droit puBlic – droit AdministrAtif et institutions ...excerpts.numilog.com/books/9782297032803.pdf · Le troisième projet de loi de développement des solidarités territoriales

Partie 1droit puBlic –

droit AdministrAtif et institutions AdministrAtives

Partie rédigée par Johanne Saison

2. Institutions administratives

A. – L’organisation administrative de l'État :

1. Cadres juridiques et territoriaux de l’organisation administrative : – centralisation, déconcentration et pouvoir hiérarchique ; – décentralisation territoriale ou fonctionnelle ; le contrôle administratif et financier de l'État sur les institutions décentralisées.

2. L’administration de l’État : – administration centrale, services à compétence nationale, services décon-centrés, autorités déconcentrées : préfets de région et de département, sous-préfets et maires, agents de l'État ;

– autorités indépendantes : autorité de la concurrence, Conseil supérieur de l'audiovisuel et Défenseur des droits ;

– organes centraux de conseil et de contrôle : Conseil d'État ; Conseil écono-mique, social et environnemental ; Inspection générale des finances ; Cour des comptes et chambres régionales ou territoriales des comptes.

B. – L'organisation décentralisée de la République

1. L'encadrement constitutionnel : – la libre administration des collectivités territoriales ; les principes généraux de la décentralisation ; la démocratie locale.

2. Les collectivités territoriales : – les collectivités de droit commun de métropole : assemblées délibérantes et exécutives des communes, départements et régions ;

– les collectivités territoriales à statut dérogatoire de métropole : Paris, Lyon et Marseille ; la Corse ;

PROGRAMME

Les QRC des concours d'entrée aux IRA

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– les collectivités territoriales d'outre-mer : collectivités de l'article 73 ; collec-tivités de l'article 74 et Nouvelle-Calédonie.

3. Les autres institutions décentralisées : – les établissements publics de coopération intercommunale : institutions et compétences ;

– les établissements publics fonctionnels à caractère administratif ou indus-triel et commercial ; les groupements d'intérêt public.

3. Droit administratif

A. - L'action administrative

1. La légalité administrative : – incompétence du juge de l'excès de pouvoir et actes de gouvernement ; ir-recevabilité du recours pour excès de pouvoir et mesures d'ordre intérieur ;

– les sources du droit administratif ; – juridiction administrative et contrôles de conventionnalité ou de légalité.

2. Les actes administratifs : – les actes administratifs unilatéraux : décrets ou ordonnances ; acte adminis-tratif réglementaire ou individuel ; le pouvoir réglementaire ; la procédure administrative non contentieuse : consultation, motivation, transparence ; les conditions d'entrée en vigueur de l'acte administratif ; l'abrogation et le retrait de l'acte administratif unilatéral ;

– les contrats administratifs : critères de distinction entre contrats administra-tifs et contrats privés de l'administration ; le régime juridique des contrats administratifs ; marchés publics et délégations de service public.

3. Le service public : – définition de la notion de service public ; services publics constitutionnels ; services publics administratifs et services publics industriels et commer-ciaux ; les grands principes du service public ; les modes de gestion du ser-vice public ; service public et service économique d'intérêt général.

4. La police administrative : – police administrative et police judiciaire ; définition de la police adminis-trative ; police administrative générale et polices administratives spéciales ; police municipale ;

– les autorités de police administrative ; pouvoirs et mesures de police admi-nistrative ;

– le contrôle juridictionnel des mesures de police administrative.

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droit public – droit administratif

B. - La responsabilité administrative

1. Les principes généraux de la responsabilité des personnes publiques ; faute de service et faute personnelle ; la théorie du cumul des fautes ;

2. La responsabilité administrative pour faute : – faute prouvée ou faute présumée ; – faute prouvée simple ou lourde.

3. La responsabilité sans faute de l'administration :Responsabilité pour risque et responsabilité pour rupture de l'égalité devant les charges publiques

4. Les régimes légaux de responsabilité administrative.


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Sommaire Droit administratif et institutions administratives

Thème 1 – Les institutions administratives

QRC traitées :

1. Le préfet (IRA interne, 2003)2. Quelles sont les différentes collectivités territoriales ? (IRA interne, 2006)3. Les compétences du département aujourd’hui ? (IRA 3e concours, 2005)4. Les groupements de communes à fiscalité propre (IRA interne, 2004)5. Le maire, agent de l’État (IRA externe, 2009)6. Le conseil économique, social et environnemental (IRA interne, 2012)

Thème 2 – La justice administrative

QRC traitées : 7. L’indépendance de la justice administrative8. Du commissaire du gouvernement au rapporteur public

Thème 3 – Le principe de légalité

QRC traitées : 9. Qu’est-ce que le principe de légalité des actes administratifs ? (IRA interne, 2005)10. Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir (IRA interne, 2003 et 2006)11. La circulaire en droit français (IRA, 2011)

Thème 4 – Le service public

QRC traitées : 12. Qu’est-ce qu’un service public ? (IRA externe, 2006)13. La continuité du service public (IRA interne, 2005)14. La délégation de service public (IRA externe, 2003)15. La gestion du service public par les personnes privées (IRA externe, 2008)

les institutions AdministrAtives

Questions à réponses courtes traitées :

1. Le préfet (IRA interne, 2003)

2. Quelles sont les différentes collectivités territoriales ? (IRA interne, 2006)

3. Les compétences du département aujourd’hui ? (IRA 3e concours, 2005)

4. Les groupements de communes à fiscalité propre (IRA interne, 2004)

5. Le maire, agent de l’État (IRA externe, 2009)

6. Le Conseil économique, social et environnemental (IRA interne, 2012)

i. délimitation et intérêt du sujet

La décentralisation territoriale est un thème qui demeure d’actualité depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (JO, 29 mars 2003, p. 5568) et les lois organiques qui l’ont mise en œuvre. La récente réforme adoptée par la loi du 16 décembre 2010 (JO, 17 décembre 2010, p. 22146) en constitue une nouvelle étape. L'alternance politique au Sénat et l'élection de François Hollande à la pré-sidence de la République en mai 2012 ont réduit la portée de ce texte faisant le choix d'une nouvelle réforme de l'organisation territoriale.

Le 10 avril 2013, trois projets de loi sur la décentralisation ont été présentés en Conseil des ministres.

Le premier texte porte sur la modernisation de l'action publique territoriale et l'affirmation des métropoles. Il vise à clarifier les compétences des collectivités territoriales et de l'État : – affirmation du principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale (constitué de schémas d’organisation sectoriels, destinés à déterminer les niveaux et modali-tés d’intervention des acteurs locaux) défini au sein de la conférence territoriale de l’action publique créée à cet effet ;

– rétablissement de la clause générale de compétences des départements et des régions supprimée par la loi du 16 décembre 2010 ;

– désignation de collectivités territoriales chefs de file ; – achèvement de la carte intercommunale ;

Thème 1


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– création de la Métropole de Paris, de la Métropole de Lyon, de la Métropole d’Aix-Marseille-Provence ;

– modification du statut des Métropoles créé par la loi du 16 décembre 2010.

Le deuxième texte porte sur la mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et sur la promotion de l’égalité des territoires. Il définit notamment les compétences des régions en matière de développement économique, de forma-tion professionnelle, d’apprentissage et d’enseignement supérieur.

Le troisième projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale redéfinit notamment les compétences des régions en matière de transports, la possibilité de transférer le logement étudiant aux régions, aux communes ou aux EPCI à fiscalité propre qui en font la demande, et réorganise la gestion des milieux aquatiques et du secteur de l’énergie.

Il est évidemment indispensable de connaître les acteurs de la décentralisation, à savoir les différentes collectivités territoriales, sans oublier que certaines d’entre elles bénéficient de statuts particuliers. Il est aussi intéressant de pouvoir compa-rer la décentralisation à la déconcentration, seconde modalité de l’organisation administrative française.

Par ailleurs, dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), l’État a modifié l’organisation de ses ministères et de ses services déconcentrés. Il fait du niveau régional le niveau de droit commun pour mettre en œuvre les politiques publiques et a opéré des regroupements fonctionnels. L'abandon de la RGPP au profit de la Modernisation de l'action publique (MAP) n'a pas remis en cause les modifications organisationnelle et fonctionnelle réalisées.

ii. point sur les connaissances Le candidat doit mobiliser ses connaissances sur les modalités de l’organisation administrative, les collectivités territoriales, leurs compétences dans le cadre de la décentralisation territoriale, et les moyens de regroupement dont disposent les communes.

A. définir les modalités de l’organisation administrative

Décentralisation territoriale et déconcentration administrative sont deux moda-lités de l’organisation administrative. Si la première s’opère entre personnes pu-bliques – État et collectivités territoriales –, la seconde se réalise au sein d’une seule et même personne publique – l’État. La décentralisation territoriale peut ainsi se définir comme un transfert de compétences de l’État vers les collectivités territoriales qui disposent d’une autonomie administrative et financière.

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Thème 1 • LES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES

La déconcentration se caractérise également par un transfert de compétences, mais cette fois au sein même de l’État, de l’administration centrale vers les services déconcentrés. La tutelle (ou contrôle administratif et budgétaire) et le pouvoir hiérarchique illustrent la nature des rapports entretenus par l’État avec ces collectivités ou ses services.

B. retracer les principales étapes de la décentralisation territoriale et de la déconcentration administrative

La reconnaissance de la personnalité morale des communes puis des départements marque le début officiel de la décentralisation territoriale. Elle s’est ensuite déve-loppée au fil de textes épars accordant davantage d’autonomie à ces collectivités telle la loi du 10 août 1871 créant les conseils généraux, la loi du 5 avril 1884 sur l’organisation communale, ou encore la loi du 31 décembre 1970 sur la gestion municipale et les libertés communales. Trois grands moments peuvent toutefois être distingués.

Avec l’adoption des lois Defferre1 débute la première période de changements pour les collectivités territoriales : disparition de la tutelle remplacée par le contrôle a posteriori des actes (déféré préfectoral) ; transferts de compétences de l’État ; compensation financière sous la forme de dotations ; président du conseil général élu substitué au préfet à la tête du département ; transformation de la région, établissement public, en collectivité territoriale. Ce premier mouvement de décentralisation va s’accompagner d’un second mouvement de déconcentra-tion.

La loi d’orientation du 6 février 1992 et le décret du 1er juillet 19922 font de la déconcentration « la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les différents échelons des administrations civiles de l’État ». L’administra-tion centrale se voit confier une compétence d’attribution, les services déconcen-trés, la compétence de principe. Il faut pourtant attendre la loi du 4 février 1995 pour que soit établi un calendrier de transferts des attributions des administra-tions centrales aux services déconcentrés3.

1. L. n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départe-ments et des régions, JO 3 mars 1982, p. 730.

2. L. n° 92-125 du 6 févr. 1992 relative à l’administration territoriale de la République, JO 8 févr. 1992, p. 2065 ; Décr. n° 92-604 du 1er juill. 1992 portant charte de la déconcentra-tion, JO 4 juill. 1992, p. 8898.

3. L. n° 95-115 du 4 févr. 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, JO 5 févr. 1995, p. 1973.


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C’est avec la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 que débute « l’acte II » de la décentralisation territoriale. Consacrant l’organisation « décentralisée » de la France à l’article 1er de la Constitution révisée, elle instaure la subsidiarité (art. 72-1, al. 2), reconnaît l’autonomie financière des collectivités territoriales (art. 72-2), l’existence d’un pouvoir réglementaire local (art. 72, al. 3 et 4), un droit de pétition (art. 72-1, al. 1) et un référendum décisionnel local (art. 72-1, al. 2). Trois lois organiques viennent préciser certaines de ces dispositions : la loi du 1er août 2003 relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales4, la loi du 1er août 2003 relative au référendum local5 et la loi du 29 juillet 2004 prise en application de l’article 72-2 de la Constitution relative à l’autonomie finan-cière des collectivités territoriales6. Dans ce contexte, le décret du 29 avril 2004 modifie les pouvoirs des préfets ainsi que l’organisation et l’action des services de l’État dans les régions et départements7. La loi du 13 août 2004 relative aux liber-tés et responsabilités locales opère de nouveaux transferts de compétences et de moyens de l’État vers les collectivités territoriales. Ce nouveau partage des com-pétences nécessite de repenser le contrôle de légalité opéré par les préfets. La loi supprime l’obligation de transmettre certains actes. Une circulaire du 17 jan-vier 2006 recommande aux préfets de concentrer leur contrôle sur les questions relatives à l’intercommunalité, à la commande publique, à l’urbanisme et à l’envi-ronnement. Elle les invite également à utiliser le droit d’évocation consacré à l’ar-ticle 140 de la loi, c’est-à-dire la possibilité de demander la communication d’actes qui ne sont pas soumis à l’obligation de transmission. Elle prévoit enfin la mise en place d’un pôle de compétence interministériel rassemblant des spécialistes issus des différents services de l’État, afin d’assurer un contrôle plus efficace8.

Une circulaire du 23 juillet 2009 opère cette réorganisation (Circ. du 23 juill. 2009 sur la réorganisation du contrôle de légalité, BOMI 2009, n° 6, p. 18). Le principe est de concentrer en préfecture les moyens nécessaires à l'exercice du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire jusqu'ici répartis dans les sous-préfectures tout en maintenant le rôle et la responsabilité en la matière du sous-préfet d'arrondis-sement à l'égard des élus9. L'ordonnance n° 2009-1401 du 17 novembre 2009 por-tant simplification de l'exercice du contrôle de légalité, prise sur le fondement de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allégement des procédures réduit, à compter du 1er janvier 2010, la liste des actes des collec-tivités territoriales et de leurs établissements publics transmis au représentant de

4. L. n° 2003-704 du 1er août 2003, JO 2 août 2003, p. 13217.

5. L. n° 2003-705 du 1er août 2003, JO 2 août 2003, p. 13218.

6. L. n° 2004-758 du 29 juill. 2004, JO 30 juill. 2004, p. 13561.

7. Décr. n° 2004-374 du 29 avr. 2004, JO 30 avr. 2004, p. 7755.

8. Circ. du 17 janv. 2006 sur la modernisation du contrôle de légalité, BOMI 2006, n° 1, p. 93.

9. Circ. du 23 juill. 2009 sur la réorganisation du contrôle de légalité, BOMI 2009, n° 6, p. 18.

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l'État au titre du contrôle de légalité en matière de voirie routière et de fonction publique territoriale. Elle contribue ainsi à renforcer l'efficacité de ce contrôle10.

Depuis octobre 2009, une nouvelle réforme des collectivités territoriales a été engagée. Après l'adoption de la loi du 16 février 2010 sur la concomitance des élections régionales et cantonales, loi réduisant de six à quatre ans le mandat des conseillers régionaux élus en 2010 et de six à trois ans celui des conseillers géné-raux élus en 2011, la loi du 16 décembre 2010 remplace les conseillers généraux et les conseillers régionaux par des conseillers territoriaux, renforce l'intercom-munalité et supprime la clause générale de compétence pour les départements et les régions.

En novembre 2011, le Sénat a voté l’abrogation du conseiller territorial. L’élection de François Hollande le 6 mai 2012 relance à nouveau le processus de décentrali-sation territoriale.

Parallèlement, la RGPP, lancée le 10 juillet 2007, a modifié en profondeur l’or-ganisation de l’administration de l’État. Elle suppose aujourd'hui dans un cadre renouvelé, celui de la modernisation de l'action publique, de rédéfinir un partage de compétences entre l’État et les collectivités territoriales.

c. identifier les différentes collectivités territorialesLa décentralisation territoriale donne naissance à de nouvelles personnes morales de droit public : les communes, les départements et les régions. Historiquement, les communes, dont l’existence fut reconnue officiellement par la loi du 14 décembre 1789, sont les plus anciennes des collectivités territoriales. Créés la même année en tant que circonscriptions administratives, le département et la commune obtiennent la personnalité morale avec la loi du 10 mai 1838. La région est une collectivité territoriale beaucoup plus jeune. La loi du 2 mars 1982 lui fait abandonner son statut d’établissement public (reconnu par la loi du 5 juillet 1972) pour celui de collectivité territoriale.

Pour des raisons historiques, politiques ou simplement géographiques, d’autres collectivités relèvent de statuts spécifiques. C’est le cas de Paris, Marseille et Lyon pour la métropole. Il en va de même pour les collectivités situées outre-mer. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 supprime les territoires d’outre-mer (TOM) et introduit à côté des départements d’outre-mer préexistants (DOM) les régions d’outre-mer (ROM) et les collectivités d’outre-mer (COM).

10. Circ. du 24 févr. 2010 relative à la mise en œuvre de l’ordonnance n° 2009-1401 du 17 nov. 2009 portant simplification de l’exercice du contrôle de légalité, BOMI 2010, n° 2, texte 15.


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Article 72-3 C., 4 octobre 1958 :

« – La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d’outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité.

La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française sont régis par l’article 73 pour les départements et les régions d’outre-mer et pour les collec-tivités territoriales créées en application du dernier alinéa de l’article 73, et par l’article 74 pour les autres collectivités.

Le statut de la Nouvelle-Calédonie est régi par le titre XIII.

La loi détermine le régime législatif et l’organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises ».

L’article 72-4 permet pour tout ou partie des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l’article 72-3 de passer d’une catégorie à l’autre. Ce changement ne peut intervenir sans le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de la collectivité intéressée. En application de cette disposition, les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ont ainsi choisi de se séparer de la Guadeloupe (DOM-ROM) pour devenir des collectivités d’outre-mer. La loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer entérine cette modification11.

L’article 73 de la Constitution prévoit également la possibilité de créer une collec-tivité se substituant à un département et une région d’outre-mer, ou d’instituer une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités (Mayotte). Les élec-teurs de la Guadeloupe et de la Martinique ont rejeté cette possibilité lors de la consultation du 7 décembre 2003.

À cela s’ajoute des collectivités qui relèvent de statuts spécifiques comme la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie ou la Corse.

Quel que soit leur statut, général ou particulier, toutes ces collectivités territoriales sont représentées par des organes élus. Elles disposent toutes d’un exécutif et d’une assemblée délibérante en charge des affaires locales.

d. rechercher les compétences des différentes collectivités territoriales

Si la commune partage la plupart des compétences transférées avec les autres collectivités territoriales, à l’exception de celles exercées en matière d’urbanisme, les lois de 1983 et de 2004 font du département le chef de file de l’action sociale

11. Loi organique n° 2007-223 du 21 févr. 2007 portant dispositions statutaires et institu-tionnelles relatives à l’outre-mer, JO 22 févr. 2007, p. 3121.

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et confie à la région le soin de coordonner, sur son territoire, les actions de déve-loppement économique des collectivités et de leurs groupements. La loi du 13 août 2004 présente en outre la particularité d’opérer, en plus des transferts obli-gatoires, des délégations facultatives, et de formuler des propositions d’expéri-mentation.

Les compétences de la commune

Compétences obligatoires

– urbanisme (plans locaux d’urbanisme, schémas de cohérence territoriale, permis de construire) ; – enseignement (propriété, construction, entretien des écoles publiques) ; – logement (définition du programme local de l’habitat pour les communes membres d’un EPCI) ; – culture (gestion et entretien des bibliothèques, des conservatoires et des musées ; organisation et finance-ment de l’enseignement artistique initial) ; – infrastructures (création, aménagement et exploita-tion des ports de plaisance et des ports de commerce) ; – action sanitaire et sociale (centre communal d’action sociale).

Délégations facultatives

– action économique (aide aux entreprises en accord avec la région) ; – culture (propriété de monuments classés) ; – infrastructures (propriété, aménagement et gestion d’un port non autonome ; aménagement, entretien et gestion d’aérodromes civils) ; – logement (gestion du contingent préfectoral ; construction, entretien et équipement des logements pour les étudiants) ; – action sanitaire et sociale (gestion du fonds d’aide aux jeunes ; activité vaccinale, lutte contre la tuberculose, la lèpre, le sida et les maladies transmissibles).

Expérimentations – enseignement (création d’établissements publics d’en-seignement primaire) ; – logement (lutte contre l’insalubrité).


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Les compétences du département


– action sociale (aide sociale à l’enfance, aux personnes âgées, aux personnes handicapées, élaboration et mise en œuvre du schéma départemental d’organisation sociale et médico-sociale ; insertion sociale et profes-sionnelle, gestion des aides aux jeunes en difficultés) ;– enseignement (propriété, construction, entretien des collèges ; recrutement et gestion des personnels tech-niciens, ouvriers et de service des collèges ; définition des secteurs de recrutement des collèges ; élaboration du schéma départemental de développement des ensei-gnements artistiques) ; – culture (gestion et entretien des bibliothèques cen-trales de prêt, des archives et des musées départemen-taux) ; – logement (financement et gestion de fonds de soli-darité) ; – infrastructures (entretien des routes départementales et d’une partie des routes nationales ; transports rou-tiers et scolaires non urbains ; création, équipement et gestion des ports maritimes de commerce et de pêche ; protection et gestion des espaces naturels ; élaboration du programme d’aide à l’équipement rural).


– action économique (aide aux entreprises en accord avec la région) ; – action sanitaire et sociale (gestion du fonds d’aide aux jeunes ; activité vaccinale, lutte contre la tuberculose, la lèpre, le sida et les maladies transmissibles) ; – culture (propriété de monuments classés) ; – infrastructures (propriété, aménagement et gestion d’un port non autonome ; aménagement, entretien et gestion d’aérodromes civils).

Expérimentation – action sociale (mise en œuvre des mesures de protec-tion de l’enfance ordonnées par l’autorité judiciaire).

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Les compétences de la région


– action économique (définition et attribution des aides économiques et des aides à l’immobilier aux entreprises) ; – infrastructures (élaboration du schéma régional des infrastructures et des transports, du schéma régional d’aménagement et de développement du territoire, des contrats de plan État-Région ; transport routier non urbain des personnes et transport ferroviaire) ; – enseignement et formation professionnelle (propriété, construction, entretien des lycées et des établissements d’éducation spéciale ; recrutement et gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service des lycées ; élaboration du plan régional des formations professionnelles ; définition de la politique régionale d’apprentis-sage ; financement des établissements d’enseignement universitaire ; organisation et financement du cycle d’enseignement artistique professionnel initial) ;– culture (organisation et financement des musées régionaux ; conservation et mise en valeur des archives nationales ; inventaire général du patrimoine culturel).


– infrastructures (propriété, aménagement et gestion d’un port non autonome ; aménagement, entretien et gestion d’aérodromes civils) ; – action sanitaire (activité vaccinale, lutte contre la tuberculose, la lèpre, le sida et les maladies transmissi-bles) ; – culture (propriété de monuments classés).

Expérimentations

– action économique (élaboration du schéma régional de développement économique) ; – action sanitaire (financement et réalisation d’équipe-ments sanitaires) ; – culture (gestion des crédits budgétaires affectés à l’entretien et à la restauration du patrimoine classé ou inscrit).

e. rechercher les différentes formes de groupement des collectivités territoriales

L’intercommunalité est rapidement devenue une nécessité non seulement pour remédier à l’émiettement communal (36 783 communes), mais également pour mettre en commun les compétences et les services.


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Au 1er janvier 2013, il existait 2 456 structures de coopération dotées d’une fisca-lité propre12. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sont des établissements publics qui regroupent des communes en vue de réaliser sur un espace de solidarité un projet commun de développement. Cette forme intégrée d’intercommunalité se caractérise par le fait que ces établis-sements publics perçoivent des ressources indépendantes des contributions com-munales. Les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les syndicats d’agglomération nouvelle13 et les métro-poles entrent dans cette catégorie. Selon la modalité de coopération retenue, les compétences obligatoirement transférées varient (aménagement de l’espace, dé-veloppement économique, voirie, stationnement, assainissement, équipements culturels et sportifs, habitat). À ces formes de coopération approfondie s’ajoutent des modalités plus souples de collaboration tels les syndicats de communes (à vocation unique ou à vocation multiple) qui laissent leurs communes libres du choix des services à mettre en commun.

Article L. 5212-1, CGCT :

« Le syndicat de communes est un établissement public de coopération inter-communale associant des communes en vue d’œuvres ou de services d’intérêt intercommunal ».


« La communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans en-clave.

Elle a pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité, en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménage-ment de l’espace ».

Article L. 5215-1, CGCT, modifié par la loi du 16 décembre 2010 :

« La communauté urbaine est un établissement public de coopération inter-communale regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 450 000 habitants et qui s’associent au sein d’un espace de solidarité, pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire ».

12. Les collectivités locales en chiffres, 2011. Direction générale des collectivités locales, p. 8.

13. Les syndicats d’agglomération nouvelle se transforment progressivement en commu-nautés d’agglomération (L. n° 99-586 du 12 juill. 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, JO 13 juill. 1999, p. 10361).

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« La communauté d’agglomération est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa créa-tion, un ensemble de plus de 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave, autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants. Le seuil démographique de 15 000 habitants ne s’applique pas lorsque la commu-nauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département. Le seuil démographique de 50 000 habi-tants est réduit à 30 000 habitants lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département. (…) Ces communes s’associent au sein d’un espace de solidarité, en vue d’élaborer et de conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire ».


« La métropole est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave et qui s'asso-cient au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éduca-tif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion. Peuvent obtenir le statut de métropole les établissements publics de coopération intercommunale qui forment, à la date de sa création, un ensem-ble de plus de 500 000 habitants et les communautés urbaines instituées par l'article 3 de la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines ».

Toutes ces formules de coopération présentent certaines règles communes. Ainsi, tous les EPCI sont soumis aux principes de spécialité (exercice des seules com-pétences transférées) et d’exclusivité (perte définitive pour les communes des compétences transférées). En outre, ils répondent aux mêmes règles de création, d’admission et de retrait. Ils sont tous administrés par un organe délibérant et un exécutif composé d’un président et d’un bureau.

Le titre IX de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, consacré aux communes et à l’intercommunalité, entend simplifier et renforcer les formules de coopération. Pour ce faire, elle organise la possibilité de fusionner les EPCI dont l’un au moins bénéficierait d’une fiscalité propre (art. L. 5211-41-3, CGCT) ainsi que la transformation de syndicats en EPCI à fiscalité propre (art. L. 5211-41-2, CGCT). Elle accroît les possibilités de coopération dans la mise en place de services communs entre l’EPCI et les communes membres (art. L. 5214-16-1, CGCT). Elle prévoit également la possibilité de transférer aux structures à fis-calité propre une partie des pouvoirs de police du maire (art. L. 5211-9-2, CGCT). En application du principe de subsidiarité inscrit à l’article 72 de la Constitution, les EPCI expressément autorisés par leurs statuts peuvent demander à exercer, au


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nom et pour le compte du département ou de la région, tout ou partie de leurs compétences (art. L. 5210-4, CGCT).

L’intercommunalité connaît cependant des dysfonctionnements jusqu’à être qua-lifiés de « nouveau désordre intercommunal »14. Dans son rapport public consacré à l’intercommunalité en France, la Cour des comptes dénonce la remise en cause des principes de spécialité et d’exclusivité, l’absence ou l’insuffisance de défini-tion de l’intérêt communautaire, l’imbrication des périmètres, la multiplication des structures et ses conséquences financières15 au point d’en appeler à une nou-velle réforme16.

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 modifie de nouveau la donne intercom-munale dans l'objectif d'achever et de rationaliser les regroupements de com-munes. À ce titre, la loi ressuscite les schémas départementaux de coopération intercommunale dont l'élaboration est confiée, sous l'autorité des préfets de département, à la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) à la composition et aux compétences redéfinies. Elle réaménage égale-ment les conditions de mutualisation des personnels et les modalités d'organisa-tion des services mis en commun entre communes et communautés par le biais de l'élaboration de schémas de mutualisation de services. Elle crée une nouvelle forme d'EPCI : la métropole, modalité de regroupement offerte aux commu-nautés urbaines regroupant plus de 500 000 habitants. Par ailleurs, à partir de 2014, les conseillers communautaires seront désignés, dans les communes dont les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste, en fonction de l'ordre de classement sur la liste à l'occasion de l'élection municipale.

iii. Actualité du sujetL’actualité des sujets proposés sur les collectivités territoriales, le préfet et l’inter-communalité tient sans aucun doute dans les réformes successives de la décentra-lisation territoriale (2003-2004 et 2010) et dans la mise en œuvre de la RGPP, aban-donnée aujourd'hui au profit de la MAP (modernisation de l'action publique).

Lancée en juillet 2007, la RGPP cherchait à réduire les dépenses de l’État tout en améliorant l’efficacité de ses politiques publiques. Elle implique une modification de l’organisation des ministères et de leurs services déconcentrés. La réforme de l’organisation territoriale de l’État est au cœur de ce processus.

14. Dallier Ph., Rapport d’information fait au nom de l’observatoire de la décentralisation sur l’intercommunalité à fiscalité propre, Sénat, n° 193, 2006.

15. Cour des comptes, L’intercommunalité en France, nov. 2005, 392 p.

16. Dallier Ph., Rapport d’information fait au nom de l’observatoire de la décentralisation sur le bilan et les perspectives de l’intercommunalité à fiscalité propre, Sénat, n° 48, 2007.

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La création, en 2004, des pôles régionaux de l’État, préfigurant les regroupe-ments fonctionnels des services déconcentrés en région, en constituait déjà la première étape17. Les conseils de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007, du 4 avril et du 11 juin 2008 ont dessiné les contours de cette nouvelle organisation territoriale. « Paradoxe juridique », la réforme territoriale de l’État a été, dans un premier temps, mise en œuvre sur la base de simples circu-laires18, qui ont fait du cadre régional le niveau de pilotage de droit commun des politiques publiques de l’État. La mutualisation en région repose sur six directions – la direction régionale des finances publiques (DRFP)19, la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF)20, la direction régionale de la culture (DRAC), la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL)21, la direction régionale des entreprises, de la concur-rence et de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE)22, la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS)23 – et une agence, l’agence régionale de santé (ARS), se substituant aux directions départe-mentales et régionales des affaires sanitaires et sociales24.

L’échelon départemental, chargé de la mise en œuvre des politiques publiques, est recentré autour de deux directions interministérielles – la direction départe-mentale des territoires (et de la mer pour les départements du littoral) et la direc-tion départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations –, dont le nombre passe à trois dans les départements dont l’importance géogra-phique ou les nécessités en matière de cohésion sociale ou de politique de la ville le justifient25. Le décret du 16 février 2010 (JO 17 févr., texte n° 12) marque une étape supplémentaire de la nouvelle organisation territoriale de l’État en affir-mant l’autorité hiérarchique du préfet de région sur le préfet de département

17. D. n° 2004-1053, 5 oct. 2004, relatif aux pôles régionaux de l’État et à l’organisation de l’administration territoriale dans les régions, JO 6 oct., p. 17080, abrogé par le décret n° 2010-146 du 16 février 2010.

18. Circ. 19 mars 2008, n° 5285/SG, relative à la réforme de l’organisation des services ter-ritoriaux de l’État ; Circ. 7 juill. 2008, NOR : PRMX0816855C, relative à l’organisation de l’administration départementale de l’État, JO 9 juill., texte n° 2, complétée par la circulaire du 31 décembre 2008, n° 5359, relative à l’administration territoriale de l’État, www.rgpp.modernisation.gouv.fr.

19. D. n° 2009-707, 16 juin 2009, JO 18 juin, texte n° 33.

20. D. n° 2008-1406, 19 déc. 2008, JO 26 déc., texte n° 53.

21. D. n° 2009-235, 27 févr 2009, JO 28 févr., texte n° 1.

22. D. n° 2009-1377, 10 nov. 2009, JO 13 nov., texte n° 11.

23. D. n° 2009-1540, 10 déc. 2009, JO 10 déc., texte n° 42.

24. D. n° 2010-336, 31 mars 2010, JO 1er avr., p. 6277.

25. D. n° 2009-1484, 3 déc. 2009, relatif aux directions départementales interministérielles, JO 4 déc., texte n° 1.


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chargé d’assurer le pilotage et la cohésion de l’action interministérielle de l’État à l’échelon régional26.

L'élection de François Hollande marque la fin de la RGPP et le lancement de la MAP (Modernisation de l'action publique). L'objectif est de moderniser les ser-vices publics dans un contexte budgétaire extrêmement contraint.

Le premier comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) a arrêté, le 18 décembre 2012, une série de mesures reprises dans la circulaire du premier Ministre du 9 janvier 2013 (http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2013/01/cir_36375.pdf). Cette politique de modernisation de l'action pu-blique passe par : – un programme de simplification des normes et des démarches administratives ; – la création d'un baromètre indépendant permettant de mesurer la qualité des services publics ;

– le développement de l'administration numérique ; – l'évaluation des politiques publiques ; – la simplification du paysage des opérateurs de l'État mais également la réorga-nisation des rapports entre l'État et les collectivités territoriales.

Le troisième CIMAP du 17 juillet 2013 a affirmé la volonté du gouvernement de ne pas réorganiser l'administration territoriale de l'État mais de privilégier la ré-novation des modalités de pilotage et de fonctionnement de l'administration dé-concentrée. Par ailleurs, le préfet de région obtient la responsabilité des budgets opérationnels de programme et les préfets de département se voient confier le regroupement des services infra-départementaux au sein de « maisons de l'État ».

iv. indications de correctionLa définition des termes constitue le passage obligé pour correctement délimiter le champ d’action des quatre questions proposées. Le sujet sur le préfet ne doit pas être confondu avec un sujet sur le préfet de département ou le préfet de région. Il les inclut en y ajoutant les préfets aux compétences spécifiques : préfet de police, préfet de zone de défense ou encore préfet maritime. De la même façon, l’identification des différentes collectivités territoriales suppose d’étendre sa réponse aux collectivités à statuts particuliers, sans quoi le sujet ne sera que partiellement traité. En revanche, les deux autres questions sont beaucoup plus restrictives. Il s’agit de traiter des compétences du département et non « le dépar-

26. L’intervention du pouvoir réglementaire a été permise par la délégalisation des dispo-sitions relatives à la répartition des attributions entre le préfet de région et le préfet de département issues des lois du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions et du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départe-ments et des régions, D. n° 2010-219 L, 11 févr. 2010, JO 16 févr., p. 2890.

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tement » dans son ensemble (incluant la présentation organique), sans oublier qu’il est non seulement une collectivité territoriale mais également une circons-cription administrative. Dans le même sens, seul un pan de l’intercommunalité sera abordé à travers l’étude des EPCI à fiscalité propre.

Pour chaque sujet, il convient ensuite d’en trouver l’intérêt : rationalisation de l'intercommunalité, réorganisation des services de l'État en région, nouveau rôle du préfet de région. Ce n’est qu’une fois l’intérêt de chaque sujet identifié qu’il reste à regrouper ses connaissances pour en développer le régime juridique sans oublier de procéder au tri nécessaire pour satisfaire aux nombres de lignes impar-ties aux candidats pour chaque réponse. Une telle sélection explique ainsi que les limites de l’intercommunalité ne puissent être pleinement détaillées dans le cadre de la réponse à une question portant sur l’intercommunalité.

v. propositions de correctionQRC n° 1. Le préfet (IRA interne, 2003)

Définition et délimitation du sujet

Créé par la loi du 28 pluviôse an VIII et soumis à un statut particulier, sa nomination et sa cessation de fonctions sont prononcées par décret présidentiel. En dehors des compétences spécifiques des préfets de police, mariti-mes ou de zone de défense, le préfet de département ou de région incarne l’État dans les circonscriptions ad-ministratives.

Intérêt du sujet

Interlocuteur privilégié des collectivités territoriales, ses missions ont été réorganisées après les lois de décen-tralisation (décret du 10 mai 1982 remplacé par le dé-cret du 29 avril 2004, lui-même abrogé par le décret du 16 février 2010).

Arguments

Délégué du gouvernement, il met en œuvre au niveau local la politique décidée au niveau central et fait re-monter toutes les informations relatives à son applica-tion. Il est le représentant direct du Premier ministre et de chacun des ministres. Il dirige les services décon-centrés des administrations civiles de l’État. Il veille au respect des lois et règlements en exerçant le contrôle des actes des collectivités territoriales (déféré). Dans ce cadre, la loi du 13 août 2004 lui permet de demander la communication d’actes non soumis à transmission (droit d’évocation). Il exerce également des pouvoirs de po-lice administrative afin d’assurer le maintien de l’ordre public.


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Ouverture

Le décret du 16 février 2010 consacre l'autorité du pré-fet de région sur les préfets de département. Il « noti-fie » aux préfets de département les orientations néces-saires à la mise en œuvre dans la région des politiques nationales et communautaires « qui s’y conforment dans leurs décisions et lui en rendent compte ».

QRC n° 2. Quelles sont les différentes collectivités territoriales ? (IRA interne, 2006)


Personnes morales de droit public, les collectivités ter-ritoriales s’administrent librement par des conseils élus et disposent de compétences propres. Elles regroupent les communes, les départements, les régions, les collec-tivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer (art. 72 C., 4 oct. 1958).

Intérêt du sujet Si la plupart de ces collectivités obéissent aux mêmes règles, certaines d’entre elles bénéficient de statuts spé-cifiques.

Arguments

Représentées par des organes élus, elles disposent d’un exécutif, d’une assemblée délibérante en charge des af-faires locales et de ressources propres. Elles s’inscrivent dans une organisation administrative décentralisée, dans laquelle le représentant de l’État assure le respect des lois et exerce le contrôle administratif.

Des raisons historiques, politiques ou géographiques expliquent les statuts spécifiques de Paris, Marseille et Lyon pour la métropole, de la Corse ou des collectivités situées outre-mer. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003, supprimant les territoires d’outre-mer, introduit à côté des départements d’outre-mer préexistants les régions d’outre-mer et les collectivités d’outre-mer. La Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarcti-ques bénéficient de statuts particuliers.

Actualité

Tout en organisant de nouveaux transferts de compétences, l’acte II de la décentralisation territoriale marque une nouvelle évolution du droit des collectivités territoriales, leur conférant davantage d’autonomie et consacrant les spécificités des collectivités d’outre-mer.

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QRC n° 3. Les compétences du département aujourd’hui ? (IRA 3e concours, 2005)


À la fois circonscription administrative et collectivité territoriale, les compétences actuelles du département s’apprécient au regard des transferts opérés dans le cadre de la déconcentration et de la décentralisation territoriale.

Intérêt du sujet Là où le département – collectivité territoriale – gagne en compétences, les services déconcentrés exerçant dans ce cadre territorial perdent des attributions.

Arguments

Les lois de décentralisation de 1983 et de 2004 font du département le chef de file de l’action sociale (aide so-ciale à l’enfance, aux personnes âgées, aux personnes handicapées, schéma départemental d’organisation sociale et médico-sociale). Il intervient également dans des domaines partagés avec les autres collectivités ter-ritoriales – enseignement, culture, infrastructures – en assumant des missions de gestion et d’entretien pour les collèges, les bibliothèques, les archives, les musées, les routes départementales, une partie des routes na-tionales, les ports maritimes de commerce et de pêche. À côté de ces compétences obligatoires, il peut exercer des compétences facultatives : aide aux entreprises, ac-tion de prévention sanitaire, propriété des monuments classés, d’un port non autonome ou encore entretien et gestion d’aérodromes civils. À titre expérimental, il peut accepter de mettre en œuvre les décisions prises par l’autorité judiciaire en matière d’assistance éducative.

Ces transferts de compétence diminuent les attributions des services déconcentrés de l’État dans le département au point de s’interroger sur la pertinence de cet échelon déconcentré.


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QRC n° 4. Les groupements de communes à fiscalité propre (IRA interne, 2004)


Les groupements de communes à fiscalité propre partagés entre communauté de communes, communauté d’agglomération et communauté urbaine, sont des établissements publics (EPCI) regroupant des communes en vue de réaliser sur un espace de solidarité un projet commun de développement. Ils perçoivent des ressources indépendantes des contributions communales.

Intérêt du sujet La loi du 13 août 2004 et plus récemment la loi du 16 dé-cembre 2010 entendent renforcer cette forme intégrée d’intercommunalité.

Arguments

Tous les EPCI sont soumis aux principes de spécialité (exercice des seules compétences transférées) et d’ex-clusivité (perte définitive pour les communes des com-pétences transférées). Ils répondent aux mêmes règles de création, d’admission et de retrait et sont adminis-trés par un organe délibérant. Le choix de l’une de ces modalités de groupement s’opère d’une part selon un seuil démographique, d’autre part selon les compéten-ces obligatoirement transférées.

La loi du 16 décembre 2010 permet aux communautés urbaines de plus de 500 000 habitants de se regrouper au sein d'une métropole. Elle organise la désignation concomitante des conseillers communautaires à l'élec-tion des conseillers municipaux en fonction de l'ordre de classement sur la liste.

Ouverture

Reste à savoir si ces modifications permettront de remédier aux dysfonctionnements de l'intercommunalité (définition insuffisante de l’intérêt communautaire, imbrication des périmètres et multiplication des structures, remise en cause des principes de spécialité et d’exclusivité, déficit démocratique, coût) qu’il faudra lever avant de transformer ces établissements en collectivité territoriale. Le projet de loi sur la modernisation de l'action publique territoriale et l'affirmation des métropoles du 10 avril 2013 réforme le régime juridique de ces dernières.

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QRC n° 5. Le maire, agent de l’État (IRA externe, 2009)


Le maire a une double casquette. Il est à la fois exécutif de la commune et agent de l’État. Autorité déconcentrée, il agit au nom de l’État.

Intérêt du sujet

Le maire exerce deux types d’attributions, les unes de na-ture administrative sous l’autorité hiérarchique du préfet, les autres de nature judiciaire sous l’autorité du procureur de la République.

Arguments

Sous l’autorité hiérarchique du préfet, le maire s’assure de la publicité et de l’exécution des lois et règlements dans la commune, de l’organisation des élections, de la déli-vrance de documents administratifs (certificats, permis de construire), de l’application des mesures de sûreté et du recensement de la population. Sous l’autorité du procu-reur de la République, le maire exerce ses fonctions d’of-ficier de police judiciaire en constatant les infractions et en dressant des procès-verbaux. C’est également sous son autorité qu’il accomplit sa fonction d’officier d’état civil (célébration des mariages, enregistrement des naissances et des décès, délivrance d’extraits d’actes). Ses actes et ses actions sont susceptibles de recours devant le juge admi-nistratif ou le juge judiciaire.

QRC n° 6. Le Conseil économique, social et environnemental(IRA externe, 2012)

Définition

Le conseil économique, social et environnemental (CESE) est une assemblée consultative composée de représen-tants des activités économiques, sociales et environne-mentales.

Intérêt du sujet À la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et de la loi organique du 28 juin 2010, la composition et les compétences du CESE ont été redéfinies.

Arguments

Les jeunes disposent désormais d’une représentation spé-cifique permise par l’abaissement à dix-huit ans de l’âge permettant de siéger au Conseil. La protection de l’envi-ronnement et de la nature a été ajoutée au champ d’ac-tion du Conseil.Le CESE conseille le Gouvernement et le Parlement dans le cadre de l’élaboration et de l’évaluation de la politique économique, sociale et environnementale. Il constitue une instance d’échanges entre les catégories socioprofession-nelles de ces différents domaines mais également avec les assemblées consultatives des collectivités territoriales.Il peut s’autosaisir ou être saisi par le Gouvernement, par le Parlement, ou par voie de pétition signée par au moins 500 000 personnes majeures.


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vi. Bibliographie

Pour aller plus loin

Brisson J.-F., « Le contrôle de légalité dans la loi du 13 août 2004 : à la recherche des illu-sions perdues », AJDA 2005, p. 126.

Dallier Ph., Rapport d’information fait au nom de l’observatoire de la décentralisation sur l’intercommunalité à fiscalité propre, Sénat, n° 193, 2006, Sénat, n° 48, 2007.

Décentralisation, acte II : les dernières réformes, Regards sur l’actualité, La Documenta-tion française, n° 308, févr. 2005, 112 p.

DegoFFe M., « L’intercommunalité après la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et res-ponsabilités locales », AJDA 2005, p. 133.

hélin J.-C., « Le contrôle de légalité des actes locaux en France », AJDA 1999, p. 767.

KaDa n., « L’acte II de la décentralisation et le principe d’égalité », RDP 2005, p. 1273.

Portier n., « Loi du 13 août 2004 : un bilan en demi-teinte pour l’intercommunalité », AJDA 2005, p. 140.

Portier n., « La coopération intercommunale dans la réforme des collectivités », AJDA 2011, p. 80.

VerPeaux M., « La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentra-lisée de la République : libres propos », RFDA 2003, p. 667.

VerPeaux M., « La loi du 13 août 2004 : le demi-succès de l’acte II de la décentralisation », AJDA 2004, p. 1960.

VerPeaux M., « La loi de réforme des collectivités territoriales. Des ambitions aux lois ou du comité Balladur à la loi du 16 décembre 2010 », AJDA 2011, p. 74.

vii. questions connexes – Décentralisation territoriale et déconcentration administrative

– La décentralisation

– Le contrôle de légalité du préfet sur les actes des collectivités territoriales (IRA 3e concours, 2004)

– Le médiateur de la République (attention, cette institution disparaît au profit du défenseur des droits ; loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits, JO 30 mars 2011, p. 5797)(IRA 3e concours, 2005 ; IRA externe, 2006)

Documents

droit puBlic – droit AdministrAtif et institutions ...excerpts.numilog.com/books/9782297032803.pdf · Le troisième projet de loi de développement des solidarités territoriales