E Recht op menswaardig bestaan - acvz.org · Samenvatting Recht op menswaardig bestaan ... (HvGEU), het Europees Sociaal acvz - maart 2012 9 recht op menswaardig bestaan Handvest

A D V I E S

ISBN-13 977-14-7396-801-2

9 771473 968012

Recht op menswaardig bestaanadvies over opvang en bijstand voor niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen en rechtmatig verblijvende vreemdelingen zonder recht op voorzieningen

AC

VZ

AD

VIE

S 3

4• 2

012

rEc

ht

op m

EnS

wA

Ar

DIg

bES

tAA

n

3ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n

Recht op menswaardig bestaan advies over opvang en bijstand voor niet recht-matig verblijvende vreemdelingen en rechtma-tig verblijvende vreemdelingen zonder recht op voorzieningen

Right to protection of human dignitySummary at page 116

den haag, maart 2012


De ACVZ De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) bestaat uit tien deskundigen. De ACVZ is een onafhankelijk adviesorgaan dat is ingesteld bij wet. De commissie adviseert de regering en het parlement over migratie. Zij onderzoekt beleid en wetgeving en geeft aan waar verbeteringen mogelijk zijn. De ACVZ brengt praktische adviezen uit die gericht zijn op het oplossen van bestaande en te verwachten problemen.

ColofonAdvies ‘Recht op menswaardig bestaan’, uit gebracht aan de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel.

Uitgave van de ACVZ, Den Haag, 2012

Advieskenmerk: 34•2012, maart 2012isbn 978-90-8521-055-9

Bestellingen van publicaties:Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken Juliana van Stolberglaan 10 2595 cl Den HaagE-mail: [email protected]: www.acvz.orgTel: 070 370 4300

Vormgeving: Studio Daniëls BV, Den Haag



Inhoudsopgave

S A M E N V A T T I N G 8

H O O F D S T U K 1

Inleiding 1.1 Redenenvoorhetadvies 151.2 Context 161.3 Adviesvragen 171.4 Afbakeningenterminologie 181.5 Onderzoeksmethode 191.6 Leeswijzer 19

H O O F D S T U K 2

Antwoord op de onderzoeksvragen 2.1 ConclusiesuithetsyntheserapportvanEurasylum 212.2 Detoepasselijkeinternationaal-enEuropeesrechtelijkenormen 242.3 Detoepasselijkenationalejuridischekaders 292.4 Toepassingvannationalewet-enregelgevingindepraktijk 342.5 Denationaleregelgevingenpraktijkinrelatietothetinternationale enEuropeserecht 362.6 Knelpunteninnationalewet-enregelgevingenpraktijk 412.7 GoedevoorbeeldeninBelgië,FrankrijkenDenemarken 43

H O O F D S T U K 3

Conclusies en aanbevelingen 3.1 Conclusies 453.2 Aanbevelingen 50

B I J L A G E N

1 SyntheserapportvanEurasylum 532 Begrippenlijst 1053 RelevanteartikelenuitVw,RvaenRvb 1074 Literatuuroverzicht 1095 Lijstvangeraadpleegdeorganisaties 1116 Overzichtvanuitgebrachteadviezen 112

summary 116


Samenvatting

Recht op menswaardig bestaanAdvies over opvang en bijstand voor niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen en rechtmatig verblijvende vreemdelingen zonder recht op voorzieningen

Strikte toepassing koppelingsbeginsel leidt tot spanningen tussen rijksoverheid en gemeen-ten en tot frictie met internationale mensenrechtenverdragen

In1998werddeKoppelingswetingevoerd.Hiermeewerddeaanspraakvanvreemde-lingenopvoorzieningengekoppeldaanhunverblijfsstatus.Doelhiervanwasenerzijdshetontmoedigenvannietrechtmatigverblijf.Anderzijdszouhiermeemoetenwordenvoorkomendatnietrechtmatigverblijvendevreemdelingenenrechtmatigverblijvende,maar(nog)niettoegelatenvreemdelingen(hierna:nietrechthebbendevreemdelingen)doordetoekenningvanvoorzieningeninNederlandzoudenwortelenenzijlaternietmeerzoudenkunnenwordenuitgezet.Uitsluitingenuitzettingmoestenvoortaan‘handinhand’gaan.NadeinvoeringvandeKoppelingswetwerdengemeentensteedsvakergeconfron-teerdmethulpbehoevendevreemdelingenzonderrechtopvoorzieningen.Opgrondvaneenbreedgevoeldezorgplichtbodenveelgemeentendezevreemdelingen‘bed,badenbroodregelingen’.Ditleiddetotbestuurlijkespanningtussengemeentenenderijksoverheid.Inmei2007slotendetoenmaligestaatssecretarisvanJustitieendeVerenigingvanNederlandseGemeenten(VNG)eenbestuursakkoord,datdezespan-ningmoestbeëindigen.Deasielprocedurezouwordenverbeterdenhetvertrekvannietrechtmatigverblijvendevreemdelingenzouwordenbevorderd.Degemeentenmoestendandenoodopvangbeëindigen.Vijfjaarlaterzijnerechternogsteedsgemeentendienoodopvangfaciliteren.Zijnoe-menhetontbrekenvaneeneffectiefterugkeerbeleidhiervooralsbelangrijkstereden.Ookkomthetvoordatgemeentenanderevoorzieningenbiedenaanvreemdelingendiedaaropgrondvandewet-enregelgevingvanuitgeslotenzijn.Somsligtdaareenrechterlijkeuitspraakaantengrondslag,waarinwordtgeoordeelddatonthoudingvanvoorzieningeninhetbetreffendegevalinstrijdismetEuropeseen/ofinternationaleverplichtingen.

Inditadvieswordendespanningeninkaartgebrachttussenhetnationalebeleidendelokalevoorzieningenpraktijkentussendatbeleideninternationaleverplichtingenophetgebiedvandemensenrechten,voorzoverdezebetrekkinghebbenophetbiedenvanopvangenbijstandaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreem-delingen.OmoplossingentevindendiekunnenbijdragenaaneenverminderingvandezespanningenisdoorhetonderzoeksinstituutEurasyluminopdrachtvandeACVZookonderzoekverrichtnaarhetbeleidendeuitvoeringspraktijkterzakeinFrankrijk,België,enDenemarken.

Europese en internationale mensenrechtennormen

Demeestrelevantesupranationalerechtsbronnenvoorhetbiedenvanopvangenbij-standaangenoemdegroepenvreemdelingenzijnhetEuropeesVerdragtotBescher-mingvandeRechtenvandeMensendeFundamenteleVrijheden(EVRM),hetHand-vestvandeGrondrechtenvandeEuropeseUnie(HvGEU),hetEuropeesSociaal


Handvest(ESH)enhetInternationaalVerdraginzakedeRechtenvanhetKind(IVRK).VanhetEVRMzijnmetnamedeartikelen3en8vanbelang.Artikel3EVRMbepaaltondermeerdatniemandmagwordenonderworpenaanonmenselijkeofvernederendebehandelingen.HetEuropeseHofvoordeRechtenvandeMens(EHRM)hechtinditkaderbelangaandeleefomstandighedenvanhetindividu.Artikel8EVRMwaarborgthetrechtoprespectvoorhetprivé-engezinsleven.Hetrechtoprespectvoorprivé-levenzietookopdefysiekeenpsychischeintegriteitvanhetindividueniserprimairopgerichtomzijnpersoonlijkeontwikkelingtewaarborgen.UitnationaleenEuro-pesejurisprudentieblijktdathetonthoudenvanopvangenvoorzieningenaanvreem-delingeninbepaaldesituatiesstrijdkanopleverenmetartikel3of8EVRM.Datkanmetnamehetgevalzijnalshetkwetsbarevreemdelingenbetreft,wierwaardigheidenvrijheiddoordeuitsluitingwordtaangetast.Respectvoordemenselijkewaardigheiden-vrijheidwordtdoorhetEHRMimmersalsdeessentievanhetEVRMbeschouwd.Ditrechtisookopgenomeninartikel1vanhetHvGEU:‘De menselijke waardigheid is onschendbaar. Zij moet worden geëerbiedigd en beschermd.’Alsiemandlangdurigenzonderuitzichtopverbeteringinarmoedeopstraatmoetleven,kandatleidentotaantastingvanzijnintegriteitendaarmeeeenmensonwaardigesituatietotgevolgheb-ben.Daarommoeteenbesluitomgeenopvangtebiedenofbijstandteonthoudenaltijdblijkgevenvaneenzorgvuldigeafwegingtussenhetbelangvandevreemdelingenhetpubliekebelang.Kinderenenanderekwetsbarepersonenhebbendaarbijinhetbijzon-derrechtopbescherming.Inartikel3,lid1vanhetIVRKisbepaalddatdebelangenvankinderenbijallemaat-regelendiehenbetreffeneeneersteoverwegingvormen.Artikel27,lid1IVRKwaarborgthetrechtvaniederkindopeenlevensstandaarddietoereikendisvoorzijnontwikkeling.HetEHRMgarandeertderechtenvankinderendoorhetEVRMteinter-pretereninhetlichtvanhetIVRK.Het‘bestinterestofthechild’-beginselvereisteenbeoordelingvandeindividueleomstandighedenvanhetkind.Ookenmetnamebijkinderenzijndeleefomstandighedenhierbijvanwezenlijkbelang.VolgenshetEuro-peseComitévoorSocialeRechten(ECSR),eenonafhankelijkcomitédattoezichthoudtopnalevingvanhetESH,ishetrechtoponderdakcruciaalvoorhetrespectvoormen-selijkewaardigheid.Hetcomitéisvanmeningdathetbeëindigenvanopvangvoorzie-ningenvanuitgeprocedeerdekinderenhenalsbijzonderkwetsbaregroepineenpositievanextremehulpeloosheidplaatst.

De Nederlandse situatie vergeleken met die in Frankrijk, België en Denemarken

Frankrijk: een constitutioneel beschermingsmodel FrankrijkkentgeenKoppelingswet.Welishetrechtopdemeestevoorzieningenaanrechtmatigverblijfgekoppeld.Bepaaldesocialevoorzieningenalsnoodopvang,kin-dertoeslagensocialebijstandvoorouderen,zijnechtervooriedereentoegankelijk.Huisvestingiseenconstitutioneelerkendrechtenisviaderechterafdwingbaar.Gelethieropiserweinigjurisprudentieoverhetrechtopopvangensocialevoorzieningenvoornietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingenenbestaanerweinigspanningentussendecentraleoverheidengemeentenopditpunt.Erzijnwelgemeentendiederegulieredaklozenopvangbeschikbaarstellenvoordezevreemdelin-gen,maarditgebeurtnietstructureel,nietaangrotegroepenenisinovereenstemmingmetderegelgeving.Uitgeprocedeerdeasielzoekersdienietkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomsthebbennietlangerrechtopasielopvang,maarkunnen,iniedergevalwettelijkgezien,indenoodopvangterecht.Erisechtereentekortaanopvangplaatsen.Hetrechtopopvangvoornietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingendreigtzoeenillusoirkaraktertekrijgen.HetconceptvannietrechtmatigverblijfisinFrankrijknietvantoepassingopminder-


jarigevreemdelingen.Hunverblijfwordtaltijdalsrechtmatigbeschouwd,watinhoudtdatzijindezelfdematealsminderjarigeonderdanenenrechtmatigverblijvendevreem-delingenaanspraakkunnenmakenopsocialevoorzieningen.

België: een pragmatisch gegroeid verzorgingsmodelInBelgiëbestaatgeenabsoluutendirectkoppelingsbeginsel.Hetrechtopsocialevoor-zieningenisergekoppeldaandetoegangtotdearbeidsmarkt.Dietoegangisafhankelijkvanderechtmatigheidvanhetverblijf.Alleenvoorhetverlenenvandringendemedi-schehulpbestaateenuitzondering.Inderechtspraakishetonthoudenvanopvangenbijstandaanminderjarigevreemde-lingenenhunoudersenenkelecategorieënvreemdelingenineenovermachtssituatieinstrijdmetdegrondrechtengeacht.Dewetgeverheeftvervolgensbepaalddatvreem-delingendieopgrondvaneenrechterlijkeuitspraakeenruimerrechtopvoorzieningenhebbendanalleeneenrechtopdringendemedischehulp,ookrechtopopvangkrijgen.DitisondermeeraangenomenvoorvreemdelingendiebuitenhunschuldBelgiënietkunnenverlaten.Vreemdelingendiemeewerkenaanhunvertrek,maardiegeenreis-documentenkrijgenvandeautoriteitenvanhunlandvanherkomst,krijgenopvangtothetmomentdatzijhetlandalsnogkunnenverlaten.Deknelpuntentussendefederaleoverheidendegemeentenhoudenverbandmetdeverantwoordelijkheidvoor(dekostenvan)deopvang.DegemeentelijkeOpenbareCentravoorMaatschappelijkWelzijn(OCMW’s)hebbendevrijheidomnietrecht-matigverblijvendevreemdelingenopvangenvoorzieningentebieden,maarmoetenditzelfbekostigen.Ditvormteenremopdebereidheidvangemeentenomopvangtebieden.HetbelangrijksteknelpuntinBelgiëishetgebrekaanvoldoendeplaatsenindecentraleopvang.

Denemarken: een zorgplichtmodelNetalsFrankrijkenBelgiëkentDenemarkengeenKoppelingswet.DeDeenseimmi-gratiedienstheefteenzorgplichtvoorallevreemdelingendieinDenemarkenverblij-ven,losvandevraagofdatverblijfrechtmatigis.Deomvangvandezorgplichtvarieertwelnaargelangdespecifiekeverblijfsrechtelijkepositieenhoudtookverbandmetdevraagofdeuitgeprocedeerdevreemdelingmeewerktaanzijnvertrek.Detoegangtotsocialevoorzieningenishetmeestbeperktvoorvreemdelingendiedatnietdoen.Onderdak,voedingenkledingzijnechterookvoordezegroepgegarandeerd.Geletopdezealgemenezorgplichtzijnerweinigspanningentussendecentraleover-heidendegemeentenalshetgaatomhetbiedenvanopvangenbijstandaannietrecht-matigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.OmdezelfderedenisernauwelijksjurisprudentieoverdezematerieenzijnerindeDeensewet-enregelgevingofdeuitvoeringspraktijkopditpuntgeenknelpuntenteconstateren.

Nederland: beperkte zorgplicht DoordeinvoeringvandeKoppelingswetzijnnietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingencategorischuitgeslotenvansocialevoorzieningen.SindsdeinvoeringvandemeervoudigebeschikkingenalsgevolgvanhetBestuursakkoordwordteenstrikterbeleidgevoerdvoorwatbetreftbeëindigingvandeopvangvanuitge-procedeerdevreemdelingen.Dezeuitsluitingbetreftzoweldeasiel-alsdemaatschap-pelijkeopvang,alsmededebijstandenanderevoorzieningenzoalskinderbijslag.Voorhetrechtopopvangishetnietrelevantofdevreemdelingmeewerktaanzijnvertrek.Naafloopvandevertrektermijneindigendeopvangenverstrekkingenvanrechtswege.Devraagofdevreemdelingdaadwerkelijkkanvertrekken,speelthierbijinprincipegeenrol.Indepraktijkblijktechterdatervreemdelingenzijndieweliswaarvertrek-plichtigzijn,maardienietkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomst,bijvoor-beeldomadministratief-technischeredenen.


Nietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingenkrijgennietaltijddemogelijkheideenaanvraagvooreenvoorzieningintedienen.Eengevolgdaarvanisdatvoordezevreemdelingengeenindividuelebelangenafwegingplaatsvindt.Alsdeaanvraagwelinbehandelingwordtgenomen,wordtnietaltijdgetoetstaanderelevanteEuropeseeninternationaleverplichtingen.Doordestriktetoepassingvanhetkoppelingsbeginsel,incombinatiemeteennietslui-tendterugkeerbeleid,wordengemeentenindepraktijkgeconfronteerdmetuitgeslo-ten,maarhulpbehoevendevreemdelingen.Hetisdezesituatiedieheeftgeleidtotjurisprudentieoverhetweigerenvanopvangenanderevoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreem-delingen.UitdejurisprudentiekannietwordengeconcludeerddatdeuitsluitingvandezecategorieënvreemdelingenindeNederlandsewet-enregelgevingopzichzelfinstrijdismetgenoemdeEuropeseeninternationalerechtsnormen.Welblijkthieruitdatdestriktetoepassingvanhetkoppelingsbeginselinspecifiekegevallenstrijdkanople-verenmetdienormen.Indiezakenisgeoordeelddathetonthoudenvan(maatschap-pelijke)opvangeenschendingoplevertvanhetinartikel8EVRMbeschermderechtopprivélevenenhethieruitvoortvloeienderechtopbeschermingvandemenselijkewaardigheid.Daarnaastisbepaalddatartikel8EVRMookverplichttothetbiedenvanopvangaaneventuelegezinsledenvandekwetsbarevreemdelingdieopvangmoetwor-dengeboden.TevensisgeoordeelddatdeabsoluteuitsluitingvannietrechthebbendeminderjarigevreemdelingenvandeWetwerkenbijstand(Wwb)instrijdismetdezorgplichtvoorkinderendievolgtuithetIVRK.Begin2011heefthetGerechtshofteDenHaagbepaalddatookhetopstraatzettenvannietrechtmatigverblijvendeminder-jarigevreemdelingenopzichzelfinhumaaneninstrijdmetdebepalingeninhetEVRMenhetIVRKis,endatdezekinderennietgescheidenmogenwordenvanhunouder(s).Naaraanleidingvandezeuitspraakwordenuitgeprocedeerdegezinnenmetkinderenvoorlopignietmeeropstraatgezet,maarwordenzeopgevangenineenvrijheidsbeper-kende-ofgezinslocatie.Hetkomtwelnogsteedsvoordatminderjarigevreemdelingenzonderopvang(voorzieningen)inNederlandverblijven.Hetgaatdanbijvoorbeeldomgezinnenmetkinderenwaarvandeverblijfsvergunningisingetrokkenofniettijdigisverlengd.Ookkanhetgaanomgezinnenmetkinderendieeenherhaaldeasielaanvraaghebbengedaandiegeenrechtopopvanggeeft.

Goede voorbeelden uit Frankrijk, België en DenemarkenInhetbeleidendeuitvoeringspraktijkvandeonderzochtelandeniseenaantalgoedevoorbeeldenteonderscheidendiebijnavolginginNederlandkunnenleidentoteenmeerconsistentenalevingvangenoemdeinternationaleenEuropeserechtsnormen,eenverminderingvandespanningtussengemeentenendecentraleoverheideneenafnamevanhetaantalgerechtelijkeproceduresvoorhetverkrijgenvantoegangtotopvangenbijstand.Dezegoedevoorbeeldenzijn:1) InFrankrijk:hetalgemeengrondwettelijkrechtopopvang,waareenbelangrijke

symboolfunctievanuitgaat,endeomstandigheiddathetconceptvannietrechtma-tigverblijfnietvantoepassingisopminderjarigevreemdelingen.Daarmeewordterkenddatzijinderegelnietverantwoordelijkkunnenwordengehoudenvoordesituatiewaarinzijverkeren;

2) InBelgië:hetmeersystematischgevolggevenaanjurisprudentieovertoegangtotopvanginindividuelevreemdelingenzakendoorhetformulerenvanuitzonderin-genopdealgemeneregeldatnietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingenhiercategorischvanzijnuitgesloten;

3) InDenemarken:dezorgplichtdiedeoverheidzichzelfheeftopgelegdvoorallevreemdelingendieerverblijven,ongeachthunverblijfsrecht.


Conclusie

VandevieronderzochtelandenheeftNederlandhetmeestbeperktevoorzieningenbe-leidvoorvreemdelingen.Nahetstandaardvertrektrajectwordenopvangenbijstand,naardelettervanderegelgeving,stopgezetenwordtdevreemdelinggeachttevertrek-ken.Devraagofdaadwerkelijkaandevertrekplichtkanwordenvoldaan,speelthierbijgeenrol.DeNederlandseoverheidgaatervanuitdatuitgeprocedeerdevreemdelingendiewillenterugkerennaarhunlandvanherkomstookdaadwerkelijkkunnenvertrekken.Depraktijkblijktsomsweerbarstiger.Erzijnvreemdelingendiebeleidsmatigvertrek-plichtigzijn,maardieindepraktijknietkunnenvertrekken.Het‘buitenschuldbeleid’biedtvoordezevreemdelingennietaltijduitkomst,omdatzijsoms(nog)nietkunnenaantonendatdeautoriteitenvanhunlandvanherkomstgeenreisdocumentenver-strekken.HetvoornaamsteknelpuntindeNederlandsewet-enregelgevingenuitvoeringsprak-tijkisdatzichonderdeuitgeslotencategorieënvreemdelingenkwetsbarepersonenbevinden.Hetgaatdanbijvoorbeeldomuitgeprocedeerdevreemdelingendieinmedi-scheofpsychischeproblemenverkerenenom(gezinnenmet)minderjarigen.Daar-naastkanhetgaanomuitgeprocedeerdendienietkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomstvanwegeadministratief-technischeredenenendiezichdaardoorineenuitzichtlozesituatiebevinden.Omdatbijverzoekenvandezevreemdelingenom(als-nogofopnieuw)toegangtekrijgentotopvangenanderevoorzieningennietaltijdeenzorgvuldigebelangenafwegingplaatsvindt,kanditleidentoteenschendingvanhetrechtopprivé-ofgezinslevenalsbedoeldinartikel8EVRM,hetverbodoponmense-lijkeenvernederendebehandelingalsbedoeldinartikel3EVRM,alsmedetotstrijdmetdeverplichtinginhetIVRKombijbeslissingenoverkinderenhunbelangeeneersteoverwegingtelatenzijn.Doordezestriktetoepassingvanhetkoppelingsbeginsel,incombinatiemeteennietsluitendterugkeerbeleid,ziengemeentenzichgenoodzaaktnoodopvangenanderevoorzieningenteblijvenfaciliterenenwordendezevoorzie-ningendoorrechtersviadetoepassingvanEuropeseeninternationalerechtsnormentoegankelijkgemaaktvoorkwetsbarevreemdelingen.UitdejurisprudentieleidtdeACVZeenverplichtingvoordestaatafominallegevalleneenzorgvuldigeafwegingtemakentussenhetbelangvandevreemdelingbijhetkrij-genvanopvangenbijstandenhetbelangvandestaatomdatdevreemdelingteont-houden.Indiebelangenafwegingkomtgrootgewichttoeaandezorgplichtvandestaatvoorkwetsbarevreemdelingenenzijnverplichtingtotheteerbiedigenvandemense-lijkewaardigheid.

Aanbevelingen

Devolgendeaanbevelingenkunnenleidentoteenverminderingvandespanningentussenhetcentralevreemdelingenbeleidendelokalevoorzieningenpraktijkentus-senhetnationalevreemdelingen-envoorzieningenbeleidenvermeldeEuropeseeninternationaleverplichtingen:

1. Continueer de opvang van uitgeprocedeerde vreemdelingen die meewerken aan hun vertrek, ook als zij er niet in slagen dat vertrek binnen de wettelijke vertrekter-mijn te realiseren.

Uitgeprocedeerdevreemdelingendiezichnietbezighoeventehoudenmethetover-levenopstraat,kunnenbeteraanhunterugkeerwerkenenblijvenbinnenhetzichtvandeoverheid.Deopvangzoumoetengeldentothetmomentdatdevreemdeling


Nederlandaantoonbaarheeftverlaten,aanhemalsnogeenverblijfsvergunningwordtverleend,ofdevreemdelingzichmoedwilligaanhetzichtvandeoverheidonttrekt.Omdatdezevreemdelingenzijnuitgeprocedeerd,isdeOpvangrichtlijnnietophenvantoepassingenkanmeteensobervoorzieningenniveauwordenvolstaan.

2. Doe bij verzoeken om voorzieningen consequent recht aan Europese en internatio-nale verplichtingen en bied opvang en andere voorzieningen aan kwetsbare perso-nen.

Opgrondvaninternationaleverplichtingen(artikelen3en8EVRMenhetIVRK)moetenopvangenanderevoorzieningenwordengebodenaankwetsbarepersonen.Ditkunnenvreemdelingenzijndienietinaanmerkingkomenvoorvoortgezetteopvangalsbedoeldinaanbeveling1,omdatzenietmeewerkenaanhunvertrek.Hetkanookgaanomuitgeprocedeerdevreemdelingendienieteerderrechtopopvangenvoorzieningenhebbengehad,alsmedeomvreemdelingendierechtmatiginNeder-landverblijven,maardie(nog)nietzijntoegelaten.Inallegevallenisdedoorslagge-vendevraagofhetonthoudenvandegevraagdeopvangeneventueleanderevoorzie-ningenstrijdoplevertmethetrechtopeenmenswaardigbestaan.HetrechtdoenaanEuropeseeninternationaleverplichtingenkanwordengereali-seerddoorinallegevallenwaarineenberoepwordtgedaanopeenvoorzieningeenzorgvuldigebelangenafwegingtemaken.Indezeafwegingmoetspecialeaandachtwordengeschonkenaandevraagofhetonthoudenvandevoorzieningstrijdigismethetrechtopwaarborgingvandemenselijkewaardigheid.Ditbrengtmetzichmeedatdeprocedurezodanigmoetwordeningerichtdat,ookvooreenvreemdelingdienietoverdejuisteverblijfstitelbeschikt,deaanvraagvooreenvoorzieningwaarhijopgrondvandenationaleregelgevinggeenrechtopheeft,welinbehandelingwordtgenomenzodateenindividuelebelangenafwegingkanplaatsvinden.

3. Neem in de regelgeving op dat minderjarige vreemdelingen onder alle omstandig-heden recht op opvang hebben.

OpgrondvangenoemdeEuropeseeninternationaleverplichtingenachtdeACVZhetvanbelangdatnietalleentijdelijkopvangwordtgebodenaanuitgeprocedeerdegezinnenmetkinderen,maardatinalgemenezininderegelgevingwordtvastgelegddatkinderen,geletophunbijzonderekwetsbaarheid,altijdrechtopopvanghebben.Aaneventuelegezinsledenzouookopvangmoetenwordengebodengeletophetrechtoprespectvoorgezinslevenexartikel8EVRM.

4. Neem in de Vw 2000 op dat de Koppelingswet niet van toepassing is op minder-jarige vreemdelingen.

Kinderenzijnperdefinitiekwetsbaarenkunnennietverantwoordelijkwordengesteldvoordesituatiewaarinzijverkeren.


15ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n 15

hoof d s t u k 1

Inleiding

1.1 Redenen voor het advies

Inhet‘Bestuursakkoordinzakehetvreemdelingenbeleid’1dattoenmaligstaatssecreta-risvanJustitieAlbayrakin2007metdeVerenigingvanNederlandseGemeenten(VNG)sloot,werdendoorhetrijkendegemeenteneenaantalafsprakenvastgelegdinhetkadervaneen‘GeneraalPardon’,terafwikkelingvandeoudeVreemdelingenwet.2InditakkoordisafgesprokendatgemeentendenoodopvangvoornietrechtmatiginNederlandverblijvendevreemdelingenmetingangvan1januari2010zoudenbeëindigen.HetRijkzoudeasielprocedureverbeterenenhetdaadwerkelijkevertrekvannietrechtmatiginNederlandverblijvendevreemdelingenbevorderen.Dezeafsprakenzoudenooknieuweachterstandenmoetenvoorkomen.

Degemeentelijkenoodopvangwaseenreactieopdekoppelingtussenhetrechtmatigverblijfenaansprakenopsocialevoorzieningendieindeloopderjarendoorhetrijkwasdoorgevoerd.NadeinvoeringvandeKoppelingswet3in1998kregengemeentensteedsvakertemakenmetdegevolgenvandesystematischeuitsluitingvannietrechtmatigver-blijvendevreemdelingenenbepaaldegroepenrechtmatigverblijvende,maar(nog)niettoegelatenvreemdelingenvanvoorzieningen.Gemeentenwerdengeconfronteerdmetvreemdelingendiezichzondervoorzieningenbinnendegemeentegrenzenbevondenendienietvertrokken.Veelgemeentenvoeldenzichopgrondvanhunalgemenezorgplichtverantwoordelijkvoorhetwelzijnvandezevreemdelingenenfaciliteerden‘bed,badenbroodregelingen’,meestaldoorsubsidiëringvanopvangprojectenvanniet-gouverne-mentele,veelalkerkelijke,instanties.Opgrondvanmorele,politieke,juridischeen/ofpraktischeoverwegingenvoerdendiversegemeentenzoeeneigenlokaalopvangbeleid.4Ditleiddetotbestuurlijkespanningtussendezegemeentenenderijksoverheid.HetBestuursakkoordmoesteeneindmakenaandiespanning.

UiteenonderzoekdatRegioplanBeleidsonderzoekin2009inopdrachtvandeVNGheeftuitgevoerd,blijktdat22%vandegemeentenmedio2009nognoodopvangonder-steunde.5IneenbriefaandeTweedeKamervan29maart2010gafdetoenmaligeminis-

1 MinisterievanJustitie,VerenigingvanNederlandseGemeenten,BestuursakkoordtussendestaatssecretarisvanJusti-tieendeVerenigingvanNederlandseGemeenteninzakehetvreemdelingenbeleid,DenHaag25mei2007.Ziewww.vng.nl/Documenten/Extranet/Sez/VI/Akkoorddef.pdf.

2 OfficieeldeRegelingAfwikkelingNalatenschapOudeVreemdelingenwet(RANOV)genoemd.Ditpardongoldvoorvreemdelingendievóór1april2001eeneersteasielaanvraaghaddeningediend,mitszijsinds1april2001ononder-brokeninNederlandverbleven,geencontra-indicatieshaddenenallelopendeverblijfsproceduresonvoorwaardelijkintrokkenbijverblijfsaanvaardingopgrondvanderegeling.

3 Wet van 26 maart 1998 tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland, Stb.1998,203.

4 VooreenbeschouwingoverderechtvaardigingvoorhetopzettenvanlokaleopvangconstructieszieM.Pluymen,Niet toelaten betekent uitsluiten. Een rechtssociologisch onderzoek naar de rechtvaardiging en praktijk van uitsluiting van vreemdelingen van voorzieningen,Nijmegen:BoomJuridischeUitgevers,2008,p.231-284.

5 I.vanderWelle&A.Odé,Omvang gemeentelijke noodopvang aan uitgeprocedeerde asielzoekers,Amsterdam:Regio-planBeleidsonderzoek,2009.DegemeentengavenalsbelangrijksteredenenvoorhetvoortzettenvandenoodopvangdeaanwezigheidvanpersoneninvervolgproceduresenschrijnendegevallenwaarhetRijkvolgenshenonvoldoendeaandachtvoorheeft,enproblemenrondomhetterugkeerbeleid.


tervanJustitieaandatdenoodopvangwasbeëindigd.6Uitberichtenindemediaeninformatievandirectbetrokkenorganisatiesblijktechterdateenaantalgemeentennogsteedsnoodopvangfaciliteert.7Ookkomthetvoordatgemeentenanderevoorzieningenzoalsbijstandverstrekkenaanvreemdelingendiedaaropgrondvandewet-enregelge-vingvanuitgeslotenzijn.Aandergelijkebesluitenkunnenrechterlijkeuitsprakentengrondslagliggen,waarinwordtgeoordeelddatdetoepassingvannationaalrechtelijkebepalingenineenspecifiekgevalstrijdigismetmensenrechtenverdragen.8Hetvoorgaandemaaktduidelijkdatsprakeisvaneencomplexkrachtenveld,waarinzicheen‘dubbelespanning’voordoet.Indeeersteplaatslijkternogsteedsspanningtebestaantussenhetcentralevreemdelingenbeleidendelokalevoorzieningenpraktijk.Tegelijker-tijdbestaatersomsspanningtussenhetnationalevreemdelingen-endaaraangekoppeldevoorzieningenbeleideninternationaleverplichtingen.Hetzijndezespanning(en)diedeaanleidingvormenvoorditadvies.

1.2 Context

DeinvoeringvanhetkoppelingsbeginselindeVreemdelingenwet2000(Vw2000)vormdehetsluitstukvaneeneerderinganggezetteontwikkelingtotuitsluitingvansocialevoorzieningenvannietrechtmatigverblijvendevreemdelingenendifferentiatieinaansprakennaarverblijfsstatusvoorrechtmatigverblijvendemaar(nog)niettoegela-tenvreemdelingen.9Ookvóórdeintroductievanditbeginselwaserdussprakevaneenkoppelingtussenverblijfsrechtenaansprakenopsocialevoorzieningendietotgevolghaddatnietrechtmatigverblijvendevreemdelingenvandezevoorzieningenwarenuitgeslo-ten.Dieuitsluitingwerdgeregeldinafzonderlijke,maarnietinallewettenwaarinaan-sprakenopvoorzieningenwarengeregeldenwasalleendaaromalnietvolledig.DoorhetkoppelingsbeginselexplicietalsalgemeenuitgangspuntindeVw2000optenemenendaarmeeallevoorzieningen10tekoppelenaandeverblijfsstatusvandevreemdeling,werdbeoogdnietrechtmatiginNederlandverblijvendevreemdelingencategorischuitteslui-tenenmeersystematischtedifferentiërenindeaansprakenvanrechtmatigverblijvendevreemdelingen.Doelhiervanwashetontmoedigenvannietrechtmatigverblijfenerzijdsenhetvoorkomendatmetdetoekenningvanvoorzieningenaanrechtmatigverblijvende,maar(nog)niettoegelatenvreemdelingeneenonomkeerbaarprocesvanverankeringindeNederlandsesamenlevingzouwordeningezet,datlateraanhuneventueleuitzettingindewegzoukunnenstaananderzijds.Opdiemanierzoueenconsistent,geïntegreerdvreemdelingenbeleidtotstandwordengebracht,datniet(langer)doorhetvoorzienin-genbeleidwerddoorkruist.11Naastdecategorischeuitsluitingvannietrechtmatigver-blijvendevreemdelingenzouhetbevorderenvanhetvertrekendeuitzettingvandezevreemdelingendetweedepijlerenhetsluitstukvanhetvreemdelingenbeleidmoetenvormen.Uitsluitingenuitzettingmoestendus‘handinhand’gaan.12

6 Kamerstukken II2009/10,31994,nr.32.7 Ziebijvoorbeeld‘Gemeentenvangenillegalentochop,illegaal’,NRC Next 14mei2010,‘Utrechthoudtopvangillega-

lenlangeropen’,21oktober2010<Trouw.nl>,‘Gemeentensturenbrandbriefoverex-ama’s,5juli2011<Volkskrant.nl>en‘Gemeentenbetalen‘verboden’noodopvang’,Nederlands Dagblad,7december2011.

8 Ziehieroverparagraaf2.5.9 Kamerstukken II1995/96,24233,nr.6,p.3.10 Behoudenstoegangtotonderwijsvoorleerplichtigevreemdelingen,rechtsbijstandentoegangtotmedischnoodzake-

lijkezorg.11 Kamerstukken II 1994/95,24233,nr.3,p.1,2enKamerstukken II1995/96,24233,nr.6,p.2-6.12 Kamerstukken II1995/96,24233,nr.6,p.8,10.


Ondanksdeveleinspanningenvandeoverheidomdeeffectiviteitvanhetterugkeerbe-leidtevergroten,13isgeblekendathiervoormetnamedemedewerkingvandevreem-delingzelfenvanhetlandvanherkomstvandoorslaggevendebetekenisis.Omdatniettoegelatenvreemdelingendiezijnuitgeslotenvanvoorzieningeninveelgevallennietvrijwilligvertrekkenenniet(kunnen)wordenuitgezet,blijvengemeentengeconfron-teerdwordenmethulpverzoekenvandezevreemdelingen.14Hetontbrekenvaneeneffectiefterugkeerbeleidoprijksniveauwordtdoorveelgemeentenalsbelangrijksteredengenoemdomnoodopvangteblijvenfaciliteren.15

Hetdoelvanditadviesisinzichtteverschaffenindehuidigeaardenomvangvanopvang-enbijstandverleningaanvreemdelingendiedaaropgrondvanhetkoppelings-beginselvanuitgeslotenzijnendepraktischeknelpunteninkaarttebrengendiezichhierbijvoordoen.VoorzoverbijdestartvanhetonderzoekdeverwachtingbestonddateencompleetbeeldvandepraktijkinNederlandenanderelandenzoukunnenwordengeschetstendaaraaneengrootaantalaanbevelingenzoukunnenwordenontleend,pastnaafrondingenigebescheidenheid.Zoheefthetonderzoekgeenvolledigzichtopgeleverdopdeomvangvanfeitelijkeopvang-enbijstandverleningaandaarvanuitgeslotenvreemdelingen.Welheefthetduidelijkgemaaktwelkeknelpuntenhierbijindepraktijkwordenervaren.Inditadvieswordendegesignaleerde‘spanningen’geduidenwordtnaaroplossingengezochtomdezeteverminderenofwegtenemen.Aanhetadviesliggendeinparagraaf1.3beschrevenvragentengrondslag.

1.3 Adviesvragen

MetditadviesgeeftdeACVZinvullingaanhetbredeadviesonderwerp‘migratieenver-zorgingsstaat’datisopgenomeninhetwerkprogrammavoor2010.Opgrondvanhetvoorgaandeisdevolgendehoofdvraaggeformuleerd:

Dezevraagwordtbeantwoordaandehandvandevolgendesubvragen:16

1) Watzijndeinternationaal-enEuropeesrechtelijkenormenvoorhetbiedenvanopvangenbijstandvanoverheidswegeaannietrechtmatigverblijvendeenrechtma-tigverblijvende,maar(nog)niettoegelatenvreemdelingen?

2) Watishetnationalejuridischkadervoorhetbiedenvanopvangenbijstandvanover-heidswegeaandezecategorieënvreemdelingeninNederland,België,DenemarkenenFrankrijk?

13 Zievooreenoverzichtvanmaatregelenonderandere Kamerstukken II,2003/04,29344,nr.1,Kamerstukken II,2007/08,29344,nr.67enKamerstukken II,2010/11,19637,nr.1436.

14 GemeentenhebbendemogelijkheidomoveruitgeprocedeerdevreemdelingendiezichmeteenhulpvraagaandienencontactoptenemenmetdeDT&Vviaeen24uurperdagbereikbarecrisisinterventielijn,waarnagezamenlijkeenplanopmaatwordtgemaaktvoorterugkeervandebetrokkenvreemdeling.Zie‘LeidraadTerugkeerenVertrek’,1oktober2011,p.14-16<www.dienstterugkeerenvertrek.nl>.

15 I.vanderWelle&A.Odé,Omvang gemeentelijke noodopvang aan uitgeprocedeerde asielzoekers,Amsterdam:Regio-planBeleidsonderzoek,2009,p.21.DitblijkttevensuitdedoordeACVZgevoerdegesprekken.

16 DezevragenzijnookalsuitgangspuntgehanteerdvoorhetvergelijkendonderzoekvanEurasylum.

Hoe is de toegang tot opvang en bijstand voor niet rechtmatig verblijvende en rechtmatig verblijvende, maar (nog) niet toegelaten vreemdelingen in Nederland en enkele andere Europese landen geregeld?


3) Hoewordtdenationalewet-enregelgevingindezelandentoegepastenwatisdeuitwerkingdaarvanindepraktijk?Bijzondereaandachtgaathierbijuitnaarderelatietussenhetcentraleoverheidsbeleidendelokalevoorzieningenpraktijkenderolvandelokaleoverheiddaarbij.17

4) Hoeverhoudendetoepasselijkewet-enregelgevingendeuitvoeringspraktijkindeonderzochtelandenzichtotdeinternationaal-enEuropeesrechtelijkenormen?

5) Zijnerknelpuntenaantewijzenindenationalewet-enregelgevingenuitvoerings-praktijkvandeonderzochtelandentenaanzienvanopvangenbijstandverleningvanoverheidswegevoorgenoemdecategorieënvreemdelingen?

6) ZijnergoedevoorbeeldenaantewijzeninhettoepasselijkbeleidendepraktischeinvullingenuitwerkingdaarvaninBelgië,FrankrijkenDenemarken?

7) Zijner,binnendeinternationaal-enEuropeesrechtelijkenormenenmogelijkmedeopgrondvaneventuelegoedevoorbeelden,oplossingentebedenkenvoordeknel-punteninhetNederlandsebeleidendeuitvoeringspraktijk?

1.4 Afbakening en terminologie

Afbakening

Alshetverblijfsrechtalsuitgangspuntwordtgenomen,kunnenvreemdelingenwordenonderverdeeldindriecategorieën:1. Rechtmatigverblijvendevreemdelingendieinhetbezitzijnvaneenverblijfsvergun-

ning;2. Rechtmatigverblijvendemaar(nog)niettoegelatenvreemdelingen(vreemdelingen

dierechtmatigverblijfhebbeninafwachtingvaneenbeslissingophunaanvraagvooreenverblijfsvergunningregulierofasielofdieuitstelvanvertrekhebben);

3. Nietrechtmatigverblijvendevreemdelingen(vreemdelingenzondergeldigever-blijfstitel).

Ditadviesgaatovercategorieëntweeendrie.Deeerstegroepvaltbuitendereikwijdtevanditadvies,omdathetrechtmatigverblijfvandezevreemdelingenvandienaardisdatzijinprincipeaanspraakkunnenmakenopopvangenbijstand.18Voorwatbetreftcate-gorietweegeldtdatdieuiteenvaltintweesubcategorieën:vreemdelingenmetenzonderrechtopvoorzieningen.Devreemdelingenmetrechtopvoorzieningenzijnbijvoorbeeldasielzoekersindecentraleopvang.Ookdezesubcategoriewordtuitgezonderdvanditadviesomdatzijaanspraakkunnenmakenop(opvang)voorzieningenvoorasielzoekers.Derechtmatigverblijvendevreemdelingenzonderrechtopvoorzieningenwordeninditadviesnietrechthebbendengenoemd.Degroepwaaroverditadviesgaat,bestaatdusuitnietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.Devreemdelingendiedeeluitmakenvancategorieëntweeendriekunnendeeluitmakenvaneengezinofalleenstaandzijn,minderjarigofvolwassen.

17 InhetACVZ-adviesOm het maatschappelijk belang. Advies over het betrekken van het lokale bestuur en de lokale ge-meenschap bij de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid,DenHaag,2011,wordtookingegaanopderolvandelokaleoverheid.Indatadvieswordtnietgekekennaarderolvandelokaleoverheidbijdeverstrekkingvanvoorzienin-genmaarnaarhaarmogelijkerolbijdeadviseringoververblijfsrecht.

18 Rechtmatigverblijvendevreemdelingendieinhetbezitzijnvaneenverblijfsvergunningkunnenhunverblijfsrechtverliezenwanneerzijeenberoepdoenopdeopenbarekas.


Terminologie

Hetuitgevoerdeonderzoekheeftaangetoonddatindeonderzochtelandenopverschil-lendewijzeinvullingwordtgegevenaanminofmeerdezelfdebegrippen.Daaromisinditadvieszoveelmogelijkgekozenvoorhetgebruikvanalgemenebegrippen,inplaatsvanspecifiekejuridischetermen.InBelgië,DenemarkenenFrankrijkbestaatbijvoor-beeldnietdescheidingdieerinNederlandistussenopvang(materieel)enbijstand(financieel).Bijstandkaninanderelandenfinancieelènmaterieelwordenverstrekt.IndielaatstehoedanigheidvalthetonderhetNederlandsebegripopvang.Inbijlage2iseenbegrippenlijstopgenomen.

1.5 Onderzoeksmethode

Voorhetopstellenvanditadviesisliteratuur-enjurisprudentieonderzoekverrichtenzijnoverigeschriftelijkebronnengeraadpleegd.Ookisgesprokenmetambtelijkedien-sten,niet-gouvernementeleorganisatiesenanderebelanghebbendeninhetveld.19OmzichttekrijgenopdesituatieinanderelandenheeftdeACVZvergelijkendonder-zoeklatenuitvoerendoorhetEuropeseonderzoeksinstituutEurasylum.Erisvoorgeko-zendeNederlandsesituatietevergelijkenmetdieinBelgië,FrankrijkenDenemarkenomdatdezelandenvoorwatbetreftmigratie-envoorzieningenbeleidminofmeerverge-lijkbaarzijnmetNederland.20BovendienkennenBelgiëenFrankrijkwet-enregelgevingdievergelijkbaarismethetNederlandsekoppelingsbeginsel.Denemarkenisgekozenomdathet,ondanksdebijzonderepositieindeEU,voorwatbetrefthetmigratiebeleidregelmatigals‘gidsland’wordtbeschouwd.21DitadviesisvoorbereiddooreensubcommissievandeACVZ,bestaandeuitmw.mr.A.C.J.VanDooijeweert,mr.dr.H.H.M.Sondaal,prof.dr.W.Shadid,mw.dr.M.S.Menéndezendrs.R.J.Glaser.VanuithetsecretariaatvandeACVZhebbenmw.mr.J.dePoorteendrs.A.C.Vergeeraanditadviesmeegewerkt.

1.6 Leeswijzer

Inhoofdstuk2staandeconclusiesvanEurasylumenishetantwoordopdeonderzoeks-vragengeformuleerd.22Bijdiebeantwoordingisgebruikgemaaktvanhetonderzoeksrap-portvanEurasylumenvanheteigenonderzoekvandeACVZ.Hoofdstuk3geeftdeconclusiesendeaanbevelingenvandeACVZweer.HetonderzoeksrapportvanEurasylumbestaatuiteensyntheseverslagenvierlandenrap-portages.Delandenrapportengeveneenbeschrijvingvanhetrechtopendepraktijkvanopvangenbijstandinelkvandevierlandenvoordiversecategorieënvreemdelingen.Delandenrapportenzijnopwww.acvz.orgteraadplegen.Hetsyntheseverslagisalsbijlagebijditadviesopgenomenenisafzonderlijkvandelandenrapportagestelezen.Hetbiedtnaasteensamenvattingvandelandenrapporteneenanalysediehetrechtendepraktijkindevierlandenoverstijgt.

19 Eenoverzichtvangeraadpleegdeinstantiesisopgenomeninbijlage5.20 Deovereenkomstenenverschilleninhetmigratie-envoorzieningenbeleid,voorzoverdievoorditadviesrelevant

zijn,wordeninparagraaf2.3beschreven.21 DebijzonderepositievanDenemarkenbinnendeEUiseringelegendatDenemarkeneenopt-outpositieheeft.Dit

betekentdatDenemarkennietisgebondenaanbepaaldedoordeEU-lidstatengemaakteafspraken.DeGezinshereni-gingsrichtlijngeldtbijvoorbeeldnietvoorDenemarken.

22 Hetantwoordoponderzoeksvraag7isechterinhoofdstuk3opgenomenvanwegedeaardvandatantwoord.Devoor-gesteldeoplossingsrichtingensluitenaanbijdeaanbevelingenvandeACVZ.



Hoof d s t u k 2

Antwoord op de onderzoeksvragen

IndithoofdstukwordeneerstdeconclusiesvanEurasylumweergegeven.23Daarnavolgendeantwoordenopdeonderzoeksvragen.DeantwoordenzijngebaseerdophetonderzoeksrapportvanEurasylum,hetliteratuuronderzoekendeinhetkadervanditadviesdoordeACVZgevoerdegesprekkenmetderden.24BijdebeantwoordingvandeonderzoeksvragenwordthetmeesteaandachtbesteedaandeNederlandsesituatie,omdatdeaanbevelingenzijngerichtaandeNederlandseoverheid.Voormeeruitgebreideinfor-matieoverdewet-enregelgevingenuitvoeringspraktijkindeanderelandenwordtver-wezennaarhetsyntheserapportendelandenstudiesvanEurasylum.25

Inparagraaf2.2wordendeEuropeseeninternationaalrechtelijkeverplichtingenbeschre-vendierelevantzijnvoorhetonthoudenvanopvang-enanderevoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.Inparagraaf2.3wordendenationalejuridischekadersbeschrevenvandeonderzochtelandenenparagraaf2.4gaatoverdetoepassingvandienationaleregelsindepraktijk.DewijzewaaropdieregelsenpraktijkenzichverhoudentotdeEuropeseeninternationaleverplichtingenwordtbeschreveninparagraaf2.5.Knelpuntenengoedevoorbeeldentenslottezijntelezeninparagrafen2.6en2.7.

2.1 Conclusies uit het syntheserapport van Eurasylum

NetalsinNederlandisdetoegangtotsocialevoorzieningeninBelgië,FrankrijkenDene-markengekoppeldaanhetverblijfsrechtenwordthetvoorzieningenbeleidingezetomhetvertrekvanuitgeprocedeerdevreemdelingentebevorderen.Demanierwaaropdiekoppelingpreciesisingevuldenhetmomentwaaropdeeventueleopvangenbijstandstopt,verschiltechter.

Denemarken: een zorgplichtmodelDenemarkenkenteenzorgplichtmodel:deimmigratiedienstbiedtopvangzolangdevreemdelinginDenemarkenverblijft,ookalsdatverblijfniet(langer)rechtmatigis.Hetniveauvandevoorzieningeniswelafhankelijkvandestandvandeverblijfsprocedureendemedewerkingvandevreemdelingaanzijnvertrek.Opdiemanierwordtgeprobeerddevreemdelingtestimulerentotvertrek.Buitendecentraleopvangisergeenanderoffi-cieelopvangnetwerk.Omdatopvangenanderevoorzieningengegarandeerdzijntotaanhetvertrekvandevreemdeling,zijnergeendiscussiesoverdeduurvandeverstrekkin-genenalternatievennaeventuelebeëindiging.

Nederland: beperkte zorgplichtVandevieronderzochtelandenheeftNederlandhetmeestbeperktevoorzieningenbeleidvoorvreemdelingen.HetstaathetverstvandatvanDenemarkenaf.DezorgplichtdieNederlandopzichneemt,isbeperkttotdeinitiëlevertrektermijnenheteventueeldaaropvolgendeverblijfindevrijheidsbeperkendelocatieengeldtvoorenkelezorgvuldigafge-bakendecategorieënvreemdelingen.Nahetstandaardvertrektrajectwordenopvangenbijstand,naardelettervanderegelgeving,stopgezetenwordtdevreemdelinggeachtte

23 DeconclusiesvanEurasylumwordendoordeACVZineigenwoordenweergegeven.24 Inbijlage5iseenlijstmetgesprekspartnersopgenomen.25 Ziebijlage1respectievelijkwww.acvz.org.


vertrekken.Devraagofditvertrekookechtmogelijkis,speeltgeenrolbijdebeëindigingvandevoorzieningen.Omdatlokaleoverhedenindepraktijkwordengeconfronteerdmethulpbehoevendevreemdelingendieformeelnietlangervooropvangenbijstandinaanmerkingkomen,ontstaanspanningentussendezeoverhedenendecentraleoverheid.Ookwordendevoorzieningendoorrechtersviaeenruime(re)interpretatievandewet-enregelgevingendetoepassingvaninternationalemensenrechtennormentochtoegan-kelijkgemaaktvoorkwetsbarevreemdelingen.

Frankrijk: een constitutioneel beschermingsmodel InFrankrijkzijndevoorzieningennetalsinNederlandbeperkttoegankelijk.Alleenasiel-zoekerskomeninaanmerkingvooropvangendanalleenvoordeduurvandeprocedurezelf,dusniettijdensdeberoepsfase(behoudenshumanitairegevallen).DeFranseasiel-opvangisdusbeperkterdandeNederlandse.HetFransemodelligtinvergelijkingmethetNederlandseweldichterbijhetDeenszorgmodel,omdatinFrankrijkindeGrondwetisbepaalddatiedereen,ongeachtzijnverblijfsstatus,rechtheeftoponderdak.Hierdooris,iniedergevalintheorie,ookvoornietrechtmatigverblijvendevreemdelingen,eenvormvancontinuezorgverstrekkinggegarandeerd.Omdatdedaklozenopvangechteroverbezetisendeopvangplaatsenopbasisvanprioriteitenwordenverdeeld,blijvenindepraktijkmetnamenietrechtmatigverblijvendevreemdelingenindekoustaan.Ditheeftertoegeleiddatinenkelegemeenten,metnameinhetnoordwesten,lokaleopvangisgeorganiseerd,maardiepraktijkisminderwijdverspreiddaninNederland.

België: een pragmatisch gegroeid verzorgingsmodelOokinBelgiëzijndevoorzieningenvoorasielzoekersintijdenomvangbeperkttoegan-kelijkenwordendezecentraalaangeboden.Delokalebesturenspelenhierineenmar-ginalerol.26DeactueletendensinNederlandomingevalvanhulpbehoevendheidnabeëindigingvandevoorzieningenviaeenberoepopderechtertochopvangofbijstandaftedwingen,heeftzichinBelgiëaleerderingezet.Jurisprudentievandearbeidsrecht-bankenenhetGrondwettelijkHofheefttoteenuitbreidingvandesteunverleninggeleid,die,andersdaninNederland,daarnaookinwetgevingisgeformaliseerd.Opdiemanierisdeasielopvangalsnogtoegankelijkgewordenvoornietverwijderbareuitgeprocedeerdeasielzoekers,uitgeprocedeerdeasielzoekersmetfamilieledenindeopvangofmeteenBelgischkind,hulpbehoevendegezinnenmetminderjarigekinderen,zwangereuitgepro-cedeerdeasielzoeksters,(gezinnenmet)kinderendiehetschooljaarafmakenenuitgepro-cedeerdeasielzoekersdieeenaanvraagopmedischegrondenindienen.Doordezeprag-matischgegroeideuitbreidingvandesocialebeschermingisBelgiëmeeropgeschoveninderichtingvanhetDeensezorgplichtmodel.Echter,netalsinFrankrijk,wordtookinBelgiëdewettelijkebeschermingnietaltijdgerealiseerd.Dithangtsamenmetdeoverbe-zettingvandecentraleopvang,waardoorvreemdelingenwordendoorverwezennaardemaatschappelijkeopvangingemeenten.HetBelgischemodelisbeperkterdanhetFranse,doordatergeenalgemeengewaarborgdrechtopnoodopvangbestaat.Uitgeprocedeerdevreemdelingendieniettotgenoemdeuitbreidingscategorieënhoren,zijnafhankelijkvanprivé-initiatieven.Degemeentenzijnalleenverplichttothetverstrekkenvandringendemedischehulp.Zijkunnenruimereopvangofbijstandverlenen,maarditkomtweinigvooromdatdekostenhiervoornietwordenterugbetaalddoordefederaleoverheid.

Relatie tussen centraal overheidsbeleid en lokale voorzieningenpraktijkInallevierdelandenisderolvanhetlokalebestuurindeopvangvannietrechthebben-deninbeginselbeperkt.InDenemarken,BelgiëenFrankrijkfaciliteerthetlokalebestuur

26 Delokalebesturen(OCMW’s)spelenweleenrolvanbetekeniswaarhetgaatomdeopvangvanuitgeprocedeerdeasielzoekersenanderenietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.


hoofdzakelijkhetverkrijgenvanmedischnoodzakelijkezorg.InNederlandwordengemeentengeachtgeennoodopvangtebiedenofteondersteunen.AndersdaninDenemarkenwordenlokaleoverhedeninBelgië,FrankrijkenNederlandgeconfronteerdmetdeaanwezigheidvanuitgeprocedeerdevreemdelingendiegeenrechthebbenopopvangofdatrechtfeitelijknietkunnenverzilveren.InBelgiëisdefederaleopvangverzadigd.Ditkanoptermijnbetekenendatgemeentendaar,netalsinNeder-land,vakergeconfronteerdwordenmethulpbehoevendevreemdelingen.InFrankrijkgeldtdiedrukslechtsinbepaalderegio’s.Hetcentralebeleidwordtdaardoordemeestelokalebesturengezagsgetrouwuitgevoerd.Despanningdieontstaatdoordeaanwezigheidvannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingendieweleenberoepdoenopvoorzieningen,roepttweevragenop.Deeerstevraagisinhoeverreeensysteemdatgeenoogheeftvoordezerea-liteit,volledighoudbaaris.VoorNederlandrijstdevraagofnietnaarDeensenBelgischvoorbeeldmoetwordenerkenddatsommigevreemdelingennietkunnenofwillenver-trekken.Daarwordtalovergediscussieerd,bijvoorbeeldnaaraanleidingvandemotieSpekmanovermedischebeletselenvoorvertrekvanuitgeprocedeerdevreemdelingen.27Devreesdatruimerecriteriavoortoegangtotvoorzieningennietvoldoende“filterbaar”zijn,isechtergroot.HetBelgischevoorbeeldlaatechterziendathetwelmogelijkisgroe-pennadertedefiniëren.DeNederlandserechtspraakoverhetonthoudenvanopvangenhetnietverlenenvanbijstandaankwetsbarevreemdelingenkandaarvooralsuitgangs-puntwordengenomen.Alswordtbeslotenbepaaldegroepenhulpbehoevendevreemdelingen,ondankshetfeitdatzenietrechtmatigverblijvenofnietrechthebbendzijn,tochtoegangtebiedentotsocialebescherming,danrijstdevraagofdekostendaarvoortenlastemoetenkomenvanhetlokalebestuurofdecentraleoverheid.DesituatieinDenemarkenenBelgiëlaatziendatwanneereenrestitutiestelseltotbestuurlijkebelastingleidt,ditaanleidingkanzijnvoorlokaleonvredeenminderbereidheidomsteunteverlenen.Toewijzingvandekos-tenaandevoorhetmigratiebeleidverantwoordelijkeautoriteitenisbelangrijkomlokalebesturenhierinmeetekrijgen,zoblijktuithetFransemodel.Deregio’sstaandaarinvoordeopvangvannietrechtmatigverblijvendeminderjarigevreemdelingen,maarheb-bendaaronvoldoendegeldvoor.

Rechtspraak over het opvang- en voorzieningenbeleid in relatie tot de mensenrechtenInDenemarkenenFrankrijkiserweinigrechtspraakoverdeverenigbaarheidvanhetopvang-envoorzieningenbeleidmetmensenrechtennormen.VoorDenemarkenisdeverklaringhiervoorgelegenindegenoemdezorgplicht,dievoortduurttothetdaadwer-kelijkvertrekvandevreemdeling.InFrankrijkisernauwelijksdiscussieoverdevraagwelkecategorieënvreemdelingenaanspraakhebbenopopvang.Dezeisimmers,viadenoodopvangvoordaklozen,iniedergevalwettelijkgezien,vooriedereentoegankelijk.Indepraktijkblijktdezevormvanopvangechterlangnietaltijdbeschikbaartezijn.IntegenstellingtotinDenemarkenenFrankrijkiserinBelgiëenNederlandeentoene-mendaantalrechterlijkeuitsprakenoverhetopvang-envoorzieningenbeleid.InBel-giëheefthetGrondwettelijkHofeenbelangrijkerolgespeeldindeuitbreidingvandetoegangtotopvang,eerstvoorminderjarigevreemdelingenenmeerrecentookvoorhungezinsleden.InNederlandlijkteenzelfdeontwikkelinggaandetezijn.Steedsvakeroordeeltderechterdaardatdebelangenafwegingtussendestaatendevreemdelinginhetkadervanhetberoepopopvangen/ofbijstandinhetvoordeelvanlaatstgenoemdeuitvalt.Hetgaatdanmetnameomkwetsbare,hulpbehoevendeindividuenzoalsalleen-

27 Dezemotieisop17december2008aangenomendoordeTweedeKamer.Bijbriefvan7december2009(Kamerstuk-ken II2009/10,30846,nr.16)heeftdetoenmaligestaatssecretarisvanJustitieaangegevenopwelkewijzedemotiewerdgeïmplementeerd.Begin2011heeftdeministervoorImmigratieenAsielaangekondigdhetopvangenvandeindemotiegenoemdegroeptewillenvoortzetten(Kamerstukken II2010/11,30846,nr.17).


staandevrouwenmetminderjarigekinderen,vreemdelingenmetmedischeen/ofpsy-chischeproblemenenalleenstaandeminderjarigevreemdelingen.AndersdaninBelgiëheeftdezejurisprudentienogniettotwets-ofbeleidswijzigingengeleid.28

2.2 De toepasselijke internationaal- en Europeesrechtelijke normen

Indezeparagraafwordtantwoordgegevenoponderzoeksvraag1:

Wat zijn de internationaal- en Europeesrechtelijke normen voor het bieden van opvang en bijstand van overheidswege aan niet rechtmatig verblijvende en rechtmatig verblijvende, maar (nog) niet toegelaten vreemdelingen?

Ophetrechtopopvangenbijstandzijnvierbelangrijkeinternationalejuridischeinstru-mentenvantoepassing:hetInternationaalVerdraginzakeEconomische,SocialeenCultureleRechten(IVESCR),hetInternationaalVerdraginzakedeRechtenvanhetKind(IVRK),hetEuropeesVerdragtotbeschermingvanderechtenvandemensendefundamentelevrijheden(EVRM)enhetEuropeesSociaalHandvest(ESH).NaastdeverdragsrechtelijkeverplichtingenisookdeTerugkeerrichtlijnrelevantvoorditadvies.DeOpvangrichtlijnisnietopgenomenomdatdierichtlijnnietvantoepassingisopdevreemdelingenwaaroverditadviesgaat.29

Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR)

HetIVESCRsomtdiverseeconomische,socialeenculturelerechtenop,waaronderhetrechtopsocialezekerheid,metinbegripvansocialeverzekering(artikel9),hetrechtopbeschermingenbijstandaanhetgezin,inhetbijzonderaankinderenenjeugdigen(artikel10),hetrechtopeenbehoorlijkelevensstandaard,metinbegripvantoereikendevoeding,kledingenhuisvesting(artikel11)enhetrechtopeenzogoedmogelijkelichamelijkeengeestelijkegezondheid(artikel12).Ingevolgeartikel2,tweedelid,moetenderech-tenwordenuitgeoefendzonderdiscriminatievanras,huidskleur,geslacht,taal,gods-dienst,politiekeofandereovertuiging,nationaleofmaatschappelijkeafkomst,eigen-dom,geboorteofanderestatus.HetCommitteeoneconomic,socialandculturalrights(CESCR)heeftinzijnGeneral comment nr. 20gestelddathetverdragvantoepassingisopiedereen,metinbegripvanvreemdelingen,ongeachthunverblijfsstatusendocumenta-tie.30

Ingevolgeartikel4mogendeinhetverdraggenoemderechtenslechtswordenonderwor-penaanbijdewetvastgesteldebeperkingenenalleenvoorzoverditnietinstrijdismetdeaardvandezerechten,enuitsluitendmethetdoelhetalgemeenwelzijnineendemo-cratischesamenlevingtebevorderen.NederlandheefthetIVESCRondertekendengeratificeerd,maarisvanmeningdatdebepalingendiehierinzijnopgenomengeenrechtstreeksewerkinghebben.Nederland

28 WelishetbeleidaangepastnaaraanleidingvandemotieSpekmanuit2008(Kamerstukken II,2008/09,30846,nr.4).Zienoot112.

29 DeOpvangrichtlijn(2003/9/EG)isvantoepassingopalleonderdanenvanderdelandenenstaatlozendieeenasiel-verzoekaandegrensofophetgrondgebiedvaneenlidstaatindienenvoorzoverzijalsasielzoekerophetgrondgebiedmogenverblijven.Ditadviesgaatovervreemdelingendienooiteenasielverzoekhebbeningediendofvanwieheteersteasielverzoekdefinitiefisafgewezen.

30 UNCommitteeonEconomic,SocialandCulturalRights(CESCR),GeneralcommentNo.20:Non-discriminationineconomic,socialandculturalrights(art.2,para.2,oftheInternationalCovenantonEconomic,SocialandCulturalRights),2juli2009,E/C.12/GC/20.UitsprakenvanhetCESCRzijnnietbindendmaarvormenweleengezagheb-bendeinterpretatievanhetIVESCR.


zietdezebepalingenalsalgemeengeformuleerdesocialedoelstellingendiedoordever-dragsstateninhunregelgevingwordennagestreefdenverwezenlijkt,maarnietalsdoordiestatenerkenderechten,waaropburgerszichinhunnationalerechtsordezondermeerkunnenberoepen.31Ditstandpuntheeftindejurisprudentiestandgehouden.32TotophedenkunnenburgersdusnietmetsucceseendirectberoepdoenophetIVESCR.

Kinderrechtenverdrag (IVRK)

Inartikel2lid1vanhetIVRKiseennon-discriminatiebepalingopgenomen.Ingevolgeartikel3lid1IVRKvormendebelangenvanhetkindbijallemaatregelenbetreffendekindereneeneersteoverweging.Ingevolgeartikel26lid1erkennendestatenvooriederkindhetrechtdevoordelentegenietenvanvoorzieningenvoorsocialezekerheid,metinbegripvansocialeverzekering,ennemendelandendenodigemaatregelenomdealgeheleverwezenlijkingvanditrechttebewerkstelligeninovereenstemmingmethunnationalerecht.Ingevolgeartikel27lid1erkennendeverdragsstatenhetrechtvaniederkindopeenlevensstandaarddietoereikendisvoordelichamelijke,geestelijke,intellectu-ele,zedelijkeenmaatschappelijkeontwikkelingvanhetkind.Opgrondvanartikel27lid2zijndeoudersofanderendieverantwoordelijkzijnvoorhetkindprimair(naarvermo-gen)verantwoordelijkvoorhetwaarborgenvandelevensomstandighedendienodigzijnvoordeontwikkelingvanhetkind.Ingevolgehetderdelidvanditartikelnemendestatenpassendemaatregelenomhierbijtehelpenenvoorzienzijinprogramma’svoormateriëlebijstandenondersteuning,metnamewatbetreftvoeding,kledingenhuisvesting.Nederlandheeftbijderatificatiehetvoorbehoudgemaaktdatartikel26nietverplichttoteenzelfstandigrechtvankinderenopsocialezekerheid.IndememorievantoelichtingbijdeGoedkeuringswetIVRKstaatoverderechtstreeksewerkingvermelddatinzijnalgemeenheidnietwordtuitgeslotendataaneenbepaaldverdragsvoorschriftineenconcretecasusrechtstreeksewerkingwordttoegekend.33Vaneenaantalverdragsartikelenkanwordenaangenomendatzijrechtstreeksewerkingheb-ben,omdatdeverplichtingenovereenkomenmetreedsbestaandeinternationalever-plichtingen.Ditgeldtechternietvoordehierbovengenoemdeartikelen.Overdevraagofdeoverigebepalingenrechtstreeksewerkinghebbenbestaatgeenovereenstemming.IndeNederlandserechtspraakistotnutoegeenhelderantwoordgegevenopdevraagofbepalingenvanhetIVRKrechtstreeksewerkinghebben.34DeCRvBheeftop2november2010bepaalddatartikel3geenrechtstreeksewerkingheeft.AndereuitsprakenvandeCRvBsuggererenrechtstreeksewerkingvanditartikelmaargevenditnietexplicietaan.35WelwordenbepalingenvanhetIVRKdoordeCRvBmeegewogeninhaaroordeeleninsamenhangmetartikel8EVRMvandoorslaggevendebetekenisgeacht.36HetKinderrechtenverdragheeftdelaatstejarensterkaankrachtgewonnen.DatkomtondermeerdoordateendeelvandezekinderrechtenookdoorhetEU-rechtenhetEVRMwordengegarandeerd.HetIVRKwordtdoorhetHofvanJustitievandeEUgezienals

31 Zieo.a.dederdeengecombineerdevierdeenvijfdeperiodiekerapportagevanNederlandoverdeimplementatievanhetIVESCRaandeEconomischeenSocialeRaadvandeVNd.d.22november2006en9en17april2008(publicatie17juli2009).Teraadplegenviawww.ohchr.org.

32 Zieo.a.CRvB11oktober2007,LJNBB5687.33 Kamerstukken II1992/93,22855,nr.3.34 GerritJanPulles,‘OnduidelijkheidoverderechtstreeksewerkingvankernbepalingenvanhetVN-kinderrechtenver-

drag’,NJB2011,173.Inlagererechtspraakisaanartikel3IVRKmeerderemalenrechtstreeksewerkingtoegekend.DeABRvSheeftechterin2007enin2010bepaalddatgeensprakeisvanrechtstreeksewerkingenlaateenoordeelhieroverinandereuitsprakenuitdrukkelijkachterwege.

35 ZiebijvoorbeeldCRvB20juli2010,LJNBN3318.36 ZiebijvoorbeeldCRvB15juli2011,LJNBR1905.Ineenuitspraakvan24januari2006(LJNAV0197)baseerdede

CRvBhetoordeeldatuitsluitingvaneenWwb-uitkeringvoorrechtmatigverblijvendemaarnogniettoegelatenkinde-rengeenevenredigmiddelterverwezenlijkingvandeKoppelingswetisgeheelophetIVRK.


eenbelangrijkmiddelvoordeinterpretatievanhetEU-recht.HetEuropeesHofvoordeRechtenvandeMensgarandeertderechtenvankinderendoorderechtendieinhetEVRMzijnneergelegdteinterpretereninhetlichtvanhetIVRK.Hetbestinterestofthechild-beginselvereisteenbeoordelingvandeindividueleomstandighedenvanhetbetrokkenkind.37

Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamen-tele vrijheden (EVRM)

Artikel 8 EVRM

Artikel8EVRMbepaaltdatiedereenrechtheeftoprespectvoorzijnprivéleven,familie-engezinsleven,woningencorrespondentie.Geeninmengingvanenigopenbaargezagistoegestaanindeuitoefeningvanditrecht,tenzijdezeinmengingbijdewetisvoorzienenineendemocratischesamenlevingnoodzakelijkisinhetbelangvandenationalevei-ligheid,deopenbareveiligheidofheteconomischwelzijnvanhetland,hetvoorkomenvanwanordelijkhedenenstrafbarefeiten,debeschermingvandegezondheidofdegoedezedenofvoordebeschermingvanderechtenenvrijhedenvananderen.Bijdetoepas-singvanartikel8dienteenbelangenafwegingplaatstevindentussenhetbelangvandevreemdelingbijuitoefeningvanzijngezins-ofprivélevenenhetbelangvandestaat.Uitditartikelwordtzoweleenonthoudingsplicht(geeninmenging)alseenpositieveverplichtingtothandelenafgeleidvoordeoverheid.Daarbijhebbenkinderenenanderekwetsbarepersoneninhetbijzonderrechtopbescherming.DeCentraleRaadvanBeroep(CRvB),hethoogsterechtscollegeinzakenbetreffendehetsocialezekerheidsrecht,heeftmeerderemalenvastgestelddatdeweigeringvantoelatingtotopvangofverstrekkingen,zekeralshetomeenkwetsbarevreemdelinggaat,blijkmoetgevenvaneenzorgvuldigeafwegingvanhetpubliekebelangenhetbelangvandevreemdeling.Daarvanisiniedergevalgeensprakealsnietisonderzochtofsprakeisvan‘zeerbijzondereomstandighe-den’.38

Artikel 3 EVRM

Artikel3vanhetEVRMbepaalt:‘Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen’.Ditartikelkanrelevantzijnvoorhetonthoudenvanopvangenvoorzieningen.DeAfdelingBestuursrechtspraakvandeRaadvanState,hethoogsterechtscollegeinvreemdelingenzaken,steltzichophetstandpuntdathetenkelefeitdatdevreemdelinggeenonderdakeninkomstenheeftonvoldoendeisomeenschendingvanartikel3opteleveren.39HetEHRMheefttotnutoealleenstrijdmetartikel3opditpuntvastgesteldineenzaakwaarhetgingomhetonthoudenvanopvangaaneenasielzoeker(M.S.S.tegenBelgiëenGriekenland).40IndiezaakoordeeldehetHofdatsprakewasvanschendingvanartikel3EVRMinverbandmet

37 MarcelleReneman,‘HetKinderrechtenverdragkrijgttanden.OverhoehetVN-VerdraginzakedeRechtenvanhetKindviahetEU-rechtenhetEVRMbinnendringtinhetNederlandsevreemdelingenrecht’,A&MR2011,nr.8,p.349-362.ZiebijvoorbeelddezaakNeulinger,EHRM6juli2010,41615/07.

38 CRvB19april2010,LJNBM0956.39 ABRvS19februari2004,nr.200308786/1en14oktober2004,nr.200403801.40 EHRM(GroteKamer)21januari2011,nr.30696/09.InSufienElmi(EHRM28juni2011,nr.8319/07ennr.

11449/07)bevestigthetHofdeinM.S.S.geïntroduceerderedeneringdatsociaaleconomischeomstandighedenenslechteleefomstandighedenstrijdkunnenopleverenmetartikel3EVRM.


deleefomstandigheden(materiëlearmoede)vandeasielzoeker.VoorhetHofwarendaar-bijdevolgendeaspectenrelevant:deerbarmelijkeomstandighedenwaarindevreemde-lingmoetzienteoverlevenopstraat(zondervoedingensanitairevoorzieningen),delangeduur,geenmogelijkheidomanderehulpmiddeleninteroepen(sociaalvangnet,werk)enhetontbrekenvanzichtopverbetering.DebehandelingheeftvolgenshetHofongetwijfeld‘feelings of fear, anguish, or inferiority capable of inducing desperation’opge-roepen.HetHofhechttedaarnaastveelbelangaanhetfeitdatGriekenlandzichdoorhaargebondenheidaandeOpvangrichtlijngecommitteerdhadaanhetbiedenvanopvangaanasielzoekers.HetHofoordeeldedatdeasielzoekereenslachtofferwasvanvernederendebehandelingdoordeautoriteitenmetgebrekaanrespectvoorzijnwaardigheid.Hoe-welhetrechtopmenselijkewaardigheidinhetEVRMnietalszodanigwordtgenoemd,beschouwthetEHRMrespectvoormenselijkewaardigheidenmenselijkevrijheidalstheveryessencevanhetverdrag.Lichamelijkeenpsychischeintegriteitzijnhierbijvanwezenlijkbelang.41Hetbegripmenselijkewaardigheidisookopgenomeninartikel1vanhetHandvestvandeGrondrechtenvandeEuropeseUnie:De menselijke waardigheid is onschendbaar.Zijmoetwordengeëerbiedigdenbeschermd.42Indetoelichtingopdezebepalingwordtdemenselijkewaardigheidgezienalsgrondslagvanallegrondrechten.Ermaggeenafbreukaanwordengedaan,zelfsnietwanneerdieafbreukvoortkomtuitwet-telijkebepalingen.ErisdiscussiemogelijkoverdevraaginhoeverredeoverwegingeninhetarrestM.S.S.directovertezettenzijnnaardeNederlandsesituatieennaardedoelgroepvanditadvies,omdatzespecifiekgerichtzijnopasielzoekersvanwiedeasielprocedurenogloopt.Welvolgtuitdeuitspraakdaterbarmelijkeleefomstandighedenvanvreemdelingenbuitenhetlandvanherkomstkunnenleidentoteenschendingvanartikel3EVRM.InBudinategenRuslandachthetHofdesituatievanbetrokkenenietinstrijdmetartikel3EVRM,maaroverweegthetHofweldat‘state responsibility could arise from ‘treatment’ where an applicant, in circumstances wholly dependent on state support, found herself faced with official indifference when in a situation of serious deprivation or want incompa-tible with human dignity’.43OokdezezaakverschiltvandesituatievanvreemdelingeninNederlandwaaroverditadviesgaat.RelevantisweldathetHofaangeeftdateenfeitelijkesituatievanontberingwaariniemandzichbevindtdievolledigafhankelijkisvandestaatkanbotsenmetdeverplichtingvandestaattothetwaarborgenvandemenselijkewaar-digheid.

Het Europees Sociaal Handvest (ESH)

HetEuropeesSociaalHandvestwaarborgteenaantalsocialerechtendierelevantzijninopvangsituaties:hetrechtvankinderenenjeugdigepersonenopbescherming(artikel7);hetrechtopbeschermingvandegezondheid(artikel11);hetrechtopsocialezeker-heid(artikel12);hetrechtopsocialeengeneeskundigebijstand(artikel13);hetrechtopgebruikvandienstenvoorsocialezorg(artikel14);hetrechtvanhetgezinopsociale,wettelijkeeneconomischebescherming(artikel16);hetrechtvanmoedersenkinde-renopsocialeeneconomischebescherming(artikel17);hetrechtopbeschermingtegenarmoedeensocialeuitsluiting(artikel30)enhetrechtophuisvesting(artikel31).Omdedoeltreffendeuitoefeningvandatlaatsterechttewaarborgen,verbindendePartijenbij

41 Zieo.a.X.enY.t.Nederland(EHRM26maart1985,nr.8978/80)enPrettyt.VerenigdKoninkrijk(EHRM29april2002,nr.2346/02).

42 Ditartikelheeftvermoedelijkgeenrechtstreeksewerking,ziehetverslagvandeEuropeseCommissievan30maart2011overdetoepassingvanhetHandvest(SEC(2011)396definitief).Welmoeteropvertrouwdkunnenwordendatlidstatengrondrechteneerbiedigen,HvJEU21december2011,zakenC-411/10enC-493/10(N.S.enM.E.e.a.).

43 EHRM18juni2009,nr.45603/05,Budinat.Rusland.IndezezaakginghetomdehoogtevanhetpensioenvaneenRussischeonderdaan.


hetHandvestzichertoemaatregelentenemendieeropzijngerichtdetoegangtotade-quatehuisvestingtebevorderen,dak-enthuisloosheidtevoorkomenenteverminderenteneindedezegeleidelijkuittebannen,endekostenvoorhuisvestingbinnenhetbereiktebrengenvaniedereendienietovervoldoendemiddelenbeschikt.IndebijlagebijhetESHisaangegevendatvreemdelingenslechtsonderdewerkingssfeervanhetHandvestvallenindienzijonderdaanzijnvanandereovereenkomstsluitendepartijenenrechtmatigver-blijfhebbenofrechtmatigwerkzaamzijnophetgrondgebiedvandebetreffendepartij.DefenceforChildrenInternational(DCI)heeftin2008eenklachttegenNederlandingediendbijhetEuropeseComitévoorSocialeRechten(ECSR)44.DCIisvanmeningdatNederlandinstrijdhandeltmet(ondermeer)deartikelen17en31ESHdoorgeenonderdaktebiedenaankinderendienietrechtmatiginNederlandverblijven.HetECSRheeftgeoordeelddatNederlanddoorhetonthoudenvanonderdakaannietrechtmatiginNederlandverblijvendekindereninstrijdhandeltmetdeartikelen17lid1subcen31lid2ESH,beidengerichtopdebeschermingvankwetsbarepersonen.45HetECSRover-weegtdathetrechtoponderdaknauwverbondenismethetrechtoplevenencruciaalisvoorhetrespectvoormenselijkewaardigheid.Hetbeëindigenvandeopvangvoorzie-ningenvanuitgeprocedeerdekinderenplaatsthenalsbijzonderkwetsbaregroepineensituatievanextremehulpeloosheid.OpgrondhiervanconcludeerthetECSRdatstatenverplichtzijnomonderdaktebiedenaannietrechtmatigverblijvendekinderen,zolangzijonderdejurisdictievandestaatvallen.HetComitévanMinistersvandeRaadvanEuropaheefteenresolutieaangenomenoverdeklachtvanDCI.46DetoenmaligeministervanJustitieweesinzijnreactieophetbeperktepersoneletoepassingsbereikvanhetESHenherhaalthetstandpuntdatnietrechtmatigverblijvendevreemdelingenaanditverdraggeenrechtenkunnenontlenen.47

Terugkeerrichtlijn

DeTerugkeerrichtlijnisblijkensartikel2lid1vantoepassingopillegaalophetgrondge-biedvaneenlidstaatverblijvendeonderdanenvanderdelanden.DerichtlijnisblijkenshetderdelidnietvantoepassingoppersonendieonderhetGemeenschapsrechtinzakevrijverkeervallenindezinvanartikel2,punt5,vandeSchengengrenscode.Deinditadviesonderzochtecategorievannietrechtmatigverblijvendevreemdelingen,voorzovergeenUnieburgerofgezinslidvaneenUnieburger,valtderhalvebinnenhetbereikvanderichtlijn.OvereenkomstigdealgemenerechtsbeginselenvandeEUmoetenbeslissingendieopgrondvandezerichtlijnwordengenomenpergevalwordenvastgesteldenopobjectievecriteriaberusten,diezichnietbeperkentothetlouterefeitvanillegaalverblijf(punt6considerans).BijbeslissingentenaanzienvannietrechtmatigverblijvendederdelandersdientNeder-landdaarnaastdebepalingenvanhetHandvestvandeGrondrechtenvandeEUinachttenemen(punt24considerans).Inartikel5vanderichtlijnstaatdatdelidstatenbijdetenuitvoerleggingvanderichtlijnondermeerrekeningmoetenhoudenmethetbelangvanhetkind,hetfamilie-engezinslevenendegezondheidstoestandvandebetrokkenonderdaanvaneenderdeland.Erdientvolgenspunt12vandeconsideranseenregelingtewordengetroffenvooronderdanenvanderdelandendieillegaalverblijvenmaardie

44 HetEuropeseComitévoorSocialeRechtenhoudttoezichtopdenalevingvanhetESH.UitsprakenvanhetECSRzijnnietbindendmaarvormenweleengezaghebbendeinterpretatievanhetEuropeesSociaalHandvest.

45 ECSR20oktober2009,47/2008.46 ResolutionCM/ResChS(2010)6,CollectivecomplaintNo.47/2008byDefenceforChildrenInternational(DCI)

againsttheNetherlands.Ziewww.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Complaints/Complaints_en.asp.47 Kamerstukken II2009/1019637,nr.1356.ZieoverderedeneringvanhetECSRonderandereL.Slingenberg,‘Ille-

galekinderenenhetEuropeesSociaalHandvest’,A&MR2010,p.81-85enA.Buyse,‘Kinderenindekou.GebrekaanonderdaksgarantieminderjarigeillegalenschendtESH’,NJCM-Bulletin,2010,p.205-21.


nognietkunnenwordenuitgezet.Voorzieninginhunelementairelevensbehoeftendientvolgensdenationalewetgevingtewordengeregeld.48Inartikel14vandeTerugkeerricht-lijnwordtdaarnaastbepaalddatlidstaten,indeperiodedieisaangewezenvoorvrijwilligvertrekendeperiodewaarindeverwijderingisuitgesteld,rekeningmoetenhoudenmetdespecialebehoeftenvankwetsbarepersonen.49Inderichtlijnwordtniettoegelichthoedelidstatenditconcreetmoeteninvullen.50Welisbepaalddatdelidstatendezevreem-delingeneenschriftelijkebevestigingmoetengevendatdetermijnvoorvrijwilligvertrekisverlengdofdathetterugkeerbesluitvoorlopignietzalwordenuitgevoerd.Tijdensdeperiodedieisaangewezenvoorvrijwilligvertrek(devertrektermijn)enalsverwijderingisuitgesteld(uitstelvanvertrek)hebbenvreemdelingenrechtopopvang.

2.3 De toepasselijke nationale juridische kaders


Wat is het nationale juridisch kader voor het bieden van opvang en bijstand van overheids-wege aan niet rechtmatig verblijvende en rechtmatig verblijvende, maar (nog) niet toegela-ten vreemdelingen in Nederland, België, Denemarken en Frankrijk?

Nederland

KoppelingswetDeuitsluitingvannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingenvandetoegangtotverstrekkingen,voorzieningenenuitkeringen,vloeitvoortuitdeKoppe-lingswet.51Doelvandezewetishetwegnemenvandemogelijkheidomzonderverblijfs-titelaanspraaktemakenopuitkeringenenverstrekkingen,waarmeehetonrechtmatigverblijfkanwordenvoortgezeteneenvormvanschijnlegaliteitwordtgecreëerd.Het

48 Considerans12Terugkeerrichtlijn(2008/115/EG):‘Erdienteenregelingtewordengetroffenvooronderdanenvanderdelandendieillegaalverblijvenmaarnognietkunnenwordenuitgezet.Voorzieninginhunelementairelevensbe-hoeftendientvolgensdenationalewetgevingtewordengeregeld.Teneindeervoortezorgendatdebetrokkenenbijad-ministratievecontrolesofinspectieseenbewijsvanhunspecifiekesituatiekunnenleveren,dienenzijeenschriftelijkebevestigingtekrijgenvanhunsituatie.Delidstatendienen,watdeconcreteinvullingvandezeschriftelijkebevestigingbetreft,overeenruimematevanbeleidsvrijheidtebeschikkenenmoetendebevestigingookkunnenopnemeninuithoofdevandezerichtlijngenomenbesluiteninhetkadervanterugkeer’.

49 Artikel14Terugkeerrichtlijn‘Waarborgeninafwachtingvanterugkeer’:‘1.Behoudenshetbepaaldeindeartikelen16en17,zorgendelidstatenervoordatjegensdeonderdanenvanderdelanden,tijdensdetermijndieovereenkomstigartikel7voorvrijwilligvertrekistoegestaan,entijdensdetermijnwaarvoorovereenkomstigartikel9deverwijderingisuitgesteld,zoveelmogelijkdevolgendebeginseleninachtwor-dengenomen:a)indiengezinsledenophetgrondgebiedaanwezigzijn,wordtdeeenheidvanhetgezingehandhaafd;b)dringendemedischezorgwordtverstrektenessentiëlebehandelingvanziektewordtuitgevoerd;c)minderjarigenkrijgentoegangtothetbasisonderwijs,afhankelijkvandeduurvanhunverblijf;d)erwordtrekeninggehoudenmetdespecialebehoeftenvankwetsbarepersonen.2.Deinlid1bedoeldepersonenontvangenvandelidstatenschriftelijkdebevestiging,overeenkomstigdenationalewetgeving,datdetermijnvoorvrijwilligvertrekovereenkomstigartikel7,lid2,isverlengd,ofdathetterugkeerbesluitvoorlopignietzalwordenuitgevoerd’.Artikel3vandeTerugkeerrichtlijnbepaaltdatdevolgendegroepenbehorentotdecategoriekwetsbarepersonen:minderjarigen,niet-begeleideminderjarigen,personenmeteenhandicap,bejaarden,zwangerevrouwen,alleenstaandeoudersmetminderjarigekinderenenpersonendiegefolterdofverkrachtzijnofandereernstigevormenvanpsychisch,fysiekofseksueelgeweldhebbenondergaan.

50 Welstaatindeartikelen18,19en20vandeTerugkeerrichtlijneennadereinvullingvandeverplichtingenvoor(niet-begeleide)minderjarigenenvoorpersonendiegefolterdofverkrachtzijnofandereernstigevormenvanpsychisch,fysiekofseksueelgeweldhebbenondergaan.Hetgaathieromhetbiedenvanspecifiekebegeleidingenzorg.

51 Wetvan26maart1998totwijzigingvandeVreemdelingenwetenenigeanderewettenteneindedeaanspraakvanvreemdelingenjegensbestuursorganenopverstrekkingen,voorzieningen,uitkeringen,ontheffingenenvergunningentekoppelenaanhetrechtmatigverblijfvandevreemdelinginNederland,Stb.1998,203.


koppelingsbeginselendeuitzonderingenhieropophetterreinvanonderwijs,gezond-heidszorgenrechtsbijstandzijnviadeartikelen8,9,10en11Vw2000indevreemde-lingenwetgevinggeïntegreerd.52

Vw 2000Artikel8Vw2000geefteenlimitatieveopsommingvandegrondenwaaropdevreemde-lingrechtmatiginNederlandkanverblijven.53VreemdelingendierechtmatiginNeder-landverblijveninafwachtingvaneenbeslissingopeen(eerste)asielaanvraagendaar-meegelijkgesteldevreemdelingenhebbenrechtopopvangenverstrekkingen.54Alseenvreemdelinggeenrechtmatigverblijfheeftindezinvanartikel8Vw2000,heeftdattotgevolgdathijisuitgeslotenvanverstrekkingen,voorzieningenenuitkeringenendathijNederland(uiteigenbeweging)moetverlaten.DievertrekplichtontstaatvanafhetmomentwaaropdevreemdelingzichillegaaltoegangtotNederlandheeftverschaft,ofophetmomentwaarophetrechtmatigverblijfeindigt.Ookvreemdelingendiewelrechtma-tigverblijfhebben,maardienoginafwachtingzijnvaneenbeslissingofeenuitspraakineenreguliereprocedurezijninbeginseluitgeslotenvanverstrekkingenenvoorzieningenvanoverheidswege.

Rva en RvbHetCentraalOrgaanopvangasielzoekers(COA)isverantwoordelijkvoordeopvangvanasielzoekersinNederland.DeRegelingverstrekkingenasielzoekersenanderecategorieënvreemdelingen(Rva)bevatbegripsomschrijvingenenbepalingenoverdetoelatingtotdeopvangvoorzieningenvoorasielzoekers.DeRegelingverstrekkingenbepaaldecatego-rieënvreemdelingen(Rvb)voorzietbepaaldecategorieënrechtmatiginNederlandver-blijvendevreemdelingenindenoodzakelijkebestaansvoorwaarden.

Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)NaastdedoorhetCOAverzorgdeopvangenverstrekkingenvoorasielzoekersendaar-meegelijkgesteldevreemdelingenhebbengemeentenopgrondvandeWmoeenzorg-taakvoorhetaanbiedenvanvormenvanmaatschappelijkeopvang,bijvoorbeelddak-lozenopvang.Maatschappelijkeopvang55enondersteuning56zijnalleenaandeordealsgeenaanspraakmogelijkisopenigeanderebijwetgeregeldevoorziening57,zijnindivi-dueelvanaardenzijnalleentoegankelijkvoorNederlandersenvreemdelingenmeteengeldigeverblijfstitel.58Nietrechtmatigverblijvendevreemdelingenenrechtmatigverblij-vendemaar(nog)niettoegelatenvreemdelingenkomendusinbeginselnietinaanmer-kingvooropvangensteunverleninginhetkadervandeWmo.

Wet werk en bijstand (Wwb)SindsdeinvoeringvandeKoppelingswethebbenalleenNederlandersendaarmeegelijk-

52 Deuitsluitingvannietrechtmatigverblijvendevreemdelingenvanverstrekkingen,voorzieningenenuitkeringenisnadergeregeldinwettenalsdeWetwerkenbijstand(Wwb)endeAlgemeneKinderbijslagwet(AKW).Deuitsluitingvannietrechtmatigverblijvendevreemdelingenvanontheffingenenvergunningen(bijvoorbeeldopgrondvandeVestigingswetBedrijven1954)isgeregeldinartikel8.3Vreemdelingenbesluit2000(Vb2000).

53 Ziebijlage3.54 Idem.55 Ondermaatschappelijkeopvangwordtingevolgeartikel1.1.cWmoverstaan:hettijdelijkbiedenvanonderdak,be-

geleiding,informatieenadviesaanpersonendie,dooreenofmeerproblemen,aldannietgedwongendethuissituatiehebbenverlatenennietinstaatzijnzichopeigenkrachttehandhavenindesamenleving.

56 Ondermaatschappelijkeondersteuningwordtingevolgeartikel1.1.gWmoverstaan:hetverlenenvanvoorzieningenaanmensenmeteenbeperkingofeenchronischpsychischprobleemenaanmensenmeteenpsychosociaalprobleemtenbehoevevanhetbehoudenenbevorderenvanhunzelfstandigfunctionerenofhundeelnameaanhetmaatschap-pelijkverkeerenhetbiedenvanmaatschappelijkeopvang(…).

57 Artikel2Wmo.58 Artikel8.1Wmoentoelichting.ZieookKamerstukken II,2004/05,30131,nr.3,p.32.


gesteldevreemdelingenrechtopbijstand,alszijnietoverdemiddelenbeschikkenomindenoodzakelijkebestaanskostentevoorzien.Gelijkgesteldevreemdelingenzijnvreem-delingenmetrechtmatigverblijfalsbedoeldinartikel8onderatotenmete,danwellVw2000ofbijalgemenemaatregelvanbestuur(amvb)aangewezenanderecategorieën,teruitvoeringvaneenverdragofeenbesluitvaneenvolkenrechtelijkeorganisatieofalszijnarechtmatigverblijftehebbengehadopvoormeldegronden,rechtmatiginNederlandverblijvenopgrondvanartikel8ondergofhenzijvoldoenaandevoorwaardendiezijngesteldindeamvb.59Ookdemogelijkheidombijstandteverlenenaaneenpersoondiegeenrechtheeftopbijstand,indienzeerdringenderedenendaartoenoodzaken,bestaatsindsdeinvoeringvandeKoppelingswetnietlangervooranderecategorieënvreemdelin-gendanhierbovengenoemd.60

Beëindiging van opvangvoorzieningen Voorhetrechtopopvangishetnietrelevantofeenvreemdelingmeewerktaanzijnver-trek.61Hetstopzettenvandeverstrekkingenenhetbeëindigenvandeopvangvloeienrechtstreeksvoortuitdeafwijzendebeschikkingexartikel45Vw2000endezeeindigendaaromvanrechtswege.62Nadeafwijzendebeschikkingkrijgtdevreemdeling28dagenomvrijwilligtevertrekken.Nadeze28dagenwordendevoorzieningeninprincipebeëindigd.63Uiterlijkopdag10vande28-dagentermijnvindtheteerstevertrekgesprekplaats.Tij-densdatgesprekwijstdeDienstTerugkeerenVertrek(DT&V)betrokkeneopeenmoge-lijkzelfstandigvertrek(onderbegeleidingvandeDT&V,InternationaleOrganisatievoorMigratieofeenandereNGO).Wanneerdevreemdelingnietoverdebenodigdereisdo-cumentenbeschikt,bereidtdeDT&Vdepresentatievandevreemdelingbijdediploma-tiekevertegenwoordigingvoormethetoogophetverkrijgenvaneenLaissezPasser.Indelaatsteweekvande28-dagentermijnvindthetderdevertrekgesprekplaats.Alsdevreem-delingnognietkanwordenuitgezetwordtbeslotenofbetrokkenegeplaatstwordtineenVBL(vrijheidsbeperkendelocatie)ofinbewaringwordtgesteldmethetoogopverwij-dering.64PlaatsingineenVBLgebeurtalsdeverwachtingisdatvertrekbinnen12wekenplaatskanvindenofalshetgaatomgezinnenmetminderjarigekinderen.HetdoelvandeVBLishetintensiefverderwerkenaanterugkeerenhetbiedenvaneenalternatiefvoorvreemdelingenbewaring.65Gezinnenmetminderjarigekinderendie(nog)niet(kun-nen)wordenuitgezetvoorafgaandaan,tijdensofnahetverblijfindeVBLwordenover-geplaatstnaareengezinslocatie.66Gezinnenmetminderjarigekinderenwordensindsbegin2011nietmeeropstraatgezet.67NadeopvangindeVBLwordtdevreemdelingin

59 Artikel11Wwb.60 Artikel16Wwb.DeCRvBheeftbijuitspraakvan24januari2006echterbepaalddatdeabsoluteuitsluitingvanniet

rechthebbendekinderenvandeWwbgeenevenredigmiddelisterverwezenlijkingvandeKoppelingswet,omdatditinstrijdismetartikel2,lid1vanhetIVRK.Zieparagraaf2.5.

61 HetmeewerkcriteriumspeeltnogweleenrolindebeslissingomeenvreemdelingnadevertrektermijnvanvierwekenwelofnietineenVBL(vrijheidsbeperkendelocatie)optenemen.DeVBLisalleenbestemdvoorvreemdelingendiemeewerkenaanhunvertrek.

62 HetCOAiswelverplichtomdeopvanginzeerbijzondereomstandighedendienopentothetverlenenvanfeitelijkeopvangvoorttezetten,ongeachtofdaar(nog)rechtopbestaat.ZieABRvS28maart2007,nr.200605521/1.

63 Artikel45Vw2000regeltdemeervoudigebeschikkingvoorasielzoekers,artikel27Vw2000regeltdemeervoudigebeschikkingvoorregulierevreemdelingen.Devertrektermijnkanookkorterzijndan28dagenofinhetgeheelontbre-ken,zieartikel62Vw2000.

64 EenanderemogelijkheidisdatdevreemdelingnochineenVBLnochinbewaringterechtkomtomdatgeenzichtopuitzettingbestaat.Devreemdelingkomtdanopstraatterecht.WanneeropkortetermijnzichtopvertrekbestaatkanopvangineenAZCwordenvoortgezet.ZieLeidraadTerugkeerenVertrek,<www.dienstterugkeerenvertrek.nl>.

65 Kamerstukken II2007/08,29344en19637,nr.66.66 DezeinformatieisafkomstiguitdeLeidraadTerugkeerenVertrek,<www.dienstterugkeerenvertrek.nl>.Ooktijdens

hetverblijfindeVBLendegezinslocatiewerktdeDT&Vbijvoorkeuraanzelfstandigvertrek,maarindiennoodzake-lijkookaangedwongenterugkeervandevreemdeling.

67 Kamerstukken II2010/11,29344,nr.79.


bewaringgesteldofkomtdevreemdelingopstraattestaan.EenverblijfindeVBLduurtinprincipe12weken,maarkanookkorterdurenwanneereerdereenoplossingisgevon-den.Ookkomthetvoordateenvreemdelinglangerdan12wekenindeVBLverblijft,bijvoorbeeldwanneerdeDT&Vverwachtdatopkortetermijneenoplossinginzichtis.68

BuitenschuldvergunningVreemdelingendiemeewerkenaanhunterugkeermaardiehetnietluktterugtekerenomdatzijgeenidentiteits-en/ofreisdocumentenvandeautoriteitenvanhunlandvanherkomstkunnenkrijgen,kunneneenbuitenschuldvergunningaanvragen.69Deministergaatuitvandebasisgedachtedatiederevreemdelingterugkankerenalshijdatwil.Alleenwanneerdevreemdelingkanbewijzengeendocumententeverkrijgenvandeautori-teitenvanzijnlandvanherkomstwordteenbuitenschuldvergunningafgegeven.Indeperiode2007-2011hebben240vreemdelingeneenbuitenschuldvergunninggekregen.70Delegesdieeenuitgeprocedeerdemoetbetalenvoorhetinbehandelingnemenvanzijnaanvraagvoordebuitenschuldvergunningzijn€950.71DeACVZgaatervanuitdatditbedragvooruitgeprocedeerdeneenbarrièrekanzijnomdevergunningaantevragen.

België

InBelgiëbestaatgeenabsoluutendirectkoppelingsbeginseldatdetoegangtotvoorzie-ningenbelemmertingevalvanonrechtmatigverblijf.Defederalewetgeverheefthetkop-pelingsbeginselwelconsistentwillenverankereninderegelgeving.Aanspraakopklas-siekesocialevoorzieningenisgekoppeldaantoegangtotdearbeidsmarkt.Dietoegangisgekoppeldaanhetrechtmatigverblijf.Alleenvoordringendemedischehulpbestaateenofficiëleuitzondering.72Dezehulpisvooriedereentoegankelijk,dusookvoorvreemde-lingenzonderrechtmatigverblijf.Socialeminimumvoorzieningen(dieonafhankelijkvanarbeidsmarktparticipatiewordentoegekend)zijnniettoegankelijk.InVlaanderenspeelthetkoppelingsbeginselminderdanophetfederaleniveau,nietrechtmatigverblijvendevreemdelingenkunnendaaraanspraakmakenopvoorzieningenophetgebiedvanwelzijn,preventievegezondheidszorgenonderwijs.Uitgeprocedeerdeasielzoekersdieophetmomentwaaropzijdeaanzeggingkrijgenhetlandteverlaten,opvangeneenuitkeringgenieten,behoudendietothetmomentwaaropzijdaadwerkelijkhetlandverlatenofopdedagvanhetverstrijkenvanhetbevelomhetgrondgebiedteverlaten.Devreemdelingmoethetgrondgebiedbinnenvierwekennaeennegatievebeslissingverlaten.Dezetermijnkanwordenverlengd.Hetbeëindigenvandeopvangwerdinbepaaldegevalleninstrijdmetdesocialegrondrechtengeacht.Ditbetrof

68 ZieookdeantwoordenvanministerLeersopKamervragenvanSpekmanoverderesultatenvandeVBLd.d.9no-vember2011.In2010verbleefcirca49%vandecaseloadlangerdan12wekenindeVBLenin2011(peildatum20september2011)35%. Aanhangsel Handelingen II,2011/12,nr.631.

69 Artikel3.4lid1onderwVb2000,Vreemdelingencirculaire2000(Vc2000)B14/3.4.1.Vc2000B14/3.1:‘Uitgangs-puntvanhetterugkeerbeleidis,datinbeginselallevreemdelingenkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomst.Erisopditmomentgeenlandbekenddatdevolkenrechtelijkeverplichting,omeigenonderdanenterugtenemen,nietnaleeft.DesalnietteminkunnenzichbijzonderesituatiesvoordoenwaarineenvreemdelingbuitenzijnschuldnietuitNederlandkanvertrekkenomdathijdebenodigdereisdocumentennietkanbemachtigen,terwijlergeentwijfelbestaatomtrentdedoorhemverstrektegegevensoverzijnidentiteitennationaliteit’.IneenbriefvandeministervoorImmigratieenAsielaandeTweedeKamerwordtdituitgangspuntherhaald:‘OpbasisvandeervaringenvandeDT&Vzijngeenlandenbekenddiestructureelweigerenhunonderdanenterugtenemenalszijzelfwillenterugkeren’,Kamerstukken II2010/11,19637,nr.1436.DebuitenschuldprocedurekanookambtshalvedoordeDT&Vwordenopgestart.

70 ZiehetACVZ-adviesOm het maatschappelijk belang. Advies over het betrekken van het lokale bestuur en de lokale gemeenschap bij de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid,ACVZ,DenHaag,2011,p.22.

71 Alsheteenbuitenschuldvergunningbetreft‘metschriftelijkeverklaringvandeminister’hoeftdeuitgeprocedeerdegeenlegestebetalen,<www.ind.nl/leges>.

72 Onderdringendemedischehulpvaltniet:financiëlesteunverlening,huisvestingofanderemaatschappelijkedienst-verleninginnatura.


voornamelijkminderjarigekinderenenhunoudersenbepaaldecategorieënvreemdelin-genineenovermachtsituatie.73Dezegroepenkunneninmiddelsopgrondvanderegelge-vingaanspraakmakenopopvang.InBelgiëbehoudtdecategorievanvreemdelingendienietkunnenterugkerenhetrechtopopvangalsgevolgvandejurisprudentiehieroverendedaaropgevolgdebeleidswijzi-gingen.74

Denemarken

DenemarkenkentgeenKoppelingswet.Nietrechtmatigverblijvendevreemdelingenhebbengeentoegangtotdearbeidsmarkt,maarkunnenweltoegangkrijgentotsocialevoorzieningen.DeImmigratiedienstheefteenzorgplichtvoorallevreemdelingendieinDenemarkenverblijven,ookvoorvreemdelingenzonderrechtmatigverblijf.Deomvangvandezorgplichtvarieertnaargelangdespecifiekeverblijfsrechtelijkepositievandevreemdeling(Dublinclaim,herhaaldeaanvraage.d.)enheefteenrelatiemetdevraagofdevreemdelingmeewerktaanzijnuitzetting.Devoorzieningenzijnhetmeestbeperktvoorvreemdelingendienietmeewerkenaanhunvertrek.Debasisvoorzieningenonder-dak,voedingenkledingzijnechterookvoordezegroepgegarandeerd.Deuiteindelijkesanctievooraanhoudendniet-meewerkenisplaatsingineenvertrekcentrum.Eenaan-vullendeuitkeringismogelijkvooruitgeprocedeerdendiedecontractueleafsprakenmetdeImmigratiedienstnakomen.Hetgaatdanondermeeromafsprakenovermeewerkenaanhetvertrekenovergoedgedragtijdenshetverblijfinhetopvangcentrum.Gezinnenmetminderjarigekinderenontvangentweewekelijkseenkinderpakketbestaandeuitfruit,frisdrankensnoep.Nietrechtmatigverblijvendevreemdelingenkunnen,wanneerzijinacutenoodverkerenofvanwegebuitengewonedringendeomstandigheden,socialebijstandkrijgenvandegemeente.InDenemarkenbehoudtdecategorievanvreemdelingendienietkunnenterugkerendusrechtopopvang.Welisdefinanciëletoelagevoordezegroepbeperkterdanvoorvreem-delingendieeenasielprocedurehebbenlopen.

Frankrijk

OokFrankrijkkentgeenKoppelingswet.Bepaaldesocialevoorzieningenzijnvoorieder-eentoegankelijk:daklozenopvang,kindertoeslag,bijzonderemedischezorgensocialebijstandvoorouderen.Huisvestingiseenconstitutioneelerkendrechtenisviaderechterafdwingbaar.Ooknietrechtmatigverblijvendevreemdelingenhebbenrechtop(tijde-lijke)huisvesting.Hetconceptvannietrechtmatigverblijfisalleenvantoepassingopvolwassenen.Nietrechtmatigverblijvendekinderenkunnendusindezelfdematealsminderjarigeonderda-

73 Onderdeovermachtsituatiesvallen:uitgeprocedeerdeasielzoekersdievanwegemedischeomstandighedenhetlandnietkunnenverlateneneenmedischeverblijfsvergunninghebbenaangevraagd,uitgeprocedeerdeasielzoekersdievanwegeanderedanmedischeredenendiedoordeautoriteitenzijnerkendnietkunnenvertrekkenuitBelgië,uitge-procedeerdeasielzoekersmeteenfamilielidofeenpersoondiehetouderlijkgezagofdevoogdijoverhenuitoefentdiewelrechtopopvangheeft,uitgeprocedeerdeasielzoekersdieeencontracttotvrijwilligeterugkeerhebbengetekend,tenzijhetvertrekdoorhuneigengedragwordtuitgesteld,gezinnenmetkinderendiehunschooljaarmogenafmaken,zwangerevrouwenvanafdezevendemaandvandezwangerschaptottweemaandennadebevallingenoudersvaneenBelgischkind.Deduurvandezeopvangisechterbeperkt.Inbeginselzaldeuitgeprocedeerdeasielzoekernaeenmaandhetlandendeopvangmoetenverlaten.

74 Inditadvieswordtmet‘vreemdelingendienietkunnenterugkeren’gedoeldopvreemdelingendieuitgeprocedeerdzijnenmoetenvertrekken.Depraktijkleertdatzichindezecategorievreemdelingenbevindendiewelvoornemenszijnterugtekerenmaarvoorwiedatopditmomentnognietlukt.Ditkanverschillendeoorzakenhebben,diedeelsvantijdelijkeaardzijnendeelsstructureel.


nenofrechtmatigverblijvendevreemdelingenaanspraakmakenopvoorzieningen.Erisrechtspraakwaaruitblijktdatnietrechtmatigverblijvendevreemdelingeneenberoepopregulieresocialehuisvestingkunnendoenwanneerersprakeisvaneennood-toestand.Inprincipeisvooreenberoepopdealgemenesocialevoorzieningenrechtmatigverblijfvereist.Opdituitgangspuntbestaanechteruitzonderingen.Werknemersdienietrecht-matigverblijvenkunnenbijvoorbeeldaanspraakmakenopbepaaldewerkloosheidsuitke-ringen.InFrankrijkeindigthetrechtopasielopvangvooruitgeprocedeerdeasielzoekersdienietkunnenterugkeren.Dezegroepheeftwelrechtopdaklozenopvang.

2.4 Toepassing van nationale wet- en regelgeving in de praktijk


Hoe wordt de nationale wet- en regelgeving in deze landen toegepast en wat is de uitwer-king daarvan in de praktijk? Bijzondere aandacht gaat hierbij uit naar de relatie tussen het centrale overheidsbeleid en de lokale voorzieningenpraktijk en de rol van de lokale overheid daarbij.

Nederland

InNederlandissprakevanfrictietusseneendeelvandegemeentenendecentraleover-heidvanwegehetverlenenvanopvangenbijstandaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingendoordegemeenten.InhetBestuursakkoord75isafgesprokendatgemeentende(nood)opvangvannietrechtmatigverblijvendeofnietrechthebbendevreemdelingenbeëindigen.Eenaantalgemeentenzetdezeopvangech-tergedeeltelijkvoortvanwegedegemeentelijkezorgplichten/ofvanwegeEuropeseeninternationaleverplichtingen.

België

InBelgiëbestaandriebeleidsniveaus:hetfederale(land),hetgefederaliseerde(Vlaan-deren,WalloniëenhetgewestBrussel)enhetlokaleniveau(gemeenten).Hetfederaleniveauisverantwoordelijkvoordeopvangvanenhetverstrekkenvanvoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.Asielzoekerskunnennaviermaandenver-blijfindecentraleopvangwordenovergeplaatstnaar(meerkleinschalige)opvangdoorgemeentenofNGO’s.Erzijnweinigknelpuntenindebevoegdheidsverdelingtussenhetfederaleenhetlokaleniveau.Deknelpuntendieerzijnhoudenverbandmetdeverantwoordelijkheidvoordekostenvandeopvangvannietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.Dezevreemde-lingenkunnenoplokaalniveau,viadeOpenbareCentravoorMaatschappelijkWelzijn(OCMW’s)eenberoepdoenopopvangensocialevoorzieningen.EenOCMWheeftdevrijheiddenietrechtmatigverblijvendevreemdelingopvangen/ofvoorzieningentebieden.Hetcentrummoetdekostenechterzelfdragenenkandezenietdeclarerenbijdefederaleoverheid,tenzijhetomkostenvoorhetverlenenvandringendemedischehulpgaat.DitvormteenremopdebereidheidvanOCMW’somopvangenvoorzieningenaan

75 Zienoot1.


nietrechtmatigverblijvendevreemdelingentebieden.HetOCMWkandekostenweldeclarerenindienderechterhetbiedenvanopvangofvoorzieningenheeftbevolen.Alsgevolgvandeoverbelastingvandedoordefederaleoverheidgebodencentraleopvangkloppenveelasielzoekersdelaatstejarenbijdelokaleoverheidaanvooropvang.Ver-schillendeOCMW’sweigerendieopvangtebiedenomdatditeenwettelijketaakisvandefederaleoverheid.DeOCMW’skunnendevreemdelingendievanwegeeenovermachtsituatierechtopopvanghebben,doorverwijzennaardecentraleopvang.Hetgaatdanomvreemdelin-gendiehulpbehoevendzijnendienietkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomstwegensmedischeovermachtofadministratief-technischeredenenofvanwiemenanderszinsnietkanverwachtendatzeBelgiëdirectverlaten(vanwegemedewerkingaanhunvertrek,anderegezinsledennogindeprocedure,eindevanhetschooljaar,zwanger-schap,ouderschapvaneenBelgischkind).

Denemarken

InDenemarkeniserweinigspanningtussendecentraleendedecentraleoverheid,geletopdebeperktetaakvandegemeentenbijhetbiedenvanopvangenvoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.76Hetfeitdatdegemeentenzichgezagsge-trouwtotdezetaakbeperkenspeeltdaarbijwaarschijnlijkeenrol.Eriswelenigespan-ningtussendecentraleoverheidenNGO’sdievoorzieningenbiedenaannietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.InDenemarkenwordendelokaleoverhedenmindergeconfronteerdmetnietrechtmatigverblijvendevreemdelingenomdatzijindeopvangkunnenblijventothetmomentdatzijvertrekkenofeenverblijfsvergunningkrijgen.Erzijnwelnietrechtmatigverblijvendevreemdelingenzonderopvang,maardiekiezenerbewustvooromuithetzichtvandeautoriteitenteblijven.

Frankrijk

InFrankrijkishetbiedenvanvoorzieningenaanasielzoekersenanderevreemdelin-geneentaakvandecentraleoverheid.Lokaleoverhedenhebbengeenopvangtaakvoor(uitgeprocedeerde)asielzoekersenhoudenzichhierinderegelaan.Welbiedenzijinderegulieredaklozenopvangopvangaannietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.Ditgebeurtechternietstructureel,nietaangrotegroepenenisinovereenstemmingmetderegelgeving.InFrankrijkwordendelokaleoverheden,netalsinDenemarken,maarintegenstellingtotNederlandenBelgië,mindergeconfronteerdmetnietrechtmatigverblijvendevreem-delingendieeenberoepdoenopvoorzieningen.Dezevreemdelingenhebbenimmersrechtopopvang(inclusiefvoedingenhygiëne)enkunnenzichrichtentotdenoodop-vangcentra.

76 DebeperktespanningkanookverbandhoudenmethetlageraantalvreemdelingenenhetlageraantalgemeenteninDenemarkentenopzichtevandeandereonderzochtelanden.


2.5 De nationale regelgeving en praktijk in relatie tot het internationale en Europese recht


Hoe verhouden de toepasselijke wet- en regelgeving en de uitvoeringspraktijk in de onder-zochte landen zich tot de internationaal- en Europeesrechtelijke normen?

Nederland

InNederlandishetlaatstedecenniumveeljurisprudentieontstaanoverhetweigerenvanbasisvoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelin-gen.Succesvolleberoepenopartikel8EVRMenhetKinderrechtenverdraghebbenineenaantalgevallengeleidtothetbuitenwerkinglatenvanhetuitgangspuntvandeKoppe-lingswet.

Doorbreking van de algemene uitsluiting op basis van de KoppelingswetDeHogeRaadheeftbegin2011bepaalddathetwoonplaatsbegripvandevolksverzeke-ringswettenmoetaansluitenbijhetfiscaalwoonplaatsbegrip.77Dithoudtindatsprakeisvaningezetenschapalsereenduurzamebandvanpersoonlijkeaardtussendevreem-delingenNederlandbestaat.Aandesociale,juridischeeneconomischebinding(diedeCRvBhanteerde)heeftdewetgever,volgensdeHogeRaad,geenbijzonderebetekeniswillentoekennen.NaaraanleidingvandezeuitspraakisdeCRvB‘omgegaan’eniseenruimerbegripvaningezetenegaanhanteren.Ditheefttotgevolggehaddateenberoepopdevoorzieningenvandevolksverzekeringswettennietmeeronmogelijkisvanwegehetnietbezittenvandejuisteverblijfstitel.Wanneerdevreemdelinglangeretijd,waarvaneendeelrechtmatig,inNederlandverblijftmetmedewetenvandeoverheidenhijeenzodanigebandmetNederlandheeftopgebouwddathijgeachtkanwordeningezetenevanNederlandtezijn,kanrechtopeenvoorzieningbestaan.78IndezezaakspeeldemeedatbetrokkenententijdevanhetgedingrechtmatiginNederlandverbleven.DeCRvBonderbouwtdezeredeneringmeteenverwijzingnaarhetEVRMenhetIVRK.‘Hoewel de Nederlandse staat bedoelde personen niet tot zijn grondgebied heeft toegelaten, heeft hij welbewust aanvaard dat zij gedurende een geruime tijd in Nederland verblijven. Naast een uit artikel 8 van het EVRM voortvloeiende zorgplicht om het recht op privé- en gezinsleven te beschermen, heeft de Nederlandse staat ook welbewust een zekere, uit het IVRK voort-vloeiende zorgplicht ten opzichte van de kinderen van deze personen op zich genomen. Dit geldt in het bijzonder voor die gevallen waarin het verblijf zo langdurig is dat het gezin een duurzame band met Nederland heeft kunnen opbouwen en inmiddels onderdeel uitmaakt van de Nederlandse samenleving’.DeCRvBisechternietvanmeningdatincasusprakeisvan‘een zodanige aantasting van de “very essence” van het EVRM dat dit zou moeten lei-den tot de positieve verplichting van de staat om kinderbijslag te verlenen’.

Uitsluiting van kwetsbare vreemdelingenInverschillendezakenheeftdeCRvBgeoordeelddatnalevingvanhetrechtoprespectvoorprivélevenmoetleidentothetbiedenvanopvangenanderevoorzieningen.79Hetgaatindiezakenomkwetsbarevreemdelingenzoalsminderjarigenenvolwassenenmeternstigemedischeen/ofpsychischeproblemen.DeCRvBtoetstdevraagofuit-sluitingvannietrechthebbendenstrijdoplevertmetartikel8EVRMaandedoorhet

77 HogeRaad21januari2011,LJNBP1466.78 CRvB15juli2011,LJNBR1905.DeStaatheeftcassatieingesteldtegendezeuitspraak.79 BijvoorbeeldCRvB19april2010,LJNBM0956,CRvB20oktober2010,LJNBO3581,CRvB30mei2011,LJN

BO6438enCRvB9september2011,LJNBT1738.


EHRMgeformuleerdeessentie(the very essence)vanhetEVRM:respectvoormenselijkewaardigheidenmenselijkevrijheid.80Hetinartikel8EVRMbeschermderechtopres-pectvoorprivélevenzietmedeopdefysiekeenpsychischeintegriteiteniserprimairopgerichtomdeontwikkelingvandepersoonlijkheidvanelkepersooninzijnbetrekkingentotanderentewaarborgen.Ditartikelkaneenpositieveverplichtingmeebrengenvooreeneffectievewaarborgingdaarvan.Daarbijhebbenkinderenenanderekwetsbareperso-neninhetbijzonderrechtopbescherming.Artikel8isookrelevantinzakendiebetrekkinghebbenopdebestedingvanpubliekemiddelen.Alshetdaaromgaatkomtdestaatweleenextraruime‘marginofappreciation’toe.HetEHRMhechtbijdebepalingvandebeschermingdiebetrokkenengenietenonderhetEVRMvoortsbelangaandealdannietlegalestatusvandevreemdeling.OoktenaanzienvaneenongewenstverklaardevreemdelingheeftdeCRvBgeoordeelddatdevoorzieningwaarberoepopwerdgedaanmoestwordengeboden.81Hetonthou-denvandiezorggafindatgevalgeenblijkvaneen‘fairbalance’tussendepubliekebelan-genendebelangenvandevreemdeling.IntweeanderezakenoverongewenstverklaardevreemdelingenoordeeldederechtbankUtrechtdat,zolangnietvaststaatofdevreemde-lingbuitenzijnschuldNederlandnietkanverlaten,hetonthoudenvanmaatschappelijkeopvanggeenblijkgeeftvaneenafgewogenbeoordelingvandebetrokkenbelangen.82OmdaternietvankonwordenuitgegaandatbetrokkeneninaanmerkingzoudenkomenvoorCOA-opvang,kondeWetCOAindezegevallennietwordenaangemerktalsvoor-liggendevoorzieningvandeWmo.83DaarommoestdevreemdelingenopgrondvandeWmomaatschappelijkeopvangwordengeboden.

Uitsluiting van niet rechthebbende kinderenDeCRvBheeftgeoordeelddatverschillendebepalingenvanhetIVRKeropwijzendathetkoppelingsbeginselgeenvoldoenderechtvaardigingkanvormenvoorhetgeheeluit-sluitenvandemogelijkheidombijstandteverlenenaanoudersdiezelfgeenrechthebbenopbijstandennietinstaatzijnomdekostenvanvoeding,kledingenanderevoorhunkinderennoodzakelijkekostentebetalen.84Absoluteuitsluitingvanrechtmatigverblij-vende,maarnogniettoegelatenkinderenvandeWwbisgeenevenredigmiddelterver-wezenlijkingvandeKoppelingswetomdatdit,aldusdeCRvB,nietinovereenstemmingismetartikel2lid1vanhetIVRK.85Alsgevolgvandezeuitspraakzijnrechtmatigverblij-vendekinderentoegevoegdalscategorierechthebbendenindeRvb.

Opvang minderjarige kinderen zonder rechtmatig verblijfHetgerechtshofDenHaagheeftmedio2010ineentussenuitspraakbepaalddat‘op de Staat, als gevolg van de ratificatie van de verdragen waarvan deze bepalingen deel uitmaken,86 de rechtsplicht rust om, voor zover deze bepalingen rechtstreekse werking heb-ben, die werking te eerbiedigen, alsook om, voor zover deze bepalingen slechts instructie-normen bevatten, door middel van regelgeving, bestuurlijke beslissingen en maatregelen, en door feitelijke handelingen een zodanige juridische en feitelijke toestand te creëren dat de

80 ZieondermeerCRvB22december2008.ZievoordeEHRM-jurisprudentieX.enY.t.Nederland(EHRM26maart1985,nr.8978/80)enPrettyt.VerenigdKoninkrijk(EHRM29april2002,nr.2346/02).

81 Vzr.CRvB9september2011,LJNBT1738.OokderechtbankUtrechtheefttweemaalgeoordeelddateenongewenst-verklaardevreemdelingopvanginhetkadervandeWmomoestwordengeboden,zienoot82.

82 Rb.Utrecht7oktober2011,LJNBT7661enRb.Utrecht16november2011,LJNBU7279.83 Eenvoorliggendevoorzieningiseenuitkeringofandereverstrekkingopgrondvaneenandereregelingwaarop

betrokkeneeersteenberoepmoetdoenvoordathijinaanmerkingkankomenvooreenbepaaldevoorziening.COA-voorzieningengeldenvoorasielzoekersbijvoorbeeldalseenvoorliggendevoorzieningvaneenWwb-uitkeringofeenWmo-voorziening.

84 Vzr.CRvB8augustus2005,LJNAU0687.85 CRvB24januari2006,LJNAV0197.86 HetEVRM,ESHenIVRK.


rechten en belangen van kinderen die zich op het grondgebied van de Staat bevinden over-eenkomstig deze bepalingen worden beschermd en geborgd. Het hof meent voorts dat de bescherming van kinderen ook naar intern Nederlands recht tot de verantwoordelijkheid van de overheid behoort en dat daaruit verplichtingen voor de Staat kunnen voortvloeien, dus los van de vraag of bovengenoemde verdragsbepalingen - die materieel dezelfde nor-men stellen - al dan niet rechtstreekse werking hebben en basis kunnen zijn van vorderingen van burgers tegen de Staat.87 Het hof is van oordeel dat het op straat zetten van de kinderen - slechts onder de hoede van een moeder die zelf niet de financiële middelen heeft om haar kinderen een adequate verzorging en huisvesting te geven en zonder dat een andere opvang van de kinderen geborgd is - in de gegeven omstandigheden in strijd met de onder 3.6 omschreven rechtsplicht van de Staat en op zichzelf reeds inhumaan te achten is, en daar-mee tevens een onrechtmatige gedraging van de Staat jegens de kinderen oplevert.Begin2011heefthetgerechtshofDenHaagdezetussenuitspraakbevestigdenheefthetbepaalddatgezinnenmetminderjarigekinderennietopstraatmogenwordengezet.88Hetgerechtshofoordeeltdaarnaastdathetuitelkaarhalenvandemoederendekindereneennietgerechtvaardigdeinbreukophetrechtoprespectvoorgezinslevenexartikel8EVRMoplevertomdatdiescheidingnietnoodzakelijkisineendemocratischesamen-leving.DemoederkonzelfgeenaanspraakmakenoplangerverblijfindeVBL,maardeaanspraakvanhaarkinderenbrachtmeedatookhaarverblijfindeVBLopdehuidigevoetdiendetewordengeaccepteerd.Omdatdeaanspraakvandekinderenopopvanggeba-seerdwasophunminderjarigheid,oordeeldehetgerechtshofdatdeverplichtingvandestaattenaanzienvanhetgezininiedergevalnietlangerduurtdandeduurvanminderja-righeidvandekinderen.89

GezinsledenVolgensdeABRvSbrengthetrechtoprespectvoorgezinslevenexartikel8EVRMnietmetzichmeedatwanneeraanééngezinslidopvangmoetwordengebodenopgrondvanbeschermingvanhetprivélevendatookvoordeanderegezinsledenmoetgebeuren.90DeCRvBheeftechterbepaalddatartikel8ertoeleidtdatookgezinsledenvandekwetsbarevreemdelingopvangmoetwordengeboden.91Ditisanderswanneerhetgaatomanderevoorzieningendanopvang.ZobepaaldedeCRvBineenzaakwaareenminderjarigeopgrondvanbeschermingvanhetrechtoprespectvoorprivélevenAWBZ-zorgmoestwor-dengeboden,datzijnmoedergeenzorghoefdetewordengebodenomdathetonthoudenvandezezorgnietdenormaleontwikkelingvanhetprivé-engezinslevenonmogelijkmaakte.92

Welk orgaan is verantwoordelijk voor het bieden van de (opvang)voorziening?OverdevraagopwiedehierbovengenoemdepositieveverplichtingrustheeftdeCRvBgeoordeelddatdathetbestuursorgaanisdatbelastismetdeuitvoeringvandewette-lijkgeregeldevoorliggendevoorzieningvandeWwbendeWmo.93DatishetCOA.HetCOAheeftdebevoegdheidendeverplichtingominzeerbijzondereomstandighedendietotfeitelijkeopvangnopen,verstrekkingenteverlenenbuitendegevallenwaarinde

87 GerechtshofDenHaag27juli2010,LJNBN2164,r.o.3.6.88 GerechtshofDenHaag11januari2011,LJNBO9924.DeStaatheeftcassatietegendezeuitspraakingesteld.89 Idem,r.o.5.90 ABRvS8november2002,LJNAF2858enABRvS28september2005,LJNAU3396.91 BijvoorbeeldCRvB30mei2011,BO6438.92 CRvB20oktober2010,09/362.93 ZieCRvB,19april2010,09/1082overWmoenCRvB,19april2010,09/2713overWwb.InCRvB2september

2011,LJNBR6607wordtbepaalddatgeenrechtopWmo-opvangbestaatomdatdevreemdelingenterechtkunnenineenVBL.DeVBLisdaarominditgevaleenvoorliggendevoorzieningvandeWmo.


vreemdelingonderdereikwijdtevandeRvavalt.94WanneerdevreemdelingechternietinaanmerkingkomtvooropvangdoorhetCOAisdeWetCOAnietaantemerkenalseenvoorliggendevoorzieningvoordeWmo.DeCRvBoordeeldeenkelemalendattotdatduidelijkisofdevreemdelinginCOA-opvangterechtkan,hemmaatschappelijkeopvangopgrondvandeWmomoetwordengeboden.95DezeredeneringvolgtdeCRvBnietwaarhetgaatombijstand.Dewetgeverheeftbewustdeniet-rechthebbendevreemdelingenuitgeslotenvandehardheidsclausulevandeWwb.MethetoogdaaropisdeCRvBvanmeningdataandepositieveverplichtingexartikel8EVRMnietmeteenbijstandsuitke-ringinvullingkanwordengegeven.96

ConclusieAlleinparagraaf2.2genoemdeverplichtingenkunnenrelevantzijninzakenwaarhetgaatom(debeëindigingvan)opvang-enanderevoorzieningenvoornietrechtmatigver-blijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.DeinNederlandtoepasselijkewet-enregelgevingisopzichzelfnietinstrijdmetdezeverplichtingen.Deuitvoeringspraktijkkanechterwelleidentotstrijdmetdieverplichtingen.HetEVRMbiedtdemeestvergaandewaarborgenaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingendiegeenaanspraakkunnenmakenopopvangenanderevoorzieningen.Strijdmetartikel3kanontstaanwanneerhetonthoudenvanopvangofanderevoorzieningenleidttotvernederendeofonmenselijkebehandeling.Devolgendeaspectenzijndaarbijrelevant:deerbarmelijkeomstandighedenwaarindevreemdelingmoetzienteoverlevenopstraat(zondervoedingensanitairevoorzieningen),delangeduur,geenmogelijkheidomanderehulpmiddeleninteroepen(sociaalvangnet,werk)enhetontbrekenvanzichtopverbetering.Strijdmetartikel8kanontstaanwanneerhetonthoudenvanopvangenanderevoor-zieningenleidttoteensituatiewaarinhetrechtoprespectvoorprivéleveninhetgedingkomt.Ditrechtoprespectvoorprivélevenzietmedeopdefysiekeenpsychischeinte-griteiteniserprimairopgerichtomdeontwikkelingvandepersoonlijkheidvanelkepersooninzijnbetrekkingentotanderentewaarborgen.Artikel8kaneenpositieveverplichtinginhoudenomdeeffectueringvandatrechttewaarborgen.Daarbijhebbenkinderenenanderekwetsbarepersoneninhetbijzonderrechtopbescherming.Daar-naastisartikel8relevantwaarhetgaatomhetwaarborgenvandeuitoefeningvangezins-leven.Wanneergezinsledenuitelkaarwordengehaaldomdateendeelvanhetgezinweleneenanderdeelgeenrechtopopvangheeft,kanditstrijdmetartikel8opleveren.Bijdetoepassingvanartikelen3en8geldtdateerbiedigingvandemenselijkewaardig-heiddeessentieis.ErbestaatgeenovereenstemmingoverdevraagofdeartikelenvanhetIVRKdierelevantzijnvoorhetbiedenvanopvangenanderevoorzieningenaannietrechtmatigverblij-vendeennietrechthebbendevreemdelingenrechtstreeksewerkinghebben.DerelevantebepalingenvanhetIVRKkunneninsamenhangmetartikel8EVRMleidentoteenver-plichtingtothetbiedenvanopvangenanderevoorzieningenaanminderjarigevreem-delingen.Belangrijkdaarbijisdatdeeersteoverwegingbijbeslissingenvandeoverheidoverminderjarigenthe best interests of the childmoetzijn.DerelevantebepalingenvanhetIVESCRenhetESHspelenvooraleenaanvullenderol.NaasthetEVRMofhetIVRKkunnendebepalingeneenextraargumentvormenvoorhetbiedenvanopvangenanderevoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.VandeTerugkeerrichtlijnisconsiderans12eenrichtinggevenduitgangspuntvoorhet

94 Artikel3WetCOA.DeABRvSheeftinenkelezakengeoordeelddathetCOAgehoudenwasopgrondvanartikel3WetCOAopvangtebieden,zieABRvS28maart2007,LJNBA4652en17juli2007,LJNBB1431.

95 ZiebijvoorbeeldCRvB19april2010,09/1082.96 CRvB22november2011,LJNBU6844.


vindenvaneenoplossingvooruitgeprocedeerdevreemdelingendie(nog)nietkunnenvertrekkenofwordenuitgezetnaarhetlandvanherkomst.Daarnaastmoetopgrondvanartikel14rekeningwordengehoudenmetdebelangenvankwetsbarepersonentijdensdetermijnvoorvrijwilligvertrekentijdensdetermijnwaarindeverwijderingisuitge-steld.Dezelaatstetermijnhoeftnietnoodzakelijkexactovereentekomenmetdetermijnwaarinuitstelvanvertrekisverleend.Deeindconclusieisdatbijbeslissingenoveropvang-enanderevoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingeneentoetsmoetplaatsvin-denwaarinwordtbekekenofinhetconcretegevaldebelangenvandevreemdeling(ofzijnkind(eren)zwaardermoetenwegendanhetbelangvandestaat.

België

InBelgiëhebbendemensenrechteneenduidelijkstempelgedruktopdeontwikkelingvanhetbeleiddatgerichtisophetbiedenvanopvangenbijstandaannietrechthebben-den.Hetonthoudenvanopvangenbijstandwerddoorrechtersinstrijdmetdemensen-rechtengeachtvoorminderjarigekinderenenhunoudersenvoorbepaaldecategorieënvreemdelingenineenovermachtsituatie.Alsgevolgvandezejurisprudentieishetbeleidgewijzigdenhebbendezegroepenrechtopopvanggekregen.HetIVRKspeeldehierbijeendoorslaggevenderol.Verschillenderechterswarenvanmeningdathetonthoudenvanopvangaankinderenhunontwikkelingindewegstond.Laterwerdopgrondvanhetrechtoprespectvoorprivé-engezinslevendoorderechtersgestelddatdeoudersdemogelijkheidmoestenkrijgenombijhunkinderenindeopvangteverblijven.Ookditisinhetbeleidopgenomennaaraanleidingvandejurisprudentie.Daarnaastheeftjuris-prudentieertoegeleiddatvreemdelingendieommedischeredenennietuitzetbaarzijnrechtopopvanghebben.Uiteindelijkkondenookvreemdelingendieomandereredenennietuitzetbaarzijneenberoepdoenopopvang.Deoverheidheeftinhetbeleidopgeno-mendatvreemdelingendieopgrondvanderechtspraakeenruimerrechtopvoorzienin-genhebbendanalleeneenrechtopdringendemedischehulp,ookeenrechtopopvangverkrijgen.Ditisdoorderechteraangenomenvoortweegroepenvreemdelingenineenovermachtsituatie:overmachtomadministratief-technischeredenen(landvanherkomstweigertreisdocumentenaftegeven)enovermachtomwillevangezinsgerelateerdeaard(mantelzorgersenoudersvankinderenmetdeBelgischenationaliteitofmeteenver-blijfsrechtinBelgië).InBelgiëbehoudtdegroepvreemdelingendiewelmeewerktaanterugkeernaarhetlandvanherkomstmaardiegeenreisdocumentenvandeautoriteitenvanhetlandvanherkomstkrijgtrechtopopvang,totdatzijinstaatzijndaadwerkelijkhetgrondgebiedteverlaten.NietrechtmatigverblijvendeoudersdiekinderenhebbenmetdeBelgischenationaliteitofmeteenverblijfsrechtvoorBelgië,hebbenvolgensverschil-lenderechtbankenopgrondvanartikel8EVRMeenrechtopverblijfbijhunkinderenendaaromeenrechtopverblijfindeopvangmethunkinderen.

Denemarken

InDenemarkenbestaatweinigjurisprudentieoverdestrijdigheidvanhetonthoudenvanopvangenbijstandmetderechtenvandemens.DitkanverklaardwordendoorhetfeitdatnietrechtmatigverblijvendevreemdelingeneendakbovenhunhoofdhebbeneneenbasisvoorzieningontvangentothetmomentdatzijDenemarkendaadwerkelijkverlatenoftotdatzijzichzelfaanhettoezichtvandeautoriteitenonttrekken.Daarnaastblijktderechtsbijstandnietgoedtoegankelijktezijnenisdeadvocatuurnietgespecialiseerdin‘grondrechten-zaken’voornietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.


Frankrijk

InFrankrijkworden,netalsinDenemarkenenintegenstellingtotNederlandenBelgië,weinigrechtszakengevoerdoverhetrechtopopvangensocialevoorzieningenvoornietrechtmatigverblijvendevreemdelingennochoverrechtmatigverblijvendevreemdelingendiegeenrechtopopvanghebben.Deredenhiervoorisdaternauwelijksdiscussieisoverdevraagwelkecategorieënvreemdelingenaanspraakhebbenopopvang,omdatdezeviadenoodopvangvoordaklozen,iniedergevalwettelijkgezien,vooriedereentoegankelijkis.

2.6 Knelpunten in nationale wet- en regelgeving en praktijk


Zijn er knelpunten aan te wijzen in de nationale wet- en regelgeving en uitvoeringspraktijk van de onderzochte landen ten aanzien van opvang en bijstandverlening van overheids-wege voor genoemde categorieën vreemdelingen?

Nederland

DeACVZsignaleertdrieknelpuntennabestuderingvandeliteratuurennaaraanleidingvandegevoerdegesprekken.

Strikte toepassing Koppelingswet

AllereerstconstateertdeACVZdatdestriktetoepassingvandeKoppelingswetinbepaaldesituatiesnietaanhetbeginselvanevenredigheidvoldoet.Hetberoepopeenvoorzieningwordtdirectafgewezenwanneerdevreemdelingnietoverdejuisteverblijfs-statusbeschikt.Erisindiesituatiegeenruimtevooreenbeoordelingvandeindividuelesituatievandevreemdeling.Aandachtdaarvooriswelnoodzakelijkomdatinternationaleverplichtingenerinindividuelegevallentoekunnenleidendatdestaatverplichtistochvoorzieningentebiedenaanniet(langer)rechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.Devreemdelingmoeteenkanskrijgenomzijnindividuelesituatieaanhetbeslisorgaanvoorteleggen.Opdatmomentkaneenbelangenafwegingplaatsvindentussendebelangenvandevreemdelingendievandestaat.

Categorieën vreemdelingen die geen recht op opvang hebben97

Eentweedeknelpuntishetontberenvanopvangenvoorzieningenvooreenaantalcate-gorieënvreemdelingen.Devolgendecategorieënzijndoorverschillendegesprekspart-nersgenoemd:98- uitgeprocedeerdevreemdelingendienietkunnenterugkerennaarhetlandvanher-

komstvanwegetechnischebeletselen;- vreemdelingenvanwiedeverblijfsvergunningisingetrokkenvanwegebeëindiging

vanhetcategoriaalbeschermingsbeleid.HetgaathierookomgezinnenmetkinderendiejareninNederlandzijn;

- ongewenstverklaardevreemdelingendienietkunnenterugkerennaarhetlandvan

97 Zievooreenuitgebreidoverzichtvandegroepenvreemdelingenvoorwiegeenrechtopopvangbestaatdeinitiatief-notavanhetlidSpekman‘Altijdonderdakvoorkinderen’,KamerstukkenII2010/11,32566,nr.2.

98 Devoorbeeldendiehierwordengenoemdzijncategorieënvreemdelingendiedoormeerderegesprekspartnerszijngenoemd,incidenteelgenoemdegroepenzijnhiernietopgenomen.


herkomst;99

- gezinnenmetminderjarigekinderenvanwiehetherhaaldeasielverzoekindealge-meneasielprocedurewordtafgewezen;100

- psychiatrischepatiënten,vanwegedemoeizamehandhaafbaarheidindenoodopvangenvanwegehetfeitdatzijvaakalleeneenGGZ-behandelingkunnenkrijgenalszijeendakbovenhunhoofdhebben;

- gebrokengezinnen.Hiermeewordtbedoelddateendeelvanhetgezinwelrechtopopvangheefteneendeelniet,bijvoorbeeldinhetgevalvaneennietrechtmatigver-blijvendemoedermetkinderendiedeNederlandsenationaliteithebben;

- oudersdieinprocedurezijnomverblijfsrechtbijhunkinderentekrijgendieeenasiel-vergunninghebben.Dezeoudersmoeteneenreguliereverblijfsvergunningaanvragenenhebbengeenrechtop(asiel)opvang;

- aanvragersvaneenverblijfsvergunningvoorhetondergaanvaneenmedischebehan-delingkrijgenpasrechtopopvangwanneerhunaanvraaginbehandelingisgenomen.Daarvoorisnodigdatallevereistebescheidenaanwezigzijn.Indepraktijkblijkthetnietaltijdmogelijkdezebescheidenopkortetermijnteverzamelen;

- vreemdelingendievergetenzijnhunverblijfsvergunningteverlengenwaardooreenverblijfsgatisontstaan.HetgaathierookomgezinnenmetkinderendiejareninNederlandzijn;

- gezinnenmetminderjarigekinderendiezichmeldenomeenherhaaldeasielaanvraagintedienenenmoetenwachtenomdieaanvraagdaadwerkelijkintekunnendienen(ditkanenkelewekenofmaandenduren);

- gezinnenmetminderjarigekinderendienooitindeopvanghebbengezetenofvanwiedeopvangallangeretijdgeledenisbeëindigdendieomasielofeenregulierevergun-ningverzoeken,hebbengeenrechtopopvang.101

Vertrektermijn soms te kortAlsderdeknelpuntgeldtdatdetermijndievreemdelingenkrijgenomterugkeerterege-lensomstekortis.Devertrektermijnnaontvangstvandenegatievebeschikkingis28dagen.Dezetermijnkanmet12wekenwordenverlengd.Vooreendeelvandeuitgepro-cedeerdenblijktdezetermijnindepraktijktekortomhetvertrektekunnenrealiseren.Daarmoetechterwelbijwordenopgemerktdatdeoorzaakhiervoorerdeelsinisgelegendatveelvreemdelingenpasopeenlaatmomentstappenondernemendienoodzakelijkzijnvoorterugkeer.Hetgevolgvandezeknelpuntenisdatgemeentennogaltijdwordengeconfronteerdmethulpverzoekenvanvreemdelingendiezijnuitgeslotenvansocialevoorzieningen.

België

HetbelangrijksteknelpuntinBelgiëishetgebrekaanvoldoendeopvangplaatsen.Ditprobleembestaataleenaantaljaren.Uiteindelijkheeftditertoegeleiddatvoorvreem-delingendiewelrechtopopvanghebbengeenopvangbeschikbaaris.Dezevreemde-lingenwordtaangeradenbijeenOCMWeenaanvraagvoorsteunverleningintedienen.VeelOCMW’sweigerdenechterindezegevallenvoorzieningentebiedenomdatzij

99 HetgerechtshofLeeuwardenheeftzichoverhetbuitenschuldcriteriuminditsoortzakenuitgesproken.Hethofover-weegtdat‘voldoendeaannemelijkisgewordendatverdachteNederlandwilverlaten,maardathijbuitenzijnschuldnogsteedsnietinhetbezitisgekomenvanreisdocumenten’.DezezaakgaatoverdestrafbaarheidvanhetillegaleverblijfinNederlandvaneenongewenstverklaardevreemdeling(GerechtshofLeeuwarden31augustus2011,LJNBR6289).

100 Welkanhen,bijuitzondering,opvangineengezinslocatiewordengeboden.Hierbestaatechtergeenrechtop.101 Idem.


vanmeningzijndatdefederaleoverheidverantwoordelijkheidmoestnemenvoorhaaropvangtaak.InvrijwelalleproceduresvanvreemdelingendiebezwaarmaaktentegendezewerkwijzebeslistederechtbankdatdefederaleoverheidofhetOCMWopvangmoestbiedenaanbetrokkene,opstraffevaneenboetevan€500,-perdag.

Denemarken

VoorDenemarkenwordenweinigknelpuntengenoemdomdatallenietrechtmatigver-blijvendevreemdelingenrechthebbenopvoorzieningentothetmomentdatzealsnogeenverblijfsvergunningkrijgenofdaadwerkelijkvertrekken.Erzijnwelnietrechtmatigevreemdelingendieopstraatlevenzondervoorzieningenmaardatzijnvreemdelingendieerzelfvoorkiezenzichaanhetzichtvandeoverheidteonttrekkenomdatzijnietwillenwordenteruggestuurdnaarhunlandvanherkomst.

Frankrijk

NetalsinBelgiëbestaatookinFrankrijkeengroottekortaanopvangplaatsen.Zoweldeasielopvangalsdenoodopvangisovervol.Hetrechtopopvangvoornietrechtmatigverblijvendevreemdelingenlijktzoeenillusoirkaraktertekrijgen.Denietrechtmatigverblijvendevreemdelingenkunneninprincipeeenberoepdoenopeenplekindenood-opvang,maaralsergeenplaatsisstaanzijtochopstraat.

2.7 Goede voorbeelden in België, Frankrijk en DenemarkenIndezeparagraafwordtantwoordgegevenoponderzoeksvraag6:

Zijn er goede voorbeelden aan te wijzen in het toepasselijke beleid en de praktische invulling en uitwerking daarvan in België, Frankrijk en Denemarken?

Eurasylumisnietgekomentotalgemeengedragenbestpracticesindeonderzochtelanden.DeACVZisvanmeningdaterindeonderzochtelandenwelgoedevoorbeeldenzijnaantewijzendietoepassingverdieneninNederland.DeACVZzietdehierondergenoemderege-lingenenpraktijkenalsgoedevoorbeeldenomdatdezekunnenbijdragenaan:1) eenmeerconsistentenalevingvanEuropeseeninternationaleverplichtingen;2) mindervreemdelingendieoplokaalniveauaankloppenvooropvangenbijstand;3) minderproceduresbijderechter.

BelgiëDeACVZzietBelgiëalsgoedvoorbeeldvaneenlandwaardeuitzonderingenophetuit-sluitenvanopvangvoorbepaaldecategorieënvreemdelingenalsgevolgvandejurispru-dentieinderegelgevingzijnopgenomen.InBelgiëzijnveelrechtszakengevoerdoverhetrechtopbasisvoorzieningenvoornietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.Alsgevolgvanderechtspraakiseenduidelijkenuiteindelijkookinderegelgevingneergelegdpakketvanuitzonderingenopdealgemeneregelontstaan,datuitgeprocedeerdeasielzoekersennietrechtmatigverblijvendevreemdelingengeenrechtopopvanghebben.InvergelijkingmetNederlandhebbenbepaaldegroepenvreemdelingeninBelgiëwel(tijdelijk)rechtop


opvang.102

Denemarken

VoorDenemarkenmerktdeACVZalsgoedvoorbeeldaandeopvangvoornietrechtma-tigverblijvendevreemdelingentothetmomentdatzijdaadwerkelijkvertrekkenofeenverblijfsvergunningkrijgen.InDenemarkenbestaatinprincipevooriederenietrechtma-tigverblijvendevreemdelingeenrechtopopvang.Erlevenwelnietrechtmatigverblij-vendevreemdelingenopstraatmaardiekiezendaarzelfvooromdatzijnietwillenwor-denteruggestuurdnaarhunlandvanherkomst.HetisinDenemarkendusmeerdaninNederlandeenkeuzevandevreemdeling.

FrankrijkGoedevoorbeeldenuitFrankrijkzijnhetgrondwettelijkrechtopopvangenhetfeitdatalleenmeerderjarigevreemdelingenkunnenwordenaangemerktalsnietrechtmatigver-blijvendevreemdelingen.Hetsignaaldatuitgaatvanhetgrondwettelijkvastleggenvanopvangisvanbelang.Daar-meegeeftdeoverheidaandathethebbenvaneendakbovenjehoofdhetuitgangspuntis.Datzelfdegeldtvoorhetalleenaanmerkenvanvolwassenenalsillegalevreemdelin-gen.Daarmeewordtonderstreeptdatminderjarigeninderegelnieteeneigenbeslissinghebbengenomenomnietrechtmatigineenlandteverblijven.Zijzijnvaakdoorfamiliegestuurdofverblijvenalskinderenbijhunoudersdienietrechtmatigverblijven.

102 Zieparagraaf2.1vooreenkortebeschrijvingvandezegroepenenhetlandenrapportoverBelgiëvooreenuitgebreidebeschrijvingvandezegroepen.


hoof d s t u k 3

Conclusies en aanbevelingen

IndithoofdstukstaandeconclusiesdiedeACVZtrektuithetonderzoeksrapportvanEurasylum,degeldendeEuropeseeninternationaleverplichtingen,hetliteratuuronder-zoekendeinhetkadervanditadviesgevoerdegesprekkenmetderden.Dithoofdstuksluitafmetaanbevelingen.

3.1 Conclusies

Eengevolgvanhetkoppelingsbeginsel,incombinatiemethetontbrekenvaneensluitendterugkeerbeleid,isdatvreemdelingenlangduriginNederlandkunnenverblijvenzonderdatzijrechtopvoorzieningenhebben.Eendeelvandezenietrechtmatigverblijvendevreemdelingenwilnietterugnaarhetlandvanherkomst.Eenanderdeelkannietterugomdathethen(nog)nietgeluktisreisdocumententeverkrijgenvandeautoriteitenvanhunlandvanherkomstofvanwegehumanitaireredenen.DeoverheidgaatervanuitdatzijnietinNederland(mogen)zijn.Gemeentenwordenechterwelgeconfronteerdmethulpvragenvannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.

AlgemeenNederlandbiedtvoorwatbetrefthetverstrekkenvanbasisvoorzieningenaannietrecht-matigverblijvendevreemdelingenenaannietrechthebbendevreemdelingeneenlagervoorzieningenniveaudandedrieandereonderzochtelanden.UithetonderzoekvanEurasylumnaarderegelgevingenpraktijkinDenemarken,FrankrijkenBelgiëhaaltdeACVZdevolgendegoedevoorbeeldenwaarvanNederlanddeessentiekanovernemen:Denemarken:Vreemdelingenopvangblijvenbiedentotdatzijeenverblijfsvergunningkrijgenofdaadwerkelijkvertrekken.Voorvreemdelingendienietmeewerkenaanhunvertrekbestaansanctiesindevormvankortingopdetoelage;Frankrijk:Alleenmeerderjarigevreemdelingenkunnenillegaalzijnmetalsgevolgdatminderjarigevreemdelingenaltijdrechtopopvangenvoorzieningenhebben;België:Hetsystematischgevolggevenaanjurisprudentieovertoegangtotopvangvoor-zieningeninindividuelevreemdelingenzakendoorhetformulerenvanuitzonderingenopdealgemeneregeldatnietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelin-genhiercategorischvanzijnuitgesloten.UithetonderzoeknaarderegelgevingenpraktijkinNederlandblijktdatverschillende(groepen)vreemdelingentussenwalenschipbelandenendatdiesituatievooreendeelhiervaninstrijdisofkankomenmethetEVRMenhetIVRK.

OpvangVoorwatbetrefthetbiedenvanopvangkanwordengekekennaardebreedtevandedoel-groep(welkecategorieënhebbenrechtopopvang?)ennaardeduurvandeopvang(tij-denswelkefasesindeprocedurebestaatrechtopopvang?).Nederlandheeftinvergelijkingmetdeanderedrieonderzochtelandeneenstrikteregel-gevingvoorwatbetrefthetbiedenvanopvangaannietrechtmatigverblijvendeenniet


rechthebbendevreemdelingen.103De(asiel-ofnood-)opvangisindeanderedrielandentoegankelijkvooreenbrederegroepasielzoekersenregulierevreemdelingenenvooreenlangereperiode.DeACVZsluitnietuitdatNederlanddekomendejarendieontwikke-lingookdoorzalmaken,geletopdehuidigeontwikkelingenindejurisprudentiewaarinhetkoppelingsbeginselinindividuelezakenmetnameopgrondvanverplichtingeninhetkadervanartikelen3en8EVRMenhetIVRKbuitentoepassingwordtgelatenenwaaringemeentenofhetCOAwordtopgedragenomopvangteverlenenaannietrechthebbendevreemdelingen.

Bijstand en andere basisvoorzieningenUithetonderzoekisgeblekendatvreemdelingendienietoverdevereisteverblijfstitelbeschikkennietaltijddemogelijkheidkrijgeneenaanvraagvooreenvoorzieningintedienen.Eengevolgdaarvanisdatvoordezevreemdelingengeenindividuelebelangenaf-wegingplaatsvindt.Wanneerdeaanvraagwelinbehandelingwordtgenomen,wordtnietaltijdgetoetstaanderelevanteinternationaleverplichtingen,inditgevalmetnamearti-kel8EVRMenartikel3IVRK.Ookwanneereenvreemdelingnietbeschiktoverdejuistevormvanrechtmatigverblijfmoetechtereenindividueleafwegingwordengemaakt,waarbijkanwordengetoetstofbetrokkenebijvoorbeeldeenkwetsbarevreemdelingisindezinvandeEHRM-jurisprudentie.DeautomatischetoepassingvandeKoppelingswetishiermeeintegenspraakenkanleidentotstrijdmetgenoemdeinternationaleverplich-tingen.

Vreemdelingen die niet (kunnen) vertrekkenDeoverheidgeeftaandatersprakeisvaneensluitendterugkeerbeleidendatvreemde-lingentoegelatenofuitgezetworden.104Vreemdelingendiekunnenaantonendatzijnietkunnenvertrekkennaarhunlandvanherkomstkunneninaanmerkingkomenvooreenbuitenschuldvergunning.Alseenvreemdelingnietwordttoegelatenennietuitgezetkanwordenisdateenkeuzevandievreemdeling.Depraktijkblijktechterweerbarstiger.UitdegesprekkendiedeACVZheeftgevoerdendebeschikbarecijferskanwordengeconcludeerddatinabsoluteaantallenweinigbuitenschuldvergunningenwordenver-leend.105Demeestegesprekspartnersonderschrijvenvanuithunpraktijkervaringhetuitgangspuntvandeministerdatvreemdelingendieterugwillenookterugkunnen.Zijzienechterookvreemdelingendieondankshunwensomterugtekerengeendocu-mentenkrijgenvanuithetlandvanherkomst.OokwanneerhetvoordevreemdelingzelfvangrootbelangisdocumentenuithetlandvanherkomsttekrijgenmethetoogophunprocedureinNederland,luktditnietaltijd.DeACVZisverdermetdegeraadpleegdegesprekspartnersvanmeningdatvreemdelingenbeteraanhunterugkeerkunnenwerkenwanneerzijeendakbovenhunhoofdhebbenenhuntijdniethoeventebestedenaanhetoverlevenopstraat.Methetoogopdeuitzettingishetookvoordeoverheidzinvolomzichtopdevreemdelingtehebben.Devreemdelingendieopgrondvanhetbeleidweluitzetbaarzijnmaarindepraktijkniet,verblijvenineenpositiewaarinzijherhaaldelijkinvreemdelingenbewaringwordengesteldenvervolgensworden‘geklinkerd’(deopvang

103 ZieookEuropeanUnionAgencyforFundamentalRights(FRA),Fundamental rights of migrants in an irregular situation in the European Union,Luxemburg:PublicationsOfficeoftheEuropeanUnion,2011,p.68.Nederlandbiedt,integenstellingtotdemeesteandere27EU-landengeenopvangaannognietuitgezetteuitgeprocedeerdevreemdelin-gen,andersdangezinnenmetminderjarigekinderen.

104 ZiebijvoorbeeldKamerstukken II,2010/11,19637,nr.1436.105 Kamerstukken I2011/12,32420,D,p.25.In2009zijnerintotaalcirca70vergunningenverleendopgrondvan

buitenschuld.In201050enin2011totenmetseptember20.


uitgezet)omdathetnietlukthenuittezetten.106

DeACVZsteltvastdaterinNederlandeengroepvreemdelingenisdiemeewerktaanvertrekmaardie(nog)nietuitgezetkanworden.Dezevreemdelingenvoldoennietaandevoorwaardenvooreenbuitenschuldvergunningomdatzij(nog)nietkunnenaantonendatdebetrokkenautoriteitenvanhetlandvanherkomstgeentoestemmingzullenverle-nenaanhunterugkeer.107

Depraktijkvanhetniet-toelatenentegelijkertijdniet-uitzettenvanvreemdelingenenhetonthoudenvanbasisvoorzieningenaandezegroepkaninindividuelegevalleninstrijdzijnmetEuropeseeninternationaleverplichtingen.108Metnamevoorvreemdelin-gendienietverwijtbaarnietvertrekkenendienietmogenwerkenmoetzorgvuldigwor-dengeoordeeldofhunsituatieinovereenstemmingismetdemenselijkewaardigheidalsomschrevenindejurisprudentievanhetEHRM.

Meewerkcriterium Zoalsreedsisopgemerktinhoofdstuk2eindigtopgrondvandehuidigeVreemdelingen-wethetrechtopopvangvanrechtswegealsgevolgvandemeervoudigebeschikking.Hetisbijdiebeëindigingvandeopvangdusnietrelevantofdevreemdelingmeewerktaanzijnvertrekofniet.VóórdeintroductievandenieuweVreemdelingenwetwashetvoorhetrechtopopvangwelrelevantofdevreemdelingmeewerkteaanzijnvertrek.Zolangdevreemdelingmeewerkte,werdenzijnopvangvoorzieningennietbeëindigd.Sindshetafschaffenvanhetmeewerkcriteriumisdevreemdelingafhankelijkgewordenvandevraagofdeautoriteitenvanzijnlandvanherkomstbereidzijnhemterugtenemen.Eenvreemdelingdieafkomstigisuiteenlanddatmeewerktaanterugkeer,kanwordenuitge-zet.Eenvreemdelingdieafkomstigisuiteenlanddatnietofzeldeniemandterugneemt,kannietterugkerenenisgenoodzaaktzonderverblijfsrechtenzonder(opvang)voorzie-ningeninNederlandofeldersteverblijven.Vooreendeelvandezevreemdelingenisdebuitenschuldvergunninggeenhaalbaaralternatiefomdatzijnietkunnenbewijzendatdeautoriteitenvanhunlandvanherkomstgeentoestemmingverlenenaanhunterugkeer.NaardemeningvandeACVZiseronvoldoenderechtvaardigingomeenvreemdelingopwiederechtsplichtrustNederlandteverlaten,maardie(nog)nietkanvertrekkenver-antwoordelijktestellenvoorfeitendieinhetindividuelegevalbuitenzijninvloedssfeerkunnenliggen,tewetenhetverkrijgenvanreisdocumentendienoodzakelijkzijnvoorvertrekuitNederland.Doorhetherintroducerenvanhetmeewerkcriteriumheeftdevreemdelinghetbehoudenvanopvangineigenhandenwordthijzelfverantwoordelijkvoorzijneigenhandelen,namelijkmeewerkenofniet.Alsdevreemdelingnietmeewerkt,kunnenzijn(opvang)voorzieningenwordenbeëindigd.DeACVZrealiseertzichdathetnietmakkelijkistebepalenofeenvreemdelingmeewerktaanzijnvertrek.GekekenkanwordennaardegepleegdeinspanningenomaandocumentenengegevensuithetlandvanherkomsttekomenennaarhetnakomenvanafsprakenmetdeDT&V.Hetwordtdaneeninspanningsverplichtingennietzoalsnueenresultaatsverplich-tingwaarinfactorenmeespelendiebuitendeinvloedssfeervandevreemdelingliggen.

106 Dezewerkwijzeisinverschillendepublicatiesbeschreven,bijvoorbeeldAmnestyInternational,Vreemdelingendetentie in Nederland: het moet en kan anders, Alternatieven voor vreemdelingendetentie,Amsterdam:AmnestyInternational,oktober2011enHumanistischVerbond,Onuitzetbaar,morelevragenoverhetvreemdelingenbeleid,november2010.AmnestyInternationalbeveeltinhaarrapportaanomdebuitenschuldproceduretevereenvoudigenentegemoettekomenaandebewijsnoodwaarinveelirregulierevreemdelingenverkeren.

107 Erbestaatgeenzichtopdeexacteomvangvandezegroep.UitdegesprekkenendeliteratuurleidtdeACVZafdathetomeengroepmeteenbeperkteomvanggaat,veruitdemeestevreemdelingendiemeewerkenaanhunterugkeerkun-nenookdaadwerkelijkterugkeren.

108 ZieookEuropeanUnionAgencyforFundamentalRights(FRA),Fundamental rights of migrants in an irregular situa-tion in the European Union,Luxemburg:PublicationsOfficeoftheEuropeanUnion,2011,p.26.


Eind1997heefteenonafhankelijkeadviescommissie(deCommissieVanDijk)zichgebogenoverdecriteriadieindepraktijkwordengehanteerdomvasttestellenofeenafgewezenasielzoekeraldannietmeewerktaanzijnterugkeer.109Dezecommissiesig-naleerdealsknelpuntdathetvoordeambtenarendieoverdebeëindigingvandeopvangmoestenbesluitenlastigwasomtebeoordelenofeenmededelingvaneendiplomatiekevertegenwoordigingdatgeenreisdocumentwordtverstrektofdatbetrokkeneniettra-ceerbaaris,ineenconcreetgevalnuwelofnietbetekentdatbetrokkeneonjuisteofonvol-ledigeinformatieheeftverstrekt.110Moeilijkisvasttestelleninwelkematedediplo-matiekevertegenwoordigingmeewerkt.Dezemedewerkingkanperlandenindetijdvariëren,terwijlderedenwaaromdeverstrekkingvaneenreisdocumentwordtgewei-gerd,nietaltijdduidelijkis.Ditknelpuntkanwordenopgelost,aldusdecommissie,doorhetmeewerkenalseeninspanningsverplichtingtezien.Vanmeewerkenissprakeindiendevreemdelingallesheeftgedaanwatredelijkerwijsvanhemkanwordenverlangd.Hijmoetnietalleeninallestadiavandeprocedurenaarbehorenantwoordgevenopvragendiehemwordengesteld,maarhijmoetookzelfinspanningenverrichtenomdocumen-tenofinformatieteachterhalen.Vanniet-meewerkenisvolgensdeCommissieVanDijksprakealsdevreemdeling,nazorgvuldigoverdeconsequentiesvanniet-meewerkentezijngeïnformeerd,aantoonbaarnietaandieinspanningsverplichtingheeftvoldaan.DeCommissieVanDijkkomtopbasisvanhaaronderzoektotdevolgendecriteriadiegebruiktkunnenwordenomvasttestellenofsprakeisvanniet-meewerken:- deweigeringvandevreemdelingteverschijnenopdevorderingvandeVreemde- lingendienst(nu:DT&V)tereffectueringvandeverwijdering;- vertrekmetonbekendebestemming;- niet-meewerkennahetverschijnenbijdevreemdelingendienst(nu:DT&V);- niet-meewerkenaandepresentatiebijdebuitenlandsediplomatiekevertegenwoor- diging;- niet-meewerkennadatdebuitenlandsediplomatiekevertegenwoordigingheeft meegedeelddatgeenreisdocumentwordtverstrekt.

TotaandeinvoeringvandeVw2000goldditmeewerkcriteriumalscriteriumvoordevraagofdeopvangvoorzieningenwerdenbeëindigdofniet.DeACVZisvanmeningdathetmeewerkcriteriumzoalsditdoordecommissieVanDijkisvoorgesteldeenbetercri-teriumisvoorhetbeëindigenvandeopvangdandehuidigebeëindigingvanrechtswege.Doorherintroductievanhetmeewerkcriteriumwordtdevreemdelinggestimuleerdzelfverantwoordelijkheidtenemenvoorhetdoorbrekenvanzijnprecaireverblijfsrechte-lijkesituatie.Tegelijkertijdkaneffectieveraanzijnterugkeerwordengewerkt,omdatdevreemdelingbinnenhetzichtvandeoverheidblijft.Totslotbiedtditmogelijkhedenomtoteenmeerafgewogenbelangenafwegingtekomenbijhetonthoudenvanopvanginzakenwaarinmogelijksprakeisvaneenovermachtsituatie.111

Het Nederlandse voorzieningenbeleid in het licht van internationale verplichtingen NabestuderingvandetoepasselijkeEuropeseeninternationaleverplichtingen,denatio-nalewet-enregelgeving,dejurisprudentieendegesignaleerdeknelpunten,concludeertdeACVZdathetNederlandseopvang-envoorzieningenbeleidopzichzelfniet,maardetoepassingdaarvanindepraktijkwelregelmatigopgespannenvoetstaatmetEuropeseeninternationaalrechtelijkeverplichtingen.Voorwatbetrefthetbiedenvanopvangaannietrechtmatigverblijvendeennietrecht-

109 KamerstukkenII1997/98,19637,nr.322.110 Adviesinzakehet‘niet-meewerkcriterium’bijdebeëindigingvandeopvangvanrechtmatigverwijderbareasielzoe-

kers,CommissievanDijk,15januari1998.DitstukisterinzagegelegdbijdeafdelingParlementaireDocumentatie,zieKamerstukken II1997/98,19637,nr.322.

111 Zievoetnoot99enparagraaf3.1,onderhetkopje‘Vreemdelingendieniet(kunnen)vertrekken’.


hebbendeminderjarigenheeftdatalgeleidtotaanpassingeninderegelgevingendeuitvoeringspraktijk,maarineenaantalsituatieszoudendeverplichtingenopeenmeerconsistentewijzekunnenwordengewaarborgd.112

DeACVZwijstopdevolgendesituaties:1. Desituatiewaarineenvreemdelingnietindegelegenheidwordtgesteldzijnofhaar

verzoekomvoorzieningintedienenbijdedesbetreffendeautoriteitenvanwegehetontbrekenvandejuisteverblijfstitel.Eenindividuelebelangenafwegingisnoodzake-lijkomtekunnenvaststellenofsprakeisvaneenkwetsbarevreemdeling.Kwetsbarevreemdelingenkunnenexartikel8EVRM(privéleven)immersookzonderhetdaar-vooropgrondvanhetnationalerechtbenodigdeverblijfsrechtaanspraakmakenop(opvang)voorzieningen.

2. Desituatiewaarinminderjarigevreemdelingenverstokenzijnvan(opvang)voorzie-ningen.113Opgrondvanartikel3lid1IVRKmoetendebest interests of the childbijallemaatregelenbetreffendekindereneeneersteoverwegingzijn.

3. Desituatiewaaringezinsledenvantotdeopvangtoegelatenminderjarigengeenopvangwordtgebodenenzijdaardoorgeengezinslevenkunnenuitoefenen.Hetrechtoprespectvoorgezinslevenexartikel8EVRMstaatindewegaanscheidingvandergelijkegezinnen.Dezescheidingmaaktimmersdenormaleontwikkelingvangezinslevenonmogelijk.114

4. Desituatiewaarindeopvangvanuitgeprocedeerdeasielzoekersenregulierevreem-delingendiemeewerkenaanhunvertrekwordtbeëindigdnaafloopvandevertrek-termijn.Wanneerhethiernietgaatomkwetsbarevreemdelingen,isditnietinstrijdmetinternationaleverplichtingen.Welishetzodatinconsiderans12vandeTerug-keerrichtlijnisopgenomendateenregelingmoetwordengetroffenvooronderdanenvanderdelandendieillegaalverblijven,maardienognietkunnenwordenuitgezet.Voorzieninginhunelementairelevensbehoeftendientvolgensdenationalewet-gevingtewordengeregeld.115Wanneerdesituatievoordezevreemdelingenlangaanhoudteneenaanvraagvooreenbuitenschuldvergunningisafgewezenkantenaanzienvandezevreemdelingeneensituatieontstaandieinstrijdismetartikel3EVRM.AlleomstandighedendiehetHofindezaakM.S.S.vanbelangvondomtoteenschendingvandatartikeltekomenkunnenookgeldenvoordezevreemdelingen:deerbarmelijkeomstandighedenwaarindevreemdelingmoetzienteoverlevenopstraat(zondervoedingensanitairevoorzieningen),delangeduur,geenmogelijkheidomanderehulpmiddeleninteroepen(sociaalvangnet,werk)enhetontbrekenvan

112 HierkanwordengewezenopdebeleidswijzigingdieisgevolgdopdemotieSpekmanoveruitgeprocedeerdeasielzoe-kersdieeenmedischeaanvraagindienen,deintroductievandeVBLenopdepraktijkdatopvangvangezinnenmetminderjarigekinderennietwordtbeëindigdnaafloopvandevertrektermijn.

113 Hoewelsindsbegin2011deopvangvangezinnenmetkinderennietmeerwordtbeëindigd,genietennietallemin-derjarigenrechtopopvang.Minderjarigendienooitrechtopopvanghebbengehadengezinnenmetminderjarigekinderendieeentweedeofvolgendeaanvraagindienenhebbengeenrechtopopvang.Alleenwanneerdeherhaaldeaanvraagnietinhetaanmeldcentrumwordtafgewezenkrijgtdeaanvragertijdensdebehandelingvandieaanvraagindeverlengdeasielprocedureopnieuwopvang.Aanhangsel Handelingen II2011/12,nr.1021.

114 DesituatiewaaringezinsledengeenfinanciëlevoorzieningenkrijgenterwijldeminderjarigeweleenberoepkandoenopverstrekkingenbrengtvolgensdeACVZ,innavolgingvandeCRvB,geenverplichtingvoordeoverheidmetzichmeeomookaandevolwassengezinsledendiebasisvoorzieningentebieden.

Ditonderscheidiseenconsequentievanhetfeitdatartikel8EVRMdegezinsbandbeschermtendatwanneerdegezinsledengedwongenwordenaparttewonen(doordatbijvoorbeelddeoudersvaneenminderjarigegeenopvangkrijgenendeminderjarigewel)diegezinsbandonvoldoendebeschermdwordt.Wanneerdeoudersgeenbasisuitke-ringontvangenendeminderjarigewelmaarhetgezinwelsamenkanwonen,wordtgeeninbreukgemaaktopartikel8EVRM.

115 Considerans12vandeTerugkeerrichtlijnzoutotdeaanbevelingkunnenleidendateenvormvanrechtmatigverblijfgeïntroduceerdzoumoetenwordenvooruitgeprocedeerdevreemdelingendie(nog)nietkunnenterugkeren.DeACVZheeftervoorgekozendatnietaantebevelenomtweeredenen:

1)methetbiedenvanopvangenvoorzieningenaanvreemdelingendiemeewerkenaanhunterugkeerwordthieraantegemoetgekomenopeenmanierdieniethetterugkeerbeleiddoorkruist;

2)verminderingvanregeldruk(geenintroductievaneennieuwevormvanrechtmatigverblijf).


zichtopverbetering.Daarnaastishetvanuitutilitaireoverwegingenverstandigomvreemdelingenindetijddienoodzakelijkisvoorhetvoorbereidenvanhetvertrekbinnenhetzichtvandeoverheidtehouden.

5. Desituatiewaarinongewenstverklaardevreemdelingenzichbevindendiemeewer-kenaanhunvertrek,maardiedesondanks(nog)nietkunnenterugkeren.Zijbevin-denzichineenuitzichtlozesituatieomdatzijvanwegedeongewenstverklaringgeenrechtmatigverblijfinNederlandkunnenkrijgenentegelijkertijdnietkunnenterug-kerennaarhetlandvanherkomst.Tenaanzienvandezevreemdelingenkaneensitu-atieontstaandieinstrijdismetartikel3EVRM.AlleomstandighedendiehetHofindezaakM.S.S.vanbelangvondomtoteenschendingvanartikel3tekomen,kunnenookvantoepassingzijnopdezevreemdelingen.

6. Desituatiewaarinuitgeprocedeerdekwetsbarevreemdelingenzichbevindenwaar-vandeopvangwordtbeëindigdnahetverstrijkenvandevertrektermijn.Bijdetoetsofsprakeisvanschendingvanhetrechtoprespectvoorprivélevenexartikel8EVRMgaathetHofuitvanrespectvoormenselijkewaardigheidenmenselijkevrij-heidalsthe very essencevanhetEVRM.

3.2 Aanbevelingen

Inparagraaf2.6zijndevoornaamsteknelpunteninhetNederlandsebeleidendeuitvoe-ringspraktijkgeschetst.Dezekunnenalsvolgtwordensamengevat.Doordestriktetoepassingvanhetkoppelingsbeginsel,incombinatiemeteennietslui-tendterugkeerbeleid,verblijvenerinNederlanduitgeprocedeerdevreemdelingendiegeenrechthebbenopopvangenanderevoorzieningen.Onderdievreemdelingenbevin-denzichkwetsbarepersonen,zoalsvreemdelingendieomadministratief-technischeofhumanitaireredenennietkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomst.Bijverzoekenvandezevreemdelingenomopvangenbijstandvindtnietaltijdeenzorgvuldigebelan-genafwegingplaats.Ditkanleidentoteenschendingvanhetrechtoprespectvoorprivé-ofgezinslevenalsbedoeldinartikel8EVRM,alsmedetotstrijdmetdeverplichtinginhetIVRKombijbeslissingenoverkinderenhunbelangeeneersteoverwegingtelatenzijn.Eengevolgvandezepraktijkisdatgemeentenzichgenoodzaaktziennoodopvangvoordezevreemdelingenteblijvenfaciliterenendatrechtersviadetoepassingvaninternati-onaleenEuropeserechtsnormensocialevoorzieningenalsnogtoegankelijkmakenvoordezekwetsbarevreemdelingen.

DeACVZisvanmeningdatdehierondergeformuleerdeaanbevelingenkunnenleidentotverminderingvandefrictietussendetoepassingvanhetnationalevreemdelingen-envoorzieningenbeleidinindividuelegevallenendebeschrevenEuropeseeninternationaleverplichtingen.Daarnaastkunnenzebijdragenaanhetreducerenvandespanningendiebestaantussendecentraleoverheidendegemeenten.Opvangenanderevoorzieningenwordenimmersvooreenbrederegroepvreemdelingenbeschikbaargesteldwaardoorminderuitgeprocedeerdenzichbijdegemeentenzullenmelden.Alleenniet-kwetsbaremeerderjarigevreemdelingendienietmeewerkenaanhunterugkeerzullen,wanneerdeaanbevelingenwordenovergenomen,zonderbasisvoorzieningenopstraatkomentestaan.Ditzouhetdraagvlakvoorhetcentraleopvang-envoorzieningenbeleidbijgemeentenkunnenvergroten.

OpgrondvanalhetvoorgaandekomtdeACVZtotdevolgendeaanbevelingen.


1) Continueer de opvang van uitgeprocedeerde vreemdelingen die meewerken aan hun vertrek, ook als zij er niet in slagen dat vertrek binnen de wettelijke vertrektermijn te realise-ren.116

Degecontinueerdeopvangvoorasielzoekersenanderevreemdelingendieopvanggenie-ten(Rvb),die(nog)nietkunnenterugkerenendiemeewerkenaanhunuitzettingwordtpasbeëindigdalsdevreemdelingmetonbekendebestemmingvertrekt,wordtuitgezetofeenverblijfsvergunningkrijgtenkanwordenuitgeplaatstnaarregulieregemeentelijkehuisvesting.Aaneendeelvandezevreemdelingenzaluiteindelijkeenbuitenschuldver-gunningkunnenwordenverstrekt.NetalsineenVBLeneengezinslocatiezoudenminderjarigenhetzelfdevoorzieningenni-veaumoetenhebbenalsineenAZCenontvangenvolwasseneneenlagervoorzieningen-niveau.Zijontvangen(eenfinanciëlebijdragevoor)eteneneenfinanciëlebijdragetenbehoevevandekinderen.Hetregimevoorhenisprimairgerichtopvertrek.117OmdatdeOpvangrichtlijnnietophenvantoepassingis(zezijnimmersuitgeprocedeerd)behoorteenlagervoorzieningenniveautotdemogelijkheden.DezeaanpakisvergelijkbaarmetDenemarkenwaarvooruitgeprocedeerdendienognietzijnteruggekeerddeopvangwordtvoortgezet,maaropeen(iets)lagervoorzieningenniveau.Uitdepraktijkblijktdaardatdeopvangniet‘overstroomt’maardateendeelvandeuitgeprocedeerdenervoorkiestommetonbekendebestemmingtevertrekken.

2) Doe bij verzoeken om voorzieningen consequent recht aan Europese en internationale verplichtingen en bied opvang en andere voorzieningen aan kwetsbare personen.

Opgrondvaninternationaleverplichtingen(artikelen3en8EVRMenhetIVRK)moetopvangenanderevoorzieningenwordengebodenaankwetsbarepersonen.Ditkunnenvreemdelingenzijndienietinaanmerkingkomenvoorvoortgezetteopvangalsbedoeldinaanbeveling1,omdatzenietmeewerkenaanhunvertrek.Hetkanookgaanomuit-geprocedeerdevreemdelingendienieteerderrechtopopvangenvoorzieningenhebbengehad,alsmedeomvreemdelingendierechtmatiginNederlandverblijven,maardie(nog)nietzijntoegelaten.Inallegevallenisdedoorslaggevendevraagofhetonthoudenvandegevraagdeopvangeneventueleanderevoorzieningenstrijdoplevertmethetrechtopeenmenswaardigbestaan.HetrechtdoenaanEuropeseeninternationaleverplichtingenkanzichtbaarwordengemaaktdoorinbeschikkingeneenoverwegingoverdeindividuelebelangenafwegingoptenemen.118Daarnaastzoudensituatieswaarindevreemdelingnietdemogelijkheidkrijgteenverzoekvooreenvoorzieningintedienenomdathijnietoverdevereistever-blijfstitelbeschiktmoetenwordendoorbrokenomdatookindiesituatieeenindividuelebelangenafwegingnoodzakelijkis.119

116 DezeaanbevelinggaatspecifiekovervreemdelingendiemeewerkenaanhunvertrekuitNederlandendie(nog)nietterugkunnennaarhetlandvanherkomst.Bijdeandereaanbevelingenishetmeewerkengeencriterium.DeACVZsteltzichophetstandpuntdatinternationaleverplichtingenertoeleidendatminderjarigenaltijdeenberoepmoetenkunnendoenopopvangenvoorzieningen.Voordetoetsaandezeinternationaleverplichtingenisdevraagofeenvreemdelingmeewerktirrelevant.Voorhetrechtopopvangvangezinsledenvandezeminderjarigengeldthetzelfde.

117 Kamerstukken II2010/11,29344,nr.85.118 VergelijkdeaanbevelingvandeACVZinhaaradviesuit2003Kinderenendeasielpraktijk.De positie van het kind voor,

tijdens en na de asielprocedure – tegen de achtergrond van het internationaal recht:‘Demotiveringvaneenbeslissingomtrenthetverblijfsrechtvaneenkindvreemdelingmoetweerspiegelendatonderzochtenvastgesteldis,wathetbelangvaneendaarbijbetrokkenkindisenhoedatgewogenisinhetgeheelvandebeslissing.Bijbeslissingendievoorkinderennegatievegevolgenkunnenhebben,moetblijkendatmenhetbelangvanhetkindexplicietoverwogenheeftenwaaromdattochmoestwijken’.

119 DezeaanbevelingbetreftdeministervanSocialeZakenenWerkgelegenheid.


3) Neem in de regelgeving op dat minderjarige vreemdelingen onder alle omstandigheden recht hebben op opvang.120

Ditgeldtvoorminderjarigenmetenzonderasielachtergrond,vooralleenstaandeminder-jarigenenminderjarigendiedeeluitmakenvaneengezin.Decommissiesteltzichophetstandpuntdataandeeventuelegezinsledeninverbandmetartikel8EVRMookopvangmoetwordengeboden.Dezeaanbevelinggeldtvoorrechtmatigenniet-rechtmatigver-blijvendevreemdelingen.4) Neem in de Vw 2000 op dat de Koppelingswet niet van toepassing is op minderjarige vreemdelingen.

Ditgeldtvooralleenstaandeminderjarigenenminderjarigendiedeeluitmakenvaneengezin.Ditbrengtgeenverplichtingvoordeoverheidmeeomdevolwassengezinsledenookdegevraagdevoorzieningtebieden.121Nietrechtmatigverblijvendekinderenkun-nendan,netalsinFrankrijk,indezelfdematealsminderjarigeonderdanenofrechtmatigverblijvendevreemdelingenaanspraakmakenopvoorzieningen.

120 DezeaanpassingzouindeRvaofdeRvbkunnenwordenopgenomen.121 Zienoot114.


b i j l ag e 1

Syntheseverslag rapport Eurasylum

Opvang van en bijstandverlening aan niet rechtmatig verblijvende enrechtmatig verblijvende, maar nog niet toegelaten vreemdelingenin België, Denemarken, Frankrijk en Nederland

Syntheseverslagenconclusies


Inhoudsopgave

1 Doel en afbakening van het onderzoek1.1 Doelvanhetonderzoek 561.2 Afbakeningvanhetonderzoek 58

2 Methodologie 59

3 Het kader voor de steunverlening 613.1 België 613.1.1 Regelgeving en koppelingsbeginsel 623.1.2 Opvang en noodopvang 623.1.3 Bijstand 643.2 Denemarken 653.2.1 Regelgeving en koppelingsbeginsel 653.2.2 Onderhoudsverplichting voor de Immigratiedienst 653.2.3 Sociale wetgeving 673.3 Frankrijk 673.3.1 Regelgeving en koppelingsbeginsel 673.3.2 Opvang 693.3.3 Noodopvang 693.3.4 Bijstand 693.4 Nederland 703.4.1 Regelgeving en koppelingsbeginsel 703.4.2 Opvang en bijstand 713.4.3 Noodopvang 743.5 Vergelijkingpertypevanverstrekkingen 753.5.1 Toegang tot de asielopvang 753.5.2 Toegang tot de maatschappelijke opvang 773.5.3 Toegang tot de noodopvang 783.5.4 Toegang tot de bijstand 803.5.5 Toegang tot de bijzondere bijstand 813.5.6 Toegang tot de uitkeringen voor asielzoekers 823.5.7 Toegang tot de medisch noodzakelijke zorg 84

4 De spanning tussen de interpretatie van wet- en regelgeving tussen centraal en lokaal bestuur 854.1 België 854.2 Denemarken 864.3 Frankrijk 874.4 Nederland 87

5 De geschiktheid van de wet- en regelgeving en praktijk in het licht van de mensenrechten 915.1 België 915.2 Denemarken 925.3 Frankrijk 925.4 Nederland 93


6 Toepassings- en financiële mogelijkheden en knelpunten 956.1 België 956.2 Denemarken 966.3 Frankrijk 976.4 Nederland 98

7 Conclusies 1007.1 Eenproevevanmodelmatigebenadering 1007.2 Derolvandelokaleactoren 1027.3 Derolvandemensenrechtenenderechter 103


1 Doel en afbakening van het onderzoek

1.1 Doel van het onderzoek DitonderzoekdatinopdrachtvandeNederlandseAdviescommissievoorVreemdelin-genzaken(ACVZ)werduitgevoerd,behelstdevraaginwelkemateopvangenbijstandwordenverleendaannietrechtmatigverblijvendeenrechtmatigverblijvende,maarnogniettoegelatenvreemdelingeninBelgië,Denemarken,FrankrijkenNederland.

DeaanleidingdaartoeisdewijziginginhetNederlandseopvangbeleid.AlsgevolgvanhetBestuursakkoord inzake het vreemdelingenbeleid122datvoormaligstaatssecretarisAlbay-rakin2007metdeVerenigingvanNederlandseGemeenten(VNG)sloot,moestendeNederlandsegemeentenvanaf1januari2010denoodopvangvoornietrechtmatiginNederlandverblijvendevreemdelingenbeëindigen.HetBestuursakkoordregistreerdeafsprakentussenhetrijkendegemeentendiedenalatenschapvandeoudeVreemdelin-genwetmoestenafwikkelen,indevormvanhet‘GeneraalPardon’.DatPardon–officieelbekendalsdeRegeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelin-genwet123-bepaaltdateenverblijfsvergunningwordtverstrektaandevreemdelinga)wienseersteasielaanvraagvóór1april2001isingediend,danweldiezichreedsvóór1april2001bijdeImmigratie-enNaturalisatiedienst(IND)ofVreemdelingenpolitieheeftgemeldvoorhetindienenvaneenasielaanvraag;b)diesinds1april2001ononderbrokeninNederlandheeftverbleven;enc)die,voorzovertoepasselijk,voorafschriftelijkheeftaangegevendathijzijnlopendeproceduresonvoorwaardelijkintrektbijverblijfsaanvaar-dingopgrondvanderegeling.Voortsbepaaltderegelingdatverblijfwordttoegestaanaandegezinsledenvandebegunstigdenvanderegeling,indiendezegezinsledenuiterlijkop13december2006NederlandzijningereisdenvoorzoverdegezinsbandalbestondvoordekomstvandehoofdpersoonnaarNederland.DitgeldttevensvoorinNederlandgeborenkinderenvanwiedeouder(s)opgrondvanderegelingverblijfwordttoegestaan.Contra-indicatiesstaandeverleningvanhetverblijfindeweg,metnamewanneera)devreemdelingeengevaarvormtvoordeopenbareorde(inclusiefartikel1FvanhetVluch-telingenverdrag)ofdenationaleveiligheid;b)devreemdelingreedshouderisvaneenverblijfsvergunning,andersdaneenbijdezeregelinggenoemdeverblijfsvergunningvoorbepaaldetijd;c)devreemdelingonderdaanisvaneenlidstaatvandeEU/EER;ofd)devreemdelinginverschillendeproceduresverschillendeidentiteitenofnationaliteitenheeftopgegevenwaarvaninrechteisvastgestelddathieraangeengeloofkanwordengehecht.

Tegelijkertijdmoestendezeafsprakennieuweachterstandenvoorkomen.Ditzouwordenbereiktdoorhetverbeterenvandeasielprocedureenhetbevorderenvanhetdaadwerke-lijkvertrekvannietrechtmatiginNederlandverblijvendevreemdelingen.Als‘tegenpres-tatie’zoudendegemeentendenoodopvangvandezevreemdelingenbeëindigen.

UitonderzoekvanRegioplanBeleidsonderzoekin2009isgeblekendat22%vande

122 Bestuursakkoord25mei2007tussendeStaatssecretarisvanJustitieendeVerenigingvanNederlandseGemeenteninzakehetvreemdelingenbeleid,alsbijlagetoegevoegdaandebriefvandeStaatssecretarisvoorJustitieaandeVoorzit-tervandeTweedeKamerderStaten-Generaalvan25mei2007,Kamerstukken II2006-07,31.018,nr.2.

123 DeregelingisopgenomenindebijlagebijdebriefvandeStaatssecretarisvoorJustitieaandeVoorzittervandeTweedeKamerderStaten-Generaalvan25mei2007,Kamerstukken II2006-07,31.018,nr.2.


gemeentenmedio2009nogsteedsnoodopvangondersteunde.124IneenbriefaandeTweedeKamervan29maart2010gafdetoenmaligeministervanJustitieaandatdenoodopvangwasbeëindigd.125Uitberichtenindemediaeninformatievandirectbetrok-kenorganisatiesbleekechterdateenaantalgemeentennogsteedsnoodopvangfaciliteer-de.126Ditblijktookvandaagnoghetgevaltezijn.Ookkomthetvoordatgemeentendoorderechterwordengedwongenanderevoorzieningenzoalsbijstandteverstrekkenaanvreemdelingendiedaaropgrondvandenationalewet-enregelgevingvanuitgeslotenzijn.Ineenaantalgevallenheeftderechtergeoordeelddatdetoepassingvanhetkoppe-lingsbeginselstrijdigismetinternationaleenEuropesemensenrechtenverdragen.127Hetvoorgaandemaaktduidelijkdatsprakeisvaneencomplexkrachtenveld,waarinzicheen‘dubbelespanning’voordoet.Indeeersteplaatslijkternogsteedsspanningtebestaantussenhetcentralevreemdelingenbeleidendelokalevoorzieningenpraktijk.Tegelijkertijdlijkterspraketezijnvaneenspanningtussenhetnationalevreemdelingen-endaaraangekoppeldevoorzieningenbeleideninternationaleenEuropese(mensenrech-ten)verdragen.

Hetonderzoekheefttotdoeleenantwoordtegevenopdevraagonderwelkeomstan-dighedentoegangtotopvangenbijstandvoornietrechtmatigverblijvendeenrechtma-tigverblijvende,maarnogniettoegelatenvreemdelingeninNederlandenenkeleandereEuropeselandenafhankelijkwordtgesteldvanhetverblijfsrecht.Zesdeelvragenspelendaarineenbelangrijkerol:1) Watzijndeinternationaal-enEuropeesrechtelijkenormenvoorhetbiedenvan

opvangenbijstandvanoverheidswegeaannietrechtmatigverblijvendeenrechtma-tigverblijvende,maarnogniettoegelatenvreemdelingen?

2) WatishetnationaalrechtelijkjuridischkadervoorhetbiedenvanopvangenbijstandvanoverheidswegeaandezecategorieënvreemdelingeninNederland,België,Dene-markenenFrankrijk?

3) Hoewordtdenationalewet-enregelgevingindezelandentoegepastenwatisdeuitwerkingdaarvanindepraktijk?Bijzondereaandachtgaathierbijuitnaarderelatietussenhetcentraleoverheidsbeleidendelokalevoorzieningenpraktijkenderolvandelokaleoverheiddaarbij.

4) Hoeverhoudendetoepasselijkewet-enregelgevingendeuitvoeringspraktijkinNederlandzichtotdeinternationaal-enEuropeesrechtelijkenormen?

5) Zijnerknelpuntenaantewijzenindenationalewet-enregelgevingenuitvoerings-praktijkingenoemdelandentenaanzienvanopvangenbijstandverleningvanover-heidswegevoorgenoemdecategorieënvreemdelingen?

6) Zijnergoedevoorbeelden(‘bestpractices’)aantewijzeninhettoepasselijkebeleidendepraktischeinvullingenuitwerkingdaarvaninBelgië,FrankrijkenDenemar-ken?

DitonderzoekbrengthetjuridischkadervoorhetbiedenvanopvangenbijstandvanoverheidswegeaandezecategorieënvreemdelingeninNederland,België,Denemarken

124 I.vanderWelle,A.Odé,Omvang gemeentelijke noodopvang aan uitgeprocedeerde asielzoekers,Amsterdam:RegioplanBeleidsonderzoek,2009.

125 Kamerstukken II 2009/10,31994,nr.32.126 Ziebijvoorbeeld‘Gemeentenvangenillegalentochop,illegaal’,NRC Next,14mei2010,‘Gemeentenverlenentoch

noodopvangaanasielzoekers’,De Volkskrant,6april2010,‘Gemeentenwillenweernoodopvang’,Trouw,6april2010.

127 ZiebijvoorbeeldCRB24januari2006,LJN:AV0197,05/3621+05/3622WWBinzakebijstandverleningtenbehoevevantweeminderjarige,rechtmatigverblijvende,maarnogniettoegelatenkinderenvanoudersdiegeenrechthaddenopbijstand;GerechtshofDenHaag11januari2011,LJNB09924overhetopstraatzettenvaneengezinmetminderjarigekinderenuitdevrijheidsbeperkendelocatie,zonderalternatieveopvang.


enFrankrijkinkaart.Hetgaatnahoedezeindepraktijkwordtuitgewerktentoegepast,metaandachtnaarderelatietussenhetcentraleoverheidsbeleidendelokalevoorzienin-genpraktijkenderolvandelokaleoverheid.Hetonderzoekwijstdeknelpuntenaanindenationalewet-enregelgevingenuitvoeringspraktijkingenoemdelandentenaanzienvanopvangenbijstandverleningvanoverheidswegevoorgenoemdecategorieënvreemde-lingen.Tenslottewijsthet‘bestpractices’aaninhettoepasselijkebeleidendepraktischeinvullingenuitwerkinginBelgië,FrankrijkenDenemarken.

1.2 Afbakening van het onderzoek

Hetonderzoekheeftbetrekkingoppersonendie,ingevolgehunverblijfsstatus,nietinaanmerkingkomenvoorsocialevoorzieningen.Hetbetreftmeerinhetbijzonderdenietrechtmatigverblijvendevreemdelingenenderechtmatigverblijvende,maarnogniettoe-gelatenvreemdelingen.

DezebegrippenzijnkenmerkendvoorhetNederlandsemigratierechtenwordenindeanderelandennietgehanteerd.

Niet rechtmatig verblijvende vreemdelingenzijnvreemdelingenzondergeldigeverblijfsti-tel.Rechtmatig verblijvende, maar nog niet toegelaten vreemdelingenhebbeneenrechtma-tigverblijfinafwachtingvaneenbeslissingophunaanvraagvooreenverblijfsvergunningregulierofasiel,maarzijnnogniettothetverblijftoegelaten.AsielzoekersinafwachtingvaneenbeslissingopeeneersteasielaanvraagzijnuithetonderzoekuitgeslotenomdatzijopbasisvandeOpvangrichtlijnendeRegelingverstrekkingenasielzoekersenanderecategorieënvreemdelingen(Rva)rechthebbenopopvangenverstrekkingen.

Inzakesocialevoorzieningenfocusthetonderzoekopopvang,noodopvangenbijstand.Opvangishetonderbrengenenbiedenvanondersteuning,hetzijdooreencentraalbestuursorgaan,hetzijdooreendecentraalbestuursorgaan.Noodopvangisopvangvanvreemdelingendiedaaropgrondvandenationalewet-enregelgevinggeenrechtopheb-ben.Bijstandiseenuitkeringtervoorzieningindealgemeennoodzakelijkekostenvanhetbestaan(algemenebijstand)endeuitbijzondereomstandighedenvoortvloeiendenoodzakelijkekostenvanhetbestaan(bijzonderebijstand).Noodopvangvanvreemdelingendoorparticulierenendetentievallenbuitendereik-wijdtevanhetonderzoek.


2 Methodologie

Hetonderzoekwerdindeperiodefebruaritotjuni2011uitgevoerddoordevolgendelokaleonderzoekersperland:StevenBouckaertenJillTroch(België);UllaIbenJensenenJensVedsted-Hansen(Denemarken);JanineSilga,NazaninNozarianenChloéTaillardYevenes(Frankrijk);enJoannevanSelmenDirkVanheule(Nederland).

Hetonderzoekbestondindeeersteplaatsuitdeskonderzoeknaardebestaandewet-enregelgeving,rechtspraakenliteratuuromhetregelgevendkaderendetoepasselijkedis-cussiesinrechtspraakenrechtsleerinkaarttebrengen.Omeengoedbegriptekrijgenvandesteunverleningindepraktijkendeknelpuntendiedaarbijrijzen,werdeninterviewsgeorganiseerdmetgesprekspartnersvandebetrokkenactoreninhetmigratie-en/ofopvangbeleid.Degesprekspartnerszijnallenwerkzaaminhetdomeinvanmigratieen/ofopvangbeleid.Bijdekeuzevandegesprekspartnerswerdgestreefdnaareenevenwichtigerepresentatievanviercategorieën:a) vertegenwoordigersvannationaleenlokaleoverhedendiehetmigratie-enopvangbe-

leidvormgeven;b) vertegenwoordigersvannationaleenlokaleopvangorganisaties;c) vertegenwoordigersvanniet-gouvernementele organisatieswerkzaamindemigratie-

sector;d)vertegenwoordigersvandeadvocatuurenvanrechtshulporganisatiesvoormigranten.Degesprekspartnerszijnbinnenhunorganisatieofberoepsgroepactiefbetrokkenbijdetoepassingvanhetopvangbeleid.Perlandwerddemeerderheidvandeinterviewstijdenseenbijeenkomstafgenomen.Anderevraaggesprekkenverliepentelefonischeninééngevalwerd,opverzoekvandegesprekspartner,gewerktmeteenschriftelijkerespons.DebevragingverliepaandehandvaneenstandaardvragenlijstmetopenvragendienavoorafgaandoverlegmetdeAdviescommissievoorVreemdelingenzakenisopgesteld.

InBelgië,FrankrijkenNederlandwerdtelkenstevenseenbijeenkomstmetdeskundigengeorganiseerdomdebevindingenuitdeinterviewsaftetoetsen.Dedeskundigenpanelsbestondenuitvertegenwoordigersvancentraleenlokaleoverheidsinstellingen,alsookvertegenwoordigersvanniet-gouvernementeleorganisaties.DeorganisatievaneengelijkaardigpanelinDenemarkenbleeknietmogelijkdoorgebrekaanbeschikbaarheidvanbepaaldegesprekspartners,waardoorgeenvoldoenderepresentatiefpanelkonwor-densamengesteld.Depanelgesprekkenbevestigdendebevindingenuitdeindividueleinterviews.Zijmaakteneendialoogmogelijktussenactorendieelkeenspecifiekeinvals-hoekhebbenopdeproblematiek,wattoelietomdeverschillendaarinmetelkaartecon-fronterenenscherperaftelijnen.

Dedeelnemersaandeinterviewsendedeskundigenbijeenkomstenzijninelklanden-rapportvermeld.Deresponswasvoldoendehoogomderepresentativiteituitdever-schillendesectorentewaarborgen.Sommigeuitgenodigdegesprekspartnershebbennietdeelgenomenaaninterviewsofexpertenbijeenkomsten.Deredenhiervoorwasindemeestegevalleneenonbeschikbaarheidwegensagendageletophetrelatiefkortetijds-bestekwaarbinnenhetonderzoekwerdgevoerd.Sommigeaangezochteactorennamennietdeelomdatdevragengeenbetrekkinghaddenophuneigendepartement(voorname-lijkaanoverheidszijde)oferonvoldoendeexpertiseaanwezigwas.Eenenkelekeerwerdgewezenophetpolitiekgevoeligekaraktervandematerieendewensomdaaringeenstandpuntintenemen.


Deresultatenvanhetonderzoekzijnondergebrachtinlandenrapportendievolgenseengemeenschappelijkestructuurzijnopgesteld.

BijdevergelijkingvandeonderscheidenlandenisgeblekendathetNederlandseonder-scheidtussenopvang,begrepenalshetvoornamelijkmaterieelonderbrengenenonder-steunen,enbijstand,begrepenalseenuitkering,nieteenvoudigwegtransponeerbaarisnaaranderelanden.BijvoorbeeldinBelgiëkandesteunverleningdiewordtverstrektonderhetstelselvandezogehetenmaatschappelijkedienstverleningzowelmateriëlesteun(opvang)alsfinanciëlesteun(bijstand)inhouden.Daarenbovenverschillendeklemtoneninjuridischedisputeninelkvandelanden,geletopdespecificiteitvanderes-pectievesocialezekerheidsstelsels.Ditverklaartwaaromindelandenrapportenbepaaldeonderwerpeninhetenelandmeeruitgewerktzullenzijn,daninhetandere.

Ditsyntheseverslagbevatdebevindingenuitdelandenrapportenenuithunvergelijking.Vieraspectenkomendaarbijaanbod:1) detoepasselijkewet-enregelgeving;2) deeventuelespanningtussendeinterpretatievandiewet-enregelgevingtussen

centraal/federaalenlokaalbestuur;3) degepercipieerdegeschiktheidvandewet-enregelgevingenpraktijkinderelatietot

demensenrechten,juridischenmaatschappelijk(deafstandvandenationaleprak-tijktotdemensenrechtennormen);

4) detoepassings-enfinanciëlemogelijkhedenenknelpunten.

Hierbijwordtookaandachtbesteedaandeverschilleninmaatschappelijkeopvattingenoverdehandhavingvanregelsinalgemenezinenzal,navergelijkingmetNederland,wordengetrachtomtoteentypologievanhulpverleningssystementekomen.


3 Het kader voor de steunverlening

3.1 België

3.1.1 Regelgeving en koppelingsbeginselDefederalestaatsstructuurinBelgiëheeftertoegeleiddatdebevoegdhedenverspreidzijntussenhetfederaleniveau(verblijfswetgevingensocialewetgeving)enhetniveauvandeVlaamse,FranstaligeenDuitstaligegemeenschap(welzijnsbeleid).

Deklassiekesocialeverzekeringengarandereninkomenszekerheiddoormiddelvaninkomensvervangendeuitkeringenvoorwieparticipeertofgeparticipeerdheeftopdearbeidsmarkt.Aangezienonrechtmatigverblijvendevreemdelingenzijnuitgeslotenvandeelnameaandearbeidsmarkt,spelenzijinhunopvangenbijstandzogoedalsgeenrolvanbetekenis.Aanvullendbestaanersocialeminimumvoorzieningenviahetrechtopmaatschappelijkeintegratie,detegemoetkomingenaanpersonenmeteenhandicap,deinkomensgarantievoorouderenendegewaarborgdegezinsbijslag.Dezesocialeminimumvoorzieningenbestaanuitsluitendinforfaitairefinanciëleuitkeringendielagerliggendandeprestatiesinhetkadervandeklassiekesocialeverzekeringen.Bijkomendbestaaterdemaatschappelijkedienstverleningdiewordtverstrektdoordeopgemeentelijkniveaugeorganiseerdeopenbarecentravoormaatschappelijkwelzijn(OCMW).Bijdeinvullingvandezesteun,zowelnaardeaardvandeverstrekkingen,alsnaarhunomvang,beschikkendecentraovereenruimebeslissingsmarge.Hetijkpuntishetverzekerenvandemogelijkheidomeenmenswaardigbestaanteleiden.Dezedienst-verleningkanvanmateriële,sociale,geneeskundige,sociaal-geneeskundigeofpsycholo-gischeaardzijn.Degemeenschappenverzekerencategorialeondersteuningvanpersonenmetspecifiekeproblemenophetvlakvanhunzelfredzaamheid:dienst-enhulpverleningdoor(residen-tiëleenambulante)welzijnsvoorzieningenalsbejaardeninstellingen,instellingenvanbij-zonderejeugdzorg,opvangvoorzieningenvoorpersonenmeteenhandicap.Hetbetrefthierinprincipemateriëlehulp-endienstverlening.

HetBelgischerechtssysteembevatformeelgeenabsoluutkoppelingsbeginselwaarbijdetoegangtotsocialeverstrekkingeningevalvanonrechtmatigverblijfwordtbelemmerd.Ondermeeromwillevandefederalecontext,wordthetbeginselmeerverspreidoverdewetgevingtoegepast.

Defederalewetgever,indematerieswaarvoorhijbevoegdis,heeftdekoppelingslo-gicaoverhetalgemeenopeenconsistentewijzewillenverankeren.Aangezienillegaleverblijfhouderssinds1999nietmeeropeenlegalewijzekunnenparticiperenopdearbeidsmarkt,kunnenzijookgeenaanspraakmakenoprechtenindeklassiekesocialeverzekeringen.Depersonelewerkingssfeervandesocialeminimumvoorzieningenwordtafgebakenddoorstriktevoorwaardeninverbandmetdeleeftijd,denationaliteitendeverblijfsrechtelijkepositievandeaanvrager.

Demeestduidelijketoepassingvanhetkoppelingsbeginselisterugtevindenbijdemaat-schappelijkedienstverleningdoorhetOCMW.Bepaaldecategorieënvanvreemdelingen,inhetbijzonderasielzoekers,komeninbeginselenkelnoginaanmerkingvoormateri-elemaatschappelijkedienstverlening(ofsteunin natura),metuitsluitingvanfinanci-elesteun.DezesteunwordtnietmeeralleendoordeOCMW’s,maartevensindoorde


federaleoverheidingerichteofgesubsidieerdeopvangcentraverstrekt.Bovendienwerddeomvangvanhetrechtopmaatschappelijkedienstverleningvooronrechtmatigver-blijvendevreemdelingeningeperkttot(inprincipe)eenrechtopdringendemedischehulp,metuitsluitingvanelkeanderevormvangeldelijkeofmateriëlehulpverleningdiedebetrokkenetoelaatomtevoorzienineenaantalbasisbehoeftenalsvoedsel,kledingenhuisvesting.OphetVlaamseniveauwordteenminderhedenbeleidgevoerdmeteenopvangbeleidvoorillegaleverblijfhoudersophetvlakvanwelzijn,onderwijsenpreventievegezond-heidszorg.Hetkoppelingsbeginselspeeltdaarminder.

3.1.2 Opvang en noodopvangDeuitsluitingvanpersonenzonderwettigverblijfinBelgiëvandeklassiekearbeidsgere-lateerdesocialeverzekeringenendesocialeminimumvoorzieningen,heeftertoegeleiddatvoornamelijkdemaatschappelijkedienstverleningdoordeopenbarecentravoormaatschappelijkwelzijnhetbelangrijksteinstrumentisgewordenvooropvang.

3.1.2.1 MaatschappelijkedienstverleningVreemdelingen die illegaal in België verblijven

Vreemdelingen die illegaal in België verblijvenhebbenenkelrechtopbeperktemaatschap-pelijkedienstverlening,metnamededringendemedischehulp.Anderesociaal-econo-mischebasisrechten,alshetrechtopvoeding,huisvestingofkleding,zijnvoorhenniettoegankelijk.Hetfeitelijkegegevenvanillegaalverblijfvolstaatomtewordenuitgeslotenvandevolledigemaatschappelijkedienstverlening.Tegendevreemdelinghoeftdusnoggeenweigerings-ofverwijderingsmaatregelintoepassingvandeverblijfswetgevingtezijngenomen.Dringendemedischehulpkangeenfinanciëlesteunverlening,huisvestingofanderemaatschappelijkedienstverleninginnaturazijn.

Uitgeprocedeerde asielzoekers

Tenoverstaanvandegroepuitgeprocedeerde asielzoekersgeldtdatzijillegaalophetgrondgebiedverblijvenenhunmaatschappelijkedienstverleningzalwordenafgebouwdtotdringendemedischehulp,wanneerhunasielaanvraagisafgewezenenheneenbestuursrechtelijkuitvoerbaarbevelomhetgrondgebiedteverlatenisbetekend.Echter,indienzijvoorafgaandaandebetekeningvandergelijkbevelwerkelijksteuntrekkendewaren,zijnzijgerechtigdopeenverderzettingvandezevolledigedienstverleningtotopdedagdatzedaadwerkelijkhetgrondgebiedverlatenentenlaatsteopdedagvanhetverstrijkenvandetermijnvanhetbevel.Deministerofzijngemachtigdekandietermijntrouwensverlengen.Paswanneerde(desgevallendverlengde)termijnomhetgrondge-biedteverlatenvolledigverstrekenisendebetrokkenetochnogsteedsinBelgiëverblijft,wordtdesteunherleidtotdringendemedischehulp.Hieropbestaatéénafwijking:deafgewezenasielzoekergenietverdervanvolwaardigedienstverleningvoordetermijndiestriktnoodzakelijkisomhetgrondgebiedteverlatenendiemaximuméénmaandmagbedragen,indienhijofzij(eenmalig)eenverklaringheeftondertekenddiezijnofhaaruitdrukkelijkeintentieomhetgrondgebiedteverlatenweergeeft.Nahetverstrijkenvandezetermijn,wordtdesteunverleningbeperkttotdrin-gendemedischehulp.


3.1.2.2 MateriëleopvangkrachtensdeOpvangwetDehierbovengeschetsteuitsluitingvanmaatschappelijkedienstverleningheeftaanlei-dinggegeventoteenaantaljuridischeproceduresvoorderechtbanken,waarinmetsuc-ceswerdaangevoerddatdezepraktijkinstrijdwasmetsocialegrondrechten.Ditwasmetnamehetgevalvoordeuitsluitingvanminderjarigeninillegaalverblijfenhunouders,enerzijds,enbepaaldecategorieënvanvreemdelingenzonderwettigverblijfineensitu-atievanovermachtdiehetvertrekuitBelgiëbelemmert.Dewetgeverheeftuiteindelijkderechterlijkeuitbreidingvandeopvangtotdezecategorieën,verankerdinwetgeving,meerbepaaldindeOpvangwetvan12januari2007betreffendedeopvangvanasielzoe-kersenvanbepaaldeanderecategorieënvanvreemdelingen.

DeOpvangwetvoorzietineenregimevanmateriëlesteuntijdenshetvolledigeverloopvandeasielprocedure,metdienuancedateenasielzoekerineencollectieveopvangstruc-tuurnaviermaandenkanverzoekenomtoegewezentewordenaaneenindividueleopvangplaats.Depersonelewerkingssfeeromvatnietenkeldevreemdelingdiezelfeenasielaanvraagindient.Ookdenaastefamilieleden(echtgenoot,partner,kinderen)diealinhetlandvanherkomsttotdefamiliebehoordenendieomwillevandeasielaanvraagophetBelgischegrondgebiedaanwezigzijn,wordenopgevangen.

NaastvreemdelingenindeasielproceduregeldtdeOpvangwettevensvoorbepaaldecate-gorieënvanuitgeprocedeerdeasielzoekersenvoorgezinneninillegaalverblijfwierstaatvanbehoeftigheidisvastgesteld:

- uitgeprocedeerdeasielzoekersdiezichineensituatievanmedischeovermachtbevindenendieomdieredengeengevolgkunnengevenaaneenbevelomhetgrondgebiedteverlaten,opvoorwaardedatzeeenverblijfsaanvraagomwillevanmedischeredenenhebbeningediend;128

- uitgeprocedeerdeasielzoekersdie,omredenenvanovermacht,anderedanmedischeredenen,bevestigddoordeautoriteitenbevoegdvoorasielenmigratie,geengevolgkunnengevenaaneenbevelhetgrondgebiedteverlaten;

- uitgeprocedeerdeasielzoekersmeteenfamilielidofeenpersoondiehetouderlijkgezagofdevoogdijoverhenuitoefentdiewelnogbinnenhettoepassingsgebiedvandeOpvangwetvalt;

- uitgeprocedeerdeasielzoekersdieeenverbintenistotvrijwilligeterugkeerhebbenondertekend,endittothunvertrek,tenzijditvertrekuitgesteldwordtdoorhuneigengedrag;

- gezinneninillegaalverblijfmetminderjarigekindereninzoverrehunstaatvanbehoeftigheiddooreenOCMWisvastgesteld,alsookdatdeoudersnietinstaatzijnomhunonderhoudsplichtnatekomen.

Deoverbezettingvanhetopvangnetwerkheeftdefederalewetgeverereind2009nood-gedwongentoeaangezetomdeOpvangwetaantepassen,ondermeervoorwatbetreftdepersonelewerkingssfeerervan.

Dewijzigingbetreftvooraldeomschrijvingvandegroepenvanuitgeprocedeerdeasiel-zoekersdie,ondanksheteindevanhunasielaanvraag,tochnogverderindemateriëleopvangstructurenmogenverblijven.Dewetsomtzevengevallenopwaarinhetrechtopmateriëleopvangnaeennegatievebeslissingvandeasielinstantieskanverlengdwordenopaanvraagvandebetrokkenvreemdeling.Slechtsinheteerstegevalgebeurtdever-

128 Artikel9terVreemdelingenwet.


lengingautomatisch;indeanderezesgevallenmoetFedasileengemotiveerdebeslissingoverdeverlengingnemen.Nietonbelangrijkisdatdebetrokkenvreemdelingzichnietachtereenvolgensopverschillendesituatieskanberoepen.Bijhetindienenvandeeersteaanvraagtotverlenging,moetenallesituatieswaaropdebetrokkenezichkanberoepen,ingeroepenworden.Deverlengingwordtdantoegestaanopgrondvanalleaangehaalderedendiegegrondzijnendebetrokkenebehoudtzijnrechtopmateriëleopvangzolangéénvandeaangehaaldeengegronderedenenbestaat.

Dezevengevallenzijndevolgende:1° familialeeenheid:uitgeprocedeerdeasielzoekersdienogeenfamilielidofeenper-

soonhebbendieoverhenhetouderlijkegezagofdevoogdijuitoefentendierechtopmateriëleopvangheeft,kunneneenverlengingvanhunmateriëleopvangbekomenzolanghetfamilielidofdepersoondiehetouderlijkgezagofdevoogdijuitoefent,rechtopmateriëleopvangheeft;

2° beëindigenschooljaar:onderbepaaldevoorwaardenkunnengezinneninillegaalver-blijfofuitgeprocedeerdeasielzoekerseenverlengingbekomen(metdriemaanden)vandetermijnomeenuitwijzingsbeveluittevoerenteneindehunkinderenhunschooljaartelatenbeëindigen.WanneerdeDienstVreemdelingenzakendittoestaat,isverderemateriëleopvangmogelijk;

3° zwangerschap:zwangereuitgeprocedeerdeasielzoeksterskunneneenverlengingvanhunrechtopmateriëleopvangaanvragenenbekomenvanafde7demaandvanhunzwangerschaptotuiterlijktweemaandennadebevalling;

4° onmogelijketerugkeer:uitgeprocedeerdeasielzoekersdieeenverlengingvanhethenbetekendeuitwijzingsbevelaandeDienstVreemdelingenzakengevraagdhebbenomredendatzijonmogelijkkunnenterugkeren,kunneneenverlengingvanhunmate-riëleopvangaanvragen;

5° oudersvaneenBelgischkind:uitgeprocedeerdeasielzoekersdietevensdeouderszijnvaneenBelgischkindendieeenaanvraagtotregularisatievanhetverblijfheb-beningediend,komeneveneensinaanmerkingvooreenverlengdverblijfindemateriëleopvang;

6° vreemdelingendieintekenenvooreenvrijwilligvertrek;7° uitgeprocedeerdeasielzoekersdieeenprocedureverblijfsaanvraagommedische

redenenopstarten;vanzodradezeaanvraagontvankelijkisverklaard,moetdebetrokkenedeopvangstructuurverlatenenzichwendentothetOCMWvoorhetbekomenvanmaatschappelijkedienstverlening.

3.1.2.3 Toegangtotdepreventievegezondheidszorg,welzijnszorgensocialehuisvestingDeontwikkelingvaneenopvangbeleidtenbehoevevanvreemdelingeninillegaalverblijfiseenaangelegenheiddietotdebevoegdheidvandegemeenschappenbehoort.Hetgaathierechteromeenbeperktebevoegdheid.VoorVlaanderenbepaalthetMinderheden-decreetvan28april1998dathetopvangbeleidprioritairwordtgevoerdopdebeleids-domeinenwelzijn,gezondheidszorgenonderwijsenishetgerichtopdeopvangendeoriënteringvandocumentlozevreemdelingendiezichinhetNederlandsetaalgebied(VlaanderenzonderBrussel)ofinhettweetaligegebiedBrussel-Hoofdstadbevindenendiewegenshunnoodsituatieopvangofbijstandvragen.Deontwikkelingvanditbeleidheeft,althanswatVlaanderenbetreft,weinignieuwerechtengecreëerdvoorvreemdelin-genineenonrechtmatigeverblijfssituatie.

3.1.3 Bijstand

3.1.3.1 BijstandviadeklassiekesocialeverzekeringenZoalshierbovenalwerdopgemerkt,vormtdedeelnameaandearbeidsmarktinBelgiëeennoodzakelijkevoorwaardevoorhetopbouwenvan(zelfstandige)rechtenindeklassieke


socialeverzekeringenalspensioenen,arbeidsongevallenenziekteverzekering.Vreem-delingeninillegaalverblijfzijninbeginseluitgeslotenvanofficiëleparticipatieaandearbeidsmarktenkunnenhierdoorookgeenaanspraakmakenopdezerechten.

3.1.3.2 HetrechtopsocialeminimumvoorzieningenDebelangrijkstetweesocialeminimumvoorzieningendieonafhankelijkvandearbeids-marktparticipatiewordentoegekend,zijnhetrechtopmaatschappelijkeintegratieenhetrechtoptegemoetkomingenvoorpersonenmeteenhandicap.Depersonelewerkings-sfeervandezeverschillendevoorzieningenwordtvanoudsherafgebakenddoorstriktevoorwaardeninverbandmetdeleeftijd,denationaliteitendeverblijfsrechtelijkepositievandeaanvrager.Vreemdelingenzonderrechtmatigverblijfkunnengeenenkeleaan-spraaklatengeldenopdezevoorzieningen.

3.2 Denemarken

3.2.1 Regelgeving en koppelingsbeginselDenemarkenkentgeenalgemeenkoppelingsbeginseldatdetoegangtotsocialevoorzie-ningenuitsluitingevalvanonrechtmatigverblijf.Illegaleverblijfshoudershebbengeentoegangtotdearbeidsmarkt.Zijkunnenechterweltoegangkrijgentotsocialevoorzie-ningen,zowelonderdeVerblijfswetalsonderdesocialewetgevingalsdeActiveActendeHealthAct.OpdeImmigratiedienstrusteenonderhoudsplichtvooronrechtmatigverblijvendevreemdelingen,zijhetdatdemodaliteitenvandezebijstandkunnenver-schillen.Voordetoegangtotdealgemenesocialewelzijnsvoordeleniswettigverblijf,doorgaansgekoppeldaanhetdoorlopenvaneenverblijfsperiode,vereist.

3.2.2 Onderhoudsverplichting voor de ImmigratiedienstOpdeImmigratiedienstrusteenruimeonderhoudsplichtvoordeverblijfskostenendenodigemedischekostenvan1) asielzoekerstotzijhetzijeenverblijfsvergunningontvangen,hetzijvertrekkenof

wordenverwijderd;en2) vreemdelingendiegeenasielzoekerszijnendieniet(meer)toegelatenzijntothet

verblijfinDenemarken,inzoverreditnodigisvoorhetonderhoudvandevreemde-linginkwestie.DieverplichtingvolgtuitdeVerblijfswet.

Debijstandbehelstdevolgendeelementen:

-Eenfinanciëlebasisuitkeringvoorvoedingenhygiënischeproductenof,indiendebetrokkeneverblijftineenopvangcentrumdatmaaltijdenaanbiedt,gratismaaltijden.Bijkomendeuitkeringenzijnmogelijkindienhetcontractmethetopvangcentrumwordtnageleefdenvoorvreemdelingenmetkinderen.Bovendienkanookmateriëlesteunindevormvankledij,wordenterbeschikkinggesteld.Hetbedragvandeuitkeringverschilt,afhankelijkvandeverblijfsstatusvandevreemde-ling.Hetbedragligtlagervoorafgewezenasielzoekers,asielzoekersindeDublin-pro-cedureenillegaalverblijvendevreemdelingen.Bovendienkandeuitkeringwordenver-laagdindiendebetrokkenenietmeewerktaanzijnverwijdering;enkeleenbasisuitkeringvoorvoedingzaldannogwordenuitgekeerd.Inbuitengewoneomstandigheden,zoalsbijnietbegeleideminderjarigenofvreemdelingenmetlevensbedreigendeziektes,zijnuit-zonderingenmogelijk.Gezinnenmetminderjarigekinderenontvangentweewekelijkseenkinderpakket(fruit,frisdrank,snoep).Bijvoortdurendeweigeringvanmedewerkingaanhetvertrekkandebetrokkenenavierwekendoordepolitiewordenovergebrachtnaareenvertrekcentrummethetoogopdeverwijdering.


-HuisvestingineenopvangcentrumAfgewezenasielzoekers,vreemdelingendiewordengeduldenuitgewezenvreemdelin-genwordenondergebrachtinopvangcentra.Uitzonderingenzijnmogelijk,bijvoorbeeldvoorvreemdelingendiegezondheidsproblemenhebbenofwierverwijderingzouingaantegendeinternationaleverplichtingenvanDenemarken.

-NoodzakelijkegezondheidszorgensocialeverstrekkingenAsielzoekersenonwettigeverblijfshouderswordennietgedektdoordeWetGezond-heidsverstrekkingen.Deregio’szijnechterverplichtomacuteennoodhulpteverstrek-ken.DekostenvoorbijkomendegezondheidszorgenentandverzorgingwordengedragendoordeImmigratiedienst.DeImmigratiedienstdekteveneensdenodige,dringendeen/ofpijnverlichtendegezondheidszorgen.MinderjarigevreemdelingenhebbenaanspraakopdezelfdegezondheidszorgenalsDeensekinderen.

-OnderwijsvoorkinderenMinderjarigekinderenkrijgenhetzelfdeonderwijsalstweetaligekindereninhetDeenseopenbareonderwijs.Hetonderwijswordtverstrekthetzijinhetopvangcentrum,hetzijineenlokaleopenbareschool.

-OpleidingvoorvolwassenenAfgewezenasielzoekersenonwettigeverblijfshoudersmoeteneenopleidingvolgendiehenvoorbereidtophetlevennadeterugkeer.Afgewezenasielzoekersdiemeewerkenaandeterugkeer,krijgendeopleidingdieidentiekisaandievangeregistreerdeasielzoekers.ZijkunnenookDeenselessenvolgenindiendathetwerkinhetlandvanherkomstkanfaciliteren.Afgewezenasielzoekersdienietmeewerken,kunnendielaatstelessennietvolgen.

Onwettigeverblijfhouderskunnenenkeldeopleidingvolgendiehenvoorbereidtophetleveninhetlandvanherkomst.

Inafwachtingvanderegistratievaneeningediendeasielaanvraagzaldepolitiedekostenvooropvangdragen.Hetbetrefthierdoorgaansgevallenvanillegaalverblijvendeimmi-grantendiewordenbetraptnabijdeDuitsegrensenkunnenwordenteruggestuurdnaarDuitslandopbasisvaneenbilateraalakkoord.Dezeopvanggebeurtinhotels.

DeomvangvandeopvangenbijstanddoordeImmigratiedienstverschiltalnaargelangdefasevandeprocedure.Indeeerstefasevandeasielprocedure(deDublinfase)wordendebetrokkeneninopvangcentrametmaaltijdfaciliteitenondergebracht,zodatdebetrok-kenengeengeldontvangen.Ditkantotzevenmaandduren.Bijgebrekaanmedewerkingaandeprocedurekunnendevoordelenwordenbeperkt.Tijdensdetweedefase,debehandelingvanhetasielverzoek,krijgendebetrokkenemeeruitkeringenendiensten.Indederdefase,dedeportatiefase,isdesteunhetmeestbeperkt.Definanciëleuitkeringwordtstopgezetendesteunkanwordenbeperkttoteen‘lunchboxprogramma’wanneerdebetrokkenenietmeewerktaanzijnofhaarvertrek.

Bijditallesgeldtdatindiendebetrokkeneisgehuwd,departnergehoudenistothetonderhoudwanneerdiezelfovervoldoendebestaansmiddelenbeschikt.Deonderhouds-plichtvandeimmigratiediensteindigteveneenswanneerdebetrokkenevoordelenont-vangtuitanderewetgevingofindiendewoonplaatsvandevreemdelingonbekendis.

AfgewezenasielzoekerskunneneencontractsluitenmetdeImmigratiedienstmethet


oogophunterugkeer.Zijontvangendaneenopleiding,financiëlesteunbijdeterugkeerenbijstandomwoningenwerktevindeninhetlandvanherkomst.

WieonderdeonderhoudsplichtvandeImmigratiedienstvalt,kangeenbijstandgenietenonderdealgemenebijstandswetgevingdieeensubsidiairkarakterheeft.Indiendeonder-houdsplichtvandeImmigratiedienstwegvalt,bijvoorbeeldomdatdebetrokkenegehuwdismeteenpersoondieonderhoudsplichtigis,kandebetrokkenetoegangzoekentotbijvoorbeelddeActiveAct.OokinuitzonderlijkenoodgevallenkaneenberoepwordengedaanopnoodbijstandonderdeActiveActenkaneenberoepwordengedaanopacutemedische(nood)bijstanddoorderegio’s

3.2.3 Sociale wetgevingDriewettenzijneveneensrelevantvoordeinvullingvandesocialebijstand:deAktiv-loven(ActiveAct),deServiceloven(ServiceAct)endeSundhedsloven(HealthAct).DetoegangtotdezedienstenisslechtsmogelijkinzoverredeillegaleverblijfshoudernietdesteungenietvandeImmigratiedienst(bijvoorbeeldomdathijofzijonderworpenisaandeonderhoudsverplichtingdoordeechtgenootennietindeopvangverblijft).

DeActive ActenService Actzijndewettigebasisvoordesteundielokalebesturenaanrechtmatigeverblijfshouderskunnenverstrekken.

OnderdeActive Actkunnendegemeentenacuteennoodzorgverstrekkenaanillegaleverblijfshoudersinbuitengewone,dringendeomstandigheden.NoodbijstandonderdeActive Actdektwelbepaaldeuitgavenalsmedischeverzorgingenopvangvankinderen.Dealgemenevoorwaardendaartoezijn:- onverwachtewijzigingenindepersoonlijkesituatiedoorsocialegebeurtenissen,

ziekte,geboorte,werkloosheid;- hetzelfmoetendragenvandekostenzouhetzelfonderhoudvanhetgezininhet

gedrangbrengen;- dekostishetgevolgvanniet-voorzienbarenoden;- hetiseeneenmalige,redelijkekost;- desteunwordtvoorafgaandelijkaandeuitgaveaangevraagd.

DeopvangonderdeService Actdoordegemeentenomvateenwijdgammaaanpersoon-lijkeenpraktischebijstand,ondersteuningvanvolwassenenenkinderen,opvangentechnologischeondersteuning.

DeHealth Actwaarborgtmedischeverzorgingdoorderegio’saanpersoneningeschreveninhetnationalepersonenregisterenbiedtookdemogelijkheidomacuteennoodhulpteverlenenaanpersonenzonderverblijfinDenemarken.DeHealth Actbepaaltookdatper-sonenzonderverblijfinDenemarkenaanspraakmakenopmedischeverzorgingwanneerhetnietredelijkisomdebetrokkeneteverwijzennaardezorgverstrekkinginzijnofhaarlandvanherkomstofwanneerdepersonennietkunnenwordenovergebrachtnaareenziekenhuishetlandvanherkomst.

3.3 Frankrijk

3.3.1 Regelgeving en koppelingsbeginselFrankrijkkentgeenalgemenebepalingdiedetoegangtotsocialerechtenafhankelijkmaaktvaneenrechtmatigverblijf.

Voorbepaaldesocialevoordelen,speeltderechtmatigheidvanhetverblijfzelfsgeenrol:kinderbijslag,noodopvang,bijzonderemedischezorgensocialebijstandvanbejaarden


dietenminste15jaarinFrankrijkhebbengewoondvoordeleeftijdvan70.

Tochwordtderechtmatigheidvanhetverblijfindewetgevingvaakalseenvandevoor-waardenopgesomd,metinstemmingoverigensvandeConseilconstitutionneldiehieringeengrondwettigebezwarenzag.ZoishetgenotvanallevoordelenintoepassingvandeCode de la sécurité sociale(WetboekSocialeZekerheid)onderworpenaaneenrechtmatigverblijf.Eenmeerrelevantonderscheidinzaketoegangtotsocialevoordelengeschiedtaandehandvandefinancieringvandestelsels,alnaargelangzijwordenopgebouwddoorbij-dragenofdooralgemeneoverheidsmiddelen.Desocialeverzekeringendiewordenopge-bouwdaandehandvanbijdragen,diemeestaldeeluitmakenvanhetnationalesocia-lezekerheidsstelsel,zijnenkeltoegankelijkvoorpersonendieeenrechtmatigenstabielverblijfsrechthebben.Deniet-bijdrage-gefinancierdestelselskunnenwelopenstaanvooronrechtmatigverblij-vendevreemdelingen,opdebasisvanhunaanwezigheidophetFransegrondgebied.

Ofhetverblijfsrechtalsrechtmatigenstabielkanwordenaangemerkt,kanwordenafge-leiduithettypevanverblijfsdocumentdatnaeenmachtigingtotverblijfwordtafgege-ven.Demeestvoorkomendeverblijfsvergunningenzijndetijdelijkeverblijfskaart(carte de séjour temporaire,geldigvooreenjaar)endevestigingskaart(Carte de résident,geldigvoortienjaar).Hetbezitvaneenvandezekaartenleverttoegangtotdevoordelenvanhetnationalesocialezekerheidsstelsel.

Daartegenoveriserookeenvormvanvoorlopigverblijf,datwordtgedektdooreenvandevolgendetijdelijke(inhetFrans“precaire”)verblijfsvergunningen:eenvisumvooreenverblijfminderdandriemaand;eenontvangstbewijsvandeaanvraagvaneen(her-nieuwingvaneen)verblijfsvergunning(récépissé de demande de titre de séjour, récépissé de demande de renouvellement de titre de séjour)ofeenvoorlopigeverblijfsvergunning(auto-risation provisoire de séjour).Hoewelhetverblijfhierookrechtmatigis,inafwachtingvaneenbeslissingoverdemeerpermanenteverblijfsaanvraag,leidtditnietautomatischtotdekkingonderhetsocialezekerheidsstelsel.Daartoeisimmerseenminimumverblijfvanminstensdriemaandennodig,eenvoorwaardediezowelvooreigenonderdanenalsderdelandersgeldt.Opdezedriemaandenregelbestaanerechteruitzonderingen:hoog-dringendheid,asielverzoek,dehoedanigheidvanstudentendesituatievanhendieeenfamilie-,ouderdoms-ofgehandicaptenuitkeringontvangen.

Personendieniethetbewijskunnenleverenvaneenrechtmatigverblijfvanmeerdandriemaandbeschikkenoverdrieopties:eenberoepophetsocialestelselvanhunlandvanherkomst;eenberoepbijonrechtmatigverblijfopdestaatsgezondheidssteunAME(aidemédicaled’état);of,ingevalvaneennoodgeval,eenberoepopdespoedgezond-heidsdienst.

3.3.2 OpvangDeverblijfswetCESEDAvoorzietinopvangvoorpersonendievoorheteerstoprecht-matigewijzenaarFrankrijkkomen.HetOFII(FransBureauvoorImmigratieenIntegra-tie)biedtopleiding,medischeraadplegingenbijstandindeprocedures.

HuisvestingiseenconstitutioneelerkendrechtinFrankrijk.DeDALO-Wet(Droit Au Logement Opposable)voerteenprocedureinomditrechtookaftedwingen.Hetrechtopstabielewoongelegenheidstaatechterenkelopenvoorpersonendierechtmatigverblij-ven;hetrechtoptijdelijkonderdakisookerkendtenaanzienvanonrechtmatigverblij-vendevreemdelingen.


HetOFIIzorgtvoordehuisvestingvanasielzoekers.Ditgebeurtindeeersteplaatsineenonthaalcentrumvoorasielzoekers(CADACentre d’Accueil pour Demandeurs d’Asile)ensomsinhotels.OFIIstaatookinvoordetijdelijkehuisvestingvanvreemdelingendievrijwilligterugke-rennaarhunlandvanherkomst,mitsakkoordvandelokaleprefect.

Rechtmatigverblijf,zelfsmeteentijdelijkekaart,iseenvoorwaardeomgebruiktekun-nenmakenvandeopvangenhuisvestingdoorOFII.Voorsocialehuisvestingiseenper-manentverblijfoftochminstenseenverblijfsstatuutdatuitzichtbiedtopeenpermanentverblijfnoodzakelijk.

Striktgezienhebbenpersoneninonwettigverblijfgeentoegangtotdesocialehuisves-ting.Echter,erisookrechtspraakwaaruitblijktdatzijtocheenaanvraagmogenenkun-nenindienenindienersprakeisvaneennoodtoestanddiehenverplichtomhuisvestingtevindenenzijhandelentegoedertrouw.

3.3.3 Noodopvang Hetrechtopnoodopvangiseenfundamenteelrechtdatlosstaatvanrechtmatigverblijfenaandaklozendiemedische,psychischeensocialeproblemenondervinden,aanspraakverleentomzichtewendentoteennoodhuisvestingscentrum.Naasthuisvestingzijnookvoeding,hygiënischeverzorgingeneenalgemeenmedisch-psychosociaalonderzoekvoorzien.

VoorafgewezenasielzoekersgeldtdatzijwordenopgevangeninhetCADAwaarzijver-bleven,gedurendeeenmaandnadeontvangstvandedefinitieveweigering.Nadienkun-nenzijwordenverwijderduithetcentrumenwordenzijnagenoegsystematischdoorge-stuurdnaarnoodopvangcentra.

Noodopvangwordtverzekerddoordeprefecturenviade‘Centres d’Hébergement d’Urgence’(CHU),dienachtopvangverzekeren,ende‘Centres d’Hébergement et de Réin-sertion Sociale’(CHRS),waarlangerverblijfmogelijkis.Bovendienwordenindekoudewintersingymnasiumsbijkomendeopvangfaciliteiteningericht.

Rechtmatigverblijfsrechtisgeenvoorwaardevoortoegangtotdenoodopvang.

3.3.4 BijstandFrankrijkkenteengrotediversiteitaanrisico’sdiedooreenbijstandsregelingwordengedekt.Administratiegebeurtdoordriegrotetypesvannationalezekerheidskassen.Onrechtmatigverblijvendevreemdelingenkunnenhieropgeenberoepdoen,hoeweldieuitsluitingnietabsoluutis.Werknemerskunnenzelfsnaillegaletewerkstellingsommigeaansprakenlatengeldenenookafgewezenasielzoekerskunnennogeentijdrechtenlatengelden.Bovendiengeldtdeverblijfsvoorwaardenietvoorminderjarigenbenedendeleef-tijdvan18jaar.

Ophetgebiedvangezondheidszorgenstaatderegulieregezondheidsverzekeringenkelopenvoorrechtmatigverblijvendevreemdelingen,metuitzonderingvanminderjarigenenpersonendiewordenvastgehouden.

Voordeonrechtmatigverblijvendemigrantenbestaatereenafzonderlijkgezondheids-stelsel:l’Aide médicale d’Etat(AME).Enkeleenverblijfvandriemaandenisnodigen,sindsdecember2010,debetalingvaneenrechtvan30EURperjaarenpermeerderjarigebegunstigde.Debegunstigdengenietennagenoegdezelfdezorgenalspersonenonderhetnationalestelsel.


Erbestaanverschillendevormenvanfamiliale bijstand.Debijstandaanhuisvoorkinde-renomvatfinanciëleensocialebijstandi.v.m.deopvoedingvankinderenensteltgeenvoorwaardevanrechtmatigverblijf.Deanderefamilialeuitkeringentergelegenheidvangeboorte,adoptie,jongeleeftijd,loopbaanonderbrekingenverhuisomnoodbehoeftigentehelpenzijnwelverbondenaanrechtmatigverblijf.

HetminimuminkomenwordtgewaarborgdviadeRevenue de Solidarité active(RSA).Ookvoordezeuitkeringiseenrechtmatigverblijfvereist.

Detijdelijkewachtuitkering(Allocation temporaire d’attente,ATA)iseenfinanciëledag-vergoedingdiewordtuitgekeerdaanvreemdelingendienieteenbepaaldminimuminko-menhalen:volwassenasielzoekersindeloopvandeerkenningsprocedure;begunstigdenvantijdelijkeensubsidiairebescherming;houdersvaneentijdelijkeverblijfsvergunningalsgetuigeineenzaakvanmensenhandel,enstaatlozepersonen.

Uitditoverzichtblijktdatonrechtmatigverblijvendevreemdelingenvanfinanciëlebij-standverstokenzullenblijven.EnkeldegezondheidszorgbinnendeAMEstaatvoorhenopen.

3.4 Nederland

3.4.1 Regelgeving en koppelingsbeginselDeNederlandseVreemdelingenwetregeltexplicietderelatietussendeverblijfsstatusvanvreemdelingenenhunaansprakenopverstrekkingen,voorzieningenensocialeuitkerin-gen.Daartoebepaaltartikel10,eerstelidVw.:“Devreemdelingdiegeenrechtmatigver-blijfheeft,kangeenaanspraakmakenoptoekenningvanverstrekkingen,voorzieningenenuitkeringenbijwegevaneenbeschikkingvaneenbestuursorgaan.”Ditgeldtmutatis mutandisvoordebijdewetofalgemenemaatregelvanbestuuraangewezenontheffingenofvergunningen.

Hiervankan,volgenshettweedelid,“wordenafgewekenindiendeaanspraakbetrekkingheeftophetonderwijs,deverleningvanmedischnoodzakelijkezorg,devoorkomingvaninbreukenopdevolksgezondheid,ofderechtsbijstandaandevreemdeling.”Detoeken-ningvanaansprakengeeftgeenrechtoprechtmatigverblijf(artikel10,derdelidVw.).

Tenaanzienvandevreemdelingmetrechtmatigverblijfbepaaltartikel11,1Vw.datdiensaansprakeninovereenstemmingzijnmetdeaardvanhetverblijf.Behoudensandersluidendewettelijkebepalingen,geldtdaarbijhettweedelid,dataansprakenerkentopvoorzieningen,verstrekkingenenuitkeringen,inzoverredevreemdeling:a. rechtmatigverblijfheeft,alsbedoeldinartikel8,ondera,totenmeteenlVw.;b. rechtmatigverblijfheeft,alsbedoeldinartikel8,onderf,g,hVw.eneenaanspraak

wordttoegekendbijofkrachtensdeWetCentraalOrgaanopvangasielzoekers,danwelbijofkrachtenseenanderwettelijkvoorschrift,waarinaansprakenvandezevreemdelingenzijnneergelegd;

c. rechtmatigverblijfheeft,alsbedoeldinartikel8,onderitotenmetkVw.,voordeaansprakendieuitdrukkelijkaandezevreemdelingenzijntoegekend.

Volgenshetderdelidgeldthetvoorstaandemutatis mutandisvoordebijwetofalgemenemaatregelvanbestuuraangewezenontheffingenofvergunningen.

DithoudtindatvreemdelingendienietrechtmatiginNederlandverblijvenindezinvanartikel8Vreemdelingenwet2000,geenaanspraakkunnenmakenopopvang,soci-alezekerheidenverstrekkingen.DitvloeitvoortuitdeKoppelingswetuit1998.De


bedoelingvandezewetwasomdetoegangtotsocialeverstrekkingenteontzeggenaanvreemdelingenzonderrechtmatigverblijf.HetgenotvansocialeverstrekkingenleiddeerimmerstoedatafgewezenvreemdelingendiegeachtwerdenomNederlandteverla-ten,hunverblijfinNederlandtochkondenverlengen.DezeuitsluitingvanonrechtmatigverblijvendevreemdelingenisverderuitgewerktinmeerspecifiekewetgevingalsdeWetWerkenBijstand,deAlgemeneKinderbijslagWeten,zoalshiervoorwerdaangehaald,deVreemdelingenwet2000.DeCentraleRaadvanBeroep,hetrechtscollegedatkennisneemtvanberoepeninmate-riesvansocialezekerheidensocialebijstand,heeftdedoelstellingvandeKoppelingswetalslegitiemaangemerkt.

SindsdeinwerkingtredingvandeVreemdelingenwet2000heeftdebeslissingovereenaanvraagvooreenverblijfsvergunningdusmeerderegevolgen,zowelophetstriktver-blijfsrechtelijkevlak,alsophetvlakvandesocialeverstrekkingen.Degevolgenvandeweigeringzijnbepaaldindeartikelen27en45Vreemdelingenwet2000.VoorzoweldeafgewezenasielzoekeralsdeafgewezenreguliereimmigrantwordthetrechtmatigverblijfbeëindigdenontstaaterenverplichtingomtevertrekkenuitNederland,doorgaansbinneneentermijnvan28dagen.Indienhijofzijbinnendieperi-odenietvrijwilligvertrekt,kandevreemdelingwordenverwijderd.Hetbeëindigenvaneenasielaanvraagsteltookeeneindeaanhetrechtopopvangenvoorzieningenenwordtdoorgaansgevolgddoorhetvertrekuitdehuisvesting.Dezegevolgenvloeienrechtstreeksvoortuitdewet.

3.4.2 Opvang en bijstandOpvangenbijstandaanvreemdelingenwordeninNederlandbeheerstdoordiverseinstrumenten,diehieronderwordenbesproken.

Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Rva) en Rege-ling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen (Rvb)

VreemdelingendierechtmatiginNederlandverblijveninafwachtingvaneenbeslissingophuneersteasielverzoekenvreemdelingendiealsdusdanigookbehandeldworden,hebbenrechtopopvangenopmateriëleverstrekkingen.

DedesbetreffendebasiswetgevingisdeRegelingverstrekkingenasielzoekersenanderecategorieënvreemdelingen(Rva)dieisvastgesteldopgrondvandeWetCentraalOrgaanopvangasielzoekers.DeRvaregeltdevoorwaardenvooropvang,devoordelenendever-plichtingentijdensdeopvangvanasielzoekersengelijkgestelden,alsookdebeëindigingervan.

Sommigeanderecategorieënvreemdelingenwordenmethetoogopdeopvangmetasiel-zoekersgelijkgesteld:- devreemdelingwiensasielaanvraagbinnendeprocedureophetAanmeldcentrumis

afgewezenentenaanzienvanwieeendaartoestrekkendentijdigingediendverzoektothettreffenvaneenvoorlopigevoorzieningomdebehandelingvanhetberoeps-enhogerberoepsschriftinNederlandtemogenafwachten,istoegewezen;

- eenalleenstaandeminderjarigevreemdelingwiensasielaanvraagbinnendeproce-dureophetACisafgewezen;

- devreemdelingaanwieeenverblijfsvergunningisverleendendiereedsindecen-traleopvangverblijftinafwachtingvanhetbetrekkenvanwoonruimteineengemeente;

devreemdelingdieeenaanvraagtothetverlenenvaneenverblijfsvergunningheeft


ingediendopgrondvangezinsherenigingmeteenasielzoekeraanwieopvangwordtgeboden;

- devreemdelingdienietineenopvangvoorzieningverblijftendieinhetbezitwordtgesteldvaneenverblijfsvergunningasielbepaaldetijd,danwelinhetbezitwordtgesteldvaneenasielgerelateerdeverblijfsvergunning,vanafhetmomentvanvergun-ningverleningtothetmomentwaaroppassendehuisvestingbuitendeopvangvoor-zieningkanwordengerealiseerd;

- devreemdelingwiensuitzettingachterwegeblijftomwillevanzijngezondheidstoe-standofdievaneenvanzijngezinsleden;

- devreemdelingdierechtmatiginNederlandverblijftinafwachtingvaneenbeslis-singopeenaanvraagtothetverlenenofverlengenvaneenverblijfsvergunningofinafwachtingvaneenbeslissingopeenbezwaarschriftofberoepschrift,terwijlbijofkrachtensdewetofopgrondvaneenrechterlijkebeslissinguitzettingvandeaan-vragerachterwegedientteblijventotdatereenbeslissingisendiezichfeitelijkindezelfdesituatiebevindtalsdesituatievaneenvreemdelingdieomwillevanzijngezondheidstoestandofdievaneenvanzijngezinsleden,nietkanwordenuitgezet;

- devreemdelingdiebehoorttoteengroepvanpersonenvoorwiedeMinisterheeftbepaalddatdeopvangnietwordtbeëindigdevreemdelingwiensuitzettingwordtuitgesteldopbasisvandeEURichtlijnTijdelijkeBescherming;

- devreemdelingaanwieeenasiel-verblijfsvergunningwordtverstrektbinnendealgemeneasielprocedure;

- deuitgenodigdevluchteling;- devreemdelingwiensasielaanvraagisafgewezenendierechtmatigverblijfheeftop

grondvaneendoordevoorzittervanhetEuropeesHofvoordeRechtenvandeMensgetroffenvoorlopigemaatregel(‘interimmeasure’)waarinisbepaalddatdevreem-delingvooralsnognietmagwordenuitgezet;

- deuitgeprocedeerdeasielzoekeraanwieeenverblijfsvergunningwordtverleendonderdebeperking‘verblijfvoorhetondergaanvanmedischebehandeling’of‘ver-blijfvanwegemedischenoodsituatie’opbasisvanvoorafgaandaandeaanvraagovergelegdecompleteenactuelemedischegegevens;

- deuitgeprocedeerdeasielzoekermetrechtmatigverblijfinafwachtingvandebeslis-singopeenbezwaarschriftofeenberoepschrift,terwijlbijofkrachtensdewetofopgrondvaneenrechterlijkebeslissinguitzettingvandeaanvragerachterwegedientteblijventotdatophetbezwaarschriftofhetberoepschriftisbeslistendievoorafgaandaandeaanvraagomverblijfopmedischegrondenzijncompleteenactuelemedischegegevensheeftovergelegd;

- devreemdelingdierechtmatigverblijfheefteninafwachtingvandeindieningvaneenaanvraagtothetverlenenvaneenasielverblijfsvergunning,voorzoverdievreemdelingtekennenheeftgegevendieaanvraagintewillendienenendaartoeeentermijnisgesteld.

DeopvanggebeurtdoorhetCOAineenopvangvoorzieningenomvatdevolgendever-strekkingen:onderdak;eenwekelijksefinanciëletoelagetenbehoevevanvoedsel,kle-dingenanderepersoonlijkeuitgaven;openbaarvervoerskaartenvoorreizenvanennaarderechtsbijstandverlenerinverbandmetdeasielprocedure;recreatieveeneducatieveactiviteiten;dedekkingvandekostenvanmedischeverstrekkingeninovereenstem-mingmeteendaartoetetreffenziektekostenregeling;eenverzekeringtegendefinanciëlegevolgenvanwettelijkeaansprakelijkheid;enbetalingvanbuitengewonekosten.

Voorbepaalde(envaakkwetsbare)categorieënvanregulierevreemdelingenbreidtdeRegelingverstrekkingenbepaaldecategorieënvreemdelingen(Rvb)deopvangregelingverderuit.WanneerzijrechtmatiginNederlandverblijvenenzelfnietkunnenvoor-zieninhunbestaan,kunnenzijeveneensverstrekkingengenieten.Dezeverstrekkingen


omvatteneenfinanciëletoelageendedekkingvandekostenvanmedischeverstrekkin-gen.HetCOAverzekertdezeverstrekkingen.Dezeregelingstaatopenvoordevolgendecategorieën:- vermoedelijkeslachtoffersvanmensenhandelinverbandmethetverlenenvan

medewerkingaanopsporingenvervolging;- getuigenvanmensenhandelwierverblijfinNederlandnodigisvoordestrafvervol-

ging; vreemdelingendiedieinhetkadervangezinsherenigingofgezinsvormingeenaan-

vraaghebbeningediendtothetverlenenvaneenverblijfsvergunningendietoegela-tenzijnomdebeslissinginNederlandaftewachten;

- ex-asielzoekersdieeenaanvraagtothetverlenenvaneenverblijfsvergunninghebbeningediendnaeenasielverzoekdievoor1april1998isingediendendie,omwillevandeKoppelingswet,nietlangergerechtigdzijnopbijstandopbasisvandeWetWerkenBijstand(Wwb);

- minderjarigendierechtmatiginNederlandverblijvenenwieroudersofvoogdenopgeenenkelewijzekunnenvoorzienindenodigebestaansmiddelen;

- deineeninstellingvoorvrouwenopvangverblijvendevreemdelingendieinverbandmetdeaanvraagtothetverlenenvaneenverblijfsvergunningopgrondvaneergere-lateerdgeweld,huiselijkgeweldofinverbandmethetzijnvanslachtoffervanmen-senhandel(anderedandereedsvermelde)rechtmatigverblijfhebben;

- vreemdelingendieinverbandmetmensenhandel,eergerelateerdgeweldofhuiselijkgeweldineeninstellingvoorvrouwenopvangverblijvenopgrondvaneenbijzon-deregeprivilegieerdestatusdanwelalsgemeenschapsonderdaangedurendedeperi-odevandriemaandennainreisrechtmatigverblijfheeft.

RechtmatigverblijfisvereistomtoegangtekrijgentotdeverstrekkingenenopvangonderdeRvaenRvb.Ditheefttotgevolgdatvreemdelingendieeenaanvraagtothetverlenenvaneenreguliere(niet-asielgerelateerde)verblijfsvergunninghebbeningediendendienietbehorentotdecategorieënvanpersonendiedoordeRvawordengelijkge-steldmetasielzoekersof,bijuitbreiding,toteenvandecategorieënbepaaldindeRvb,inbeginselgeenaanspraakkunnenmakenopopvangofverstrekkingen.

Alsbelangrijkvoorbeeldvandeinterpretatiegewijzebeperkingvanhetkoppelingsbegin-selgeldtdeuitspraakvandeRaadvanStatevan28maart2007overdeuitsluitingvanonrechtmatigverblijvendevreemdelingen.129IndiezaakhadhetCOAeenvraagvoordevoortzettingvandevoorzieningenopbasisvandeRva2005geweigerdomdatdeasiel-aanvraagdefinitiefwasverworpen.Dezoonvandebetrokkenvreemdelingenhadern-stigemedischemoeilijkheden.HoeweldebetrokkenennietmeergerechtigdwarenopvoorzieningenonderdeRva,oordeeldedeAfdelingBestuursrechtspraakdatophetCOAdewettelijkeverplichtingrustomteonderzoekenoferzeerbijzondereomstandighe-denzijnomhetverzoektochintewilligen:“Erisgeengrondvoorhetoordeeldat,zoalshetCOAbetoogt,buitendegevallenwaarindevreemdelingonderdereikwijdtevandeRva2005valt,geenaanleidingvoorhetverlenenvanverstrekkingenkanbestaan.Deinartikel3vandeWetCOAneergelegdewettelijketaakvanhetCOAhoudtookindathetondankseenmeeromvattendebeschikkingopvangverleentin zeer bijzondere omstan-digheden die tot feitelijke opvang nopen,voorzoverdezeomstandighedennietvallenonderhetbereikvandedoordeministeraangewezencategorieënvanartikel3vandeRva2005.”130

129 ABRvs28maart2007,200605521/1(LJN:BA4652).130 Eigencursivering.


Navolgenderechtspraakbetreffendedeverzoekenom(verderzettingvan)opvangver-wijststeedsnaardezeuitspraak.131BijgevolgkunnenzeerbijzondereomstandighedenhetRijk(inditgevalhetCOA)verplichtenomverstrekkingenteverlenenaanonrecht-matigverblijvendevreemdelingen.Hetbetrefthiermeestal(dochnietnoodzakelijkuit-sluitend)medischeofpsychologischeproblemendiedoordevreemdelingzelfaanneme-lijkmoetenwordengemaakt.132

Wet werk en bijstand (Wwb)

OnderdeWet werk en bijstand(Wwb)ondersteunendegemeentenpersonendiebijstandontvangen.Dewetbeoogtdeondersteuningbijarbeidsinschakelingenbijstandvoormensendieweinigofgeenanderemiddelenhebbenomindenoodzakelijkekostenvanbestaantevoorzien.Dealgemenebijstandiseenuitkeringvooralgemenenoodzakelijkekosten,terwijlbijzonderekostenonderdebijzonderebijstandwordengedekt.

OokdezewetisvoorbehoudenvoorNederlandersenvoormetNederlandergelijkge-steldevreemdelingen.Totdielaatstecategoriebehoren:- devreemdelingendierechtmatiginNederlandverblijfhoudenindezinvanartikel8,

onderdelenatotenmeteenl,vandeVreemdelingenwet2000;- vreemdelingendiebijalgemenemaatregelvanbestuurgelijkwordengestelda)ter

uitvoeringvaneenverdragofeenbesluitvaneenvolkenrechtelijkeorganisatie,ofb)indienzij,narechtmatigverblijftehebbengehoudenindezinvanartikel8,onder-delenatotenmeteenl,vandeVreemdelingenwet2000,rechtmatiginNederlandverblijfhebbenalsbedoeldinartikel8,onderdeelgofh,vandiewetenzijaandeindiealgemenemaatregelvanbestuurgesteldevoorwaardenvoldoen.

Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)

DeWet maatschappelijke ondersteuning(Wmo)regeltdatmensenmeteenbeperkingdevoorzieningen,hulpenondersteuningkrijgendiezenodighebben.Hetkangaanomouderen,gehandicaptenofmensenmetpsychischeproblemen.HetdoelvandeWmoiservoortezorgendatiedereenkanmeedoenaandemaatschappijenzelfstandigkanblij-venwonen.

3.4.3 NoodopvangDenoodopvangisdeopvangdiewordtverstrektaanbehoeftigepersonendienietopdegewonesteuneenberoepkunnendoen.InNederlandissindshetGeneraalPardonbeslistomdeopvangtecentraliserenoprijksniveauinzoverrehetuitgeprocedeerdeennogniettoegelatenvreemdelingenbetreft;denoodopvangdoordegemeentenmoestwordenafgebouwd.

Noodopvang,meestalindevormvaneentijdelijk(nachtelijk)onderdak,ofeen‘bad,bedenbrood’-regelingmeteventueeleenkleinefinanciëletoelage,wordtdesalnietteminnogaltijdverstrektoplokaalvlak,aanbeperktegroepen.Gemeentenzullenditsomsfinancie-ren,maarvaakgaathetookomzuivereparticuliereinitiatieven.

131 ZiebijvoorbeeldABRvS25februari2009,nr.200807488/1(LJN:BH5070).132 ABRvS19oktober2006,nr.200605639/1(JV2006,446).


3.5 Vergelijking per type van verstrekkingen

Dehierbovenvermeldebesprekingmaakthetthansmogelijkomeenvergelijkingtemakenvandegebodenopvang,bijstandennoodopvangindevierbestudeerdelanden.AlsreferentiekaderwordendevormenvanopvangenbijstandgenomendieinNederlandbekendzijn.DedaarmeeovereenstemmendeofaanverwantevormenvansteunverleninginBelgië,DenemarkenenFrankrijkwordenhiermeevergeleken.

Doordegroteverschillentussenjuridischestatutenindebetrokkenlandenzijndetevergelijkenpersoonscategorieënbenaderend.Zowordentotdecategorie‘Illegaalverblij-vendevreemdelingen’ookvreemdelingengerekenddieaanheteindevanhunverblijfs-ofasielprocedurezijngekomenendusuitzetbaarworden,hoewelzevolgensdelettervandewetmisschiennognietillegaalinhetlandverblijven.Ookdetermasielopvangwordtgebruikt,maarzoalszalblijkenstaandieopvangfaciliteiteninBelgiëenDenemarkenookopenvooranderecategorieënvreemdelingen,zijhetdatdeasielzoekerseenbelangrijkedoelgroephieruitmaken.

Verderkomthetvoordatrechterlijkeinterventiesinindividuelegevallenwaarersprakeisvaneenmogelijkeaantastingvanfundamentelerechtenenvrijheden,correctiesopdegeldendewettelijkeofbestuurlijkeregelingenhebbendoorgevoerd.Indematewaarinditaanleidingheeftgegevendoteenalgemeneaanpassingvanhetbeleid,wordtditeveneensvermeld.

3.5.1 Toegang tot de asielopvangTabel1(opdevolgendepagina)geefteenoverzichtvandetoegangtotdeasielopvangindevierbestudeerdelanden.

Dezetabelmaaktduidelijkdatintweelandendeopvang,dievoornamelijkbedoeldisvoorasielzoekers,eenruimertoepassingsgebiedkent:DenemarkenenBelgië.HetDeensestelseliseenalgemeenopvangstelsel,vanuitdegedachtedatdeoverheid(deImmigratiedienst),eenzorgverplichtingheefttenaanzienvanelkevreemdelingdieDenemarkenverblijften,bijgebrekaanvolwaardigrechtmatigverblijf,noggeentoegangheefttotdegewonesocialevoorzieningen.DiezorgverplichtingduurttotdetoelatingtothetrechtmatigverblijfoftotaanhetdaadwerkelijkvertrekuitDenemarken.Deomvangvandesteundiemetdeopvanggepaardgaat,zalwelwordengemoduleerd.Zozalwiemeewerktaanhetvertrekeengrotereuitkeringkrijgendanwieditweigert.

OokhetBelgischeasielopvangstelselisgeleidelijkaanopengesteldvooranderecatego-rieënvanvreemdelingendiehulpbehoevendzijnendienietkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomst(medischeofverblijfstechnischeovermacht)ofvanwiemennietkanverwachtendatzeBelgiëalverlaten(wegensvrijwilligemedewerkingaanhunvertrek,anderegezinsledennogindeprocedure,eindevanhetschooljaar,zwangerschap,ouder-schapvaneenBelgischkind).Deduurvandezevolwaardigeopvangisnaeenniet-erken-ningvanasielstatusechterbeperkt,ditintegenstellingtotDenemarken.Inbeginselzaldeuitgeprocedeerdeasielzoekernaeenmaandhetlandendeopvangmoetenverlaten.Maardezetermijnkanindehiervoorgeschetsteomstandighedenwordenverlengd.Hetopenstellenvandezeopvangfaciliteitenheeftdanooktotgevolgdatmeer(bepaaldecategorieënvan)vreemdelingenzonderwettigverblijf,dienietinaanmerkingkomenvoordegewoneopvangonderhetsocialezekerheidsstelsel,verderopvangkunnengenie-teninBelgiëenDenemarken.


Tabel1.Detoegangtotdeasielopvang

Nederland België Denemarken Frankrijk

Personen die een reguliere verblijfsaanvraag hebben ingediend (inclusief bezwaar, beroep en verlenging)

Reguliere medische aanvraag

Nee Ja, algemene opvangverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan beslissing of vertrek

Nee

Personen die een asielaanvraag hebben ingediend (incl. beroep en verlenging)

Ja Ja Ja Ja, met uitzondering van versnelde procedure (veilig land van herkomst; fraude of misbruik van procedure; gevaar voor openbare orde) en Dublingevallen

Gezinnen in illegaal verblijf met minderjarige kinderen

Ja, mits medewerking aan de terugkeer in vrijheidsbeperkende locatie

Ja, mits ouders de onderhoudsplicht niet kunnen nakomen en medewerking aan de terugkeer (zoniet vrijheidsbeperking in terugkeerwoning)

Ja, algemene opvangverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan vertrek

Nee

Illegaal verblijvende vreemdelingen

Nee Nee, maar uitzonderingen:- Uitgeprocedeerde asielzoekers met familielid/ouder/voogd nog in asiel en opvang- Uitgeprocedeerde asielzoekers die meewerken aan vrijwillige terugkeer (in elk geval één maand)- Zwangere uitgeprocedeerde asielzoekers (7de maand tot 2 maand na bevalling) - Uitgeprocedeerde asielzoekers die ouder zijn van een Belgisch kind en verblijfsregularisatie vragen- Beëindigen van het schooljaar


Nee, maar - uitgeprocedeerde asielzoekers kunnen nog een maand blijven;- kwetsbare uitgeprocedeerde personen kunnen eveneens langer blijven na akkoord van de prefect.

Niet uitzetbare vreemdelingen

Ja, indien medisch niet uitzetbaar

Uitgeprocedeerde asielzoekers - in een situatie van medische overmacht en mits indienen medische aanvraag- om andere erkende redenen van overmacht


Nee, maar kwetsbare uitgeprocedeerde personen kunnen langer blijven na akkoord van de prefect.


HetNederlandseenhetFranseasielopvangstelselzijnveelbeperkterengerichtopdeopvangvanasielzoekerstijdensdeasielperiodeengedurendeeenkorteperiodeerna.InNederlandisdieopvangbeperktindetijdtotdoorstroming(natoekenningvandeasielstatus)oftoteenperiodevan28dagen,eventueelverlengbaarmet12wekenindevrijheidsbeperkendelocatie.Eristevenseenbeperkteuitbreidingvandeopvangnaardrieandereverblijfscategorieën:demedischniet-verwijderbarepersonen,depersonenmeteenreguliereaanvraagopmedischegrondenenillegaalverblijvendegezinnenmetmin-derjarigekinderen.OokhetFranseasielopvangstelselisvoorbehoudenvoorasielzoekers;nietalleasielzoe-kerskrijgenoverigenstoegang.InhetgevalvantoepassingvandeDublinverordeningofbijdeversneldeprocedurewegensveiliglandvanherkomst,fraudeofgevaarvoordeopenbareorde,isergeenasielopvangmogelijk.Deopvangwordtgebodenindeasielop-vangcentra;bovendienzijnerooktweenoodcentrawanneerderegulierecentravolzit-ten.DebeperktereopvangdiewordtgebodenheefttotgevolgdatpersonendieinBelgiëmaarzekerinDenemarkeninaanmerkingkomenvoorasielopvang,inNederlandenFrankrijkeenberoepzullenmoetendoenopandereverstrekkingen.

3.5.2 Toegang tot de maatschappelijke opvangTabel2(opdevolgendepagina)geefteenoverzichtvandetoegangtotdereguliere,maat-schappelijkeopvangindevierbestudeerdelanden.Hiermoetwordenopgemerktdathetscherpeonderscheidtussenopvang,enerzijds,enbijstand,anderzijds,datinNederlandkanwordengemaakt,nietvoorallelandengeldt,maardatmateriëleopvang(onderdak)en(financiële)bijstandinanderelandensomsincombinatiemetelkaarwordenaangeboden.

Deregulieremaatschappelijkeopvangwordtindebestudeerdelandenenkelaanhoudersvaneenreguliereverblijfs-ofeenasielvergunningopalgemenewijzegewaarborgd.Voordeanderecategorieënishetbeeldnietzoeenvormig.

Zoalsaluitdebesprekingvandeasielopvangkonwordenverwacht,heeftdereguliereopvangeenbeperktererolvanbetekenisinBelgiëenDenemarken,waardeasielopvangruimerisendenoodaanreguliereopvangdusminderis.Zijiservoornamelijkbeperkttotopvanginhetkadervanhetverstrekkenvandringendemedischehulp.Voordeove-rigegevallenzullendevreemdelingenzichtotdefederaleasielopvang(België,meteencorrectiemechanismedathetfederaleniveauaanvragersbijhetvollopenvandeopvangkandoorverwijzennaardelokaleOCMWsdiedantochbevoegdworden)ofimmigratie-opvang(Denemarken)moetenwenden.

TijdensdebehandelingvaneenreguliereverblijfsaanvraaginBelgiëenFrankrijkbestaatinenkelegevallendemogelijkheiddatreguliereopvang(inFrankrijk:socialehuisvesting)wordtverleendaanpersonendieuitzichthebbenopeenstabielverblijfsstatuut.

InNederlandisdereguliereopvangonderinvloedvanhetkoppelingsbeginselnagenoegvoorbehoudenaanreguliereverblijf-enasielhouders.Slechtsuitzonderlijk,inschrij-nendeomstandighedenenvoorkwetsbaregroepen,zalonderinvloedvanderechtspraak


Tabel2.Detoegangtotmaatschappelijkeopvang



Nee, tenzij voor kwetsbare groepen, ingevolge rechterlijke uitspraak

OCMW-dienstverlening indien legaal verblijf met woonplaats tijdens de procedure

Ja voor rechtmatig verblijvenden.

Sociale huisvesting, maar slechts voor bepaalde categorieën (student, echtgenoot van Franse onderdaan, arbeidsmigrant)


Nee Nee,maar toch OCMW-dienstverlening indien - geen toewijzing aan opvanglocatie - toepassing van gemeentelijk spreidingsplan

Nee Nee



Nee Nee,behoudens dringende medische hulp

Ja, voor de kinderen



Nee,behoudens - dringende medische hulp- vrijwillige beslissing van OCMW

Nee,behoudens- dringende medische hulp- vrouwelijke slachtoffers van geweld of mensenhandel

Nee



Nee Nee, behoudens dringende medische hulp

Nee

deWmotochtoepassingvindenoppersonendievolgenshetpersoneletoepassingsge-biedvandeweternietvoorinaanmerkingkomen.Incombinatiemetdebeperktereasiel-opvangregeling,leidtditertoedatinvergelijkingmetBelgië,Denemarkenen,inminderemate,Frankrijk,hetaanbodvandeglobaleopvanginNederlandbeperkteris.

3.5.3 Toegang tot de noodopvangIntabel3wordtaangegeveninwelkemateernoodopvangwordtverstrektindebetrok-kenlanden,tewetendevanoverheidswegegeorganiseerdeofgesubsidieerdeopvangaanpersonendienietvoorasielopvangen/ofregulieremaatschappelijkeopvanginaanmer-kingkomen.

Hetbeeldvandeorganisatievandenoodopvangiszeeruiteenlopend.DeorganisatieervaniszogoedalsafweziginBelgië.Indewintermaandenwordtwelis-waarad hocnachtopvangvoorzien,deelsdoorgemeentenenOCMW’s,deelsdoorniet-gouvernementeleorganisaties.Daarnaastzijnerookdagopvangvoorzieningen.Maarhetnoodopvangbeleidmaaktniethetvoorwerpuitvaneencentraalaangestuurdbeleid.


Tabel3.Toegangtotdenoodopvang



Niet uitgesloten. Nee Ja,noodfonds voor opvang bij winterweer

Ja


Nee, toegang tot reguliere opvang

Nee Ja,noodfonds voor opvang bij winterweer

Ja


Nee, volgens het Bestuursakkoord.


Ja


Nee, volgens het Bestuursakkoord. maar rechterlijke correcties

Neebehoudens tijdelijke opvang van personen door politie bij eerste identificatie als illegaal verblijvend

Ja,noodfonds voor opvang bij winterweer

Ja


Nee, volgens het Bestuursakkoord.


Ja

OokinhetDeensemodelisdenoodopvangslechtsmarginaalgeregeld.Vanuitdever-plichtingvoordeoverheidomimmigratieopvangteverlenentotaanhetvertrek,wordenvreemdelingengeachtomdaareenberoepoptedoen.Denoodopvanginitiatievenvoorvreemdelingendiedaartochgeengebruikvanmaken,zijnbeperkttotdeinstellingvaneennoodfondsindewinterperiode.InFrankrijk,echter,ligtdenoodopvanginhetverlengdevanhetconstitutioneelerkenderechtopwonenendevertalingervanindesocialewetgeving.DelokaleprefecturenstaaninvoorhetbiedenvannoodopvanginCentres d’Hébergement d’Urgence(CHU,noodcen-travoorkortverblijf)enCentres d’Hébergement et de Réinsertion Sociale(CHRS,centravoorsocialereïntegratieoplangeretermijn).Tijdensdewintermaandenwordtextratij-delijkenoodopvangvoorzieninhetkadervanhetnationalewinterplan.Viahetnoodplat-form“Samusocial”wordtdezenoodopvanggecoördineerd.

HetNederlandsemodelwordtgekenmerktdoordeafbouwvandenoodopvangopgemeentelijkniveau.DitbetekentandermaaldatNederlandeenbeperkteropvangregimekentdandeanderelanden.

Anderzijdsmoetookwordenstilgestaanbijdereëleinvullingvandenoodopvang.HetvoortbestaanvangemeentelijkenoodopvanginitiatieveninNederland(envanparticu-liereinitiatieven),maaktdatertochweldegelijkeen(beperkt)aanbodis.Daartegenover


blijktinFrankrijkdegebodennoodopvangindepraktijkniettevolstaan.Deovergangvanafgewezenasielzoekers,diedeasielopvangmoetenverlaten,naardenoodopvangblijktproblematischtezijndoorhetbeperkteaanbod.Ookbinnendeasielopvangstruc-tuurbestaaternoodopvangincentravoorkwetsbarepersonendiehetzijindeverkorteprocedurezittenengeenaanspraakkunnenmakenopdegewoneasielopvang,hetzijdeasielprocedurezondersucceshebbendoorlopen.Dezecentrawordendoordeoverheidbetoelaagd.

3.5.4 Toegang tot de bijstandDetoegangtotdealgemenebijstandsuitkeringenwordtinTabel4inkaartgebracht.VoorDenemarkengeldtdatinhetkadervandeasielopvangdemogelijkheidbestaatomgedeel-telijkebijstanduittekeren.InBelgiëkandeOCMW-dienstverleningzoweldevormvanmateriëleopvangalsfinanciëlebijstandaannemen.

Tabel4.Toegangtotbijstand



Ja, indien de aanvraag verlenging, bezwaar of beroep mag worden afgewacht


Ja - voor rechtmatig verblijvenden (Active Act)- Immigratie-opvang

Nee


Nee Neemaar toch OCMW-dienstverlening indien - geen toewijzing aan opvanglocatie - toepassing van gemeentelijk spreidingsplan

Nee- Active Act enkel indien de asielzoeker niet onder de Immigratieopvang valt, omdat hij/zij ten laste is van partner- tenzij via Immigratieopvang

Jawacht-uitkering ATA


Als gevolg van rechterlijke uitspraak

Nee Nee- tenzij via Immigratieopvang

Ja


Nee Nee,behoudens vrijwillige beslissing van OCMW

Nee- tenzij via Immigratieopvang

Nee


Nee Nee Nee- tenzij via Immigratieopvang

Nee

Dealgemenebijstandisinallelandenvoornamelijkbestemdvoorpersonenmeteenrechtmatigeverblijfspositie.


DeaanvullingendaarbijinNederlandzijndebijstandvooraanvragersregulierverblijfdiedeuitkomstvandieaanvraagkunnenafwachtenendemaatregelendiewordenbevolendoorrechterstenaanzienvanillegaalverblijvendegezinnenmetminderjarigekinderen.

DebijstandsregelinginBelgiëisietsruimer.Deaanvragervaneenregulierverblijf,diealrechtmatiginBelgiëverblijftmetwoonplaats,endeasielzoekerdiegeentoegangkrijgttotdefederaleasielopvang,kunnenzichtothetOCMWwendendatkanbesluitenommateriëleoffinanciëlehulpteverlenen.Datlaatsteneemtdandevormaanvaneenbij-standsuitkering.Voordeniet-verwijderbarepersonenengezinnenmetminderjarigekindereninillegaalverblijf,geldtdatzijzichtotdefederaleopvangmoetenrichtenendoorgaansgeenanderebijdragenzullenontvangen.Illegaalverblijvendevreemdelin-genhebbengeenrechtopbijstand,maardeOCMWskunnenbeslissendittochtegeven.Behoudenswanneerzedaartoedooreenrechterlijkeaanspraakzoudenzijnbevolen,kunnenzedeuitbetaaldesommenechternietterugvorderenvanhetfederaleniveau.

InDenemarkenzitdebijstandsregelingvooreenstukvervatindeopvangdoordeImmi-gratiedienst.Indematedatdaaraanookeenuitkeringisgekoppeld,diegemoduleerdisalnaargelangdestandvanhetverblijfsdossier,kanmenzeggendatersprakeisvaneenbij-standsuitkering,incombinatiemetmateriëleopvang,totophetogenblikvanhetvertrek.DaarnaastbestaatooknogeensocialebijstandsuitkeringonderdeActiveActdieopen-staatvoorrechtmatigverblijvenden,alsookvoorasielzoekersdienietonderdeimmigra-tieopvangvallenomdatzetenlastezijnvanhunechtgenoot.

DeFransebijstandsregelingstaatopenvoorhoudersvaneenasiel-ofverblijfsvergun-ning.Erbestaattevenseenwachtbijstandsuitkeringvoorspecifiekecategorieënvanper-sonen:asielzoekersvoordeduurvanhetonderzoek(niethetheronderzoeknabezwaar,behoudenshumanitairegevallen),personenmetsubsidiaireentijdelijkestatus,staatlo-zenenpotentiëlegetuigen/slachtoffersvanmensenhandel.

3.5.5 Toegang tot de bijzondere bijstandBijzonderebijstandisdebijstandvooruitbijzondereomstandighedenvoortvloeiendenoodzakelijkekostenvanhetbestaan.Vaakwordtdezebijstandtoegekendintoepassingvanzeerspecifiekesocialewetgeving,dieenkelvantoepassingisoppersonendietoege-latenzijntothetverblijfenrechtmatigverblijven.

HetoverzichtinTabel5(opdevolgendepagina)geeftaaninwelkegevallenertochookvoorpersoneninvoorlopigofzelfsillegaalverblijf,eenrechtopbijzonderebijstandsuit-keringenbestaat.

OphetgebiedvanbijzonderebijstandvaltdeFranseopenstellingvandesocialehulpaankinderen,diedevormvaneenfinanciëleuitkeringkanaannemen,endekinderbijslaguit-keringop.Doordathunonrechtmatigeofillegaleverblijfsstatusniettegenkinderenmagwordengebruikt,hebbenzijrechtopdezeuitkeringen.Ookvoordeouderentoeslaggeldtergeenrechtmatigeverblijfsvoorwaarde,maarweleenvoorwaardevanfeitelijkverblijfvan15jaarinFrankrijkvoorde70steverjaardag.InDenemarkenkunnendegemeentenspecifiekefinanciëlebijstandonderdeActiveActverlenenaanillegaalverblijvendevreemdelingen,zelfswanneerdieonderdeimmigratie-opvangvallen,indiendiebijstandnoodzakelijken/ofurgentis.


Tabel5.Toegangtotdebijzonderebijstand



Ja, indien de aanvraag verlenging, bezwaar of beroep mag worden afgewacht


Ja,onder de Active Act

Ja,- kindertoeslag- ouderentoeslag


Nee Neemaar toch OCMW-dienstverlening indien - geen toewijzing aan opvanglocatie - toepassing van gemeentelijk spreidingsplan

Nee- Active Act enkel indien de asielzoeker niet onder de Immigratieopvang valt, omdat hij/zij ten laste is van partner- tenzij via Immigratieopvang

Ja,- kindertoeslag- ouderentoeslag(tenzij in asielopvang)


Als gevolg van rechterlijke uitspraak

Nee Ja,- eenmalige uitgaven in uitzonderlijke omstandigheden op basis van noodzaak en urgentie, onder de Active Act

Ja,- sociale hulp aan kinderen - kinderbijslaguitkering - ouderentoeslag


Nee Nee,behoudens vrijwillige beslissing van OCMW

Ja,- eenmalige uitgaven in uitzonderlijke omstandigheden op basis van noodzaak en urgentie, onder de Active Act

Ja,- kindertoeslag- ouderentoeslag (15 jaar in Frankrijk voor 70ste verjaardag)


Nee Nee Nee- tenzij via Immigratieopvang

Ja,- kindertoeslag- ouderentoeslag

3.5.6 Toegang tot de uitkeringen voor asielzoekersZoalshierbovenalwerdopgemerkt,bestaatdemogelijkheiddatasielzoekerseenuitke-ringontvangen,ingelden/ofinnatura.VoordeduidelijkheidwordendesituatieswaarindergelijkeuitkeringenwordentoegekendinTabel6inkaartgebracht.


Tabel6.Toegangtotdeuitkeringenvoorasielzoekers



Bij reguliere medische aanvraag

Nee Ja, algemene opvangverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan beslissing of vertrek

Nee


Ja Ja Ja, algemene opvangverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan beslissing of vertrek; lagere bijdrage voor Dublindossiers, afgewezen asielzoekers, illegale reguliere verblijfshouders en afgewezen asielzoekers die niet meewerken aan vertrekt

Ja,maar - niet in beroepsfase tenzij indien schrijnende situatie- niet in geval van fraude, gevaar voor openbare orde, misbruik van procedure en Dublin.


Ja Ja, mits ouders de onderhoudsplicht niet kunnen nakomen en medewerking aan de terugkeer (zoniet vrijheidsbeperking in terugkeerwoning)

Ja, algemene bijstandsverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan vertrek

Nee


Nee,tenzij rechterlijke uitspraak

Nee, maar uitzonderingen:- Uitgeprocedeerde asielzoekers met familielid/ouder/voogd nog in asiel en opvang- Uitgeprocedeerde asielzoekers die meewerken aan vrijwillige terugkeer (in elk geval één maand)- Zwangere uitgeprocedeerde asielzoekers (7de maand tot 2 maand na bevalling) - Uitgeprocedeerde asielzoekers die ouder zijn van een Belgisch kind en verblijfsregularisatie vragen- Beëindigen van het schooljaar


Uitgeprocedeerde personen die aangeven vrijwillig te willen vertrekken


Ja, indien medisch niet uitzetbaar

Uitgeprocedeerde asielzoekers - in een situatie van medische overmacht en mits indienen medische aanvraag- om andere erkende redenen van overmacht



Ditbeeldisvrijgelijklopendmetdatvandeopvangvoorasielzoekers,omdatdesteunmeestaleencombinatievanopvangenbijstandis.

3.5.7 Toegang tot de medisch noodzakelijke zorgTabel7geeftaanwietoegangheefttotmedischnoodzakelijkezorg.

Tabel7.Detoegangtotmedischnoodzakelijkezorg



Ja Ja Ja Ja


Ja Ja Ja Ja


Ja Ja Ja Ja


Ja Ja Ja Ja


Ja Ja Ja Ja

Inallevierdelandenwordthetverstrekkenvandringendeofnoodzakelijkemedischehulpgewaarborgd,ongeachtdeverblijfsstatusvandebetrokkenpersoon.DitgeldtookvoorlandenalsNederlandwaardetoegangtotsocialevoorzieningenafhankelijkisgesteldvanwettigverblijf.

Dehulpverstrekkinggebeurtdoorgaansdoorprivatezorgverstrekkers,meteenterugbe-talingvandekostendoordeoverheid.


4 De spanning tussen de interpretatie van wet- en regelgeving tussen centraal en lokaal bestuur

4.1 België

HetbeleidskaderinBelgiëmetbetrekkingtotdeorganisatievandesocialebeschermingaanvreemdelingen(inillegaalverblijf)omvathetfederale(Belgische)niveau,hetgefede-raliseerdeniveau(degemeenschappen)enhetlokaleniveau(degemeentenenopenbarecentravoormaatschappelijkwelzijn).Daarnaastzijnerookverschillendengo’soperati-oneelophetterreinvandesocialebeschermingvoorvreemdelingeninlegaalenillegaalverblijfinBelgië.

Hetfederaleniveauisopdeeersteplaatsbevoegdvoordemateriëleopvangenmaat-schappelijkedienstverleningaanvreemdelingenzonderwettigverblijf.Demateriëleopvangvandeopvanggerechtigde categorieën van vreemdelingen zonder wettig verblijf berustbijFedasil(hetFederaalAgentschapvoordeOpvangvanAsielzoekers).DaartoewijstFedasildebetrokkenvreemdelingenaandeverschillendeopvangstructurentoe.Ongeveerdehelftvandebeschikbareopvangplaatsen–voornamelijkdegrootschalige,collectieveopvangcentra–wordtgeorganiseerdenbeheerddoorFedasilzelf.Voorhetanderedeel–inhoofdzaakdemeerkleinschaligeopvang–wordtingestaandoorhetRodeKruis,eenaantalngo’s(ondermeerVluchtelingenwerk)endelokaleOCMWsdieLOI’s(lokaleopvanginitiatieven)kunneninrichten.HetRodeKruis,dengo’sendeOCMW’swordenvoordedoorheningerichtemateriëleopvangplaatsenbetoelaagddoorFedasil.

DeOpvangwetmaakthetmogelijkdatnaviermaandenverblijfineencollectieveopvangstructuur(doorgaansgeorganiseerddoorFedasil)eenopvanggerechtigdedoor-schuiftnaardemeerkleinschaligeopvang.Alsgevolgvandeactueleopvangcrisisisdezeovergangnaviermaandenindepraktijknietaltijdverzekerd.Bovendienheeftmenindepraktijkgezinneninillegaalverblijfmetminderjarigekinderenuitgeslotenvandezemogelijkheid:zijkomen,voorbetrefthunrechtopmateriëleopvang,enkelterechtindecollectieveopvangstructuren.

Doordetoenamevanhetaantalasielzoekersenhetlangereverblijfvanpersonendiealindeopvangzijn,volstaatdedoorFedasilgeorganiseerdeopvangstructuursinds2008nietmeeromopvangteverzekerenaanallepersonendiewettelijkgeziennochtansaan-spraakgerechtigdzijn.Doormiddelvanhettijdelijkonderbrengenvandezepersoneninhotels,hetdoorsturennaarOCMW’s,deopeningvannieuweopvangcentrainvoorma-ligelegerkazernesofdeuitbetalingvandoorderechtbankbevolenfinanciëledwangsom-menaandebetrokkenen,isgetrachtomhiervooreenoplossingtevinden.Decontinuestijgingvanhetaantalasielzoekersin2011blijftdeopvangcapaciteitmaximaalonderdrukzetten.

Voorvreemdelingen zonder wettig verblijf die niet gerechtigd zijn op materiële opvang,ishetrechtopmaatschappelijkedienstverleningenbijstandbeperkttoteenrechtopdrin-gendemedischehulp.DetoekenningvandiehulpgeschiedtdoordelokaleOCMW’s;dekostprijswordt,nacontroleopdenalevingvandewettelijkevoorwaarden,terugbetaalddoordefederaleoverheid.


HoeweldeOCMW-wetenkeleenrechtopdringendemedischehulpwaarborgtaanvreemdelingeninillegaalverblijfishetjuridischperfectmogelijkdateenlokaalOCMW,binnenzijnbeleidsruimte,beslistomeenruimeredienstverleningtoetekennenaandezegroepofaanbepaaldesubgroepen.InvoorkomendgevalontvangthetOCMWvoordezeruimeredienstverleningechtergeenbetoelagingvanwegedefederaleoverheid,tenzijdezeruimeresteunverleningwordtopgelegddooreenrechterlijkebeslissing.DitvormtindepraktijkeenremopdebereidheidvandeOCMWs.

Deknelpuntentussenhetcentraleenhetlokaleniveauzijnbeperkt.Hetopvangbeleidvanvreemdelingeninillegaalverblijfis,daarwaarditdoorwetgevingofdoorrechterlijkebeslissingenisopgelegd,voornamelijkeenfederaleaangelegenheid,metopvangincol-lectievecentra.Derolvandelokalebesturen(voornamelijkdeOCMWs)isgrotendeelsbeperkttothetverlenenvandringendemedischehulp,dienietwordtbeschouwdalseenmaatregeldieindruisttegenhetfederalemigratiebeleid.Deknelpuntendieerzijn,hou-denverbandmetdeimplementatievandewetgevingindepraktijk.

Hetvoornaamsteknelpuntbehelstdelastenverdelingvandeopvangtussenhetfederaleniveauenhetlokaleniveau.Doordeoverbelastingvandefederale,collectieveopvang-faciliteitendoorzowelasielzoekersalsonwettigverblijvendevreemdelingenmeteenvoortgezetrechtopopvang,isdevraagnaardeoverhevelingvandezegroepennaarhetlokaleniveauaandeordevandedag.Dezediscussiegaatinwezenoverwiedelastenvanopvangvangerechtigden(zelfsinillegaalverblijf,maardoordewetgeverofdoorrechter-lijkebeslissingenaangemerktalsopvanggerechtigd)zaldragen.

Betreffendededringendemedischehulpvoorvreemdelingeninillegaalverblijfzon-derrechtopmateriëleopvangisvoornamelijkdetermijngedurendewelkeeenOCMWmoetwachtenopdefederaleterugbetalingvandevoordevreemdelinggemaaktekostenproblematisch.BovendienvormtdeadministratieveopvolgingvandeterugbetalingeenintensievebelastingvoordelokaleOCMW’s.

Nogeenanderaangehaaldprobleembetreftdeeerstetijdelijkenoodopvangvanvreemde-lingeninillegaalverblijfdienietgerechtigdzijnopmateriëleopvangonderdeOpvang-wetendiedoorpolitiedienstenonderscheptworden.Delokalepolitiediensten(ophetniveauvandegemeenten)moeteninstaanvoordeeerstenoodopvangvandezeperso-nen.Dezedienstenbeschikkendaartoedoorgaansnietoverdevereisteinfrastructuur.Erwordtaangedrongenopdeoprichtingvaneenspecifieknoodopvangcentrumperpro-vincie,maarvoorlopigishiernoggeensprakevan.ErwerddoorFedasilweleennoodop-vangcentrumopgericht,maarditcentrumstaatinbeginselenkelopenvoorvreemdelin-gendieeenasielaanvraagindienen.

4.2 Denemarken

AangeziendebijstandenopvangdiedegemeenteninhetDeensesysteemkunnenver-lenenaanillegaleverblijfhouderseensubsidiairkarakterheefttenaanzienvandesteundiedeImmigratiedienstmoetverlenenendaarenbovenisbeperkttotuitzonderlijkeennoodgevallen,isdespanningtussenhetcentraleenhetlokalebestuursniveauerbeperkt.Deverantwoordelijkheidvoordeopvangvanenbijstandaanpersonenzonderwettigverblijfberustimmers,totophetogenblikvandeverwijdering,opdeImmigratiedienst.

Delokaleoverhedenhoudenzichaanhetnationalewetgevendekader.Tussenhetcen-tralebestuurendriegemeentenbestaateroverigenseenovereenkomstomlokaleopvangcentrauittebatenenzichzointeschakeleninhetnationalebeleid.Dezeuitba-


tingisvaakookgeïnspireerdvanuitlokaletewerkstellingsmotievenendewerkgelegen-heiddieeencentrummetzichmeebrengt.Metdeinschakelingvandegemeenten,heeftdeDeenseoverheidhetmonopolievanhetDeenseRodeKruisopdeuitbatingvandeopvangcentradoorbroken.Volgenssommigenzouditeenbewustekeuzezijnomdatgemeentengezagsgetrouweroptreden.

DoorhetpolitiekeklimaatinDenemarkenervarendeniet-gouvernementeleorganisatiesweerstandvandecentraleoverheidwanneerzijbijstandverstrekken(bijvoorbeeldindenoodopvang)ofwanneerzijvoorstellentotverbeteringdoenophetvlakvangezond-heidszorg.

OokdeDeenseregio’shandeleninovereenstemmingmetdenationalewetgevingenzullendegeoormerktefondsenbinnenhunbegrotingaanwendeninovereenstemmingmetdewetgeving.Bijdebestedingvannietgeoormerktefondsenzullenderegio’s,zekerwanneerhetgezondheidsverstrekkingenbetreft,veeleerhandelenvanuiteenbezorgd-heidovereenprofessionelegezondheidszorg,eerderdanvanuitimmigratiemotieven.

Opditogenblikzijntweetendensenmerkbaar.Hetpubliekeaanbodophetgebiedvanopvangenbijstandwordtzowelopnationaalalsoplokaalvlakbeperkt.Daartegenoverstaateentoenameaanprivatevrijwilligersdiezichinzettenvoordezezaak.Ditkanooktotspanningenleiden.WanneerNGO’ssubsidiesontvangenvoornoodopvang,zijnzijonderworpenaandeServiceActenmoetenzijdecliëntenregistreren.DitdruistintegendefilosofievandemenswaardigebehandelingdiedeNGO’snastreven.Hetisoverigensnietongebruikelijkdatniet-overheidsorganisatieswordenbetrokkenbijhetbeleid,zoalshetRodeKruisvoorwatbetreftdeopvangendeDanishRefugeeCoun-cilvoordejuridischeondersteuningvanvreemdelingen.Hunkostenwordendanver-goeddoordeImmigratiedienst.

4.3 Frankrijk

Denationaleregeringisverantwoordelijkvoorhetmigratiebeleid.Lokaleoverhedenbie-dengeenopvang.Deopvangvanminderjarigenvormtdeenigeuitzondering.Dezemoe-tenwordenopgevangendoordeConseil généralvandedepartementen,terwijllaatst-genoemdenietovervoldoendefinanciëlemiddelendaartoebeschikt.DeradenvragendatdenationaleoverheiddehelftvandekostentenlastezounemenenheeftdaartoedeFransestaatalaangemaand.

Insommigespecialegevallenhebbenlokalegemeentennoodopvangingericht,ondermeerinNord-Pas-de-Calais.Denationaleoverheidheeftdebevoegdheidvandegemeen-tenhiertoeerkend,maarheeftgewezenophetcontraproductievekarakter,ondermeerdoordatvreemdelingenzullenwordenaangetrokkenominderegioteblijven.Hetisvervolgenstotspanningengekomentussengemeentenendeprefecturen,waarbijlaatst-genoemdensomszijnovergegaantoteensluitingvandenoodopvang.Dezespanningblijftbestaan,maarlijkteigentezijnaandeproblematiekinderegioNord-Pas-de-Calais.InanderestrekenvanFrankrijklijkthetbeleidvandenationaleoverheid(viadeprefectu-ren)endelokaleoverheidopeenzelfdelijntezitten.

4.4 Nederland

Hoeweldekerntakenvandegemeententenaanzienvanrechtmatigverblijvendevreem-delingenerinbestaanomtezorgenvoorhuisvestingvanvreemdelingennastatusver-


werving,inburgeringenparticipatie,wordengemeentenookmetdeconsequentiesvanhetnietsluitendeverwijderings-envertrekbeleidgeconfronteerdengenooptomoplos-singentebiedenaanbijstandsbehoeftigepersonendienietlangeropvang-enbijstandsge-rechtigdzijn.

OphetbeleidsniveauvanhetRijkwordtaangedrongenopeenbeperkingvande(nood)opvangaanvreemdelingendievolgensdebijstandswetgevinggeenaansprakenhebben,enditconformhetBestuursakkoord.TochonderneemthetRijkgeenjuridischestap-pentegengemeentendieopvangverlenen.Eventueleproblemenwordenviaoverlegaangepakt.NiettegenstaandedesterketaaldiehetRijkhanteertbetreffendeterugkeerenbeperkenvanlokaleopvangvoordaartoeniet-gerechtigdevreemdelingen,wordtdeverhoudingtussendegemeentenenhetRijksindshetBestuursakkoordoverhetalge-meenalsgunstigbestempeld.ErblijktgeennoemenswaardigecontrolevanhetRijkopdegemeententebestaanoverdebestedingvanWwb-enWmo-budgettenaanniet-gerech-tigdevreemdelingeninonwettigverblijf.Ditheeftooktotgevolgdathetcijfermateriaaloverdergelijkebestedingennietwordtgecentraliseerdenhetglobaleoverzichtopdiebestedingenontbreekt.

Degemeentenzijnautonoomindebestedingvanhethuntoegewezenbudgetinhetkadervandebijstandswetgeving.ZoheeftdegemeenteUtrechtbijvoorbeeldexplicietinhetcollegeprogrammavermelddaterookaanonrechtmatigverblijvendevreemdelingensteunzalwordenverleend.Anderegemeentenverleneninuitzonderlijkeomstandighe-denmaatschappelijkeopvangaanvreemdelingendiedaartoe,volgensdelettervandebijstandswetgeving,niet-gerechtigdzijn.Bijdegemeentenbestaatoverhetalgemeentochhetbesefbestaatdatze,conformhetBestuursakkoord,terughoudendmoetenzijnmetdergelijkeopvang.

Degrenzenvandieterughoudendheidwordenmeebepaalddoormeeralgemenebeleids-doelstellingenbetreffendewelzijnindegemeente,watsamenhangtmetdepolitiekesignatuurvandebestuursmeerderheid.Eengemeentediebijvoorbeeldgeendakloosheidmeerwilophaargrondgebied,zalmaatregelennemenvooropvangvanalledaklozen,ongeachthunverblijfsstatusendaaraangekoppeldesocialerechten.Debereidheidomdaartoeovertegaanlijktteverschillenafhankelijkvandeliggingvandegemeente;demeernoordelijkegemeentenblijkenmeerterughoudendtezijndandegemeentenindeRandstad.

DebijstandsuitkeringenbinnendeWmoophetniveauvandegemeentenzijnvolgensdewetvoorbehoudenaandepersonenvermeldinartikel8Wmo.Deconsequentiehiervanisdatwanneeraananderevreemdelingentochbijstandmoetwordenverleend,ditopeencentraalniveaumoetgebeuren,wathetgevalismetdecentraleopvangvangezinnenmetkinderendoorhetCOA.TochkomthetindepraktijkvoordatvoornamelijkindegrotegemeentenookWmo-bijstandwordtverleendaanniet-gerechtigdevreemdelingen,metnameinschrijnendegevallenvanpersonenmeteenernstigemedischeproblematiek.Hetzijntrouwensveeleerdegrotegemeentendiemetdezevraagstukkenwordengeconfron-teerd,temeeromdatdeopvangvaakindergelijkecentrumgemeentengebeurtenperso-nendieuitdeopvangwordengezetdaarverderblijven.HetRijkheeftoverigensjuridi-scheondersteuningaangebodenaangemeenten(zoalsUtrecht),dievoorderechtbankwordengedaagddoorvreemdelingenzonderrechtmatigverblijfteneindeWmo-bijstandtebekomen.

Dediscussieheeftookeenbelangrijkebudgettairecomponent:moetdegemeentedekostenvanopvangdragen,ofmoetendiekostentenlastekomenvandecentraleover-heid?Opgemeentelijkniveauvalttehorendatdeopvangvanvreemdelingensindshet


Bestuursakkoordeenrijksaangelegenheidisendatdefinanciëlelastenookopdatniveaumoetenwordengedragen.Wanneerdegemeentezichverplichtzietomopvangteverle-nen,zalzijderekeningervanmoetenkunnenvoorleggenaandecentraleoverheid.

HetnaastelkaarbestaanvanhetBestuursakkoord,deinvullingvandeopvangoprijks-niveau,degemeentelijkebevoegdhedeninzakewelzijnenbijstandenderealiteitvandeaanwezigheidvanvreemdelingendiedoorhetkoppelingsbeginselgeenaanspraakopopvangenbijstandhebben,leidtindepraktijktoteenspanningsveld.Dievolgtuitditdetegenstellingtussen,enerzijds,hetmodelmatigeuitgangspuntoprijksniveauvanafbouwvanopvangdieisgekoppeldaaneenvertrek-enterugkeercomponent,en,anderzijds,derealiteitopgemeentelijkniveauvandeblijvendeaanwezigheidvanweldegelijkbij-standsbehoeftigevreemdelingendiemoetenwordengeholpenmaargeenrechtenheb-ben.Gemeentenblijvenvreemdelingenuitdiegroephelpen,terwijldelogicavanzoweldewetalshetBestuursakkoorddieverantwoordelijkheidbijhetRijklegt.

Indezediscussiewerdookopgemerktdateenterugkeerbeleidnietsluitendkanzijn,omdatteveelexternefactorendaarineenrolspelen.Eenverlengdeopvangperiodeommeervrijwilligeterugkeermogelijktemakenisechteroprijksniveaunietaandeorde,wataanleidingkangeventotkeuzevoordeillegaliteitinNederlanddoordebetrokkenvreemdelingen.Vanrijkszijdewordthiertegeningebrachtdatdebetrokkenvreemdelingzelfookverantwoordelijkheiddraagt.Wiegeengebruikmaaktvandevertrekfaciliteiten,gedurendedevertrektermijnvan28dagenofhetverblijfindevrijheidsbeperkendeloca-tiegedurende12weken,draagtdaareeneigenverantwoordelijkheidvoor.

Slechtsvoorbepaaldecategorieënvanpersonendienietterugkeren,iseropvangverdervoorzien:zijdieommedischeredeneninhunterugkeerbelemmerdzijn,depersonendieonderdemotieSpekmanvallen,deschrijnendesituatiesen,naeenrechterlijkeveroorde-lingdoorhethofinDenHaag,degezinnenmetminderjarigekinderen.Eenbezorgdheidbijhetrijkbijeeneventueleverdereuitbreidingvandiecentraleopvanghoudtverbandmetdeefficiëntievanhettehanterencriteriumompersonenaldanniettoetelatenenzodoendedegroepenvoldoendepertinentaftebakenen,zonderdathetterugkeerbe-leidwordtondergraven.Zonderdegelijkefiltermogelijkheiddreigenverblijfsaanvragenautomatischteleidentotopvangen,wanneerdeverblijfsaanvraagnietwordtgehono-reerd,complicatiesbijdeverwijderingenterugkeer.Indezecontextkanwordenver-wezennaardemotieAnkervan15december2009indeTweedeKamer.Deregeringwerdverzochtomtenaanzienvanuitgeprocedeerdeasielzoekersdemogelijkhedentotendeconsequentiesvanhetbiedenvanopvangaandegroepen‘buitenschuld’,‘verblijfbijkind’en‘schrijnendheid’inkaarttebrengen.Inzijnantwoorduittedeministerzijnbezorgdheidoverhetontbrekenvaneenfiltermogelijkheidomkansrijkevannietkans-rijkebuitenschuld-aanvragenteonderscheiden,waardoorhetrisicobestaatdataanvragenenkelwordeningediendmethetoogmerkomtijdelijkeopvangteverkrijgen.Voordegroep‘verblijfbijkind’geldthetalgemeneprincipedatdebetreffendevreemdelingvooropvangisaangewezenophetfamilielid.Totopvangzouwelkunnenwordenovergegaanindienhetfamilielid(hetkind)deopvangnietkanverlenen.VanbelangisweldathetkinddeNederlandsenationaliteitheeftofeenverblijfsvergunning.Deaanvraagzoudanwelbinneneenbeperkteperiodenadegeboortevanhetkind,danwelnadeverkrijgingvandeverblijfvergunningofdeNederlandsenationaliteit,dienentegebeuren.Ookhierbetwijfeltdeministerofhetmogelijkisomdergelijkespecifiekesituatiesindepraktijkvoldoendeteondervangenineensluitendcriterium.Aangaandede‘schrijnendheid’-vergunning,eenvergunningdiedeministeropgrondvanzijndiscretionairebevoegdheidkannemen,isertwijfelofervoldoendecriteriazijnomeenfiltertecreërentussenkans-rijkeenkansarmeaanvragen.Ditzoutotgevolghebbendathetindienenvandeaanvraagzoumoetenleidentotopvang,ongeachtdegrondenvoordeaanvraag.


Tenslottemoeteropwordengewezendatwatvaakalsgemeentelijkeopvangwordtgepercipieerdofbestempeld,inderealiteitparticuliereinitiatievenzijn,zonderdatdegemeenteditfaciliteert.


5 De geschiktheid van de wet- en regelgeving en praktijk in het licht van de mensenrechten

5.1 België

Demensenrechtenhebbenonmiskenbaarhunstempelgedruktopdeontwikkelingvanhetbeleidinzakeopvangenbijstandaanvreemdelingeninonwettigverblijf.DitishetgevolgzowelvanuitsprakenvanhetBelgischGrondwettelijkHofoverdegrondwettig-heidvandeopvang-enbijstandswetgeving,alsvanderechtspraakvangewonerechtban-keneninhetbijzonderdearbeidsrechtbankendiekennisnemenvandeberoepeninge-steldtegenbestuurlijkeweigeringenvanopvangofbijstand.

In1994erkendehetGrondwettelijkHofdathetstakenvanmaatschappelijkedienstver-leningeengelegitimeerdmiddelkanzijninhetimmigratiebeleid,nadatdeoverheidheeftvastgestelddatdeandereverblijfsrechtelijkemiddelen(hetgevenvaneenbevelomBel-giëteverlaten)nietofnauwelijksdoeltreffendzijn.Voorwaardeisweldateenminimaalverzekerdebijstand(dringendemedischehulp)beschikbaarblijft.

OnderdrukvandatzelfdeGrondwettelijkHofenvandearbeidsrechtbankenen-hovenzijnerindeperiode1996-2008belangrijkeuitzonderingenontstaanopdebasisregeldatvreemdelingeninillegaalverblijfenkelgerechtigdzijnopdringendemedischehulp.

Ditheefterindeeersteplaatstoegeleiddatminderjarige kinderen en hun oudersvoorvoortgezetteopvanginaanmerkingkomenzelfsinhetgevalvanillegaalverblijf.Hetont-zeggenvandiesteunwerddoorsommigerechtersalsstrijdigmethetKinderrechtenver-dragbestempeldwegensdenefasteimpactopdefysischeenpsychologischeontwikke-lingvandezejongeren.HetGrondwettelijkHofvonddeuitsluitingvanmaatschappelijkedienstverleningaankinderendiscriminerendwanneerzoublijkendatdieweigeringhetkindertoeverplichtteleveninomstandighedendieschadelijkzijnvoorzijngezondheidenzijnontwikkeling.Dezerechtspraakleiddein2003toteenwetswijzigingwaardoordefederaleopvangcen-trainstaanvoordesteunverleningin naturaaanminderjarigeninillegaalverblijf.In2005oordeeldehetGrondwettelijkHofdatbijeenopvangineenfederaalopvangcentrum,hetrechtophetprivé-engezinslevenverondersteltdatdeoudersereveneenskunnenwor-denopgevangenopdatzijnietvanhunkinderenwordenafgezonderd.Dieaanwezigheidisnadienookindewetingeschreven.

Derechtspraakheeftookgeleidtoteenwetswijzigingtenaanzienvanvreemdelingen die zich in een situatie van (medische) overmacht bevindendiezichabsoluuttegendeterug-keerverzet.Aangeziendezepersoonnietverwijderbaarisengeengevolgkangevenaandeverwijderingsmaatregel,beoordeeldehetGrondwettelijkHofdebeëindigingvandesteunverleningalsdiscriminerend.Dearbeidsrechtbankenhebbennadiendenotievanovermachtooktoegepastinanderedanmedischesituatiesomtochsteuntoetekennen:administratieveovermachtomdathetlandvanherkomstgeenreisdocumentenaflevert;onstabiele(politieke)situatieinhetlandvanherkomstof,nog,redenenvanfamilialeaard(familialeovermachtvoordemantelzorgerdienietkanvertrekken;aanwezigheidvaneenminderjarigkindmetBelgischenationaliteitinhetgezindatnietalleenkanwordenach-tergelaten)ofgerechtelijkeaard(gerechtelijkeovermacht).


Indemeerderheidvandecasussenwordtdiedienstverleninggeraamdopfinanciëlesteuntenbelopevanhetleefloon/bestaansminimum,somsaangevuldmethetverstrekkenvandenoodzakelijkemedische(enfarmaceutische)hulp,aldannietinafwachtingdatdebetrokkenekanwordenaangeslotenbijeenziekenfonds.

5.2 Denemarken

DemeestezakendieinDenemarkenwordengerapporteerdophetvlakvandeverenig-baarheidvanhetmigratiebeleidmetdeinternationalemensenrechten,hebbenbetrekkingopdetoepassingvandeverblijfswetgeving,veeleerdandetoepassingvandebijstands-wetgeving.HetgaatdanomzakenwaarbijdeverwijderinguitDenemarkenstrijdigwordtbevondenmetdemensenrechtenwegensgebrekaanmedischevoorzieningeninhetlandvanherkomst;zakenwaarindevrijheidsberovingnietstrooktmetartikel5EVRM;ofzakenwaarindeweigeringvaneenhumanitaireverblijfsvergunningwegensstrijdigheidmetartikel3EVRMwordtbetwist.

Degerapporteerdezakenoverdeverenigbaarheidvandebijstandmetdemensenrech-tenzijnbeperkt.ZowerddeverplichtingvooreenIraniëromgedurendedriejaarineenopvangcentrumteverblijven,zichdriemaalperweekbijdepolitieaantebiedenengedu-rendedietijdslechtseenuitkeringvanomenbijééneuroteontvangenevenalsmaaltij-den,nietinstrijdbevondenmetdemensenrechten.DezezaakisnuhangendvoorhetDeenseHooggerechtshof.Ineenanderezaak,waarhetHooggerechtshofbeslootdatdeverwijderingofterugkeervaneenasielzoekernaarKosovonietinstrijdwasmetartikel3EVRM,werddeafnamevandefinanciëleuitkeringbevestigd;erwarengeenuitzonderlijkeomstandighedenalsgezondheidofminderjarigekinderen,omanderstebeslissen.

Deafwezigheidvanprominenterechtspraakzoukunnenwordenverklaarddoordeverzekeringvanbijstandenopvang,eventueelinbeperktevorm,voordeduurvandeaanwezigheidvaneenillegaleverblijfhouderinDenemarken.Demoeilijketoegangvanafgewezenasielzoekersenillegaleverblijfshouderstotjuridischebijstand,diewordtver-zekerddooreenNGO,kaneenbijkomendeverklaringvormen.Uithetonderzoekblijktimmersdatonderdeadvocatuurweinigadvocatenspecifiekeexpertisehebbenindezematerie.DejuridischebijstanddoordeRefugeeCouncilkandanweernietoptimaalwor-denverzekerd,geletopdebeperktewerkingsmiddelenendewijdegeografischeversprei-dingvandeopvangcentrainDenemarken,waardoorfrequentebezoekenvoorhetverle-nenvanbijstandnietmogelijkblijkentezijn.

5.3 Frankrijk

InFrankrijkkrijgtindepraktijkhetmigratiebeleiddeoverhandoverdemensenrechten:hethuidigemigratiebeleidisernietopgerichtomdesocialepositievanonrechtmatigeverblijfshoudersteversterken.Debestaandewetgevingwordtstriktgeïnterpreteerdentoegepast;mensennietlatenstervenlijktdeenigerichtlijntezijn.

Deoverheidrichtzichopdeverwijderingenhetvertrekvanonrechtmatigeverblijfshou-ders,aanwiedebijstandmoetwordenbeperkt.Zokunnenbijvoorbeeldvreemdelingendieinstemmenmeteenbegeleidevrijwilligeterugkeertijdelijkwordenondergebrachtineenhotel.AangezienditinderegioNordPas-de-Calaiseruiteindelijktoeleiddedatmeermigrantennaardaarkwamen,isdezepraktijkopnieuwafgebouwd,wateenextrabelas-tinginhoudtvoordenoodopvang.


Erbestaatwelovereenstemmingdatspoedeisendegezondheidszorgzonderbeperkingenmoetwordengeleverdindeziekenhuizen.

IntegenstellingtotBelgiëenNederlandbestaatergeenwezenlijkegedingvoeringvoorderechtbankenoverdeverenigbaarheidvandeuitsluitingvansocialerechtenmetdefunda-mentelerechtenenvrijheden.

5.4 Nederland

NiettegenstaandeNederlandeenprincipiëlekoppelingmaakttussenhetrechtmatigverblijfendetoegangtotopvangenverstrekkingen,heeftderechtspraakditenigszinsgetemperddooreenberoeptedoenopinternationalenormendievoorranghebbenophetNederlandsekoppelingsbeginsel.Vierverdragenspelendaarineenrolvanbetekenis:hetInternationaalVerdraginzakeEconomische,SocialeenCultureleRechten(IVESCR),hetInternationaalVerdraginzakedeRechtenvanhetKind(IVRK),hetEuropeesVerdragtotbeschermingvanderechtenvandemensendefundamentelevrijhedenenRechtenvandeMens(EVRM)enhetEuropeesSociaalHandvest(ESH).

TenaanzienvanhetKinderrechtenverdragisdehoudingindeNederlandserechtspraakverdeeld.ZowelderegeringalsdeRaadvanState,afdelingbestuursrechtspraak,zijnvanoordeeldatdeverdragsbepalingendietotsocialesteunzoudenleiden,geenrechtstreeksewerkinghebben.DeCentraleRaadvanBeroepenhetGerechtshofinDenHaag,daaren-tegen,hebbenwelderechtstreeksewerkingvandiversebepalingen,waaronderdenon-discriminatiebepaling,uithetIVRKaanvaard.Uithetaanvaardendatniet-toegelatenvreemdelingenenhunkindereninNederlandkunnenverblijven,neemtNederlandeenzekere,uithetIVRKvoortvloeiendezorgplichttenopzichtevandezekinderenopzich.GedurendedeperiodewaarindezekinderenrechtmatiginNederlandverblijven,wegendedoelstellingenvandekoppelingswetgevingnietdwingenddoorophetbelangvandekinderen.WaarhetIVRKgeenrechtstreeksewerkingheeft,maarslechtsinstructienor-menbevat,blijftNederlandverplichtomdoormiddelvanregelgeving,bestuurlijkhande-lenenfeitelijkehandeleneenzodanigejuridischeenfeitelijketoestandtecreërendatderechtenenbelangenvankinderenwordenbeschermdengewaarborgd.Deuitzettingvaneengezinmetminderjarigekinderenuitdevrijheidsbeperkendelocatie,nadatzijhaddengeweigerdomvrijwilligtevertrekkenenzonderalternatieveadequateverzorging,strooktnietmetdierechtsplicht.Nederlandheefteeneigenverantwoordelijkheidjegensdezekinderenenzaldanookdoorhetverschaffenvanhuisvestingenfinanciëlemiddelenindeverzorgingenopvoedingvandekinderenmoetenblijvenvoorzien,totdatvastgesteldisdatdaarinopanderewijzeadequaatvoorzienwordt.Daarbijmagdegezinseenheidtus-senouderenkinderennietwordendoorbroken,bijvoorbeeldooknietdoordeminderja-rigekinderenineenpleeggezinofresidentiëlezorginstellingteplaatsen.

Hetrechtopgezinslevenenopprivé-leven,datwordtgewaarborgddoorhetEVRM,ishettweedegrondrechtdatvaakwordttoegepast.ZoweldeCentraleRaadalsderecht-bankenhebbenditrechtgeïnterpreteerdalseenpositieveverplichtingtothandelendoordeoverheidwanneerkinderenenanderekwetsbarepersonenwordenuitgeslotenvanbijstand.Vaneen“fairbalance”tussendepubliekebelangenendeparticulierebelangenvandebetrokkeneniserbijdeuitsluitingvandezekwetsbarepersonengeensprakemeer.Toepassingenbetreffenondermeermeerderjarigepersonenmetvastgesteldemedischeproblemen,hoogzwangerevrouwen,alleenstaandemoedersmetbaby’senpeuters,jongekinderendiedakloosdreigentewordenenjongekinderenmetmedischeproblemendieverzorgingbehoeven.


HetEuropeesSociaalHandvest(ESH)ishetderdevaakaangehaaldeinternationaleinstrumentindegrondrechtenbeschermingbijdeopvangenbijstand.OpeenklachtvanDefenceforChildrenInternational(DCI)Nederland,beslistehetEuropeesComitévoorSocialeRechten(ECSR)in2009dathetrechtopopvangenonderdaknauwgerelateerdisaanhetrechtoplevenencruciaalisvoordeeerbiedigingvandemenselijkewaardig-heid.Kinderen,dieopzichkwetsbaarzijn,belandenineensituatievanhulpeloosheidindienzeopstraatmoetenopgroeien,zodathetontzeggenvanopvanghennegatiefraakt.HetECSRbeslootdanookdathetESHdeStatendieerpartijbijzijntoeverplichtomafdoendeopvangaantebiedenaankinderendiezichonwettigophetgrondgebiedbevinden.DezeuitspraakwerdinminstenséénNederlandseprocedurealsbetekenisvolvoordeinterpretatievanhetESHbestempeld,waarbijvervolgensdeuitsluitingvaneenuitgeprocedeerdemoederenhaardochtertjevandriejaarmetmedischeklachtenuitdeopvang,strijdigwerdbevondenmethetrechtopprivé-engezinsleveninhetEVRM,hetrechtvankinderenenjeugdigepersonenopeenpassendesociale,wettelijkeenecono-mischebeschermingenhetrechtophuisvestinginhetESH,enmethetIVRKenVrou-wenverdrag.Deopvangiscruciaalvoorhetbehoudendebevorderingvandemenselijkewaardigheid,zonderwelkehetrechtopprivé-engezinslevenwordtbedreigd.

DerolvanhetInternationaalVerdraginzakeEconomische,SocialeenCultureleRechten(IVESCR),tenslotte,iszeerbeperktgeblekenomdatdeingeroepenverdragsbepalingengeenrechtstreeksewerkinghebbenenbijgevolgdetoepassingvanhetNederlandseKop-pelingsbeginselnietbeletten.HetComitéESCRheeftin2010inzijnopmerkingenopdeNederlandserapporteringoverdenalevingvanhetIVESCRzijnbezorgdheiduitgedruktdatsommigebepalingenvanhetverdraginNederlandnietafdwingbaarzijnendoorderechtbankennietzijntoegelatenterondersteuningvanvorderingenmetbetrekkingtoteconomische,socialeenculturelerechten.Hetcomitéwaseveneensbezorgdoverhetfeitdatvreemdelingenzonderverblijfsdocumenten,waaronderfamiliesmetkinderen,niettoegelatenzijntoteenbasisrechtoponderdakendaklooswordennadeuitzettinguitdeonthaalcentra.BijdeNederlandseregeringwerderopaangedrongendathetminimaleessentiëleniveauvanhuisvesting,gezondheidenonderwijszouwordengerespecteerdinhetgevalvanonwettigverblijvendevreemdelingen.


6 Toepassings- en financiële mogelijkheden en knelpunten

6.1 België

HetbelangrijksteknelpuntinhetBelgischeopvangbeleidishet(structurele)gebrekaanvoldoendeopvangplaatsen.Sinds2008werdenuiteenlopendemaatregelengenomenomhieraanteremediëren.Zowordenopvanggerechtigdevreemdelingenmeteenduurzaamlegaalverblijf(erkendevluchtelingen)ofmeteenlopendeasielprocedurevanviertotvijfjaarvanuitdeopvangstructurennaardelokaleOCMW’sdoorgestuurdwaarzefinanci-elesteunkunnenontvangen.Asielzoekersmeteenasielaanvraagvanvoor2007werdenvervolgensdoorverwezennaardegemeenten,opbasisvaneenzgn.spreidingsplandatrekeninghoudtmetdegrootteeninkomstenniveauvandegemeenten.DegemeentenenlokaleOCMW’sblekenechternietinstaatomopkortetermijnintestaanvoordenodigehuisvesting.In2009werddemogelijkheidingevoerdomasielzoekersdieeenhuur-contractvooreenwoningkunnenvoorleggennietlangeraaneenopvangcentrumtoetewijzen,maarwelaan(hetOCMWvan)degemeentewaardewoningisgelegen.NietalleOCMW’swarenechterbereidomindatgevalooksteunteverlenen.Sindsjuli2009werddeopvangcrisisnogacuterenwerdenstructurenvoor“noodopvang”inandereinstellingenuitgebouwd,o.m.inhotels.Demeestomstredenmaatregel,tenslotte,betrofdepraktijkvandezogenaamde(officiëleenofficieuze)niet-toewijzingen,waarbijFed-asildebetrokkenvreemdelingmeldtdathethemofhaarwegensverzadigingvanhetopvangnetwerkgeenopvangplaatskanaanbiedenendebetrokkenedoorverwijstnaarhetOCMWomdaareensteunaanvraagintedienen.Bijna10.000personenontvingeneendergelijkebeslissingvanniet-toewijzing.Debetrokkenenkunnennietaltijdeenhuurwo-ningbekomenenwordenbovendiengeconfronteerdmetweigeringenvanOCMW’sdiemenendatdeopvangineersteinstantieeenfederalebevoegdheidis.

Indepraktijkblijktdemaatregelvanniet-toewijzingvooraldevreemdelingenzonderwettigverblijfdieopvanggerechtigdzijntetreffen.Fedasilwenstdebeschikbareplaatsenprioritairtoetewijzenaan(nieuwe)asielzoekersenheefteromdieredenvoorgeopteerdominhetbijzondertegenoverdegezinneninillegaalverblijfmetminderjarigekinderen,dienochtansevenzeergerechtigdzijnopmateriëleopvangonderdeOpvangwet,beslis-singenvanniet-toewijzingtenemen.Opeenbepaaldogenblikwerdenongeveer1.500vande(toen)15.000plaatsenindeopvangstructurenvoormateriëleopvangingenomendoorgezinnenmetminderjarigekindereninillegaalverblijf.Inapril2011wasditaantalteruggelopentot250.Eenaantalvandedoordezepraktijkvanniet-toewijzinggetroffengezinnenheeftproceduresvoordearbeidsrechtbankopgestart.Omzeggensaldezepro-cedureshebbengeleidtotrechterlijkebeschikkingenwaarinFedasilen/ofhetOCMWgedwongenwordenombinneneenkortetijdspannetevoorzieninmateriëleopvangvoordebetrokkene,zoalsbepaaldbijdewet,enditopstraffevanverbeurtevaneendwang-som,initieelvan500europerdag.

Demodaliteitenvoordeopvangvangezinnenmetminderjarigekindereninillegaalverblijfdieineenopvangstructuurverblijvenwerdeninseptember2007gewijzigd.Vanzodrahetgezinindeopvangstructuuraankomt,wordteenbegeleidingstrajectgestart.Uiterlijknadriemaandenmoetdefamilieeentrajectplanmeedelen,metkeuzeuitdrieopties:(a)hetindienenofverderzettenvaneenproceduremethetoogophetbekomenvaneenwettigverblijf;(b)hetengagementaangaanomvrijwilligterugtekeren;of(c)


weigerenzichteverbindentoteenbegeleidingstraject.Inheteerstegevalmaghetgezinindeopvangstructuurverblijvenzolangdeaanvraagprioritairwordtonderzocht.Ver-krijgthetgezinalsnogeenverblijfstitel,danwordtereeneindegemaaktaandemateriëleopvangenkomthetgezininaanmerkingvoorOCMW-steun.Verkrijgthetgezingeenverblijfstitel,dandienthetzichbinnende30dagenuittesprekenofhetzichwilverbin-dentoteenvrijwilligeterugkeer.TijdensdezeperiodeverbindtdedienstVreemdelin-genzakenzichertoehetgezinniettezullenverwijderen.Weigerthetgezinzichinteschrijvenofgevolgtegevenaaneenbegeleidingstraject,danwordtovergegaantoteenbeslissingtotvasthoudingvanhetgezinenoverplaatsingnaareenvandeniet-geslotenterugkeerwoningendie,specifiekvoordevrijheidsbeperkingvangezinnenmetminderjarigekinderen,vanaf2008zijnopgericht.

Hoeweldringende medische hulpinallegevallenisgewaarborgd,zijnereenaantalknel-puntenbijdetoepassingdietemakenhaddenofhebbenmetdegebrekkigevertrouwd-heidvandemedischesectormetderegeling,detragewijzevanterugbetalingdoordeOCMWsaandemedischeoffarmaceutischezorgverstrekkers,determijnwaarophetOCMWopzijnbeurtmoetwachtenopdeterugbetalingdoordefederaleoverheidendeinterpretatievandenotie‘dringendemedischehulp’.

Dereëleimpactvanhetopvangbeleiddoordegemeenschappenopde(sociale)rechtspo-sitievanvreemdelingeninillegaalverblijfistotdusverbeperktgebleven.Eenechtonder-mijnendeffectophetfederaal(consequent)verankerdekoppelingsbeginselkanmendanookniettoeschrijvenaanhetopvangbeleid.Ingrijpendewijzigingenzijnopditvlakbovendiennietonmiddellijkteverwachten:omwillevandeverantwoordelijkheidvandefederaleoverheidkanhetregionaleopvangbeleidslechtsaanvullendzijnaanhetfederaleopvangbeleid.ZoheeftVlaanderenvijfmeerconcreteactiesvoorgesteldophetvlakvandehuisvestingvoorvreemdelingeninillegaalverblijf,ondersteuningvandewelzijns-voorzieningen,gezondheidszorg,en,tenslotte,onderwijs.

6.2 Denemarken

DealgemenebevindinginDenemarkenisdatvreemdelingenvolgenshetwetgevendekadernietinsituatieskunnenterechtkomenwaarzijgeenaanspraakkunnenmakenopenigevormvanbijstandofopvang.Deenigemogelijkehypotheseishetgevalwaarindebetrokkenezichzelfnietkenbaarmaaktaandeoverheden.VanNGOzijdewordteropgewezendatdevreesombetrapttewordenopillegaalverblijf,voorvelenderedenkanzijnomdesocialerechtendiezijnvoorzienuitteoefenen.Deeffectievetoegangtotgezondheidszorgwordtomdieredendusnietgegarandeerd.

Vanoverheidszijdeismenvanoordeeldatdemiddelendieterbeschikkingwordengesteldafdoendezijn,terwijlaandekantvanNGO’s,hetRodeKruisendeopvangcentraeerderdemeninggeldtdatdemiddelennietvoldoendezijn.Inhetbijzonderhetpool-systeemvoordenoodopvangistebeperkt:enkeldewintermaandenzijngedekt.Boven-dienheeftderegeringbenadruktdatookalbestaatditsysteem,debetrokkenentochnogaltijdDenemarkenmoetenverlaten.

Inzakedegezondheidszorgwordtvanophetregionaleniveauopgemerktdaterbijniet-acutemedischebehandelingvertragingkanoplopenomdaterdiscussieszijnoverwiedekostenuiteindelijkzaldragen.EenzelfdeprobleemontstaatbijtoepassingvandeServiceAct,waarbijmoetwordenuitgemaaktwelkegemeenteuiteindelijkonderhoudsverplich-tingenheeft.


Ookdeoverlappingvanstatutenkanproblemengeven.Zozijngehuwdepersonentenlastevanhunechtgenoot/genoteenvallenzijnietonderdeonderhoudsplichtvandeImmigratiedienstenverblijvenzijnietinhetopvangcentrum.Hetkomtechtervoordatdepartnerdieonderhoudsplichtnietkannakomen,waardooreenberoepmoetwordengedaanopderegulieremedischezorgverstrekking.Hetverschilininterpretatieoverlegaalverblijfentoegangtotderegulierezorgverstrek-king,isalsproblematischaangemerktvoorwatbetreftpersonendiewordengedoogd(omwillevanhetrefoulementverbodnietverwijderbareafgewezenasielzoekersdiezelfgeenstappennemenomtevertrekken).Decentraleoverheidlijkt,narecenteverstren-gingenvandeverblijfswetgeving,zulkverblijfalsnietwettigtebeschouwen;debetrok-kenewordtopgenomenineenvertrekcentrum,meteenbeperkingvandesocialevoor-zieningentotgevolg.

Omaandetekortkomingenvanregulieremedischezorgverstrekkingaanillegalever-blijfshoudersteverhelpen,wordenplannenontwikkeldomlangsnon-gouvernementelewegmedischefaciliteitenuittebouwen.Dezetekortkomingenhangensamenmetdeonduidelijkheiddiebestaatoverwatonderacutedringendemedischevoorzieningenkanwordenbegrepen;deinterpretatiesoverditbegriplopenuiteen.

Uitgeprocedeerdeasielzoekershebbenduidelijkminderrechtenwanneerzijweigerenmeetewerkenaanhunvertrek.Ditkanwordengesanctioneerddooreenverminderingvandebijstand.Pasbijhethernemenvandemedewerking,wordendezerechtenhersteld.

Erwordtvoldoendeaandachtbesteedaankwetsbaregroepen(kinderen,vrouwenenziekepersonen)endringendeomstandigheden.Indiecontextwordendegespeciali-seerdecentravoorvrouwen,niet-begeleideminderjarigenenziekenvermeld.Doordetraagheidvanproceduresmerkensommigenechteropdatdegelijkebehandelingvanminderjarigekinderenvertragingkanoplopen.Personendiemoeilijkhedenondervindenbijhetvertrek,bijvoorbeeldomdatzijnietdenodigereisdocumentenkunnenbekomen,blijvenondersteunddoordeImmigratiedienst.

6.3 Frankrijk IntheorieverzekertFrankrijkopvangaanasielzoekersennoodopvangaanafgewezenasielzoekersenanderevreemdelingeninillegaalverblijf.Dochindepraktijkwordtdieopvangnietgegarandeerd.

Hethuisvestingsprobleemvanonrechtmatigofillegaalverblijvendemigrantenwordtalsproblematischaangemerkt.Detoegangtotdeprivatemarktis,wegensdehogehuurprij-zenmoeilijk.Hetenigealternatiefiseenberoepdoenopnoodopvangindecentra.

Indepraktijkisditdoordeoverbevolkingvandecentranietevident.Decentrazijnnietvoorzienopinstroomvangrotegroepenvanonrechtmatigverblijvendepersonen.Bovendienkrijgenzijeveneensverblijfsaanvragenvanpersonendieeigenlijknogindegewoneopvangterechtzoudenmoeten.Ookdezecentra(deCADA)zijnoverbevolkt:erzijn20.410opvangplaatsenindeCADAs,terwijlervorigjaar52.762asielaanvragenwaren.Meerdan5.000asielzoekerswachtennogoptoegangtoteenCADAenwijkendusnoodgedwongenuitnaarnoodopvangcentra.Daarkrijgenzijgeenvoorrangwanneerhunasielaanvraagprioritairbehandeldwordt.Alsgevolgdaarvanhebbenveelpersonengeentoegangtot(nood)huisvesting,inhetbijzonderindegroteagglomeratiesalsParijs,MarseilleenCalais.


Eentweedebekommernisisvoedsel.Dezenoodlijktafdoendetewordengelenigddoordedagcentraendoorlokaleliefdadigheid.

6.4 Nederland

Niettegenstaandedekoppelingvandetoegangtotopvangenverstrekkingenaanhetrechtmatigverblijf,heeftderechtspraakhieropenkelebeperkingendoorgevoerd.Aange-zienderechterdewetmoettoepassen,gebeurtditdeelsopbasisvaneeninterpretatievandebestaanderechtsregels,deelsdoorhetbuitentoepassinglatenvannationalewettelijkevoorschriftenomdatzijnietverenigbaarzijnmeteeniederverbindendebepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties(artikel94Grondwet).

Alsbelangrijkvoorbeeldvandeinterpretatiegewijzebeperkingvanhetkoppelingsbegin-selgeldtdeuitspraakvandeRaadvanStatevan28maart2007overdeuitsluitingvanonrechtmatigverblijvendevreemdelingenvandeRva-steun.IndiezaakhadhetCOAeenvraagvoordevoortzettingvandevoorzieningenopbasisvandeRva2005geweigerdomdatdeasielaanvraagdefinitiefwasverworpen.Dezoonvandebetrokkenvreemdelin-genhadernstigemedischemoeilijkheden.HoeweldebetrokkenennietmeergerechtigdwarenopvoorzieningenonderdeRva,oordeeldedeAfdelingBestuursrechtspraakdatophetCOAdewettelijkeverplichtingrustomteonderzoekenoferzeerbijzondereomstan-dighedenzijnomhetverzoektochintewilligen.Navolgenderechtspraakbetreffendedeverzoekenom(verderzettingvan)opvangverwijststeedsnaardezeuitspraak.BijgevolgkunnenzeerbijzondereomstandighedenhetRijk(inditgevalhetCOA)verplichtenomasielverstrekkingenteverlenenaanonrechtmatigverblijvendevreemdelingen.Hetbetrefthiermeestal(dochnietnoodzakelijkuitsluitend)medischeofpsychologischepro-blemendiedoordevreemdelingzelfaannemelijkmoetenwordengemaakt.

Daarnaastheeft,zoalswerdaangegeven,ookhetinternationalerechteenrolgespeeldinderechterlijkeafbakeningvandesocialebijstandaanvreemdelingen.Hetaanvoelen,vooralaandezijdevanNGO’s,isdatdergelijkeberoepengesteundopeeninternationalenormfrequenterzullenvoorkomen.Zijbeïnvloedenhetbewustzijn,oplokaalencentraalbestuursniveau,vanhetbelangvandezemensenrechten.

Hetberoepopderechteromdebestaandeopvang-enbijstandswetgevingwaarmogelijkruimerteinterpreteren,danweldebeperkingenerinwegensstrijdigheidmethetinter-nationaalrechtniettoetepassen,ishetgevolgvanderealiteitdathetgecentraliseerdeopvang-enterugkeerbeleidernietinslaagtomonwettigverblijvendepersonentedoenterugkerennaarhunlandvanherkomst.Indatgecentraliseerdemodelwordtervanuit-gegaandatbinnendeglobalevertrektermijnvan16wekenindeasielcentraenaanvul-lenddevrijheidsbeperkendelocatie,vreemdelingenzonderwettigverblijfNederlandverlaten.Zelfsvoorwiewilvertrekkenvolstaatdietermijnnietaltijd,ondermeerdooradministratievemoeilijkhedenomdeterugkeerdocumenteninordetekrijgen.DaarnaastisereengroepvanpersonendienietwilterugkerenendiekiestvoorillegaalverblijfinNederland.Opditvlakverschillendeopvattingenoverhoeefficiënthetgecentraliseerdeterugkeerbeleidis.Vanrijkszijdewordtaangevoerddathetonderbrengenindevrijheids-beperkendelocatie,metperspectiefvanterugkeer,bijdraagttothetbewustzijnendewilomterugtekeren.AanNGO-zijdeluidthetdathetklimaatindelocatiedaarintegendeelniettoebijdraagt.Hetiseenfeitdatpersonen,nahetdoorlopenvandevertrektermijnofzelfsvroeger,beslissenomtochinNederlandteverblijven,desnoodsindeillegaliteit.Wanneerditresulteertinsituatiesvandakloosheid,wordengemeentenmetdezerealiteitgeconfronteerdenwordenzijbijnaverplichtomtochvooroplossingentezorgen,terwijldestrekkingvanhetBestuursakkoordnetwasomdezeopvangaftebouwen.Hetisbin-


nendiecontextookdatertegenhetrijkoftegendegemeentengedingenwordeninge-spannenomtochverdercentrale,respectievelijklokalevoorzieningenteblijvenverstrek-ken.Bijdegemeentenbestaathetbesefdatzeterughoudendmoetenzijnomnoodopvangteorganiserenofviabetoelagingtefaciliteren.Gemeentendiedaartoedantochbeslissen,stellenwelvoorwaardenaandetoegang.Deaanvragermoeteenbandhebbenmetdegemeente,eenasielverledenhebbenenkansrijkzijnomeenanderestatusteverwerven.Hierdoorkomtnietiedereeninaanmerkingvoordegemeentelijkenoodopvang,dieinomvangtrouwensbeperktis(400personenvoorde80gemeentendiebinnenhetINLIA-netwerkopereren).Binnendieopvangwordtdanweeraandetoekomstperspectievenvandebetrokkenengewerkt(andereverblijfsstatusofterugkeer),wateenterugvalindeillegaliteitsterkzoureduceren.


7 Conclusies

7.1 Een proeve van modelmatige benadering

DevergelijkingvandeBelgische,Deense,FranseenNederlandsepraktijkinzakeopvangenbijstandlaattoeomtoteenmodelmatigeanalysetekomen.

Devierlandenhebbengemeendatdetoegangtotde(meeste)regulieresocialevoordelen(bestaansminimum,werknemersuitkeringen,materiëlebijstand,premies,…)ergekop-peldisaanhetlegaleverblijf.Wanneerhetverblijfillegaalisgeworden,moetdebetrok-kenevertrekkenenzalhijofzijgeentoegangkrijgentotdievoordelenenoptermijnookdereedsgenotenopvangofbijstandzalbeëindigdzien.Dewijzeenhetmomentwaaropditgebeurt,verschiltevenwel.

HetDeensemodelkanwordenomschrevenalseenzorgplichtmodel:deDeenseimmi-gratiedienstheeftdeverantwoordelijkheidomopvangteblijvenverstrekkenzolangdepersoon,diegeenverblijfsvergunningheeftofkrijgt,ophetDeensegrondgebiedver-blijft.Deopvangenbijstandwordenerdoordecentraleoverheidverstrekt.Deopvang-voorzieningenwordengemoduleerdinfunctievandestandvanhetverblijfsdossierenvandebereidwilligheidtotvertrek:wieindeprocedureis,krijgtmeerdanwiemoetver-trekken;wiemeewerktaanhetvertrek,krijgtmeerdanwieweigert.Opdiemaniertrachtmendevreemdelingteovertuigenomdaadwerkelijktevertrekken.Buitendecentraleopvangbestaatergeenalternatiefofficieelopvangnetwerkenkunnengeenmiddelenwordenverworvendiehetverblijfsperspectiefkunnenverlengen,zoluidtdeboodschap.HetDeensestelselbiedthetvoordeeldatdiscussiesoverdeduurvandeverstrekkingenendealternatievennaeeneventuelebeëindiging,wordenvermeden.Deopvangenbij-standblijvenimmersgegarandeerdtotaanhetvertrek.

HetFranse,NederlandseenBelgischemodelhebbengemeen(enverschillenvanhetDeensemodel)datopeenbepaaldogenblikdesteunverleningwordtstopgezet.Ditgebeurteveneensvanuiteenbetrachtingomdebetrokkenenertoeaantezettenomeffec-tieftevertrekken:hetontzeggenvansteunzoudandestimulusvoorhetvertrekmoetenzijn.Ditstemtnietovereenmetderealiteitdieleertdaternogsituatieszijnwaarindebetrokkenenietkanofnietwilvertrekkenenhulpbehoevendkomtaankloppenbijdeoverheid.

HetNederlandsemodelgaathetstrengstemetdezesituatiesomenhoudtsterkvastaaneentheoretischvertrektrajectwaarbinnennogsteunwordtverleend.Nadatvertrektra-jectgeldthetkoppelingsbeginselenleidthetillegaleverblijftothetwegvallenvandeuitkeringen.BinnendebestudeerdelandenkanmenzeggendathetNederlandsemodelhetverststaatverwijderdvanhetDeense.DezorgplichtdieNederlandopzichneemtisimmersbeperkt,zowelinpersoneelalsintemporeelperspectief.Deasielverstrekkingenzijnbeperkttotasielzoekers;deaanvragersvanregulierestatus,alsookpersonenmetille-gaalverblijfzullenslechtsuitzonderlijkinaanmerkingkomenvoordezeverstrekkingen:bijmedischeovermachtofmedischeverblijfsaanvraagen,onderinvloedvanderecht-spraak,bijaanwezigheidvanminderjarigekinderen.Ookindetijdzijndeverstrekkingenbeperkttotdeinitiëlevertrektermijnenhetdaaropvolgendeverblijfdesgevallendindevrijheidsbeperkendelocatie.Nadienwordtdesteun,alvastvolgensdelettervanderegel-geving,stopgezet.Dezorgplichtverschuiftdaninderichtingvaneenverantwoordelijk-heidsplichtvoordebetrokkenezelfomNederlandteverlaten.Ofditinwerkelijkheidook


mogelijkis,isgeenbekommernisvanderegelgeving,waardoorspanningenontstaanmetderealiteitvanpersonendienietmeersteungerechtigdzijnmaartochnogsteunbehoeftiginNederlandverblijven.Hieraanwordtgeremedieerddoorhetoptredenvanlokaleover-heden–maardatissindshetBestuursakkoordonwenselijk–endoorrechterlijkeinter-ventiesdiedevoorzieningentochweerbeschikbaarmakenvoorkwetsbarepersonen,deelsviaeenruimeinterpretatie(gebruikvandenotievanschrijnendheidindewetge-ving),deelsviadetoepassingvaninternationalemensenrechten.

TussenbeidemodelleninbevindenzichhetFranseenhetBelgischemodel.

HetFransemodelheeftmethetNederlandsegemeendathetdevoorzieningenookindetijdennaarpersonenbeperkthoudt:enkelasielzoekers–endannognietzijdieeenDublinclaimhebbenofindeverkorteprocedurezitten–zulleninaanmerkingkomenvoordeopvang,enditvoordeduurvandeasielprocedurezelf,zonderdeberoepspro-cedure(behoudenshumanitairegevallenwaarindividueletoestemmingtotverlengingwordtgegeven).ZobekekenisdeFranseasielopvangvoorex-asielzoekerszelfsbeperk-terdandeNederlandse.TochneigthetFransemodelmeerdanhetNederlandsenaarhetDeensezorgplichtmodel.Vanuiteenconstitutionelebeschermingsgedachtevanhetrechtophuisvesting,biedtFrankrijkdemogelijkheidom,ongeachtdeverblijfsstatusvaneenpersoon,gebruiktemakenvandenoodopvangvoordaklozen(dag-enavondopvang).Dezenoodopvangisgerichtopeenruimeregroepdanenkelhulpbehoevendeimmi-granten.Opdezewijzewordt,alvastintheorie,eenvormvancontinuezorgverstrekkinggegarandeerd.Indepraktijkblijktechterdatdeopvangfaciliteiten,zowelvoorasielzoe-kersalsvoordaklozen,overbezetzijn.Opvangplaatsenwordendoormiddelvanpriori-teitenverdeeld,waardoorinhetbeschermingsmodelvoornamelijkillegaalverblijvendevreemdelingenindekoublijvenstaanbijgebrekaanopvangfaciliteiten.Ditheeftdanindepraktijk,zoalsinNederland,toegeleiddatinenkelegemeentenlokaleopvangisgeor-ganiseerd,voornamelijkinhetnoordwestenvanhetland.IntegenstellingtotNederlandheeftdatgeleidtotkrachtmetingentussengemeentenendevertegenwoordigingvanhetcentralebestuur(deprefect),diedebevoegdheidheeftomgemeentelijkehandelingenongedaantemaken.Delokaleopvang,terremediëringvandefalendecentraleopvang,isinFrankrijkminderwijdverspreiddaninNederland.

HetBelgischemodel,tenslotte,heeftmetNederlandenFrankrijkgemeendatookdaardeverstrekkingenaanafgewezenasielzoekersenillegaalverblijvendepersoneneeneindekennen.Deverstrekkingenwordenereveneensgecentraliseerdgeorganiseerdineenopvangstructuur,waarbijderolvandelokalebesturenmarginaalis.Ookhierisindepraktijkgeblekendatdezeintijdenomvangbeperktesteunverleningnietbeantwoorddeaandereëlenodeneneisenvanafgewezenasielzoekersofillegaalverblijvendepersonen.DeactueletendensinNederlandomindatgevaleenberoeptedoenopderechteromtochverstrekkingenaftedwingen,heeftzichinBelgiëalvroegeringezet.Zoweluitspra-kenvandeinsocialeaangelegenhedengespecialiseerdearbeidsrechtbanken,diesteun-beperkingenstrijdigvondenmetinternationalerechtsnormen,alsdeuitsprakenvanhetGrondwettelijkHof,hebbengeleidtoteenuitbreidingvandesteunverleningdienadienookindewetgevingisgeformaliseerd.Deopvangvoorasielzoekersindeprocedurewerddoordiversewetswijzigingenuitgebreidtotanderecategorieënvreemdelingen:uitge-procedeerdeasielzoekersdienietverwijderbaarzijnommedischeoftechnischeredenen;uitgeprocedeerdeasielzoekersmetfamilieledenindeopvangofmeteenBelgischkind;gezinnenmetminderjarigekinderendiehulpbehoevendzijn;zwangereuitgeprocedeerdeasielzoeksters;gezinnendiehetschooljaarafwachten;uitgeprocedeerdeasielzoekersmeteenaanvraagmedischverblijf.HetBelgischemodelkanwordenbestempeldalseenpragmatischgegroeidverzorgings-modelvoorasielzoekersen,onderinvloedvandemensenrechten,bepaaldecategorieën


vreemdelingendienietkunnenwordenverwijderdenverdersteunmoetenkrijgen.Hier-doorschuifthetBelgischemodelmeeropinderichtingvanhetDeensezorgplichtmodel.Ditgebeurtdoorrechterlijketussenkomstendienadiendoordewetgeverzijnbekrach-tigd;doordiebekrachtiginglijktBelgiëeenstapverdertestaandanNederlandal.NetzoalsdatvoorFrankrijkgeldt,moethiertochwordenopgemerktdatindepraktijkdewettelijkgewaarborgdebeschermingnietsteedswordtgerealiseerd.Deoverbezettingvandefederaleopvangstructuurheeftertoegeleiddatnietiedereendeopvangkonkrij-gen.Ditwerdenwordtgeremedieerddooropvanginhotelsenvoormaligelegerkazer-nesendoordedoorverwijzingnaarhetlokaleniveauvoordetoepassingvandereguliereopvang.HetBelgischemodelisdanweerbeperkterdanhetFransedoordatergeenalgemeengewaarborgdrechtopnoodopvangbestaatvoorpersonendieillegaalinhetlandver-blijven.Wieniettotdeeerderaangehaaldecategorieënmetrechtopruimerebijstandbehoort,beschiktinBelgiënietmeerovereensystematischgeorganiseerdeopvang,maarzalzichmoetenbehelpenmetlokaleofad hocinitiatieven,vaakopprivé-initiatief.Lokalebesturenzijnenkelgehoudentothetverlenenvandringendemedischehulp.Zijkunnenvrijwilligookruimerehulpofopvangbieden,maardoordatdienietwordtterugbetaalddoordefederaleoverheid(terwijldatwelhetgevalisvoordringendemedischehulp),komtditmaarsporadischvoor.

AlsbesluitkanwordengestelddathetNederlandseopvang-enbijstandbeleidvandevierbestudeerdelandenhetmeestbeperkteis.Hetgaatuitvaneenindetijdbeperktezorg-plicht,gevolgddooreenverondersteldeverantwoordereactievandeafgewezenasielzoe-kerofonrechtmatigverblijvendevreemdelingomtevertrekken.Deblindetoepassingvanditmodelbotst,zoalsdeervaringeninFrankrijkenBelgiëookaantonen,opdereali-teiten,inbepaaldeomstandighedenwaarzwakkereofkwetsbarepersonen(ziekte,leef-tijd)zijnbetrokken,opinternationaalbeschermdemensenrechten.Ditkomttotuitinginrechtszakenwaaropbasisvaneenbelangenafwegingtoteentochruimerebeschermingvandievreemdelingenwordtbesloten.DevertaalomslagdaarvannaarderegelgevinglijktinNederlandmindervertestaandaninBelgië.

7.2 De rol van de lokale actoren

Devierlandenhebbengemeenschappelijkdatderolvandelokalebesturenindeopvangvanonrechtmatigeverblijfhouders,inbeginselbeperktis.VoorDenemarken,BelgiëenFrankrijkgeldtdatenkelinuitzonderlijkeomstandighedenvanhoogdringendheid,diemeestalmetmedischezorgverstrekkingtemakenhebben,eentussenkomstophetlokalebestuursniveaukannodigzijn.InNederlandwordtdeopvangophetlokaleniveaugeachtonbestaandetezijn.

Ookhierisereenspanningsveldmetderealiteit.ZoalshetNederlandsevoorbeeldaan-geeftblijvensommigepersonenophetgrondgebied,niettegenstaandedeafwezigheidvaneenverblijfsrecht.InDenemarkenwordtdituiteraardopgevangendoordeverderezorgplichtvandeImmigratiedienst.InBelgiëzalvoornamelijkdeuitgebreidecentraleopvangdoorFedasilvooreenaantalcategorieënvanvreemdelingeneenoplossingbie-den,indevormvanopvang.Doordeaanhoudendeinstroomvannieuweasielzoekers,zijndefederaleopvangstructurenverzadigd.OptermijnkanditaanleidinggeventoteenconfrontatievangemeentenmethulpbehoevendevreemdelingenenvorderingentegenOCMWsomdezepersonentochooksteunteverlenen,vergelijkbaarmetdeNederlandsesituatie.InFrankrijk,daarentegen,lijkendelokalebesturenslechtsinbepaalderegio’sdrukteondervinden,waarbijhetaanhoudenvanhetcentralemigratiebeleid,onderdrukvandeprefecten,tochdeoverhandlijkttehalen.


Ditspanningsveldroepttweevragenop.Eeneerstevraagbetreftdehoudbaarheidvaneensysteemwaarbijlokalebesturenwordengeconfronteerdmeteenrealiteitdieerbin-nendecentralebeleidslogicanietmeerzoumogenzijn:personenzonderrechtmatigver-blijfdienietvertrekken.VoorNederlanddoetditdevraagrijzenofhetcentralebeleidsni-veaunietnaarDeensenBelgischmodelmoeterkennendatsommigevreemdelingennietkunnenofwillenvertrekken.DediscussieshieroverbestaanenzijnreedsgevoerdnaaraanleidingvandemotieSpekmanrondmedischebeletselsvoorvertrekdooruitgepro-cedeerden.Devreesdatevenwelruimerecriterianietvoldoende“filterbaar”zijn,blijktechtervrijgroottezijn.UithetBelgischevoorbeeldkanechterwordengeleerddathettochmogelijkisomgroepennadertedefiniëren.EventueelkanhetgroeiendecorpusaanNederlandserechtspraakdaarbijeeninspiratiebronzijn.

Eentweedevraag,indeveronderstellingdaterdaneenopeningkankomennaareenbeschermingvoorbepaaldecategorieënvanonrechtmatigeverblijfshouders,zalvanbudgettaireaardzijn.Moetdezeopvangtenlastekomenvanhetlokalebestuursniveau,ofbehoortdittothetcentralemigratiebeleid,naarhetvoorbeeldvanDenemarkenwaardecentraleoverheiddelastendraagt.DeDeenseenBelgischepraktijkwijzenuitdateenstelselvanterugvorderingenvanhetcentraleniveaueenbestuurlijkebelastingbetekentenaanleidingkangeventotwrevelvangemeentenenmogelijkseenbeperkterebereid-heidtothetverlenenvansteun.Maaranderzijdslijktdeallocatievandekostenbijhetbeleidsniveaudatuiteindelijkverantwoordelijkheiddraagtvoorhetmigratiebeleid,weleennoodzaaktezijnomlokalebesturenteovertuigenmeetewerkenineenmeeruit-gebreideopvangverleningoplokaalniveau.Zonietzalditbeleidspaaklopen,zoalseenvoorbeelduithetFransemodelaantoont:deregio’sstaanerinvoordeopvangvanmin-derjarigeninillegaalverblijf,maarbeschikkennietovervoldoendemiddelendaartoe.

Daarbijlijktoverlegtussendebestuursniveausbelangrijktezijn.DitoverlegmodelisinNederland,inhetkadervanhetvertrekbeleid,nietonbekend.OokFrankrijkkentzijnSystèmes Intégrés d’Information et d’Orientationvoordenoodopvang.

7.3 De rol van de mensenrechten en de rechter

Tussendevierlandenbestaatereenonderscheidwanneerhetgaatomderolvanderech-terendemensenrechten.

InDenemarkenisernauwelijksrechtspraakoverdeverenigbaarheidvanhetDeenseopvangbeleidmetmensenrechtennormen.Ditwordttevensgeïllustreerddoordeafwe-zigheidvaneengespecialiseerdeadvocatuurindezematerie.Hetfeitdatereenzorgplichtistotaanhetvertrek,kanhiervooreenverklaringzijn.

HetFransebeeldisgelijkaardig:erisrelatiefweinigdiscussieendemeestelokalebestu-renlijkengezagsgetrouwhetcentralebeleidnatelevenentoetepassen.Hetvertrouwendatdeaanwezigenoodopvangvoordaklozeneenoplossingbiedenzal,lijktdediscussievaaktebeëindigen.Problemendoenzichdanookmindervoorophetconceptueleniveauoverdevraagwiemaaktaanspraakopwelkesteunverlening,omdatdezesteunisvoor-zienindewetgeving.Problematischisveeleerhetgebrekaanrealisatieindepraktijkdoorgebrekaanmiddelen.

HetlevendigemensenrechtendebatinBelgiëenNederlandstaatdaarmeeinsterkcon-trast.InBelgiëspeeltzekerhetGrondwettelijkHof,datwettenmagtoetsenenvernie-tigenofongrondwettigverklarenbijstrijdigheidmetdegrondrechtenindeConstitutie


maarook,viahetgelijkheidsbeginselkantoetsenaaninternationalegrondrechtennor-men,eendeterminerenderolindeuitbreidingvandeopvangbescherming,eerstnaarminderjarigekinderen,vervolgensnaarhungezinsleden.EenzelfdeevolutielijktinNederlandaandegangtezijn,doormiddelvandetoetsingaaninternationalenormenensanctioneringvanwetgevingoftoepassingenvanwetgevingdiestrijdigzijnmetdenormenvanmenswaardigheidindieinternationalenormen.DerechterisindeLageLandeneenbijkomendeactorinhetdebatrondopvangenbij-standaanonrechtmatigverblijvendepersonen.

Drieinstrumentenspelendaarineenbelangrijkerol:hetEVRM(verbodopmensont-erendebehandelingenrechtopgezins-enprivé-leven),hetIVRK(hetbelangvanhetkindenrechtopmenswaardigbestaanenhuisvesting)enhetESHenIVESCR.Zekervoorkwetsbaregroepenalsziekehulpbehoevendepersonen(voorwiedringendemedi-schehulpoverigensinallelandensteedswordtgewaarborgd,hetenigepuntvanvol-ledigeovereenkomsttussendevierlanden),alleenstaandevrouwenmetkinderenenminderjarigekinderen,draaitdebelangenafwegingtussendestaatenhetindividu,steedsvakerinhetvoordeelvandielaatsteuit.Zoalseerderalaangehaald,heeftditinBelgiëeenvertalinginderegelgevingverkregen,terwijlditinNederland(nog)niethetgevalis.


b i j l ag e 2

Begrippenlijst

Debegrippendieinditadvieswordengehanteerd,zijnalsvolgtgedefinieerd:• Nietrechtmatigverblijvendevreemdelingen:vreemdelingenzondergeldigeverblijfs-

titel.• Nietrechthebbenden:rechtmatigverblijvendevreemdelingdieisuitgeslotenvan

voorzieningen.Dezevreemdelingenhebbenrechtmatigverblijfinafwachtingvaneenbeslissingophunaanvraagvooreenverblijfsvergunningregulierofasiel(metuitzonderingvanasielzoekersdieinafwachtingzijnvaneenbeslissingopeeneersteasielaanvraag)133ofhebbenuitstelvanvertrek.

• Uitgeprocedeerdevreemdeling:vreemdelingmeteenasiel-ofreguliereachtergronddieeenverblijfsprocedureheeftdoorlopenmeteenvoorhemnegatieveuitkomst.Hijheeftgeenproceduremeerlopenenheeftinderegeleenverplichtingterugtekerennaarhetlandvanherkomst.

• Koppelingsbeginsel:beginseldattengrondslagligtaandeKoppelingswet;hetrechtopvoorzieningenisafhankelijkvandeverblijfsrechtelijkepositievandevreemde-ling.Bijniet-rechtmatigverblijfbestaatgeenrechtopvoorzieningen(vaakwelrechtopmedischnoodzakelijkhulp).

• Opvang:hetonderbrengenenbiedenvanondersteuning.• Asielopvang:opvangspecifiekgerichtopasielzoekers.• Centraleopvang:dooreencentraaloverheidsorgaanaangebodenopvang.• Decentraleopvang:opvangdiewordtaangebodendooreendecentraaloverheidsor-

gaan.• Noodopvang:opvangvanvreemdelingendiedaaropgrondvandenationalewet-

enregelgevinggeenrechtophebben.Eenonderscheidkanwordengemaakttussennoodopvanggeboden(of(deels)gefinancierd)doorlokaleoverhedenennoodopvanggebodendoorparticulieren,NGO’sofkerkelijkeinstanties.

• Maatschappelijkeopvang:doorde(centraleoflokale)overheidgebodenopvangaanzorgbehoevenden.

• Medischeopvang:opvangdiewordtgebodenaanpersonendieintramuralezorgont-vangen.

• Voorziening:eenmaatregel,middelomineenbehoeftetevoorzien.• Verstrekking:verschaffingvaneenfinanciëletoelageofdienst.• Bijstand:voorziening(financieelofinnatura)omindealgemeennoodzakelijkekos-

tenvanhetbestaan(algemenebijstand)endeuitbijzondereomstandighedenvoort-vloeiendenoodzakelijkekostenvanhetbestaan(bijzonderebijstand)tevoorzien.

• Asielzoekers-uitkering:uitkeringdieasielzoekersontvangendieineenopvangvoor-zieningvandecentraleoverheidverblijven.

• Anderevangnet-uitkering:basisvoorziening,andersdanbijstandenasielzoekers-uitkering.

• WetMaatschappelijkeOndersteuning(Wmo):Nederlandsewetdiegemeenteneenzorgtaakgeeftvoorhetaanbiedenvanvormenvanmaatschappelijkeopvang,bij-voorbeelddaklozenopvang.

• Basisvoorzieningen:voorzieningendiedienenalsvangnetzodatdeinwonersvan

133 DezecategorieheeftnamelijkopgrondvandeOpvangrichtlijnendeRegelingverstrekkingenasielzoekersenanderecategorieënvreemdelingen(Rva)rechtopopvangenverstrekkingen.


eenbepaaldlandnietondereensociaalminimumgeraken.Hetkangaanomdiversemanierenvanondersteuning,metnameomopvangenfinanciëleuitkeringen.

• OCMW:OpenbaarCentrumvoorMaatschappelijkWelzijn.InBelgiëgevestigdegemeentelijkeorganisatiesdiehulp-endienstverlengingbiedenaanpersonenmetspecifiekeproblemenophetvlakvanzelfredzaamheid.


b i j l ag e 3

Relevante artikelen uit Vw 2000, Rva en Rvb

Artikel8Vw2000bepaaltdateenvreemdelinguitsluitendrechtmatiginNederlandver-blijft:opgrondvaneenverblijfsvergunningregulierofasielvoor(on)bepaaldetijd(a-d);• alsgemeenschapsonderdaan(e);• inafwachtingvandebeslissingopeenaanvraagvooreenverblijfsvergunning(regu-

lierofasiel),terwijluitzettingopgrondvandewetofeenrechterlijkebeslissingach-terwegemoetblijven(f,g);

• inafwachtingvandebeslissingopeenbezwaar-ofberoepschrift,terwijluitzettingopgrondvandewetofeenrechterlijkebeslissingachterwegemoetblijven(h);

• gedurendedevrijetermijn(i);• tegendeuitzettingbeletselsbestaanalsbedoeldinartikel64Vw2000(gezondheids-

toestand),(j);• gedurendedeperiodewaarindevreemdelingindegelegenheidwordtgesteldaan-

giftetedoenvanmensenhandel(k);• indienhijrechtenontleendaanhetAssociatiebesluit1/80vandeAssociatieraad

EEG/Turkije(l);• inafwachtingvandeindieningvaneenasielaanvraag,voorzoverhijtekennenheeft

gegeveneendergelijkeaanvraagintewillendienenendaartoeeentermijnisgesteld(m).

Deaanasielzoekersmeteeneersteaanvraaggelijkgesteldevreemdelingenwordeninarti-kel3.3vandeRegeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Rva)omschrevenenbestaanuit:• devreemdelingwiensasielaanvraagbinnendeprocedureophetACisafgewezenen

tenaanzienvanwieeenverzoektothettreffenvaneenvoorlopigevoorzieningomdebehandelingvanhet(hoger)beroepschriftinNederlandtemogenafwachten,istoegewezen(a);

• eenalleenstaandeminderjarigevreemdeling(amv)wiensasielaanvraagbinnendeAC-procedureisafgewezen(b);

• devreemdelingaanwieeenvergunningisverleendendiealindecentraleopvangverblijftinafwachtingvanhetbetrekkenvanwoonruimteineengemeente(c);

• devreemdelingdieeenaanvraagomgezinsherenigingheeftingediendmeteenasiel-zoekerdieopvangwordtgeboden(d);

• devreemdelingdienietineenopvangvoorzieningverblijftendieinhetbezitwordtgesteldvaneenasielvergunningvoorbepaaldetijdofeenasielgerelateerdeverblijfs-vergunning,vanafhetmomentdaaroppassendehuisvestingbuitendeopvangvoor-zieningwordtgevonden(e);

• devreemdelingdieopgrondvanartikel64Vw2000(gezondheidstoestand)nietuitzetbaaris(f);

• devreemdelingdierechtmatiginNederlandverblijftopgrondvanartikel8subfofhendiezichfeitelijkindezelfdesituatiebevindtalsbedoeldinartikel64vw2000(g);

• devreemdelingdietoteencategoriebehoorttenaanzienwaarvandeministerheeftbeslotendatverstrekkingennietwordenbeëindigd(h);

• devreemdelingtenaanzienvanwieuitzettingachterwegeblijftopgrondvanderichtlijntijdelijkebescherming(i);


• devreemdelingaanwiebinnendeAC-procedureeenasielvergunningwordtverleend(j);

• deuitgenodigdevluchteling(k);• devreemdelingwiensasielaanvraagisafgewezenendierechtmatigverblijfheeft

opgrondvanartikel8subhVw2000opgrondvaneen‘interimmeasure’waarinisbepaalddathijvooralsnognietmagwordenuitgezet(l).

• deuitgeprocedeerdeasielzoekeraanwieeenreguliereverblijfsvergunning‘voorhetondergaanvanmedischebehandeling’of‘vanwegemedischenoodsituatie’isver-leendopbasisvanvoorafgaandaandeaanvraagovergelegdecompleteenactuelemedischegegevens(m);

• deuitgeprocedeerdeasielzoekermetrechtmatigverblijfalsbedoeldinartikel8,aan-hefenonderh,vandeVreemdelingenwet2000,dievoorafgaandaandeaanvraagomverblijfopmedischegrondenzijncompleteenactuelemedischegegevensheeftovergelegd(n);

• devreemdelingdierechtmatigverblijfheeftopgrondvanartikel8,onderm,vandeVreemdelingenwet2000(o).

DeregulierevreemdelingendieeenberoepkunnendoenopdeRvbwordeninartikel2vandeRegeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen(Rvb)omschrevenenbestaanuit:• vermoedelijkeslachtoffersvanmensenhandeldiezichberadenophetdoenvanaan-

gifte;• getuigen/aangeversdieaangiftevanmensenhandelhebbengedaanenvanwiede

aanwezigheidinNederlandinverbandmethetopsporings-envervolgingsonderzoeknoodzakelijkwordtgeacht;

• personendieinhetkadervangezinshereniging/gezinsvormingeenverblijfsvergun-ninghebbenaangevraagdendiedebeslissingopdieaanvraaginNederlandmogenafwachten;

• ex-asielzoekersofweldepersonendieinaansluitingopofnaasteenasielaanvraag,vanvoor1juli1998,eenverblijfsvergunninghebbenaangevraagdendieopgrondvandeKoppelingswetgeenaanspraakmeerkunnenmakenopeenuitkeringinge-volgedeAlgemenebijstandswet(nuWetwerkenbijstand);

• minderjarigekinderen(indeleeftijdvan0tot18jaar)dierechtmatiginNederlandverblijvenenvanwiedeoudersofwettelijkevertegenwoordigeropgeenenkelemanieraanbestaansmiddelenkunnenkomen;

• personendieeenverblijfsvergunninghebbenaangevraagdopgrondvaneergerela-teerdgeweldendieverblijvenineenNederlandseinstellingvoorvrouwenopvang.vermoedelijkeslachtoffersvanmensenhandeldiegeenaangiftedoen(buitendeB9-procedure)endieverblijvenineenNederlandseinstellingvoorvrouwenopvang,zoalsbedoeldindeWetmaatschappelijkeondersteuning(staatsblad2006,no.351);

• personendieeenverblijfsvergunninghebbenaangevraagdopgrondvanhuiselijkgeweldendieverblijvenineenNederlandseinstellingvoorvrouwenopvang,zoalsbedoeldindeWetmaatschappelijkeondersteuning(staatsblad2006,no.351);

• personendieinverbandmetmensenhandel,eergerelateerdgeweldofhuiselijkgeweldineenNederlandseinstellingvoorvrouwenopvang,zoalsbedoeldindeWetmaatschappelijkeondersteuning(staatsblad2006,no.351)verblijvenendiehiertelandeverblijfhoudenopgrondvaneenbijzonderegeprivilegieerdestatus,danwelalsgemeenschapsonderdaangedurendedeperiodevandriemaandennainreisrechtma-tigverblijfhebbenopgrondvanartikel6,eerstelid,vandeRichtlijn2004/38EGenartikel8,ondere,vandeVreemdelingwet2000.


b i j l ag e 4

Literatuuroverzicht

ACVZ(2003),Kinderen en de asielpraktijk. De positie van het kind voor, tijdens en na de asielprocedure – tegen de achtergrond van het internationaal recht,DenHaag:Adviescom-missievoorVreemdelingenzaken(ACVZ)www.acvz.org/publicaties/Advies-ACVZ-NR5-2003.pdf

ACVZ(2011),Om het maatschappelijk belang. Advies over het betrekken van het lokale bestuur en de lokale gemeenschap bij de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid,DenHaag:AdviescommissievoorVreemdelingenzaken(ACVZ)www.acvz.org/publicaties/Advies-ACVZ-NR33-2011.pdf

Boeles,P.(2008),‘Basisrechtenvanillegalen’,Migrantenrecht,p.338.

Buyse,A.(2010),‘Kinderenindekou.Gebrekaanonderdaksgarantieminderjarigeillega-lenschendtESH’,NJCM-Bulletin,p.205-219.

Cardol,Goos(2007),‘DebetekenisvanhetInternationaleVerdraginzakedeRechtenvanhetKindvoorgezinshereniging’,Migrantenrecht,p.37-43.

CommissievandeEuropeseGemeenschappen(2007),Verslag over de toepassing van Richtlijn 2003/9/EG van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten,Brussel:EuropeseCommissie,COM(2007)745definitiefeur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0745:FIN:NL:PDF

Dijk,D.J.van(voorz.)(1998),Advies inzake het ‘niet-meewerkcriterium’ bij de beëindiging van de opvang van rechtmatig verwijderbare asielzoekers,Adviescommissiemetbetrek-kingtothet“meewerkcriterium”bijdebeëindigingvanverstrekkingenconformdeRege-lingOpvangAsielzoekersvanuitgeprocedeerdeasielzoekers(CieVanDijk).

DT&V(2011),Leidraad Terugkeer & Vertrek,DenHaag:DienstTerugkeer&Vertrek(DT&V).

Eurasylum(2011),Opvang van en bijstandverlening aan niet rechtmatig verblijvende en rechtmatig verblijvende, maar nog niet toegelaten vreemdelingen in België, Denemarken, Frankrijk en Nederland.Syntheseverslagenconclusies,Eurasylum.

Fischer,P.(2010),‘ReactieopartikelSlingenberginA&MRnr.2’,A&MR,p.167.

Forder,C.(2009),‘Tweederangsfamilie-engezinslevenvreemdelingkannietdoordeEVRM-beugel’,NJB,p.1823-1826.

FRA(2011),Fundamental rights of migrants in an irregular situation in the European Union,EuropeanUnionAgencyforFundamentalRights(FRA)fra.europa.eu/fraWebsite/research/publications/publications_per_year/2011/pub-migrants-in-an-irregular-situation_en.htm


Franssen,K.(2007),‘DeOpvangrichtlijn’,NAV,p.404-415.

Kapuy,K.(2009),‘Beschermingvoorillegalemigranten?Internationalemensenrechten-verdragenensocialezekerheid’,Migrantenrecht,p.246-251.

Minderhoud,P.(2009),‘Socialezekerheidsrechtenvanderdelanders.OntwikkelingeninEU-wetgevingendejurisprudentievanhetEuropeseHofvoordeRechtenvandeMens’,Migrantenrecht,p.239-245.

NJCM(2009),Joint parallel report to the combined Fourth and Fifth Periodic report of the Netherlands on the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights,28oktober2009,NederlandsJuristenComitévoordeMensenrechten(NJCM)www.njcm.nl/site/uploads/download/351

Pluymen,M.(2008),Niet toelaten betekent uitsluiten. Een rechtssociologisch onderzoek naar de rechtvaardiging en praktijk van uitsluiting van vreemdelingen van voorzieningen,Nijmegen:BoomJuridischeUitgevers,p.231-284.

Pulles,G.J.(2011),‘OnduidelijkheidoverderechtstreeksewerkingvankernbepalingenvanhetVN-kinderrechtenverdrag’,NJB,173.

Reneman,M.(2010),‘HetHandvestvandeGrondrechtenvandeEuropeseUnie:moge-lijkebetekenisvoorhetvreemdelingenrecht’,A&MR,p.233-244.

Reneman,M.(2011),‘HetKinderrechtenverdragkrijgttanden.OverhoehetVN-Ver-draginzakedeRechtenvanhetKindviahetEU-rechtenhetEVRMbinnendringtinhetNederlandsevreemdelingenrecht’,A&MR,p.349-362.

Slingenberg,C.H.(2010),‘IllegalekinderenenhetEuropeesSociaalHandvest’,A&MR,p.81-85.

Slingenberg,C.H.(2009),‘Koppelpogingmislukt?Overonrechtmatigverblijfalsbasisvooruitsluitingvanvoorzieningen’,Migrantenrecht,p.232-238.

Spekman,H.(2011),Altijd onderdak voor kinderen. Initiatiefnota van het lid Spekman.Kamerstukken II2010/11,32566,nr.2,www.overheid.nl.

VanderWelle,I&A.Odé(2009),Omvang gemeentelijke noodopvang aan uitgeproce-deerde asielzoekers,Amsterdam:RegioplanBeleidsonderzoekwww.overheid.nl,BijlagebijKamerstukkenII2009/10,31018,nr.53.

Walther,J.(2008),‘Losgekoppeldenuitgesloten.(Illegale)vreemdelingenenoverheids-voorzieningengedurende10jaarKoppelingswet’,Migrantenrecht,p.326-330.


b i j l ag e 5

Lijst van geraadpleegde organisaties

AmsterdamsSolidariteitsKomiteeVluchtelingen/SteunpuntVluchtelingenAmsterdamFischerAdvocatenGemeenteUtrecht,afdelingZorgenWelzijnInternationaalNetwerkvanLokaleInitiatievenvoorAsielzoekersMinisterievanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties,directieMigratiebeleidMinisterievanSocialeZakenenWerkgelegenheid,directieArbeidsmarktenSociaal-Eco-nomischeAangelegenhedenRaadvanKerken,WerkgroepOpvangUitgeprocedeerdenRadboudUniversiteitNijmegen,vaksectieRechtssociologieenMigratierechtRijksuniversiteitGroningen,faculteitRechtsgeleerdheid,afdelingBestuursrechtenBestuurskundeStichtingLandelijkOngedocumenteerdenSteunpuntStichtingNieuwkomersenVluchtelingenwerkBrabantCentraalUniversiteitvanUtrecht,faculteitRecht,Economie,BestuurenOrganisatieVluchtelingenwerkMiddenNederland,Ex-AMA-TeamVluchtelingenwerkNederland,LandelijkBureau


b i j l ag e 6

Overzicht van uitgebrachte adviezen

Beleidsadviezen

2002• Vreemdelingeninbewaring(Advies2002/01)• VN-Vrouwenverdraginrelatietotdepositievanvreemdelingenvrouweninhet

Nederlandsevreemdelingenrechtenvreemdelingenbeleid(Advies2002/02)• BuitenlandsedocumentenendetoepassingvanDNA-identificatieinhetNederlandse

vreemdelingenbeleid(Advies2002/03)• BriefadviesAfschaffingdriejarenbeleid

2003• Vreemdelingenbeleidenterrorismebestrijding(Advies2003/04)• BriefadviesNederlandsvoorzitterschapEU2004• Kinderenendeasielpraktijk(Advies2003/05)

2004• Reguleringenfaciliteringvanarbeidsmigratie(Advies2004/06)• BriefadviesEenmaligebijzonderemaatregelc.a.• Voorbijdehorizonvan‘Amsterdam’(Advies2004/07)• Naaréénsnelleenzorgvuldigeasielprocedure(Advies2004/08)• InburgeringseisenalsvoorwaardevoorverblijfinNederland(Advies2004/09)• Terugkeer:deinternationaleaspecten(Advies2004/10)• VanContourennotanaarInburgeringswet(Advies2004/11)• BriefadviesMotieDittrichc.s.,alfabetiseringseisent.a.v.migrerendepartners

2005• Terugkeer:denationaleaspecten(Advies2005/12)• Tegendewilachtergebleven(Advies2005/13)• BriefadviesAanvullendevragenadviesACVZ‘Tegendewilachtergebleven’• Openbareordeenverblijfsbeëindiging(Advies2005/14)• Tothethuwelijkgedwongen(Advies2005/15)• Toelatingenverblijfvoorreligieuzedoeleinden(Advies2005/16)• BriefadviesVragenadviesACVZ‘Toelatingenverblijfvoorreligieuzedoeleinden’

2006• BriefadviesMotieDittrichc.s.,tweedeonderdeel• Terugnaarschool(Advies2006/17)• EersteHulpbijHuwelijksdwang(Advies2006/18)• Categoriaalbeschermingsbeleid,een‘noodzaak’(Advies2006/19)• Transparantentoetsbaar(advies2006/20)• BriefadviesMotieStaaij/DeVriesvrijstellingmvv-vereiste

2007• SecuurenSnel.Voorstelvooreennieuweasielprocedure(Advies2007/21)• ProfijtvanStudiemigratiebeleid.Eenadviesoverdearbeidsmarktpositievanbuiten-

landseafgestudeerden(Advies2007/22)


• BriefadviesEenstatusvoorhoogopgeleideasielzoekers?• MVV,wegermee?Voorstelvooréénprocedurevoorinreis-enverblijfsvergunning

(Advies2007/23)• Immigratieopmaat.Adviesovereennieuweopzetvoorhetregulieremigratiebeleid

(Advies2007/24)

2008• BriefadviesMedischeaspectenasiel/regulier• Legesvoor(arbeids)migratienaarNederland(Advies2008/25)• Artikel1FVluchtelingenverdraginhetNederlandsvreemdelingenbeleid

(Advies2008/26)• Nederlandmigratieland,ookin2025(g)eenprobleem(uitgaveSduUitgevers)

Nederlanderschapineenonbegrensdewereld.AdviesoverhetNederlandsebeleidinzakemeervoudigenationaliteit(Advies2008/27)

2009• BriefadviesTijdelijkeArbeidsmigratieendesamenhangmetontwikkelingssamen-

werking• Demensbeschermdendehandelbestreden.Eenadviesovereenevenwichtig

beschermingsregimevoorslachtoffersvanmensenhandel(Advies2009/28)• BriefadviesVervolgstudiecategoriaalbeschermingsbeleid• Tijdelijkearbeidsmigratie2015–2035(Advies2009/29)

2010• BriefadviesHuwelijks-engezinsmigratie• Hettopjevandeijsberg?Adviesoverhettegengaanvanidentiteits-endocument-

fraudeindevreemdelingenketen(Advies2010/30)• Regelrustvoorvreemdelingen.Eenadviesoververminderingvanregeldrukinhet

regulierevreemdelingenbeleid(Advies2010/31)• ExternalProcessing.Eenadviesoverdevoorwaardenvoorhetinbehandelingnemen

vanasielaanvragenbuitendeEuropeseUnie(Advies2010/32)

2011• BriefadviestweedenotavanwijzigingimplementatieTerugkeerrichtijn• Briefadviesoverbeleidtenaanzienvanverzoekenomvoorlopigevoorziening• Omhetmaatschappelijkbelang.Adviesoverhetbetrekkenvanhetlokalebestuuren

delokalegemeenschapbijdeuitoefeningvandediscretionairebevoegdheid(Advies2011/33)

Wetsadviezen

2002• AdviestechnischeverbeteringenenWetCOA(20maart2002)• Adviesminimumnormenverlenentijdelijkebeschermingingevalvanmassaletoe-

stroomvanontheemden,RL2001/55/EG(6november2002)

2003• Adviesaanvullingartikel26vandeOvereenkomstteruitvoeringvanhetAkkoord

vanSchengenvan14juni1985,RL2001/51/EG(15januari2003)• Adviesverlengingtijdelijkheidvanverblijfsvergunningasielvoorbepaaldetijd

(11februari2003)• Adviesvervallenvanhetdriejarenbeleid(14maart2003)


• AdviesoverhevelingtoelatingstakenregionalepolitiekorpsennaarImmigratie-enNaturalisatiedienstengemeenten(17november2003)

• Adviesinburgeringinhetbuitenland(27november2003)

2004• Adviesgezinsherenigingenenkeleandereonderwerpenbetreffendegezinshereni-

ging,gezinsvormingenopenbareorde,RL2003/86/EG(24februari2004)• Adviesvereistentoegang,OvereenkomstEG-ZwitserseBondsstaate.a.

(16maart2004)• Adviesminimumnormenverlenentijdelijkebeschermingmassaletoestroomont-

heemden,RL2001/55/EG(27april2004)• Adviesdefinitievanproces-uren(9juni2004)• Advieskennismigratie(6juli2004)• AdviesBesluitinburgeringinhetbuitenland(29december2004)

2005• AdviesWetinburgering(10maart2005)• AdviesOntwerpBesluitvideoconferentie(13juli2005)• Adviesstatuslangdurigingezetenonderdanenderdelanden,RL2003/109/EG

(13juli2005)• Advieswijzigingart.3.104,4.21eerstelid,4.25en4.29eerstelidVb2000

(8november2005)• Adviesontwerp-Visumwet(14november2005)• AdviesBesluitinburgering(24november2005)

2006• Adviesminimumnormenerkenningonderdanenderdelandenenstaatlozenals

vluchteling,RL2004/83/EG(kwalificatierichtlijn)(30maart2006)• AdviesoverreactieMinisteropontwerp-Visumwet(21juni2006)

2007• AdvieswerknemersNoordzeeinstallaties(1maart2007)• AdviesWetboekvanStrafrechtenWetboekvanStrafvorderinginverbandmetde

beëindigingvandemaatregelvanterbeschikkingstellingmetdwangverplegingdoordeMinistervanJustitie(19april2007)

• AdviesVreemdelingenbesluit2000i.v.m.minimumnormenerkenningonderdanenderdelandenenstaatlozenalsvluchteling,implementatieRL2004/83/EG(3mei2007)

2008• AdviesVreemdelingenbesluit2000inverbandmethetvereistevanmvv

(4december2008)

2009• AdviesVreemdelingenwet2000enVreemdelingenbesluit2000inverbandmetaan-

passenasielprocedure(5maart2009)• Adviesontwerpregelgevingteruitvoeringvanhetmodernmigratiebeleid(5maart2009)• AdviesVreemdelingenwet2000inverbandmetbiometrie(18mei2009)(nognietopenbaar)• Adviesinverbandmetverruimingbevoegdhedenvreemdelingentoezicht(29oktober2009)


• Adviesinzakehetmiddelenvereisteinhetmodernmigratiebeleid(17november2009)

2010• Adviesinverbandmetwijzigingbasisexameninburgering(19februari2010)• AdviesVoorschriftVreemdelingenteruitvoeringModernmigratiebeleid

(27april2010)(nognietopenbaar)• BecommentariëringVreemdelingencirculaire(WBV)bijwetsvoorstelmodern

migratiebeleid(24juni2010)(nognietopenbaar)• AdviesBesluitjustitiëlegegevens-verstrekkenjustitiëlegegevensaanautoriteiten

landenvanherkomstbijuitzetting(26juli2010)(nognietopenbaar)• AdviesVreemdelingenbesluit2000inverbandmetnationalevisa(8september2010)

(nognietopenbaar)

2011• Adviesovertoezichtterbestrijdingvanillegaalverblijfnagrensoverschrijding

(21maart2011)• AdviesRijkswetophetNederlanderschap(RWN)(10mei2011)(nognietopenbaar)• Adviesversterkingeigenverantwoordelijkheidinburgeringsplichtige(16mei2011)• Adviesvereistemvv(13juli2011)• Adviesaanscherpingeisengezinsmigratie(20juli2011)• Adviesaanscherpingglijdendeschaal(23augustus2011)• Adviesherschikkengrondenvoorasielverlening(7september2011)

(nognietopenbaar)• Adviesstrafbaarstellingillegaalverblijfvanvreemdelingen(7september2011)

(nognietopenbaar)

2012• Adviestegengaanhuwelijksdwang(1februari2012)(nognietopenbaar)

Voorhetraadplegenendownloadenvanadviezen,zie:www.acvz.org.


Summary

Right to protection of human dignityAdvisory report on reception and assistance for aliens residing illegally in the Netherlands and for aliens who have residence rights but no entitlement to ben-efits and facilities

Strict application of the ‘linkage’ principle is leading to friction between central govern-ment and the municipalities and to problems with regard to compliance with international human rights instruments

In1998theBenefitEntitlement(ResidenceStatus)Act,whichlinkedaliens’entitlementtobenefitsandfacilitiestotheirresidencestatus,wasintroduced.Theobjectivesofthenewlegislationweretwofold:first,todiscourageillegalresidence,andsecondtopreventbothillegalaliensandthosewhowerehereonalegalbasisbutwhohadnotorhadnotyetbeenadmitted(‘alienswithoutentitlement’)frombecomingsettledintheNetherlandsthroughthegrantingofbenefitsandfacilities,makingexpulsionatalaterstageimpossi-ble.Fromnowon,exclusion(frombenefitsandfacilities)andexpulsionweretogohandinhand.

AftertheintroductionoftheAct,municipalitieswereconfrontedwithanincreasingnumberofrequestsforassistancefromalienswithoutanyentitlementtobenefits.Onthebasisofawidelyfeltdutyofcare,manyoftheselocalauthoritiesofferedwhatwereknownas‘bed,bathandbread’schemes.Thisledtofrictionbetweenmunicipalitiesandcentralgovernment.InMay2007,thethenStateSecretaryofJusticeandtheAssociationofDutchMunicipalities(VNG)concludedanadministrativeagreementintendedtoendthisfriction.Theasylumprocedurewastobeimprovedandthedepartureofillegalalienstobeexpedited.Fortheirpart,themunicipalitiesweretoendemergencyreception.

Now,fiveyearson,somemunicipalitiesareneverthelessstillfacilitatingemergencyreception.Theycitethelackofaneffectivereturnpolicyasthemostimportantreasonforthis.Fromtimetotime,municipalitiesalsoofferotherbenefitstoaliensfromwhichtheyareexcludedbythelegislation.Thisissometimesbasedonajudgmentinwhichthecourthasruledthatinthecaseinquestion,withholdingfacilitiesisincompatiblewithEuro-peanandinternationalhumanrightsobligations.

Thisadvisoryreportchartstheinconsistenciesbetweennationalpolicyandlocalimple-mentationpractice,andbetweenthatpolicyandinternationalhumanrightsobligationswherethelatterrelatetotheprovisionofreceptionandassistancetoillegalaliensandalienswithoutentitlement.Tofindsolutionswhichcouldcontributetoreducingsuchinconsistencies,theACVZalsoaskedEurasylum(aEuropeanresearchandconsultingcompany)toinvestigatepolicyandpracticeinthisfieldinFrance,BelgiumandDenmark.

European and international human rights standards

Themostrelevantsupranationalsourcesoflawfortheprovisionofreceptionandassist-ancetothegroupsofaliensreferredtoherearetheEuropeanConventionfortheProtec-tionofHumanRightsandFundamentalFreedoms(ECHR),theCharterofFundamen-talRightsoftheEuropeanUnion(CFREU),theEuropeanSocialCharter(ESC)andthe


UnitedNationsConventionontheRightsoftheChild(UNCRC).WithregardtotheECHR,articles3and8areofthegreatestrelevance.Article3statesinter aliathatno-onemaybesubjectedtoinhumanordegradingtreatment.Inthiscon-text,theEuropeanCourtofHumanRights(ECtHR)attachesimportancetoanindividu-al’slivingconditions.Article8guaranteesrespectforprivateandfamilylife.Respectforprivatelifealsoincludesthephysicalandpsychologicalintegrityoftheindividualandisprimarilydirectedatsafeguardinghis/herpersonaldevelopment.AccordingtonationalandEuropeancaselaw,withholdingreceptionandbenefitsfromalienscanincertainsituationsbeincompatiblewitharticle3orarticle8oftheECHR.Thismayparticularlybethecasewherevulnerablealiensareconcernedwhosedignityandfreedomareunder-minedbyexclusionfrombenefitsandfacilities,sincetheCourtconsidersrespectforhumandignityandfreedomtobethecorevaluesoftheConvention.Thisrightisalsoprotectedbyarticle1oftheCFREU:‘Humandignityisinviolable.Itmustberespectedandprotected.’Ifapersonisobligedtoliveinpovertyonthestreetsforalongtimewith-outanyprospectofimprovement,thismayleadtodamagetohis/herphysicalandpsy-chologicalintegrityandthustoadegradingsituation.Forthesereasons,adecisiontowithholdreceptionorassistancemustalwaysbebasedonacarefulweighingoftheinter-estsofthealienasagainstthepublicinterest.Inthisassessment,childrenandothervul-nerablepeopleinparticularhavearighttoprotection.

Article3,paragraph1oftheUNCRCstatesthatinallactionsconcerningchildren,thebestinterestsofthechildmustbeaprimaryconsideration.Article27,paragraph1ofthatsameConventionguaranteestherightofeverychildtoastandardoflivingadequateforitsdevel-opment.TheECtHRguaranteestherightsofthechildbyinterpretingtheECHRinthelightoftheUNCRC.Theprincipleofthebestinterestsofthechildrequiresanassessmentofthecircumstancesoftheindividualchild.Inthecaseofchildren,livingconditionsareofparticularrelevancetosuchanassessment.AccordingtotheEuropeanCommitteeofSocialRights(ECSR),anindependentbodywhichmonitorscompliancewiththeESC,therighttoaccommodationiscrucialtorespectforhumandignity.TheCommitteebelievesthatterminatingreceptionfacilitiesforchildrenwhohaveexhaustedalltheproceduresplacesthem,asaparticularlyvulnerablegroup,inapositionofextremehelplessness.

The Dutch situation in comparison with that in France, Belgium and Denmark

France: a constitutional model of protection FrancehasnolegislationcomparabletotheBenefitEntitlement(ResidenceStatus)Act,althoughentitlementtomostbenefitsandfacilitiesislinkedtolegalresidence.However,certainsocialprovision,suchasemergencyshelter,childbenefitandsocialassistancefortheelderly,isavailabletoall.TherighttohousingisrecognisedintheConstitutionandenforceableinlaw.Forthisreasonthereislittlecaselawontherighttohousingandsocialprovisionforillegalaliensandalienswithoutentitlement,andthuslittlefrictionbetweencentralgovernmentandmunicipalitiesonthisissue.Therearesomemunicipalitiesthatmakethestandardshelterforthehomelessavailabletothesegroupsofaliens,butthisisnotlongterm,isnotavailabletolargegroups,andisinaccordancewiththelegislation.

Failedasylumseekerswhocannotreturntothecountryoforiginarenolongerentitledtoasylumreceptionfacilitiesbutcan,atleaststatutorily,makeuseofemergencyreceptionfacilities.Thereishoweverashortageofplacesinthesefacilities.Therighttoreceptionforillegalaliensandalienswithoutentitlementisthusthreateningtobecomeillusory.InFrancetheconceptofillegalresidencedoesnotapplytominors.Theirresidenceisalwaysconsideredtobelegal.Thismeansthattheyenjoythesamerightstosocialprovi-sionasminorFrenchcitizensandlegalimmigrants.


Belgium: a pragmatic model of careInBelgiumthereisnoabsoluteanddirectlinkageprinciple.Therighttosocialprovisionislinkedtoaccesstothelabourmarket,suchaccessbeingdependentonthelegalityofres-idence.Theonlyexceptiontothisruleistheprovisionofemergencymedicalassistance.

Inthecaselaw,withholdingreceptionandassistancetominoraliensandtheirparents,aswellascertaincategoriesofalieninasituationbeyondtheircontrolhasbeendeemedincompatiblewithfundamentalrights.Thelegislaturesubsequentlydeterminedthatalienswhoacquireabroaderentitlementtoprovisionthanmerelyemergencymedicalassistanceonthebasisofacourtdecision,alsoacquirearighttoreception.Thisapplies,interalia,toalienswhothroughnofaultoftheirownareunabletoleaveBelgium.Alienswhocooperateintheirdeparturebutwhocannotobtaintraveldocumentsfromtheauthoritiesintheircountryoforiginareentitledtoreceptionuptothepointatwhichtheyareabletoleavethecountry.Problemsbetweenthefederalgovernmentandlocalauthoritiesareconnectedwiththeresponsibilityforcoveringthecostsofreception.Themunicipalsocialassistancecentres(OCMWs)areentitledtoofferreceptionandfacilitiestoillegalaliensbuthavetocoverthecoststhemselves.Thisreducesthewillingnessofmunicipalitiestoofferreception.ThegreatestprobleminBelgiumistheshortageofplacesinthereceptionfacilitiespro-videdbycentralgovernment.

Denmark: a model based on the duty of careLikeFranceandBelgium,Denmarkhasnolegislationlinkingbenefitentitlementtoresi-dencestatus.TheDanishimmigrationservicehasadutyofcareforallalienslivinginDenmark,whetherlegallyornot.Thescopeofthatdutyvariesaccordingtothespecificresidencerightsoftheindividualandisalsorelatedtothequestionofwhetheranalienwhohasexhaustedalltheprocedurescooperatesinhis/herdeparture.Thosewhorefusetocooperatehavetheleastaccesstosocialprovision.Thisgroupisneverthelessentitledtoshelter,foodandclothing.

Inviewofthisgeneraldutyofcare,thereislittlefrictionbetweencentralgovernmentandmunicipalitieswhenitcomestoprovidingreceptionandassistancetoillegalaliensandalienswithoutentitlement.Forthesamereason,thereislittlecaselawandfewproblemsinDanishlegislationandpracticeinthisfield.

The Netherlands: a limited duty of care ThroughtheintroductionoftheBenefitEntitlement(ResidenceStatus)Act,illegalaliensandalienswithoutentitlementwereexcludedasagroupfromsocialprovision.Sincetheintroductionofthe‘multipledecision’andasaresultoftheAdministrativeAgreement,astricterpolicywasfollowedwithregardtoterminatingreceptionforalienswhohaveexhaustedalltheprocedures.Exclusionincludesbothasylumreceptionandmunici-palshelterfacilitiesaswellassocialassistanceandotherprovisionsuchaschildbenefit.Whetherornotthepersonconcernedcooperatesinhis/herdepartureisirrelevanttotherighttoreception.Oncethetimelimitfordeparturehasexpired,receptionandfacili-tiesendautomatically.Inprinciple,thequestionofwhethertheindividualinquestionisactuallyabletoleaveplaysnorole.Inpractice,however,thereareinfactalienswhoareobligedtoleavebutcannotreturntotheircountryoforigin,forexampleforadministra-tivereasons.Illegalaliensandalienswithnoentitlementarenotalwaysgiventheopportunitytosubmitanapplicationforprovisionofsomekind.Oneresultofthisisthatnoindividualassess-mentofintereststakesplaceintheircase.Iftheirapplicationisacceptedforprocessing,itisnotalwaysassessedinthelightofrelevantEuropeanandinternationalobligations.


Thestrictapplicationofthelinkageprinciple,incombinationwithareturnpolicywhichisnotwater-tight,meansthatmunicipalitiesareinpracticeconfrontedwithalienswhoareexcludedfromprovision,butareneverthelessinneedofassistance.Thissituationhasledtocaselawonthewithholdingofreceptionandotherfacilitiesfromillegalaliensandalienswithoutentitlement.Itcannotbeconcludedfromthiscaselawthattheexclu-sionofthesecategoriesofalieninDutchlegislationisinitselfincompatiblewiththeEuropeanandinternationalhumanrightsstandardsreferredtoabove.However,itdoesshowthatthestrictapplicationofthelinkageprincipleinspecificcasescanleadtocon-flictwiththosestandards.Insuchcases,thecourtsdecidedthatwithholdingreceptionconstitutesabreachoftherighttoaprivatelifeenshrinedinarticle8oftheECHRandtherightderivingfromthistoprotectionofhumandignity.Inaddition,thecourtscon-cludedthatarticle8oftheECHRalsoobligesStatestoprovidereceptionforanyfamilymembersofavulnerablealienforwhomreceptionisobligatory.TheyfurtherruledthatabsoluteexclusionofminoralienswithoutentitlementfromtheprovisionsoftheWorkandIncomeActisincompatiblewiththedutyofcarevis-à-vischildrenthatderivesfromtheUNCRC.Earlyin2011,TheHagueCourtofAppealruledthatputtingillegalminoraliensonthestreetsisinitselfinhumanandincompatiblewiththeprovisionsoftheECHRandUNCRC,andthatsuchchildrenmaynotbeseparatedfromtheirparents.Asaresultofthisjudgment,familieswithchildrenwhohaveexhaustedalltheproceduresarenolongerturnedoutofreceptionfacilities,butareplacedinwhatisknownasrestrictiveaccommodationorinfamilycentres.Nevertheless,someminorsstillremainintheNeth-erlandswithoutreceptionfacilities,forexamplethechildrenoffamilieswhoseresidencepermithasbeenwithdrawnorwasnotrenewedontime,oroffamilieswhohavesubmit-tedrepeatedasylumapplicationsbuthavenorighttoreception.

Good practice in France, Belgium and DenmarkAnumberofexamplesofgoodpracticeinthepolicyandpracticeofthecountriesinves-tigatedcanbedistinguished.IftheNetherlandsweretoadopttheseexamples,itcouldleadtomoreconsistentcompliancewiththeEuropeanandinternationalhumanrightsstandardsreferredtoabove,areductioninfrictionbetweencentralgovernmentandthemunicipalitiesandadeclineinthenumberofcourtproceedingsinstitutedtoobtainaccesstoreceptionandassistance.Theexamplesareasfollows.InFrance:thegeneralrighttoreceptionenshrinedintheConstitution,whichhasgreatsymbolicvalue,andthefactthattheconceptofillegalresidencedoesnotapplytominors,thusacknowledgingthattheycannotasarulebeheldresponsibleforthesituationinwhichtheyfindthemselves;InBelgium:thepracticeofmoresystematicallyfollowingupcaselawonaccesstorecep-tionfacilitiesinindividualcasesbyformulatingexceptionstothegeneralrulethatillegalaliensandalienswithoutentitlementareexcludedasagroupfromsuchprovision;InDenmark:thedutyofcarewhichthegovernmenthasassumedforallalienslivinginthecountry,whatevertheirresidencerights.

Conclusion

Ofthefourcountriesinvestigated,theNetherlandshasthemostrestrictivepolicyonprovisionforaliens.Oncethestandarddepartureprocedurehasbeencompleted,recep-tionandassistanceareterminated,inaccordancewiththeletterofthelaw,andthealienisexpectedtodepart.

Thequestionofwhetheraliensareactuallyabletoleaveplaysnoroleinthisprocess.TheDutchauthoritiesassumethatalienswhohaveexhaustedalltheproceduresandwishtoreturntotheircountryoforigincanactuallydoso.Practicesometimesprovestobelesssimple.Somealiensarerequiredundercurrentpolicytoleavebutcannotdoso.The‘not-


at-fault-policy’doesnotalwaysofferthesealiensasolution,becausetheycannotalwaysdemonstratethattheauthoritiesintheircountryoforiginwillnotissuetraveldocu-ments.

ThemainproblemwithDutchlegislationandimplementationpracticeisthatvulner-ablepeoplefallwithinthecategoriesofexcludedalien.Theseincludealienswhohaveexhaustedtheproceduresbuthavemedical(physicalorpsychological)problems,andminorsorfamilieswithminorchildren.Theycanalsoincludethosewhohaveexhaustedtheproceduresbutcannotreturntotheircountriesoforiginforadministrativereasonsandthereforefindthemselvesinahopelesssituation.Thefactthatapplicationsmadebysuchpersonsforaccess(neworinretrospect)toreceptionandotherfacilitiesarenotalwayssubjectedtoacarefulassessmentoftheinterestsinvolvedmayleadtoaviolationoftherighttoprivateandfamilylifeasenshrinedinarticle8andoftheprohibitiononinhumananddegradingtreatmentcontainedinarticle3oftheECHR,andtoaconflictwiththeobligationlaiddownintheUNCRCtomaketheinterestsofthechildaprimaryconsiderationinanydecisionrelatingtochildren.Throughsuchastrictapplicationofthelinkageprinciple,incombinationwithareturnpolicywhichisnotwater-tight,munici-palitiesfindthemselvesobligedtocontinuetofacilitateemergencyreceptionandotherprovision,whilebyapplyingEuropeanandinternationalhumanrightsstandardsthecourtsmakeaccesstosuchprovisionavailabletovulnerablealiens.

TheACVZconcludesfromareadingofthecaselawthattheStatehasanobligationtomakeacarefulassessmentinallcasesoftheinterestofthealieninobtainingaccesstoreceptionandassistanceasagainsttheinterestoftheStateinwithholdingsuchaccess.Inthatassessment,substantialweightshouldbeattachedtotheState’sdutyofcarevis-à-visvulnerablealiensanditsobligationtorespecthumandignity.

Recommendations

Thefollowingrecommendationscouldleadtoareductioninthefrictionbetweencen-tralimmigrationpolicyandlocalimplementationpractice,andbetweennationalimmi-grationandfacilitiespolicyandtheEuropeanandinternationalhumanrightsstandardsreferredtoabove:

1) Continue to offer reception to aliens who have exhausted all the procedures and who cooperate in their departure, even if they do not succeed in leaving within the statutory period.

Alienswhohaveexhaustedalltheproceduresarebetterabletoworkontheirdepartureandremainvisibletotheauthoritiesiftheyarenotobligedtodevotealltheirenergiestosurvivingonthestreets.ReceptionshouldbeprovideduptothepointthatthealienhasdemonstrablylefttheNetherlands,hasbeengrantedaresidencepermit,orhasdeliber-atelymadehim/herselfinvisibletotheauthorities.Becausethesepersonshaveexhaustedalltheprocedures,theReceptionConditionsDirectivedoesnotapplytothemandarestrictedlevelofprovisionwillbesufficient.

2) Comply consistently with European and international obligations in assessing applica-tions for benefits and offer reception and assistance to vulnerable persons.Onthebasisofinternationalobligations(articles3and8oftheECHRandtheUNCRC)receptionandassistancemustbeofferedtovulnerablepersons.ThesemayincludealienswhoarenoteligibleforcontinuedreceptionasreferredtoinRecommendation1becausetheyarenotcooperatingintheirdeparture.Theymayalsoincludealienswhohave


exhaustedtheproceduresandhavenotearlierqualifiedforreceptionandfacilities,aswellasalienswhosestayintheNetherlandsisonalegalbasisbutwhohavenotyetbeenadmitted.Inallcases,thedecisivequestioniswhetherthewithholdingofreceptionandbenefitsiscompatiblewiththerighttoprotectionofhumandignity.CompliancewithEuropeanandinternationalobligationscanbeachievedbymakingacarefulassessmentoftheinterestsinvolvedinallcaseswhereapplicationsaremadeforsocialprovision,payingspecialattentiontothequestionofwhetherwithholdingthepro-visioninquestioniscompatiblewiththerighttotheprotectionofhumandignity.Thismeansthatifanalienwhodoesnothavetherequisiteresidencerightsappliesforprovi-siontowhichhe/sheisnotentitledunderthenationallegislation,theapplicationwillneverthelessbeprocessed,thusensuringthatanindividualassessmentofinterestscantakeplace.3) Include in the legislation a provision stating that minor aliens have a right to reception in all circumstances.

OnthebasisoftheEuropeanandinternationalobligationsreferredtoabove,theACVZconsidersitimportantthat,inadditiontotemporaryreceptionforfamilieswithchil-drenwhohaveexhaustedtheprocedures,thelegislationincludeageneralprovisiontotheeffectthatinviewoftheirparticularvulnerability,childrenalwayshavetherighttoreception.Receptionshouldalsobeofferedtoanyfamilymembersinviewoftherighttorespectforfamilylifelaiddowninarticle8oftheECHR.

4) Include a provision in the Aliens Act 2000 to the effect that the Benefit Entitlement (Resi-dence Status) Act does not apply to minor aliens.

Childrenarebydefinitionvulnerableandcannotbeheldresponsibleforthesituationinwhichtheyfindthemselves.


Samenstelling van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken

Voorzitter:• mw.mr.A.C.J.vanDooijeweert,coördinerendvice-presidentrechtbank’s-Graven-

hage,sectorstrafrecht

Plaatsvervangend voorzitter:• dr.H.H.M.Sondaal,voormaligNederlandsambassadeur,laatstelijkinAustralië

Leden:• prof.mr.H.Battjes,hoogleraarstaats-enbestuursrechtVrijeUniversiteitAmsterdam• mw.prof.mr.dr.C.C.J.H.Bijleveld,senioronderzoekerNederlandsInstituut

CriminaliteitenRechtshandhaving(NSCR),tevenshoogleraarmethodenentechnie-kencriminologischonderzoekaandeVrijeUniversiteitAmsterdam

• prof.mr.P.Boeles,emeritushoogleraarimmigratierecht• mr.T.C.M.Claessens,ex-rechteren-staatsraadinbuitengewonedienst• drs.R.J.Glaser,adviseurophetterreinvanstrategischebeleidsadviseringenover-

heidsstrategie,voorzowelnationalealsEuropesewet-enregelgeving• mw.dr.M.S.Menéndez,lidvanhetCollegevanBestuurvandeHaagseHogeschool• prof.dr.W.Shadid,emeritusbijzonderhoogleraarinterculturelecommunicatie,

diversiteitsconsultant

Secretaris:• mr.W.N.Mannens

A D V I E S

ISBN-13 977-14-7396-801-2

9 771473 968012

Recht op menswaardig bestaanadvies over opvang en bijstand voor niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen en rechtmatig verblijvende vreemdelingen zonder recht op voorzieningen

AC

VZ

AD

VIE

S 3

4• 2

012

rEc

ht

op m

EnS

wA

Ar

DIg

bES

tAA

n

Documents

E Recht op menswaardig bestaan - acvz.org · Samenvatting Recht op menswaardig bestaan ... (HvGEU), het Europees Sociaal acvz - maart 2012 9 recht op menswaardig bestaan Handvest