartizate şi utilizate de subiectele beneficiare nu se

rambursează.

De la fondurile bugetare se efectuează plăţi cu titlu nerambursabil către unele

regii autonome sau către instituţiile publice din sfera nematerială care prestează servicii

pentru populaţie. Acelaşi caracter de nerambursabilitate îl poartă şi transferurile efectuate

către populaţie sub formă de pensii, burse, alocaţii de stat şi alte ajutoare pentru copii.

Transferul de valoare la şi de la fondurile ce se constituie în economie se poate

realiza parţial, în condiţii de rambursabilitate. Un asemenea caracter poartă sumele de

bani vărsate de persoanele fizice şi juridice în contul împrumuturilor contractate de stat

pe piaţa internă; garanţiile depuse de administratorii şi cenzorii societăţilor comerciale, ca

şi de persoanele ce gestionează bani şi alte valori publice.

Page 5: Dr. Financiar

IV. Funcţiile finanţelor publice

Finanţele publice sunt necesare, în mod subiectiv şi obiectiv, deoarece contribuie

la realizarea sarcinilor şi funcţiilor statului, care nu ar putea fi înfăptuite fără pârghiile

financiare. Mijloacele prin care finanţele publice, ca relaţii financiare îşi îndeplinesc acest

rol, sunt funcţiile acestora:

funcţia de repartiţie

funcţia de control

Funcţia de repartiţie se manifestă în procesul repartiţiei produsului social

(produsului intern brut) şi cuprinde două faze:

constituirea fondurilor (resurselor) bănesti;

redistribuirea (utilizarea) acestora.

În prima fază are loc formarea fondurilor publice de resurse băneşti, acţiune la

care participă societăţi comerciale, regii autonome, instituţii publice, alte persoane

juridice şi persoanele fizice, indiferent dacă sunt rezidente sau nerezidente.

Fondurile publice de resurse se constituie în mai multe forme concrete cum sunt:

impozite

taxe

contribuţii petru asigurări sociale

amenzi

majorări şi penalizări de întârziere

vărsăminte din profitul regiilor autonome

vărsăminte din veniturile instituţiilor publice

redevenţe şi chirii din concesiune şi închirieri de terenuri şi alte bunuri proprietate

de stat

venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat şi a bunurilor fără stăpân

Page 6: Dr. Financiar

rambursări ale împrumuturilor de stat acordate

dobânzi aferente şi ajutoare primite

Resursele din care se constituie fondurile publice provin din toate ramurile

economice şi din toate sectoarele sociale: public, privat, cooperatist, mixt. În proporţie

covârşitoare, resursele băneşti ale finanţelor publice sunt mobilizate cu titlu definitiv şi

fără contraprestaţie.

A doua fază a funcţiei de repartiţie o reprezintă distribuirea fondurilor publice pe

beneficiari – persoane juridice şi fizice. Distribuirea este dată în competenţa autorităţilor

publice şi se face în raport cu resursele financiare disponibile şi cererea de resurse

financiare.

Distribuirea fondurilor publice înseamnă stabilirea cheltuielilor publice pe

destinaţii: învăţământ, sănătate, cultură, asigurări sociale şi protecţie socială, gospodărire

comunală şi locuinţe, apărare naţională, ordine publică, administraţie publică, acţiuni

economice, datorie publică.

În cadrul fiecărei destinaţii, resursele se defalcă pe beneficiari, obiective şi

acţiuni. Distribuirea sau redistribuirea produsului intern brut (produsul social) are loc în

două modalităţi:

în cadrul aceluiaşi tip de proprietate, când are loc un transfer de resurse băneşti

între stat şi unităţile sale în ambele sensuri

cu schimbarea titlului de proprietate când transferul are loc între stat pe de o parte

şi agenţii economici cu capital privat sau mixt şi populaţie pe de alta parte, şi

invers.

Redistribuirea se poate realizea şi pe plan extern, prin contractarea de

împrumuturi externe, acordarea de împrumuturi externe, achitarea cotizaţiilor şi

contribuţiilor către organisme internaţionale de către stat sau alte instituţii publice,

primirea sau acordarea de ajutoare externe de către stat etc.

Page 7: Dr. Financiar

Funcţia de control a finanţelor publice se justifică deoarece fondurile publice

aparţin întregii societăţi. Sfera de manifestare a funcţiei de control este mai larga decât

cea a funcţiei de repartiţie, deoarece vizează, pe lângă constituirea şi repartizarea

fondurilor financiare publice, şi modul de utilizare a resurselor.

Funcţia de control a finanţelor publice nu se limitează la modul de constiturire a

fondurilor publice şi la repartizarea acestora pe beneficiari, ci urmăreşte şi legalitatea,

necesitatea, oportunitatea şi eficienţa cu care instituţiile publice şi agenţii economici cu

capital de stat utilizează în concret resursele băneşti de care dispun.

În consecinţă, controlul se efectuează nu numai activităţilor specifice funcţiei de

repartiţie, ci el se exercită şi asupra producţiei realizate în sectorul de stat, a schimbului şi

consumului ce are loc în acest sector.

În România controlul financiar se exercită de puterea legislativă şi cea

judecătorească, direct sau prin organe de specialitate, cum sunt: Curtea de Conturi,

Ministerul Finanţelor, bănci şi alte instituţii financiare; organe specializate ale

ministerelor, unităţilor administrativ-teritoriale şi unităţilor economice, etc.

V. Definiţia dreptului financiar

Reglementarea relaţiilor financiare, potrivit necesităţilor, conţinutului şi cuprinsului

finanţelor publice, include:

- constituirea şi utilizarea fondului bugetar al statului;

- constituirea şi utilizarea fondului de asigurări sociale de stat şi a fondului de ajutor de

şomaj;

- constituirea şi utilizarea fondurilor băneşti proprii ale regiilor autonome şi ale

instituţiilor publice;

- emisiunea monetară;

- circulaţia monetară cu numerar şi fără numerar;

- regimul juridic al valutei;

Page 8: Dr. Financiar

- politica fiscală a statului;

- controlul financiar;

- organizarea ăi funcţionarea aparatului financiar, bancar şi de credit.

În indeplinirea sarcinilor sale, statul, reglementează toate aceste relaţii financiare

care, astfel, devin raporturi juridice financiare.

Dreptul financiar poate fi definit ca fiind format din totalitatea actelor normative

care reglementează relaţiile de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor băneşti ale

statului şi ale instituţiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale

societăţii.

Prin intermediul finanţelor publice se asigură constituirea, repartizarea şi

utilizarea eficientă a banului public pentru sporirea producţiei de mărfuri, dezvoltarea

forţelor de producţie, dezvoltarea învăţamântului şi culturii, ocrotirea sănătăţii, etc.

VI. Normele de drept financiar

Din definiţia dreptului financiar rezultă că acesta reprezintă un ansamblu de

norme juridice care sunt de drept financiar în virtutea aceea ce reglementează, deci

datorită faptului că reglementează relaţii,acte şi operaţiuni financiare privind ondurile

băneşti ale statului şi ale instituţiilor, întreprinderilor şi organizaţiilor de stat.

Normele de drept financiar se disting faţă de celelalte norme juridice instituite de

către organele de stat prin acest obiect specific-financiar-de reglementare. Acest obiect

specific reprezintă criteriul esenţial şi unic de recunoaştere a normelor de drept financiar,

deoarece, din punctul de vedere al formelor de exprimare ale dreptului, normele de drept

financiar se întâlnesc atât în cuprinsul actelor normative emise pentru reglementarea

anumitor relaţii, acte, operaţiuni financiar, cât şi în cuprinsul unor acte normative care, în

principal, reglementează relaţii de natură diferită. Astfel, marea majoritate a normelor

dedrept financiar sunt cuprinse în Legea finanţelor, legile bugetare, legile şi decretele

privind impozitele,asigurări de stat prin efectul legii şi în alte acte normative emise pentru

domeniul financiar. Spre deosebire de acestea, normele juridice privind taxa pentru

folosirea terenurilor proprietate de stat datorată bugetelor locale de către unităţile

Page 9: Dr. Financiar

economice sunt cuprinse în legea cu privire la fondul funciar; normele juridice privind

încasarea amenzilor administrative în folosul bugetului de stat, care instituie astfel

unvenit bugetar, sunt cuprinse în legea referitoare la stabilirea şi sancţionarea

contravenţiilor etc.

Normele de drept financiar au, la fel cele mai multe norme juridice, un caracter

general, impersonal deci. Privesc un număr nedeterminat de subiecte de drept şi se aplică

repetat în timp, ori de câte ori sunt condiţiile vizate de ele. Pe lângă acestea, unele norme

de drept financiar au caracter individual în virtutea anumitor necesităţi financiare

concrete. Astfel, legile de adoptare a bugetelor de stat,pe lângă dispoziţii

generale,cuprind şi dispoziţii care stabilesc individual cuantumul unor subvenţii acordate

pentru completarea veniturilor proprii ale unor bugete locale etc.

În ceea ce priveşte structura logico-juridică, normele de drept financiar cuprind şi

ele trei elemente specifice normelor juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea, cu unele

particularităţi determinate de specificul financiar al obiectului de reglementare şi de

interesul financiar al statului.

Ipoteza nomei de drept financiar prevede condiţiile sau împrejurările în care

urmează să se aplice dispoziţia cuprinsă în aceste norme juridice. Astfel, de exemplu,

Legea finanţelor prevede că “venitul naţional, ca valoare nou creată în industrie,

agricultură, construcţii, transporturi şi în alte domenii, reprezintă sursa de bază a

fondurilor băneşti ce se constituie în economie”. În acest sens, cele mai importante

fonduri băneşti necasare trebuinţelor obşteşti, în societatea noastră se constituie pe baza

repartizării venitului naţional, în condiţiile în care cea mai mare parte a acestui venit este

realizată în industrie, agricultură şi construcţii.

Dispoziţia normei de drept financiar prevede conduita subiectelor vizate de

această normă, fie obligând aceste subiecte să acţioneze într-un anumit fel, să acorde ori

să plătească anumite sume de bani etc., fie permiţându-le să-şi constituie şi să

întrebuinţeze anumite fonduri băneşti, fie interzicându-le săvârşirea unor acte sau

operaţiuni. Deci, din punctul de vedere al dispoziţiei pe care o cuprind, normele de drept

financiar pot fi onerative, permisive şi prohibitive.

Cele mai multe dintre normele de drept financiar cuprind dispoziţii onerative,

deoarece sunt instituite în virtutea necesităţilor economice, ale formării fondurilor băneşti

Page 10: Dr. Financiar

necesare fondurilor băneşti necesare trebuinţelor obşteşti. Potrivit acestor necesităţi, prin

normele de drept financiar se stabilesc cu preponderenţă în mod onerativ formarea

fondurilor băneşti obşteşti prin plăţi obligatorii de impozite, taxe etc. ale unităţilor

economice şi persoanelor fizice, modul de repartizare de cele mai multe ori obligatoriu a

acestor fonduri băneşti, ca şi utilizarea acestor fonduri băneşti în limitele prevederilor

planurilor financiare, cu documentaţia şi justificarea corespunzătoare. De exemplu, Legea

privind impozitul pe fondul de retribuire prevede onerativ că “unităţile economice de stat

şi instituţiile de stat sunt obligate să plătească un impozit asupra fondului total de

retribuire”; Legea finanţelor prevede onerativ că “veniturile şi cheltuielile prevăzute în

bugetul de stat se repartizează pe trimestre, în funcţie de sarcinile de plan desfăşuarate şi

în termenele legate de vărsare a veniturilor şi de efectuare a plăţilor”; Decretul cu privire

la asigurările prevede onerativ că în cadrul asigurării prin efectul legii a călătorilor

“pretenţiile asiguratului sau moştenitorilor săi faţă de organizaţiile care transportă

călători, în legătură cu accidentul produs şi cu urmările acestuia, se sting în limita sumei

asigurate plătite.

VII. Izvoarele dreptului financiar

Izvoarele dreptului financiar sunt alcătuite din totalitatea actelor normative care

reglementează raporturile juridice financiare. În raport de gradul de generalitate sau

specificitate, se disting următoarele izvoare:

A. IZVOARE COMUNE ALE DREPTULUI FINANCIAR

Astfel, în ierarhia izvoarelor, comune distingem ca prim izvor de drept financiar -

Constituţia. Legea fundamentală a ţării prevede dispoziţii referitoare la elaborarea,

aprobarea şi executarea bugetului public naţional şi a contului de incheiere a exerciţiului

bugetar, de asemenea prin normele constituţionale sunt stabilite competentele statului cu

privire la gestiunea banului public, sarcini referitoare la controlul execuţiei bugetare,

politica valutară, politica fiscală etc.

Page 11: Dr. Financiar

Ca izvoare comune se mai disting, legile ordinare ale parlamentului, decretele

prezidenţiale şi hotărârii ale guvernului.

B. IZVOARE SPECIFICE ALE DREPTULUI FINANCIAR

Izvoarele specifice sunt actele normative care cuprind dispoziţii referitoare la

relaţiile financiare. Ca izvoare specifice ale dreptului financiar cităm:

- Legea nr. 72/1996, publicată în M.Of. nr. 152/17 iulie 1996.

Această lege defineşte sfera de cuprindere a finanţelor publice, şi anume:

elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetului public naţional, stabilirea şi perceperea

impozitelor, taxelor şi altor venituri ale statului, utilizarea mijloacelor financiare ale

organelor puterii legislative, judecătoreşti şi executive, ca şi controlul modului de folosire

a mijloacelor materiale şi băneşti aparţinând instituţiilor publice, regiilor autonome,

precum şi a capitalului social investit de stat în societăţile comerciale. În lege este

precizată aria de cuprindere a instituţiilor publice care cuprind Preşedenţia României,

Guvernul, ministerele, celelalte organe ale administraţiei de stat, precum şi instituţiile de

stat de subordonare centrală şi locală.

Sub acest aspect, legea finanţelor publice cuprinde principiile şi normele de bază

ale activităţii financiare a statului, constituind cadrul legislativ general al finanţelor

publice. În acest sens, Legea finanţelor publice este o reglementare la nivel de lege-cadru.

Referitor la reglementarea relaţiilor financiare ale statului, Parlamentul a adoptat

o serie de legi privind:

- Activitatea bancară (Legea nr. 58/1998);

- Statutul Băncii Naţionale a României (Legea nr. 101/1998);

- Impozitul pe profit (Ordonanţa Guvernului nr. 70/1994, republicată).

- Ordonanţa Guvernului privind impozitul pe venit nr. 73/1999;

- Organizarea şi funcţionarea controlului financiar şi a Gărzii financiare (Legea nr.

30/1991);

- Tariful vamal de import din 1 ianuarie 2000.

- H.G. nr. 443/1990, privind stabilirea taxelor consulare;

Page 12: Dr. Financiar

- Legea nr. 45/1992, privind stabilirea nivelului unor taxe în sume fixe, datorate statului

în lei de persoanele fizice şi juridice şi introducerea taxei asupra mijloacelor de transport

cu tracţiune mecanică de regiile autonome, societăţile comerciale şi de ceilalti agenţi

economici organizaţi ca persoane juridice;

- Ordinul ministrului finanţelor nr. 817/1998, pentru aprobarea regulamentul privind

organizarea şi funcţionare a Gărzii financiare;

- Regulamentul B.N.R. nr. 2 din 1996, privind operaţiunile cu numerar;

- Regulamentul nr. 1/1991 privind operaţiunile curente şi transferurile de capital cu

mijloace de plată straine, publicat in M.Of. nr. 101 din 13 mai 1991.

- Legea nr. 30/1991 a societatilor comerciale

VIII. Dreptul financiar în cadrul sistemului de drept

Sistemul dreptului nostru este caracterizat atât prin unitatea esnţială a tuturor

normelor juridice de a exprima voinţele şi interesele poporului muncitor, cât şi prin

împărţirea acestor norme de ramuri după specificul relaţiilor sociale pe care le

reglementează.Între aceste ramuri, după dreptul constituţional şi dreptul administrativ,

este enumerat şi dreptul financiar cuprinzând totalitatea normelor juridice care

reglementează activitatea financiară a organelor de stat, întocmirea şi executarea

bugetului de stat, creditul, asigurările etc. Dreptul financiar este prezentat ca una dintre

ramurile sistemului de drept şi în lucrările de specialitate juridică financiară din statul

nostru şi din celelalte state.

Dreptul financiar este o ramură a sistemului dreptului din statul nostrum. Datorită

faptului că are un obiect de reglementare propriu, indiferent dacă acest obiect este

denumit relaţii financiare, acte şi operaţiuni financiare, ori constituirea, repartizarea şi

întrebuinţarea fondurilor băneşti necesare statului, satisfacerii trebuinţelor generale ale

societăţii. Datorită acestui obiect propriu de reglementare cu specificul “financiar”,

distinct de al celorlalte ramuri de drept şi, având în vedere că obiectul propriu al

reglementărilor juridice este criteriul principal şi fundamental în stabilirea ramurilor de

drept, dreptul financiar este prezentat, ca una dintre ramurile sistemului de drept.

Page 13: Dr. Financiar

IX. Activitatea financiara a statului

Statul asigură cadrul juridic-legislativ pentru desfăşurarea activităţii economice şi

condiţiile de exercitare a liberei iniţiative de către agenţii economici. În anumite

imprejurări, statul ia măsuri pentru a susţine economia în ansamblu sau numai unele

domenii şi zone, acordă subvenţii, mediază în conflictele de muncă.

Implicarea statului în activitatea economico-financiară se realizează şi prin alte

moduri. De exemplu în toate ţările există un număr de firme aparţinând administraţiei de

stat, centrale sau locale, care produc bunuri şi servicii şi funcţionează încadrându-se în

economia de piaţă. Statul plăteşte numeroase salarii personalului care lucrează în

administraţie, încasează impozite de la toţi agenţii economici cu venituri ce depăşesc un

anumit nivel, impozite care în unele ţări reprezintă ponderi importante din produsul

naţional, finanţează investiţii, acordă ajutoare, este un mare consumator de bunuri şi

servicii pentru administraţie şi armată.

Implicarea statului în economie este efectiv limitată datorită faptului că:

a) aceasta este întotdeaună rezultatul unui anumit raport de interese, foarte fragil,

între cei pro şi contra unei anumite implicări. Modificarea marjei de implicare într-o

direcţie poate avea loc numai în limitele permise de realizarea unui raport de interese

favorabil schimbării, altfel aceasta ar fi respinsă;

b) economia în ansamblul sau este o realitate formată prin acţiunea concomitentă

a tuturor agenţilor economici cărora statul nu le poate dicta ce să facă, libertatea lor,

hotărâtă în mod democratic, rămânând sacră şi inviolabilă;

c) organele administraţiei de stat, centrale şi locale, deşi sunt numeroase, fiecare

poate să acţioneze cât îi permite autonomia sa, ceea ce determină o limitare generală a

implicării statului în economie.

Cea mai amplă implicare a statului în economia de piaţă se realizează prin

resursele sale financiare şi are loc în dublu sens:

- când se formează aceste resurse prin preluarea unei părţi, mai mari sau mai mici,

din veniturile agenţilor economici;

- când sunt cheltuite, pentru realizarea obiectivelor urmărite.

Page 14: Dr. Financiar

Resursele financiare şi cheltuielile statului se concentrează în bugetul central,

elaborat de puterea executivă (guvernul) şi bugetele locale, elaborate de administraţiile

locale.

Bugetul este format din două părţi, adică venituri şi cheltuieli, fiecare dintre

acestea fiind detaliate pe capitole, adică pe surse de venituri şi obiective de cheltuieli.

Bugetul se stabileşte anticipat pe un an (care poate să coincidă sau nu cu cel

calendaristic), iar veniturile şi cheltuielile sale sunt în funcţie de evoluţia pe care se

estimează că o va avea economia.

Principalele capitole la venituri sunt: impozite şi taxe pe venituri industriale,

agricole, comerciale, bancare etc., cotizaţii pentru asigurările sociale şi venituri de la

intreprinderile de stat, iar la cheltuieli: funcţionarea administraţiei publice, apărare,

învăţământ, asigurări şi asistenţa socială, locuinţe şi afaceri economice.

La venituri, ponderea cea mai mare o au impozitele (până la 70%) şi cotizaţiile

pentru asigurări sociale (până la 15%). La cheltuieli, capitolul pentru asigurări ocupă

locul cel mai important (până la 47%), după care urmează, în ţările dezvoltate, capitolul

apărare (până la 24%).

Atât în elaborarea, cât şi în execuţia bugetului se urmăreşte echilibrarea

veniturilor cu cheltuielile. În cazul în care, totalul cheltuielilor depăşeşte veniturile,

bugetul este deficitar. Pentru a susţine totuşi cheltuielile fără acoperire în venituri, statul

recurge fie la împrumuturi (interne şi externe), fie la emisiune de bani fără acoperire în

bunuri şi servicii (inflaţie), fie la amândouă soluţiile. Împrumuturile făcute pentru

acoperirea deficitului bugetar reprezintă datoria publică.

Când deficitul se manifestă pe termen scurt, poate avea asupra economiei anumite

efecte stimulative, dar dacă se perpetuează în timp îndelungat are efecte negative sigure.

În cazul în care veniturile depăşesc cheltuielile, bugetul este excedentar. Peste un

anumit nivel, considerat minim, excedentul bugetar are efecte negative asupra economiei

întrucât lasă nefolosite, sau amână folosirea pentru mai târziu a unor resurse financiare

importante care ar putea contribui la sporirea producţiei de bunuri şi servicii.

Page 15: Dr. Financiar

X. Ştiinţa dreptului financiar

Ştiinţa finanţelor cercetează relaţiile economice care alcătuiesc finanţele din statul

nostru. Pornind de la legitatea categoriilor categoriilor aconomice, ştiinţa finanţelor

explică esenţa economică a relaţiilor financiare şi urmăreşte perfecţionarea acestor relaţii,

a formelor organizatorice financiar-bancare şi a operaţiunilor tehnico-financiare, în

vederea constituirii, repartizării şi întrebuinţării cât mai eficiente a fondurilor băneşti

destinate trebuinţelor obşteşti.

Ştiinţa dreptului financiar cercetează normele şi instituţiile financiare pornind de

la generalizările ştiinţei finanţelor, potrivit corelaţiei dintre relaţiile economice şi expresia

lor juridică.

În timp ce ştiinţa finanţelor este o parte a economiei politice, ştiinţa dreptului

financiar este o parte a ştiinţelor juridice. Însă atât ştiinţa finanţelor, cât şi ştiinţa dreptului

financiar fac parte din ştiinţele sociale, concomitent cu economia politică şi cu celelate

ramuri ale ştiinţei dreptului.

Ştiinţa dreptului cercetează normele juridice privind bugetul de stat, inclusiv

veniturile şi cheltuielile acestui buget, formarea şi repartizarea fondurilor băneşti ale

unităţilor de stat, organizarea şi planificarea creditului, asigurările prin efectul legii de

bunuri şi persoane, emisiunea şi circulaţia monetară, precum şi controlul financiar.

În concordanţă cu obiectul dreptului financiar şi al ştiinţei acestui drept, disciplina

de învăţământ a dreptului financiar cercetează şi prezintă noţiunile teoretice şi ale

aplicării practice a normelor de drept financiar în vigoare, instituite de organele statului

nostru şi privind bugetul de stat,veniturile şi cheltuielile bugetare, fondurile băneşti ale

instituţiilor şi întreprinderilor de stat, formele şi condiţiile creditului, asigurările prin

efectul legii de bunuri şi persoane,emisiunea şi circulaţia monetară,precum şi controlul

financiar.

În concluzie, disciplina de învăţământ a dreptului financair studiază noţiunile

teoretice şi ale aplicării practice a normelor juridice privind:

- organizarea bugetului de stat şi procedura întocmirii, adoptării şi executării acestui

buget;

- veniturile bugetului de stat şi realizarea lor;

Page 16: Dr. Financiar

- Cheltuielile bugetare şi realizarea lor;

- formarea şi repartizarea fondurilor băneşti ale intreprinderilor şi organizaţiilor

economice de stat;

- formele şi condiţiile creditului;

- reglementarea refacerii mijloacelor de producţie distruse neprevăzut şi asigurările

prin efectul legii de bunuri şi persoane;

- emisiune monetară, planificarea circulaţiei băneşti interne, decontările fără numerar,

precum şi alte mijloace de plată străine;

- organizarea, formele şi procedura controlului finaciar.

XI. Inflatia ca fenomen monetar

Definitii. Cauze

Inflatia se refera la devalorizarea monedei. De exemplu, inflaţia in istorie: un

conducator a obligat toti cetatenii sa-i dea toate monedele din aur sub pretextul ca va

scoate alt model de moneda. In acest proces regele falsifica continutul noii monede

amestecand aurul cu un alt metal si dand inapoi cetatenilor o noua moneda diluata. Pe

seama diluarii monedei de aur, regele poate sa-si faca mai multe monede pentru el

(deviaza resurse reale spre el). Ceea ce acum trece ca moneda din aur pur, este de fapt o

moneda din aur diluat. Expansiunea in monede diluate care par monede din aur este

inflatie. Ca rezultat, regele a facut din nimic, ceva1.

Inflaţia reprezinta azi acelasi lucru: cresterea masei monetare (adica cresterea

stocului de bani) acest fapt ducand la scaderea puterii de cumparare a banilor si la

marirea preturilor. „Daca oferta de caviar ar fi la fel de abundenta ca si cea de cartofi,

atunci pretul caviarului – adica raportul de schimb intre caviar si bani sau intre caviar si

alte bunuri - s-ar schimba considerabil. In cazul acesta, ne-am putea procura caviar cu

sacrificii mult mai reduse decat cele necesare azi. In mod analog, ca urmare a unui spor al

cantitatii de bani, puterea de cumparare a unitatii monetare scade si odata cu ea scade, de

asemenea, cantitatea de bunuri ce pot fi obtinute in schimbul unei unitati monetare”2.

1 Frank Shostak - Money and Inflation - The Tendency to Deny Reality 2 Ludwig von Mises - Politici economice. Ganduri pentru cei de azi si cei de maine

Page 17: Dr. Financiar

Inflatia mai poate fi inteleasa si din formula: MŽ = PÅY, unde M – reprezinta

masa monetara in circulatie la nivelul unei economii; Y – reprezinta productia totala sau

produsul national brut real; ½ - reprezinta viteza de circulatie a banilor; P – reprezinta

nivelul general al preturilor. Relatia fundamentala scoasa din relatia de mai sus e cea

dintre masa monetara (M) si nivelul general al preturilor (P): modificarea masei monetare

determina modificarea in relatie directa a nivelului general al preturilor. In conditiile de

azi teoria aceasta este un model explicativ al inflatiei3.

Milton Friedman spune despre inflatie: “Daca bunurile si serviciile oferite spre

vanzare – pe scurt, iesirile – ar creste la fel de repede ca si masa monetara, preturile ar

tinde sa ramana stabile”. Preturile pot chiar scadea treptat pe masura ce veniturile mai

mari ar face oamenii sa doreasca sa pastreze o mai mare parte a veniturilor lor sub forma

banilor. Inflatia apare atunci cand masa monetara creste mult mai repede decat iesirile si

cu cat este mai rapida cresterea masei monetare pe unitatea de iesire, cu atat este mai

mare rata inflatiei. Frank Shostak combate afirmatia lui Friedman: „Dar acum ganditi-va

la urmatorul caz: Masa monetara creste in acelasi ritm cu iesirile. Deci nu exista

modificare in pretul iesirilor. Exista sau nu inflatie? Pentru multi economisti daca

cresterea stocului de bani este proportionala cu cresterea iesirilor atunci totul este bine

neexistand nici o marire a preturilor si deci nu s-a produs inflatie. Sugerez ca acest mod

de gandire este fals, caci inflatia se produce – masa monetara a crescut. Aceasta crestere

nu poate fi anulata de cresterea corespunzatoara a iesirilor. De exemplu, odata ce regele a

creat mai multe monede de aur diluat ce par pentru cetateni monede din aur pur a

schimbat nimic in ceva netinand cont de rata de crestere a iesirilor (daca aceasta exista).

Regele poate face acum schimbul de la nimic in ceva fara sa plateasca nimic in schimb.”

Prezentare generala

1. Inflatia in Romania a fost ridicata si variabila in decursul ultimului deceniu,

datorita, in principal, eforturilor de stabilizare intrerupte, de tip "stop-and-go" si

indisciplinei financiara pe scara larga. Aceasta lipsa de disciplina financiara a luat diferite

forme de-a lungul timpului, inclusiv deficite fiscale si cvasi-fiscale mari, acumulare de

arierate, si explozii de cresteri salariale cu mult in exces fata de nivelul productivitatii.

3 Cosmin Marinescu - Moneda si sistemul monetar

Page 18: Dr. Financiar

2. Rezultatele econometrice evidentiaza rolul costurilor pe unitatea de munca si,

intr-o masura mai redusa, a cursului de schimb in stimularea inflatiei. Costurile unitare

ale fortei de munca au fost principalul factor determinant al inflatiei, indisciplina

financiara adanc inradacinata la nivelul intreprinderilor fiind reflectata in mare masura in

salarii mai ridicate decat ar fi justificat de productivitate sau chiar decat ar putea fi platite

in multe intreprinderi in absenta constrangerilor bugetare. Influenta cursului de schimb

asupra inflatiei a devenit, de asemenea, din ce in ce mai clara in ultimii cativa ani, in

urma liberalizarii depline a pietei valutare.

3. Rolul cresterii masei monetare si a creditului in cauzarea inflatiei a fost de

asemenea important, desi mai greu de demonstrat empiric. Perioade de crestere excesiva

a masei moneare au condus la consolidarea presiunii inflationiste, dar ritmul actual al

inflatiei a fost determinat in mare parte de deciziile de politica cu privire la momentul si

magnitudinea liberalizarii preturilor si ajustarii cursului de schimb. Ratele inalte de

crestere a masei monetare la mijlocul anilor 1990 reprezinta inca cea mai plauzibila

explicatie pentru magnitudinea spiralei inflationiste in urma ultimei etape de liberalizare

majora a preturilor din 1997.

4. Aceast capitol trece in revista evolutiile recente ale inflatiei in Romania si

analizeaza determinantii sai cheie. Sectiunea B prezinta cadrul general al evolutiilor

preturilor agregate si sectoriale in ultimul deceniu si procesul liberalizarii preturilor.

Sectiunea C trece in revista evolutiile catorva variabile identificate in mod obisnuit in

literatura de specialitate ca sursa a presiunilor asupra preturilor, inclusiv salariile, cursul

de schimb si agregatele monetare. Sectiunea D examineaza in mod empiric relatia dintre

preturi si salarii, masa monetara si cursul de schimb in anii 1990, folosind modele de

autoregresie vectoriala (VAR). Sectiunea E cuprinde concluziile.

5. Inflatia a fost ridicata si variabila in timpul ultimului deceniu. Inflatia la 12 luni

a ajuns undeva la 200-300 procente la inceputul tranzitiei. Inflatia s-a redus constant in

perioada de la mijlocul anului 1993 si pana la mijlocul lui 1995, atingand un nivel minim

de 25%, dar accelerandu-se din nou din a doua jumatate a anului 1995. Cresterea

puternica de la inceputul lui 1997 a fost asociata cu liberalizarea preturilor din agricultura

si ale energiei. Inflatia la 12 luni a atins un varf cu putin sub 180% la mijlocul lui 1997 si

Page 19: Dr. Financiar

a ramas foarte ridicata pana in 1998, dar ratele lunare au scazut repede dupa cresterea

initiala puternica.

6. Desi in scadere fata de nivelurile mari care au urmat ultimei etape de

liberalizare a preturilor din 1997, inflatia a ramas volatila. Inflatia si-a incetinit ritmul in

1998, rata la 12 luni ajungand la un minim de 33% in februarie 1999, ca raspuns la

politica monetara restrictiva si la o rata mai redusa de depreciere a leului. Totusi, pe

fundalul unui deficit bugetar mare si a continuarii cresterii salariale rapide, aceasta

incetinire s-a produs cu costul unei aprecieri reale mari si a unei pierderi severe de

competitivitate. Deprecierea corectiva ampla, care a urmat, a contribuit la reaparitia unui

varf in inflatie in 1999 si preturile de consum au crescut cu pana la 57% pe an la nivelul

lunii ianuarie 2000.

7. Preturile agregate sunt influentate puternic in special de preturile produselor

alimentare, care reprezinta aproximativ jumatate din cosul IPC. Preturile produselor

alimentare, nealimentare si ale serviciilor au crescut in mare masura cu rate similare in

perioada de la mijlocul anilor 1990, dar in ritmuri din ce in ce mai diferite in ultimii doi

ani (graficul I.1b). Tarifele la servicii au inregistrat cresteri rapide, mai ales in 1999,

reflectand in parte efectele cresterilor mari ale preturilor admistrate (a se vedea mai jos).

In 2000, seceta a cauzat o crestere accentuata a preturilor la produsele alimentare si a

inhibat progresele in directia dezinflatiei. In ciuda ponderii ridicate a produselor

alimentare in cosul IPC, majoritatea altor instrumente de masurare a inflatiei cum ar fi

preturile de productie, consumul gospodariilor si deflatorii PIB, au inregistrat in cea mai

mare parte o evolutie similara IPC (tabelul I.1). O exceptie notabila este 1998, cand

preturile de consum au crescut cu 59%, dar preturile de productie s-au marit cu doar 33%

(graficul I.1a).

8. Liberalizarea preturilor in Romania a fost neregulata si prelungita, ultima etapa

majora de liberalizare intarziind pana in 1997. Mai mult, estimarile cu privire la gradul in

care preturile au ramas controlate in perioada de la mijlocul anilor 1990 variaza; in multe

cazuri, preturile de consum au fost liberalizate, dar nu si preturile la materiile prime si

materialele de baza; in alte cazuri, preturile "liberalizate" au fost puternic distorsionate de

subventii, in special in sectorul agricol.

Page 20: Dr. Financiar

9. Progresul initial in liberalizarea preturilor parea incurajator. Demekas si Khan

(1991) au raportat ca majoritatea preturilor au fost liberalizate in trei etape in noiembrie

1990, aprilie 1991 si iulie 1991, dupa care autoritatile au pretins ca aproximativ 80% din

preturile de consum sunt determinate de piata. Controlul asupra preturilor si subventiile

pentru majoritatea altor bunuri de consum au fost presupus eliminate in 1993.

10. Totusi, controlul formal si informal asupra preturilor a persistat sau a fost reintrodus

la jumatatea anilor 1990; controlul asupra preturilor produselor alimentare a fost in mod

special omniprezente. OCDE (1993) a subliniat ca preturile la multe articole de consum,

in special in magazinele de desfacere de stat nu erau inca determinate de piata, fiind in

schimb supuse supravegherii pe baza unor limite stricte de crestere. La nivel mai formal,

Hotararea Guvernului nr. 45/1994 a declarat o gama larga de articole ca fiind de

importanta nationala si subiect de analiza (si influenta) de catre Oficiul Concurentei. FMI

(1997) raporteaza ca, in plus fata de gama controalelor asupra preturilor de productie,

guvernul mentinuse plafoane directe la preturile en-gros si en-detail la un numar de

articole alimentare sensibile, care reprezentau 28% din totalul cosului de consum. Faptul

ca preturile la energie, utilitati, transport si telecomunicatii, erau de asemenea

administrate a implicat ca aproximativ 40% din cosul preturilor de consum era inca sub

control la sfarsitul anului 1996.

Capitolul II. Controlul financiar

1. Notiunea, rolul si functiile controlului financiar

Controlul este actiunea de stabilire a exactitatii operatiunilor materiale, care se

efectueaza anticipat executarii acestora, concomitant sau la scurt interval de la

desfasurarea operatiunilor. Controlul consta in a verifica daca totul a fost efectuat in

conformitate cu programul fixat, dupa ordinile date si principiile stabilite.De asemenea,

poate fi considerate o actiune de control, supravegherea sistematica si continua a unei

activitati. Controlul se poate exercita personal sau cu ajutorul unor aparate speciale de

Page 21: Dr. Financiar

control.

Controlul financiar- componenta a controlului economic- are ca obiectivitate

cunoasterea de catre stat a modului cum sunt administrate mijloacele materiale si

financiare, de catre societatile comerciale, publice, modul de realizare si cheltuire a

banului public, urmareste asigurarea si consolidarea echilibrului financiar, asigurarea

eficientei economico-financiare, dezvoltarea economiei nationale.

Instrument al politicii financiare a statului, controlul financiar reperezinta un

mijloc de prevenire a faptelor ilegale, de identificare a deficientelor si de stabilire a

masurilor necesare pentru restabilirea legalitatii.

Prin modul de organizare si exercitare, precum si prin modul si obiectivele ce le

urmareste, controlul financiar indeplineste unele functii si anume: functia de evaluare,

preventive, de documentare recuperatorie si o functie pedagogica.

1. Functia de evaluare. Cuprinde acte si operatiuni de estimare a situatie de facto,

comparative cu cea de juro, realizarile obtinute in raport cu obiectivele si scopurile

prestabilite. De asemenea, prin intermediul acestei functii, pe langa constatarea starii

reale, se efectueaza si o apreciere a performantelor unei actiuni economice, precum si a

unor entitati organizate ca persoane juridice.

2. Functia preventiva. Consta intr-o serie de masuri luate de catre organelle de

control, in vederea evitarii si eliminarii unor fraude, inainte de a se produce efectele

negative ale acestora, prin identificarea si anularea cauzelor care le genereaza sau

favorizeaza. Prin caeasta actiune, controlul are sarcina de a opri actele si operatiunilor

care nu sunt legale, in faza de angajare a societatii comerciale de consiliu de

administratie al acesteia. In aceste sens, actiunea preventive se manifesta inaintea emiterii

actelor sau efectuarii operatiunilor, astfel incat sa se printampine eventualele prejudicii.

Prin intermediul acestei functii, pe langa legalitatea actelor si operatiunilor se mai

urmareste oportunitatea, necesitatea si economicitatea acestora.

3. Functia de documentare. Permite cunoasterea proceselor care au loc in

activitatea economica, a rezultatelor activitatii din structurile economice, relevarea

fraudelor si depistarea cauzelor acestora, precum si identificarea actiunilor eficiente

pentru a fi generalizate. Astfel, controlul participa nemijlocit la actul de conducere,

furnizand date si informatii pentru fundamentarea deciziilor economico-financiare.

Page 22: Dr. Financiar

4. Functia recuperatorie. Evidentiaza un aspect foarte important al controlului

financiar, deoarece ea nu se limiteaza la prevenirea si aprecierea starii de fapt, dar

actioneaza si pentru descoperirea si recuperarea pagubelor, precum si pentru stabilirea,

conform legii,a raspunderii juridice. Pentru recuperarea prejudiciilor constatate, organelle

de control au obligatia de a stabili forma procedurala prin care urmeaza sa se faca

recuperarea, pentru stabilirea integritatii avutului public.

Formele procedurale legale de recuperare sunt: recuperarea pe cale executarii

silite, recuperarea pe calea raspunderii materiale reglementata de legislatia muncii,

precum si recuperarea pe calea actiunii civile in justitie.

5. Functia pedagogica. Permite actiuni de educare a celor care au drepturi si

obligatii in formarea si utilizarea fondurilor publice. Controlul, prin rezultatele sale,

contribuie la formarea deontologiei profesionale, indeosebi a celor implicate in

administrarea fondurilor publice. La randul lor, persoanele care alcatuiesc corpul de

control, prin nivelul de pregatire si atitudine civica, trebuie sa reprezinte un model de

comportament correct dar si intransigent. Aceasta functie se realizeaza si in combaterea

manifestarilor ilegale, prin depistarea si sanctionarea lor cu fermitate. Publicitatea

realizata in jurul acestor cazuri va contribui si va favoriza indeplinirea corecta, in deplina

legalitate a atributiunilor de serviciu. Exercitatea intr-un spirit de obiectivitate si legalitate

a controlului, este in masura sa asigure relatii corecte si civilizate intre controlor si

controlat.

2. Formele controlului financiar

Controlul financiar are sarcina de a preveni angajarea de cheltuieli fara o

justificare economica, de a asigura profit sporit in folosirea resurselor materiale,

financiare si de munca.

Controlul financiar se realizeaza prin anumite forme care se imbina, se

completează reciproc si alcatuiesc impreuna sistemul integrat, general si cu caracter

unitar asupra tuturor domeniilor si sectoarelor de activitate economico-sociala. Imbinarea

stransa, unitara, a diferitelor forme de control asigura desfasurarea intregii activitati

financiare in conformitate cu directivele stabilite, facandu-se posibila delimitarea fiecarei

Page 23: Dr. Financiar

forme, precum si stabilirea organelor care il executa.

Un prim criteriu de delimitare a formelor este dupa momentul în care se

efectueaza, si anume: controlul financiar preventive concomitant si controlul financiar

ulterior.

Controlul preventiv. Este un control specializat, care implica verificarea si analiza

activitatii economice si financiare sub aspectul legalitatii, oportunitatii, necesitatii actelor

si operatiunilor, a utilizarii cu eficienta a fondurilor materiale si banesti precum si pentru

asigurarea integritatii acestora.

Prin acest control se urmareste sa se previna inregistrarea fenomenelor negative si

disfunctionalitatea in economie prin incalcarea dispozitiilor legale. De aceea acest control

trebuie sa actioneze in vederea perfectionarii activitatii tehnologice si tehnico-economice,

ca un factor primordial al cresterii eficientei. El se realizeaza la toate nivelele,

contribuind la mentinerea ordinii si disciplinei, la respectarea legalitatii, a principiilor

liberei initiative si loialitati. Controlul financiar preventiv se exercita de catre

conducatorul compartimentului financiar-contabil.

Se supun controlului financiar preventive documentele si operatiunile ce se refera

la drepturi si obligatii patrimoniale ale unitatii in faza de angajare si de plata in raport cu

alte personae juridice si fizice.

Documentele ce contin operatiuni supuse contolului financiar preventiv si

circuitul acestora se stabilesc de conducerile ministerelor, ale altor organe centrale de

stat, prefecturilor, si regiilor autonome in functie de specificul activitatii financiare.

Organizarea controlului financiar preventiv intr-o unitate are foarte mare

importanta pentru evitarea partilor duble sau chiar triple, cu mijloace de plata diferite

folosite concomitent, numerar, cec. In vederea exercitarii corecte a acestui control, seful

compartimentului financiar-contabil din fiecare unitate va elabora un grafic al circuitul

documentelor ce contin operatiunile supuse controlului, care va cuprinde si

responsabilitatea sefilor compartimentelor de specialitate imputernicit sa semneze

documentele respective, care raspund de realitatea si exactitatea datelor si legalitatea

operatiunilor consemnate, prezentarea lor in termenul lor legal prevazut in grafic,

conform instructiunilor in vederea efectuarii platilor si corecta lor intocmire.

Controlul concomitent. Se exercita in timpul desfasurarii proceselor economice si

Page 24: Dr. Financiar

financiare, simultan cu efectuarea actelor si operatiunilor legate de aceste activitati, cu

scopul de a interveni pentru corectarea sau diminuarea, eliminarea deficientelor si

ilegalitatilor. Prin acest control se urmareste cunoasterea operativa a modului in care se

indeplinesc sarcinile si se gestioneaza patrimoniul.

Acest control se exercita sistematic pentru asigurarea desfasurarii proceselor

economico-financiare la parametrii eficienti si este efectuat din interiorul unitatii, iar

datele culese in timpul controlului sunt consemnate intr-un registru de control.

Controlul ulterior acest control se poate exercita asupra actelor si operatiunilor

economico-financiare si dupa ce acestea au fost executate fiind desfasurate de organele

din afara societatii cat si de organele proprii prin actiuni periodice.

Controlul este necesar sa se efectueze din mai multe considerente, si anume:

- interpretarea eronata ori necunoasterea prevederilor legale;

- lipsa de supraveghere din partea conducatorului ierarhic;

- autonomia si independenta atribuite eronate etc.

Aceasta forma de control contribuie la identificarea, mobilizarea si formarea

resurselor interne din economie, verifica legalitatea, oportunitatea si eficienta

activitatilor, reface integritatea patrimoniului lezat prin frauda si se actioneaza persoanele

care au incalcat reglementarile juridice.

Exista si alte criterii de delimitarea a controlului, si anume: dupa sfera de

activitate poate fi intern, deci pe baza dispozitiilor din interiorul societatii, sau extern pe

baza documentelor existente la alti agenti economici.

Controlul poate fi permanent sau periodic, total sau partial. Poate fi de asemenea

grupat pe diverse sectoare ale activitatii si anume controlul de magazin, de documente

etc.

Controlul poate fi impartit si dupa organele care il executa in control financiar

ierarhic, control de gestiune sau control de executie, de asemenea se poate imparti si dupa

modul de concretizare in urmatoarele forme: control direct, control indirect, control de

drept si control de fapt.

3. Metodele controlului financiar

Page 25: Dr. Financiar

Metodologic, controlul este un proces de cunoastere si perfecdtionare prezentand

atat o latura obiectiva determinata de specificul obiectului, cat si o latura subiectiva, prin

acea ca in anumite momente obiectul este simplificat.

Metodologia de control, ca ansamblu de instrumente, metodologic organic

structurate, se utilizeaza selectiv, diferentiat in functie de natura activitatilor sau

operatiunilor controlate, formele de control fianaciar, sursele de informare pentru control,

natura abaterilor existente si a posibilitatilor de perfectionare a activitatii controlate.

Metodologia de control utilizeaza atat modalitati proprii de cercetare si actiune cat

si ale altor discipline, putand fi folosite o serie de metode tehnice ca: controlul financiar

faptic, controlul financiar documentar, controlul financiar tematic, controlul financiar

total, controlul financiar partial, controlul financiar complex, controlul financiar

incrucisat, controlul financiar mixt, controlul financiar repetat, etc. Aceste metode se

utilizeaza in mod selectiv si combinat in raport de circumstantele concrete diferite.

Controlul financiar faptic este acel procedeu de stabilire reala a existentei si

miscarii mijloacelor materiale si banesti si a desfasurarii activitatii economice financiare.

Acest control se exercita la fata locului printr-o observare directa, constatand acele

situatii ce nu rezulta din documente, ca urmare aceste doua forme de control

completandu-se.

Dintre cele mai improtante modalitati de realizare a controlul financiar faptic

mentionam: inventarierea, observarea directa, expertiza tehnica, analiza de laborator.

Inventarierea, ca modalitate principala de control faptic, are ca obiectiv constatarea,

la un moment dat, a existentei cantitative si calitative a elementelor de activ si pasiv ale

unei unitati si modul de executare a sarcinilor de catre gestionari.

Inventarierea joaca un lor important prin faptul ca prin el se poate face comparatie

intre datele stabilite si cele din documente, stabilindu-se daca exista sau nu diferente;

tocmai de aceea, pentru a se stabili realitatea este necesar ca acest control sa se faca

inopinat.

Prin observarea directa, se urmareste modul cum este organizat si functioneaza un

compartiment, daca se respecta prescriptiile legale in desfasurarea unei activitati, in ce

masura este utilizat timpul de munca corespunzator etc. Aceasta tehnica are rolul de a

stabili situatiile practice, daca personalul isi indeplineste actiunile de serviciu, aceasta

Page 26: Dr. Financiar

facandu-se pe baza de program si inopinat.

Expertiza tehnica si analiza de laborator sunt modalitatile controlului faptic care se

folosesc pentru stabilirea integritatii valorilor materiale, realitatii unei operatii, calitatii

unor produse, continutul unor anumite lucrari, volumul manoperei si cantitatii de

materiale necesare pentru executarea lui.

Controlul financiar documentar se exercita prin verificarea documentelor existente

in cadrul evidentei contabile. Prin acest procedeu se stabileste realitatea, oportunitatea,

necesitatea si legalitatea operatiunilor economico-financiare care se controleaza.

Controlul financiar tematic consta in verificarea unei anumite probleme-

operatiuni de casierie, evidenta si pastrarea mijloacelor materialelor banesti, retributia

muncii- cu scopul de a generaliza, de a face comparatii si de a concluziona.

Controlul financiar total se executa asupra tuturor actelor si operatiunilor ce au

avut loc in perioada de la ultimul control financiar. Este cel mai cuprinzator si sigur, insa

datorita volumului mare de munca nu poate fi folosit decat la unitatile mici.

Controlul financiar partial presupune verificarea numai a unor sectoare din

activitatea unitatii controlate si pe o anumita perioada de timp. Acest procedeu se poate

efectua si prin sondaj, asupra unor acte sau operatiuni economice financiare.

Controlul financiar complex reprezinta cercetarea intregii activitati a unitatii, de la

probleme economico-financiare pana la probleme tehnice si de cadre. Acest control se

realizeaza de o echipa formata din organe de control financiar si specialisti din domeniile

controlate. Are avantajul cunoasterii activitatii in totalitate a unitatii, obtinandu-se date

complete atat cu privire la rezultatele negative, cat si cele pozitive.

Controlul financiar incrucisat consta in verificarea documentatiei unitatii

controlate, concomitent cu o verificare a documentelor unitatilor cu care aceasta are

relatii economice si financiare in scopul constatarii autenticitatii actelor si operatiunilor

efectuate. Prin acest control se confirma ca datele inscrise in documentele sau evidentele

controlate corespund realitatii. Acest control constituie o confirmare externa a datelor.

Controlul financiar mixt presupune folosirea mai multor procedee tehnice de

control, cu scopul de a realiza o mai mare eficacitate a actiunii de verificare si de a

elimina dezavantajele unora dintre procedeele de control.

Controlul financiar repetat se exercita in situatia cand rezultatele actiunii de

Page 27: Dr. Financiar

control, efectuate anterior, sunt neconcludente, incomplete sau nesatisfacatoare, si deci,

se impune cu necesitate un nou control.

Controlul poate fi departamental sau extradepartamental, atunci cand unitatea care

controleaza si ce controlata, precum si organele de control apartin aceluiasi departament

sau sunt din departamente diferite.

In concluzie se poate spune ca metodele controlului economico-financiar prezinta

unele trasaturi specifice care constau in sesizarea unor fapte cu caracter general si

specific din structura interna a unitatii prin intermediul cercetarii directe a fenomenelor,

ca: stabilirea legalitatii, necesitatii, oportunitatii, sinceritatii si realitatii operatiunilor,

stabilirea modului de indeplinire a indicatorilor calitativi si cantitativi, cunoasterea

faptelor care au determinat rezultatele.

4. Procedura executarii controlului financiar

Procedura controlului financiar este alcătuita dintr-un ansamblu de acte si

operaţiuni privind organizarea, desfasurarea si valorificarea rezultatelor actiunii de

control.

Rezultatele actiunii de control sunt determinate tocmai de modul de programare si

organizare, asigurandu-se astfel ordinea in munca. Procedura controlului financiar se

desfasoara pe baza unui plan bine determinat, intr-o anumita ordine, care poate fi grupata

pe sase etape.

Prima etapa consta in pregatirea echipei de control financiar, prin informarea si

documentarea asupra dispozitiilor legale cu privire la specificul unitatii ce urmeaza a fi

controlata, actele normative cu caracter economico-financiare, analizarea actelor de

control anterioare, masurile luate in urma verificarilor, sesizarilor facute de catre banca

finantatoare, cele ale intreprinderilor cu care are legaturi economice. Pregatirea echipei

de control joaca un rol important, deoarece da posibilitatea de a stabili problemele de

baza si de a asigura calitatea controlului.

Cea de-a doua etapa este prezentarea la unitatea in care urmeaza sa se efectueze

controlul. Organele de control cer conducerii unitatii sprijinul pentru efectuarea

controlului in bune conditii, prin a li se pune la dispozitie toate materialele necesare.

Page 28: Dr. Financiar

A treia etapa conrespunde organizarii activitatii echipei de control. Dupa

constatarile facute in urma informarii, documentarii, se intocmeste un plan de lucru in

care se prevad obiectivele cuprinse in tematica de control, metodele folosite etc. Cu cat

acest plan este intocmit, cu atat creste calitatea controlului.

O alta etapa reprezinta desfasurarea actiunii de control, care consta in verificarea

propriuzisa a actelor si operatiilor, legalitatea, necesitatea, oportunitatea, economicitatea

si realizarea acestora.

Controlulo are la baza in primul rand date din evidentele contabile, insa nu sunt

suficiente, de aceea se controleaza si celelalte documente si evidente care nu sunt de

natura contabila. Prin controlul tematic al documentelor si evidentelor se poate obtine un

tablou complet asupra continutului operatiunilor si proceselor economice ale unitatii

controlate. Procesele economice se reflecta insa clar in indicii sintetici si analitici cuprinsi

in bugetele de venituri si cheltuiieli.

Organele de control, in cazul constatarii unor fraude, deplasari, lipsuri in gestiune

sau daca documentele sunt dubioase, trebuie sa se realizeze un control incrucisat. Pentru

aceasta este necesar sa se ridice documentele cercetate, lasandu-se in locul lor copii. Este

foarte important ca documentele sa fie ridicate imediat pentru ca acestea sa nu fie

modificate sau distruse.

In timpul controlului, in caz ca se descopera abateri, comise in mod constient sau

inconstient, vinovatilor li se va cere sa dea explicatii in legatura cu acea problema.

O alta etapa consta in redactarea actelor de control, acestea constand in

fundamentarea concluziilor, a constatarilor si a masurilor propuse, prezentarea abaterilor

si a dispozitiilor legale inclacate, persoanele raspunzatoare, pozitia acestora in fata

echipei de control, punctul de vedere al echipei de control si concluzia definitiva. In

aceasta etapa se sintetizeaza, se definitiveaza constatarile facute in timpul controlului,

actele facandu-se in tot acest timp si nu la incheierea controlului, aceasta ar duce la

ingreunarea valorificarii actelor.

Ultima etapa consta in valorificarea actiunii de control, care se concretizeaza prin

luarea masurilor si urmarirea executarilor de catre unitatea care a dispus controlul, ca

urmare a constatarilor facute in acte.

Valorificarea rezultatelor are ca principal scop remedierea deficientelor. Pentru

Page 29: Dr. Financiar

aceasta se va intocmii un plan de masuri, organelor de control revenindu-le sarcina sa

acorde sprijinul necesar unitatii pentru a-l realiza..

Putem trage concluzia ca daca se tine cont de toate aceste momente in realizarea

controlului, acesta va avea eficienta dorita, descoperindu-se la timp deficientele,

asigurandu-se luarea in mod operativ a masurilor ce se impun.

5. Actele controlului financiar

Activitatea de control presupune in final inscrierea constatarilor organelor de

control in anumite documente. Aceste documente, atat ca forma cat si ca structura, fie

sunt stabilite de catre organele de control specializate in acest scop, fie sunt luate la

aprecierea organelor de control.

Constatarile stabilite in urma controlului sunt consemnate in: raportul de control,

actul de constatare a contraventiilor, nota de prezentare a raportului de control si nota de

expunere a concluziilor controlului.

Raportul de control este documentul principal al controlului care cuprinde

deficientele si abaterile constatate, precum si cauzele si consecintele asupra bunei

gospodariri a unitatii controlate.

Acest act se intocmeste pe capitole, intr-o succesiune cronologica, format din o

parte introductiva, unde se trec numele organului de control, unitatea care dispune

controlul, delegatia pe baza careia s-a efectuat controlul, stadiul de executare a

indicatiilor obligatorii si recomandarilor, ca urmare a controalelor facute anterior,

perioada in care s-a efectuat controlul. Urmatorul capitol va cuprinde deficientele

constatate in legatura cu activitatea unitatii, grupandu-se pe propleme corespunzatoare

obiectivelor controlate. Pentru fiecare abatere si deficienta constatata se indica: actele

legale incalcate, persoanele raspunzatoare, cauzele, consecintele acestora.

In raportul de control se consemneaza numai constatarile proprii ale echipei de

control, bazate pe date si fapte precise, prezentate clar si concis in document. In raport nu

se consemneaza opiniile personale ale membrilor echipei de control si nici deficientele

ori faptele negative pentru care au fost luate masuri legale, inainte de inceperea

controlului.

Page 30: Dr. Financiar

In ultima parte a raportului de control, se precizeaza ca s-a incheiat controlul si au

fost restituite doate documentele de care s-a folosit organul de control, se atara cate

exemplare au fost incheiate si se semneaza de organul de control si conducerea unitatii

controlate.

In cazul in care se constata fapte care atrag raspunderea penala se intocmeste un

act separat care este semnat si de persoanele vinovate precum si de martorii asistenti.

La raportul de control se poate anexa diverse documente precum: situatii, tabele,

acte, note de constatare, note explicative.

Notele de constatare reprezinta acele acte constatatorii pentru situatii in care

reconstituirea ulterioara nu este intotdeauna posibila. In aceste note se consemneaza

situatii de fapt, precum si masurile luate pentru remedierea deficinetelor.

Notele explicative se intocmesc in cazul in care se constata abateri sau fraude care

atrag raspundere juridica. Aceste acte sunt intocmite ca niste rapsunsuri la intrebarile

organelor de control, pe care le dau persoanele considerate raspunzatoare de abateri si de

alte persoane care pot clarifica cauzele si imprejurarile care au determinat nerespectarea

actelor normative. Ca urmare a acestor note se definitiveaza constatarile controlului.

Procesul verbal de contraventie se incheie de echipa de control atunci cand se

constata inclacarea actelor normative cu privire la disciplina financiara de personalul din

unitatea controlata. Acesta cuprinde date privnd faptele savarsite, date despre salariatul

raspunzator, cuantumul sumei aplicate ca amenda, se poate acorda si un termen, in care

sa se remedieze deficientele constatate, identitatea si semnatura martorului sau

confirmarea organului constatator ca s-a incheiat in lipsa de martori.

Acest act se incheie in trei exemplare astfel: unul se da contravenientului, altul

organului de control care a instrumentata cazul, si un altul sectiei care executa amenda.

Nota de prezentare a raportului de control, reprezinta un raport personal al

organului de control, cu concluzii si propuneri referitoare la abaterile constatate, care se

va anexa la actele de control incheiate.

In cazul in care la controlul efectuat nu se constata nici o deficienta sau fapt ilicit,

nu se incheie raport de control ci o nota de expunere a concluziilor controlului, in care se

va consemna obiectivele si documentele controlate.

In nota de expunere se pot prezenta si alte situatii care nu pot fi consemnate in

Page 31: Dr. Financiar

raportul de control, ca de exemplu: prezentarea principalelor rezultate pozitive obtinute

de unitatea controlata si care pot fi generalizate si in alte unitati.

Felul in care se prezinta aceste acte de control are o importanta deosebita, de

acestea depinde remedierea deficientelor si luarea masurilor de imbunatatire a activitatii

unitatii controlate. Pentru o mai buna finalitate a actiunii de control, actele organelor de

control trebuie sa fie clare, complete, concise, obiective, bazate pe faptele si documentele

controlate.

Capitolul III. Bugetul – componentă managerială a contabilităţii de

gestiune

1. Conceptul şi principiile bugetării

Principala componentă a controlului de gestiune o constituie bugetarea, întrucât o

gestiune previzională presupune a bugeta principalele domenii de activitate ale

întreprinderii şi a controla respectarea prevederilor bugetelor. Rezultă că, în sfera

bugetării se înscriu bugetele, de regulă, anuale şi controlul bugetar.

Luând ca bază planurile pe termen scurt, defalcate din programele pe termen

mediu se elaborează bugetele anuale care se cuantifică şi se alocă resursele necesare,

stabilindu-se responsabilităţile pentru realizarea obiectivelor întreprinderii, în condiţiile

de rentabilitate.

Deci, bugetul este un document de planificare, întocmit înaintea derulării

operaţiunilor anticipate, format din date financiare, date operaţionale nefinanciare sau

combinate respectiv „o expresie cantitativă a unui plan de acţiuni şi un ajutor pentru

coordonarea şi implementarea obiectivelor previzionale. Înscrierea în bugete a datelor

rezultate în urma previziunilor constituie bugetarea.

Bugetele sunt o caracteristică importantă a celor mai multe sisteme de control.

Bugetul schimbă comportamentul uman şi deciziile în sensul dorit de manager, care

trebuie să ţină cont de incertitudini, fie cu un buget, fie fără el. Susţinătorii bugetari

Page 32: Dr. Financiar

afirmă că beneficiile asigurate prin utilizarea bugetelor, aproape întotdeauna, depăşesc

costurile privind alcătuirea şi gestionarea bugetelor.

Folosirea bugetelor în gestiunea întreprinderilor prezintă următoarele avantaje:

impune folosirea planificării în conducerea afacerilor;

reprezintă cadrul pentru judecarea performanţelor, deoarece indică parametrii pe

care firma trebuie să-i realizeze în timp pentru atingerea obiectivelor stabilite:

nivelul vânzărilor, al producţiei, al costurilor pentru atingerea beneficiului

prevăzut:

promovează comunicarea şi coordonarea în vederea angrenării şi echilibrării

tuturor departamentelor şi funcţiunilor întreprinderii încât să-şi poată realiza

obiectivele preconizate;

obligă responsabilii centrelor de responsabilitate de a prevedea consecinţele

deciziilor luate sau de luat, bugetele constituind un instrument de referinţă în

luarea deciziilor;

permite existenţa unui sistem contabil eficient;

asigură conducerea prin excepţie;

participarea la activitatea de planificare atât a conducerii, cât şi a executanţilor.

Controlul bugetar urmăreşte desfăşurarea efectivă a gestiunii în vederea atingerii

obiectivelor strategice. El presupune compararea permanentă a rezultatelor reale cu

previziunile cuantificate ce figurează în bugete, în vederea stabilirii cauzelor abaterilor,

informării conducerii de la diferite niveluri ierarhice, luării măsurilor corective necesare

aprecierii activităţii responsabilului de buget etc.

Elaborarea şi funcţionarea eficientă a sistemului bugetar presupune respectarea

următoarelor principii:

- principiul totalităţii presupune bugetarea tuturor activităţilor întreprinderii, prin

asigurarea echilibrului între diferitele compartimente funcţionale şi operaţionale

ale întreprinderii;

- principiul suprapunerii sistemului bugetar pe sistemul de autoritate din

întreprinderi în vederea asigurării responsabilităţii privind realizarea lui

(directorul comercial răspunde de bugetul vânzărilor etc.). Deci este necesar ca

bugetul să se identifice cu o persoană responsabilă;

Page 33: Dr. Financiar

- principiul solidarităţii între departamente şi al implicării lor pentru realizarea în

condiţii de eficienţă a obiectivelor întreprinderii;

- principiul adaptabilităţii (supleţii) impune adaptarea sistemului bugetar la

modificările mediului sau previziunilor imperfecte;

- principiul motivaţiei şi adeziunii personalului pentru bugetarea activităţilor,

pentru a se asigura realizarea obiectivelor din buget, controlul realizării lor şi

responsabilitatea acestora.

Pentru o bugetare eficientă, conducerea la toate nivelurile trebuie să studieze cu

atenţie factorii activităţii producţiei. Aceasta presupune ca atenţia să se4 îndrepte în

primul rând spre valorificarea cât mai completă a capacităţii lor economico-productive, a

potenţialului acestor factori, deci spre mobilizarea rezervelor interne.

2. Tipologia bugetelor

Studiul tipologiei bugetelor recomandă trei criterii de bază, şi anume:

1. Criteriul - timp, respectiv al perioadei de timp pentru care sunt proiectate, după

care se formează trei tipuri de bugete:

- bugete previzionale

- bugete ale exerciţiului

- bugete operaţionale

Bugetele previzionale prezintă estimările făcute pe o perioadă mai mare (5 ani) în

vederea atingerii obiectivelor strategice.

Bugetele exerciţiului, prin care se transpun anual prevederile din bugetele

previzionale.

Bugetele operaţionale defalcă pe perioade mici, bugetele exerciţiului.

2. Criteriul - obiectului activităţii bugetelor, după care se cunosc următoarele

tipuri de bugete:

- bugete comerciale

- bugete ale activităţii de exploatare

- bugete de costuri

- bugete ale rezultatelor

Page 34: Dr. Financiar

Bugetele comerciale estimează prevederile privind vânzările unei firme şi

activităţile de aprovizionare ale acesteia.

Bugetele activităţii de exploatare proiectează anual volumul fizic şi valoric al

activităţii secţiilor principale de fabricaţie şi a celor auxiliare.

Bugetele de costuri antecalculează costurile directe şi indirecte pe producţie, pe

locuri generatoare de costuri şi purtători de costuri.

Bugete ale rezultatelor prin care baza bugetelor pe activităţi şi a celor de costuri se

estimează situaţia de ansamblu patrimonială şi monetară, sub forma contului de rezultate

şi bilanţului previzional şi a bugetului de trezorerie.

3. Criteriul – funcţional, respectiv al funcţiilor bugetelor, în gestiunea

întreprinderii, după care acestea pot fi:

- bugete determinante

- bugete rezultante

Bugetele determinante sunt acelea care au ca obiect activităţile funcţiunilor de

bază ale întreprinderii care constituie premise ale rezultatelor acesteia (bugetul

vânzărilor, bugetul producţiei).

Bugetele rezultante au ca obiect estimarea rezultatelor economico-financiare,

degajarea de activităţile de bază proiectate prin bugetele determinante (bugetul

cheltuielilor comerciale, bugetul costurilor, bugetul de aprovizionare, bugetele de sinteză

ce includ bugetul trezoreriei, contul de rezultate şi bilanţul previzional şi tabloul de

finanţare previzional).

3. Elaborarea bugetelor

Previziunea pe termen scurt prin planificare bugetară face apel la următoarele

elemente: planurile de acţiune, ce explică modalitatea prin care întreprinderea vizează

atingerea obiectivelor cu mijloacele de care poate dispune; bugetele, care estimează în

termeni monetari efectele planurilor prevăzute. În fig nr. 3.2. se prezintă demersul general

privind construcţia bugetelor.

4. Principiile bugetare

Page 35: Dr. Financiar

4.1. Apariţia principiilor bugetare

Principiile bugetare sunt reguli de bază definite prin dreptul bugetar, care au luat

naştere în perioada de început a capitalismului.

Nemulţumită de dezordinea totală moştenită în domeniul finanţelor publice,

burghezia în ascensiune pretinde nu numai abolirea privilegiilor fiscale ale nobililor şi ale

clerului şi înlăturarea abuzurilor şi a bunului plac în cheltuirea banului public, ci şi

respectarea unor reguli precise în domeniul bugetar.

Începuturile dreptului bugetar şi deci ale principiilor bugetare le găsim în Anglia

în secolul al XIII-lea când a fost adoptată Marea Chartă (1215) prin care regele sau

altcineva era oprit să încaseze venituri de la populaţie fără aprobarea Parlamentului. Tot

Parlamentul era acela care trebuia să aprobe modul de cheltuire a veniturilor de către

suveran, să aprobe cheltuielile coroanei, precum şi lefurile funcţionarilor civili ai regelui

(aşa-zisa listă civilă).

În Franţa, primele manifestări ale principiilor bugetare se fac simţite din 1790, an

după care încep să se cristalizeze elementele de drept bugetar.

În Ţările Române prima cristalizare a principiilor bugetare se realizează prin

Regulamentele Organice, documente prin care se separă visteria statului de cea a

domnitorului şi se precizează obligaţiile Obşteştii Adunări privind folosirea veniturilor şi

cheltuielilor statului.

Treptat se conturează deci reguli din ce în ce mai precise în materie bugetară: se

interzice regelui instituirea de noi impozite şi taxe fără aprobarea parlamentului; se

limitează cheltuielile monarhului şi ale curţii sale; se anulează privilegiile fiscale; se

instituie regula aprobării de către parlament a bugetului.

La acestea se adaugă apoi obligaţia înscrierii tuturor veniturilor şi cheltuielilor

statului în suma lor globală în buget, aceea a cuprinderii acestora într-un singur

document, a autorizării bugetului de către parlament în fiecare an şi pentru o perioadă de

un an; a echilibrării veniturilor şi cheltuielilor bugetare; a înscrierii veniturilor şi

cheltuielilor în buget în aşa fel încât să se poată desprinde cu uşurinţă provenienţa

veniturilor şi destinaţiile cheltuielilor; a fundamentării şi comensurării cifrelor bugetare

cât mai exact pentru ca ele să reflecte realitatea, a unei largi publicităţi în jurul bugetului.

Page 36: Dr. Financiar

În multe lucrări toate aceste reguli sunt ridicate la rang de principii bugetare. Într-

o astfel de abordare sunt nominalizate ca principii bugetare: universalitatea, unitatea,

anualitatea, echilibrarea, specializarea, specificitatea cheltuielilor, realitatea, unitatea

monetară şi publicitatea.

4.2. Principiul universalităţii bugetare

Principiul universalităţii bugetare permite un control democratic asupra

bugetului, regrupând două reguli:

- regula bugetului brut (regula non – contractării), potrivit căreia veniturile şi

cheltuielile se înscriu în buget în sumele lor totale, fără nici o ajustare;

- regula de neafectare (regula non – afectării), potrivit căreia veniturile bugetare

nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare (adică nu se stabileşte o legătură

particulară între un anumit venit şi o anume cheltuială), cu excepţia donaţiilor şi

sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.

Dacă se respectă cele două reguli, avem de-a face cu un buget brut, în el figurând

toate veniturile şi toate cheltuielile cu sumele lor totale, totalul veniturilor fiind destinat

acoperirii cheltuielilor privite în ansamblul lor.

Un astfel de buget oferă posibilitatea celor chemaţi să-l analizeze şi să-l aprobe

să-şi formeze o imagine de ansamblu asupra totalităţii veniturilor şi a sumei totale a

cheltuielilor, precum şi a raportului dintre acestea. Cum veniturile se înscriu pe grupe în

raport cu provenienţa lor, iar cheltuielile în funcţie de destinaţiile ce le primesc, şi

contribuabilii şi beneficiarii veniturilor publice pot constata de la cine provin veniturile şi

în folosul cui se cheltuiesc, deci în slujba cui se află guvernul.

Universalitatea oferă astfel transparenţa necesară în materie bugetară şi şansa unui

control real asupra bugetului, deoarece devine imposibilă compensarea între venituri şi

cheltuieli sau afectarea unor venituri pentru acoperirea anumitor cheltuieli.

În practică, cerinţele universalităţii bugetului nu se mai respectă decât parţial.

Astfel, în locul bugetelor brute, întocmite cu includerea tuturor veniturilor şi cheltuielilor

în sume totale, s-a trecut la elaborarea de bugete mixte, în care veniturile şi cheltuielile

unor instituţii publice figurează cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldul.

Page 37: Dr. Financiar

Motivul principal este acela că unele activităţi lucrative sau servicii publice se

realizează prin regii sau instituţii ce dispun de personalitate juridică şi de o anumită

autonomie financiară. Pentru ca acestea să fie interesate de realizarea acţiunilor cu

cheltuieli cât mai mici şi pentru sporirea veniturilor proprii este permisă compensarea

cheltuielilor din venituri şi organizarea raporturilor cu bugetul per sold, înscriindu-se deci

în buget doar veniturile de vărsat sau subvenţiile ce trebuie acordate. Intră în această

categorie unităţile productive din sectorul public, organizate ca regii autonome, unităţile

administrativ-teritoriale, unele instituţii publice de învăţământ, cercetare ştiinţifică,

sănătate publică, gospodărire comunală, organele ce administrează fondurile asigurărilor

şi protecţiei sociale etc.

Pe de altă parte, aplicarea strictă a principiului universalităţii duce la apariţia unor

rulaje bugetare artificiale. Este cazul raporturilor cu bugetul a regiilor publice, obligate să

verse la buget eventualele lor venituri şi finanţate integral de la buget. Aici apar rulaje

inutile, iar subvenţiile înscrise în buget nu reflectă realitatea.

Deşi legea finanţelor publice stipulează în mod expres principiul universalităţii în

materie bugetară, continuă să se folosească şi în România bugete mixte în care pentru

principalele activităţi social-culturale şi de apărare se practică regula bugetului brut, iar în

relaţiile cu regiile autonome şi cu instituţiile publice ce realizează venituri este preferată

soluţia bugetului net. Aceasta nu reprezintă totuşi o sustragere de la controlul

parlamentar, deoarece forul legislativ aprobă, odată cu bugetul de stat şi bugetele

ministerelor şi instituţiilor publice, depuse ca anexe, în care se oblindeşte situaţia tuturor

regiilor şi instituţiilor finanţate sau subvenţionate din buget.

Regula de neafectare a veniturilor este ridicată de unii specialişti la rang de

principiu distinct. De fapt, non-afectarea veniturilor ţine de regula unităţii de casă a

bugetului, în virtutea căreia veniturile, odată încasate, se depersonalizează, sunt

administrate global, fiind destinate acoperirii cheltuielilor privite în ansamblul lor.

Neafectarea ne apare ca un lucru firesc cel puţin din trei motive:

1) nu se poate stabili o corelaţie directă şi depină între volumul şi periodicitatea

încasării unui anume venit, pe de o parte, şi volumul şi eşalonarea în timp a cheltuielilor

ce trebuie efectuate pe seama veniturlui respectiv, pe de altă parte. Corelarea şi

sincronizarea acestora este extrem de dificilă, iar afectarea specială ar provoca fie lipsa

Page 38: Dr. Financiar

sau insuficienţa resurselor în momentul în care plăţile devin exigibile, fie un plus de

resurse care poate incita la risipă;

2) cei care ar beneficia de venituri cu afectare specială ar avea privilegiul de a

putea să-şi majoreze cheltuielile dacă veniturile realizate efectiv le-ar depăşi în execuţie

pe cele iniţial prevăzute, ceea ce ar putea incita atât la abuzuri prin creşterea presiunii

fiscale, cât şi la risipă în cheltuirea veniturilor îndestulătoare. Ei ar dispune, în plus, de o

mare independenţă în raport cu autorităţile bugetare;

3) bugetul statului, prin natura sa, este un buget redistribuitor, din raţiuni de ordin

economic, social, politic. Dacă s-ar renunţa la depersonalizarea veniturilor, mobilizarea

lor cu afectare specială n-ar mai avea sens deplin, deoarece ele s-ar reîntoarce spre cei

care le-au furnizat şi, de aici, un alt motiv care poate fi, în acelaşi timp, şi un risc: unii

contribuabili ar putea protesta la plata unor impozite sau contribuţii cu afectare specială,

dacă ei nu beneficiază de acţiunile finanţate pe seama acestora.

În practică se înregistrează frecvent abateri şi de la această regulă. Astfel, pentru

finanţarea unor servcii ale statului sunt scoase în afara bugetului ordinar venituri care

provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe,

autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci abaterile de la principiul unităţii

bugetare reprezintă, în acelaşi timp, şi abateri de la regula de neafectare a veniturilor.

Este cunoscută, de asemenea, practica afectării anumitor venituri publice în scopul

restituirii unor împrumuturi de stat. Uneori, când se introduce un nou impozit, guvernul,

pentru a preveni nemulţumirea contribuabililor, indică şi scopul în care vor fi utilizate

încasările din impozitul respectiv.

4.3. Principiul unităţii bugetare

Imaginea globală asupra bugetului pe care o oferă respectarea principiului

universalităţii este întregită dacă este aplicat şi principiul unităţii bugetare. Acest

principiu pretinde ca veniturile şi cheltuielile bugetare să se înscrie într-un singur

document. Respectarea acestui principiu conduce la elaborarea unui buget clar, pentru a

se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice. Un buget unitar permite

puterii legislative să emită judecăţi de valoare asupra structurii şi volumului cheltuielilor

Page 39: Dr. Financiar

propuse de guvern, pe baza cărora se pot lua decizii de amânare sau respingere a

anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitării unui

control mai riguros asupra execuţiei veniturilor şi cheltuielilor publice.

Principiul unităţii, la fel ca şi cel al universalităţii, valabile în esenţa lor, nu se mai

aplică întocmai de multă vreme. Există suficiente motive pentru a afirma că principiul

unităţii este negat din punct de vedere practic. Tot mai mulţi sunt aceia care apreciază că

el nu mai poate fi aplicat rigid deoarece a devenit incomod din punct de vedere tehnic şi

depăşit din punct de vedere al realităţilor practice.

Realităţile practice au făcut ca doctrina financiară despre unitatea bugetului să fie

adaptată, locul bugetului unitar să fie preluat, prin renunţarea la construcţia unică şi

acceptarea numeroaselor acţiuni de debugetizare, de o adevărată aglomerare bugetară.

Derogările de la principiul unităţii bugetare, acceptate în prezent în practica

internaţională, se referă la elaborarea, pe lângă bugetul de stat, a unor bugete anexe şi

conturi speciale de trezorerie. În unele ţări, în funcţie de anumite situaţii speciale sau

conjuncturale ori în funcţie de reglementările proprii privind organizarea şi funcţionarea

economiei, abaterile de la principiul unităţii au vizat întocmirea unor bugete extraordinare

şi a bugetelor autonome.

Bugetele anexe sunt bugete întocmite de unele instituţii sau servicii publice ale

statului, care au o autonomie relativă şi nu dispun obligatoriu de personalitate juridică.

Ele îşi acoperă cheltuielile din venituri proprii şi au legătură cu bugetul de stat după

regula bugetului net, adică figurează în buget fie cu subvenţiile pe care urmează să le

primească în completarea veniturilor proprii (aceasta fiind situaţia obişnuită), fie cu

vărsăminte la buget, dacă veniturile lor depăşesc eventual cheltuielile. Aceste unităţi îşi

întocmesc bugete proprii care se anexează bugetului general, fiind aprobate odată cu

acesta de către parlament.

Înseamnă că existenţa bugetelor anexe nu reprezintă o abatere gravă de la

principiul unităţii bugetare. Ea creează posibilitatea cunoaşterii exacte a situaţiei

financiare a diferitelor sercivii publice, dar dacă numărul lor este prea mare, procedura de

analiză şi aprobare devine groaie.

Page 40: Dr. Financiar

În România, practica bugetelor anexe s-a folosit din plin în timpul războiului, în

1942/43, adoptându-se nu mai puţin de 41 de bugete anexe pentru regiile publice, casele

autonome, administraţiile comerciale şi pentru o serie de direcţii generale şi speciale.

Există şi în prezent unităţi de stat care au legături cu bugetul per sold. La bugetul

de stat se anexează, de asemenea, bugetele ministerelor şi instituţiilor publice în care se

regăseşte situaţia tuturor regiilor autonome şi a instituţiilor finanţate sau subvenţionate

din buget.

Conturile speciale de trezorerie reprezintă o altă abatere de la principiul unităţii

bugetare. Este vorba, în principiu, despre conturile deschise la trezoreria statului, care

efectuează execuţia de casă a bugetului, dar face şi alte încasări şi plăţi în contul statului,

care nu reprezintă venituri propriu – zise ale bugetului sau nu sunt cheltuieli definitive

pentru buget.

Statul poate folosi însă, în cursul anului, pentru echilibrarea de casă a bugetului,

resursele existente în aceste conturi, iar plăţile făcute cu titlu de avans le regularizează în

timp, cu prilejul decontărilor definitive sau a recuperării fondurilor avansate. Aceste

încasări şi plăţi se înscriu în conturi speciale de trezorerie. Este vorba, de exemplu, despre

încasarea cauţiunilor (garanţiilor) depuse de către angajaţii care mânuiesc banul public

sau gestionează valori publice şi care, până la restituirea lor, cu prilejul încetării

exercitării funcţiei respective, se păstrează într-un cont special sau despre plăţi făcute sub

formă de avans în contul unor comenzi publice şi care se regularizează la decontarea

definitivă a mărfurilor comandate şi primite, ori despre sumele avansate bugetelor locale

în contul veniturilor proprii viitoare, care se vor restitui pe seama încasării acestora.

Bugetele extraordinare se elaborează în situaţii deosebite, când apar vremelnic

cheltuieli excepţionale, ca cele privind asanarea crizelor, prevenirea şi ducerea

războaielor sau înlăturarea efectelor acestora. Pentru acoperirea unor cheltuieli de această

natură se instituie adesea venituri speciale sub forma impozitelor sau contribuţiilor

speciale, se apelează la împrumuturi speciale, adesea forţate sau la aşa-zisa manipulare

(emisiune) monetară.

Opiniile privind practica adoptării bugetelor extraordinare sunt împărţite. Unii

apreciază ca justificată prezenţa lor nu numai datorită caracterului excepţional al unor

Page 41: Dr. Financiar

cheltuieli care pot dura mai mulţi ani, ci şi datorită faptului că ele uneori se fac în folosul

mai multor generaţii şi n-ar fi echitabil să le suporte una singură.

Adevăratul motiv pentru care se recurge la întocmirea de bugete extraordinare

rezidă în dificultăţile financiare cu care se confruntă statele şi în faptul că guvernele nu

doresc să facă publică adevărata destinaţie pe care o capătă veniturile publice în

totalitatea lor. Totodată, guvernele pot disimula deficitele, trecându-le în bugete distincte

şi au posibilitatea să prezinte drept cheltuieli extraordinare cheltuieli care, prin natura lor,

nu au un astfel de caracter, scăpând mai uşor de controlul parlamentului. Uneori, mai ales

în fazele preelectorale, pentru înfrumuseţarea imaginii asupra finanţelor publice,

executivul prezintă un buget general echilibrat, aruncând deficitele în bugete

extraordinare. Acest lucru se întâmplă frecvent şi în văzul lumii în ţări în care legea

interzice întocmirea şi aprobarea bugetului cu deficit.

Bugetele autonome sunt elaborate, spre deosebire de cele anexe, de către

întreprinderi publice cu personalitate juridică şi autonomie financiară, de instituţii publice

din sfera administraţiei de stat, de servicii publice care dispun de personalitate juridică şi

nu au caracter industrial sau comercial, cum ar fi serviciile sociale, culturale şi de

educaţie.

Elaborarea de bugete autonome de către consiliile de administraţie a

întreprinderilor publice cu caracter industrial sau comercial cu personalitate juridică este

pe deplin justificată. Ele îşi acoperă cheltuielile din venituri proprii, realizează profit, pe

care îl pot angaja în autofinanţare, plătesc impozite şi taxe la buget, contractează

împrumuturi la bănci etc.

Bugetele autonome întocmite de serviciile cu caracter social şi cultural, ca

excepţie de la principiul unităţii bugetare, sunt frecvent criticate, deoarece, în cele mai

multe cazuri, veniturile realizate de aceste instituţii publice sunt insuficiente pentru

efectuarea cheltuielilor şi, deci, ele sunt subvenţionate masiv de la buget.

În sfârşit, întocmesc bugete autonome şi unităţile administrativ-teritoriale, dar,

peste tot în lume, bugetele lor sunt dependente de subvenţiile şi cotele defalcate primite

din bugetul de stat.

Dacă existenţa bugetelor anexe nu reprezintă o abatere gravă dela principiul

unităţii bugetare, acestea fiind supuse aprobării parlamentului odată cu bugetul de stat, în

Page 42: Dr. Financiar

schimb bugetele autonome, de cele mai multe ori, nici nu se mai prezintă parlamentului,

iar acolo unde parlamentul le pretinde, ele se prezintă doar spre informarea acestuia.

4.4. Anualitatea bugetului

Dacă principiile universalităţii şi unităţii bugetului conferă acestuia dimensiunea

lui în spaţiu, stabilind modul de înscriere a veniturilor şi cheltuielilor în documentul

bugetar, în schimb, principiul anualităţii defineşte dimensiunea în timp a bugetului.

Anualitatea reprezintă prima regulă aplicată în domeniul bugetar. Ea a fost

introdusă mai întâi în Anglia, atunci când parlamentul a pretins regelui să-i prezinte anual

lista veniturilor şi cheltuielilor coroanei spre analiză şi aprobare. Ea se introduce treptat şi

în alte ţări (Belgia, Olanda, Luxemburg, Franţa, Italia), pentru ca, treptat, să dobândească

aplicabilitate generală, consacrându-se ca un principiu tradiţional de drept bugetar.

Principiul anualităţii bugetului se referă, pe de o parte, la periodicitatea întocmirii

şi aprobării bugetului (deci la anul bugetar), iar, pe de altă parte, la perioada de timp în

care bugetul aprobat trebuie să fie executat (deci la durata exerciţiului bugetar).

Potrivit acestui principiu, guvernul trebuie să întocmească proiectul bugetului

de stat pentru o perioadă de un an, iar parlamentul trebuie să-l analizeze şi să-l aprobe

anual. Există şi în acest caz raţiuni de ordin politic şi de ordin tehnic care stau la baza

acestui principiu, deşi soluţia este, şi în zilele nostre, controversată.

Sub aspect politic, anualitatea creează condiţii pentru exercitarea unui control mai

eficace din partea parlamentului asupra programului de guvernare şi asupra politicii

financiare a executivului. Atunci când analizează proiectul bugetului, parlamentul se

edifică asupra stării de sănătate a economiei şi finanţelor ţării, asupra rezultatelor obţinute

în perioada anterioară şi intenţiile de viitor ale guvernului. Cu prilejul dezbaterilor în

comisiile permanente ale camerelor şi în plenul parlamentului se conturează

amendamentele şi se introduc corectivele necesare în cifrele bugetului. Discutarea

bugetului pentru anul următor prilejuieşte şi analiza execuţiei acestuia pe anul în curs,

astfel că autorizaţia viitoare este dependentă şi de strădania executivului pentru

respectarea celei anterioare.

Page 43: Dr. Financiar

Raţiunile de ordin tehnic sunt legate de faptul că, în condiţiile fenomenelor de

instabilitate economică şi a evoluţiilor conjuncturale, şansele unor evaluări cât de cât

realiste sunt mult mai mari dacă calculele de fundamentare se fac pentru o perioadă de un

an, decât în cazul unor bugete multianuale, pentru care previziunile pe termen mediu sau

lung se dovedesc adesea hazardate.

Pentru unii specialişti anul, ca durată de timp, este prea lung din punct de vedere

al conjuncturii, care poate să se schimbe în doar câteva luni, influenţând hotărâtor

veniturile şi cheltuielile bugetare. Bugetul aprobat iniţial pentru întregul an nu mai

corespunde astfel noilor realităţi din economie, el trebuind să fie modificat.

Soluţia uzuală în astfel de cazuri este aceea a rectificării bugetului, o dată sau de

mai multe ori în cursul anului, pentru actualizarea prevederilor sale. Această soluţie nu

este agreată nici de către executiv şi nici de către parlament, deşi, în situaţii de

instabilitate economică, ea nu poate fi evitată.

Rectificarea bugetară este o soluţie extrem de laborioasă în primul rând pentru

guvern şi, în principal, pentru Ministerul Finanţelor Publice, care trebuie să revadă toate

corelaţiile din buget şi toate calculele de fundamentare şi să facă faţă confruntărilor cu

celelalte ministere care, fie solicită mărirea alocaţiilor pentru a putea face faţă

cheltuielilor sporite, fie reducerea vărsămintelor la buget sau, uneori, amândouă

concesiile deodată.

Rectificarea bugetului în cursul anului nu este nici pe placul parlamentului,

deoarece ea poate deregla graficul dezbaterii altor proiecte de legi. Procedura devine şi

mai dezagreabilă dacă nevoia rectificării intervine în timpul vacanţei parlamentare,

situaţie în care fie ea se face de către guvern printr-o Ordonanţă de Urgenţă, fie se

convoacă o sesiune extraordinară a parlamentului, întrerupân-du-se vacanţa parlamentară.

Dacă însă economia funcţionează normal, rectificările în cursul anului nu devin

necesare. În astfel de cazuri, pentru actualizarea cifrelor bugetare se folosesc alte două

soluţii, şi anume:

- aprobarea bugetului din start cu o rezervă bugetară la dispoziţia guvernului, care

va putea fi angajată în cursul anului pentru finanţarea unor acţiuni noi, neprevăzute

iniţial, dar indispensabile;

Page 44: Dr. Financiar

- abilitatea guvernului pentru a lua în cursul anului măsuri de modificare a

veniturilor şi creditelor bugetare aprobate de către parlament, în situaţia în care în

execuţie starea de echilibru se prelungeşte, iar deficitul bugetar, scăpat de sub control,

ameninţă să devină periculos.

Nici una din soluţiile amintite nu se foloseşte, de regulă, exclusiv. Dimpotrivă,

deseori, în decursul aceluiaşi an, se folosesc toate trei. În România, de exemplu, după

1990, soluţia rectificării bugetului s-a folosit în fiecare an şi uneori de ai multe ori pe an,

datorită crizei profunde, însoţită de o inflaţie adesea greu de controlat. Pe de altă parte,

bugetul, deşi deficitar, s-a aprobat în fiecare an cu o rezervă la dispoziţia guvernului, iar

soluţia intervenţiei prin Ordonanţe de Urgenţă s-a folosit din plin în toţi aceşti ani, fără ca

dezechilibrele să poată fi înlăturate.

Pentru alţii, dimpotrivă, perioada de un an ar fi prea scurtă pentru evaluarea şi

aprobarea prevederilor bugetare. Este vorba despre obiectivele de amploare, realizate prin

cheltuielile de capital ale statului, a căror realizare se întinde pe mai mulţi ani. În acest

caz, orizontul anual este prea apropiat, iar secţionarea anuală nu oferă o imagine globală

asupra efortului total ce va trebui depus şi asupra efectelor globale ce vor fi obţinute.

Tocmai de aceea, metodele moderne de raţionalizare a opţiunilor bugetare extind

programele şi analizele pe termen mijlociu şi lung, cu toate că bugetizarea propriu-zisă se

face tot prin aprobări anuale şi actualizarea defalcărilor prealabile din programele

multianuale.

În perioada în care economia începuse să evolueze ciclic, economişti de prestigiu

au propus întocmirea de bugete multianuale şi echilibrarea ciclică a acestora.

În România se manifestă preocuparea pentru trecerea la bugete pe programe cu un

orizont de trei ani. În acest sens, legea finanţelor publice precizează că proiectele legilor

bugetare anuale se elaborează pe baza prognozelor şi indicatorilor macroeconomici şi

sociali pe anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru

următorii trei ani.

Proiectul de buget întocmit anual şi pentru o perioadă de un an de către executiv

trebuie analizat şi aprobat de către parlament. Regula este aceea că aprobarea trebuie dată

înainte de data începerii anului bugetar. În privinţa acestei date situaţia diferă de la o ţară

la alta, deşi peste tot anul bugetar are 12 luni. În unele ţări, anul bugetar coincide cu anul

Page 45: Dr. Financiar

calendaristic, în altele nu. Aşa de exemplu, în ţări ca Austria, Belgia, Franţa, Olanda,

Germania, Grecia, Brazilia, Venezuela, Peru, România etc. anul bugetar începe la 1

ianuarie şi se încheie la 31 decembrie a fiecărui an, deci coincide cu anul calendaristic. În

Turcia, anul bugetar începe la 1 martie, în Noua Zeelandă la 31 martie; în ţări precum

Marea Britanie, Danemarca, Canada, Japonia, India, Irak, Indonezia la 1 aprilie; în

Australia, Suedia, Camerun, Egipt, Pakistan, Sudan, Uganda etc. la 1 iulie; în SUA şi

Thailanda la 1 octombrie.

Data începerii anului bugetar este influenţată de mai mulţi factori: structura pe

ramuri şi gradul de dezvoltare a economiei, care influenţează periodicitatea şi volumul

veniturilor ce vor fi încasate; durata sesiunii parlamentare, modul de eşalonare al

vacanţelor parlamentare, graficul dezbaterilor proiectului de buget la parlament şi în

comisiile sale, procedurile de mediere între camere şi între acestea şi guvern; tradiţia,

care joacă uneori rolul hotărâtor, o soluţie adoptată cândva menţinându-se în virtutea

tradiţiei.

Principiul anualităţii vizează nu numai anul bugetar, ci şi durata exerciţiului

bugetar. Acesta reprezintă perioada de timp în care trebuie să se încaseze veniturile şi

să se efectueze cheltuielile înscrise în bugetul aprobat de parlament.

Deseori se întâmplă ca unele venituri înscrise în bugetul aprobat să nu se poată

încasa integral până la sfârşitul anului bugetar, iar cheltuielile angajate pe baza bugetului

aprobat să fie decontate abia în anul următor. Problema apartenenţei veniturilor

neîncasate şi a cheltuielilor angajate dar neefectuate în cadrul anului bugetar a fost

rezolvată diferit de la o ţară la alta. Practica a consacrat două soluţii în acest sens:

1) metoda de gestiune, caz în care durata exerciţiului bugetar este limitată la aceea

a anului bugetar. Aceasta înseamnă că în ultima zi a anului bugetar conturile bugetului se

închid în mod automat, în ele evidenţiindu-se doar veniturile efectiv încasate şi

cheltuielile finalizate în cursul anului respectiv. Veniturile restante şi cheltuielile

neefectuate se vor înscrie pe măsura realizării lor în bugetul anului următor. În

consecinţă, creditele aprobate şi necheltuite se anulează, sumele virându-se la bugetul

statului.

Metoda este simplă, dar prezintă unele dezavantaje. Dacă restanţele sunt

consistente, bugetul executat nu mai seamănă cu cel aprobat, astfel că este mai dificil

Page 46: Dr. Financiar

controlul parlamentar prin contul de încheiere a exerciţiului bugetar. Pe de altă parte,

parlamentul constată însă, în astfel de cazuri, slaba preocupare a executivului pentru

execuţia bugetului aprobat. Un alt neajuns este acela că executivul poate înfrumuseţa

imaginea asupra execuţiei bugetului prin grăbirea încasării veniturilor şi întârzierea

efectuării unor plăţi. În sfârşit, deoarece creditele nefolosite se retrag automat de la cei

care nu le-au cheltuit până la sfârşitul anului, aceştia vor fi preocupaţi de cheltuirea

integrală a banilor aprobaţi, chiar dacă necesităţile lor reale nu reclamă acest lucru;

2) metoda de exerciţiu, caz în care durata execuţiei bugetului o depăşeşte pe aceea

a anului bugetar, execuţia continuând încă o perioadă de trei sau şase luni în anul următor

pentru lichidarea operaţiilor „restante” din anul precedent. În acest caz, deşi anul bugetar

durează 12 luni, exerciţiul bugetar este de 15 sau 18 luni, astfel că în perioada de

prelungire funcţionează în paralel două bugete: cel al anului în curs şi cel al anului

anterior. Acesta este şi neajunsul metodei, care creează dificultăţi în privinţa evidenţei şi

controlului. Avantajul este acela că se va cunoaşte cu exectitate volumul veniturilor şi

cheltuielilor fiecărui an bugetar, acesta putându-se compara cu cel din bugetul aprobat.

Controlul prin contul de încheiere a bugetului este mai facil, dar, oricum, el nu mai

prezintă un interes deosebit pentru parlament, deoarece se referă la o perioadă demult

încheiată şi puţin probabil că ceva se mai poate remedia.

În unele ţări se acordă în unii ani aşa – zisa perioadă de favoare, ce durează doar

câteva zile de la expirarea anului bugetar, perioadă în care se lichidează operaţiile din

conturile anului expirat, încasându-se pe cât posibil, veniturile restante şi efectuându-se

plăţile pentru cheltuielile angajate. Soluţia perioadei de favoare nu aparţine metodei de

exerciţiu, ea reprezentând o abatere minoră de la metoda de gestiune, fiind, într-un fel, o

soluţie de compromis.

În România, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuţia bugetară se

încheie la 31 decembrie. Orice venit neîncasat şi orice cheltuială neefectuată până la 31

decembrie se va încasa sau se va plăti în contul bugetului anului următor. Creditele

bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept. Aşadar, exerciţiul

bugetar se realizează conform metodei de gestiune. Potrivit legii finanţelor publice,

disponibilităţile din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a

Page 47: Dr. Financiar

Comunităţii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de

implementare, se reportează în anul următor.

4.5. Principiul echilibrului bugetar

Reprezentanţii de seamă ai finanţelor clasice înfăţisează bugetul de stat ca un

document, o listă, un tablou care cuprinde veniturile şi cheltuielile publice, evaluate şi

comparate în vederea balansării lor la nivelul fircărui an.

Prin definiţie deci se consacră ideea echilibrării veniturilor şi cheltuielilor

bugetare, consacrată în timp ca unul dintre principiile tradiţionale de drept bugetar. O

astfel de echilibrare presupune atât întocmirea şi aprobarea bugetului echilibrat, cât şi

încheierea acestuia cu egalitate între venituri şi cheltuieli, deci cu sold zero. Este vorba

despre acoperirea tuturor cheltuielilor pe seama veniturilor ordinare sau obişnuite ale

bugetului. Altfel, apelându-se la venituri extraordinare, orice buget poate fi echilibrat.

O astfel de balansare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare era considerată de

şcoala clasică ca fiind cheia de boltă a finanţelor publice şi o dovadă a stării de sănătate a

economiei şi a finanţelor publice. Era firesc deci ca deficitul bugetar să fie considerat un

dublu pericol: pericolul frecvent al inflaţiei prin „manipularea monetară”, adică prin

aruncarea de bani în circulaţie pentru acoperirea unor cheltuieli neproductive, fără ca pe

piaţă să existe mărfuri şi servicii suplimentare, pentru ca ei să poată fi resorbiţi din

circulaţie şi pericolul, mult mai grav, dar mult mai rar, al instabilităţii statului care,

angajându-se să cheltuiască mai mulţi bani decât poate mobiliza în mod obişnuit, nu mai

poate face faţă obligaţiilor de plată asumate, apărând starea de bancrută. Aceste pericole

se leagă de soluţiile obişnuite de acoperire a deficitului: emisiunea bănească fără

acoperire, prin apelul la „rotativă”, şi îndatorarea statului prin contractarea de

împrumuturi, care duce la creşterea cheltuielilor viitoare cu serviciul datoriei publice,

deci la un nou deficit viitor.

Aşa stând lucrurile, apărea la fel de firec ca, pe plan teoretic, principiul

echilibrării bugetului să fie dogmatizat şi chiar sacralizat, iar din punct de vedere practic

să existe preocuparea ca deficitul să fie evitat. Aşa se explică faptul că în perioada

capitalismului liberal o serie de ţări au reuşit să aibă bugete echilibrate, iar acolo unde au

Page 48: Dr. Financiar

apărut deficite acestea nu erau cronice şi nici periculoase prin proporţiile, cauzele şi

efectele lor.

În schimb, în perioada neocapitalismului şi mai ales după marea criză din anii ’30,

deficitele bugetare se repetă an de an şi tind să se generalizeze.

Deficitul bugetar devine astfel un lucru obişnuit, o caracteristică a

finanţelor publice moderne, iar echilibrul bugetar nu mai este de multă vreme considerat

ca o expresie a stării de sănătate a economiei şi finanţelor publice şi o premisă a

echilibrului general economic.

Dimpotrivă, politicile bugetare de intervenţie a statului prin facilităţi fiscale,

subvenţii, investiţii publice, protecţia socială, toate cu efecte asupra reducerii veniturilor

şi creşterii cheltuielilor, au devenit practivi obişnuite, fiind folosite pe scară largă pentru

asigurarea dezvoltării economice în condiţii de stabilitate şi echilibru.

Noile realităţi din economie obligă doctrina financiară modernă să reabiliteze

deficitul şi să recomande renunţarea la cerinţa tradiţională a echilibrării an de an a

veniturilor şi cheltuielilor bugetului ordinar. Mai mult chiar, ideea şi soluţia deficitului

sunt agreate nu numai pentru echilibrarea în execuţie a bugetului, prin apelul la venituri

extraordinare, ci şi pentru întocmirea şi aprobarea din start a unor bugete deficitare.

Deficitul devenind un fapt real, şcoala modernă a construit politici de asanare a

acestuia şi anume: politicile contraciclice, politicile compensatorii şi politica deficitului

sistematic.

A. Politicile contraciclice

Dificultăţile întâmpinate de echilibrarea anuală a bugetului au dus la renunţarea la

pretenţia echilibrării anuale a bugetului, conturându-se soluţia unor programe de

echilibrare pe termen lung, prin întocmirea unor bugete multianuale echilibrate ciclic.

Susţinătorii ideii echilibrării ciclice a bugetului recomandă trei soluţii tehnice:

fondul de rezervă, fondul de egalizare şi amortizarea alternativă a datoriei publice.

Deosebirea dintre aceste soluţii este legată de momentul diferit în care demarează

procedura.

Fondul de rezervă se constituie în perioada de prosperitate pe seama impozitelor

încasate în plus, datorită sporirii materiei impozabile, şi pe seama reducerii cheltuielilor

Page 49: Dr. Financiar

cu subvenţiile, investiţiile publice şi protecţia socială, în condiţiile în care afacerile

private prosperă, iar şomajul este asanat.

În cazul Fondului de egalizare, procedura se declanşează în perioada de

recesiune a ciclului, când veniturile statului scad, iar cheltuielile sale cresc. Pentru

acoperirea deficitului care apare, statul apelează la venituri extraordinare. Ele se

înregistrează într-un cont distinct, pentru a putea fi identificat cu uşurinţă. Urmează ca

apoi, în perioada de prosperitate, pe măsură ce cheltuielile statului se reduc, iar veniturile

sale cresc, să se constituie un fond de egalizare care să poată fi angajat în lichidarea

datoriei contractate pentru asanarea crizei anterioare.

Amortizarea alternativă a datoriei publice constă în accelerarea ritmului

rambursării împrumuturilor de stat în faza de prosperitate, când statul dispune de venituri

suficiente, şi în încetinirea acestui ritm sau chiar sistarea plăţilor în contul datoriei publice

în faza de recesiune.

B. Politicile compensatorii

Cu timpul, economia încetează să mai evolueze ciclic, astfel că teza

corespondenţei între fazele de prosperitate şi cele de recesiune devine nerealistă, iar

şansele echilibrării ciclice a bugetului se dovedesc iluzorii.

În locul ciclicităţii apar fie perioade de stagnare seculară, fie că inflaţia de durată

se instalează ca un fenomen caracteristic. Tocmai de aceea, în locul politicilor

contraciclice se nasc cele compensatorii, fără însă ca ideea echilibrării anuale a bugetului

să fie reiterată.

Potrivit teoriei stagnării seculare, întreprinzătorii privaţi, lăsaţi să acţioneze

nestingheriţi, pe baza liberei iniţiative, fără nici o intervenţie a statului, încep la un

moment dat să facă economii intenţionate, afacerile lor lâncezesc şi mulţi preferă statutul

mai comod de rentieri, preferând profitului incert dobânda sigură oferită de bănci. Pentru

a contracara această tendinţă, care ameninţă stabilitatea şi ritmul de creştere economică,

statul intervine şi limitează economiile intenţionate prin înnăsprirea fiscalităţii.

Cu veniturile încasate în plus, statul finanţează investiţii publice, „compensând”

insuficienţa celor private şi întreţinând climatul concurenţial. Ideea este criticată şi, pe

bună dreptate, deoarece o astfel de politică compensatorie prelungită duce la subminarea

Page 50: Dr. Financiar

economiei private şi la înlocuirea întreprinzătorilor privaţi cu economia etatistă, care nu

şi-a validat nicicând şi nicăieri virtuţiile.

C. Politica deficitului sistematic

În teoria şi chiar în practica economică, adoptându-se modelele de echilibru

dinamic, echilibrul bugetar începe să fie cu timpul subordonat echilibrului general

economic, acreditându-se ideea că redresarea economiei s-ar putea realiza pe calea

deficitului bugetar sistematic.

Punctul de plecare îl reprezintă teoria lui Keynes privind asigurarea folosirii

depline a braţelor de muncă prin politicile bugetare ale statului de stimulare a creşterii

cererii globale şi de sporire a producţiei la nivelul cererii globale.

Aceste obiective s-ar putea realiza prin sporirea cheltuielilor publice pentru

investiţii şi subvenţii şi prin reducerea impozitelor. Ori majorarea cheltuielilor, simultan

cu reducerea veniturilor ar duce la deficit. Acesta ar urma să fie acoperit pe baza

împrumuturilor de stat. Pe această cale veniturile tezaurizate ar fi atrase şi ar fi folosite

pentru finanţarea unor investiţii productive. Prin aceasta se creează noi locuri de muncă,

şomajul este asanat. Economia revine la normal, echilibrul economic şi social se

restabileşte prin provocarea şi întreţinerea deficitului sistematic.

Redresarea economiei aduce cu ea venituri sporite la buget şi economii la

cheltuielile publice, astfel că restabilirea echilibrului economic general va duce şi la

reechilibrarea bugetului public.

Într-o astfel de concepţie, rolul deficitului sistematic ar fi doar acela de a amorsa o

economie stagnantă. După producerea demarajului economic, statul retrage treptat

facilităţile fiscale şi reduce cheltuielile pentru economie. Tocmai de aceea, ideea care s-a

conturat în perioada folosirii soluţiei deficitului sistematic este aceea că deficitul nu

trebuie să rămână sistematic, ci să fie limitat în timp şi spaţiu şi supus controlului riguros

al statului.

4.6. Principiul specializării bugetare

Page 51: Dr. Financiar

Specializarea bugetară reprezintă principiul potrivit căruia veniturile bugetare

se înscriu şi se aprobă de către parlament pe surse de provenienţă, iar cheltuielile

bugetare se grupează după natura lor economică şi destinaţia lor.

Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea prealabilă şi aprobarea de către

Ministerul Finanţelor Publice a unei scheme unitare de grupare a veniturilor şi

cheltuielilor bugetare. Această schemă poartă numele de clasificaţie bugetară.

O clasificaţie bugetară bine concepută trebuie să răspundă la cel puţin două

cerinţe:

- să fie cât mai concisă, simplă şi clară astfel încât să poată fi înţeleasă cu uşurinţă

şi de către cei care nu au o pregătire specială în domeniu;

- să cuprindă informaţiile necesare pentru a se putea desprinde fără dificultate

orientarea politicii bugetare a executivului, modul de repartizare a serviciilor fiscale şi

modul de cheltuire a veniturilor bugetare.

Tipurile de clasificaţii bugetare, întâlnite în practica financiară internaţională,

inclusiv în România, au fost prezentate, în ceea ce priveşte cheltuielile în capitolul 7, iar

în ceea ce priveşte veniturile în capitolul 8.

4.7. Principiul (regula) specificităţii cheltuielilor

Această regulă prevede că fiecare cheltuială bugetară are o destinaţie precisă şi

limitată şi este determinată de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare

anuale. Totodată, în cazul în care nu există o bază legală, nici o cheltuială nu poate fi

înscrisă în buget şi nici angajată şi efectuată. Mai mult, nici o cheltuială din fonduri

publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi

nu are prevederi bugetare.

4.8. Principiul unităţii monetare şi principiul publicităţii

Principiul unităţii monetare constă în obligativitatea exprimării tuturor

operaţiunilor bugetare în monedă naţională.

Page 52: Dr. Financiar

Publicitatea bugetului este principiul potrivit căruia bugetul trebuie să fie adus

la cunoştinţa opiniei publice, astfel încât să fie asigurată transparenţa cu privire la

provenienţa şi modul de utilizare a banilor publici.

Publicitatea bugetului se realizează prin mass – media atât în faza de proiect, cât

şi în faza de aprobare, în timpul dezbaterilor parlamentare, şi în faza de execuţie. Cifrele

înscrise în buget sunt date publicităţii în presa scrisă şi audio– vizuală. Legea privind

adoptarea bugetului şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar pentru anul precedent

celui în curs sunt publicate în Monitorul Oficial şi în culegeri de legi.

Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate şi în contextul participării fiecărei

ţări la relaţii economice, financiare şi monetare internaţionale, în cadrul cărora statele

partenere solicită informaţii cu privire la situaţia finanţelor publice, evoluţia veniturilor şi

cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalităţii,

evoluţia serviciului datoriei publice şi alte asemenea date, pe baza cărora să poată fi

stabilit gradul de bonitate şi de risc al ţării respective.

În România, sistemul bugetar este deschis şi transparent, aceasta realizându-se

prin: dezbaterea publică a proiectelor de buget cu prilejul aprobării acestora; dezbaterea

publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul aprobării

acestora; publicarea în Monitorul Oficial al României a actelor normative de aprobare a

bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora; mijloacele de informare în masă,

pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului bugetului.

4.9. Principiul realităţii bugetului

Principiul realităţii bugetului figurează şi el printre principiile consacrate, fiind

stipulat în Legea finanţelor publice din 1996, însă în noua lege din 2002 nu se mai

formulează un astfel de principiu.

În literatura străină, dar şi în unele lucrări româneşti, se prezintă în locul acestui

principiu metodele clasice şi moderne de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare

care, cu toate performanţele lor, asigură doar o evaluare aproximativă a cifrelor bugetare.

Aşa cum a fost el conceput iniţial, principiul realităţii bugetului pretinde ca

veniturile şi cheltuielile bugetare să fie stabilite pe baze reale, adică să reflecte, pe de o

Page 53: Dr. Financiar

parte, nevoile reale şi indispensabile ce trebuie satisfăcute prin înfăptuirea

programului economic şi social de guvernare, iar, pe de altă parte, resursele pe care

statul le va putea realmente mobiliza pentru susţinerea efortului bugetar.

Gradul de reflectare a realităţii depinde de: veridicitatea informaţiilor pe care le

oferă băncile de date cu privire la starea economiei şi finanţelor ţării, de temeinicia

studiilor de fundamentare a opţiunilor bugetare şi, nu în ultimă instanţă, de acurateţea

metodelor de evaluare folosite.

Practica bugetară a făcut progrese notabile în privinţa metodelor de evaluare

folosite. Ea a consacrat mai întâi metodele clasice, mai puţin performante: metoda

automată, metoda majorării sau diminuării şi metoda evaluării directe. A apelat apoi la

metoda analizei cost – beneficiu, preluată cu timpul ca o etapă distinctă în derularea

programelor moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari.

A. Metode clasice de evaluare

Metoda automată constă în evaluarea forfetară a veniturilor şi cheltuielilor

bugetare pe baza datelor din ultimul buget încheiat. Cum elaborarea proiectului de buget

pentru anul următor începe încă din vara anului în curs, înseamnă că ultimul exerciţiu

încheiat este cel al penultimului an în raport cu anul pentru care se întocmeşte bugetul.

De aici şi denumirea de metoda penultimei (perioade de gestiune bugetară). Cifrele din

ultimul buget aprobat se transpun aproape automat în proiectul bugetului următor.

Aproape automat, pentru că dacă apar modificări legislative ce vor influenţa veniturile şi

cheltuielile viitoare, cifrele preluate din bugetul încheiat se vor corecta în consecinţă.

Deşi prezintă avantajul că este o metodă simplă şi nu reclamă un volum mare de

lucrări, metoda automată are neajunsul că evoluţia este cu totul aproximativă, iar un astfel

de buget este departe de a reflecta realitatea.

Pentru înlăturarea acestui neajuns s-a conceput metoda majorării sau diminuării.

În acest caz nu se mai transpune automat situaţia dintr-un singur an în proiectul noului

buget, ci se ia în considerare tendinţa menifestată în ultimii cinci sau mai mulţi ani

consecutivi. Această tendinţă se proiectează şi în bugetul anului următor. În acest scop se

determină rata medie anuală a veniturilor şi cheltuielilor din perioada analizată sau

coeficienţii creşterii sau descreşterii acestora, care se aplică asupra veniturilor şi

cheltuielilor bugetului anului în curs, stabilindu-se cifrele bugetare pentru anul următor.

Page 54: Dr. Financiar

Deşi metoda este superioară celei anterioare, nici ea nu asigură evaluarea corectă,

deoarece tendinţa conturată în perioadele anterioare poate să nu mai fie valabilă şi în anul

care urmează.

Tocmai de aceea, cu timpul s-a trecut la folosirea metodei evaluării directe. Ea

este o metodă analitică şi deci extrem de laborioasă, evaluarea făcându-se pentru fiecare

venit şi pentru fiecare cheltuială în parte, pornindu-se de la execuţia preliminată a

acestora pe anul în curs şi luând în considerare evoluţiile previzibile cu implicaţii

bugetare în anul care urmează.

Metoda evaluării directe, deşi superioară celor anterioare, din punct de vedere al

gradului de reflectare a realităţii, are şi ea limitele sale. Cifrele înscrise în buget se

dovedesc fie prea optimiste, fie uneori prevederile sunt subevaluate, astfel că adesea

volumul veniturilor şi cheltuielilor efective diferă mult faţă de previziunile iniţiale.

B. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari

Pe lângă neajunsul lor comun privind evaluarea aproximativă a veniturilor şi

cheltuielilor bugetare, metodele clasice nici nu permit aprecierea necesităţii, oportunităţii

şi eficienţei obiectivelor ce urmează a fi finanţate din bugetul statului.

Astfel, au luat naştere modele mai performante.

Primul a fost modelul american PPBS (Planned Programmed Budgeting

System), aplicat la început în domeniul apărării, iar din anul 1965 s-a aplicat în întreaga

administraţie publică americană.

Modelul a fost conceput ca un instrument de lucru la îndemâna organelor de

decizie în vederea raţionalizării opţiunilor bugetare şi a înfăptuirii deciziilor într-un mod

cât mai eficace.

Realizarea acestui scop presupune parcurgerea a trei etape, indisolubil legate între

ele:

- faza de planificare, în care, prin studii prospective, se stabilesc obiectivele pe

termen lung şi strategia realizării lor;

- faza de programare, care presupune definirea tacticii prin elaborarea de studii

alternative, de programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea obiectivului

urmărit;

Page 55: Dr. Financiar

- bugetarea, adică transpunerea în termeni bugetari a veniturilor şi cheltuielilor

aferente programului adoptat, cu precizarea creditelor bugetare ce trebuie înscrise în

fiecare an în buget, pe fiecare titular şi pe fiecare destinaţie şi respectiv a veniturilor pe

care le generează.

Deoarece veniturile şi cheltuielile bugetare se supun aprobării anuale a organelor

de decizie politică, care urmăresc cu acest prilej şi modul de realizare a acestora în anii

anteriori, faza bugetării anuale are şi semnificaţia unei faze de control asupra realizării

programului.

PPBS cuprinde trei documente:

- nomenclatorul programelor, pentru fiecare obiectiv întrocmindu-se câte un

program;

- programul fizic şi analiza financiară pentru fiecare program din nomenclator;

- programul memorandum, ce cuprinde aprecieri cu privire la programe şi

recomandări.

Aceste trei documente se înaintează în fiecare an Biroului Bugetar, ce pregăteşte

proiectul de buget şi se supun dezbaterii Congresului, pe baza lor aprobându-se prin

bugetul federal creditele bugetare şi veniturile bugetare.

Eficacitatea metodei este apreciată diferit, dar opinia generală este aceea că

modelul poate fi îmbunătăţit, iar pentru ca riscul ca decizia politică să devină

predeterminată să fie înlăturat este necesar ca experţii să prezinte decidenţilor toate

soluţiile, indiferent de performanţele lor, pentru a lăsa acestora posibilitatea selecţiei.

După 1980 în SUA a început să fie folosită metoda de bugetare cu bază zero

ZBB (Zero – Based Budgeting). Intenţia a fost aceea de a preîntâmpina creşterea

cheltuielilor bugetare de la un an laaltul. Pentru aceasta se examinează critic toate

cheltuielile (inclusiv cele înscrise în programele adoptate anterior) prin prisma

oportunităţii şi utilităţii lor. Este ca şi cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile.

Aplicându-se şi aici analiza cost – beneficiu, se elaborează în prealabil o mulţime de

programe alternative, alegându-se varianta ce asigură cel mai convenabil raport între

costul dat şi efectele obţinute.

Pornind de la modelul american şi adaptându-l specificului economiei proprii,

francezii au conceput propria lor metodă de „Raţionalizare a Opţiunilor Bugetare” RCB

Page 56: Dr. Financiar

(Rationalisation des Choix Budgetaires), metodă bazată pe folosirea tehnicilor de calcul

şi analiză, de previziune, de organizare şi gestiune.

RCB se prezintă ca un demers coerent de pregătire, execuţie şi control al

deciziilor la fiecare nivel de responsabilitate, dar şi ca o metodă coerentă de elaborare a

bugetului, prin definirea obiectivelor şi alegerea mijloacelor posibile de utilizat, de

execuţie a acestuia, prin programare şi gestiune, şi de control, prin compararea

rezultatelor şi formularea previziunilor pentru viitor.

Aşa cum este el, de regulă, înfăţişat, acest procedeu cuprinde patru faze

interdependente şi anume:

studiul – formularea problemei, cercetarea obiectivelor şi a mijloacelor de

realizare a lor şi confruntarea soluţiilor propruse;

decizia – alegerea obiectivelor şi programelor şi includerea lor în buget;

execuţia – aplicarea în practică a deciziei şi identificarea efectelor obţinute;

controlul – reevaluarea opţiunilor şi reajustarea programelor.

Rezultă deci că prima preocupare a unei instituţii publice care aplică această

metodă este definirea obiectivului urmărit. În funcţie de acesta se stabilesc acţiunile ce

trebuiesc întreprinse, se precizează mijloacele ce urmează a fi folosite, se examinează

soluţiile alternative, se compară între ele şi se selectează în funcţie de performanţele lor.

Pentru acţiunile stabilite se alcătuiesc programe cu orizont pe termen mijlociu, se

determină costurile programelor, iar prin analiza cost – beneficiu se evaluează fiecare

program.

Programul este considerat punctul central al metodei, deoarece prin studiul pe

care îl presupune, prin calculele şi analizele pe care le reclamă, el oferă elementele de

judecată necesare pentru luarea deciziei.

Analiza efectuată în timpul elaborării programelor vizează obiectivele, mijloacele

existente şi previzionate, localizarea şi eşalonarea lor, legăturile dintre instituţiile şi

servciile participante, dintre acţiunile în curs de realizare şi cele în pregătire. Această

analiză concepe soluţii, formulează ipoteze de lucru, creează modele. Pentru realizarea

programelor se stabilesc sumele necesare ce se înscriu în bugetele pe programe, iar în

funcţie de mersul execuţiei în fiecare an se prevăd creditele aferente în bugetul de stat la

dispoziţia beneficiarilor.

Page 57: Dr. Financiar

Adoptarea prin metodele moderne a unor obiective cu orizont pe termen lung sau

mijlociu, care antrenează cheltuieli şi efecte pe mai mulţi ani şi la care participă una sau

mai multe instituţii, dă acţiunilor guvernamentale coerenţa necesară, făcând din politica

curentă un instrument tactic de aplicare a strategiei generale.

Fig. nr. 3.2. - Etapele construcţiei bugetelor

Bugetele alcătuite pe fiecare loc generator de costuri, atelier, firmă, brigadă, cât şi

pe întreprindere sunt folosite pentru a dimensiona volumul de activitate, pentru a se

stabili cuantumul şi condiţiile de alocare şi utilizare eficientă a resurselor, precum şi

răspunderile şi competenţele cu privire la gospodărirea mijloacelor alocate şi la realizarea

obiectivelor propuse.

În vederea construirii unitare a sistemului de bugete este necesar să fie luate în

considerare o serie de elemente, ca: delimitarea sectoarelor de activitate şi integrarea lor

în sistemul bugetar; capacitatea de producţie a sectorului (locului de activitate) bugetat;

volumul programat de activitate şi modul de evaluare; felul şi mărimea consumului fizic

de resurse şi alţi indicatori specifici fiecărui buget; volumul vânzărilor programate având

în vedere prospectarea pieţei; costurile pe elemente primare şi articole de calculaţie;

calcularea costului pe unitate de lucrare, produs serviciu; alocarea volumului de activitate

planificat pe destinaţie; alegerea criteriilor de repartizare (alocare) a resurselor; controlul

DIAGNOSTICOBIECTIVEMIJLOACE

PLAN DEACŢIUNE

PREVIZIUNI DE

PREVIZIUNI DE

PREVIZIUNI DE

BUGETE

Page 58: Dr. Financiar

şi analiza costurilor; stabilirea nivelului şi a limitelor de responsabilitate privind

gestiunea bugetului; asigurarea bazei de date pentru decizii la nivelul ierarhic; integrarea

în sistemul de prelucrare automată a datelor.

Managerii sau cei însărcinaţi cu elaborarea bugetelor trebuie să ţină seama de

următoarele cerinţe4:

Să lucreze în armonie şi să adopte o viziune practică pe parcursul elaborării, ceea

ce implică evaluarea realistă a veniturilor şi utilizării capacităţilor productive, costurilor

directe şi a celor indirecte, a lichidităţilor etc.

Să stabilească obiective realizabile, întrucât un buget ce prevede indicatori

nerealizabili este posibil să fie respins de către personalul implicat în execuţia sa.

Resursele limitate să fie distribuite în funcţie de necesităţi, producţie, investiţii,

cercetare, marketing etc. – ceea ce presupune discuţie, negocieri şi acceptarea unor

compromisuri.

Să cunoască faptul că între bugete există o strânsă legătură, ele se condiţionează

reciproc. Dacă un buget este influenţat de un anumit factor, efectul influenţei acestuia se

propagă asupra altor bugete.

Să participe la discuţie în scopul stabilirii obiectivelor şi al formulării strategiei

necesare atingerii obiectivelor toate persoanele interesate.

Necesitatea stabilirii unui program de elaborare a bugetelor, încât la începutul

perioadei respective bugetul în ansamblu să poată fi pus în aplicare. Pregătirea în avans a

bugetelor reprezintă una din condiţiile esenţiale ale unei bugetări eficiente.

Să ia în calcul schimbările ce pot interveni în ceea ce privesc ipotezele ce au stat

la baza întocmirii bugetelor. Aceasta impune elaborarea de bugete flexibile, care să poată

fi revizuite în funcţie de schimbările apărute în mediul firmei.

Să stabilească angajaţilor responsabilităţile privind execuţia fiecărui buget,

tehnică cunoscută sub denumirea de control prin responsabilităţi. Persoanele responsabile

cu execuţia bugetului sunt obligate să menţină cheltuielile, în limita din buget, explicând

cauzele depăşirii lor.

Să urmărească periodic (lunar) modul de execuţie a bugetelor.

4 Leslie Chadwick, Contabilitate de gestiune, (traducere), Editura Teora, Bucureşti, 1998, p. 107-109

Page 59: Dr. Financiar

Procesul de elaborare a bugetelor se desfăşoară într-un cadru uman şi de aceea

factorii comportamentali nu pot fi ignoraţi. Comportamentul oamenilor, reacţia lor

privind utilizarea bugetelor este influenţată de modul în care bugetul a fost conceput, de

implicarea lor în elaborarea bugetelor, de modul în care li s-au adus la cunoştinţă

prevederile din bugete, de gradul de instruire şi pregătire al oamenilor etc.

După elaborarea bugetelor, acestea sunt transmise persoanelor responsabile de

execuţia lor.

Reprezentând un mod de gestiune pe termen scurt şi înglobând toate aspectele

activităţii întreprinderii, într-un ansamblu coerent de previziuni cifrate, bugetele trebuie

să vizeze activităţile de exploatare, aprovizionare, desfacere, investiţii etc.

Ţinând seama de interdependenţa dintre ele, bugetele de vânzare şi de producţie

reprezintă bugetele care determină parametrii tuturor celorlalte bugete.

5. Bugetul vânzărilor

În economia de piaţă, cifra vânzărilor reprezintă indicatorul dominant al activităţii

economice a unei întreprinderi, deoarece în funcţie de vânzări se reglează producţia,

aprovizionarea, numărul şi structura personalului şi investiţiile necesare.

Bugetul vânzărilor prezintă cantitativ şi valoric vânzările ce urmează a fi realizate

pe perioade, produse şi/sau grupe şi destinaţii. În elaborarea lui se disting două etape:

- previziunea vânzărilor cantitativ şi valoric şi a cheltuielilor de desfacere;

- defalcarea prevederilor (anuale) bugetare, pe trimestre, luni, produse sau grupe

de produse, beneficiari.

Previziunea vânzărilor constituie cea mai importantă etapă, incluzând totalitatea

studiilor şi evaluărilor pieţei potenţiale de desfacere şi a părţii pe care firma intenţionează

să o menţină şi să o cucerească.

Previziunea vânzărilor într-un cadru bugetar se situează la articularea

previziunilor pe termen lung şi a celor pe termen scurt. De fapt, cercetarea coerenţei între

planul de dezvoltare pe termen lung, mediu şi buget este indispensabilă pentru a evita

Page 60: Dr. Financiar

luarea de decizii pe termen scurt ce antrenează întreprinderea pe o altă direcţie decât cea

stabilită prin strategie.

În domeniul previziunilor pe termen scurt, serviciile comerciale utilizează fie

modele bazate direct pe evoluţia trecută a vânzărilor, fie modele integrate pe previziune.

Studiile de marketing, ce apelează la modele integrate pe previziune, iau în

considerare:

- produsele deja existente pe piaţă şi fabricate de întreprindere, cât şi produsele

noi ce urmează a se fabrica;

- volumul vânzărilor anterioare;

- obiectivele anuale de vânzare;

- mediul extern (concurenţa, starea economiei, comportamentul cumpărătorilor,

nivelul preţurilor etc.);

- mediul intern (capacitatea de producţie existentă, politica comercială,

competenţele agenţilor comerciali, politica de preţuri a întreprinderii, fluctuaţia sezonieră

a activităţii etc.).

Rezultatele previziunii vânzărilor se vor concretiza în estimări privind:

a) volumul fizic al vânzărilor posibile (QV), care rezultă din relaţia:

QV = Si + Qf – Sf,

în care Qf reprezintă volumul fizic al producţiei ce urmează a se fabrica; S i, Sf =

stocurile iniţiale şi finale de produse finite.

Stocul final este influenţat de politica de stocaj a întreprinderii, care, la rândul ei,

este în funcţie de raportul dintre volumul fizic al vânzărilor şi gradul de utilizare a

capacităţii instalate.

Volumul fizic al producţiei ce urmează a fi fabricate este preluat în bugetul

producţiei.

valoarea vânzărilor (cifra de afaceri CA) determinată cu ajutorul preţului de

vânzare unitar (pv).

CA =S Qv x pv

Între cei doi indicatori există o strânsă corelaţie, un volum mare de vânzări face

posibilă reducerea preţului de vânzare unitar şi invers. De aceea, previziunea vânzărilor

Page 61: Dr. Financiar

se face prin simulări succesive între diferite volume de vânzări şi volumul unitar de

vânzare.

Interdependent de previziunea vânzărilor se efectuează previziunea cheltuielilor

de desfacere, elaborându-se bugetul cheltuielilor de desfacere.

O problemă importantă o constituie separarea cheltuielilor de desfacere în

cheltuieli variabile (ambalaje, materiale de ambalat, salariile distribuitorilor, comisioane,

cheltuieli de transport etc.), cheltuieli semivariabile (salariile personalului din

compartimentul comercial etc.) şi cheltuieli fixe (amortizarea, încălzirea şi iluminatul

depozitelor, publicitate, studii de piaţă, deplasări) în raport cu volumul vânzărilor. Pentru

aceasta se folosesc procedeele de soluţionare a costurilor indirecte.

În ultima etapă a elaborării bugetului vânzărilor, prevederile privind vânzările şi

cheltuielile de desfacere anuale şi globale pe întreprinderi se defalcă pe produse sau

grupe de produse şi pe perioade scurte de timp (trimestre, luni). Un exemplu de buget se

prezintă în tabelul nr. 3.1.

Bugetul vânzărilor trebuie corelat cu bugetul de producţie, trezorerie şi al

cheltuielilor de desfacere (fig. nr. 3.3.).

Fig. nr. 3.3. Corelaţia dintre bugetul vânzărilor şi celelalte bugete.

Bugetulvânzărilor

Bugetultrezoreriei

Bugetulproducţiei

Bugetul cheltuielilorde desfacere

Page 62: Dr. Financiar

Tabelul nr. 3.1.

Bugetul vânzărilor din anul _____________

ExplicaţiaTr. I5 Tr. II Tr. III Tr. IV An

1. Cifra de afaceri (CA)

- produs A

- produs B

CA = Qv x pv

2. Rabaturi acordate

3. Cifra de afaceri netă (CA)

4. Cheltuieli de desfacere

din care:

a) variabile

- ambalaj

- salariile distribuitorilor

b) fixe

- publicitate

- deplasări

- amortizare

- iluminat

c) semivariabile

- salariile personalului din

comp. comercial

5. Marja comercială (CA – D)

5 În cadrul trimestrului detalierea se poate face pe luni.

Page 63: Dr. Financiar

6. Bugetul producţiei

Bugetul producţiei alături de bugetul vânzărilor constituie bugetele principale,

care determină dimensionarea celorlalte bugete rezultante.

Elaborarea bugetului producţiei presupune:

a) Prelucrarea informaţiilor din bugetul vânzărilor cu privire la cantităţile de

produse ce urmează a se fabrica (programul de producţie).

b) Eşalonarea în timp, pe trimestre, luni a cantităţilor de produse prevăzute şi pe

centre de producţie.

c) Evaluarea volumului fizic al producţiei

Obiectivul principal al planului de producţie este corelarea prevederilor din bugetul

vânzărilor cu capacitatea de producţie, în condiţiile utilizării depline a ei.

Volumul fizic al producţiei bugetate (Qv) este preluat din bugetul vânzărilor şi rezultă din

relaţia:

Qf = Qv – Si + Sf

în care Qv reprezintă cantitatea de produse prevăzută a se vinde; Si, Sf = stocuri

iniţiale şi finale de produse finite.

Previzionarea programului de producţie trebuie să respecte anumite restricţii

privind caracterul limitat al factorilor de producţie în privinţa volumului şi a

randamentului acestora, urmărindu-se utilizarea optimă a lor în funcţie de capacitatea

instalată; realizarea programului de producţie în condiţiile maximizării profiturilor etc.,

ceea ce relevă complexitatea acestei probleme. Pentru aceasta se recurge, adesea, la

programarea liniară, metoda PERT, teoria firelor de aşteptare, optimizarea stocurilor,

tehnici informatice (programe de programare optimă a producţiei), liste de amenajări,

modernizări, extinderi de capacitate, programe de consumuri de materii prime şi de

utilizare a personalului direct şi indirect productiv.

Cantitatea fizică de produse ce urmează a se fabrica, preluată din bugetul de

vânzări, este evaluată la preţul de vânzare, asigurându-se corelaţia dintre cele două

bugete.

După stabilirea producţiei fizice şi valorice din exerciţiul bugetat se trece la

eşalonarea în timp a acestuia pe trimestre, luni şi pe centre de producţie.

Page 64: Dr. Financiar

În figura nr. 3.4. se prezintă corelaţia bugetului producţiei cu celelalte bugete.

Fig. nr. 3.4. Corelaţia bugetului producţiei cu celelalte bugete

7. Bugetul costurilor de producţie

Bugetul costurilor de producţie este un buget de sinteză, care estimează, pe de o

parte, totalitatea costurilor de exploatare pe centre de costuri, iar, pe de altă parte, pe

purtători de costuri pentru producţia ce urmează a se defalca.

8. Bugetele centrelor de costuri

Bugetele centrelor de costuri se elaborează în mai multe etape, în fiecare etapă

rezultând bugete parţiale, care se integrează în bugetul general al centrelor de cost şi

anume:

a) elaborarea bugetului costurilor secţiilor auxiliare;

b) elaborarea bugetelor sectoarelor principale de fabricaţie;

c) elaborarea bugetului costurilor generale de administraţie.

Bugetulproducţiei

Bugetulvânzărilor

Bugetulcosturilor

Bugetulaprovizionării

Page 65: Dr. Financiar

Elaborarea bugetelor pentru activitatea de producţie presupune, în primul rând,

întocmirea bugetelor secţiilor auxiliare datorită problemelor specifice pe care aceste secţii

le ridică şi anume: decontarea serviciilor reciproce, activităţi concretizate în servicii

proprii legate de activitatea secţiei şi care sunt costuri indirecte ale locului de activitate şi

activităţi prestatoare de servicii secţiilor principale sau la terţi.

9. Elaborarea bugetului secţiilor auxiliare

Pentru fiecare activitate auxiliară (secţie) considerată centru de costuri trebuie să

se stabilească modul de evaluare a volumului de activitate în unitatea de măsură

caracteristică; încărcarea capacităţii pe baza unui nomenclator de lucrări şi servicii

prestate şi a destinaţiei acestora; procedurile pentru evaluarea şi decontarea serviciilor

reciproce între secţiile auxiliare, determinarea costurilor şi serviciilor executate.

Costurile secţiilor auxiliare, considerate centre de costuri, sunt structurate pe

criteriul contabilităţii, conţinutul lor în a) costuri proprii, care, prin raportarea la numărul

unităţilor de lucru specifice centrului, permit determinarea costului propriu bugetat şi b)

costuri preluate, prin decontare, de la alte centre de cost, asigurându-se determinarea unui

cost complet bugetat al centrului.

Costul propriu bugetat serveşte analizei şi controlului gestiunii centrului, prin

prisma responsabilizării factorului de autoritate delegat, fiind costuri controlabile, la

nivelul centrului.

Costul complet bugetat permite imputarea costului centrului în funcţie de

destinaţia prestaţiilor către alte centre de responsabilitate, vizând analiza şi controlul

resurselor alocate prin prisma purtătorilor de valoare care le-au ocazionat.

10. Elaborarea bugetului sectoarelor principale de exploatare

Sectoarele de producţie organizate pe baza tehnologiei de fabricaţie, ca centre

operaţionale principale, pot fi percepute sub aspectul analizei şi controlului de gestiune

centre de profit, la nivelul cărora este posibilă afectarea în mod rezonabil a cheltuielilor şi

veniturilor identificate sub aceeaşi autoritate şi responsabilitate. Centrele de profit

Page 66: Dr. Financiar

corespund activităţilor unde accentul este pus fie pe rezultatul obţinut la nivelul lor, fie pe

contribuţia acestora la profitul obţinut de întreprindere.

Cheltuielile centrului, structurate după natura lor, pot fi regrupate în funcţie de

controlabilitate în: a) costuri proprii ale centrului, grupate în costuri directe şi costuri

indirecte în raport de grupa de produse fabricate, în cadrul sectorului respectiv, divizare

utilă pentru urmărirea şi controlul costurilor de producţie şi b) costurile prestaţiilor

primite prin decontare de la alte centre.

Bugetarea costurilor cu materii prime şi materiale directe

Costurile directe cu materiile prime şi materialele se determină pe baza normelor

de consum stabilite pe feluri de materii prime şi materiale, separat pentru fiecare produs

ce urmează a fi fabricat, preţurile unitare standard (normate) de materiale şi programul de

producţie al perioadei bugetate.

Norma de consum este principalul instrument de bugetare şi de normare a

utilizării resurselor materiale. Elementele care dimensionează norma consumului de

materiale în majoritatea ramurilor industriale sunt: consumul util (net) de materiale (Cu),

pierderile tehnologice (pt) şi pierderile netehnologice (pnt)6. Prin delimitarea acestor

elemente de conţinut se formează două categorii de norme de consum, care au o

deosebită utilitate operaţional-decizională în autogestiunea economică, iar în cadrul

acesteia în gestiunea costurilor, şi anume: norme de consum tehnologic şi norme de

consum de aprovizionare.

Norma de consum tehnologic (nc t) este definită în literatură metodologii şi

considerată în practică ca mărime care fixează cantitatea de materie primă, combustibil,

energie etc. necesară a se consuma în procesul tehnologic pentru fabricarea unei cantităţi

6 Consumul util de materiale (Cu) este consumul specific net, respectiv cantitatea de materii prime prevăzută (efectiv) încorporată în piesă sau produsul finit. Este principalul element al normei de consum.Pierderile tehnologice (pt) sunt considerate acele cantităţi din materia primă (de bază) care intră în procesul tehnologic şi care în urma prelucrării nu se regăsesc în structura materială a piesei sau a produsului şi sunt considerate „pierderi inerente ale procesului de producţie şi tehnologiilor folosite” (capete, resturi, fâşii, şpan etc.).Pierderile netehnologice (pnt) sunt cantităţi de materiale irosite în afara procesului tehnologic, din cauze datorate condiţiilor tehnico-organizatorice (folosirea unor materiale necorespunzătoare dimensional sau calitativ, pierderi din transport, manipulare, păstrare, depozitare).

Page 67: Dr. Financiar

de produs în condiţii tehnico-organizatorice normale de producţie. În structura acesteia

sunt cuprinse cantitatea aferentă elementelor „consumului util, Cu” şi „pierderile

tehnologice, pt”.

nct = Cu + pt

Norma de consum de aprovizionare (nca) reprezintă cantitatea de materiale care

este necesară a fi aprovizionată în vederea executării unei unităţi de produs, potrivit

procesului tehnologic şi în condiţii tehnico-organizatorice normale. Ea este formată din

„consumul tehnologic nt c” şi pierderile netehnologice, pnt.

nca = nct + pnt

Bugetarea costurilor cu manopera directă

Costurile cu manopera directă se determină prin calcul analitic pentru fiecare

produs fabricat, folosind ca elemente de fundamentare normele de muncă, tarifele de

salarizare pe unitate de timp şi programul de producţie al perioadei bugetate.

Norma de muncă (nm) reprezintă consumul necesar pentru executarea unor

produse, operaţii, lucrări, servicii sau pentru exercitarea unor funcţii de către executant,

care are calificarea corespunzătoare şi lucrează cu intensitate morală, în condiţii tehnice

şi organizatorice precizate.

Normele de muncă pot fi exprimate în mai multe forme: norma de timp (nmt), care

exprimă consumul de timp pentru efectuarea unei unităţi de produs sau a unei operaţii;

norma de producţie (nmp), care exprimă cantitatea de produse ce trebuie realizată într-o

unitate de timp; sfera de atribuţii (ns) prin care se apreciază zona în care executantul îşi

îndeplineşte atribuţiile din cadrul procesului de muncă la care participă.

Pentru normarea costurilor directe cu manopera, de regulă se utilizează norma de

timp, în structura căreia se cuprinde: timpul de pregătire şi încheiere, timpul operativ,

timpul de deservire a locurilor de muncă, timpul de întreruperi reglementare.

Din cele prezentate se desprinde ideea că metodologia costurilor normate directe

cu resursele materiale şi de muncă vie cuprinde următoarele elemente: normele de

consum tehnologic (nct); normele de timp (nmt); preţurile sau tarifele în vigoare (p);

categoria tarifară de încadrare a lucrării (e); retribuţia tarifară a categoriei (r te). Cu

ajutorul lor se determină costul normat direct pe unitatea de produs:

Page 68: Dr. Financiar

cnd =

Normarea costurilor directe presupune, deci, două mari categorii de activităţi:

determinarea normelor fizice de consum; evaluarea normelor fizice de consum.

În cadrul acestui buget, pe lângă manopera directă se mai includ şi alte cheltuieli

salariale suportate de firmă, reprezentând contribuţia la asigurări sociale şi fondul de

şomaj, calculate prin aplicarea cotelor procentuale stabilite de lege la salariile directe.

Bugetarea costurilor indirecte ale centrului productiv

Aşa cum s-a menţionat, costurile indirecte ale fiecărei secţii, atelier etc. se divid în

costuri proprii ale centrului şi costuri ale prestaţiilor primite prin decontare de la alte

centre.

Estimarea costurilor indirecte proprii ale centrului are în vedere comportamentul

lor faţă de volumul producţiei. Astfel, pentru costurile indirecte variabile proprii

(combustibil, energie, apă – din afară etc.) se procedează în mod similar ca la costurile

directe, dacă există posibilitatea determinării lor pe bază de calcule sau pe bază de

corelare cu volumul producţiei, ţinând seama de realizările perioadelor precedente şi de

indicele de inflaţie. Pentru costurile cu caracter fix, se procedează în mod diferit, în

funcţie de conţinutul acestora: cheltuielile cu salariile personalului indirect productiv se

estimează în funcţie de politica de personal, de modificările previzibile în structura

personalului şi de nivelul salarizării prevăzut pentru perioada bugetată; amortizarea se

calculează având în vedere sistemul de amortizare adoptat şi de modificările prevăzute în

structura mijloacelor fixe; materialele consumabile şi alte cheltuieli în funcţie de

realizările perioadei precedente, cu corecţiile impuse de conjunctura economică a

perioadei bugetate.

În buget se evidenţiază la costuri indirecte pe grupe separate costurile prestaţiilor

primite prin decontare de la alte centre (prestaţiile secţiilor auxiliare etc.), rezultând

volumul total al costurilor indirecte de producţie.

În vederea includerii în costuri a costului de achiziţie a materialelor, se adaugă la

valoarea acestora în preţ standard de achiziţie, costul de stocaj decontat de centrul de

Page 69: Dr. Financiar

cost. „Aprovizionare”, determinat în funcţie de costul mediu de stocaj bugetat şi de

volumul materiei prime şi materialelor destinate consumului productiv pe centrul de

profit respectiv. De asemenea, în grupa de cheltuieli a fiecărui centru se mai include

costul administraţiei generale decontat din bugetul „Administraţiei generale” şi costul

distribuţiei, decontat de centrul de cost „Distribuţie” (Desfacere).

În acest mod, fiecare centru de profit oferă posibilitatea determinării, pe de o

parte, a costurilor controlabile de către responsabilul centrului, reprezentate de costurile

proprii ale centrului; pe de altă parte, prin adăugarea costurilor decontate de alte centre

rezultă volumul total al costurilor de producţie aferente producţiei bugetate şi costul

complet al producţiei vândute.

Separarea costurilor în variabile şi fixe asigură construcţia unui buget flexibil

pentru costurile indirecte.

Veniturile centrului de profit sunt estimate în buget, în funcţie de volumul

producţiei vândute, evaluată la preţ de producţie, la care se adaugă valoarea producţiei

decontate altor centre, evaluată în cost de producţie standard (normat).

Din bugetul centrului de profit rezultă profitul aferent producţiei bugetare, ca

diferenţă între venituri şi cheltuieli.

În literatura şi practica internaţională s-au conturat unele tehnici de raţionalizare a

cheltuielilor generale, dintre care prezentăm:

a) analiza valorii cheltuielilor generale;

b) bugetarea cu baza zero (zero base budgeting).

Aceste tehnici prezintă analogii în anumite puncte, după cum remarcă M. Gervais,

ele apărând simultan în S.U.A. prin anii ’70. Prima aplicaţie a analizei valorii

cheltuielilor generale a fost realizată de societatea Mc Kensey, iar cea de bugetare cu

bază zero, de Peter Pyhrr, la Texas Instruments.

a) Analiza cheltuielilor generale constă în examinarea sarcinilor generatoare de

cheltuieli generale, stabilind activităţile în care pot fi efectuate, fără riscuri, reduceri ale

inconvenientelor renunţării la aceste servicii şi în decizia de reducere a cheltuielilor

generale pentru serviciile la care economia de cost prin abandonarea lor este mult mai

mare decât inconvenientele rezultate. Reducerile de costuri sunt propuse, în acelaşi timp,

Page 70: Dr. Financiar

de responsabilii serviciilor („furnizorii”) şi de către cei care beneficiază de ele

(„utilizatorii”), iar decizia generală este luată de direcţia generală.

Analiza valorii cheltuielilor generale permite deci diminuarea cheltuielilor prin

reconsiderarea radicală a valorii activităţilor, responsabilii fiind mai sensibilizaţi la

raportul costuri/beneficii.

b) Bugetarea pe bază zero constă în reconstrucţia aparatului funcţional, plecând de

la „zero”, începând, în acest scop, cu modulele de activităţi, cele mai utile, cele mai puţin

utile fiind eliminate. Iniţiatorul acestei tehnici, Peter Pyhrr, o descrie astfel: „Decât să se

procedeze la o ajustare superficială a bugetului existent, mai degrabă ar trebui

reconsiderate total activităţile şi priorităţile şi reconstruit un ansamblu de alocare a

resurselor nou şi mai bun pentru anul bugetar; este un procedeu de planificare şi bugetare

care pretinde din partea fiecărui responsabil dintr-un centru de decizie de a justifica în

detaliu şi chiar de la originea sa (de unde şi diminuarea de bază zero) toate posturile

bugetului asupra cărora are autorităţi şi pentru care oferă dovada necesităţii de a efectua

aceste cheltuieli”7.

Repartizarea lor pe centre de costuri se face în funcţie de anumite criterii luate ca

bază (costul de secţie sau alte criterii).

11. Bugetele costurilor pe purtătorii de costuri

Bugetele centrelor de costuri estimează costurile directe şi indirecte pe centre de

costuri, stabilind responsabilitatea pe fiecare centru, nerezultând costurile pe purtători de

costuri. De aceea este necesară determinarea costului unitar antecalculat pe fiecare

produs, lucrare sau serviciu şi a bugetului purtător de costuri, adică a costurilor

produselor planificate.

Costul unitar antecalculat pe produs se calculează pe articole de calculaţie, în

funcţie de metoda de calculaţie adoptată.

În cazul metodelor absorbante de calculaţie, aşa cum am văzut, el rezultă din

relaţia:

Cup = SCd + Ci

7 P. Pyhrr, International Conference for the Planning ExecutiveInstitute, New York, mai 1972, citat de M. Gervais în opera citată, p. 440.

Page 71: Dr. Financiar

în care: Cup = costul unitar, Cd = costurile directe, Ci = costurile indirecte

Costurile indirecte sunt estimate pe centre de costuri şi repartizate pe fiecare

purtător de costuri în funcţie de procedeele de repartizare cunoscute.

La metodele de calculaţie parţiale, costul unitar al produsului este un cost

incomplet, cuprinzând numai costurile variabile în raport cu volumul producţiei rezultând

din relaţia:

Cup = Cdv + Civ

în care: Cdv = costurile direct variabile, Civ = costurile indirect variabile

Pe baza costului unitar antecalculat al fiecărui produs şi a cantităţii de produse ce

urmează a se fabrica din fiecare produs, preluată din bugetul producţiei, se elaborează

Bugetul costurilor pe purtători de costuri (fig. nr. 3.5.).

Fig. nr. 3.5. Bugetul costurilor pe purtători de costuri

Bugetul costurilor pe purtători de costuri estimează pentru fiecare produs

cantitatea ce urmează a se fabrica, costul unitar şi costul total, rezultând în final totalul

costurilor pe purtători de costuri pentru toate produsele.

Totalul costurilor în structura pe purtători de costuri trebuie să fie egal cu suma

costurilor în structura bugetelor pe centre de costuri.

12. Utilizarea analizei valorii în fundamentarea bugetelor de costuri

Costul unitarpe produs

Bugetulproducţiei

Bugetul costurilor pepurtători de costuri Bugetele pe

centre de costuri=

Page 72: Dr. Financiar

În procesul valorificării resurselor şi a fundamentării bugetelor de costuri, analiza

valorii s-a dovedit a fi metodă avansată şi eficace pentru ridicarea performanţelor

tehnico-economice ale activităţii producţiei

Analiza valorii constituie un amplu studiu al relaţiilor reciproce între proiectare,

funcţie şi costurile acestora prin modificări în proiect, în tehnologie, a consumului de

materiale, prin schimbarea surselor de achiziţie ori prin eliminarea sau adăugarea unor

părţi la produsul respectiv. problema de bază a acestei metode nu constă în cum

producem cel mai ieftin produsul, ci cum asigurăm în modul cel mai raţional funcţia

produsului.

Urmărindu-se satisfacerea unor necesităţi cu ajutorul diferitelor produse, prin

„analiza valorii” se definesc funcţiile produsului care se referă la serviciile sau la nevoile

pe care produsul respectiv le satisface. Pe această bază nu se evoluează costul la nivelul

produsului sau al piesei, ci la nivelul unor funcţii ale acestora. Costul unei funcţii trebuie

să fie egal cu cel mai mic preţ care trebuie plătit pentru ca serviciul cerut să fie satisfăcut,

ţinând seama de ansamblul condiţiilor existente.

Procesul de gândire în „analiza valorii” cuprinde următoarele etape: analiza

necesităţilor actuale şi în perspectivă şi a modului în care produsul, prin serviciile aduse,

satisface aceste necesităţi pe baza funcţiilor produsului; stabilirea în structura materială a

produsului, a costurilor necesare pentru obţinerea funcţiilor; evidenţierea pentru fiecare

funcţie a părţii din structura materială care serveşte direct la obţinerea serviciului; analiza

funcţiei de concepţie care are pondere importantă în costul produsului, determinată de

structura adoptată şi de elementele interioare ale produsului; analiza fiecărei piese din

care se compune produsul, identificarea şi evaluarea costurilor pentru funcţiile

elementare.

Analiza complexă a funcţiilor produsului şi a costului acestora pune în evidenţă

posibilităţi de optimizare a parametrilor şi costului prin determinarea şi examinarea

funcţiilor principale, elementare şi de concepţie şi a costului acestora, precum şi structura

costului pe funcţii de serviciu-scop şi pe funcţii de concepţie constructivă.

Corelaţia dintre importanţa funcţiilor şi costurile acestora este stabilită şi

caracterizată cu ajutorul indicilor de cost şi funcţiilor, calculaţi prin raportul dintre

Page 73: Dr. Financiar

ponderea costului funcţiei şi ponderea importanţei funcţiei în ansamblul produsului.

Indicele de cost cel mai corespunzător este 1 sau »1. Indicii de cost ai funcţiilor

subunitari exprimă costul redus de obţinere a acestei funcţii, iar cel supraunitar, costul

ridicat al realizării elementelor constructive pentru acea funcţie.

Avantajele deosebite pe care le oferă „analiza valorii” în optimizarea economică a

producţiei şi creşterii eficienţei economice o recomandă pentru a fi însuşită şi aplicată în

fiecare unitate autogestionară în vederea concretizării şi realizării programelor de

modernizare şi ridicare a nivelului tehnic şi calitativ al producţiei pe care se întemeiază

dimensionarea normativelor de costuri.

Capitolul IV. Conţinutul, rolul şi clasificarea taxelor

În economia de piata, un rol deosebit de important si cu implicatii multiple, îl au

problemele fiscale si bugetare. Astfel, impozitul reprezinta un instrument cu caracter

istoric si cu influente asupra sferei economice si sociale, fiind întotdeauna un mijloc

traditional de constituire si totodata una din importantele surse de finantare a cheltuielilor

publice.

Materia impozitului este, deci, tot atât de veche ca si însasi organizarea societatii.

Chiar daca la conducerea problemelor obstesti s-au aflat biserica si nobilii feudali, statul

totalitar sau statul de drept, nevoile acoperirii cheltuielilor publice, întotdeauna au

necesitat o forma de redistribuire a veniturilor individuale.

Notiunea de impozit a aparut odata cu primele forme de organizare statala si a

evoluat în strânsa legatura cu functiile si sarcinile statului. Dintre formele foarte vechi ale

impozitului se poate aminti impozitul pe terenuri.

Dupa unii autori, notiunea de impozit provine dintr-un termen în limba latina care

înseamna a stabili o obligatie baneasca fata de stat în sarcina unei persoane.

Paul Cauves sustinea ca impozitul înseamna “preluarea ce o cere puterea suverana

individuala, în virtutea principiului de solidaritate nationala, pentru a participa la

Page 74: Dr. Financiar

acoperirea cheltuielilor de interes general si la sarcinile datoriilor statului”, iar

economistul Rugiero întareste definitia de mai sus afirmând ca “statul are chiar dreptul de

proprietate asupra unei cote din bunurile cetatenilor, pâna la cuantumul impozitului

datorat”, ceea ce arata caracterul de obligativitate pentru plata impozitului.1

{ntr-o alta definitie, data de specialisti români, se afirma ca: “Impozitul este plata

baneasca obligatorie, generala si definitiva, efectuata de persoane fizice si juridice în

favoarea bugetului statului, în cuantumul si la termene precis stabilite de lege, fara

obligatia din partea statului de a presta platitorului un echivalent direct si imediat”.

Impozitul e o contributie baneasca obligatorie si cu titlu nerambursabil, datorata, conform

legii bugetului de stat, de catre persoanele fizice si persoanele juridice pentru veniturile

pe care le obtin sau bunurile pe care le poseda.

Caracteristicile care se desprind din aceasta definitie sunt:

- impozitul este o contributie baneasca în sensul ca, persoanele fizice si juridice sunt

datoare sa participe dupa anumite criterii la formarea fondurilor generale de dezvoltare a

societatii necesare finantarii unor trebuinte social-economice în folosul întregii

colectivitati.

- impozitele sunt prelevari cu titlu nerambursabil în sensul ca, odata facute în scopul

formarii fondurilor generale ale societatii, ele sunt utilizate numai la finantarea unor

actiuni si obiective necesare tuturor membrilor societatii.

- impozitele sunt datorate conform dispozitiilor legale, în sensul ca nici un impozit al

statului nu se poate stabili si percepe decât în puterea unei legi.

- impozitele sunt datorate de catre persoanele fizice si persoanele juridice, reprezinta o

modalitate de participare a acestora la constituirea fondurilor generale ale societatii.

- impozitul se datoreaza pentru veniturile realizate si bunurile detinute, în sensul ca

subiectele impozabile datoreaza contributia numai în cazul când realizeaza veniturile

prevazute de lege ca impozabile sau dobândesc, sau poseda bunuri care, conform

prevederilor legale sunt impozabile.

Pentru cetateanul contribuabil, impozitul este înainte de toate perceput ca o

restrictie a libertatii sale, a posibilitatilor sale materiale, tocmai ca urmare a elementului

de autoritate. Puterea publica rezulta din monopolul de stabilire a impozitului, de care

dispun autoritatile competente, parlament, guvern pentru autoritatile centrale si de

Page 75: Dr. Financiar

asemenea, organele executive locale pentru prelevarile colectivitatilor locale.

Pentru ca prin impozite sa se poata realiza obiectivele urmarite de catre stat la

introducerea lor, este necesar ca reglementarile fiscale sa fie cunoscute si respectate atât

de organele fiscale cât si de platitori.

Drept urmare, în legea prin care se instituie un impozit se precizeaza persoanele în

sarcina carora cade plata impozitului, materia supusa impunerii, marimea relativa a

impozitului, termenele de plata, sanctiunile ce se aplica persoanelor fizice sau juridice

care nu-si onoreaza obligatiile fiscale la termenele stabilite, sustrag materia impozabila de

la impunere sau încalca alte dispozitii ale reglementarilor fiscale.

1. Cheltuielile publice pentru actiuni social-culturale

In epoca contemporana (dupa 1950), efectuarea acestor cheltuieli se bazeaza pe

conceptia “statului bunastarii” (welfare state), ale carui principii sunt:

garantarea unui venit minim, independent de forma de proprietate;

cresterea securitatii sociale in special pentru categoriile defavorizate (bolnavi,

batrani,handicapati,orfani,someri, s.a);

asigurarea unui standard de viata ce evolueaza pozitiv, pe baza unor servicii

sociale predominate de regimul politico-statal, de traditii, de nivelul de cultura

si civilizatie deja atins.

In cadrul acestei conceptii s-au individualizat actiuni vizand securitatea sociala si

actiuni vizand protectia sociala.

Securitatea sociala se refera la actiuni cu adresa, directe, de care beneficiaza cei

stabiliti prin lege.

Protectia sociala se refera la actiuni de orice natura, directe sau indirecte,

specifice sau generale, initiate de stat fata de fenomene sau activitati cu efect negative

asupra populatiei.

De exemplu, cheltuielile in infrastructura scolara (scoli noi, clase noi, dotari, etc.)

sunt incluse in protectia sociala, deoarece au un caracter general, vag, neidentificabil pe

un anumit beneficiar, dar cu posibil efect favorabil pentru oricare cetatean al tarii: copil-

pentru ca este sau va fi elev, tanar- pentru ca ar putea deveni student, adult- pentru ca ar

Page 76: Dr. Financiar

putea beneficia pentru copiii sai sau chiar pentru sine insusi in contextul educatiei

continue. Cheltuielile de invatamant pentru burse sunt incluse in securitatea sociala

pentru ca au ca adresa directa numai pe cei care indeplinesc anumite conditii legale: sunt

elevi/studenti, au anumite rezultate in pregatire, au un anumit statut social,etc.

Principalele surse utilizate pentru finantarea cheltuielilor social-culturale sunt:

Fondurile bugetare, care constituie in cele mai multe cazuri sursa

porincipala si care, in Romania, include bugetul de stat, bugetul

asigurarilor sociale de stat, bugetele locale si unele fonduri speciale;

Cotizatii sau contributii ale persoanelor fizice sau juridice, care

alimenteaza unele fonduri predestinate cum sunt fondul de asigurari

sociale, fondul pentru ajutor de somaj, fondul pentru sanatate, etc. ;

Fondurile proprii ale intreprinderilor publice sau private, pentru actiuni

privind protectia muncii, perfectionarea pregatirii profesionale a

angajatilor, actiuni sociale initiate de respectivele firme;

Venituri ale unor institutii social-culturale din propria lor activitate;

Veniturile populatiei, din care aceasta suporta prin tarife/preturi etc.,

costul unor servicii/bunuri de factura social-culturala;

Fondul organizatiilor nelucrative (fundatii, asezaminte, societati

filantropice, organizatii neguvernamentale, institutii de cult, s.a.).

Surse externe din partea unor organizatii internationale (Banca Mondiala,

Organizatia Mondiala a Sanatatii, UNICEF), organisme regionale

(UNESCO, Uniunea Europeana) sau state.

Intre cheltuielile social-culturale si dezvoltarea economica exista o relatie de tip

feed-back: dezvoltarea economica asigura crearea de resurse (materiale si financiare)

pentru sustinerea sau amplificarea sustinerii cheltuielilor social-culturale; aceste cheltuieli

asigura un nivel de educatie si de sanatate in crestere, care mareste capacitatea creativa a

populatiei si, prin aceasta, perpetueaza dezvolatrea economica. In acesta relatie,

cheltuielile social-culturale pot fi interpretate ca o investitie pe termen lung si foarte lung

pe care societatea o face pentru a-si asigura dezvolatrea viitoare; de aceea, acete cheltuieli

sunt denumite investitii in resurse umane. Termenul a fost introdus de Gary S Becker

(SUA, Premiul Nobel pentru economie, 1992), care a dezvlotat analiza economica la

Page 77: Dr. Financiar

comportamentul si relatiile umane, dupa care alti mari economisti (Philipe Salomon,

Milton Friedman s.a) au completat cu propriile contributii acest nou domeniu al cercetarii

economice. In present, investitiile in resurse umane sunt definite a fi orice cheltuieli care

conduc la cresterea aptitudinilor fizice si intelectuale ale indivizilor, considerati agenti

producatori actuali si/sau viitori. In structura acestor investitii se regasesc trei

componente principale: investitia intelectuala, investitia de sanatate si investitia culturala.

Ulterior, a fost introdus conceptul de dezvoltare umana. Acest concept defineste

un nou domeniu de cercetare economica, ce circumscrie investitia in resurse umane si

pentru care PNUD (Programul Natiunilor Unite pentru Dezvoltare) a propus un indicator

complex de evaluare: indicatorul dezvoltarii umane (IDU).

PNUD defineste trei astfel de indicatori specializati: longevitatea, nivelul de

educatie, standardul (nivelul) de viata.

1. Longevitatea este speranta de viata la nastere exprimata in ani, cu alte cuvinte

durata medie de viata la care poate spera un nou-nascut.

2. Nivelul de educatie este exprimat in:

2.1 gradul de alfabetizare (ponderea cunoscatorilor de carte in totalul

populatiei);

2.2 gradul de cuprindere in invatamant (ponderea celor ce urmeaza cursuri de

educatie/instruire/formare profesionala in totalul populatiei, intr-un interval

de timp dat, de regula un an).

3. Standardul (nivelul) de viata este exprimat prin produsul intern brut (PIB) pe

locuitor, exprimat in USD si corectat anual cu puterea de cumparare (cota

inflatiei pe care o suporta USD).

2. Cheltuieli publice pentru invatamant

Cheltuielile publice pentru invatamant reflecta politica educationala a statului.

Dimensiunea acestor cheltuieli este determinata de trei categorii de factori:

demografici, cu impact preponderant direct proportional; in aceasta categorie de

factori se include si structura pe varste a populatiei, care atenueaza imapctul direct

al numarului populatiei; pe de alta parte, in multe tari s-a initiat si extins sistemul

Page 78: Dr. Financiar

de educatie/invatare numit “al formarii continue”, care atenueaza impactul invers

al acelor structuri demografice in care predomina “contingentele” in varsta;

economici, cu impact preponderant direct proportional; dezvoltarea economica si

progresul tehnic necesita munca bine calificata si, prin aceasta, genereaza cerere

pentru activitatea educationala; in acelasi timp, creaza si posibilitati financiare

sporite pentru sustinerea invatamantului;

sociali si politici, incluzand politica educationala, legislatia referitoare la

invatamant (durata invatamantului obligatoriu, gradul de cuprindere a populatiei

de varsta scolara, crearea resurselor de finantare, etc), normele de dotare pentru

invatamant etc.

Dimensiunea finantarii si sursele de provenienta au specificitate in raport cu

nivelul si tipul de invatamant. Clasificatia UNESCO prevede urmatoarele categorii de

invatamant : prescolar, primar, secundar, superior si alte tipuri. Practic, in multe state, la

toate aceste categorii de invatamant se intalnesc atat sectorul public (invatamant public),

cat si sectorul privat (invatamantul privat).

Finantarea invatamantului privat se face din taxe de scolarizare suportate de

beneficiari, respective de familiile lor, darn u sunt excluse sursele alternative (donatii,

sponsorizari, contravaloarea unor prestatii effectuate de respectivele unitati).

Finantarea invatamantului public se face, pentru nivelele preuniversitare, in

principal din bani publici: bugetul de stat si bugetele locale, precum si, in mai mica

masura, din sursele alternative de genul celor mentionate mai sus.

Finantarea invatamantului public universitar este mai diversificata: surse

bugetare, credite bancare pentru studii, surse extrabugetare (contravaloarea unor servicii

de cercetare stiintifica, expertiza, consultanta, s.a), sponsorizari, donatii, burse acordate

de unele institutii, fundatii, etc. Diversitatea finantarii este determinate in principal de

caracterul optional (in toate tarile) pe care il are pregatirea de acest nivel, astfel incat

statul se implica in mai mica masura si numai prin bugetul central, nu si prin cele locale.

In organizarea invatamantului universitar actioneaza doua principii care au impact

inclusiv asupra finantarii:

Page 79: Dr. Financiar

egalitatea de sansa, adica toti aspirantii sa aiba sansa reusitei si toti

studentii sa aiba sansa absolvirii, ambele independent de statutul lor etnic,

rasial, religios, familial, etc.;

echitatea, adica toti studentii sa se bucure de efecte similare decurgand din

alocatiile bugetare.

In tarile dezvoltate, cheltuielile unitare de scolarizare la nivelul invatamantului

superior sunt de circa 1500 $/an / student (la nivelul anului 1996), iar in Romania circa

900 $/an / student pentru anul universitar 2000/2001.

Eficienta acestor cheltuieli poate fi evidentiata prin indicatori de mare sinteza,

cum sunt: gradul de cuprindere al populatiei scolare, numarul de studenti la 100.000 de

locuitori, durata medie a instructiei scolare, s.a. Sunt utilizati si indicatori de natura

financiara, cum sunt: costul formarii profesionale (suma actualizata a costurilor unitare

anuale de scolarizare), sporul de PIB sau de venit national la o unitate monetara de cost.

Ponderea cheltuielilor publice pentru invatamant in totalul cheltuielior social-

culturale, in totalul cheltuielilor publice si in PIB

Nr.crt Tara An de

referinta

Ponderea cht. publice pt invatamant

in total cht

social-

culturale(%)

in total cht

publice (%)

in PIB (%)

1 Canada 2000 20.3 7.8 5.1

2 S.U.A 1999 30.8 19.3 7.4

3 Austria 1994 16.1 9.6 5.8

4 Danemarca 2000 17.1 8.1 -

5 Finlanda 1998 19.3 6.6 3.5

6 Franta 1993 13.3 9.2 5.3

7 Germania 1996 11.6 7.7 4.4

8 Grecia 1998 27.5 - -

9 Irlanda 1997 20.4 - 6.3

10 Luxemburg 1995 16.4 11.0 5.3

Page 80: Dr. Financiar

3. Cheltuieli publice pentru sanatate

Cheltuielile publice pentru sanatate reflecta politica sanitara a statului.

Dimensiunea acestor cheltuieli este determinata, in principal, de factori cu actiune

directa, intre care cei mai importanti sunt:

Factorii demografici, respectiv numarul populatiei si structura ei pe

varste; tendinta cresterii numerice este cvasigenerala si este insotita de o

crestere a ponderii populatiei de varsta a III-a; intre aceste tendinte si

calitatea actului medical (atat preventiv cat si curativ) exista o relatie

pozitiva, al carui efect, in plan financiar este cresterea cheltuielilor publice

pentru sanatate;

Factorii sociali, in primul rand nivelul de trai si gradul de instruire, care

determina o preocupare mai intensa a individului pentru conservarea

propriei sanatati, dar si exigente sporite fata de actul medical si de modul

in care statul se implica in problemele de sanatate;

Cresterea preocuparilor privind prevenirea;

Cresterea costurilor atat in faza preventiva cat si in cea curativa, datorita

perfectionarii si modernizarii asistentei medicale si a tratamentului, a

amplificarii caracterului sofisticat al analizelor medicale, al aparaturii si al

medicamentelor.

Sistemul de ocrotire a sanatatii include un sector public (majoritar sau puternic

majoritar in cele mai multe state) si un sector privat.

Finantarea sectorului public se face din urmatoarele surse: fonduri alocate din

buget, cotizatii de asigurari de sanatate, resursele populatiei si ajutoare externe.

Finantarea actiunilor privind sanatatea prezinta o mare varietate de forme

(sisteme), dintre care trei sunt mai frecvente:

Sistemul Bismark, practicat in mai multe tari din Uniunea Europeana, in

care finnatarea publica este secundara si ea prin cotizatii este

predominanta;cotizatiile sunt platite si de salariati si de intreprinderi si

sunt gestionate de case de asigurari de boala;

Page 81: Dr. Financiar

Sistemul Beveridge, practicat in Anglia, in care finantarea se face din

impozite, iar gestionarea banilor este in sarcina Ministerului Sanatatii;

Sistemul American, practicat in S.U.A, bazat in principal pe asigurarile

private de sanatate.

Cotizatiile sunt suportate de catre salariati (prin impozitul pe salarii) si de catre

personele juridice (prin cote calculate la fondul de salarii).

Din bugetul de stat sunt finantate: functionarea unitatilor sanitare publice, a

institutiilor administrative de sanatate, a unitatilor sanitare specializate.

Ponderea cheltuielilor publice pentru sanatate in totalul cheltuielior social-culturale,

in totalul cheltuielilor publice si in PIB

Nr.crt Tara An de

referinta

Ponderea cht. publice pt invatamant

in total cht

social-

culturale(%)

in total cht

publice (%)

in PIB (%)

1 Canada 2000 26.3 10.1 6.6

2 S.U.A 1999 29.7 18.7 7.1

3 Austria 1994 20.2 12.1 7.2

4 Danemarca 2000 10.8 7.8 5.1

5 Finlanda 1998 6.1 2.1 1.1

6 Franta 1993 26.3 18.3 10.5

7 Germania 1996 23.4 15.6 8.9

8 Grecia 1998 18.0 - 2.2

9 Irlanda 1997 37.1 23.6 11.4

10 Luxemburg 1995 2.87 1.9 0.9

4. Cheltuieli publice pentru cultura

Page 82: Dr. Financiar

Cheltuielile publice pentru cultura au in vedere organizarea, functionarea si

intretinerea institutiilor culturale legate de orice arta (biblioteci, muzee, teatre,

filarmonici, patrimoniu-cultural), dar si presa, edituri case de film s.a. Aceste cheltuieli

reflecta politica culturala a statului.

Principalele surse de finantare sunt fondurile bugetare, incasarile proprii ale

institutiilor respective, donatii, sponsorizari.

Specificul finantarii este legat de modul in care se finalizeaza activitatea acestor

institutii:

In cazul finalizarii in bunuri acestea presupun vanzarea in conditii

economice, adica astfel incat preturile practicate sa acopere cheltuielile si

sa rezulte chiar si un profit;

In cazul finalizarii prin servicii acestea se fac adesea cu titlu gratuit sau cu

tarife modice; in acest caz finantarea se face preponderent prin buget in

completarea incasarilor proprii respectivelor institutii.

Finantarea acestor activitati se face in cea mai mare parte din bugetele locale. In

multe tari (inclusiv Romania) in categoria acestor cheltuieli se includ si cele pentru culte,

activitatea sportiva, actiuni pentru tineret si recreare/divertisment.

Finantarea prin sponsorizare, in tara noastra, este stimulata prin faptul ca

sponsorul poate beneficia de o reducerea cu 5-10% a bazei impozabile a impozitului pe

profit, in functie de tipul de activitate (cultura, de culte, sportiva, pentru tineret, pentru

recreare) pe care a sponsorizat-o.

Ponderea cheltuielilor publice pentru cultura,religie,actiuni cu activitate sportive si

de tineret in totalul cheltuielior social-culturale, in totalul cheltuielilor publice si in

PIB

Nr.crt Tara An de

referinta

Ponderea cht. publice pt invatamant

in total cht

social-

culturale(%)

in total cht

publice (%)

in PIB (%)

1 Canada 2000 1.9 0.7 0.5

Page 83: Dr. Financiar

2 S.U.A 1999 1.8 1.1 0.4

3 Austria 1994 1.6 0.9 0.6

4 Danemarca 2000 3.5 2.5 1.7

5 Finlanda 1998 1.9 0.7 0.4

6 Franta 1993 2.6 1.8 1.0

7 Germania 1996 2.2 1.5 0.8

8 Grecia 1998 3.2 - 0.4

9 Irlanda 1997 1.6 1.0 0.5

10 Luxemburg 1995 4.9 3.3 1.6

Impozitul

Notiunea de impozit provine din limba latina, de la cuvântul “impositus” si

din limba franceza de la cuvântul “impôt”.

Impozitul reprezinta o contributie baneasca obligatorie cu titlu nerambursabil

datorata potrivit legii bugetului de stat de catre persoanele fizice sau juridice pentru

veniturile pe care le obtin sau bunurile pe care le poseda.

Impozitul are caracter universal ca o consecinta a suveranitatii statului si el

este o institutie de drept publica fara de care nu se poate concepe existenta statului,

facând parte organica din el.

In momentul introducerii unui impozit se are in vedere ca acesta sa aiba un

randament fiscal ridicat, sa fie stabil si elastic. Prin elasticitate se intelege capacitatea

impozitului de a se adapta la cerintele statului. Spre exemplu in momentul in care

cheltuielile la bugetul de stat cresc, impozitul este necesar sa poata fi majorat

corespunzator sau invers.

Prin introducerea unui impozit, statul urmareste doua directii si anume:

producerea veniturilor necesare acoperirii cheltuielilor publice si folosirea impozitului ca

instrument de impulsionare a unor ramuri economice, stimularea ori reducerea productiei

sau consumul unor marfuri, extinderea sau, dimpotriva, restrangerea relatiilor comerciale

cu strainatatea.

Page 84: Dr. Financiar

In cazul in care statul doreste sa impulsioneze dezvoltarea unei ramuri sau

subramuri economice stabileste taxe vamale ridicate pentru produsele din import, reduce

sau scuteste de plata impozitelor produsele autohtone, micsoreaza impozitele directe

stabilite in sarcina intreprinzatorului care isi plaseaza capitalurile in ramura sau

subramura respectiva, facilitand armonizarea accelerata a capitalului fix din acest

domeniu, ceea ce conduce la reducerea profitului impozabil al societatii de capital din

ramura sau subramura respectiva.

Pentru a creste consumul unei anumite marfi, statul poate dispune micsorarea

sau chiar suprimarea impozitelor indirecte percepute la vanzarea acesteia.

Extinderea relatiilor comerciale cu starinatatea poate fi stimulata prin masuri

fiscale constand in restituirea partiala sau integrala a impozitelor indirecte aferente

marfurilor exportate: reducerea nivelului taxelor vamale percepute de catre stat la

importul anumitor marfuri utilizate pentru fabricarea de produse destinate exportului.

Limitarea accesului marfurilor straine se poate realiza prin practicarea unor

taxe vamale cu caracter protectionist la importul anumitor marfuri, iar restrangerea

exportului anumitor marfuri straine se poate realiza prin instituirea de taxe vamale la

exportul acestora. Acest procedeu se practica in tarile in curs de dezvoltare pentru a

limita exportul de materii prime si semifabricate si pentru a incuraja exportul de produse

manufacturiale.

Impozitele sunt plati care se fac catre stat cu titlu definitiv si nerambursabil, în

schimbul acestora platitorii nu pot solicita statului un contraserviciu de valoare egala sau

apropiata.

Impozitele pot fi folosite ca mijloc de redresare a situatiei economice. Spre

exemplu, pentru stimularea investitiilor particulare, in unele tari a fost adoptata masura de

reducere a impozitului aferent venitului investit in masini, utilaje si alte echipamente

utile. In vederea reducerii inflatiei se recurge frecvent la masura de majorare a

impozitelor.

In vederea aderarii la Uniunea Europeana, Romania trebuie sa indeplineasca

anumite conditi. In cadrul Uniunii Europene trebuie sa existe unitate intre toate statele

membre.

Page 85: Dr. Financiar

Conform Tratatului de la Maastricht cu privire la Uniunea Europeana, tratat

semnat la 7 februarie 1992, de catre cei 12 sefi de stat si de guvern, Uniunea Europeana

isi propunea urmatoarele obiective: moneda unica, eliminarea taxelor vamale si a

restrictiilor cantitative la intrarea si la iesirea marfurilor, o politica comerciala comuna,

un regim care sa asigure o concurenta pe piata interna, o piata interna caracterizata prin

abolirea, intre statele membre a obstacolelor la libera circulatie a marfurilor, a

persoanelor, a serviciilor si capitalurilor etc.

Romania trebuie sa fie pregatita pentru aderarea la U.E. in 2007, iar capitolul

Fiscalitate din Tratatul de Aderare tara noastra trebuie sa respecte conditiile impuse de

statele membre ale Uniunii Europene. In cadrul rapoartelor U.E. cu privire la stadiul

reformei fiscale in Romania sunt precizate masurile pe care statul trebuie sa le ia in

urmatoarea perioada. Continuarea reformei pe plan fiscal este o clauza obligatorie in

vederea aderarii la U.E.

Viziunea Guvernului Romaniei in domeniul politicii fiscale este centrata pe

asigurarea unui rol stimulativ si orientativ al impozitelor si taxelor, in scopul cresterii si

dezvoltarii economice, al În situatiile în care veniturile bugetare ordinare se dovedesc a

fi insuficiente pentru acoperirea cheltuielilor publice sau când, în timpul executiei

bugetare se înregistreaza goluri temporare de trezorerie, autoritatile publice apeleaza, de

cele mai multe ori, în vederea obtinerii de resurse financiare, la persoanele fizice sau

juridice detinatoare de disponibilitati banesti în vederea unui împrumut. Astfel, sub forma

unor împrumuturi, sunt atrase resurse financiare care au caracter extraordinar.

Împrumutul

Definitie

Împrumutul sau creditul public este o obligatie baneasca rezultata dintr-un

contract prin care statul obtine fonduri de la persoane fizice sau juridice (creditoare),

angajându-se totodata sa ramburseze suma acestui împrumut împreuna cu cheltuielile

aferente acestuia (dobânzi, câstiguri etc.) într-o perioada determinata.

Creditul public “reprezinta împrumutul facut de stat sau de unitatile

administrativ-teritoriale de la persoane fizice sau juridice, detinatoare de mijloace banesti,

Page 86: Dr. Financiar

prin institutii specializate” care colecteaza disponibilitatile banesti de pe piata si le

încredinteaza statului pentru o perioada determinata de timp.

Având aceleasi surse de constituire, respective sumele de bani disponibile la

un moment dat în economie, creditul public va intra în concurenta cu creditul privat.

Principalul avantaj pe care l-ar avea creditorii la împrumutul public îl reprezinta

solvabilitatea statului, sau a unitatilor administrativ-teritoriale.

Creditul public reprezinta împrumutul facut de la persoanele fizice sau

juridice, detinatoare de mijloace banesti, prin institutiile specializate (banci), care

colecteaza disponibilitatile banesti de pe piata si le încredinteaza statului pe o perioada

determinata de timp.

De regula împrumutul public este utilizat pentru acoperirea necesitatilor de

trezorerie, pentru necesitatile de echilibru bugetar, pentru finantarea serviciilor publice

etc. Pentru fiecare împrumut contractat, statul emite înscrisuri (titluri, hârtii de valoare,

obligatiuni) de o anumita valoare. Valoarea mentionata pe fiecare înscris împrumutului

respective, reprezinta valoarea nominala. Suma care poate fi obtinuta pe înscrisul

respective prin vânzarea ei la bursa reprezinta valoarea reala.

Caracteristicile creditului public.

a) are caracter voluntar si contactual de drept public, exprimând acordul de

vointa al partilor. Statul stabileste conditiile împrumutului, iar eventualii subscriptori pot

accepta sau refuza aceste conditii, dar nu pot solicita tratament preferential;

b) statul nu ofera subscriptorilor o garantie speciala în afara de veniturile sale

bugetare viitoare. Împrumutul reprezinta, de fapt, o modalitate de anticipare a resurselor

viitoare;

c) împrumuturile de stat au caracter rambursabil, suma subscrisa

rambursându-se la un termen fix, sau amortizându-se treptat;

d) împrumuturile sunt purtatoare de dobânzi sau de câstiguri sau ofera ambele

tipuri de avantaje.

Elementele tehnice ale creditului public.

Page 87: Dr. Financiar

Un împrumut de stat presupune stabilirea unor elemente tehnice care îl

definesc din punct de vedere juridic si în functie de care eventualii subscriptori decide cu

privire la oportunitatea unei alocari a resurselor financiare disponibile consolidarii fiscale

si al dezvoltarii si intaririi clasei de mijloc.

Impozite şi taxe locale

Caracterizarea generală a impozitelor şi taxelor

Între ”TAXA” si “IMPOZIT”exista deosebiri esentiale, de neconfundat, atât

din punct de vedere semantic (al sensurilor cuvintelor), cât si din punct de vedere al

continutului lor economic, al interpretarii fiscale.

Din punct de vedere semantic,deosebirea dintre “impozit” si “taxa”este pusa

în evidenta, în modul cel mai clar, prin “Dictionarul explicativ al limbii române”, în care

se arata ca “IMPOZITUL” reprezinta “Plata obligatorie stabilita prin lege pe care

cetatenii, institutiile etc. o varsa din veniturile lor la bugetul statului”; pe când „TAXA”

constituie o „Plata efectuata în favoarea bugetului de stat de catre diferite persoane fizice

sau juridice în cazul când acestea se bucura de anumite servicii sau drepturi. Suma de

bani care se plateste unor institutii în schimbul unor servicii prestate sau al unor

drepturi”. Din punct de vedere fiscal (al continutului economic) „TAXELE” sunt platile

facute de bunavoie, facultative de persoanele fizice sau juridice pentru serviciile prestate

acestora de catre stat. Deci o persoana fizica sau juridica, pentru orice taxa platita,

beneficiaza din partea statului de un serviciu, pe cât posibil direct si imediat(exemplu:

taxa de timbru). Nivelul taxei depinde si de felul si de costul serviciului prestat (de

cheltuielile pe care le suporta statul pentru efectuarea serviciului respectiv). „Taxele” mai

reprezinta si „pretul” dreptului de folosinta acordat de sta unor persoane fizice sau

juridice pentru utilizarea unor bunuri ale sale (exemplu: taxa pentru folosirea locurilor

publice ).

„IMPOZITUL”, în general, reprezinta plata baneasca obligatorie, generala si

definitiva efectuata de catre persoanele fizice sau juridice în favoarea statului, în

Page 88: Dr. Financiar

cuantumul si la termenele precis stabilite prin lege, fara obligatia din partea statului de a

presta platitorului un echivalent, nici direct si imediat si nici indirect sau ulterior.

În cazul „taxelor”, plata acestora este benevola (daca are nevoie sau nu, daca

vrea sau nu persoana fizica sau juridica sa beneficieze de un anumit serviciu din partea

statului ), pe când, în cazul „impozitelor”, plata acestora este nu numai obligatorie, dar si

precis stabilita (anticipat) sub aspectul cuantumului, termenelor de plata, sanctiunilor

pentru neplata în cuantumul si la termenele stabilite prin lege, procedura de executare

silita etc.

În cazul „taxelor” avem de-a face cu „platitori”, cu persoane fizice sau

juridice care îsi achita contravaloarea serviciilor prestate de stat, pe când în cazul

„impozitelor” avem de-a face cu „contribuabili”, cu persoane fizice sau juridice obligate

prin lege sa plateasca impozite.

Sunt si cazuri în care, pentru taxa platita, contribuabilii beneficiaza de un

serviciu din partea statului dar nu direct si imediat. Spre exemplu, taxa pentru folosirea

mijloacelor de transport, platita de contribuabili pentru fiecare autovehicul (în functie de

capacitatea cilindrica) si/sau remorca (în functie de tonaj) pe care le detin, nu reprezinta

altceva decât contravaloarea lucrarilor efectuate de stat pentru realizarea, întretinerea si

modernizarea drumurilor si soselelor.

În cazul „impozitului”, prestarea unui serviciu direct si imediat din parte

statului lipseste cu totul, pe când pentru „taxe” se presteaza de catre stat un serviciu direct

si pe cât posibil imediat.

La impozite, termenele de plata se stabilesc în prealabil, în timp ce termenele

de plata a taxelor se stabilesc, de regula, în momentul solicitarii sau chiar dupa prestarea

serviciilor (imediat sau într-un anumit termen, precis stabilit prin lege).

Deci , taxele reprezinta plati efectuate de persoanele fizice sau juridice pentru

serviciile prestate acestora de institutiile de drept public. Spre deosebire de impozite,

taxele presupun existenta unei contraprestatii.

Prin varsamânt se întelege plata unei sume, efectuata de un agent economic

sau o institutie publica ori financiara în vederea stingerii unei obligatii legale.

Continutul bugetului public local este format din:

1. Venituri locale;

Page 89: Dr. Financiar

2. Cheltuieli locale.

Veniturile bugetare sunt resurse banesti care se cuvin bugetelor locale,

bugetelor institutiilor si serviciilor de interes local, bugetelor activitatilor finantate

integral din venituri extrabugetare, în baza unor prevederi legale, formate din impozite si

taxe, alte varsaminte.

Cheltuielile bugetare sunt cheltuieli aprobate si efectuate din bugetele locale,

din bugetele institutiilor si serviciilor publice de interes local si din bugetele finantate

integral din venituri extrabugetare, în limita si cu destinatia stabilite prin bugetele

respective.