Evaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland: Stand der empirischen Forschung

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Evaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland:Stand der empirischen Forschung

Prof. Dr. Reinhard HujerJ. W. Goethe-Universität Frankfurt/M.

3. Konferenz für Sozial- und Wirtschaftsdaten

Von Schmoller-Vorlesung

Wiesbaden, 11. Mai 2006

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Zur aktuellen politischen Relevanz

Problem der Evaluationsforschung:• Wirkungen aktiver Arbeitsmarktpolitik auf die Eingliederung von

Arbeitslosen in reguläre Beschäftigung• Effekte arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen auf die

Arbeitslosigkeitsdauer• Einkommenseffekte von Qualifizierungsprogrammen• Einfluss gesetzlicher Änderungen bei der Anwendung

arbeitsmarktpolitischer Förderinstrumente



Konzept einer Evaluationsanalyse

• Analyse der direkten Effekte von Maßnahmen oder Politikreformen im Hinblick auf bestimmte politische Zielemikroökonometrische Evaluation

• Analyse der indirekten Effekte auf Nichtteilnehmer bzw. die Gesamtwirtschaft (Mitnahme-, Substitutions- und Verdrängungseffekte) makroökonometrische Evaluation

• Analyse der fiskalischen Effekte durch den Vergleich von Nutzen und KostenCost-Benefit-Analyse



Aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland

Gesetzliche Rahmenbedingungen

• Seit 1969 Arbeitsförderungsgesetz• 1. Januar 1998 Sozialgesetzbuch III• 1. Januar 2002 Job- AQTIV-Gesetz• Ab Januar 2003 Gesetze für moderne Dienstleistungen am

Arbeitsmarkt („Hartz-Gesetze“)



Tab 1. Ausgaben für passive und aktiveArbeitsmarktpolitik in Deutschland in Mio. € für 2000 bis 2004

2000 2002 2004Gesamtausgaben (BA und Bund) 64.403,8 71.521,8 74.530,7Passive Arbeitsmarktpolitik (PAMP) 37.799,4 44.123,2 49.244,5Aktive Arbeitsmarktpolitik (AAMP) 22.005,2 22.400,6 19.518,0

In % der Gesamtausgaben 34,2 31,3 26,2Relation PAMP/AAMP 1,7 2,0 2,5

darunterBerufliche Weiterbildung 6.807,7 6.701,3 3.613,3Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen 3.680,2 2.330,0 1.212,3Überbrückungsgeld 750,4 1.005,9 1.746,3



Mikroökonometrische Evaluation: Methodische Überlegungen (1)

Ziel: Ermittlung des kausalen Effekts der Teilnahme an einer

Maßnahme

Problem: Wahl einer geeigneten Kontroll- (Nichtteilnehmer-) Gruppe mit Personen, die in allen Merkmalen außer der Teilnahme den Teilnehmern gleich sind



Mikroökonometrische Evaluation: Methodische Überlegungen (2)

Individuum entscheidet zwischen Teilnahme und Nichtteilnahme zwei potenzielle Ergebnisse, z.B. Einkommen, Y1 und Y0

Das beobachtbare Ergebnis einer Person i ergibt sich mit

Yi=Yi1D + (1-D) Yi

0

D ist eine Indikator-Variable, die angibt, ob die Person tatsächlich teilgenommen (D=1) oder nicht teilgenommen hat (D=0)

Fazit:Die potenziellen Ergebnisse einer Person sind nie gleichzeitig beobachtbar (fundamentales Evaluationsproblem)



Ansatz zur Schätzung von Programm-Effekten

Der durchschnittliche Teilnahme-Effekt für Teilnehmer ist definiert:E(Y1-Y0|D=1) = E(Y1|D=1)-E(Y0|D=1)

E(Y0|D=1) ist unbeobachtbar, deshalb durch Schätzung zu ermitteln.Soziale Experimente:

Verwendung der Ergebnisse der Nichtteilnehmer-GruppeNicht-Experimentelle Daten:

Verwendung der Nichtteilnehmer-Gruppe führt zu Selektionsverzerrung, da

E(Y0|D=1) ≠ E(Y0|D=0)



Idee des Matching-Ansatzes

• Aus einer möglichst großen Kontrollgruppe (z.B. Arbeitslose) werden diejenigen Personen ausgewählt, die den Teilnehmern an einem Programm in allen relevanten Charakteristika möglichst ähnlich sind. („statistische Zwillinge“)

Conditional Independence Assumption (CIA): Y0 DIx• Dann gilt

E(Y0|D=1,x) = E(Y0|D=0,x) und der durchschnittliche Teilnahme-Effekt für Teilnehmer kann ermittelt werden

• Verwendung des Propensity Scores, p(x), für Lösung des Dimensionsproblems (Rosenbaum, Rubin, 1983)



Ziele der aktiven Arbeitsmarktpolitik

• Hoher Beschäftigungsstand und ständige Verbesserung der Beschäftigungsstruktur (Eingliederung in reguläre Beschäftigung)

• Vermeidung von Arbeitslosigkeit und Verkürzung der Arbeitslosigkeitsdauer

• Förderung bestimmter Problemgruppen, z.B. Langzeitarbeitslose, Ältere, Behinderte (Zielgruppenorientierung)

• Effizienter Einsatz der Instrumente (Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit)



Mikroökonometrische Evaluationsstudien für Deutschland mit Befragungsdaten

Datengrundlagen:• Sozio-ökonomisches Panel• Arbeitsmarktmonitor-Ost/ Arbeitsmarktmonitor Sachsen-Anhalt Nachteile der Studien:

Geringe Zahl der Teilnehmer, keine differenzierte Betrachtung der einzelnen Maßnahmen möglich

Überblick über mikroökonometrische Evaluationsstudien auf der Grundlage der Befragungsdaten beispielsweise in den Arbeiten von Hagen, Steiner (2000), Fitzenberger, Speckesser (2000), Wunsch (2005) und Konle-Seidl (2005)



Administrative Daten der Bundesagentur für Arbeit :

• Beschäftigtenhistorik (Zeiten regulärer Beschäftigung, seit 1975)• Leistungsempfängerhistorik (Zeiten von Leistungsbezug, seit 1976)• Bewerberangebotsdatei (Merkmale zu Arbeitsuchenden, seit 1997)• Maßnahmeteilnehmergrunddatei (Merkmale zu Programmen, seit

2000)• Integrierte Erwerbsbiographien (IEB) des IAB: Integration aus den

vier Datenquellen mit IEBS als 2,2%-ige Zufallsauswahl des Personen aus den IEB (siehe Hummel, et al., 2005)

Administrativen Daten für Evaluationsstudien



Empirische Studien von Lechner, Miquel, Wunsch (2005a, 2005b, 2006) für West- und Ostdeutschland

Maßnahmen-Arten: Verschiedene Maßnahmen der Fortbildung und Umschulung nach dem Arbeitsförderungsgesetz

Ergebnis-Variable: Reguläre Beschäftigung, Arbeitslosigkeit, Einkommen

Programm-Beginn: 1993/1994Analyse-Konzept: Ermittlung paarweise Effekte über 7 (West) bzw. 8

Jahren (Ost) nach BeginnEmpirische Ergebnisse: Kurzfristige negative Effekte („lock-in“-Effekt),

langfristige positive Effekte

Mikroökonometrische Evaluationsstudien für Deutschlandmit administrativen Daten (1)



Empirische Studie von Fitzenberger, Osikominu, Völter (2005) Maßnahmen-Arten: Drei verschiedene Maßnahmen der Fortbildung und

UmschulungErgebnis-Variable: Sozialversicherungspflichtige BeschäftigungProgramm-Beginn: Personen mit Eintritt in die Arbeitslosigkeit 1986/1987

(Westdeutschland) und 1993/1994 (West- und Ostdeutschland)Analyse-Konzept: Paarweise Effekte, Unterscheidung nach

vorangegangener Arbeitslosigkeitsdauer bis 24 Quartale nach Programmbeginn

Empirische Ergebnisse: Negative „lock-in“-Effekte (2-8 Quartale), positive mittel- und langfristige Effekte im Vergleich zur Nichtteilnahme

Vergleiche auch: Fitzenberger, Speckesser (2005) für die Maßnahme „Vermittlung spezieller Berufskenntnisse“ aus dem Bereich Fortbildung und Umschulung




Empirische Studie von Biewen, Fitzenberger, Osikominu, Waller (2006) Maßnahmen-Arten: Trainings- und Feststellungsmaßnahmen (TM)

Maßnahmen zur beruflichen Weiterbildung (BW)Ergebnis-Variable: Sozialversicherungspflichtige BeschäftigungProgramm-Beginn: Eintritt in die Arbeitslosigkeit im Zeitraum 02/2000

bis 01/2002Analyse-Konzept: Paarweise Effekte, Unterscheidung nach

vorangegangener Arbeitslosigkeitsdauer Empirische Ergebnisse: TM und BW haben in Westdeutschland positive

Effekte (5-10%), Effekte für Frauen größer als für Männer, größere Effekte für Langzeitarbeitslose, kaum positive Effekte für Ostdeutschland




Evaluation der Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt(„Hartz-Gesetze“)Evaluationsanalysen im Bericht der Bundesregierung

„Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ 2005 zu folgenden Themenbereichen (Zwischenbericht):

• Neuausrichtung der Arbeitsvermittlung• Förderung beruflicher Weiterbildung und Transferleistungen• Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen• Eingliederungszuschüsse und Entgeltsicherung• Existenzgründung• Verbesserung der beschäftigungspolitischen Rahmenbedingungen

und Makrowirkungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik



Rahmenbedingungen für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland

• Ziel: Verbesserung der Eingliederungschancen in reguläre Beschäftigung durch berufliche Stabilisierung und Qualifizierung

• Arbeitsbereiche: Teilnehmer erfüllen zusätzliche und im öffentlichen Interesse liegende Tätigkeiten

• Zielgruppen: Langzeitarbeitslose und andere Problemgruppen• Förderung: In der Regel ein Lohnkostenzuschuss (30 bis 75%) bis

zu zwölf Monaten, in Ausnahmefällen für bis zu 36 Monate



Beschäftigungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland nach AFG

• Arbeitsmarktmonitor für die neuen Länder (AMM):Steiner, Kraus (1995), Hübler (1997), Kraus, Puhani, Steiner (2000)

• Arbeitsmarktmonitor Sachsen-Anhalt (AMM-SA)Eichler (1997), Bergemann, Schultz (2000), Bergemann, Fitzenberger, Schultz, Speckesser (2000), Eichler, Lechner (2000), Bergemann (2005)

• Unterjähriger Mikrozenus Sachsen Reinowski, Schultz, Wiemers (2003)



Beschäftigungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland nach AFG - Ergebnisse• Studien mit AMM:

– Keine verbesserte Wiedereingliederung in reguläre Beschäftigung durch die Maßnahmen [Kraus et al. (2000)]

– Beschäftigungseffekte nicht robust [Hübler (1997)]

• Studie mit unterjährigen Mikrozensus Sachsen:– Programme wirken negativ auf Abgang aus Arbeitslosigkeit

• Studien mit AMM-SA:– Überwiegend negative Wirkungen von ABM [Ausnahme Eichler,

Lechner (2002)]



Beschäftigungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland nach SGB III

• Studien : Caliendo, Hujer, Thomsen (2003, 2004, 2005, 2006a, 2006b), Hujer Caliendo, Thomsen (2004), Brinkmann, Caliendo, Hujer, Thomsen (2006)

• Datenbasis: Teilnehmerstichprobe Februar 2000• Ergebnisvariablen:

– Registrierte Arbeitsuche (Arbeitslos/Nicht-Arbeitslos)– Reguläre ungeförderte Beschäftigung

• Untersuchung der Heterogenität der Effekte nach – regionalen– individuellen– maßnahmenspezifischen Unterschieden



Beschäftigungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland

Motivation:• OECD (1998) : Vermeidung von Langzeitarbeitslosigkeit durch

möglichst frühe Intervention im Arbeitslosigkeitsspell• In der aktuellen Literatur (z.B. Sianesi (2004), Abbring/van den Berg

(2003): Notwendigkeit der Berücksichtigung des Startzeitpunkts zur Schätzung der Programmeffekte

In unserer Studie (Hujer, Thomsen (2006)):Untersuchung der Effekte von ABM auf die Eingliederung in reguläre (ungeförderte) Beschäftigung mit unterschiedlichem Programmbeginn im Arbeitslosigkeitsspell



Dynamischer Evaluations-Ansatz (1)

• Der durchschnittliche Programm-Effekt im dynamischen Ansatz (Sianesi, 2004; Fitzenberger, Speckesser, 2005):

Mit Dummy für Teilnahme-Beginn im Quartal t der ArbeitslosigkeitErgebnis-Variable bei Teilnahme bzw. Nichtteilnahme in den Perioden mit Arbeitslosigkeitsdauer

• Dynamische Version der CIA:

)0...0,1,1|(),( 1101 tt DDtuDYYEt

tD01, YY

1t ...3,2,1u

),0...,1,0|(

),0...,1,1|(

111

110

xDDtuDYE

xDDtuDYE

tt

tt



Dynamischer Evalutions-Ansatz (2)

• Fragestellung: Welche Beschäftigungseffekte ergeben sich t-Monate nach Programmbeginn für ein Individuum, das im Zeitpunkt u der Arbeitslosigkeit in das Programm eingetreten ist

• Deskriptiver Vergleich der geschätzten Programmeffekte zwischen den einzelnen Zeitpunkten (u) → keine kausale Interpretation der Unterschiede

• Implementation des Propensity Score-Matching in vier Stufen: 1. Auswahl der relevanten Variablen und Schätzung der Propensity

Scores 2. Überprüfung des common support (Pr(D=1|x) 1 x) 3. Auswahl des Matching-Algorithmus‘ (Y1

i - ΣjD=0w(i,j)Y0) 4. Test der Matching-Qualität und Berechnung der

Beschäftigungseffekte



Datengrundlagen für ABM-Evaluation

• 6 Stichproben von Teilnehmern: Juli, September, November 2000, Januar, März, Mai 2001

• 6 Zufallsstichproben von Arbeitsuchenden zur Bildung der Vergleichsgruppen

• Quellen: → Maßnahme-Teilnehmer-Grunddatei, MTG → Bewerberangebotsdatei, BewA → Beschäftigtenstatistik, BSt• Verfügbare Merkmale: Soziodemographische Variablen,

Qualifikation, Erwerbskarriere, Programme, regionaler Kontext• Ergebnisvariable: Reguläre Beschäftigung (beobachtbar bis

Dezember 2003)



Empirische Analyse (1)

• Aggregation über die Eintrittszeitpunkte (Kalenderzeit)• Personen unter 25 und über 55 Jahren nicht berücksichtigt• Separate Untersuchung der Effekte für Frauen/Männer und Ost-/

Westdeutschland• Ermittlung der Effekte bis 30 Monate nach Programmbeginn• Insgesamt werden 32.641 Teilnehmer und 1.104.664

„Nichtteilnehmer“ berücksichtigt




Mittel- und Anteilswerte ausgewählter Merkmale vor dem Matching für u=1 und u=5

Westdeutschland

Männer Frauen

u=1 u=5 u=1 u=5

NT TN NT TN NT TN NT TN

Anzahl Vermittlungsvorschläge 4.6 10.4 4.7 9.7 3.1 8.2 2.9 8.6

Vorherige Teilnahme an Programmen [%] 3 35 7 37 2 31 4 38

Gesundheitliche Einschränkungen [%] 23 36 34 33 19 29 24 21

Kein Schulabschluss [%] 14 25 19 21 8 8 11 6




Mittel- und Anteilswerte ausgewählter Merkmale vor dem Matching für u=1 und u=5

Ostdeutschland

Männer Frauen

u=1 u=5 u=1 u=5

NT TN NT TN NT TN NT TN

Anzahl Vermittlungsvorschläge 3.9 7.9 4.8 7.4 3.8 6.8 3.8 6.6

Vorherige Teilnahme an Programmen [%] 16 59 32 52 27 63 40 67

Gesundheitliche Einschränkungen [%] 16 26 23 20 15 16 14 18

Kein Schulabschluss[%] 6 11 12 9 4 5 6 3




• Plausibilität der CIA: - Berücksichtigung einer großen Zahl von Merkmalen, die von den

Arbeitsvermittler erhoben werden - Merkmale umfassen „objektive“ und „subjektive“ Variablen - Besondere Hervorhebung der Arbeitslosigkeitsdauer →Proxy für

unbeobachtbare Einflüsse auf die Teilnahmeentscheidung• Propensity Score: Schätzung von 4 Serien (Frauen/Männer,

Ost/West) zu 12 einzelne Probit-Modelle (Quartale)• Common Support: Minimum–Maximum-Vergleich• Algorithmus: Nächste-Nachbarn-Matching ohne Zurücklegen• Qualität: Standardisierte Differenzen in Prozent

(Rosenbaum/Rubin,1985), Wiederholung der PS-Schätzungen für die gemachten Samples (Sianesi,2004)




Qualität des Matching

Westdeutschland

Männer Frauen

Median Bias vorher

Median Bias nachher

Median Bias vorher

Median Bias nachher

u=1 6.34 1.83 7.31 3.50

u=5 5.41 3.47 10.72 2.32

Ostdeutschland

Männer Frauen

Median Bias vorher

Median Bias nachher

Median Bias vorher

Median Bias nachher

u=1 5.66 2.45 5.42 2.40

u=5 5.92 2.12 9.10 1.93



Verlauf der Beschäftigungseffekte für Eintritte in ABM im 1. Quartal der Arbeitslosigkeit

Männer Frauen

Westdeutschland

Ostdeutschland

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(Em

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1 5 10 15 20 25 30Month after programme start

Employment Effect 95% Conf. Interval

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Westdeutschland

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Politische Implikationen

Westdeutschland:- ABM wirken nur für Langzeitarbeitslose tendenziell positiv- Ergebnisse für Arbeitslose mit kürzerer Dauer unbefriedigend

Fehlallokation von 30 bis 40%

Ostdeutschland:- Negative Eingliederungsergebnisse weisen auf geringere

Suchintensität auch nach Programm-Ende hin- Ziel der beruflichen Stabilisierung und Qualifizierung zur

Eingliederung wird durch die Programme nicht erreicht



Forschungsperspektiven

• Berücksichtigung von Befragungsdaten zur Operationalisierung qualitativer Aspekte

• Weiterentwicklung von Targeting/Profiling-Systemen als Informationsgrundlage für Arbeitsvermittler

• Notwendigkeit von ergänzenden Makro-Analysen


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