FENOMENA PARLEMEN INDONESIA PASCA AMANDEMEN staff.ui.ac.id/system/files/users/fitra.arsil/publication/... 

  • View
    217

  • Download
    0

Embed Size (px)

Text of FENOMENA PARLEMEN INDONESIA PASCA AMANDEMEN...

108 Jurnal Konstitusi, VOLUME 1, NOMOR 2, DESEMBER 2004

Oleh Fitra Arsil, S.H.,M.H.

Sejak tahun 1999 telah dilakukan empat kali Perubahanterhadap UUD 1945 dan dalam waktu dekat ke depanmungkin masih terjadi Perubahan Kelima, karena hasil-hasilKomisi Konstitusi yang dibentuk MPR sejauh ini belumdibahas oleh MPR yang baru.1 Selain itu, desakan untukmelakukan kembali terhadap UUD 1945 juga datang dariberbagai pihak, salah satu yang terpenting adalah desakandari Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang menginginkankedudukan dan fungsi lembaganya diberikan lebih besar olehkonstitusi.

Sejauh ini, perubahan-perubahan yang telah dilakukanterhadap UUD 1945 dapat dikatakan sangat banyak,mendasar dan mencakup lingkup yang luas. Prof. Dr. BagirManan SH membuat kategorisasi terhadap Perubahan-

FENOMENA PARLEMEN INDONESIAPASCA AMANDEMEN UUD 1945:

MENAMBAH LEGITIMASI,MEMPERBESAR FUNGSI

Peneliti pada Pusat Studi Hukum Tata Negara,FH Universitas Indonesia

109Jurnal Konstitusi, VOLUME 1, NOMOR 2, DESEMBER 2004

perubahan tersebut menjadi:2

1. Perubahan terhadap isi (substansi) ketentuan yang sudahada. Misalnya perubahan wewenang Presiden membuatUndang-undang menjadi sekedar wewenang mangajukanrancangan Undang-undang. Membentuk Undang-undang menjadi wewenang DPR (Perubahan Pertama);

2. Penambahan ketentuan yang sudah ada. Misalnya darisatu ayat menjadi beberapa pasal atau beberapa ayat,seperti Pasal 18 (Perubahan Kedua), Pasal 28 (PerubahanKedua);

3. Penambahan materi muatan yang sudah ada menjadi babbaru. Misalnya bab tentang Badan Pemeriksa Keuangan;

4. Penambahan sama sekali baru. Misalnya bab tentangWilayah Negara (Perubahan Kedua), Dewan PerwakilanDaerah (Perubahan Ketiga), Pemilihan Umum (Perubah-an Ketiga);

5. Penghapusan ketentuan yang sudah ada. Misalnyamenghapus beberapa Aturan Peralihan dan AturanTambahan, Penghapusan DPA (Perubahan Keempat);

6. Memasukkan dan memindahkan beberapa isi penjelasanke dalam Batang Tubuh, seperti prinsip negara berdasar-kan hukum (Perubahan Ketiga), Kekuasaan kehakimanyang merdeka (Perubahan Ketiga);

7. Perubahan struktur UUD 1945 dan menghapus Penje-lasan sebagai bagian dari UUD 1945 (PerubahanKeempat).

Dari sudut sistem pemerintahan, Perubahan UUD 1945nampak lebih mempertegas dianutnya sistem pemerintahanpresidensiil di Indonesia.3 Hal tersebut dapat dilihat dariterjadinya pemisahan kekuasaan yang lebih tegas dan jelasdi antara lembaga-lembaga kekuasaan dalam negara. Dansecara teoretis dipahami, pemisahan kekuasaan merupakanciri utama sistem pemerintahan presidensiil.4

Dianutnya sistem pemerintahan presidensiil tersebut

110 Jurnal Konstitusi, VOLUME 1, NOMOR 2, DESEMBER 2004

antara lain nampak dari hilangnya kekuasaan penting dalamMPR sebagai lembaga pemegang kedaulatan rakyat yangberimplikasi kepada posisinya sebagai lembaga tertinggitempat bertanggungjawabnya seluruh lembaga negara,termasuk Presiden.5 Pasca amandemen Presiden tidak lagimemerintah atas mandat dari MPR dan MPR tidak lagimembuat putusan-putusan MPR termasuk GBHN yangharus dipertanggungjawabkan pelaksanaannya oleh Presidendi akhir masa jabatannya.6

Pasca perubahan keempat UUD 1945 MPR tidak lagisuperior,7 beberapa wewenang penting telah dipangkas danyang terpenting adalah Perubahan UUD 1945 telah merubahPasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang tidak lagi menempatkanMPR sebagai pelaksana sepenuhnya Kedaulatan Rakyat.Praktis, wewenang penting MPR tinggal mengubah danmenetapkan UUD, memutus dalam proses impeachmentPresiden, dan memilih Presiden dan/atau Wakil Presidendalam hal terjadi kekosongan. Selain ketiga hal itu,kewenangan MPR lainnya hanya bersifat administratif, in-ternal atau dapat dikatakan relatif tidak strategis. BahkanMPR juga dengan sangat jelas ditentukan tidak dapat lagimembuat peraturan perundang-undangan selain UUD.8

Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang PembentukanPeraturan Perundang-undangan menentukan bahwa dalamhierarki peraturan perundangan-undangan yang berlaku diIndonesia tidak terdapat lagi Ketetapan MPR di sana.9

Pengaruh sistem pemisahan kekuasaan atau penerapansistem presidensiil dalam konteks kewenangan parlemen diIndonesia juga ditandai dengan dorongan untuk membuatlembaga ini semakin legitimate di mata rakyat yaitu denganberusaha mengisi parlemen dengan seluruhnya pilihan rakyatsecara langsung. Dengan dipilihnya seluruh anggotaparlemen secara langsung dan Presiden juga secara langsungoleh rakyat membuat semakin tegas dianutnya pemisahankekuasaan di antara kedua lembaga ini, seolah-olah kedualembaga ini berdiri pada dua bangunan yang terpisah. 10

111Jurnal Konstitusi, VOLUME 1, NOMOR 2, DESEMBER 2004

Para anggota MPR yang merancang Perubahan UUD 1945nampaknya banyak terpengaruh dengan pandangan yangmengatakan bahwa kadar demokrasi suatu negaraditentukan oleh pembentukan badan perwakilannya, semakindominan perwakilan berdasar pemilihan umum makasemakin tinggi kadar demokrasinya dan apabila dominanyang diangkat semakin rendah kadar demokrasinya.11

Pendapat seperti ini sebenarnya telah mendapat banyakbantahan dalam rapat-rapat penyusunan perubahan UUD1945 terutama ketika membahas penghapusan UtusanGolongan dalam struktur perwakilan rakyat di Indonesiasebagai akibat dari pendapat di atas.

Bantahan tersebut antara lain dengan mengatakanbahwa dalam Konstitusi beberapa negara, yang jugamerupakan negara-negara yang demokratis, terdapat pulasebuah kamar dalam parlemen yang ditentukan sebagaiinstitusi yang mewakili kepentingan kelompok fungsional danstrategis yang tidak mempunyai basis teritorial, sepertikelompok ilmuwan, kelompok kepentingan, ataupunkelompok minoritas tertentu. Tokoh-tokoh tertentu dengankategori seperti ini misalnya mempunyai reputasi danpengalaman yang luas dengan kemampuan teknis yang tidakdiragukan tetapi tidak dapat diharapkan memperolehdukungan pemilih yang memadai dengan konstituensitertentu, apabila diikutkan dalam pemilihan yang lazim.Seringkali, mereka ini juga tidak memiliki ambisi politik untukdipilih menjadi anggota parlemen.12

Namun, Akhirnya Pasal 2 ayat (1) UUD NegaraRepublik Indonesia berbunyi : Majelis PemusyawaratanRakyat terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dananggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih melaluipemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang.13 Ketentuan ini dengan jelas dan tegas menentukanbahwa seluruh anggota parlemen Indonesia dipilih lewatpemilu langsung oleh rakyat dan tidak ada tempat buatanggota yang diangkat. Dari perjalanan pembahasan

112 Jurnal Konstitusi, VOLUME 1, NOMOR 2, DESEMBER 2004

Perubahan Keempat, mulai dari PAH I sampai ke SidangParipurna MPR dalam Sidang Tahunan MPR 2002 dapatdiketahui bahwa paling tidak ada dua alasan utama mengapapengangkatan ditolak dalam pengisian parlemen Indonesia,pertama, sejarah masa orde baru dan orde lama menunjuk-kan bahwa pemerintah ketika itu telah mempergunakanpeluang adanya pengangkatan dalam pengisian parlemensebagai jalan rekayasa politik untuk melanggengkankekuasaan, bagaimanapun yang diangkat tentu akanmemberikan loyalitas kepada yang mengangkat. Kedua, tidakditemukan formulasi yang akurat dan aspiratif jika memangharus ada anggota parlemen yang diangkat.14

Namun terlepas dari perdebatan di atas, ketentuandalam Pasal 2 ayat (1) tersebut tentu diharapkan dapatmemperkuat legitimasi para wakil rakyat yang selama masaorde baru praktis kehilangan legitimasinya di mata rakyatkarena dipilih dengan penuh rekayasa dalam suasana sistempolitik yang tidak akomodatif terhadap aspirasi. Perkem-bangan selanjutnya menunjukkan semangat menambah kuatlegitimasi nampak memperlihatkan kemajuan, pengaturanpemilihan anggota parlemen dalam peraturan perundang-undangan yang merupakan terjemahan dari Perubahan UUD1945 terlihat lebih aspiratif dan partisipastif jika dibandingkansebelumnya. Undang-Undang no. 12 tahun 2003 yangmerupakan pengaturan dalam memilih para anggotaparlemen secara sadar memang ingin membuka peluangtersebut lebih luas. Konsiderans Menimbang huruf (d) dalamUU tersebut secara eksplisit menyebutkan bahwa pemiluuntuk memilih anggota lembaga perwakilan harus mampumenjamin prinsip keterwakilan, akuntabilitas, dan legitimasi.Dalam bagian Penjelasan Umum UU Nomor 12 Tahun 2003prinsip-prinsip tersebut lebih diperjelas dengan menyebutkanbahwa: sesuai dengan amanat reformasi, penyelenggaraanpemilu harus dilaksanakan secara lebih berkualitas agar lebihmenjamin derajat kompetisi yang sehat, partisipatif,mempunyai derajat keterwakilan yang lebih tinggi, dan

113Jurnal Konstitusi, VOLUME 1, NOMOR 2, DESEMBER 2004

memiliki mekanisme pertanggungjawaban yang jelas.Akibatnya dapat terlihat Pemilu 2004 yang merupakan

implementasi pertama dari hasil Perubahan UUD 1945bahwa terdapat berbagai kemajuan dalam hal pembangunanpartisipasi rakyat yang merupakan syarat utama lahirnyalegitimasi.

A. Pembangunan Legitimasi Melalui PemilihanAnggota Legislatif 2004

Pemilu 2004 yang dilaksanakan setelah selesainyaempat kali amandemen terhadap UUD 1945 dinilai membe-rikan perluasan bagi pembangunan partisipasi publik dalamhal pemilihan anggota parlemen. Walaupun jika yang dimak-sud partisipasi hanya keikusertaan mencoblos, jelas pemilukali ini memiliki partisipasi yang relatif rendah dibandingsebelumnya.15 Tetapi partisipasi tidak bisa dinilai hanya seke-dar dari keikutsertaan seseorang dalam mencoblos, alasanyang melatarbelakangi orang mau mencoblos lebih pentingditeliti daripada hanya melihat tingkat keikutsertaannya.16

Fenomena yang terjadi dalam Orde Baru dapat lebihmenjelaskan hal tersebut. Walaupun tingkat partisipasi rakyatyang ikut mencoblos ketika itu selalu di atas 90 % (lihat grafik)dan merupakan salah satu yang tertinggi di dunia tetapi haltersebut tidak bisa dikatakan merupakan tingginya peluangpartisipasi rakyat yang diciptaka