120
Dr. NICULAE NEAGU _______________________________________ ___ UNIVERSITATEA „OVIDIUS” CONSTANŢA FACULTATEA DE DREPT ŞI ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE DREPT ADMINISTRATIV III. CONTROLUL ADMINISTRATIV NOTE DE CURS 1

Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

Dr. NICULAE NEAGU__________________________________________

UNIVERSITATEA „OVIDIUS” CONSTANŢAFACULTATEA DE DREPT ŞI ŞTIINŢE

ADMINISTRATIVE

DREPT ADMINISTRATIV III. CONTROLUL ADMINISTRATIV

NOTE DE CURS

______________________________________________________

CONSTANŢA2007-2008

1

Page 2: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

STRUCTURA DISCIPLINEI

Curs 1: Principiul legalităţii în dreptul administrativ

Curs 2: Principiul legalităţii - fundamentul organizării şi al controlului activităţii administraţiei publice

Curs 3: Aplicarea pricipiului legalităţii în România

Curs 4 - 6: Responsabilitatea şi răspunderea juridică în dreptul administrativ

Curs 7 - 8: Formele răspunderii juridice a funcţionarilor publici

Curs 9 -10: Celelalte forme ale răspunderii juridice a funcţionarilor publici

Curs 11 -14: Controlul legalităţii activităţii administraţiei publice

2

Page 3: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

Capitolul I

PRINCIPIUL LEGALITĂŢII ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV

A. CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE

NOŢIUNI ESENŢIALE: stat-puteri în stat-separaţia puterilor în stat-echilibrul puterilor în stat-relativa independenţă a puterilor în stat-executivul în stat-administraţie publică;

- ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ: forma de exercitare a puterii de stat, conţinutul principal al activităţii executive a statului, sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă; activitatea prin care autorităţile publice, folosind prerogativele puterii publice, asigură satisfacerea interesului public; ansamblul activităţilor care acoperă gama de aspecte ale vieţii societăţii la nivel central şi local ce au ca finalitate satisfacerea interesului general şi individual;

- FENOMENUL ADMINISTRATIV: întreaga paletă de activităţi, de acte şi fapte ce au loc în spaţiul administrativ al statului, care presupun executarea legilor sau desfăşurarea serviciilor publice, în scopul îndeplinirii obiectivelor fixate de autorităţile superioare, de către organe şi instituţiile legitime, în regim de putere publică;

- FAPTUL ADMINISTRATIV: O activitate de organizare, de conducere, de coordonare şi de combinare a unor resurse şi mijloace în vederea îndeplinirii unor obiective fixate de autorităţile superioare; forma juridică pe care o îmbracă activitatea administraţiei publice, în sfera executivului; mijlocul de realizare a competenţei şi a atribuţiilor organelor A.P.

- SERVICIU PUBLIC: activitatea organizată sau autorizată de un serviciu public pentru satisfacerea unui interes public sau individual;

- LEGĂTURA dialectică: administraţie publică-autoritate publică-serviciu public-subordonare administrativă-act sau fapt administrativ;

- ORGAN AL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE: structura organizaţională care posedă personalitate juridică de drept public şi care acţionează din oficiu pentru executarea legii sau pentru prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul parlamentului;

- ELEMENTELE ORGANULUI A.P. : personalul, competenţa, capacitatea juridică, mijloacele materiale şi financiare;

3

Page 4: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- COMPETENŢA: totalitatea atribuţiilor stabilite prin norme juridice care conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce, în nume propriu, şi în realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă; Există competenţă materială, teritoriala şi temporală sau/ precum şi competenţă legală şi competenţă cu drept de apreciere;

- CAPACITATEA: aptitudinea de a fi titular de drepturi şi obligaţii în raporturile administrative, element esenţial al competenţei; indică sfera raporturilor juridice în care pot intra organele A:P; Indică ideea de persoană morală de drept public;

- CARACTERELE: caracterul legal, caracterul obligatoriu al îndeplinirii atribuţiilor, caracterul autonom al activităţii;

- FUNCŢIA PUBLICĂ: ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite, în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală; statutul legal al funcţiei publice; regimul special de drept public;

- FUNCŢIONAR PUBLIC: persoana numită într-o funcţie publică, prin actul unilateral de voinţă al unei autorităţi publice sau al cetăţenilor, care are sarcina de a îndeplinii pe timp limitat sau nelimitat o funcţie publică în vederea îndeplinirii competenţei organului din structura căreia face parte funcţia respectivă; titularul unei funcţii publice;conceput în interiorul statutului funcţiei publice; teoria statutul legal diferit al raportului juridic şi nu a situaţiei contractuale; ea se încadrează în sfera dreptului public şi nu a dreptului civil, a dreptului muncii; teza unicităţii raportului juridic de muncă;

- CARACTERISTICILE FUNCŢIEI PUBLICE; constituţionalitatea, fixarea prin statut a normelor referitoare la funcţia publică şi situaţia juridică a funcţionarilor publici; egalitatea admisibilităţii în funcţia publică şi autonomia în exercitarea funcţiei publice; există funcţii cărora li se aplică un regim juridic de competiţie politică, statutar sau statutar special;

- PRINCIPIILE GENERALE ALE FUNCŢIEI PUBLICE : legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea activităţilor desfăşurate; stabilitatea în funcţii; deschiderea şi transparenţa activităţii;responsabilitatea; încrederea şi previzibilitatea; eficienţa şi eficacitatea;

4

Page 5: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

PRINCIPIILE CARE GUVERNEAZĂ ÎN SPAŢIUL ADMINISTRATIV EUROPEAN

- în toate statele, principiile generale ale funcţiei publice sunt

fixate în texte legale: constituţii, statute sau alte reglementări speciale; ele sunt incluse în instituţiile şi procedurile administrative la toate nivelurile iar actorii publici sunt obligaţi să se conformeze lor, sub imperiul controlului exercitat de justiţie, corpuri de control independente sau de persoane particulare autorizate şi/sau a sancţiunilor;

- ele se raportează la elementele esenţiale ale atitudinii şi comportamentului funcţionarilor publici, reprezentând standarde minimale ale legalităţii şi derivă din dreptul comunitar primar (tratatele constitutive şi cele modificatoare) , din regulamentele şi directivele Consiliului CE şi ale Parlamentului UE, din actele Comisiei UE ( decizii individuale);

- la nivel european, principiile au fost cristalizate de Curte de Justiţie a C.E. ; procesul continuă şi astăzi;

- CJCE le-a sistematizat în patru grupe: - încredere şi previzibilitate;- deschidere şi transparenţă;- responsabilitate;

- eficienţă şi eficacitate.

B.1 ÎNCREDERE ŞI PREVIZIBILITATE SAU ADMINISTRAŢIA PRIN LEGE/ LEGALITATEA ADMINISTRAŢIEI

- Administraţia decide şi acţionează numai pe baza legii (legalitatea funcţiei publice), a principiilor generale şi a regulilor prescrise pentru situaţiile de fapt, actele, faptele şi evenimentele individuale date, aplicate imparţial oricărei persoane care îi adresează o cerere; ea nu poate lua în calcul nici un alt criteriu sau aspect; voluntarismul este exclus; deciziile trebuie întemeiate pe normele cunoscute iar conţinutul lor trebuie să se conformeze dreptului;

- legalitatea exercitării funcţiei publice este legată de ideea de competenţă legală, a sumei de atribuţii prestabilite pentru funcţia publică îndeplinită, deci a atribuţiilor aflate în jurisdicţia acesteia; funcţionarul ia decizii în limitele competenţei sale şi îşi asumă responsabilitatea pentru legalitatea şi corectitudinea acestora; numai persoana competentă are dreptul să soluţioneze o cerere sub

5

Page 6: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

sancţiunea nulităţii; constatarea nulităţii se realizează prin proceduri ale Mediatorului european, Comisia de petiţii a PE, şi procedura jurisdicţională a CJCE;

- legalitatea, care conferă previzibilitate acţiunii administrative şi încredere în finalitatea acesteia, nu vine în contradicţie cu ideea de putere discreţionară în condiţiile în care ea este exercitată în limitele conferite de lege; este vorba despre libertatea de decizie şi de acţiune a administraţiei; CJCE: în limitele legii, cu bună credinţă, interesul public, procedură corectă, nediscriminatorie şi proporţională cu scopul urmărit;

- proporţionalitatea se referă la scopul urmărit şi finalizarea legală a cererii, actului sau faptului soluţionat; nimeni nu trebuie să fie afectat în dimensiunea maximală a drepturilor sale, corecte din punct de vedere legal; este ilegal să aplici legea atunci când se urmăreşte obţinerea unui avantaj neprevăzut de lege (abuzul de putere administrativă); principiu a fost dezvoltat de CJCE, înscris în Constituţia pentru Europa: conţinutul şi forma acţiunilor Uniunii nu trebuie să excedă ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constituţiei;a

- administraţia prin lege pledează pentru corectitudinea procedurilor utilizate, prevăzute în lege, clare şi imparţiale, termenul rezonabil de soluţionare a cererii, a codurilor bunelor maniere.

B 2. DESCHIDERE ŞI TRANSPARENŢĂ

- deschiderea: administraţia este dispusă să accepte puncte de vedere venite din afara ei;

- transparenţa: gradul de deschidere faţă de societatea civilă, opinia publică şi cetăţean; orice individ poate urmării derularea procedurii în care este implicat; administraţia permite evaluări externe efectuate de instituţii autorizate sau de societatea civilă;

- Tratatul UE, în art. 1, stipulează că deciziile trebuie luate în cel mai mare respect posibil faţă de principiile deschiderii şi ale transparenţei; Constituţia UE: instituţiile uniunii sunt obligate să întreţină un dialog deschis, transparent şi permanent cu asociaţiile reprezentative şi cu societatea civilă (democraţia participativă) iar cetăţenii, persoanele fizice şi morale au dreptul de acces la documentele instituţiilor în forma în care au fost redactate;

- transparenţa procesului decizional este garantată de Regulamentul nr. 1049/2001 al PUE şi CUE cu privire la accesul publicului la documentele PUE, CUE şi Comisiei: transparenţa permite asigurarea unei mai bune participări a cetăţenilor la procesul

6

Page 7: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

decizional, la garantarea legitimităţii, eficacităţii şi responsabilităţii administraţiei în condiţiile statului de drept;

- excepţiile de la regula transparenţei, ţin de raţionamente ce privesc interesul public( apărare , afaceri militare, securitate publică, politica monetară, financiară sau economică, respectiv protecţia datelor cu caracter personal;

- obligaţia autorităţilor publice de a face cunoscute motivarea deciziilor luate; CJCE : deciziile luate motivate de o manieră suficientă; cu indicarea elementelor esenţiale ale procedurii administrative utilizate şi gradul de justificare care să permită părţii lezate să uzeze de căile de atac necesare;

- cele două principii conduc la o limitare a corupţiei şi a proastei administrări, la o protecţie superioară drepturilor persoanelor

B. 3. RESPONSABILITATEA ŞI RĂSPUNDEREA ADMINISTRAŢIEI

- responsabilitatea presupune asumarea conştientă a comandamentelor conducerii rezultând din competenţa, din atribuţiile, obiectivele, scopurile, sarcinile organului sau instituţiei administrative, organizarea perfectă a îndeplinirii acestora, obţinerea finalităţii dorite, prin utilizarea legală a tuturor mijloacelor, instrumentelor şi resurselor şi răspunderea directă faţă de nerealizările, eşecurile eventuale;

- răspunderea presupune ca o persoană trebuie să dea explicaţii pentru acţiunile sale; orice organ administrativ trebuie să răspundă de actele sale în faţa unei alte autorităţi administrative, legislative sau jurisdicţionale;

- tragerea la răspundere se poate face prin mecanisme diverse: curţile de justiţie, apeluri la autorităţi administrative superioare, sondarea opiniei publice, presă, controlul realizat de comisii parlamentare;

- răspunderea este raportată, de obicei, la daunele cauzate de o autoritate administrativă de către instituţiile sale sau de funcţionarii săi în exerciţiul funcţiunii;

- CJCE are puterea de a judeca asemenea cauze; reclamantul trebuie să dovedească ilegalitatea comportamentului reproşat instituţiei respective, existenţa daunei şi a legăturii de cauzalitate între acest comportament şi prejudiciul reclamat;

- în situaţia în care sunt vătămate prin acte emise de statele membre, ele pot fi chemate în judecată în faţa instanţelor naţionale;

7

Page 8: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

dacă prejudiciul îşi are sorgintea în reglementări comunitare, răspunderea comunităţii va fi stabilită de CJCE;

B 4. EFICIENŢĂ ŞI EFICACITATE

- ele se leagă de managementul instituţiilor publice, al serviciului public;

- eficacitatea se referă la raportul dintre obiectivele propuse şi rezultatele obţinute; presupune fixarea unor obiective precise, comensurabile, dezirabile şi realizabile şi măsurarea corectă a rezultatelor obţinute;

- ea oferă siguranţa că acţiunile şi performanţele administraţiei sunt pe măsura scopurilor şi a intereselor publice identificate apriori, că administraţia acţionează prin mijloace legale, că resursele societăţii sunt utilizate cu maximă eficienţă; actul managerial trebuie să evalueze continuu politicile publice, pentru a se asigura că politicile sunt corect implementate de către administraţia publică şi funcţionarii publici;

- eficienţa reprezintă raportul dintre rezultatele înregistrate şi resursele consumate; constrângerile financiare, interesele sociale, performanţa şi randamentul administraţiei în asigurarea serviciilor publice se regăsesc tot mai des pe agenda opiniei publice şi a tuturor autorităţilor;

- uneori, eficienţa se află în contradicţie cu managementul serviciilor publice; managerii consideră că legislaţia este un element conservator în faţa inovaţiei manageriale; de aici, conflictul determină inovaţiile legale necesare;

- legislaţia şi jurisprudenţa uniunii prevăd necesitatea unei administraţii eficiente, precum şi faptul că administraţiile naţionale trebuie să se conformeze termenelor prevăzute în directivele comunitare;

- statele au obligaţia de a opera modificări în organizarea internă, în structurile administrative şi ăn procedurile decizionale în scopul de a susţine efectiv şi eficient legislaţia comunitară şi de a asigura o cooperare efectivă între instituţiile Comunităţii Europene;

- legislaţiile naţionale ridică aceste principii la rangul de principii constituţionale, iar legislaţia referitoare la administraţie face trimitere la economie, eficienţă şi eficacitate, respectarea legii

8

Page 9: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

Capitolul II

PRINCIPIUL LEGALITĂŢII - FUNDAMENTUL ORGANIZĂRII ŞI AL CONTROLULUI ACTIVITĂŢII

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

A. PRINCIPIUL LEGALITĂŢII ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV

- în domeniul administrativ, acţiunea administraţiei publice nu este liberă, dar poate fi subordonată unui set de reguli, ce decurg din lege, care stabilesc procedurile de urmat, fixează condiţiile de fond ale acţiunii administrative şi, în special, definesc drepturile pentru cei administraţi;

administraţia trebuie să respecte normele dreptului administrativ, existând deci principiul legalităţii acţiunii administrative;- această realitate constituie fundamentul construcţiei dreptului administrativ; dar ea nu s-a impus, istoriceşte, cu uşurinţă;

- statul a manifestat o reală şi prelungită reticenţă faţă de subordonarea sa regulilor dreptului şi a controlului judecătoresc sau al celor administraţi; există şi astăzi zone de non-drept, cum sunt actele de conducere ale guvernului sau măsurile de ordine interioară, în care acestea răspund imperfect exigenţelor normelor legale şi nu sunt supuse controlului judecătoresc;

- totuşi, am asistat, în secolul XX, la multiplicarea izvoarelor dreptului administrativ, in special în Europa; în prima sa parte, sistemele juridice naţionale se inspirau din principiul legi-centrismului şi al doctrinei constituţionalităţii, urmate de respectarea efectivă şi jurisdicţională a Constituţiei; acestea interesau raporturile dintre puterile publice, în special, contribuind la descifrarea raţiunilor constituţionale ale acţiunii administrative; pe parcurs, cooperarea juridică internaţională s-a dezvoltat esenţialmente prin intermediul tratatelor internaţionale, accelerată de construcţia regională şi comunitară, trecută şi actuală, ce presupune transpunerea în dreptul naţional a regulilor comunitare;

- astăzi, la izvoarele tradiţionale ale dreptului administrativ, se adaugă, din ce în ce mai mult, dreptul comunitar şi regula

9

Page 10: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

intervenţiei judecătorului în controlul respectării normelor adoptate in spaţiul administrativ european; faţă de proliferarea surselor dreptului administrativ, autorii vorbesc despre principiul juridicităţii activităţii administraţiei: el arată că legea nu este unicul izvor al acţiunii administrative, dar ea este supusă regulilor dreptului , fie că acestea decurg din principiile constituţionale, din dreptul internaţional, din actele guvernamentale sau din practica judiciară europeană ori naţională;

- totuşi, expresia de principiu al legalităţii este larg utilizată, uneori în contexte şi cu sensuri inadecvate, de diversele sisteme juridice, inclusiv românesc.

B. SURSELE (IZVOARELE) LEGALITĂŢII ADMINISTRATIVE

- sursele legalităţii administrative derivă din principiile generale şi speciale ale dreptului administrativ;

- istoriceşte vorbind, în virtutea principiului legalităţii, actele administraţiei trebuie să respecte legea; această respectare se întinde inclusiv asupra normelor juridice emise de autorităţile administrative ierarhic superioare;

- distingem între sursele scrise şi sursele nescrise ale legalităţii administrative:

1. Sursele scrise ale legalităţii administrative:

- a. Sursele constituţionale: justiţia aplică primordial principiile şi normele constituţionale atunci când analizează un act administrativ presupus ilegal; el sancţionează deopotrivă violarea tuturor normelor juridice constituţionale şi a celor care decurg din acestea, care au o cât de mică tangenţă cu actul administrativ analizat;

- b. Sursele internaţionale: in virtutea prevederilor constituţionale, administraţia publică trebuie să pună în aplicare prevederile tratatelor internaţionale, care au o valoare superioară celor naţionale, în domeniul drepturilor omului, cele la care au aderat statele şi cele care derivând din dreptul comunitar;

- pe cale de consecinţă, judecătorul naţional trebuie să fie abilitat să judece şi să aprecieze legalitatea unui act administrativ în virtutea normelor internaţionale mai sus amintite;

- unii autori cred că şi cutuma internaţională poate fi aplicată, în forţa acestei este inferioară legii internaţionale şi naţionale; - alţi autori cred că prevederile constituţie deţin primatul în faţa dreptului comunitar; interpretarea tratatelor este de competenţa

10

Page 11: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

Parlamentului şi a Curţii Constituţionale; în plus, pentru tratatele europene, organele judiciare trebuie să solicite interpretarea C.J.C.E.;

- în privinţa dreptului derivat( rezultând din actele organelor instituite prin tratate ) situaţia nu este tranşată, ci mai complicată, dată fiind divizarea lor în regulamente( P.E.)., directive( C.E.) şi deciziile individuale( C.E.);

- regulamentele au întotdeauna o valoare şi o forţă juridică superioară actelor administrative individuale, indiferent de autoritatea emitentă a acestora; dar, regulamentele au o valoare inferioară legii pe care se întemeiază;

- mai există regulamente emise de Guvern, regulamente emise de ministere, regulamente emise de prefect sau regulamente emise de autorităţile publice centrale şi locale; primele intervin intr-un domeniu rezervat Guvernului, celelalte detaliază conţinutul şi sensul lor, având o forţă juridică inferioară.

2. Sursele nescrise ale legalităţii administrative

a. Cutuma: este o problemă mult discutată şi netranşată definitiv; astăzi orice cutumă, atunci când este admisă, trebuie să rezulte din acte şi alte documente scrise;

b. Principiile generale ale dreptului: ele reprezintă norme de maximă generalizare a normelor de drept;

- în general, ele rezultă şi se degajă din textele tratatelor internaţionale, ale Constituţiei, din practica judiciară a C.J.C.E. şi a instanţelor naţionale, din textele legilor organice sau din cele ordinare;

- ele sunt utilizate în cadrul procesului controlului parlamentar, administrativ şi judiciar asupra actelor, care nu sunt întemeiate pe prevederile clare ale legii, respectiv: ordonanţe de urgenţă sau alte ordonanţe ale Guvernului, regulamente autonome, ordine, decizii s.a.;

c. Deciziile Curţii Constituţionale: Curtea Constituţională are dreptul şi competenţa de a interpreta orice problemă de drept, de a se pronunţa în acestea, de a emite decizii cu valabilitate şi obligaţia de conformare din partea instituţiilor, organelor de stat, autorităţilor publice centrale şi locale şi a cetăţenilor;

- Ea a creat şi poate crea, în continuare, noi principii de drept recunoscute de Constituţie şi de lege.

11

Page 12: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

C. PRINCIPIUL SUBORDONĂRII ADMINISTRAŢIEI REGULILOR DREPTULUI

- supunerea activităţii administraţiei regulilor dreptului este considerată un miracol; ce ar putea constrânge administraţia să o facă, din moment ce ea deţine puterea publică?; din moment ce această putere permite supunerea particularilor autorităţii legii,nu ne putem aştepta ca ea, puterea, să se întoarcă împotriva deţinătorului acesteia?; care sunt şi pe ce se fundamentează supunerea administraţiei la o regulă a dreptului, care presupune o autoritate pentru sancţionarea încălcării ei ?;

- doctrina germană a dezvoltat distincţia dintre statul de drept şi statul poliţienesc; în statul poliţienesc, Statul însuşi nu este constrâns să respecte legea, deci administraţia poate concepe şi aplica discreţionar măsurile pe care le consideră necesare; totuşi, nu ne află chiar în faţa unei acţiuni arbitrare, întrucât există norme ale dreptului; în schimb, Statul poate modifica normele dreptului ori de câte ori ele nu-i mai sunt convenabile;

- din contră, Statul de drept, în raporturile cu cetăţenii, se supune exclusiv unui regim de drept: în centrul raporturilor sale de drept administrativ cu cetăţenii stă principiul potrivit căruia diferitele organe ale Statului nu pot acţiona decât în virtutea unei abilitări speciale prevăzută în normele juridice de drept administrativ; administraţia publică nu poate, spre exemplu, să folosească forţa decât în situaţiile, în limitele şi în modalităţile strict prevăzute de lege; astfel, puterea se transformă într-o competenţă instituită, încadrata şi limitată în precepte strict legale;

- această regulă, în statul de drept, presupune două caracteristici ( trăsături) esenţiale:

- jurisdicţia raporturilor dintre administraţie şi administraţi: presupune necondiţionat ca administraţii (cetăţenii) să aibă posibilităţile şi mijloacele fixate prin lege de a forţa administraţia să respecte legea, normele dreptului; astfel, în afara recursului graţios, cetăţenii trebuie să aibă posibilitatea de a se adresa unui judecător independent, în toate cazurile de abuz din partea administraţiei;

- extraneitatea normelor aplicabile administraţiei publice: normele aplicabile administraţiei publice nu trebuie să aibă ca sursă exclusivă puterea publică; ele trebuie să emane de la autorităţi exterioare administraţiei: Parlamentul tratatele internaţionale, practica judiciară internă şi internaţională; acest model de construcţie şi de acţiune administrativă este întâlnit în

12

Page 13: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

majoritatea statelor dezvoltate din lume; această trăsătură şi trecerea de la statul absolutist la statul de drept se explică prin promovarea decisivă a principiului respectării drepturilor ţi a libertăţilor fundamentale ale omului, îndeosebi în cea de a doua jumătate a secolului trecut.

D. CONŢINUTUL PRINCIPIULUI LEGALITĂŢII

- mai întâi, sunt de reţinut trei exigenţe esenţiale, corespunzătoare unor coordonate fundamentale ale acţiunii administrative, şi anume:

1. Legalitatea indică şi precizează limita acţiunii administrative: aceasta înseamnă că actul juridic administrativ nu trebuie să contravină cu nimic prevederilor regulilor de drept, generale sau individuale, care îi sunt aplicabile; aplicarea acestui principiu trebuie să se îmbine cu ierarhia existentă între regulile dreptului, extrem de complexă, care a depăşit de mult tradiţionala ierarhizare a normelor juridice;

2. Legalitatea constituie fundamentul acţiunii administrative: semnifică faptul că administraţia nu poate acţiona numai prin emiterea repetată de acte juridice, decât atunci când este abilitată printr-o regulă de drept să o facă;

- abilitarea priveşte competenţa autorităţii de a emite acel act; o autoritate administrativă nu poate acţiona decât dacă este competentă să o facă iar acest lucru derivă din conţinutul actelor normative cu putere de lege;

- ele determină competenţa personală (rationae personae), actele şi faptele pe care ea este abilitată să le îndeplinească care compun competenţa materială (rationae materiae) şi competenţa privitoare la locul, respectiv momentul emiterii şi al aplicării actului( rationae loci, rationae temporis);

3. Legalitatea presupune obligaţia administraţiei de a acţiona in sensul efectiv al respectării legii: această exigenţă constituie un aspect puţin analizat şi evocat până în prezent; ea semnifică un element pozitiv: administraţia nu este doar ţinută să nu depăşească limitele competenţei, ci este obligată să acţioneze pentru executarea legii şi chiar pentru restabilirea legalităţi, atunci când şi acolo unde ea este încălcată.

13

Page 14: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

E. OBLIGAŢIILE CE REVIN ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Obligaţia administraţiei de a face cunoscută legalitatea, de a aduce la cunoştinţa tuturor regulile de drept, prin publicarea acestora ori prin orice formă modernă de comunicare;

2. Administraţia, atunci când ea însăşi a adus o atingere legalităţii, trebuie să pună capăt deîndată situaţiei ilegale pe care a creat-o, fie prin abrogarea actului administrativ nelegal, fie prin retragerea acestuia; în caz contrar, justiţia are dreptul de a sancţiona refuzul administraţiei sau de a o condamna la daune interese;

3. Administraţia trebuie să vegheze ca administraţii să nu intre în contradicţie cu starea de legalitate; aceasta presupune că administraţia, dacă are competenţa să o facă, trebuie să procedeze la efectuarea de controale care să permită să se verifice dacă administraţii respectă normele de drept, să constate şi să sancţioneze eventualele sancţiuni;

4. Administraţia trebuie să ia măsurile necesare pentru asigurarea aplicării normelor dreptului; vorbim despre situaţia în care aplicarea normelor dreptului nu este posibilă fără intervenţia administraţiei, respectiv prin organizarea executării sau a finanţării unor operaţiuni, fără de care regula nu poate în mod efectiv să fie aplicată;

O aplicaţie importantă a acestei obligaţii priveşte elaborarea unor regulamente de aplicare a unor legi, regulamente stipulate de textul legal şi care sunt indispensabile pentru aplicarea conţinutului acestuia; în absenţa acestor menţiuni din lege, administraţia ar putea frâna aplicarea prevederilor sale, în primul rând printr-o atitudine de nepăsare;

Aceleaşi consecinţe juridice ar putea să apară şi în situaţiile de întârziere excesivă în raport cu un termenele normale, în cadrul cărora se impune adoptarea regulamentelor de aplicare

F. CONSECINŢELE ŞI LIMITELE PRINCIPIULUI LEGALITĂŢII

- obligaţia respectării legilor comportă, pentru administraţie, o dublă exigenţă: una negativă, care constă în aceea de a nu lua nici o decizie care ar putea contraveni legilor, cealaltă pozitivă, care constă în aplicarea legilor, adică în luarea tuturor măsurilor reglementare sau individuale care sunt necesare pentru aplicarea lor;

14

Page 15: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

a. consecinţa negativă a principiului legalităţii priveşte obligaţia administraţiei de a se abţine de la dispunerea unor măsuri administrative, fie pe cale normativă, fie de natură individuală,care să contravină normelor legale;

În situaţiile de abatere de la această cerinţă esenţială a principiului legalităţii, consecinţele pot consta în sancţiuni: critica din partea clasei politice, antrenarea responsabilităţii civile, patrimoniale, disciplinare sau penale a agenţilor vinovaţi, exercitarea recursului graţios, atacarea actelor în faţa instanţei de contencios administrativ, ridicarea excepţiei de ilegalitate în faţa prefectului,ş.a.;

b. consecinţa pozitivă a principiului legalităţii constă în obligaţia administraţiei de a avea o conduită pozitivă, conformă dreptului, de asigurare a aplicării efective, eficace şi eficiente a legii, în primul rând faţă de situaţiile de încălcare a ei; trebuie evitate situaţiile de inerţie din partea administraţiei iar situaţiile de încălcare a legi trebuie constatate şi sancţionate;

Deşi administraţia dispune de o largă marjă de apreciere, ea nu poate să nu intervină să edicteze actele necesare intr-o situaţie periculoasă pentru ordinea publică, securitatea sau salubritatea publică, ea trebuind să dispună măsurile necesare pentru a face să înceteze starea de pericol; Ea este ţinută să emită, într-un termen rezonabil, regulamentele necesare aplicării legii sau a regulamentelor superioare; în aceste situaţii, administraţia va fi obligată la reperarea daunelor cauzate prin neemiterea regulamentelor de aplicare şi nu la emiterea respectivelor regulamente;

c. limitele principiului legalităţii privesc limitarea puterilor discreţionare ale administraţiei, fără a se aduce atingere supleţei sale ori spiritului său de iniţiativă; ea are nevoie de o anumită iniţiativă, de o anumită libertate de acţiune, deoarece oportunitatea unor acţiuni poate fi apreciată nemijlocit şi în raport cu realitatea faptului administrativ, nu pe cale generală; vorbim despre puterea discreţionară a administraţiei, care poate fi mai întinsă sau mai restrânsă, funcţie de domeniile de reglementare, îndeosebi în ceea ce priveşte situaţiile excepţionale sau circumstanţele extraordinare şi activităţile de tip special;

În acest sens, s-au dezvoltat trei terii distincte:teoria puterii discreţionare, teoria circumstanţelor excepţionale şi teoria actelor de guvernare; fiecare comportă propria natură juridică şi propriul său regim juridic;

15

Page 16: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

Capitolul III

APLICAREA PRICIPIULUI LEGALITĂŢII ÎN ROMÂNIA

A. CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE

- caracteristici ale dreptului administrativ şi principiului legalităţii în câteva state europene:

- în Franţa: dreptul administrativ este dominat de respectarea principiului legalităţii; semnalăm rolul crucial al Consiliului de Stat în dezvoltarea principiilor fundamentale; o jurisprudenţă extinsă; compus din magistraţi formaţi la institutul francez de administraţie, el nu pronunţă sentinţe judecătoreşti ci oferă consultaţii, interpretări, concluzii; dreptul administrativ a fost dezvoltat şi prin procedurile Curţii de justiţie, care a intervenit în disputele doctrinare şi practice; dreptul administrativ a fost trasat de sarcinile şi obiectivele administraţiei; executivul ocupă o puternică poziţie, se insistă pe respectarea strictă a principiului separaţiei puterilor în stat iar controlul judiciar asupra acţiunii administrative, prin importanţa şi amploarea sa, tinde să se apropie de modelul german; procedura franceză este îndreptată îndeosebi pe o supraveghere obiectivă a administraţiei iar accesul la justiţie nu este condiţionat de pretenţii oneroase, putând fi contestate chiar şi deciziile care au un scop general şi abstract, care nu au legătură cu cetăţeanul;

- în Germania, dreptul administrativ a fost modelat de Constituţie; există Legea privind procedura administrativă; legislativul, tribunalele şi doctrina au contribuit la dezvoltarea coordonatelor activităţii administraţiei; există Curţile administrative care au drept scop protejarea drepturilor subiective ale cetăţenilor; dreptul administrativ este dominat de respectarea principiului legalităţii; funcţiile administrative au fost împărţite între autorităţile federale şi cele ale landurilor;

- în Marea Britanie, în absenţa unui corp de drept public independent, dreptul administrativ este aparent independent de dreptul civil; legislatorii au dezvoltat un set de legi, asemănătoare ţărilor continentului, mai puţin dens şi sofisticat; totuşi dreptul administrativ este dominat de respectarea principiului legalităţii,; de

16

Page 17: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

la reformele din 1997, protecţia cetăţenilor împotriva abuzurilor administraţiei este asigurată de Queen/s Bench Divsional Court care a devenit o diviziune a Înaltei Curţi; în cadrul procedurilor sale, sistemul britanic pune accent particular pe garanţiile procesuale; britanicii pregătesc o reformă care urmăreşte înfiinţarea unei Curţi Constituţionale, codificarea unei părţi din dreptul civil intr-un drept administrativ separat, adoptarea unui cod de bune practici şi stabilirea unui sistem independent al tribunalelor administrative; tendinţele actuale, de apropiere a dreptului administrativ britanic de cel continental, au fost accelerate de activitatea CEDO şi a Comunităţilor europene.

B. APLICAREA PRINCIPIULUI LEGALITĂŢII ÎN ROMÂNIA

- dreptul administrativ românesc nu face notă discordantă comparativ cu cel continental; el este dominat de respectarea principiului legalităţii, al tuturor acţiunilor autorităţilor administrative; România este stat de drept democratic şi social ( art. 1, al. 3 din Constituţie ); semnifică subordonare activităţilor puterilor în stat faţă de lege, principiul fiind un pilon de bază al sistemului juridic românesc;

- prin ataşarea sintagmei, organele statului trebuie să-şi îngrădească acţiunile, care trebuie să fie conforme cu regulile de drept; Constituţia, prin art. 16, alin. 2, corelează direct exigenţele subordonării autorităţilor de stat faţă de lege, utilizând sintagma: Nimeni nu este mai presus de lege; el priveşte deopotrivă pe toate subiectele de drept: cetăţeni, persoane juridice, puteri în stat;

- principiul nu este statuat direct în textul constituţional, dar este dedus şi sugerat indubitabil prin explicitarea conceptului statului de drept; spre exemplu, introducerea principiului supremaţiei Constituţiei în cadrul sistemului de drept românesc, induce necesitatea respectări necondiţionate a acesteia şi a legilor, ce decurg din ea, ca esenţă a statului de drept;

- supremaţia Constituţiei poate fi explicată utilizând mai multe elemente:

- Constituţia este direct aplicabilă, fiind actul normativ primordial şi esenţial al consacrării statutului legal al cetăţeanului, cu toate drepturile şi libertăţile sale fundamentale;

- Constituţia stabileşte cu claritate principalele autorităţi publice, raporturile dintre organele principale ale statului, competenţele, conţinutul şi limitele activităţilor acestora;

17

Page 18: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- Toate normele de drept, consacrate prin legi şi prin alte acte normative, trebuie să derive din şi să fie conforme cu prevederile Constituţiei;

- Constituţia se află în vârful piramidei sistemului juridic, sugerând ceea ce autorii denumesc supra-legalitatea constituţională; orice lege exprimă voinţa generală numai dacă respectă spiritul şi principiile Constituţiei;

- legalitatea, ca şi supremaţia Constituţiei, exprimă esenţa statului de drept, adică preeminenţa dreptului în reglementarea relaţiilor sociale;

- principiile supremaţiei Constituţiei şi legalităţii fixează cadrul activităţii autorităţilor statului, asigură stabilitatea juridică şi procedurală, cunoaşterea şi respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeanului, având drept consecinţă subordonarea activităţii tuturor autorităţilor statale voinţei supreme a naţiunii;

- ca garanţie a principiului supremaţiei Constituţiei şi a legii, putem distinge alte două principii derivate, instrumente de ordin constituţional menite să asigure echilibrul puterilor statului şi întronarea legalităţii la nivelul tuturor autorităţilor statului şi anume:

- principiul controlului constituţionalităţii legilor, exercitat de Curtea Constituţională;

- principiul controlului jurisdicţional al acţiunii administraţiei publice;

- România se alătură, astfel, majorităţii sistemelor de drept europene, dotate cu constituţii, în care se regăseşte formulat principiul constituţionalităţii, al supremaţiei legii fundamentale, garantat prin exercitarea controlului de constituţionalitate al legilor şi exercitarea controlului jurisdicţional asupra activităţii administrative;

- spre deosebire de sistemul francez, România a consacrat, în cadrul formei de guvernământ republicane, sistemul de republică semi-prezidenţială, în care singura autoritate legiuitoare a statului este Parlamentul;

- Acest sistem arată că executivul nu aste considerat putere legiuitoare, el neputând emite acte normative primare decât în baza unei delegări din partea Parlamentului, prin intermediul ordonanţelor; prin excepţie, şi numai în situaţii excepţionale fixate de Constituţie, Guvernul emite Ordonanţe de urgenţă, fără abilitarea prealabilă a Parlamentului, în orice domeniu de activitate, dar care, în mod obligatoriu, se supun aprobării ulterioare a acestuia;

- în privinţa drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale omului, Constituţia consacră posibilitatea restrângerii unora dintre acestea, tot în situaţii excepţionale, spre deosebire de state

18

Page 19: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

europene care utilizează sintagme ca: restrângerii ( Portugalia ), suspendării ( Spania ) sau limitării ( Germania );

- restrângerea unor drepturi şi libertăţi se poate face doar prin lege şi numai dacă se impune cu necesitate, după caz pentru: apărarea ţării, a siguranţei naţionale, a ordinii publice, a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, desfăşurarea instrucţiei penale, , prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru;

- şi în sistemul constituţional românesc, ca şi în alte state europene, operează termenul de legalitate, ca raport de supunere faţă de ansamblul de norme juridice, depăşindu-se caracterul formal ce asociază principiul legalităţii cu legea ( ca act juridic al Parlamentului ), fiind consacrată o piramidă a surselor de drept, care are în vârful său Constituţia, urmată de legile Parlamentului şi Ordonanţele Guvernului, continuând cu actele normative şi actele individuale necesare punerii în aplicare a acestora la nivelul administraţiei centrale şi locale;

- principiul legalităţii activităţii administrative a statului derivă, aşadar, din normele constituţionale, fiind un principiu general aplicabil, opozabil administraţiei publice, fără necesitatea menţionării exprese în cadrul normelor legale; Excepţia o constituie Legea nr. 215/2001 cu modificările ulterioare, în care principiul legalităţii este menţionat separat, alături de autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice, al eligibilităţii şi al consultării cetăţenilor în probleme de interes deosebit, toate considerate drept principii de bază ale organizării şi funcţionării administraţiei publice din România;

- ca mijloace de apărarea drepturilor şi libertăţilor, în raporturile cu autorităţile administraţiei publice, cetăţenii beneficiază de două garanţii, care stau la baza recursurilor administrative, respectiv la baza recursurilor jurisdicţionale, care fundamentează contenciosul administrativ din România:

- un drept de petiţionare;- un drept al persoanei vătămate de o autoritate

publică.- sub aspectul controlului jurisdicţional asupra activităţii

administrative, spre deosebire de majoritatea sistemelor de drept din vest, care utilizează instituţia recursului pentru exces de putere, ca şi pe cea a contenciosului în anulare ( cu cele patru motive de anulare: incompetenţa, viciul de formă, deturnarea de putere şi violarea legii ), sistemul românesc a consacrat o formă a contenciosului administrativ de plină jurisdicţie, considerat mai puţin eficient, mai sărac în consistenţa sa juridică; astfel, o serie de

19

Page 20: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

concepte juridice, cum ar fi abuzul, reaua-credinţă sau deturnarea puterii administraţiei rămân nedefinite;

- promulgarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a adus o schimbare esenţială în sistemul de drept românesc, propunând o instituţie esenţială într-un stat de drept; dar trebuie să constatăm că, din păcate, în sistemul nostru de drept jurisprudenţa nu este considerată izvor de drept; legea accentuează latura subiectivă a contenciosului, recunoscând capacitatea juridică a unor autorităţi de a recurge la el pentru apărarea intereselor publice, sau a intereselor legitime publice

C. RAPORTURILE DINTRE LEGALITATEA EUROPEANĂ ŞI LEGALITATEA INTERNĂ

- sistemul de drept comunitar, influenţa acestuia asupra sistemelor juridice naţionale, sunt puse în valoare dacă analizăm raporturile dintre dreptul creat de Uniunea Europeană şi dreptul intern al statelor; în esenţă, analizăm gradul de influenţă al dreptului intern de către dreptul comunitar;

- legalitatea europeană, în raport cu izvoarele dreptului şi principiile acestuia, constituie un factor perturbator în raport cu izvoarele de drept tradiţionale; trebuie respinsă teza absolutistă, cea care acordă valoare absolută şi primat exclusiv dreptului comunitar; dar vom releva caracteristicile sale:

1. principala caracteristică a dreptului comunitar este autonomia sa, întrucât are menirea de a permite structurarea ansamblului raporturilor sale cu sistemele de drept naţionale, precum şi integrarea şi coordonarea acestora în scopul uşurarea aplicabilităţii dreptului comunitar în ordinea internă a statelor, dar şi pentru stabilirea locului şi autorităţii sale în contextul naţional;

- autonomia ordinii juridice comunitare nu exclude, în nici un caz, colaborarea cu sistemele juridice naţionale; colaborarea este utilă şi necesară suplinind eventualele lacune sau deficienţe de ordin legislativ intern;

2. a doua caracteristică a dreptului comunitar o constituie

aplicabilitatea directă, relevând o altă latură a raporturilor acestuia cu dreptul intern al statelor membre; ea a fost decisă de CJCE astfel: “ regulile dreptului comunitar, stabilite de tratatul însuşi sau în baza procedurilor pe care le-a instituit, se aplică pe deplin în acelaşi moment şi cu efecte identice pe întreaga întindere a teritoriului comunităţii”

20

Page 21: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- CJCE a mai statuat că: “Tratatele au putere obligatorie prin ele însele în cadrul ordinii juridice aplicabile pe teritoriul fiecăruia dintre statele membre”; decizia vizează atât dreptul comunitar originar cât şi dreptul derivat şi presupune aplicarea fără nici o exigenţă în ceea ce priveşte transformarea, receptarea un eventual ordin de aplicare, şi nici a publicări lor de către autorităţile naţionale

- punerea în aplicare a dreptului comunitar, trebuie să permită aplicarea imediată şi efectivă a acestor norme juridice, eliminându-se orice formalitate de ordin legislativ ( ratificare, preluare şi transformare);

3. a treia caracteristică, este efectul direct al normelor sale; el numai că se integrează automat în dreptul intern, ci are şi aptitudinea generală de a completa în mod direct patrimoniul juridic al particularilor cu drepturi subiective obligatorii în relaţiile cu statele şi cu alţi particulari;

4. a patra caracteristică, constă în prioritatea dreptului comunitar, întrucât i se conferă o eficacitate specială, prin soluţionarea tranşantă a situaţiei de concurs eventul cu normele interne.

21

Page 22: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

CAPITOLELE IV - VI

RESPONSABILITATEA ŞI RĂSPUNDEREA JURIDICĂ ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV

A. ELEMENTELE INFRASTRUCTURI ETICE A FUNCŢIEI PUBLICE

1. CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE

- funcţia executivă a statului se realizează prin organele administraţiei publice şi a serviciilor publice, care cuprind funcţiile publice, deci competenţele, atribuţiile şi responsabilităţile speciale şi exclusive, stabilite doar prin lege, necesare realizării intereselor generale ale societăţii;

- aceste autorităţi îndeplinesc funcţii de autoritate publică, de drept public, ce implică exerciţiul autorităţii de stat, prin intermediul persoanelor ce le ocupă - funcţionarii publici – care deţin drepturi şi obligaţii cu caracter etic şi moral, scrise sau nescrise, circumscrise noţiunii de etică a profesiei de FP;

- datoria esenţială a FP este servirea interesului public; obligaţiile sale etice şi morale decurg din scopul exercitării funcţiei publice: slujirea societăţii şi a cetăţenilor; respectarea lor capătă dimensiuni stricte, ale căror consecinţe, urmare ignorării, respectării sau a nerespectării lor, se plasează în cadrul elementelor de răspundere disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz;

- obligaţiile FP, unele cu valoare de principii, au fost sancţionate prin lege sub forma unor îndatoriri, denumite norme de conduită; ele sunt obligatorii, întrucât asigură buna funcţionare a autorităţilor publice, creşterea calităţii, eficienţei şi eficacităţii serviciului public, mai buna administrare a interesului public, eliminarea birocraţiei şi a corupţiei din administraţia publică;

2. PRINCIPIILE CARE GUVERNEAZĂ CONDUITA PROFESIONALĂ A FUNCŢIONARULUI PUBLIC

22

Page 23: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

2.1. PROBITATEA: defineşte corectitudinea, îndeplinirea corectă şi completă a atribuţiilor profesionale,de serviciu; FP poate îndeplini funcţia cât timp înţelege că acea funcţie, cu responsabilităţile şi puterile ei, reprezintă o îndatorire sfântă pentru el ; orice excepţii, motivaţii sau criterii invocate pentru a justifica neîndeplinirii acesteia reprezintă lipsă de probitate;

2.2. DEMNITATEA: derivă, ca sens şi conţinut, din sintagma funcţie publică, în sensul de reprezentare a unui organ al statului în relaţiile cu ceilalţi; caracterul public al activităţii, importanţa socială a acesteia şi semnificaţia posturii de reprezentant al puterii publice îi interzice FP adoptarea oricărui fel de tip comportament, ci doar pe acela care derivă din postura de agent public demn, echilibrat, modest,corect, onest, cinstit şi incoruptibil; acest tip de conduită îi interzice să se comporte ca ceilalţi, să pretindă sau să accepte avantaje pentru el sau pentru alţii; fiind salarizat de către stat, el trebuie să manifeste abţinere şi ponderare, întrucât moral el se bucură de un prestigiu şi de o autoritate, ce nu trebuie întinate prin acte sau gesturi degradante;

2.3. SUBORDONAREA: presupune obligaţia de executa ordinele şi dispoziţiile primite de la şefii ierarhici, exceptând dreptul de a nu executa ordinului vădit ilegal sau prin a cărui executare s-ar prejudicia grav interesele fundamentale ale cetăţenilor; în aceste situaţii, FP este obligat să anunţe, în scris, conducerea autorităţii cu privire la motivele refuzului de a executa acel ordin; corelativ, şefii ierarhici poartă întreaga răspundere pentru legalitatea ordinelor transmise subordonaţilor;

2.4. RESPECTUL FAŢĂ DE FUNCŢIE: presupune obligaţia de a respecta funcţia în limitele competenţelor acesteia; FP nu trebuie să-şi depăşească atribuţiile de serviciu, respectiv atribuţiile fixate prin fişa postului; inclusiv interdicţia de a prelua cereri pe care nu are competenţa de a le rezolva dau de a interveni pentru rezolvarea unei asemenea cereri;

2.5. NEUTRALITATEA POLITICĂ: literatura şi practica occidentală conţine două opinii contrare: una consideră AP anexă a politicului şi admite înregimentarea politică a FP, cea de a doua consideră că FP trebuie să execute doar deciziile politice devenite lege, fără a participa la viaţa politică; practica românească a adoptat o soluţie de mijloc, comparativ cu cele două curente europene: pentru anumite categorii de FP este interzisă activitatea politică( cei

23

Page 24: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

ce fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici, militarii, magistraţii, poliţiştii), pentru ceilalţi este interzis să facă parte din organele de conducere ale partidelor politice şi/ sau să facă politică la locul de muncă;

2.6. INTERDICŢIA CUMULULUI DE FUNCŢII PUBLICE: rezultă din ideea de unicitate a funcţiei publice, a acelui ansamblu de atribuţii ce corespunde unui interes public pe care FP trebuie să-l satisfacă pe deplin; nimeni nu poate fi investit decât cu o funcţie publică retribuită de stat la nivel central, la judeţ, la oraş sau comună cu salariu, diurnă sau orice altă indemnizaţie; în occident, se consideră că, în general, un FP nu poate avea interese contrarii AP şi deci nu poate desfăşura activităţi lucrative în scop personal; totuşi s-au admis derogări pentru activităţi de creaţie artistică, literară, ştiinţifică, activitate de consultanţă specializată ce nu au legătură cu AP, exploatare brevetelor de invenţii; la noi, cumulul de funcţii este permis doar pentru domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice sau al creaţiei literar-artistice; regula este interdicţia de a desfăşura alte activităţi remunerate sau neremunerate.

- în ceea ce priveşte cumulul de funcţii administrative, un funcţionar, angajat principal într-un serviciu public, ar putea desfăşura temporar/parţial o activitate remunerată pentru un alt serviciu public al AP cu două condiţii:

- să se încadreze în limitele plafonului de venituri prevăzut de legea salarizării;

- să aibă acordul autorităţii administrative pentru care lucrează.

2.7. Doctrina şi legile statelor democratice au promovat o serie de alte principii care definesc cu mai multă fidelitate conţinutul exercitării unei funcţii publice, conduita cerută unui funcţionar public; şi legislaţia românească invocă următoarele principii care stau la baza funcţiei publice:

- legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea;- egalitatea de tratament;- transparenţa;- eficienţa şi eficacitatea;- responsabilitatea, conformă prevederilor legii;- orientarea către cetăţeni;- stabilitatea în exercitarea funcţiei publice;- subordonarea ierarhică;

24

Page 25: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

3. ELEMENTELE INFRASTRUCTURII ETICE IN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

- reprezintă metode, sisteme şi condiţii care oferă impulsuri pentru profesionalizarea AP şi adoptarea unor înalte standarde de conduită pentru funcţionarii publici;- elementele cheie ale infrastructurii etice sunt următoarele:

* un cadru juridic complet şi explicit: legi şi alte normative prin care să fie definite standardele minimale ale conduitei pe care trebuie să le respecte un FP, incluzând reglementarea conflictului de interese, regimul incompatibilităţilor cu alte funcţii, interdicţiilor şi al restrângerilor, precum şi metodele de implementare a standardelor, de monitorizare a respectării şi de sancţionare a nerespectării; * mecanisme eficiente de responsabilizare a funcţionarilor publici: seturi de îndrumări privind activităţile publice, de verificare a rezultatelor înregistrate ( proceduri administrative, de audit, de evaluare a performanţelor instituţiilor şi a FP, comisii de monitorizare); ele ar trebui să încurajeze conduita AP şi a FP şi să creeze un mediu potrivnic indisciplinei;

* codurile de conduită: ele au succes în sistemele de AP care au implementat un sistem managerial asemănător sectorului privat; ele oferă FP îndrumări, stabilesc norme de comportament obligatorii, reglementează conflictele de interese şi regimul incompatibilităţilor, oferă soluţii pentru controlul comportamentului la locul de muncă;

* un corp coordonator de conduită: sub forma unor comisii, consilii, departament; rolul de a controla, consilia, promova normele etice în AP;

* un control intern, extern şi jurisdicţional puternic,deschis şi complet;

* o societate civilă activă, care să sesizeze cu promptitudine excesele.

4. CADRUL CONCEPTUAL AL CODURILOR DE CONDUITĂ

- comportamentul funcţionarilor publici este fixat în reglementări juridice ce conţin principiile şi regulile stabilite în scopul asigurării continuităţii şi consistenţei activităţii şi a responsabilizării şi controlului asupra corpului funcţionarilor publici;

25

Page 26: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

cea mai uzitată metodă este cea a adoptării codurilor de conduită pentru diversele categorii de funcţionari publici;

- codurile de conduită pot îmbrăca diverse forme ( coduri, regulamente, norme, jurăminte) , unele venind din antichitate ( jurămintele folosite în Grecia antică); primul cod modern în SUA, în 1923; apoi, ulterior scandalului Watergate, cele mai multe dintre statele componente ale SUA au adoptat coduri pentru funcţionarii publici; toate statele democratice au impus regula adoptării şi utilizării codurilor de conduită;

- Scopurile adoptării codurilor de conduită sunt următoarele:- promovarea conduitei etice a FP şi înfrânarea

comportamentului neprofesionist al acestuia;- fixarea standardelor în raport de care să poată fi stabilit

comportamentul non-etic;- reglementarea situaţiilor dificile privind procesul de

luare a deciziilor;- precizarea obligaţiilor, responsabilităţilor şi a drepturilor

FP;- stimularea şi creşterea importanţei profesiei de FP;- o declaraţie de principiu care să indice existenţa,

necesitatea şi importanţa respectivului corp profesional;- stabilirea unui contract între FP şi cetăţeni; - o declaraţie privitoare la dezvoltarea şi perfecţionarea

continuă a acestui corp al funcţionarilor publici;- legitimarea normelor profesionale şi justificarea

sancţiunilor aplicabile în situaţia încălcării normelor deontologice;- îmbunătăţirea mediului de lucru al FP;- facilitarea deciziilor în situaţii de incompatibilitate şi de

conflict de interese;- crearea cadrului legal de îmbunătăţire a calităţii

serviciilor publice; - pot completa sau suplini cultura organizaţională a AP.

B. RĂSPUNDEREA JURIDICĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

1. CONCEPTUL ŞI EVOLUŢIA RĂSPUNDERII JURIDICE A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

- ele pot fi studiate şi apreciate numai în raport cu evoluţia şi caracterul statului; forma de guvernământ are rolul determinant, prin felul de abordare a realităţilor politice, economice, sociale, culturale, etice şi morale din partea legiuitorului;

26

Page 27: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- democraţiile romană şi grecească au impus primele forme de responsabilitate a statului şi dreptul de anulare a hotărârilor consulilor de către popor; epoca feudală a fost mai ostilă ideii de responsabilitate a puterii( regii erau trimişii divinităţii pe pământ, deţineau toate pârghiile puterii, nu putea greşi în faţa supuşilor);

- între secolele XVIII - XX, dominant a fost principiul iresponsabilităţii puteri publice, statul fiind considera o putere infailibilă şi superioară tuturor, aflată deasupra tuturor, care nu putea graşi şi nici nu trebuia tras la răspundere; cu timpul, daca un act era prejudiciabil, singurul vinovat era agentul emitent;

- în epoca modernă, teoriile liberale şi contractualiste au introdus noi abordări ale responsabilităţii şi ale răspunderii juridice: cea mai importantă este acceptarea principiului egalităţii cetăţenilor în faţa serviciilor publice; statul trebuie să vină în întâmpinarea cetăţenilor prin acţiunile sale, să îi protejeze, să nu constituie în obstacole în calea realizării drepturilor acestora; este vorba despre un stat responsabil el însuşi atunci când un funcţionar greşeşte: fie numai el, fie numai funcţionarul, fie în cadrul unei răspunderi solidare; răspunderea trebuie să fie promptă şi îndestulătoare;

2. CONSIDERAŢII PRIVIND RESPONSABILITATEA FUNCŢIONARILOR PUBLICI ÎN ROMÂNIA

- sediul actual al materiei este reprezentat de art. 70-79 din Legea nr. 188/1999 şi completările aduse de Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei;

- specificul răspunderii juridice de drept administrativ este dat de:

- faptul ilicit săvârşit de funcţionarul public;- circumstanţierea locului, timpului şi a modului de

săvârşire a faptului ilicit;- calificarea subiectului activ, din punct de vedere al

săvârşirii faptei, care trebuie să aibă calitatea de funcţionar public sau de autoritate publică şi pasiv,al acestora, din punct de vedere al răspunderii juridice;

- sunt considerate fapte care atrag răspunderea juridică a funcţionarilor publici doar acele fapte ilicite care îndeplinesc cumulativ condiţiile:

- sunt fapte care intră, potrivit legii, în sfera ilicitului;- sunt fapte săvârşite cu vinovăţie;

27

Page 28: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- sunt fapte generatoare de prejudicii;- există o legătura de cauzalitate între săvârşirea faptei

şi producerea prejudiciului;- subiectul activ, al săvârşirii, si pasiv, al răspunderii

juridice, este un funcţionar public;- faptul ilicit, izvor al răspunderii juridice, este săvârşit

pe timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile de serviciu ale autorului faptei ilicite generatoare de prejudicii.- responsabilitatea funcţionarilor publici în exercitarea atribuţiilor de serviciu presupune adoptarea unei anumite discipline, atitudini, conduite şi garanţii bine reglementate de normele juridice; îndeplinirea cu bună credinţă a sarcinilor şi preocuparea pentru perfecţionarea activităţii reprezintă valoarea supremă a responsabilităţii;

- disciplina se referă la ansamblul regulilor de purtare impuse membrilor unei colectivităţi, legate direct de atribuţiile serviciului desfăşurat, care asigură bunul mers al acelei colectivităţi sau autorităţi; ea se referă la totalitatea regulilor de comportare şi de ordine obligatorii pentru toţi membrii colectivităţii;

- responsabilitatea şi răspunderea juridică a funcţionarului public reprezintă cheile de boltă ale bunei funcţionări a unui serviciu public şi a întregii AP;

- avem în vedere doar elementele răspunderii juridice administrative, care îmbracă mai multe forme şi trebuie să se regăsească intr-un act normativ, act care trebuie să reglementeze:

- obligaţia ce revenea funcţionarului public şi/sau serviciului public administrativ;

- sancţiunea aplicabilă funcţionarului public şi/sau serviciului public ce încalcă obligaţia din actul normativ;

- organul competent să constate abaterea şi să aplice sancţiunea;

- căile de atac şi organele competente să soluţioneze cererile celor care se consideră neîndreptăţiţi de sancţiunile aplicate acestora.

3. RESPONSABILITATEA ŞI RĂSPUNDEREA JURIDICĂ ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV ROMÂNESC

- responsabilitatea este instituţia juridică prin care se instituie răspunderea persoanelor de drept public pentru actele şi faptele juridice ilicite pe care le săvârşesc în elaborarea,

28

Page 29: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

organizarea şi executarea atribuţiilor derivate din lege, personal sau prin alte persoane ori prin lucruri aflata în administrarea lor;

- răspunderea juridică reprezintă răspunderea concretă a persoanei juridice sau fizice, stabilită de o autoritate competentă( administrativă sau judecătorească) în cadrul unei proceduri stabilite de lege, prin aplicarea unei sancţiuni ( civile, disciplinare, contravenţionale sau penale) şi prin anulare actului ilicit, înlăturarea stării de fapt ilegale, restabilirea situaţiei de fapt anterioare şi stabilirea despăgubirilor pentru repararea prejudiciului cauzat de faptul ilicit;

- răspunderea juridică nu trebuie confundată cu sancţiunea; sancţiunea neconcretizată are un caracter generic, ipotetic, ca element al normei juridice şi nu se concretizează decât atunci când se naşte raportul juridic generat de actul sau faptul ilicit săvârşit de o persoană fizică sau juridică, act sau fapt producător de pagube;

- sancţiunea şi celelalte măsuri reparatorii sunt concretizate de autoritatea competentă , în cadrul unei proceduri, şi se îndreaptă împotriva făptuitorului, în raport de natura, forma şi pericolul social reprezentat de faptul încriminat;

- pentru a ajunge la definirea noţiunii de responsabilitate administrativă, trebuie luate în considerare toate elementele necesare şi anume:

- specificitatea responsabilităţii şi a răspunderii administrative, comparativ cu sfera generală a acestora in dreptul comun;

- raportarea doar la acea responsabilitate şi la acea răspundere care derivă numai din normele juridice de drept administrativ, respectiv din normele care vizează organizarea executării şi executarea in concret a legii;

- constatarea faptului că responsabilitatea şi răspunderea juridică administrativă apare numai ca urmare a unui fapt ilicit;

- responsabilitatea şi răspunderea juridică de drept administrativ sunt guvernate de principiile specifice ale acestor instituţii: subordonarea ierarhică, supremaţia interesului public, îndeplinirea necondiţionată a serviciului public, celeritatea actului administrativ, concordanţa între competenţă şi responsabilitate, epuizarea căilor administrative pentru a se ajunge la transformarea responsabilităţii în răspundere juridică, condiţiile responsabilităţii şi răspunderii juridice de drept administrativ sunt fixate unilateral, pe baza şi în executarea legii;

29

Page 30: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- unii autori consideră că răspunderea administrativă cuprinde totalitatea normelor ce reglementează răspunderea juridică a celor care nesocotesc şi încalcă normele dreptului administrativ, adică acele norme care reglementează raporturile sociale ce apar între organele administraţiei publice în realizarea sarcinilor de putere executivă, precum şi între aceste organe şi particulari (persoane fizice sau juridice);

- noi opinăm astfel: responsabilitatea administrativă este instituţia juridică prin care o persoană de drept public este declarată de către legiuitor potenţial responsabilă pentru întreaga activitate, inclusiv pentru actele şi faptele administrative producătoare de prejudicii sau de pericole şi pe care le-ar putea comite pe timpul organizării executării şi a executării în concret a legii, fie personal, fie prin funcţionarii săi publici ori prin lucrurile aflate în administrarea sa;

- prin comparaţie, răspunderea juridică administrativă este forma de răspundere juridică stabilită concret de autoritatea competentă, în urma unei proceduri legale, prin aplicarea sancţiunii, însoţită sau nu de anularea actului ilicit, înlăturarea stării de fapt ilegale, reconstituirea stării de fapt anterioare şi stabilirea măsurilor de reparare a prejudiciului cauzat prin actul sau faptul ilicit, după caz;

- rezultă, fără echivoc,faptul că fundamentul responsabilităţii şi al răspunderii administrative se regăseşte in normele dreptului administrativ: Constituţia, celelalte legi şi actele normative emise de către autorităţile publice abilitate, în domeniul strict rezervat acestora prin lege;

- mai mult, deducem că temeiul răspunderii administrative se bazează pe: prevederile actelor normative referitoare la răspundere, procedura înfăptuirii acesteia, organele competente să constate şi să aplice sancţiunea, săvârşirea actului sau faptului ilicit generator de răspundere civilă, contravenţională, disciplinară sau penală, hotărârea judecătorească ori actul autorităţii publice competente prin care s-a stabilit răspunderea juridică şi s-a aplicat sancţiunea

4. FORMELE RĂSPUNDERII JURIDICE ADMINISTRATIVE

- putem analiza şi clasifica formele răspunderii juridice administrative după criterii diverse:

a) după criteriul naturii juridice a răspunderii:- răspunderea juridică disciplinară;- răspunderea juridică contravenţională;

30

Page 31: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- răspunderea juridică civilă;- răspunderea juridică penală;

- primele trei apar ca urmare a încălcării unor valori pe care statul a înţeles să le ocrotească prin norme sancţionatorii, stabilind şi o gradualitate funcţie de gravitatea faptei, de valoarea atinsă şi de gradul de pericol social al faptei imputabile;

b) după criteriul ramurii de drept în care pot fi încadrate normele juridice care pot fi încălcate, încălcare care atrage răspunderea juridică a autorităţii sau funcţionarului public vinovat:

- răspunderea juridică de drept public:- disciplinară;- contravenţională;- penală;

- răspunderea juridică de drept civil.

31

Page 32: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

CAPITOLELE VII - VIII

FORMELE RĂSPUNDERII JURIDICE A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

A. FORMELE RĂSPUNDERII JURIDICE ADMINISTRATIVE

- putem analiza şi clasifica formele răspunderii juridice administrative după criterii diverse:

a) după criteriul naturii juridice a răspunderii:- răspunderea juridică disciplinară;- răspunderea juridică contravenţională;- răspunderea juridică civilă;- răspunderea juridică penală;

- primele trei apar ca urmare a încălcării unor valori pe care statul a înţeles să le ocrotească prin norme sancţionatorii, stabilind şi o gradualitate funcţie de gravitatea faptei, de valoarea atinsă şi de gradul de pericol social al faptei imputabile;

b) după criteriul ramurii de drept în care pot fi încadrate normele juridice care pot fi încălcate, încălcare care atrage răspunderea juridică a autorităţii sau funcţionarului public vinovat:

- răspunderea juridică de drept public:- disciplinară;- contravenţională;- penală;

- răspunderea juridică de drept civil.

B. RĂSPUNDEREA JURIDICĂ DISCIPLINARĂ

- analizăm pe scurt, aici, răspunderea juridică disciplinară, deoarece îi vom aloca ulterior un spaţiu mai larg, într-un curs dedicat exclusiv;

- această formă a răspunderii juridice este prevăzută în Statutul funcţionarilor publici şi intr-o serie de legi speciale, destinate unor categorii aparte de funcţionari publici;

32

Page 33: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- Statutul defineşte astfel răspunderea disciplinară: încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarul public a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine şi a normelor de conduită profesională şi carieră prevăzute de lege; el completează şi prevede că aceste încălcări constituie abateri disciplinare şi atrag răspunderea disciplinară a acestora;

- rezultă, fără echivoc, faptul că temeiurile răspunderii disciplinare sunt numai faptele expres prevăzute de lege ca fiind abateri disciplinare, celelalte încălcări cu efecte specifice păgubitoare putând îmbrăca formă contravenţională, civilă sau penală, după caz;

- aşadar, abaterea disciplinară derivă din normele legale care definesc abaterea şi precizează elementele constitutive ale acesteia ( latura obiectivă, subiectul, latura subiectivă şi sancţiunea), precum şi procedura urmată, competenţa de constatare şi de aplicare a sancţiunii disciplinare şi căile de atac împotriva sancţiunilor aplicate;

- fiind întotdeauna o faptă concretă, abaterea trebuie să întrunească toate elementele constitutive minim necesare şi pe cele circumstanţiale: subiect, latură subiectivă, obiect, latura obiectivă şi sancţiunea;

1. Elementele constitutive ale abaterii disciplinare:

- subiectul: în dreptul administrativ, subiectul abaterii şi al răspunderii disciplinare este întotdeauna funcţionarul public, adică persoana fizică care este numită, în condiţiile legi, într-o funcţie publică, de demnitate publică sau de autoritate publică, incluzându-i şi pe funcţionarii publici delegaţi sau detaşaţi;

- obiectul: în dreptul administrativ, obiectul abaterii disciplinare îl constituie valoarea socială lezată prin acţiunea sau inacţiunea funcţionarului public, aceasta rezultând din conţinutul normei juridice care prevede abaterea disciplinară şi sancţiunea aplicabilă în cazul încălcării ei;

- latura obiectivă: în dreptul administrativ, latura obiectivă are caracter legal descriptiv, în sensul că, pentru fiecare tip de faptă considerată abatere disciplinară, legea precizează, descrie, explică acţiunile sau inacţiunile apreciate ca fiind abateri, precum şi elementele circumstanţiale de timp şi de loc ale săvârşirii acestora;

33

Page 34: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- latura subiectivă: în dreptul administrativ, latura subiectivă defineşte vinovăţia autorului, fie că se prezintă sub forma intenţiei directe sau indirecte, fie sub forma culpei din uşurinţă sau a culpei simple

2. Trăsăturile abaterii disciplinare:

- aceste trăsături, specifice dreptului administrativ, prezentate şi detaliate anterior, sunt următoarele:

- este o răspundere de drept public, spre deosebire de răspunderea disciplinară din dreptul muncii, care este o răspundere disciplinară de drept privat;

- intervine numai atunci când este săvârşită o faptă calificată ca abatere prin normele dreptului administrativ, deci care apare în raporturile juridica de drept public;

- subiectul activ al faptei care constituie abatere disciplinară este necondiţionat şi întotdeauna un funcţionar public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituţia publică la care acesta este încadrat;

- procedurile de constatare, aplicare şi de contestare a sancţiunii disciplinare sunt supuse unor norme speciale, expres precizate de lege;

- abaterile şi sancţiunile disciplinare sunt prevăzute prin normele imperative cu putere de lege

3. Faptele care constituie abateri disciplinare:

- în definirea îndatoririlor pe care le consideră abateri disciplinare, legiuitorul s-a oprit numai asupra următoarelor:

- întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;- neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;- absenţe nemotivate de la serviciu;- nerespectarea, în mod repetat, a programului de lucru;- intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor

cereri în afara cadrului legal;- nerespectarea secretului profesional sau a

confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;

34

Page 35: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;

- desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;

- refuzul de a îndeplinii atribuţiile de serviciu;- încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri,

incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţiile impuse funcţionarilor publici;

- stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în vederea soluţionării cererilor acestora.

4. Sancţiunile ce pot fi aplicate funcţionarilor publici:

- statutul funcţionarilor publici - adevăratul sediu al materiei în domeniu – stipulează că sancţiunile care pot fi aplicate funcţionarilor publici sunt următoarele:

a) mustrarea scrisă;b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o

perioadă de până la 3 luni;c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de

salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de 1 – 3 luni;

d) trecerea într-o funcţie inferioară,pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului;

e) destituirea din funcţie. 5. Considerentele pentru individualizarea sancţiunii

aplicate:- sunt necesare pentru eliminarea subiectivismului, arbitrariului

sau abuzului în procesele de constatare, cercetare şi aplicare a sancţiunii; acestea sunt:

a) cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare;b) împrejurările în care aceasta a fost săvârşită;c) gradul de vinovăţie al funcţionarului public;d) consecinţele abaterii;e) comportarea generală în serviciu a funcţionarului

public;f) existenţa în antecedentele funcţionarului public vinovat

a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate.

6. Procedura de constatare şi de aplicare a sancţiunilor:

35

Page 36: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- este prevăzută de SFP şi de HG nr. 121072003; ambele stipulează că sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei şi după audierea funcţionarului public considerat vinovat, sens în care în cadrul autorităţilor publice se constituie comisii de disciplină, competente să cerceteze faptele sesizate şi să propună o sancţiune, exceptând mustrarea care poate fi aplicată direct de către conducătorul autorităţii, la propunerea şefului compartimentului de resurse umane;

- activitatea comisiei se bazează pe respectarea unor principii şi anume:

- prezumţia de nevinovăţie: FP este considerat nevinovat atâta timp cât vinovăţia nu a fost dovedită;

- garantarea dreptului la apărare: se recunoaşte dreptul de a fi audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa şi de a fi asistat de un apărător sau de un reprezentant;

- celeritatea procedurii: obligaţia de a proceda fără întârziere la soluţionarea cauzei cu respectarea procedurii disciplinare;

- contradictorialitatea: asigurarea posibilităţii, pentru FP incrimina, de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea imputată cu care fost sesizată comisia;

- proporţionalitatea: trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii, circumstanţele comiterii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă;

- legalitatea sancţiunii: comisia poate propune doar o sancţiune prevăzută de lege;

- unicitatea sancţiunii: pentru o abatere disciplinară nu poate fi aplicată decât o singură sancţiune disciplinară.

7. Conţinutul cercetării disciplinare :

- cercetarea unei abateri presupune îndeplinirea următoarelor acte:

a) audierea persoanei care a formulat sesizarea; b) audierea funcţionarului public a cărui faptă constituie

obiectul sesizării; c) audierea oricăror alte persoane ale căror declaraţii pot

înlesni soluţionarea cazului; d) culegerea informaţiilor considerate necesare pentru

rezolvarea cazului, prin mijloacele prevăzute de lege; e) administrarea probelor, precum şi verificarea documentelor

şi a declaraţiilor prezentate.

36

Page 37: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- raportul comisiei de disciplină va conţine:descrierea faptei care constituie abatere disciplinară; precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplină; motivele pentru care au fost înlăturate eventualele apărări formulate de funcţionar pe timpul cercetării disciplinare; temeiul legal în baza căruia este aplicată sancţiunea; termenul în care sancţiunea disciplinară poate contestată şi instanţa competentă la care actul administrativ prin care s-a dispus sancţiunea disciplinară poate fi contestat.

- sancţiunea disciplinară se aplică prin actul administrativ de sancţionare al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, emis în cel mult 5 zile de la data primirii raportului comisiei şi se comunică în 15 zile de la data emiterii acestuia.

37

Page 38: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

CAPITOLELE IX-X

CELELALTE FORME ALE RĂSPUNDERII JURIDICE A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

1. RĂSPUNDEREA CONTRAVENŢIONALĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

1.1. Sediul materiei:

- Sediul materiei îl regăsim în Statutul funcţionarilor publici şi în alte legi speciale referitoare la unele categorii de funcţionari publici, completate cu dreptul comun, respectiv Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiei;

- Statutul precizează că răspunderea funcţionarilor publici se angajează în situaţia în care aceştia săvârşesc o contravenţie în timpul şi în legătură cu serviciul iar sancţiunile aplicabile sunt avertismentul sau amenda;

1.2. Elementele constitutive ale contravenţiei:

- obiectul răspunderii contravenţionale: valorile sociale apărate de lege ce se regăsesc în normele care prevăd contravenţiile şi sancţiunile aplicabile;

- subiectul contravenţiei: subiectul activ şi culpabil al contravenţiei este, în mod necondiţionat, fie un funcţionar public, îndeobşte, respectiv persoana fizică numită în temeiul legii într-o funcţie publică, pentru atribuţii ce aparţin direct şi în exclusivitate acestuia, fie o autoritate sau o instituţie publică, în calitate de persoană juridică, pentru acele atribuţii care aparţin acesteia:

- latura obiectivă: constă în acţiuni sau inacţiuni ale funcţionarilor publici; ele sunt prevăzute de lege mai întotdeauna, fiind calificate şi delimitate astfel de legiuitor, atunci când pericolul social al acestora este mai redus decât în cazul infracţiunilor;

- constatarea contravenţiilor săvârşite de funcţionarii publici se poate face de către organele care exercită controlul administrativ extern de specialitate asupra activităţii acestora, între care menţionăm următoarele: Curtea de Conturi,

38

Page 39: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

Inspectoratele pentru Situaţii de Urgenţă, Poliţia Sanitar - Veterinară ş.a.;

- faptele, pentru a căror încălcare împotriva funcţionarilor publici pot fi aplicate sancţiuni contravenţionale, sunt prevăzute în actele normative care reglementează domeniile de activitate ce au tangenţă cu atribuţiile şi responsabilităţile funcţionarilor publici în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice în care funcţionează aceştia;

- procesul – verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii ( avertismentului sau a amenzii) poate fi atacat cu o contestaţie la judecătoria în a cărei rază de acţiune ( circumscripţie) îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care activează funcţionarul public sancţionat contravenţional; termenul în care funcţionarul public sancţionat contravenţional are dreptul să introducă contestaţia împotriva procesului – verbal este de 15 zile de la data comunicării procesului verbal;

2. RĂSPUNDEREA CIVILĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

2.1. Sediul materiei:

- această formă a răspunderii juridice este reglementată expres de Statutul funcţionarilor publici ( în art. 78 şi 79 ) şi în legi şi/sau statute speciale, pentru diverse categorii de funcţionari publici, uneori alături de răspunderea patrimonială, materială a acestora; întrucât în actuala formă nu se face nici o precizare cu privire la răspunderea patrimonială a funcţionarilor publici, în situaţiile în care aceştia, prin fapte proprii, aduc prejudicii autorităţii sau instituţiei la care sunt încadraţi, credem că în situaţiile de acest gen se aplică regulile dreptului civil;

- sediul materiei pentru situaţia în care se plătesc despăgubiri pentru pagube unor terţe persoane, în calitate de comitent, se regăseşte în art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004;

2.2. Caracteristicile răspunderii civile a funcţionarului public

- răspunderea civilă a funcţionarului public pentru prejudiciul adus autorităţii sau instituţiei la care este încadrat are trăsături comune cu răspunderea din dreptul muncii dar şi o serie de particularităţi:

- persoana care a creat prejudiciul trebuie să fie un funcţionar public, prejudiciul să se fi produs cu ocazia exercitării

39

Page 40: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu acestea iar calitatea de funcţionar public să fi fost deţinută la data producerii prejudiciului;

- răspunderea civilă a funcţionarului public este întotdeauna o răspundere individuală, nu solidară, cu excepţia situaţiei în care funcţionarul public cheamă în garanţie, potrivit Legii contenciosului administrativ, pe superiorul său ierarhic de la care a primit dispoziţia sau ordinul scris care aplicat a creat prejudiciul;

- răspunderea civilă a funcţionarului public faţă de autoritatea sau instituţia publică în care este încadrat poate intervenii în două situaţii:

¤ pentru pagube produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care este încadrat, sau

¤ pentru nerestituirea în termen legal a sumelor care i-au fost acordate necuvenit; în această situaţie, vinovăţia nu se prezumă, ea trebuind să fie dovedită de către de autoritatea sau instituţia publică în care este încadrat, cu excepţia funcţionarilor publici care îndeplinesc atribuţii de gestiune;

¤ pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică în care este încadrat în calitate de comitent, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti rămase definitive şi irevocabile;

- funcţionarul public, spre deosebire de salariatul obişnuit, care răspunde efectiv numai pentru prejudiciul material, răspunde şi pentru prejudiciul moral suferit de persoana care se consideră lezată prin acţiunea sau inacţiunea acestuia;

- răspunderea civilă a funcţionarului public, în sensul prevăzut în Statutul funcţionarilor publici, poate fi cumulată cu răspunderea disciplinară, contravenţională şi/sau penală, după caz;

- repararea pagubelor produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice, precum şi recuperarea sumelor acordate necuvenit funcţionarului public se efectuează prin emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau dispoziţii de imputare, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată din partea funcţionarului implicat iar pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, direct pe baza hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile;

- Statutul funcţionarilor publici prevede termenul maxim până la care poate fi emis ordinul sau dispoziţia de imputare, acesta fiind de cel mult trei ani de la data producerii prejudiciului; de asemenea, în raport cu data constatării prejudiciului, acest ordin sau dispoziţie de imputare trebuie emis/ă în cel mult 30 de zile de la constatare; astfel, pentru a fi legal acel ordin sau dispoziţie, este

40

Page 41: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

necesară respectarea ambelor termene: de cel mult trei ani de la data comiterii prejudiciului şi de 30 de zile de la data constatării acestuia; constatarea pagubei se poate face pe toată perioada de trei ani, chiar şi în ultima zi a termenului, când trebuie emis/ă şi ordinul sau decizia de imputare;

- în situaţia în care autoritatea sau instituţia publică plăteşte despăgubiri pentru pagube produse unor terţe persoane, în calitate de comitent, potrivit art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, acţiunile în justiţie în materia contenciosului administrativ pot fi formulate direct împotriva funcţionarului public ori a autorităţii sau instituţiei publice pârâte care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii dacă se solicită plata unei despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere; terţul păgubit poate alege între trei posibilităţi de acţionare: fie împotriva autorităţii, fie a funcţionarului, fie împotriva amândurora, pentru a răspunde solidar;

2.3. Temeiul răspunderii autorităţii sau instituţiei publice

- acest temei constă în culpa proprie, aceea de a-l nu-l fi selecţionat, recrutat, încadrat, pregătit, instruit, supravegheat, îndrumat, condus şi controlat în mod corespunzător pe funcţionarul public în exercitarea atribuţiilor de serviciu, îndeosebi în executarea actului administrativ producător de prejudicii;

- trebuie reţinut că răspunderea în solidar a autorităţii sau instituţiei publice în calitate de comitent poate interveni numai în situaţiile în care prejudiciul a fost urmarea unui act emis în exercitarea atribuţiilor de serviciu de către un funcţionar sau a refuzului neîntemeiat de a emite un act, nu şi de acte sau acţiuni ale acestuia care nu au legătura cu calitatea de funcţionar public şi cu atribuţiile de serviciu prevăzute în fişa postului, când se pune problema răspunderii individuale a funcţionarului, exclusiv în condiţiile prevăzute de dreptul civil;

- problema răspunderii funcţionarul public şi a autorităţii sau instituţiei publice se pune doar în situaţia în care terţul solicită despăgubiri; de aceea, în situaţia în care acţiunea vizează doar anularea actului sau emiterea unui act administrativ neredactat în termenul legal, acţiunea este formulată numai împotriva autorităţii sau instituţiei publice, care nu mai apare cu calitatea de comitent;

- legea a prevăzut şi posibilitatea pe care o are funcţionarul public de a chema în garanţie, în instanţă, pe superiorul său

41

Page 42: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

ierarhic de la care a primit ordinul scris de a semna actul care a produs prejudicii materiale/morale, situaţie în care vinovăţia sa este înlăturată, chiar exclusă;

3. RĂSPUNDEREA PENALĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

3.1. Sediul materiei:

- art. 77 alineat 1 din Statutul funcţionarilor publici stipulează că răspunderea penală a funcţionarilor publici se poate angaja şi pentru infracţiunile săvârşite de aceştia în timpul sau în legătură cu atribuţiile funcţiei îndeplinite, dar în condiţiile prevăzute de legea penală;

- în mod firesc, angajarea răspunderii penale are loc în condiţiile prevăzute şi reglementate de Codul Penal, legile penale speciale şi Codul de Procedură Penală ale României;

- astfel, Codul Penal include în rândul infracţiunilor de serviciu: abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor, abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi, abuzul în serviciu contra intereselor publice, abuzul în serviciu în formă calificată, neglijenţa în serviciu, purtarea abuzivă, neglijenţa în păstrarea secretului de stat, neglijenţa în păstrarea secretului profesional, luarea de mită, primirea de foloase necuvenite, traficul de influenţă etc.;

3.2. Specificitatea calităţii de funcţionar în dreptul penal:

- potrivit prevederilor penale şi procedurale, funcţionarul public poate apărea atât ca subiect activ şi culpabil al unei infracţiuni, cât şi ca subiect pasiv al unei infracţiuni comise împotriva acestuia;

- în planul dreptului penal, noţiunea de funcţionar public are o sferă mai largă decât cea uzitată în dreptul administrativ, fiind definit ca persoana care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent de forma de investire, o însărcinare de orice natură, retribuită sau neretribuită, în serviciul uneia dintre unităţile prevăzute de art. 145 din Codul Penal; Codul penal mai asimilează

pe orice alt salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice; în sensul dreptului penal, nu are relevanţă titlul însărcinării sau modalitatea investirii: alegere, numire, repartizare, desemnare, mandatare, delegare, detaşare;

42

Page 43: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

- într-o serie de situaţii, calitatea de funcţionar constituie o formă agravantă a infracţiunii ( de exemplu, la comiterea infracţiunii de sustragere de înscrisuri);

- în foarte multe situaţii, faptele care constituie infracţiuni săvârşite de funcţionarii publici sunt aproape identice ( sub aspectul laturii obiective şi al obiectului juridic al faptei) cu cele pe care legea le defineşte ca abateri disciplinare sau contravenţii astfel încât delimitarea lor trebuie efectuată prin aprecierea gravităţii şi pericolului social al acestora;

3.3. Consecinţele acţiunii penale asupra situaţie juridice a funcţionarului public:

- in situaţia în care a fost dispusă începerea urmăririi penale sau a fost pusă în mişcare acţiunea penală pentru infracţiuni care atrage incompatibilitatea făptuitorului cu calitatea de funcţionar public, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice trebuie să dispună suspendarea funcţionarului public din funcţia publică deţinută;

- ulterior, în măsura în care Ministerul Public dispune scoaterea de sub urmărirea penală sau încetarea încetarea urmăririi penale ori instanţa de judecată dispune achitarea făptuitorului funcţionar public, suspendarea din funcţie încetează de drept, funcţionarul public va fi repus în funcţie iar autoritatea sau instituţia publică are obligaţia de a achita drepturile salariale de care acesta a fost privat;

- este normal ca, exceptând aceste infracţiuni de serviciu, funcţionarii publici să răspundă penal pentru orice altă infracţiune de drept comun săvârşită.

43

Page 44: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

CAPITOLELE XI - XIV

CONTROLUL LEGALITĂŢII ACTIVITĂŢII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

A. DEFINIREA ŞI SCOPURILE CONTROLULUI LEGALITĂŢII ACTIVITĂŢII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Administraţia publică, ca structură intermediară între puterea politică şi societatea civilă pe care o deserveşte, este activitatea indispensabilă în procesul realizării valorilor politice, având menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea necesităţilor societăţii, fiind din această cauză o activitate subordonată acestor valori.

Prin însăşi natura sa, administraţia publică necesită supunere faţă de multiplele forme de control, în vederea asigurării înfăptuirii acestor valori politice. Realizarea efectivă a misiunilor ce revin administraţiei publice, presupune desfăşurarea unui amplu proces administrativ, în deplină concordanţă cu cerinţele şi treburile societăţii, în cadrul căreia este organizată, având ca principale activităţi organizarea executării şi executarea în concret a legii. În acest context, pentru a asigura conformitatea activităţii organelor administraţiei publice cu exigenţele stabilite de forurile politice, este nevoie de instituirea unui vast şi complex control asupra acestei activităţi.

În acelaşi sens, garanţia juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra modului în care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege, de către înseşi autorităţile administrative sau de autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativă sau judecătorească.

Cuvântul control derivă din „contre – rolle”, document de verificare a rolului, astfel că, o lingă perioadă de timp, termenul a fost utilizat pentru a desemna „verificarea contabilă” pentru ca apoi să fie folosit în sensul de verificare a rezultatelor. Din acest punct de vedere, controlul apare ca o condiţie sine qua non a activităţii autorităţilor administraţiei publice, numai prin intermediul acestuia

44

Page 45: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

putându-se verifica viabilitatea deciziilor autorităţilor publice, se pot descoperi păreri, se pot gândi şi elabora soluţii superioare în practica cotidiană.

În literatura juridică română, administraţia publică este definită ca fiind acea activitate care constă în principal în organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor Constituţiei, a tuturor actelor normative şi a celorlalte acte juridice emise de autorităţile statului de drept, activitate realizată de către autorităţile administrative publice, fapt ce relevă necesitatea controlului asupra administraţiei publice. Totodată, doctrina românească, plecând de la premisa că realizarea competenţei unui organ al administraţiei publice presupune, în esenţă, transpunerea în practică a dispoziţiilor legii sau, după caz, prestarea celor mai diverse servicii publice, este posibilă numai în limitele îngăduite de lege, precum şi imperativul funcţionării administraţiei publice în spiritul exigenţelor principiului legalităţii.

Necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administraţiei publice rezidă, în principal, din însăşi raţiunea organizării şi funcţionării acesteia în cadrul statului, şi anume din misiunea de realizare în concret a valorilor politice exprimate de lege.

Suntem de acord cu opinia exprimată de Jacques Ziller, care arată că „este neîndoielnic adevărat că efectele controlului sunt ambi - valente, fiind menite să asigure că administraţia funcţionează bine, în respectul principiilor dreptului şi ale democraţiei, chiar dacă această din urmă exigenţă poate constitui adesea frânele unei acţiuni rapide şi eficace a administraţiei, generând o tensiune ce pare a fi acceptabilă într-un stat de drept. Astfel, în marea majoritate a cazurilor, controlul se cantonează, preponderent, în zona legalităţii administraţiei publice, vizându-se prin excelenta latură materială a acesteia – activitatea administrativă, fără a se neglija, însă, latura formal – organizatorică a administraţiei publice.

După opinia unor tehnicieni, în special jurişti, abordarea problemei controlului se limitează, în special, la problematica controlului actului administrativ, respectiv la controlul legalităţii în administraţia publică şi, într-o mică măsură, la controlul oportunităţii.

Aşa după cum menţionează Ioan Alexandru, ideea obligativităţii controlului de a însuma cele două laturi foarte importante considerate clasice – legalitate şi oportunitate, dar totodată, şi necesitatea acestuia de a se integra omogen în activitatea de conducere, devenind factorul principal de reflectare a realităţii modalităţilor efective de executare a deciziei administrative,

45

Page 46: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

apt să determine, în ultimă instanţă, noile decizii administrative ce se impun a fi luate, ori de modificare a celor existente.

Cerinţa intervenţiei controlului asupra structurii de administraţie publică este cu atât mai pregnantă în raport de imperativul asigurării unităţii şi coerenţei acestuia, activitatea de control incluzând, în mod firesc, şi îndrumarea, orientarea şi corectarea acţiunii organelor administraţiei statului, în vederea realizării politicii statului.

Controlul, ca fenomen semnificativ al activităţii administrative, are menirea de a măsura rezultatele acţiunii administrative în aplicarea deciziilor politice şi de a reprograma activităţile, făcând condiţiile necesare, determinând o intensificare a realizării acţiunilor administrative de natură a asigura îndeplinirea funcţiilor administraţiei publice.

Prin urmare, considerăm că problematica controlului asupra administraţiei publice izvorăşte din necesitatea asigurării îndeplinirii sarcinilor şi misiunilor fundamentale care au fost conferite ansamblului de autorităţi şi organe administrative, în procesul realizării valorilor politice statuate prin lege, în interdependenţă cu nevoia satisfacerii intereselor generale ale societăţii.

B. PRINCIPALELE FORME ALE CONTROLULUI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Având în vedere complexitatea deosebită a activităţii pe care o desfăşoară autorităţile administraţiei publice, atât la nivel central cât şi la cel local, care cuprinde toate elementele şi sectoarele vieţii economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse.

După natura juridică a autorităţii care exercită controlul administraţiei publice, putem distinge: controlul exercitat de autoritatea legislativă; controlul exercitat de autorităţile judecătoreşti şi de organele cu activitate jurisdicţională; controlul exercitat de Guvern prin autorităţile administraţiei publice, precum şi de către structurile din sistemul acestora. Sintetizând aceste forme de control, putem afirma că, în cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului – legislativă, executivă şi judecătorească – exercită, în mod corespunzător, prin mijloace specifice, potrivit particularităţilor funcţiilor statului, controlul asupra administraţiei publice, precum şi asupra altor autorităţi autonome.

1. Controlul parlamentarAcest control corespunde unei necesităţi fundamentale şi

aparţine reprezentanţilor naţiunii de a verifica constant că

46

Page 47: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

administraţia nu se abate de la liniile directoare care i-au fost fixate. Acest tip de control este exercitat de organul investit direct sau indirect de suveranitate, el vizând cu prioritate asigurarea faptului că administraţia respectă finalităţile stabilite de puterea politică în cadrul mijloacelor juridice, umane şi materiale, care îi sunt puse la dispoziţie.

Controlul parlamentar se manifestă, de regulă, prin interpelările şi întrebările parlamentarilor adresate miniştrilor, cu privire la modul în care funcţionează „maşinăria administrativă” raportată la doleanţele şi trebuinţele electoratului. Esenţa controlului parlamentar constă în rolul deosebit pe care îl joacă comisiile parlamentare, prin verificarea modului de gestionare a treburilor publice de către ministere sau departamente ministeriale, precum şi de către alte structuri administrative integrate acestora.

Controlul parlamentar asupra administraţiei publice, urmăreşte cu precădere, funcţionarea serviciilor publice, aplicarea legii de către autorităţile administraţiei publice centrale, evitarea abuzului de putere al funcţionarilor publici, respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. Exercitarea acestui control poate cunoaşte forme particulare de manifestare în cazul existenţei unor instituţii specializate, abilitate în privinţa controlului utilizării banilor publici, al execuţiei bugetare şi al respectării legii finanţelor (Curtea de Conturi) ori în cel al funcţionării instanţei Ombudsman-ului.

Câmpul acţiunii de control parlamentar asupra administraţiei publice este cu atât mai larg cu cât acesta vizează şi sistemul administraţiei publice locale, în pofida absenţei unei reglementări exprese în constituţii ori în legi consacrate comunităţilor locale şi realizării autonomiei locale. În esenţă, exercitarea controlului parlamentar asupra autorităţilor administraţiei publice locale, constituie un atribut parlamentar care derivă din dreptul Parlamentului de a stabili, prin leghe, limitele autonomiei locale, de unde decurge şi obligaţia verificării respectării legii. Sub forma anchetelor parlamentare, exercitarea controlului parlamentar asupra autorităţilor administraţiei publice locale autonome poate furniza Parlamentului informaţii, date şi soluţii privitoare la soluţionarea unor probleme ce apar în viaţa colectivităţilor locale şi care nu pot fi soluţionate de către autorităţile administraţiei publice.

2. Controlul jurisdicţionalControlul puterii judecătoreşti asupra administraţiei publice

constă în încredinţarea unui organ independent de puterea politică şi de administraţia publică a puterii de a tranşa definitiv diferenţele (litigiile) intervenite în funcţionarea maşinii administrative. Instanţele

47

Page 48: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

judecătoreşti au, în acest caz, rolul de a stabili arbitrarul administrativ, limitând acţiunea administraţiei la respectarea legii, contribuind totodată la apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, pe calea contenciosului administrativ. Controlul jurisdicţional conferă organelor care pot statua cu autoritatea lucrului judecat, puterea de a pronunţa asupra litigiilor administrative ce sunt deduse judecăţii.

Actualmente, sistemele jurisdicţionale europene de control au evoluat destul de mult, având ca factor determinant de influenţă modelul francez, care, în cursul secolului al XIX-lea, dobândea un grad de perfecţiune remarcabil. Michel Fromount afirma că acest model a fost preluat de numeroase state europene, chiar dacă transpunerea nu a fost mereu fidelă, fie datorită concesiilor ce au fost făcute modelului concurent, respectiv cel britanic (Italia, Spania), fie datorită absenţei Consiliului de Stat sau diferenţelor de tradiţie ce au determinat mutaţii ale modelului, mai mult sau mai puţin profunde (statele germane).

În secolul XX, multe dintre statele europene şi-au ameliorat organizarea contenciosului administrativ, de o manieră autonomă, depăşind graniţele modelului tradiţional francez al Consiliului de Stat, astfel că principalele elemente ale evoluţiei sistemelor jurisdicţionale au constat în constituţionalizarea statului, justiţiei administrative, în integrarea jurisdicţiilor administrative în puterea judecătorească şi, respectiv, în apropierea între procedurile jurisdicţiilor civile şi cele ale jurisdicţiilor administrative.

Controlul jurisdicţional se distinge de controlul administrativ printr-o serie de aspecte, astfel: în timp ce controlul administrativ este exercitat de autorităţi administrative, controlul jurisdicţional este încredinţat judecătorilor; judecătorul nu se poate pronunţa asupra unui litigiu, decât ca urmare a unui recurs, pe când o autoritate administrativă se poate sesiza din oficiu; judecătorul este ţinut să se pronunţe şi să statueze doar în drept, în timp ce autoritatea administrativă poate să procedeze şi la o apreciere a oportunităţii deciziilor administrative; controlul jurisdicţional se finalizează prin pronunţarea unei hotărâri investite cu autoritate de lucru judecat, care nu-i mai ermite a reveni asupra hotărârii pronunţate, spre deosebire de actele administrative care sunt , de principiu, revocabile sau supuse modificării.

3. Controlul executivuluiControlul puterii executive prezintă un rol deosebit de

important, atât din perspectiva relaţiilor cu administraţia publică pe care şi-o subordonează direct, cât şi în ceea ce priveşte consistenţa mijloacelor de intervenţie a autorităţii publice executive, corelativ

48

Page 49: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

atributului acesteia de conducător şi, implicit, de regulator al administraţiei publice. Dat fiind caracterul său de autoritate publică de vârf, în raport cu sistemul administraţiei publice pe care o conduce, putem spune că Guvernul îşi subsumează activităţile de control administrativ, în esenţă aceasta fiind forma cea mai pregnantă a controlului administrativ care se realizează în sânul administraţiei publice. Controlul administrativ se realizează prin intermediul controlului ierarhic, care conferă superiorului ierarhic puterea de anulare sau de reformare a actelor juridice îndeplinite de către subordonaţii săi imediaţi.

Având în vedere structura sistemică multipolară administraţiei publice, generată de organizarea şi funcţionarea administraţiei colectivităţilor teritoriale pe baza principiului autonomiei locale şi descentralizării serviciilor publice, Guvernul exercită, deopotrivă, şi un control de tutelă administrativă asupra administraţiei publice locale. Regimul de co-administrare, ce caracterizează noile tipuri de relaţii existente la nivelul administraţiei publice româneşti, prin îmbinarea raporturilor juridice de tip ierarhic, ce particularizează organizarea sistemului administraţiei de stat desconcentrate cu raporturile juridice ce impun colaborarea şi cooperarea cu sistemul administraţiei publice locale autonome, determină o arhitectură complexă a tipurilor de control exercitate de către executiv.

Prin urmare, controlului de tip ierarhic i se va adăuga controlul de tutelă administrativă asupra colectivităţilor locale, manifestate pe un întreg plan, anume cel al controlului asupra legalităţii actelor administrative, al controlului asupra autorităţilor locale alese şi , respectiv, al controlului asupra exercitării atribuţiilor delegate de stat. Aşadar, prin prisma acestor mutaţii structurale şi funcţionale intervenite, în cadrul administraţiei publice, care generează schimbări de esenţă în însăşi planul controlului asupra colectivităţilor locale, sub aspect administrativ, putem deduce caracterul complex, amplu şi diversificat al controlului executivului.

4. Controlul autorităţilor independentePe fondul unei ineficienţe a controlului administraţiei publice

exercitat de autorităţile publice ale statului, generat în special de lacunele legislative ori de redactarea necorespunzătoare a actelor normative, precum şi datorită absenţei unor proceduri rapide, dar şi a inaccesibilităţii administraţiei, s-a pus problema identificării şi a altor mijloace suplimentare de control, respectiv prin înfiinţarea unor autorităţi administrative abilitate în acest sens. Sunt relevante, astfel, acestei noi categorii de autorităţi, cum sunt instituţiile de tip ombudsman sau mediator, care au proliferat în ultima perioadă,

49

Page 50: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

depăşind graniţele Europei şi care se fundamentează pe modelul suedez al justiţiei Ombudsman-ului (delegatul justice). În esenţă, misiunea Ombudsman-iilor constă în apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti în interacţiunea acestora cu administraţia publică, astfel că, prin consacrarea juridică a unei forme suplimentare de recurs administrativ, la care pot apela cetăţenii, se conturează, indirect, şi o modalitate suplimentară de control asupra sistemului administraţiei publice.

În sistemul de drept românesc, această instituţie a Ombudsman-ului a fost asimilată sub forma Avocatului Poporului, în acest fel România alăturându-se categoriei de state înzestrate cu responsabilităţi sporite în domeniul apărării drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, ca o garanţie în plus a respectării exigenţelor ce derivă din caracterul statului de drept şi democratic.

Din aceeaşi categorie a autorităţilor administrative independente mai fac parte şi instituţiile de tipul organelor de consiliu, desprinse din structura de natură consultativă a autorităţilor organizate după modelul Consiliului de Stat din Franţa, care examinează sistematic toate proiectele de lege şi cea mai mare parte a actelor regulamentare ale Guvernului, înainte de adoptarea lor. În pofida caracterului său consultativ, avizul Consiliului este foarte important, întrucât acestuia îi revine misiunea de a veghea la regularitatea juridică, la coerenţa sistemului legislativ, precum şi la buna colaborare a actelor pe care le pregăteşte administraţia.

Acest rol, al Consiliului de Stat, se regăseşte în Belgia, Grecia, dar şi în Italia, Luxemburg şi Olanda. În celelalte state, rolul acestor organe de Consiliu îl joacă juriştii departamentelor ministeriale, uneori structuri echivalente unui Secretariat General al Guvernului, care pot proceda la operaţiuni similare, dar fără însă a avea autoritatea şi experienţa proprie unui Consiliu de Stat.

În România, un asemenea rol, dar numai în parte, este îndeplinit de către Consiliul Legislativ, care, potrivit art. 79 din Constituţie, este organul consultativ de specialitate al Parlamentului, abilitat să avizeze proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii, tot acestuia revenindu-i şi sarcina de a ţine evidenţa oficială a legislaţiei României.

C. ROLUL CONTROLULUI ADMINISTRATIV ÎN ASIGURAREA LEGALITĂŢII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Noţiunea controlului administrativ

50

Page 51: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

Spre deosebire de controlul parlamentar şi controlul judecătoresc, precum şi de alte forme de control exercitate de către societatea civilă, controlul înfăptuit de către administraţia publică asupra ei însăşi, desemnează un tip aparte al controlului, purtând denumirea de control administrativ.

Funcţionarea administraţiei publice, în spiritul exigenţelor principiului legalităţii, reclamă existenţa unor factori cu caracter autoreglator, atât la nivelul structurii administrative interne, cât şi a celei externe. Din acest punct de vedere, controlul administrativ constituie forma cea mia complexă a controlului asupra activităţii organelor administraţiei publice, desemnând, totodată, componenta esenţială a activităţii de conducere generală a administraţiei publice de către Guvern.

Controlul este întotdeauna necesar confruntării şi asigurării conformităţii, comportând obligatoriu doi termeni şi un raport între aceştia. Acest raport, denumit conformitate, nu presupune, însă, constatarea unei identităţi, astfel că, în anumite cazuri, controlul se traduce prin investigarea existenţei unei corespondenţe depline între baza de referinţă şi chestiunea supusă examinării, în alte cazuri, acceptându-se marja de apreciere, între anumite limite.

Dincolo de varietatea formelor de control administrativ, pe care le voi examina în cele ce urmează, consider că rolul acestora este de a asigura o deplină conformitate a activităţii organelor şi autorităţilor administrative cu cerinţele şi obiectivele sociale exprimate în legi, a căror executare se realizează în cadrul administraţiei publice. Ca atare, noţiunea controlului administrativ este definită ca fiind acea activitate ce se desfăşoară regulat, în cadrul structurii generale a administraţiei publice, ca o componentă fundamentală a mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformităţii conduitei administrative cu comandamentele statale, prevăzute de lege, realizându-se unitatea de scop şi acţiune în administraţia publică.

2. Obiectul controlului administrativIndiferent de forma controlului şi autorul acestuia se pot

distinge trei elemente ale controlului administrativ: obiectul, obiectivele şi operaţiunile de control.

Obiectivul controlului îl poate constitui, în mod individual sau în ansamblul lor, mijloacele umane, materiale, financiare, precum şi mijloacele şi procedeele folosite de organele administraţiei publice. Într-o altă opinie, în administraţia publică, obiectul controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile, sau altfel

51

Page 52: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

spus, conduita organului administraţiei publice sau a funcţionarului acestuia, modul concret în care aceştia şi-au exercitat atribuţiile cu care au fost investiţi.

Cât priveşte baza de referinţă, aceasta include toate acele elemente care trebuie urmărite în cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de către organele administrative controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse, procedeele întrebuinţate în acest scop, caracterul prohibitiv sau imperativ la care sunt supuse activităţile administraţiei publice şi care trebuie respectat. Mai poate include şi alte aspecte referitoare la eficienţă, oportunitate, funcţionalitate sau rentabilitate.

Operaţiunile de control au caracterul unor operaţiuni administrative realizate de către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprinse în baza de referinţă. Operaţiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe după cum elementele din baza de referinţă comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere şi de tehnicitate din partea autorului controlului. Controlul de legalitate a unor acte administrative este o activitate complexă, deoarece ea presupune cunoaşterea temeinică a reglementărilor legale, privitoare la obiectivitatea controlată dar şi a particularităţilor activităţii organului controlat.

De o complexitate mai mare apreciem activitatea de control a oportunităţii actelor administrative, întrucât aprecierea organului de control trebuie să aibă în vedere mai multe elemente (eficienţă, rentabilitate, operativitate, funcţionalitate).

Indiferent de caracterul intern sau extern al controlului administrativ, o asemenea activitate presupune întotdeauna existenţa a două subiecte: subiectul activ (cel care controlează) şi subiectul pasiv (cel controlat). Acţiunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect general, în cadrul controlului, verificarea legalităţii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a întregii activităţi desfăşurate de către cel controlat, prin procedee şi metode specifice, utilizând mijloace tehnice variate, ansamblul acestora constituind conţinutul controlului administrativ.

3. Tipologia controlului administrativControlul administrativ reprezintă, în esenţă, mijlocul prin care

se asigură funcţionarea adecvată a „maşinii administrative”, prin îndeplinirea corectă de către organele administrative a sarcinilor ce le revin. În raport de poziţia organului de control faţă de organul controlat, distingem între controlul administrativ intern şi controlul administrativ extern.

52

Page 53: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

Activitatea de control desfăşurată de către autorităţile administrative abilitate are menirea de autoreglare a acţiunilor realizate de organele competente ale sistemului, cât şi structurile interioare ale acestor organe.

Putem, astfel, constata că activitatea de autoreglare se realizează prin controlul intern, exercitat în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice, prin controlul extern, exercitat de autorităţile administrative, ierarhic superioare deferitelor organe ale administraţiei publice, prin controlul de tutelă administrativă, exercitat de diferite organe autonome care funcţionează în cadrul structurii administraţiei publice şi prin controlul jurisdicţiilor administrative.

Controlul administrativ intern se exercită de către funcţionarii public cu funcţii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, pe când controlul administrativ extern se exercită de către organe din afara organului administraţiei publice controlat şi care nu se situează, neapărat, în acelaşi sistem. Forma de control cea mai extinsă în cadrul administraţiei publice este controlul intern. Acesta este realizat ca o competenţă a activităţii de conducere a organelor administraţiei publice de către organele colegiale sau unipersonale care au competenţa conducerii în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice. El constă în verificarea subdiviziunilor administrative şi a funcţionarilor unei instituţii administrative de către funcţionarii superiori sau cu drept special de control în cadrul aceleaşi instituţii administrative şi luarea măsurilor juridice necesare pentru înlăturarea deficienţelor şi prevenirea lor.

O primă modalitate de exercitare a controlului intern o reprezintă autocontrolul – atunci când fiecare funcţionar, serviciu sau birou îşi controlează activitatea proprie. Deşi utilizată mai rar, această formă a controlului este deosebit de importantă, întrucât oferă posibilitatea de a se corecta abaterea imediat, după cum poate să o prevină în operaţiunile de executare ce urmează. Cea de a doua modalitate, considerată drept clasică şi uzuală, o reprezintă acţiunea de control intern exercitată de conducătorii tuturor birourilor, serviciilor, secţiilor, sectoarelor, oficiilor, în general ai compartimentelor de specialitate, care vizează executarea deciziilor administrative ce-i privesc.

Dincolo de acţiunea controlului intern de la nivelul autorităţilor şi organelor administraţiei publice, o pondere însemnată şi un rol deosebit în funcţionalitatea sistemului, îl reprezintă controlul administrativ extern. Acest control comportă două forme, unul al cărui obiect are un caracter general, celălalt cu un obiect

53

Page 54: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

particular sau specializat, vizând protejarea unui aspect determinat al legalităţii administrative sau care se aplică numai anumitor categorii de servicii.

Controlul general are la originea sa, dar şi ca fundament elementar, o necesitate de natură disciplinară, el vizând asigurarea la niveluri diferite ale administraţiei, a ordinii juridice, percepută ca un factor de unitate şi coerenţă.

Controlul specializat vizează prin excelenţă, funcţionarea unor servicii publice, care se disting prin particularităţile lor şi care sunt organizate în cele mai importante domenii ale activităţii statelor sau ale colectivităţilor teritoriale.

În cadrul controlului administrativ extern distingem următoarele forme de control:

a) Controlul ierarhicControlul ierarhic reprezintă un element important al

conducerii, constituind o garanţie atât în ceea ce priveşte respectarea legalităţii în administraţia de stat, cât şi a realizării sarcinilor, drepturi de decurg din elementele de conţinut ale subordonării administrative.

Dreptul de control ierarhic, întocmai ca şi cel intern, nu trebuie prevăzut în mod expres de lege, el fiind exercitat în virtutea relaţiei ierarhice, astfel că acţiunile de control pot fi exercitate oricând din oficiu sau la sesizare.

Din punct de vedere al momentului în care intervine activitatea de control, în raport cu activitatea care constituie obiectul controlului, controlul ierarhic poate fi anterior, concomitent sau posterior.

Acest tip de control se exercită, de regulă, din oficiu, dar şi la cererea celor interesaţi de către organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontală, fie pe linie verticală, în virtutea raporturilor de subordonare ierarhică între organele administraţiei publice.

O asemenea formă a controlului administrativ extern cuprinde întreaga activitate a organelor subordonate, atât actele juridice, cât şi faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate.

Autoritatea superiorului comportă o paletă largă de prerogative, precum puterea de numire şi de revocare în şi din funcţie, puterea de a da instrucţiuni obligatorii. Prin controlul ierarhic, superiorul deţine o putere mai mare pentru uniformizarea acţiunii administrative pe care o conduce. Controlul menţinându-se în raport de exercitarea atribuţiilor organismelor subordonate, chiar şi atunci când puterea de decizie este desconcentrată.

54

Page 55: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

În acest context, se mai impune a arăta corelaţia între controlul administrativ ierarhic şi recursul ierarhic, în sensul că orice recurs ierarhic reprezintă, implicit, o formă de realizare a controlului administrativ ierarhic, fără ca reciproca să fie adevărată.

Dacă exercitarea controlului ierarhic este constituit într-o organizare administrativă bazată pe raporturi de subordonare , în schimb, recursul ierarhic trebuie să fie expres prevăzut de lege, care statuează aplicarea unor proceduri administrative speciale (termene, denumirea de atac), fără ca în soluţionarea acestuia, organul ierarhic să se comporte ca un organ cu caracter jurisdicţional.

b) Controlul de supraveghere generalAcest tip de control al administraţiei publice incumbă

Guvernului, ca autoritate publică executivă, în virtutea prerogativei constituţionale de „exercitare a conducerii generale a administraţiei publice”. Acest drept de control al guvernului poate fi exercitat direct de către autoritatea publică executivă sau indirect prin structurile sale proprii, constituite în cadrul aparatului guvernamental sau ca organ de specialitate direct subordonate. Dreptul de control al Guvernului decurge, în mod firesc, din natura funcţiunii executive pe care o exercită ceea ce presupune că în planul organizării, executării şi realizării în concret şi în mod unitar a legii, Guvernul trebuie să dispună de acele pârghii şi instrumente juridice care să-i permită să constate disfuncţionalităţile, să dispună şi să aplice corecţii necesare.

Cu privire la controlul general, am în vedere rolul şi atribuţiile Autorităţii naţionale de Control, ale Corpului de Control al Guvernului, ale Ministerului Administraţiei şi Internelor, precum şi ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului în judeţe şi în municipiul Bucureşti.

c) Controlul specializatControlul specializat se exercită, în numele Guvernului, de

către organele de specialitate organizate în subordinea directă a acestuia, atât la nivel central cât şi teritorial, în cele mai diverse domenii şi sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecţia muncii, comerţ ş.a.

În structura unor ministere sau a altor organe centrale de specialitate ale administraţiei de stat sunt organizate şi funcţionează organe care exercită un control administrativ specializat: Inspectoratul de Stat în Construcţii din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului; Inspecţia Muncii din structura Ministerului Muncii şi Familiei; Garda Financiară, respectiv Autoritatea Naţională a Vămilor, din structura Ministerului Finanţelor

55

Page 56: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

Publice; Inspecţia de Stat a Apelor din cadrul Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor.

Şi în cadrul celorlalte ministere şi organe centrale de specialitate ale administraţiei de stat sunt organizate, de regulă, structuri specializate (direcţii generale, direcţii şi alte compartimente) care exercită controlul administrativ în domeniul respectiv. Un asemenea control administrativ specializat se realizează şi de către anumite compartimente constituite în cadrul serviciilor desconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei publice organizate la nivelul unităţilor administrativ teritoriale.

Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor şi respectiv inspecţiile de stat, este un control de legalitate, sub toate aspectele actelor administrative, inclusiv al oportunităţii, nefiind, însă, un control axat pe raporturi de subordonare, motiv pentru care o eventuală măsură de anulare nu poate interveni decât în cazurile exprese prevăzute de lege. Este o formă a controlului administrativ ce se exercită din oficiu sau la sesizarea unor organe de stat, organizaţii nestatale (publice sau private) sau a cetăţenilor.

În cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene există grupe de funcţionari însărcinaţi cu controlul intern al ministerelor, pe calea unui control interministerial, realizat de către corpuri de control specializate, cărora le sunt aplicabile reguli specifice integrate în veritabile Statute profesionale. Astfel, în Franţa, un număr important de ministere dispun de corpuri de inspectori generali în domenii precum: educaţia naţională, finanţe, poliţie, dintre care cel mai prestigios este Inspecţia generală a finanţelor, singurul abilitat să exercite un control în afara propriului minister.

Controlul financiar este cel mai important dintre controalele administraţiei, acesta reprezentând mijlocul prin intermediul căruia se asigură conducerea de către stat a executării bugetului său, sub forma legii finanţelor publice. Acest tip de control specializat este considerat pretutindeni în spaţiul Uniunii Europene ca una dintre constrângerile cele mai puternice, care îi pun la încercare pe administratori, încetinind uneori procesul de decizie, dând un caracter foarte rigid punerii în aplicare a politicilor.

Pe lângă controlul exercitat de către inspecţiile de stat, controlul administrativ specializat mai poate îmbrăca forma controlului exercitat de organele administrative cu caracter jurisdicţional, cu prilejul exercitării căilor administrative de atac, în condiţiile legii, dar şi forma controlului exercitat de organe special constituite pentru control (Curtea de Conturi). În aceste cazuri, se

56

Page 57: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

impune o abordare pluridisciplinară prin completarea normelor dreptului administrativ cu alte categorii de norme specifice altor subramuri ale dreptului public (dreptul muncii, dreptul financiar, dreptul mediului etc.).

d) Controlul de tutelă administrativăAcest tip al controlului administrativ este instituţionalizat în

măsura în care diferite părţi componente ale structurii sistemice a administraţiei publice sunt organizate şi funcţionează în mod autonom. Astfel, tutela administrativă se asociază cu modalitatea efectivă de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale pe baza principiului descentralizării administrative. În esenţă, tutela administrativă desemnează controlul exercitat de stat asupra unui organ descentralizat, în limitele şi condiţiile stabilite de lege.

Întrucât aplicarea descentralizării administrative nu are drept consecinţă independenţa totală a colectivităţilor locale faţă de statul în care sunt organizate, autorităţile publice centrale îşi rezervă dreptul de a supraveghea activitatea colectivităţilor locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control, care poartă denumirea de tutelă administrativă, care în prezent este denumit „control de legalitate”.

Acest tip de control este necesar, din mai multe raţiuni: în primul rând, el profită statului însuşi, care trebuie să salvgardeze unitatea sa politică şi să vegheze la respectarea legii în interesul persoanei descentralizate, dar şi interesului indivizilor care pot avea nevoie de protecţie contra autorităţii descentralizate.

Tutela administrativă se exercită de către Guvern, în contextul amplu al supravegherii autorităţii publice executive asupra întregii structuri a administraţiei publice, inclusiv asupra administraţiei publice locale. În sistemul românesc de drept, mult mai pregnant este rolul prefectului ca autoritate de tutelă administrativă, care îndeplineşte în numele Guvernului, pe care îl reprezintă la nivel teritorial, toate drepturile şi obligaţiile specifice, în condiţiile legii. În acest sens, pe baza dispoziţiilor art. 123, alin. 5 din Constituţia României, Legea privind instituţia prefectului îl abilitează pe prefect să exercite controlul de legalitate şi să vegheze ca activitatea consiliilor locale şi judeţene şi a primarilor să se desfăşoare conform legii, desemnându-i-se astfel reprezentantului Guvernului în teritoriu, în principal, misiunea de a asigura întronarea legalităţii. Reiese, astfel, că prefectul, ca instituţie a administraţiei teritoriale a statului, este principala autoritate care exercită tutela administrativă (control de legalitate) în numele Guvernului, care în anumite situaţii, prevăzute de lege, controlul prefectului trebuie corelat cu rolul şi

57

Page 58: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

competenţele atât ale unor structuri guvernamentale (Corpul de Control al Guvernului) şi Ministerului Administraţiei şi Internelor, cât şi altor organe şi autorităţi ale administraţiei publice.

D. CONTROLUL ADMINISTRATIV EXERCITAT DE CĂTRE AUTORITĂŢILE INDEPENDENTE

DE TIP OMBUDSMAN ÎN STATELE UNIUNII EUROPENE

1. Apariţia şi dezvoltarea instituţiei Ombudsman - uluiProliferarea instituţiilor de tip Ombudsman sau Mediator în cea

de-a doua jumătate a secolului XX a fost generată de un complex de factori de natură politico-administrativă, pe fondul dezvoltării statului de drept, a cărui principală coordonantă a constituit-o întărirea protecţiei legale a drepturilor cetăţenilor.

Astfel, creşterea semnificativă a sarcinilor administraţiei publice, pe măsura complexităţii din ce în ce mai accentuate a vieţii economice şi sociale a îngreunat derularea raporturilor dintre cetăţeni şi administraţie, conlucrarea dintre cele două părţi nefiind deloc facilă. Consecinţa unei astfel de stări de lucruri a reprezentat-o neîncrederea, reticenţa şi resemnarea cetăţenilor, care au început să manifeste rezerve faţă de structurile administrative excesiv de birocratice, fiind puşi adesea în faţa unor proceduri anevoioase, extrem de formalizate. Prin urmare, numeroase state au ajuns la concluzia că instituţiile tradiţionale de protecţie juridică a cetăţenilor şi de control a autorităţilor administraţiei publice nu mai erau în măsură să rezolve aceste conflicte, fiind, aşadar, necesară conceperea şi instituţionalizarea unor instrumente juridice noi şi eficace, care să se alăture celor deja existente.

În perioada anilor ’50, în majoritatea statelor europene s-a cristalizat ideea introducerii în sistemele naţionale de drept a instituţiei mediatorului, având ca punct de pornire, în construcţia propriei instituţii, adaptată condiţiilor şi relaţiilor naţionale, modelul suedez al Ombudsman-ului.

Instituţia suedeză Ombudsman va servi drept model tuturor ombudsman-iilor din întreaga lume, caracteristicile acestuia rămânând valabile şi în zilele noastre, cu mici modificări, deşi acesta a rămas în limitele frontierelor scandinave pe toată durata secolului al XIX-lea.

Prima ţară care a preluat acest model a fost Finlanda, în anul 1919, care a instituit funcţia de „mediator”, urmată de Danemarca în 1954, prin instituirea „ombudsman-ului pentru administraţia civilă şi armată”, de Germania în 1957 – „wehrbeauftrager”, de Norvegia în

58

Page 59: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

anul 1962 – „mediator pentru administraţia civilă”, de Marea Britanie în 1967 – „mediator” şi de Franţa în anul 1973 – „mediator”. A urmat instituirea în Portugalia în anul 1975 a „provedorului de justitia”, în Austria în anul 1977 a „triumviratului” de mediatori, în Irlanda în anul 1980 a „ombudsman-ului”, în Spania în anul 1981 a „apărătorului poporului”, în Olanda în anul 1982 a „ombudsman-ului naţional”, în Polonia în anul 1987 a „ombudsman-ului pentru protecţia drepturilor civile. România, inspirată din aceeaşi tradiţie a ombudsman-ului, urmând coordonatele evoluţiei instituţiei, dar şi experienţa celorlalte state europene, împrumută şi ea această instituţie, pe care o consacră pe cale constituţională, prin statuarea Avocatului Poporului în anul 1991.

Mai mult, în ultimul deceniu, instituţia Ombudsman-ului a depăşit graniţa statală, fiind împrumutată chiar de către diverse organizaţii internaţionale (Uniunea Europeană – mediatorul european), ori recomandată statelor membre în vederea preluării ei (Consiliul Europei).

Neavând putere de constrângere, Ombudsman-ul, nu de puţine ori a făcut obiectul unor critici puternice, fiind considerat ca o instituţie pur decorativă, al cărui bilanţ nu se ridică întotdeauna la nivelul aşteptărilor şi speranţelor celor care au dorit introducerea sa în Franţa ce a atras apariţia unui curent al scepticilor.

În opinia noastră, mediatorul francez, reprezintă mai degrabă un ombudsman cicălitor, ce dispune de prea puţine mijloace pentru a lupta împotriva principalelor carenţe ale administraţiei – formalismul, pasivitatea, neexecutarea deciziilor justiţiei, opinie la care ne raliem şi noi.

Dincolo de inerentele greutăţi, specifice oricărui debut, graţie rezultatelor pozitive înregistrate în ultima perioadă, urmare recomandărilor mediatorului, curentul reticent s-a mai risipit, astfel că astăzi putem afirma că instituţia mediatorului a reuşit să se înrădăcineze progresiv, devenind parte integrantă a sistemului administrativ, câştigându-şi titlul de putător de cuvânt al echităţii administrative.

2. Definiţia Ombudsman-uluiPlecând de la etimologia cuvântului ombudsman, de origine

suedeză, ce se traduce prin „cel care pledează pentru altul”, reprezintă acea instituţie recunoscută de Constituţie sau printr-un act juridic al autorităţii legiuitoare, condusă de o persoană independentă responsabilă, de regulă, doar în faţa Parlamentului, abilitată să primească plângerile cetăţenilor sau care acţionează din proprie iniţiativă pentru apărarea legalităţii actelor juridice sau

59

Page 60: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

administrative, face recomandări ori sugestii şi care face publice informări anuale.

Ombudsman-ul este o instituţie cu caracteristici speciale, deoarece, spre deosebire de cele trei autorităţi publice ce exercită atributele de suveranitate legislativă, executivă şi judecătorească, el nu dispune de putere de decizie, astfel că activitatea pe care o desfăşoară are la bază doar autoritatea sa morală, întemeindu-se în principal pe prestigiul său.

În materie de acţiune administrativă, el are menirea ca separat de acţiunea politică, să garanteze legalitatea actelor administraţiei publice, urmărind ca finalitate ca cetăţenii să dispună de o altă cale instituţională pentru apărarea drepturilor şi intereselor lor. Prin urmare, mijloacele uzitate de ombudsman în derularea acţiunii sale constau în persuasiune şi influenţare, în valoarea unei magistraturi de opinie, în superioritate bazată pe cunoaştere imparţială a faptelor sau situaţiilor, în folosirea ştiinţei juridice pentru demonstrarea legalităţii sau ilegalităţii, în prudenţa diplomatică privitoare la concilierea părţilor în litigiu şi, respectiv, într-un simţ al echilibrului şi al echităţii privitor la identificarea actelor incoerente ale administraţiei.

Departe de a se constitui într-un tribunal suprem sau o instanţă superioară de judecată, ombudsman-ul dispune, totuşi, de suficiente posibilităţi pentru a pune în valoare şi de a apăra drepturile cetăţenilor încălcate de administraţie, derulând o activitate constantă de supraveghere a legalităţii acţiunii administrative. Însă funcţia principală a ombudsman-ului rezidă în constatarea formală a corectitudinii activităţii administraţiei publice.

3. Caracteristicile Ombudsman-uluiAceastă instituţie, care acţionează independent, este creată

printr-un act al puterilor statului, al cărui conducător, numit fie de către Parlament, fie de către Guvern şi a cărei misiune generală constă în supravegherea activităţii administraţiei publice, are menirea de a inspecta, dea demasca erorile, abuzurile sau ilegalităţile administraţiei, recomandând măsuri concrete de înlăturare a acestora, dând publicităţii rezultatele cercetării sale.

În opinia lui Donald C. Rowat, cele trei caracteristici principale ale instituţiei Ombudsman-ului, care se regăsesc în majoritatea sistemelor europene de drept, sunt următoarele: a) în primul rând, ombudsman-ul primeşte plângerile particularilor contra administraţiei, cărora încearcă să le găsească o soluţie atunci când constată că sunt întemeiate; b) în al doilea rând, ombudsman-ul nu este abilitat să dea instrucţiuni sau să anuleze o decizie,

60

Page 61: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

întrucât el nu posedă o putere directă asupra administraţiei; c) în al treilea rând, un aspect fundamental care distinge ombudsman-ul de o instanţă administrativă este independenţa sa faţă de puterea executivă.

Din această perspectivă, ombudsman-ul îndeplineşte următoarele funcţiuni: funcţia de supraveghere a respectării drepturilor fundamentale şi a legalităţii activităţii administraţiei; funcţia de cercetare şi de control a administraţiei publice; funcţia de mediere sau de recomandare a unor noi măsuri legale; funcţia de sancţionare sau de penalizare a actelor autorităţii care îi îngreunează activitatea.

Acestea sunt în esenţă prerogative care oglindesc imaginea unei instituţii ce se constituie într-o garanţie proprie statului de drept, care se adaugă celorlalte deja existente – contenciosul administrativ, contenciosul constituţional, al cărei unic sens este acela de a asigura şi proteja drepturile şi libertăţile cetăţenilor împotriva abuzurilor statului.

În acelaşi timp, trebuie precizat şi ceea ce nu este ombudsman-ul, şi nume: nu este legiuitor – nu poate dispune măsuri cu forţă de lege; nu este organism de guvernare – capabil să ia decizii în politica statului; nu este judecător – apt să tranşeze definitiv litigiilor de natură contencioasă; după cum nu este avocat – cu competenţa de a apăra cetăţenii în faţa instanţelor sau pentru probleme personale.

Existenţa sa în organizarea instituţională a unui stat, reprezintă, în esenţă, un semn distinctiv al regimului democratic, ombudsman-ul nefiind prezent în regimurile autoritare, dat fiind scopul fundamental al acţiunii sale, respectiv apărarea cetăţenilor de abuzurile autorităţilor administraţiei publice.

E. CONTROLUL ADMINISTRATIV AL ACŢIUNII COLECTIVITĂŢILOR LOCALE

Instituirea controlului general al statului, în genere a controlului de tutelă administrativă, asupra organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, îşi regăseşte raţiunea în necesitatea existenţei unei legături organice între autonomia locală şi lege, respectiv, între interesele locale, comunale, orăşeneşti şi judeţene şi interesele naţionale, exprimate prin lege.

În condiţiile în care statul a încetat să-şi asume singur sarcina administrării societăţii, împărţind-o cu unităţile administrative ca persoane juridice de drept public ce sunt organizate şi funcţionează autonom, raporturile juridice existente între aceste subiecte au

61

Page 62: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

îmbrăcat o altă formă, excluzându-se vechile racorduri ierarhice de subordonare, cărora li se substituie raporturile de colaborare şi conlucrare. În acest sens, apreciem ca edificatoare, în contextul legislaţiei româneşti, prevederile art. 132, alin. 2 din Legea administraţiei publice locale, potrivit cărora între prefecţi, ca autorităţi de tutelă, pe de o parte, şi consiliile locale, consiliile judeţene şi primării, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Prin eliminarea raporturilor de subordonare între autorităţile administraţiei publice locale şi alte organe nu înseamnă, însă, lipsa oricăror relaţii, acestea menţinându-se prin intermediul controlului administrativ, atât cu privire la actele juridice cât şi a activităţii funcţionarilor publici. Un astfel de control asupra actelor nu poate fi conceput decât ca un control de legalitate al cărui obiect îl constituie exclusiv verificarea conformităţii acestor acte administrative cu conţinutul legii şi al altor acte normative, implicând, deci, doar dreptul autorităţilor de control de a aprecia legalitatea şi nu oportunitatea.

În acest context, problema tutelei administrative se pune nu numai între acele autorităţi administrative între care nu există subordonare ierarhică. Astfel, autorităţile administraţiei de stat exercită un control de tutelă administrativă asupra autorităţilor administrative proprii ale comunităţilor locale, care urmăreşte asigurarea respectării legilor şi intereselor statale de către autorităţile supuse controlului, constituindu-se într-o formă a controlului administrativ special.

Deşi această formă a controlului administrativ operează în sistemul administraţiei publice româneşti, legislaţia actuală nu-l mai reglementează în mod expres sub aspect terminologic, nici şi sub aspectul „conţinutului” tutelei administrative. Raţiunea pentru care actuala Constituţie nu mai consacră expres controlul de tutelă, este fundamentată pe considerente de ordin politic, şi anume, că o asemenea noţiune ar fi şocat, atunci când se căutau formele care să exprime ideea de autonomie, după zeci de ani de regimuri autoritare considerându-se extrem de necesară punerea bazelor unei autonomii locale reale.

Aşadar, deşi nu este prevăzut în mod expres nici de Constituţie şi nici de alte legi organice, regimul tutelei administrative este prezent şi în sistemul administraţiei publice româneşti, incluzând anumite forme ale controlului administrativ exercitat asupra autorităţilor administrative ce reprezintă colectivităţile locale.

62

Page 63: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

Prin urmare, controlul de tutelă administrativă, ca parte componentă a regimului de supraveghere generală a statului asupra administraţiei colectivităţilor locale, se constituie într-o formă a controlului administrativ corelată şi adaptată principiului descentralizării administrative, apropiindu-se tot mai mult de acea formă modernă a controlului administrativ corespunzător sistemului de administraţie publică fundamentat pe principiul autonomiei locale.

1. Exercitarea controlului administrativ în condiţiile respectării principiului autonomiei locale

Raporturile dintre autorităţile centrale şi teritoriale, caracterizate prin grade diferite de dependenţă faţă de centru, pe baza principiilor care domină organizarea administraţiei publice, impun cu stringenţă exercitarea unor forme a controlului administrativ adecvate, menite a asigura funcţionalitatea administraţiei publice în limitele legii.

Faţă de aceasta, considerăm că, în raport de modul concret de organizare a administraţiei publice, fiecărui principiu trebuie să i se asocieze o anumită formă a controlului administrativ, astfel încât să se asigure o concordanţă firească între trăsăturile regimului administrativ şi tipul controlului exercitat.

Sistemul fundamentat pe principiul descentralizării administrative, presupune eliminarea puterii ierarhice a organelor centrale faţă de cele locale şi înlocuirea acesteia cu tutele administrativă. Pe măsură ce descentralizarea se extindea, culminând cu statuarea principiului autonomiei locale, ca principiu fundamental al organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, noţiunea tutelei administrative îşi pierde treptat din conţinut, astfel că posibilităţile de control ale organelor centrale asupra colectivităţilor locale îşi reduc amploarea şi importanţa.

Edificator, în acest sens, este cazul Franţei, care, în anul 1982 a renunţat la sistemul de aprobare a actelor colectivităţilor locale de către autorităţile centrale şi la anularea acestora pe cale administrativă în favoarea instituţiei judeţene. În consecinţă, tutela administrativă, atât în concept cât şi în terminologie, a fost înlocuit prin controlul jurisdicţional, care se limitează la verificarea actelor, fără a se statua asupra oportunităţii acestora.

Abandonarea concepţiei clasice a tutelei administrative şi înlocuirea ei cu cea de control administrativ asupra acţiunii colectivităţilor locale, este prevăzută şi în Carta Europeană a autonomiei locale, care statuează această nouă formă a controlului

63

Page 64: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

şi care trebuie reglementată în cadrul legislaţiilor naţionale numai prin lege sau prin Constituţie.

Fiind cu precădere un control de legalitate, controlul administrativ al colectivităţilor locale trebuie să aibă în vedere respectarea proporţionalităţii intervenţiei autorităţii de control în raport cu importanţa intereselor pe care aceasta înţelege să le ocrotească. Aşadar, indiferent de natura regimului administrativ statuat, pe linia trecerii de la centralizare la descentralizare şi autonomie locală, controlul administrativ reprezintă o necesitate în sistemul administraţiei publice, însă forma şi conţinutul efectiv al acestuia, racordându-se particularităţilor imprimate de respectivul regim administrativ.

Se conturează, astfel, o formă nouă a controlului administrativ, care reflectă, în esenţă, restrângerea prerogativelor autorităţilor de tutelă ale statului, până la limitele lor „minime”, în contextul regimului de supraveghere a autorităţilor colectivităţilor locale şi care constă în exercitarea controlului de legalitate, deopotrivă, atât de organele puterii executive cât şi de organele puterii judecătoreşti. Considerăm că generarea unei asemenea forme a controlului administrativ, care îmbină caracteristicile controlului de tutelă administrativă cu cele ale controlului judecătoresc, este consecinţa aplicării principiului autonomiei locale, principiul democratic care stă la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice locale moderne.

Acest control este, în principiu, un control de legalitate, inclusiv cu referire la respectarea principiilor constituţionale şi se exercită, de regulă, posterior emiterii actului administrativ, ceea ce îl distinge de instituţia tutelei administrative.

F. CONCLUZII

Dată fiind structura amplă a lucrării pe care am realizat-o, dar mai cu seamă intercondiţionarea logică dintre diferitele sale componente, dintr-o abordare care a avut ca punct de plecare examinarea principiului legalităţii la nivelul administraţiei în statul de drept, continuând cu reliefarea tipologiei instituţionale inedite ce pune în lumină mecanismul controlului administrativ, în variatele sale planuri şi forme, culminând cu examinarea noilor exigenţe impuse activităţii de control în contextul aderării la Uniunea Europeană, voi proceda la tratarea aspectelor concluzive în aceeaşi succesiune.

Aşadar, în cele ce urmează mi-am propus să realizez un bilanţ în privinţa principalelor segmente tematice ale lucrării, dintr-o

64

Page 65: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

perspectivă comparativă, în sensul de a determina gradul în care sistemul românesc satisface sau se aliniază cerinţelor europene, eventual care sunt acele direcţii sau măsuri prioritare menite a remedia sau impulsiona activitatea de control administrativ, desprinse din experienţa statelor sau instituţiilor europene analizate.

A. În ceea ce priveşte demersul de conceptualizare a noţiunii de administraţie publică, prin identificarea unei definiţii universal valabile a acesteia în întreg spaţiul european, analiza a relevat faptul că, cel puţin din punct de vedere teoretic, doctrinar, o asemenea finalitate nu poate fi atinsă. Obstacolele ce au apărut în cadrul demersului, de a da un conţinut uniform noţiunii de administraţie, au fost generate de specificitatea şi tradiţionalismul activităţii şi a organizării administraţiei la nivelul fiecărui stat european, deşi existenţa unei administraţii publice naţionale, necesitatea organizării şi funcţionării acesteia, raporturile sale cu guvernul, sunt realităţi incontestabile.

Deşi regăsim pretutindeni această caracterizare duală a administraţiei, în latura sa materială şi, respectiv, în cea organizatorică, administraţiile publice naţionale, în formele sale concrete, nu se pot suprapune. Rămân doar aspectele de ordin teoretic, de maximă generalitate, ce se regăsesc constant în cercetarea noţiunii de administraţie, precum: sensul material al administraţiei – funcţia de administrare a statului şi sensul structural – ansamblul organelor administrative, diferite de cele ale puterii legislative, judiciare sau de guvernare.

Am reţinut, totuşi, o definiţie de maximă sinteză a noţiunii de administraţie publică în sens material care, în opinia mea, caracterizează şi doctrina românească de specialitate, în sensul de activitate desfăşurată de autorităţile publice ale statului, în scopul satisfacerii nevoilor de interes general, prin utilizarea, la nevoie, a prerogativelor de putere publică.

Sub aspectul organizării şi funcţionării efective a administraţiei publice, potrivit dreptului pozitiv, s-a relevat faptul că, în România, ca stat unitar descentralizat, administraţia publică se racordează exigenţelor statului de drept, în formele sale moderne de organizare şi funcţionare, constituind, din punct de vedere al structurii sale, cele două subsisteme – administraţia de stat şi administraţia locală autonomă, deci o structură sistemică multipolară.

B. În privinţa finalităţii controlului administrativ pentru întronarea respectului faţă de lege, putem spune că principiul legalităţii reprezintă unul dintre principiile fundamentale ale oricărui sistem modern de drept administrativ, care stă la baza organizării şi

65

Page 66: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

funcţionării sistemelor naţionale de administraţiei publică, specifice statelor democratice şi de drept din familia cărora face parte şi România.

Principiul legalităţii administraţiei este considerat ca un pilon esenţial al statului de drept care, împreună cu separarea structurală a puterii statale în cele trei puteri, trebuie să garanteze libertatea cetăţeanului contra intervenţiei fără limită a executivului. Astfel, marea majoritate a sistemelor constituţionale ale statelor membre ale Uniunii Europene se fondează pe conceptul de stat de drept, în calitate de principiu director al organizării statale. Indiferent de maniera în care acest concept este definit sau desemnat, acţiunea puterii statului este, peste tot, limitată prin drept, într-o manieră în care drepturile şi libertăţile individuale să fie protejate.

Sub influenţa principiului democratic, legea parlamentară este percepută drept jalonul juridic esenţial pentru demarcarea sferei de influenţă a statului, devenind cea mai semnificativă constrângere legală.

În toate statele membre, subordonarea administraţiei faţă de lege se dezvoltă în sensul unei suprapuneri generale faţă de drept. În câteva state, principiul legalităţii înglobează supunerea administraţiei faţă de dreptul constituţional, în particular garanţia drepturilor fundamentale şi care, în calitate de principiu de drept direct aplicabil, marchează practica administrativă, în special în Germania.

Preeminenţa legii parlamentare formale asupra surselor de drept derivate o regăsim în toate statele Uniunii Europene, deşi în multe dintre state întâlnim şi conceptul de supremaţie a constituţiei, imperativ fundamental, prezent în majoritatea sistemelor de drept continental de influenţă germană, garantat prin instituirea controlului constituţionalităţii legilor. Existenţa mecanismelor de sancţionare a legilor neconstituţionale pune în evidenţă necesitatea respectării voinţei suverane a poporului, exprimate determinant prin legea fundamentală a statului, care statuează implicit asupra limitării şi echilibrului puterilor statului în respectul drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

România se alătură, în acest sens, majorităţii sistemelor de drept ale statelor Uniunii Europene, dotate cu Constituţii scrise, în care se regăseşte principiul supremaţiei legii fundamentale, principiu sancţionat prin intermediul controlului de constituţionalitate a legilor, coroborat cu o formă a controlului jurisdicţional, menit a asigura respectarea legalităţii la nivelul administraţiei publice.

În privinţa surselor legalităţii, am constatat faptul că toate statele aparţinând spaţiului european cunosc structura de tip

66

Page 67: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

piramidal, ierarhizată a legalităţii, sub forma constituţie – lege – act reglementar, cu specificul generat de fiecare sistem naţional de drept în parte. Mai mult, am relevat factorii contemporani, de natură politico-juridică, ce au darul de a perturba această piramidă clasică, reţinând, cu prioritate, cea mai importantă sursă, şi anume acţiunea ordinii juridice comunitare, ce se răsfrânge inclusiv asupra sistemului românesc de drept, ca stat membru al Uniunii Europene.

Din acest punct de vedere am evidenţiat natura complexă a principiului comunitar al legalităţii, ale cărei efecte la nivelul statelor membre ale uniunii Europene se resimt în mod direct şi nemijlocit, antrenând în ordinea juridică proprie a acestora, o limitare a funcţiilor normative ale autorităţilor naţionale, impunând o serie de restricţii suplimentare la nivelul elaborării şi punerii în executare a normelor juridice.

În ceea ce priveşte accepţiunilor sau modalităţile de exprimare a principiului legalităţii am demonstrat că acestea rezultă prin excelenţă din rolul jucat de Parlamentele naţionale în contextul structurii constituţionale a acestor state, mai puţin atunci când este vorba de legalitate a administraţiei în sensul restrâns al termenului. În toate statele membre analizate, restricţiile ce privesc încălcările drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, constituie obligatoriu un domeniu de reglementare rezervat legii. În această materie, actul fundamental al statului român consacră posibilitatea restrângerii exercitării unora din aceste drepturi, în situaţii excepţionale, spre deosebire de alte state europene, care, în aceeaşi materie, statuează asupra restrângerii (Portugalia), suspendării (Spania) sau limitării (Germania) drepturilor sau libertăţilor.

Totodată, pe parcursul lucrării, am relevat şi faptul că limitarea prin legile parlamentare a puterilor executivului, cândva atotputernică, a constituit primul pas spre o garanţie efectivă a libertăţii cetăţenilor.

Constituţia franceză, ocupă, din acest punct de vedere, o poziţie aparte, în măsura în care ea nu conferă Parlamentului decât o componentă legislativă, acordând Executivului un drept de reglementare primară, de ordin general, pentru alte domenii decât cele stabilite expres, legislativului.

Situaţia este practic asemănătoare cu cea din Portugalia, dincolo de faptul că, actul fundamental, Constituţia portugheză, limitează puterea legislativă autonomă a guvernului, condiţionând-o de exigenţa unei aprobări din partea Parlamentului.

67

Page 68: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

Nu este la fel în celelalte state membre, exceptând cazul monarhiilor constituţionale în cadrul cărora sunt relevante prerogativele regale, unde monarhul poate fi asociat în procesul de legiferare. În general, restricţia legală este opozabilă administraţiei, în ceea ce priveşte emiterea reglementărilor cu caracter administrativ. Astfel, în Germania există o delimitare precisă a domeniilor rezervate legii, în condiţiile în care conţinutul, scopul şi întinderea puterilor delegate, atribuite administraţiei, trebuie să fie determinate prin lege.

O completare importantă a conceptului de supunere a administraţiei faţă de lege este născută din dezvoltarea principiilor de drept, precum principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii, principiul securităţii juridice şi cel al protecţiei drepturilor individuale în faţa tribunalelor independente, această dezvoltare jucând un rol major în desăvârşirea supunerii statului, suveranităţii legii. Din această perspectivă, supunerea administraţiei dreptului semnifică şi faptul că particularii dispun de căi de recurs jurisdicţionale pentru afirmarea principiului legalităţii, în sine acesta fiind independent de organizarea propriu-zisă a controlului administraţiei.

De asemenea, prin prisma doctrinei europene de drept comparat , am putut desprinde câteva observaţii asupra libertăţii de decizie a administraţiei, în statele membre ale Uniunii Europene, integrate conceptului de putere discreţionară. Apariţia acestei puteri de tip discreţionar, o realitate incontestabilă la nivelul tuturor administraţiilor europene, evidenţiază faptul că nu se poate ridica problema unei supuneri absolute a administraţiei faţă de lege, decât în termeni teoretici, întrucât asigurarea unei capacităţi de adaptare, dar şi a unei supleţe a executivului, presupune adesea o concesie acordată de legiuitor administraţiei, prin conferirea expresă a unei libertăţi de decizie.

Aşadar, din cercetarea tematicii rezervate principiului legalităţii, în contextul sistemelor de drept administrativ al statelor Uniunii Europene, ca principiu fundamental al organizării şi funcţionării administraţiei publice, am desprins o serie de aspecte relevante, ce pot constitui o bază de pornire în demersul de reconsiderare a problematicii legalităţii circumstanţiate sistemului românesc de drept.

Sunt raţiuni, atât de ordin teoretic cât şi practic, care mă îndreptăţesc să afirm că experienţele statelor democratice cele mai avansate din Europa, pot fi avute în vedere în efortul de întărire a conceptului de supremaţiei a legalităţii, la nivelul activităţii administraţiei publice româneşti, mai cu seamă din perspectiva

68

Page 69: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

identificării mijloacelor adecvate care să asigure şi să garanteze respectarea principiului legalităţii.

Problema care mi-am pus-o, în acest context, rezidă din preocuparea constantă de a identifica, concomitent cercetării temei rezervate controlului administrativ, sub variatele sale forme, cât mai multe pârghii de constrângere a administraţiei publice, dincolo de cea mai importantă dintre acestea, care este determinată de lege – ca manifestare de voinţă a autorităţii legiuitoare, dezvoltând cu prioritate însăşi conţinutul principiului legalităţii şi fixând cu mai multă rigoare limitele acţiunii administrative.

Pentru a îmbunătăţii, din punct de vedere conceptual, principiul legalităţii, ar trebui întreprinse demersurile teoretice necesare, dar şi pe cele de ordin normativ, menite a asigura, pe de o parte, eficienţa acţiunii administrative, printr-un raport echilibrat al prerogativelor de care dispune administraţia publică (puterea legală – puterea discreţionară), iar pe de altă parte, instituirea unor forme moderne şi eficace, prin intermediul cărora să se limiteze tendinţa de exces a puterii administraţiei, restrângând-o astfel la sfera „legalităţii”.

Din acest punct de vedere, una dintre cele mai relevante probleme, care merită, în opinia noastră, o deosebită atenţie, o constituie cercetarea puterii discreţionare a administraţiei, în direcţia investigării căilor corespunzătoare apte să contribuie la înfrânarea tendinţelor de alunecare a administraţiei spre excesul de putere.

În vederea prevenirii apariţiei arbitrariului în exercitarea competenţelor administraţiei publice, adesea discreţionare, credem că se impune cu necesitate analizarea necesităţii introducerii în sistemul de drept românesc, eventual în cadrul viitorului Cod de procedură administrativă, alături de principiul legalităţii, şi a altor principii fundamentale, cum ar fi: principiul raţionalităţii, al echităţii şi al egalităţii de tratament, dreptul la audiere. Totodată, considerăm că se impune şi statuarea expresă a principiului proporţionalităţii, al căror rol poate fi decisiv în ponderea puterii discreţionare a administraţiei, a cărei tendinţă spre exces de putere rămâne o problemă încă de actualitate.

De asemenea, apreciem a fi necesară restrângerea, pe cât posibil, a competenţelor de tip discreţionar ale administraţiei publice, determinându-se cu mai multă precizie, în cuprinsul textelor legale, a conduitei pe care administraţia o are de urmat, evitându-se pe cale de consecinţă, apariţia arbitrariului administrativ, coroborată cu o atenţie sporită a autorităţilor administrative, de a-şi înfrâna tendinţa de a aluneca spre excesul de putere, excedând cadrul legalităţii.

69

Page 70: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

În acelaşi context, suntem de părere că examinarea cu prioritate a motivelor de recurs în cazul actelor ilegale ale administraţiei, specifice sistemului de drept francez, care s-au extins în majoritatea sistemelor statelor europene, în cadrul cărora, alături de cele privind absenţa competenţei legale, încălcarea legii, viciile de formă şi de procedură, care se regăsesc şi în sistemul românesc de drept, figurează distinct deturnarea de putere a administraţiei, o noţiune juridică nedefinită încă în ordinea juridică internă, dar care ar prezenta utilitate deosebită şi în România, în sensul identificării cazurilor în care administraţia acţionează abuziv.

C. Analiza întreprinsă asupra controlului administrativ, ca unul dintre mijloacele eficace de asigurare a legalităţii administraţiei publice, dintr-o perspectivă comparativă, conduce la o serie de aspecte concluzive, menite să indice dacă România s-a aliniat exigenţelor europene în domeniu, eventual dacă experienţa statelor europene poate fi utilă dezvoltării instituţionale, sporind eficienţa autorităţilor administrative române, cărora le revin competenţele privind controlul.

Dincolo de elementele tradiţionale, de nevoia de adaptabilitate a instituţiilor juridice româneşti la cerinţele impuse de modernitate, cu păstrarea, însă, a specificului naţional, apt să răspundă realităţilor sociale concrete din ţara noastră, ne-am pus problema de a şti dacă actualele mecanisme administrative de control sunt suficiente, ori dacă acestea pot fi îmbunătăţite, prin preluarea de instituţii noi recunoscute în plan extern, după cum şi prin însuşirea de noi tehnici şi proceduri menite a conferi eficienţă actului de control exercitat în cadrul administraţiei publice româneşti.

Analiza tematicii dedicate controlului administrativ a relevat exigenţe inedite, determinate de astă dată de procesul integrării europene, fenomen care impune reconsiderarea şi, respectiv, accentuarea controlului administrativ, în contextul reformei administraţiei publice româneşti, cu implicaţii directe asupra creşterii capacităţii administrative de implementare a Acquis-ului comunitar.

Din perspectiva celor de mai sus, putem afirma că instrumentul controlului administrativ continuă să reprezinte una din modalităţile concrete şi uzuale, suple şi eficiente, a cărei importanţă este cunoscută la nivel global, care concură decisiv la întronarea legalităţii la nivelul administraţiei publice.

Crearea de noi instituţii specializate în materia controlului, de tipul autorităţilor autonome de tip ombudsman, dezvoltarea treptată a capacităţii administrative a celor existente, adaptarea mecanismelor controlului de tutelă administrativă la noile realităţi, în consonanţă cu exigenţele manifestate pe plan european, reprezintă

70

Page 71: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

doar câteva din condiţiile ce reliefează rolul controlului prin funcţiile complexe pe care le îndeplineşte în ansamblul activităţilor administrative ale statului.

Conturarea şi prefigurarea activităţii de control administrativ are ca suport juridic, dar şi ca finalitate, exigenţele derivate din imperativul statului de drept, cu cele două coordonate principale ale sale, anume supunerea faţă de lege la nivelul tuturor autorităţilor administrative ale statului, respectiv asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor consfinţite de lege cetăţenilor.

De asemenea, controlului administrativ îi revin funcţii noi, ce depăşesc graniţele activităţii administrative curente de la nivel naţional, jucând un rol activ în contextul reformei administrative.

Cu toate acestea, mai cu seamă privind prin prisma cerinţelor impuse de organismele europene, menite de a consolida criteriul politic al asumării obligaţiilor concrete ce îi revin României în calitate de stat membru, învederându-se o serie de slăbiciuni ale administraţiei publice româneşti, apreciem că în marea lor majoritate, dincolo de ajustările de ordin normativ, aplicarea corecţiilor necesare eliminării acestor disfuncţionalităţi poate fi realizată printr-o întărirea activităţii de control administrativ.

Relansarea acestei activităţi de control presupune, implicit, revizuirea unor aspecte corelative, de ordin teoretic şi practic, al celor de fond, precum şi cele privitoare la formele procedurale ce însoţesc sau sunt implicate în contextul exercitării controlului administrativ.

În acest sens, un indicator al gradului de eficienţă al activităţii de control administrativ din România îl constituie experienţa pozitivă relevată de unele state europene, ale căror instituţii şi mecanisme s-au dovedit viabile şi care sunt susceptibile de a fi adaptate în sistemul românesc al administraţiei publice, în eventualitatea în care există o compatibilitate între acesta şi sistemul de împrumut.

71

Page 72: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

BIBLIOGRAFIE:

A. Tratate, monografii, cursuri

1. M. Akehurst, Aplicarea principiilor generale de drept de către Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, 1981.

2. Ioan Alexandru, Administraţia publică. Teorii, Realităţi, Perspective, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001.

3. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003.

4. Ioan Alexandru, Dreptul şi managementul. Dilotomie sau complementaritate. Impactul informatizării, Editura All Beck, Bucureşti, 2004.

5. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000.

6. Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, vol. I, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996.

7. M. Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1958.

8. M. Anghene, M. Stoica, Controlul activităţii economico-sociale, Editura Politică, Bucureşti, 1981.

9. O. Bachof Verwaltungsrecht, Munchen, 1974.10. Buttgenbach, Manual de drept administrativ, ediţia a 3-

a, Bruxelles, 1966.11. Florian Coman, Drept comunitar european, ediţia a II-a,

Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2003.12. Bernaditte Connaughton, Departament of Government

and Society, University of Limerik, Irland.13. M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru,

F. Vasilescu, I. Vida, Constituţia României – comentată şi adnotată RA MO, Bucureşti, 1992.

14. M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, Revizuirea Constituţiei României – explicaţii şi comentarii, Editura Rosetti, Bucureşti, 2003.

15. Ion Craiovan, Introducere în filosofia dreptului, Editura All Beck, Bucureşti, 1998.

16. R. Eutrena Cuesta, Curs de drept administrativ, vol. I/1.17. Charles Debasch, Institutions et droit adnministratif,

tone 2, Action et de controle de l’administration, edition 4 refondue, Editure Puf, Paris, 1998.

18. Charles Debbach, Contenciosul administrativ, ediţia a 3-a, Paris, 1981.

72

Page 73: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

19. J. Dembour, Drept administrativ, ediţia a 3-a, Liege, 1978.

20. A. V. Dicey, Introducere în dreptul Constituţional, ediţia a 8-a, Londra, 1931.

21. A. M. Donner, Nederlands Bestunrrecht, Algement Deel, ediţia a 4-a, Alphen a/d Rijn, 1974.

22. T. Drăgan, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959.

23. Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Justiţie Europeană. Mecanisme, deziderate şi perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.

24. H. Faber, Verwaltungsrecht, Tubiugen, 1987.25. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea

generală, Editura All Beck, Bucureşti, 2003.26. Carles Giner de Grando, Los ombudsmen europes,

Editura Tibidabo, Barcelona, 1986.27. Di Giovine, Introduzione allo studio della riserva di legge

null’ordina mento.28. I. V. Gruia, Puterea discreţionară în funcţiunile statului,

1934. 29. Francois Guizet, Istoria civilizaţiei în Europa,

Humanitas, Bucureşti, 2000.30. Konrad Hesse, Grundzuge des verfassundsrechts, ed a

15-a augmentee, Karslruhe.31. G. W. Hogan, Remoulding Certiorari: A Critic of the

State (Abengeen Proprietes Ltd. V. Dublin Corporation), 1982, Juristul Irlandez nr. 17.

32. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a II-a.

33. Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – geneză şi explicaţii, Editura Roata, Bucureşti, 2004.

34. Antonie Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Editura Hercules, Bucureşti, 1993

35. Antonie Iorgovan, Legalitatea actelor administrative, Editura Politică, Bucureşti, 1985.

36. Guy Isaac, Marc Blanquet Droit communantaire general, ed. a 8-a, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001.

37. O. Hood Philips, P. Jakson, Drept constituţional şi drept administrativ, ediţia a 6-a, Londra, 1975.

38. Ion Jinga, Uniunea Europeană, relaţii şi perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999.

73

Page 74: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

39. Andre de Laubadere, Traite de droit administratif, tone I, ed. a 8-a, Paris, LGDJ, 1980.

40. P. Laudin, Istoria prescurtată a recursului pentru excesul de putere, de la origini până în anul 1954, Paris, 1962, J, Rivero, Bruxelles, 1996.

41. P. Majeurs, Statul luxemburghez, ediţia a 5-a, Luxemburg, 1983.

42. Corneliu Manda, Cezar Manda, Administraţia Publică Locală din România, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999.

43. Corneliu Manda, Cezar Manda, Dreptul colectivităţilor locale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.

44. Octavian Manolache, Drept comunitar, ediţia a III-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2001.

45. Octavian Manolache, Drept Comunitar, vol. III, Justiţia Comunitară, ediţia a II-a, Editura All Beck, Bucureşti, 1999.

46. Marzuoli, Principiul legalităţii şi activităţii dreptului privat în administraţia publică, Milano, 1982.

47. Lucia Matei, Management public, Editura Economica, 2001.

48. Pierre Matfujsen, Compendiu de drept european, ediţia a 7-a, Editura Club Europa, 2002.

49. H. Maurer, Allgemeins Verwaltungsrecht, ediţia a 5-a, Munchen, 1986.

50. P. Meyer, in Gesechichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa, editat de E. V. Hayen, Frankfurt de Main, 1982.

51. Ioan Muraru, Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a IX-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001.

52. Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Athenauum, 1991.

53. G. T. Nielsen, Dreptul danez, Copenhaga, 1982.54. M. Nigro, Justiţia administrativă, Milano, 1985.55. Johan P. Olsen, Towards a European Administrative

Space ? of the Administrative Laws of the Eu Membre States Baden-Baden, Sweet and Maxweel, Londra, 1996.

56. Ottaviano, Puterea administraţiei şi principii constituţionale, 1964.

57. R. N. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Cordial Lex., Cluj-Napoca, 1997.

58. E. A. Poulopol, Despre teoria juridică a suveranităţii naţionale, Bucureşti, 1929.

74

Page 75: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

59. Andrei Popescu, Ion Jinga, Organizaţii europene şi euroatlantice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001.

60. Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu, Drept social european, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2003.

61. Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Parte generală, Casa Editorială Calistrat Hogaş, Bucureşti, 1995, p. 140-141.

62. C. G. Rarincesu, Contenciosul administrativ român, Editura Universală, Bucureşti, 1936.

63. I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administrativă, vol. I, Cluj-Napoca, 1998.

64. Jurgen Schwarze, European Administrative Law, office for official publications of the European comunitiens Swet and Maxwell, 1992.

65. Jurgen Schwarze, Droit administratif europeen, vol I, Office des publications officielles des Communautes Europeennes, Bruylant, 1994.

66. Jurgen Schwarze, Administrative Law under European Influence, Du the Convergence.

67. W. Skouris, L’ilegalite de l’action administrative comme fondement de la responsabilite de la puissance publique en Greece, 1984.

68. Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al administraţiei publice, Editura All Beck, Bucureşti, 1999.

69. Ovidiu Ţinca, Drept comunitar general, ediţia a II-a, Editura Didactică şi pedagogică R.A., 2002.

70. C. H. Ule, in Evangelisches Staatslexikon, ed. a 2-a, Stuttgard, 1975.

71. Florin Bucur Vasilescu, Constituţionalitate şi Constituţionalism, Editura Naţional, Bucureşti, 1999.

72. J. Ziller, Administrations comparees: les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Montechrestien, Paris, 1993.

73. H. W. R. Wade, Drept administrativ, ediţia a 5-a, Oxford, 1982.

74. Jean Rivero Valine, Droit administratif, ed. a 17-a, Dalloz, Paris, 1998.

75. Jean Rivero şi Jean Waline, Droit administratif, 1992.

75

Page 76: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

B. Articole, studii

1. Jean Marie Auby, Le milieu juridique, in Traite de Science Administrative, Paris, Mouton @Cola Haye, 1996.

2. Leontin Jean Constantinesco, La nature juridique des Communautes europennes.

3. M. Dibisson, La distination entre la legalite et l’oportunite dans la theorie du recours pour exces de pouvoir.

4. Augustina Dumitraşcu, Particularităţi ale ordinii juridice comunitare;

5. Gertrude Luble-Wolf, Europaisches und nationales, recenzie de Marius Bălan în Revista „Ştiinţe juridice”.

6. Dacian Dragoş, Recursul administrativ prealabil în dreptul administrativ comunitar, Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative nr. 2 (5), 2000.

7. Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect, Revista Dreptul, nr. 4/1992.

8. Sofia Popescu, Statul de drept şi controlul respectării legii de către autorităţile administrative, Revista Studii de drept românesc nr. 2/1993.

9. Erast Diti Tarangal, Principiul libertăţii în dreptul administrativ român şi francez, Revista de drept public, anul IV, 1929.

10. Lucrarea SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris; SIGMA – OECD.

Legislaţie internă şi internaţională

1. Constituţia Europeană2. Decizia Parlamentului din 17 iulie 1996 de constituire a

Comisiei temporare de anchetă pentru investigarea presupuselor contravenţii sau a proastei administrări.

3. Directiva nr. 92/50/CEEE, din 18 iunie 1992, referitoare la coordonarea procedurilor pentru încheierea contractelor de servicii publice.

4. Directiva nr. 93/36/CEE, din 14 iunie 1993, pentru coordonarea procedurilor de încheiere a contractelor de achiziţii publice.

5. Directiva nr. 93/37/CEE, din 14 iunie 1993, cu privire la coordonarea procedurilor pentru încheierea contractelor de lucrări publice.

6. Directiva Consiliului şi a Parlamentului European nr. 97/52/CE din 13 octombrie 1997.

76

Page 77: Drept Administrativ III - Controlul Administrativ

7. Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 cu modificările şi completările ulterioare.

8. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.9. Regulamentul Consiliului din 18 decembrie 1995 privind

protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor.10. Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European

şi Consiliului, din 30 mai 2001, cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului European, Consiliului şi Comisiei.

11. Rezoluţia din 16 iunie 1994 – OJC 179, 01/07/1994.12. Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene.

77