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Nueva Gestión Pública
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I. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
La NGP busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a través de una gestión
pública eficiente y eficaz. Para este enfoque, es imperativo el desarrollo de servicios
de mayor calidad en un marco de sistemas de control que permitan transparencia en
los procesos de elección de planes y resultados, así como en los de participación
ciudadana, la NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos de
cambio en la organización y gestión de las administraciones públicas.
Es un enfoque que intenta incorporar algunos elementos de la lógica privada a las
organizaciones públicas.
Es decir que la NGP es un búsqueda de lograr una mayor productividad en eficiencia
colectiva, porque no sólo se espera el cumplimiento de metas por parte de la
responsabilidad de liderazgo de quienes la dirigen sino y fundamentalmente es cuánto
hemos comprometido al ciudadano en aquel éxito.
En síntesis la Nueva Gestión Pública está fundamentada sobre:
a) La formulación estratégica de políticas de desarrollo y gestión.
b) La gradual eliminación del modelo burocrático hacia una GESTIÓN POR
RESULTADOS.
c) La creación del valor público.
d) El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del Estado.
e) El mejoramiento de las conquistas macroeconómicas y la equidad social.
I.1. ORIGEN DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
En el estudio de MICHAEL BARZELAY en el año 2003, indica que la Nueva Gestión
Pública son el conjunto de políticas públicas que se han seguido en las últimas
décadas y que ha tenido como consecuencia un giro en el ejercicio del gobierno y
gestión estatal.
La idea de NGP fue impulsada en dos artículos de Peter Auncoin y Christopher Hood.
Para Auncoin la NGP tiene como punto de partida la idea de un cambio en las políticas
de la administración a través de la reducción de costos mediante una medición
cuantitativa del desempeño y la eficiencia de la prestación y entrega de servicios
públicos.
Para Osborne y Gaebles en 1992, en su libro “La Reinvención del Gobierno”, sugieren
un cambio en la manera tradicional de administración pública, y esto supone superar el
paradigma burocrático weberiano.
De esta manera nacen diversos enfoques de la nueva gestión pública.
I.2. ENFOQUES DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
I.2.1. ENFOQUE DE LA REINVERSIÓN DEL GOBIERNO
Tenía como postulados básicos lo siguiente:
a) Los ciudadanos entendidos como clientes deben ser puestos en primer lugar.
b) Se deben eliminar los procedimientos burocráticos.
c) Se debe procurar dar un mayor poder a los empleados con el fin de obtener
resultados.
Con el fin de operacionalizar estos principios es necesario desarrollar un cambio y
diseño organizacional basado en:
a) Crear un claro sentido de misión.
b) Mayor dirección y eliminar las formas de trabajo sin propósitos claros.
c) Delegar autoridad y responsabilidad.
d) Ayudar a las comunidades a resolver sus problemas
e) Reemplazar las regulaciones por formas de incentivos.
f) Elaborar presupuestos basados en resultados.
g) Inyectar competitividad en todo lo que se realice.
h) Buscar la mejor opción en términos de mercado.
i) Medir el éxito mediante la satisfacción del ciudadano entendido como cliente.
De esta forma se puede indicar que la eficacia en el sector público puede ser
aumentada mediante la aplicación de técnicas y valores del sector privado
empresarial. Especialmente en la reducción de la inflexibilidad de las formalidades.
I.2.2. ENFOQUE DEL PARADIGMA POSTBUROCRÁTICO
Requiere que se transite del concepto burocrático de interés público a un concepto de
resultados, medidos desde la valoración que dan a estos los ciudadanos. Este busca
la calidad y la generación de valor, para lo cual se debe superar el enfoque de la
eficiencia desligado de la eficacia. Se debe dar mayor participación a los empleados
de los niveles operativos. El control coercitivo debe dar paso a un apego a las normas
desde su comprensión e interiorización. Debe darse paso a la identificación misional,
de servicios, clientes y resultados, más que la mera especificación de funciones,
autoridades y estructuras. Un aspecto relevante es la rendición de cuentas y la
importancia del fortalecimiento de las relaciones de trabajo. Y por último se busca la
mejora continua, se separa el servicio del control, el lograr el apoyo para las normas,
la ampliación de opciones de los clientes, el adelantar la acción colectiva, el
ofrecimiento de incentivos tanto de los clientes internos como externos, la evaluación y
análisis de resultados y el enriquecimiento de la retroalimentación.
I.2.3. ENFOQUE DE LA CREACIÓN DEL VALOR PÚBLICO
En este enfoque se entiende a la gestión pública como una acción estratégica,
orientada a resultados que son demandados por la sociedad. El gerente público es un
actor que debe explotar el potencial del contexto político y organizativo en el que está
inmerso a fin de crear valor público. El éxito de gestión pública está en la
transformación cultural y la inserción de nuevos principios que creen valor público, lo
cual es en últimas lo que es valorado por los clientes de la organización.
I.2.4. ENFOQUE DE LA GESTIÓN POR PROCESOS
En este enfoque se entiende que las actividades son las unidades en que se divide el
proceso. Cada actividad es una unidad de trabajo, que puede realizar un trabajo
material o uno mental, y que puede ser una actividad simple o compleja que agrupa
múltiples acciones más simples llamadas “tareas” u “operaciones”.
Se hace énfasis en la medición a través de indicadores operacionales, de gestión y de
resultados, que se orientan desde los fines organizaciones y se basan en
determinaciones cuantitativas y cualitativas de impactos sobre ambientes y/o
poblaciones estructurales, así como en la satisfacción ciudadana.
I.2.5. ENFOQUE DE LA GESTIÓN PARA RESULTADOS
Es un proceso estratégico, político y técnico, que parte del principio del "Estado
contractual" en el marco de la Nueva Gestión, es decir la relación y vínculo formal que
se da entre un principal (sociedad) y un agente (gobierno) en el cual ambas partes
acuerdan efectos o resultados concretos a alcanzar con acción del agente y
que influyen sobre el principal, creando valor público.
"En un enfoque de gestión que busca incrementar la eficacia y el impacto de la
políticas del sector público a través de una mayor responsabilidad de los funcionarios
por los resultados de su gestión".
La Gestión para Resultados (GpR), hace énfasis en la superación de problemas
socialmente relevantes como: la superación de la pobreza; el crecimiento económico
sostenible; el mejoramiento en la calidad de vida; el incremento de la esperanza de
vida; el aumento de los promedios de escolaridad; la disminución del costo de
operación gubernamental y el mejoramiento de la definición y medición de los
resultados de desarrollo por parte de las instancias estatales y supraestatales.
I.3. DIFERENCIAS ENTRE EL ANTERIOR MODELO Y EL ACTUAL MODELO DE
LA GESTIÓN PÚBLICA
a) El ciudadano puede ser
marginal y hasta irrelevante.
b) El Estado es un fin en sí mismo.
c) La gestión pública no tiene una
preocupación prioritaria por lo social.
d) El gasto público no tiene límite
alguno, ni mayor vocación productiva.
e) El mal uso y derroche de los
recursos es la norma.
a) El ciudadano cliente es el eje de
la acción pública.
b) El Estado es un medio para
alcanzar fines sociales y colectivos.
c) Su prioridad es la inversión
social.
d) El gasto público es limitado y
tiene la obligación de ser selectivo.
e) El aparato administrativo tiene
vocación de austeridad en todos sus
actos.
I.4. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Como podemos apreciar la actual tendencia en el mundo es establecer un Nuevo
sistema para la Administración Pública, que implica superar el antiguo sistema
burocrático que no se rige por los fines y resultados que debe buscar la
Administración.
Considero que el Perú está en el comienzo de un largo camino a atravesar a fin
plasmar lo querido por los recientes gobiernos, ello debido que actualmente se puede
apreciar la poca capacidad de los agentes de la Administración al cambio y la
flexibilidad que debe tener la NGP. Asimismo, el poco valor que tiene la planeación y
el cumplimiento de objetivos trazados, así como la poca transparencia en las
actuaciones y actos administrativos.
Por otro lado, considero que no basta un cambio interno en la administración pública
sino que también se requiere de un cambio cultural, que no se consigue solamente
con cambios en las normas y reglamentos, sino que también con cambios en el ámbito
político y educativo en todo nivel.
II. LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
Un Estado moderno y eficiente significa aprovechar al máximo posible los recursos
recaudados, es decir, obtener el máximo de resultados con escasos recursos. Así
como promocionar mecanismos de democracia participativa y de control civil de la
gestión pública.
La labor de modernizar y reformar al Estado es una labor coordinada entre los
Poderes del Estado.
II.1. LOS FINES DEL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL
ESTADO
Los fines a perseguir son:
Construir un Estado eficiente, democrático, descentralizado al servicio del
ciudadano.
Modernizar, reformar y mejorar la gestión pública
Priorizar y optimizar el uso de los recursos públicos
Instaurar la transparencia en la gestión.
Contar con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados.
Establecer canales efectivos de participación ciudadana, de manera
descentralizada y desconcentrada.
Mantener un estado fiscalmente equilibrado.
II.2. LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO
La Ley N° 27658 tiene como finalidad el de mejorar la gestión pública y construir un
Estado descentralizado, democrático y al servicio del ciudadano, con una aplicación en
todas las dependencias de la Administración Pública a nivel nacional.
Tiene como alcance de real aplicación práctica la obtención de mayores niveles de
eficiencia del aparato estatal, para lograr una mejor atención ciudadana, priorizando y
optimizando el uso de los recursos públicos. Se busca alcanzar un Estado:
Al servicio de la ciudadanía
Con canales efectivos de participación ciudadana
Descentralizado y desconcentrado
Transparente en su gestión
Con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados
Fiscalmente equilibrado.
De este modo, también se crea la Secretaría de Gestión Pública como órgano técnico-
normativo del Sistema Nacional de Modernización de la gestión pública, teniendo el rol
de conducir el proceso de modernización de la gestión del Estado.
El ciudadano es el eje de la reforma, pues se busca gestionar integralmente las
actividades, medios y recursos de las entidades, orientando su funcionamiento al
servicio de la ciudadanía. El proceso incluye la promoción de mecanismos de
democracia participativa y de control civil a la gestión pública. La modernización
significa dar poder a los ciudadanos para que fiscalicen al Estado y cambiar al Estado
en su lado externo para ser más competitivo como país.
La Política pública que debe adoptar el estado Peruano para poder lograr un
adecuado crecimiento es:
1. El ordenamiento de funciones, roles, responsabilidades entre entidades de la
administración pública
2. Hacer de la Gestión pública un modelo de gestión que priorice los resultados
obtenidos con las políticas públicas por sobre el cumplimiento de las normas y
procesos.
3. Dotar a las autoridades de las instituciones públicas de herramientas flexibles de
gestión financiera y de sus recursos humanos y materiales.
4. Incorporar incentivos que promuevan el logro de mejor desempeño, así como
mecanismos de sanción, en un marco de mayor transparencia.
III. LA GESTIÓN PÚBLICA POR RESULTADOS
La Gestión por Resultados es un enfoque de gestión estratégica cuyo objetivo es
garantizar que todas las actividades están estructuradas de manera que permitan
lograr los resultados deseados. Este tipo de gestión consta de tres procesos
principales: Planificación, seguimiento y evaluación.
A.- La planificación.- se centra en la definición y la clarificación de los objetivos y el
alcance del proyecto e incluye:
• La definición de resultados realistas, ya sean productos (o outputs, derivados de la
realización de actividades y fruto del procesamiento de insumos) o efectos (outcomes,
cambios en las condiciones de desarrollo en sentido más amplio);
• La definición de indicadores de rendimiento (como forma de medir los progresos),
datos de referencia (como punto de partida desde el cual medir el cambio y el
progreso en el tiempo) y objetivos (resultados que hay que alcanzar en un
determinado plazo).
B.- El monitoreo.- es una actividad interna y continua que sirve para obtener
información que ayude a alcanzar los objetivos y a determinar qué medidas deben
tomarse para asegurar el avance.
C.- La evaluación.- es un examen independiente y más riguroso, que implica un
análisis exhaustivo de todas las actividades ya realizadas o en curso.
III.1. LA CULTURA POR RESULTADOS
Aparte de incorporar las etapas de planificación, monitoreo y evaluación en la gestión
de proyectos, la gestión por Resultados es una estrategia más amplia que incluye
medidas para instalar una “cultura de resultados”, entre ellas:
a) Compromiso de la dirección.- Esto ayuda a institucionalizar la eficacia del sistema
en su conjunto.
b) Solicitud informada del avance sobre los resultados.- Una cultura de resultados
se ve fortalecida si se pide de forma sistemática información sobre los resultados en el
contexto de la planificación, la ejecución y la revisión del contexto para convertirse, en
última instancia, en parte integral de la gestión.
c) Sistemas de organización, prácticas y procedimientos de apoyo.- Ofrecer
incentivos adecuados y premiar la buena gestión de los resultados (por ejemplo,
mediante auto-evaluaciones, asumiendo riesgos informados o compartiendo
información sobre los resultados) contribuye a fomentar una cultura de resultados.
d) Un régimen de rendición de cuentas orientado a los resultados.- Seguir los
procedimientos apropiados y utilizar los recursos que han sido aprobados ayuda a
garantizar que las personas puedan rendir cuentas tanto de los resultados obtenidos
como de su comportamiento.
e) Capacidad de aprendizaje y de adaptación.- La cultura de resultados se
construye a partir de la experiencia y la evaluación de resultados anteriores, tanto de
los éxitos como de los fracasos. Proporcionar oportunidades de aprendizaje, tratar los
errores como oportunidades de aprendizaje y concentrarse en las buenas prácticas no
sólo ayuda a mejorar los resultados sino que también aumenta la capacidad para
tomar mejores decisiones.
f) Medición de los resultados y de la capacidad de gestión de los resultados.-
Para construir una cultura de resultados, es fundamental contar con la capacidad de
articular y medir los resultados y con la capacidad para entender cómo se apoya y se
mide la gestión por resultados.
3.2. LA GESTIÓN PÚBLICA POR RESULTADOS EN EL PERÚ
Considero que ha habidos pocos cambios en el Perú respecto a valorar los resultados,
pues a pesar del crecimiento y poca inflación que tenemos la población en general
tiene la certeza de que ello no trajo resultados concretos en la sociedad. De esta
manera considero que la tarea pendiente del Estado es optar por una política que esté
basada en la medición de resultados de cada entidad y se determine los principales
problemas que posee cada una, de esta manera se haría visible aquellas áreas
problemáticas a fin de hacer visible presupuestalmente las prioridades políticas.
IV. PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO EN LA GESTIÓN PÚBLICA
El plan.- es la toma anticipada de decisiones que permite prever, organizar, coordinar
y controlar situaciones, acciones y resultados. Haciendo un recorrido por definiciones
de diversos autores, nos encontramos con atributos comunes que nos acercan en
mayor medida a la idea de plan. Estas características son: la reflexión previa y
concomitante con la acción; la selección y ponderación racional de objetivos y medios
que permiten reducir el azar; acciones y decisiones presentes referidas a resultados
futuros; previsión, promoción y estructuración de acciones tendientes a arribar a las
metas deseadas; apuesta; intención de modificar voluntariamente los acontecimientos
y adaptabilidad a los cambios del contexto.
La estrategia.- se define como un estilo y un método de pensamiento referido a la
acción, de carácter consciente, adaptativo y condicional.Este tipo de razonamiento se
caracteriza por la reflexión y ponderación de las fuerzas puestas en juego en un
escenario determinado, el cálculo y la previsión (por medio de hipótesis) del
comportamiento del “otro” frente al propio, la selección de los medios idóneos y la
combinación sincronizada y convergente de los dispositivos que permitan alcanzar los
resultados esperados.
4.1. CLASIFICACIÓN DE ESTRATEGIAS
Henry Mintzberg presenta la siguiente clasificación de estrategias:
A) Estrategia Deliberada
Responde a intenciones conscientes y proviene de altos mandos.
B) Estrategia Emergente
Surge sin intencionalidad, o a pesar de ella, requiere de consistencia en la acción,
pero sin intencionalidad alguna. La ausencia de intencionalidad no implica la ausencia
de estrategias, mientras que la ausencia de consistencia implica la ausencia de
estrategia o de estrategia asumida. Mintzberg, afirma que la existencia de ambas
estrategias - la emergente y la deliberada - es necesaria para el desarrollo de las
organizaciones, siendo las estrategias emergentes, las que deben fomentarse, ya que
responden a visiones de personas altamente comprometidas con la organización.
Las estrategias emergentes surgen a partir de ideas que impulsan a la acción. Estas
estrategias, en empresas grandes, son notadas y tomadas en cuenta por los
superiores jerárquicos, cuando las estrategias de la compañía están deterioradas y los
líderes buscan estrategias innovadoras que impriman una renovada fuerza a la
organización. El origen de este tipo de estrategias responde a la noción de que la
separación entre mente y manos propugnada por Taylor es errónea. Las personas
que están en la línea de fuego son los estrategas.
Las estrategias que parecieran no tener intenciones claras pueden denominarse
emergentes, ya que las acciones conforman patrones. A su vez, pueden volverse
deliberadas si ese patrón se reconoce y legitima por la administración de alto nivel,
pero ésto sucede una vez que el hecho se ha producido.
Las estrategias no son puramente deliberadas o emergentes, se hallan en un continuo
que va entre esos dos extremos, teniendo una de las dos características una fuerza
mayor. La estrategia totalmente deliberada impide el aprendizaje, y la estrategia
totalmente emergente impide el control. Aprendizaje y control deben conjugarse para
que la estrategia resulte eficaz.
C) Estrategia Planeada
Se formulan y articulan las intenciones precisas desde un liderazgo central. Se utilizan
los canales formales para apoyarla. Se desarrolla en entornos predecibles y
controlables. Son altamente deliberadas.
D) Estrategia Empresarial
La intención, adaptable a nuevas oportunidades, surge de una visión personal y
desarticulada de un líder que controla personalmente la organización. Se ubica en un
nicho protegido por el entorno, y puede surgir de manera espontánea.
E) Estrategia Ideológica
La intención es parte de una visión colectiva, el control se efectúa a través de normas
rígidas acatadas por todos. Es deliberada. La organización, con respecto a su
entorno, es proactiva.
F) Estrategia Sombrilla
Un liderazgo con control parcial define los objetivos estratégicos o límites. Al plantear
criterios amplios, la dirección general deja las especificaciones a los niveles inferiores,
es decir, es deliberada en sus criterios y emergente en las especificaciones, a su vez,
es deliberadamente emergente porque el proceso está dirigido en forma intencional
para permitir el surgimiento de estrategias emergentes.
G) Estrategia de Proceso
Existe un jefe que controla cada aspecto del proceso estratégico, influyendo en él,
pero dejando el verdadero contenido a otros. Es parcialmente deliberada (en cuanto al
proceso) y deliberadamente emergente, ya que la gerencia controla el proceso de
formación de la estrategia, ocupándose del diseño de la estructura, los responsables,
los procedimientos, etc., dejando a otros la generación de su contenido real.
H) Estrategia Desarticulada
No existe una cohesión real entre las subunidades, generando patrones a partir de sus
propias acciones. Puede ser deliberada para aquéllos que la hacen.
I) Estrategia de Consejo
Ajustes mutuos permiten a los miembros confluir en patrones que penetran la
organización frente a la falta de intenciones centrales. Es emergente o de surgimiento.
J) Estrategia Impuesta
Los patrones de acción son dictados por el entorno externo. Es emergente en
términos organizacionales, aunque pueden ser interiorizadas y tomarse en forma
deliberada.
K) El planeamiento estratégico.- es una herramienta básica de gestión
institucional que permite conducir voluntaria y racionalmente los destinos de la
organización hacia una situación objetivo, ampliamente acordada, deseada y
compartida por todos sus miembros, asumiendo, a su vez, que existen otros órganos
que también planifican y hacen apuestas estratégicas que al identificarlas se pueden
establecer alianzas, asociaciones o cooperaciones para potenciar la capacidad y
calidad de respuesta ante las necesidades manifiesta de la ciudadanía o la
institucionalidad pública.
4.2. EL PLANEAMIENTO TRADICIONAL Y EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
La planificación tradicional supone una concepción unilateral de la realidad que
atribuye a la autoridad y la responsabilidad de una aristocracia del talento en el estado
la capacidad para actuar como sujeto planificador de la comunidad y a ésta como un
objeto pasivo, inerte y, por tanto, obediente, a la voluntad del planificador. Para este
estilo de planificación el plan es una tarea técnica que realizan los expertos al servicio
de los políticos.
Para la postura tradicional, el ejercicio del planeamiento, remite a un acto acotado en
el tiempo, en el que se redacta el plan y que culmina en un documento prescriptivo. El
ámbito de lo planificado aparece limitado a lo económico.
Esta creencia desconoce o al menos no reconoce y menos aún, incorpora al análisis,
la diversidad de situaciones y posiciones desde donde van a ser percibidos y
procesados los significados contenidos en los distintos planes y las respuestas que, en
consecuencia, darán a él los múltiples actores sociales. En función de esta “ceguera
perceptiva” confunde a su papel de actor y fuerza social que planifica con el rol y la
intencionalidad del conjunto de la sociedad. Sus ideas, intereses e interpretación de la
situación son generalizados como una única perspectiva del objeto planificado.
La incorporación de la diversidad de posiciones y el establecimiento de relaciones que
pueden ser de colaboración o conflicto es el punto de inflexión entre el planeamiento
tradicional y el estratégico. Los supuestos previos del planeamiento se modifican de un
modo sustantivo al incorporar en el punto de partida al “otro” como una diversidad de
participantes que pueden competir en el escenario social u oponerse a un determinado
propósito.
El “otro” es un sujeto que actúa conforme designios que pueden coincidir en intereses
y motivaciones, participar del logro de metas que son comunes o disentir, enfrentar u
obstaculizar la acción propia. El “otro” hace referencia a un conjunto de actores con
capacidad creativa que interviene con sus operaciones, intenciones y pasiones en el
curso de los acontecimientos produciendo fuerzas que tienden al cambio situacional y
que también Interpreta la realidad situacionalmente, es decir desde el lugar (posición)
que ocupan y desde de las prácticas sociales que realizan, a partir de intereses,
valores, creencias e intencionalidades propias.
Con la exclusión del otro, el planeamiento tradicional desencadena fuertes
consecuencias conceptuales; errores de criterio que se constituirán en el soporte
silogístico de nuevos razonamientos, de apariencia “verdadera”, que junto con los
problemas de atribución de sentido producirá, consecuentemente, el establecimiento y
la instrumentación de políticas, medidas y acciones.
En la concepción estratégica del planeamiento el plan no es el ejercicio de poder
exclusivo y excluyente del estado sino el resultado del despliegue de fuerza de los
diferentes actores sociales. Estos actores sociales desarrollan su capacidad de
producir cambios situacionales para obtener sus objetivos, en un juego de tensión
dinámica en la que se entrecruzan e interactúan entre sí múltiples vectores de fuerza.
De la coexistencia de diversos actores sociales con propósitos comunes o distintos,
surgen las diferentes perspectivas explicativas de la coyuntura y el proceso sociales,
cada una de los cuales privilegia determinados objetivos de conformidad con sus
intereses. Esto explica las diferentes y múltiples significaciones que cobran las
acciones para cada actor en contraposición a la unicidad pretendida por el
planeamiento tecnocrático. Esa diversidad responde a la intencionalidad diferencial de
los actores sociales en el contexto situacional.
El plan estratégico no consiste en la mayor o menor destreza que se posea para
manipular variables económicas sino en la capacidad para acumular y direccionar
fuerzas para el cumplimiento del objetivo superando el plan de los demás
contendientes. La existencia de esta relación entre fuerzas divergentes reduce la
certeza e incrementa el azar y la incertidumbre del cálculo estratégico y obliga a un
cálculo interactivo permanente para conocer los avances, retrocesos y
desplazamientos producidos por la “fricción” de la propia y las demás
intencionalidades en el marco de la situación.
El planeamiento estratégico es entonces un proceso continuo de adaptación de la
aplicación de la energía social a los cambios situacionales esforzándose por sostener
la direccionalidad en la borrosidad de las circunstancias que se presentan en la
trayectoria trazada hacia los objetivos propuestos.
4.3. ENFOQUES Y PERSPECTIVAS
4.3.1. TEORÍA DE LA ACCIÓN
Von Clausewitz utliza el concepto de plan estratégico como el instrumento que traduce
los objetivos políticos al terreno de la acción bélica. La táctica es el esfuerzo concreto
y singular de combate en una porción del teatro de operaciones. Y la estrategia es la
visión de conjunto y disposición de la fuerza propia que se sostiene en el marco de las
turbulentas modificaciones de circunstancias y operaciones en el cuadro general de la
guerra.
La estrategia redefine y reinterpreta las propias acciones tácticas desde una
perspectiva general que comprende la correlación de fuerzas propias con las
adversas. La unidad conceptual entre plan y estrategia en ningún caso hace
desaparecer el significado que tiene cada uno de los conceptos separadamente.
El plan es el conjunto de acciones diseñadas para dar respuesta a una perspectiva
estratégica, de conjunto, que sistematiza operaciones y movimientos en
correspondencia con la estrategia; vale decir, que se realizan para dar cumplimiento a
la estrategia.
La estrategia es el cálculo permanente que “actualiza” al plan en sus modos de
operación, de acuerdo con los nuevos datos que surgen de los cambios en el contexto
y que requieren ser incorporados al plan para facilitar y sostener la trayectoria prevista
hacia los objetivos estratégicos.
Clausewitz es un teórico de la acción que estudia las relaciones que surgen en un
teatro de guerra pero su razonamiento dialéctico, en él la acción estratégica es
concebida como una energía compuesta de elementos materiales, morales, técnicos y
psicológicos que, combinada con el talento, se enfrenta a una infinidad de
condicionamientos - favorables y desfavorables – que pueden coadyuvar al éxito o al
fracaso en la consecución de propósito. Constituye una apuesta y una construcción
fatigosa que se esfuerza por reducir la incertidumbre y el azar y tornar previsible el
futuro frente a las turbulencias del contexto; condiciones éstas que están siempre
presentes - ante cualquier acción que quiera desarrollarse- como dinamismos de la
sociedad.
Estas características del pensamiento de Clausewitz, atribuidas por él a la guerra,
expresan la fuerte impredecibilidad de las modalidades que habrá de adoptar el curso
de los acontecimientos y los resultados que se habrán de obtener de la acción. Esta es
una concepción que respeta y enfatiza la complejidad de los factores en juego tal
como se presentan en la dinámica social.
Sin embargo, distintas concepciones imbuidas de la idea que atribuía a la técnica un
rol dominante en todos los campos de la actividad humana y, entre ellas a la
planificación y la negativa a incorporar la noción de complejidad en la realización del
plan, comenzaron a influir en el sentido y enfoque de la planificación con el
consecuente predominio de una visión y metodología tecnocráticas.
4.3.2. PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL
La Planificación Estratégica Situacional se basa en un análisis situacional donde
intervienen todos los actores del juego social, concentrándose en problemas actuales
o potenciales y no en sectores o materias.
La Planificación Estratégica Situacional (PES) es una de las herramientas más
modernas para la planificación estratégica de políticas públicas. El modelo está
concebido especialmente para los problemas públicos y es aplicable a cualquier
organismo cuyo centro de juego no es el mercado, sino que tiene como objetivo la
ciudadanía y como corolario el bien común. En tal sentido el criterio de eficiencia se
traslada hacia lo social, lo económico y lo político.
Carlos Matus, creador del PES, quien fuera considerado uno de los más importantes
teóricos de la planificación en organismos públicos, señala que la acción de gobierno
se articula en tres vértices de un sistema complejo constituido por el proyecto de
gobierno, la gobernabilidad y la capacidad de gobierno.
EL PROYECTO DE GOBIERNO define los objetivos, identifica los problemas,
selecciona el conjunto de operaciones para su resolución y arbitra los recursos
necesarios para su ejecución.
LA GOBERNABILIDAD DEL SISTEMA, se refiere al peso de las variables relevantes
y pertinentes al proyecto de gobierno que controla un actor con relación a uno o varios
actores.
LA CAPACIDAD DE GOBIERNO reside en la facultad de liderazgo, basado en la
experiencia y en los conocimientos en ciencias y técnicas de Gobierno. Dicho de otra
manera es la capacidad de conducción o dirección acumulada en la persona que
lidera, en su equipo de gobierno y en la organización que gobierna.
Carlos Matus afirma que los resultados de la acción de gobierno son mas previsibles si
se cumplen las siguientes cinco condiciones:
1. alta capacidad de gobierno.
2. buen diseño organizativo del aparato público
3. proyecto de gobierno compatible con la capacidad personal e institucional de
gobierno.
4. contexto situacional coherente con el proyecto de gobierno
5. buena suerte.
Las tres variables exigen determinadas concordancias. Si hay proyecto y no existe
gobernabilidad o capacidad de gobierno inútil será pretender ejecutar sus actividades.
Lo mismo ocurre ante la ausencia de cualquiera de las otras variables.
4.3.3. PLANEAMIENTO INTERACTIVO DE ACKOFF
Russell Ackoff propone una forma diferente de planeamiento, el planeamiento
interactivo. Éste comienza con el reconocimiento del hecho de que los cambios
acelerados que atraviesa la sociedad conducen al deterioro de la capacidad de
pronóstico y previsión. El propio Ackoff manifiesta que “lo único seguro de cualquier
predicción ... es que será equivocada”, con lo que coincide con el resto de los autores
propuestos, ya que todos afirman la necesidad de formas adicionales de analizar el
futuro y la forma de alcanzar los objetivos.
El planeamiento debería ocuparse de controlar y crear un futuro deseado, en lugar de
prepararse para un futuro pronosticado. La intuición juega un papel importante, ya que
el futuro puede abordarse con suposiciones, en lugar de predicciones. Así, este
método interactivo de planeamiento elimina la necesidad de pronosticar,
sustituyéndola por suposiciones y planeamiento de contingencia.
Las suposiciones se realizan en base a posibilidades, mientras que las predicciones y
pronósticos se efectúan en base a probabilidades. Las suposiciones múltiples
permiten la realización de un planeamiento de contingencias.
Las características distintivas del planeamiento interactivo son, básicamente, dos:
Es una forma completamente nueva de manejarse con el entorno o medio,
concibiendo a la realidad como un sistema, que toma la forma de un desorden. El
planeamiento interactivo formula desórdenes y los aborda a través del diseño.
El planeamiento tradicional comienza por la definición de qué se quiere
alcanzar, y luego busca un camino para llegar. Con el planeamiento interactivo se
identifica el punto en el que se desearía estar hoy, si se pudiera elegir, planificando
hacia atrás. En cierta manera se utiliza la técnica de la prospectiva que propugna
Rovere, con el objeto de reducir el número de opciones a considerar, modificando la
idea de lo que es factible.
4.3.4. El planeamiento estratégico de OHMAE
OHMAE advierte sobre los planeamientos estratégicos “formales graduales” que se
caracterizan por un pensamiento lineal, y que enfrentan problemas como un todo
integrado. Debido a ello propone el cambio de este método por uno que sea no
gradual, que se caracteriza por descomponer el problema en sus partes constitutivas;
luego de ello se propone descubrir el punto crítico o clave del problema para lograr
una solución. Para ello se requiere la utilización de acciones concretas mediante la
técnica “Tormenta de Ideas” y las encuestas de opinión a fin de conocer las
debilidades de la empresa a fin de determinar los asuntos críticos. Finalizado aquello
se busca una respuesta concreta a fin de atacar el asunto crítico.
Ello puede realizarse a través de un proceso de abstracción que se conforma con las
siguientes etapas:
Detección de Fenómenos Concretos
Agrupación bajo encabezados
representativos
Abstracción: Detección del asunto crítico
Determinación del enfoque
(muy concreto
4.3.5. EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO DE LEVY
Para LEVY el planeamiento estratégico es un proceso de interacción con el entorno
que busca establecer variables que afectan a una empresa, entre ellas tenemos “cuál
es el problema”, “La breca”, “el desequilibrio”, entre los niveles de aspiración y las
decisiones actuales; y, el proceso dinámico de su configuración interna para una mejor
interacción con el contexto, es decir busca la mejor aplicación de los recursos o
factores estratégicos (energía, materia, información y tiempo) a fin de obtener
capacidades para detectar un problema y poder reaccionar adecuadamente.
4.4. EVALUACIÓN DE ESTRATEGIAS
Rumelt afirma que “la evaluación de estrategias constituye un paso esencial en el
proceso de dirección de una empresa”.
La evaluación de estrategias consiste en observar a corto plazo más allá de lo obvio,
valorando aquéllos factores y tendencias fundamentales que gobiernan el éxito en el
campo de acción elegido. Esta evaluación busca responder tres preguntas:
¿Es adecuado el objetivo del negocio?
¿Es adecuado el plan y las políticas principales?
¿Los resultados obtenidos confirman o refutan las premisas en las que se apoya
la estrategia?
La evaluación de la estrategia se basa en la prueba de los siguientes aspectos de las
estrategias:
Consistencia: La estrategia no debe presentar metas ni políticas
inconsistentes entre sí. Debe brindar una coherencia con los actos de la organización.
La inconsistencia estratégica puede detectarse a través de la aparición de conflictos
interdepartamentales.
Consonancia: La estrategia debe proporcionar una respuesta adaptativa al
medio ambiente externo. La relación de una organización con el medio presenta dos
aspectos: el enfrentamiento (competencia con otras empresas) y la adaptación.
Ventaja o Superioridad: La estrategia debe facilitar la creación o preservación
de la superioridad competitiva, es decir aquéllas ventajas más notables, eficaces,
duraderas y difíciles de duplicar o imitar por la competencia. (Se refiere a las Ventajas
Competitivas de Michael Porter).
Factibilidad: La estrategia no puede agotar los recursos disponibles, de modo
de no generar problemas imposibles de resolver. Esta es la última prueba de la
estrategia.
Quinn agrega otros conceptos para evaluar la estrategia, refiriéndose específicamente
a la estrategia formal:
Objetivos claros y decisivos
Conservar la iniciativa, ya que la posición reactiva prolongada genera
cansancio, baja la moral y cede ventajas en tiempo a los oponentes.
Concentración: la diversificación permite mayor éxito con menos recursos.
Flexibilidad
Liderazgo coordinado y comprometido
Sorpresa
Seguridad
V. DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Es el conjunto de acciones intencionales, realizadas por el gobierno, orientadas a la
realización de un objetivo de interés o beneficio público, cuyos lineamientos de acción,
agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de
manera constante y coherente, en correspondencia con el cumplimientos de funciones
públicas que son de naturaleza permanente o con la atención de problemas públicos
cuya solución implica una acción sostenida. La estructura estable de sus acciones,
que se reproduce durante un cierto tiempo, es lo esencial y específico de ese conjunto
de acciones de gobierno que llamamos política pública.
5.1. EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE UNA POLÍTICA PÚBLICA
A. Identificación y definición de los problemas. La identificación de el o los
problemas que genera una política pública es el procedimiento clave para poder iniciar
un proceso de elaboración de la misma
B. Percepción de una problemática actual o futura, tanto por parte del político
como por el técnico, resultante de:
• Demandas políticas,
• Demandas sociales,
•Necesidades identificables,
•Juicios de valor sobre cierta realidad,
•Compromisos políticos asumidos;
C. Selección de soluciones. Una vez definidos los problemas, el paso siguiente es
seleccionar las diferentes soluciones que pueden tener. Lógicamente puede haber una
solución para cada problema, varias soluciones para un solo problema, una solución
para varios problemas y problemas que no tengan solución o que no requieran
ninguna acción inmediata.
D. Establecimiento de algunos objetivos o metas preliminares. Con base en lo
planteado en los capítulos anteriores, procede ahora, a partir de la situación actual,
establecer una serie de objetivos cuyo cumplimiento permita llegar a la modificación
deseada. Para ello es preciso considerar los plazos y los medios para alcanzarlos
E. Preselección de medios inmediatos. Considerando los objetivos y las metas
preliminarmente establecidos, procede ahora determinar los recursos humanos,
físicos, financieros y tecnológicos que se requerirían para la aplicación de la política
pública en su primera etapa
F. Identificación y definición de problemas. Una vez concluidas las etapas
anteriores, se procederá a jerarquizar los problemas y sus soluciones, pues
lógicamente no se podrán solucionar todos al mismo tiempo ni se contará en la
realidad con recursos suficientes. Además, no todos tendrán la misma carga política,
social o de recursos, y algunos tendrán una solución dependiente de alguna condición
anterior en tiempo y espacio.
5.2. LA ACTUACIÓN ENTRE ACTORES, CONFLICTO Y POLÍTICAS PÚBLICAS
La formación de políticas está condicionada no sólo por variables del entorno, sino
también por las “reglas del juego” y los intereses de los actores en el proceso. Los
movimientos tácticos y estratégicos que los actores juegan en el proceso dan lugar a
la estructuración de tipos de acción a partir de las cuales éstos desarrollan sus
discursos y prácticas.
Las políticas son resultado de la negociación entre distintos actores que ajustan
mutuamente sus intereses divergentes. Las políticas son resultado de la interacción de
coaliciones de organizaciones y actores, cada una con sus propios recursos y
creencias sobre el problema. Los actores enfrentan los problemas con diferentes
marcos conceptuales (racional, conducta organizacional, negociación política) que
orientan sus decisiones.
La realidad muestra, que los problemas no existen sino que son construidos, definidos
subjetiva e interesadamente por un observador. Actores distintos entenderán el
problema planteado de manera diferente, reflejado en sus respectivas definiciones sus
propios intereses y valores
V.3. ALTERNATIVAS PARA LA TOMA DE DECISIONES
La multiplicidad de actores explica por qué las decisiones no son siempre las más
racionales o las más coherentes, sino el resultado de la confrontación entre actores.
Interactúan toda una serie de actores -políticos, pero también administrativos y
especialistas del lobbying en función del grado de apertura o de permeabilidad del
sistema político y puede tener momentos de pausa, de retroceso o desaceleración.
Para decidir sobre la mejor solución (o soluciones), hay que considerar los siguientes
elementos:
1. El respaldo ideológico-político
2. Valoración de los criterios políticos
3. Valoración de los criterios técnicos
4. Valoración de los criterios administrativos
V.4. TENSIONES EXISTENTES PARA LA ELABORACIÓN DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
La implementación es más complicada y lenta conforme participan mayor cantidad de
actores y mayor es la cantidad de decisiones que deben tomar.
Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos, facilitando u obstruyendo la
cooperación entre los participantes (Pressman y Wildavsky 1988).
La dirección de su interés en el programa en cuestión (¿está en pro o
en contra del programa?).
La intensidad de su interés (¿el programa le resulta muy importante/
urgente o le es indiferente?).
La magnitud de los recursos comprometidos en relación a los recursos
totales (¿está dispuesto a invertir mucho o poco en el programa?).
VI. GESTIÓN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La gestión de calidad.- es el proceso continuo y permanente de creación y ejecución
de políticas de calidad de una entidad, política que tiene como finalidad obtener y
mantener el nivel de calidad de un producto o servicio para el cliente que es la razón
de ser de la existencia de la entidad.
La mejora de calidad.- es parte de la gestión de calidad pues está orientada a
aumentar y efectivizar los requisitos de calidad, eficiencia que son parte de las
políticas de gestión de calidad.
6.1. ANTECEDENTES DE LA GESTIÓN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Cuando los conceptos calidad de vida, de calidad de los servicios públicos, y de
Administración al servicio del ciudadano empiezan a aparecer en la legislación y en los
discursos políticos de los dirigentes de la mayoría de los países, en la segunda mitad
de los años ochenta. La calidad y la modernización de la Administración se convierten
en objetivos incuestionables.
La tesis general postula que la Administración Pública se encuentra ante una sociedad
con problemas políticos, económicos y sociales, rápidamente cambiantes, a los que
tiene que dar respuesta, y a los que el funcionamiento administrativo arraigado durante
muchos años, no ofrece una respuesta adecuada.
Este nuevo enfoque se propone conseguir una Administración orientada al ciudadano,
receptiva, ágil, económica, moderna, e innovadora.
6.2. LA GESTIÓN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La Calidad para la Administración Pública es la capacidad de una entidad pública para
prestar servicios que satisfagan las necesidades y expectativas de los ciudadanos, al
menor coste posible. Es la capacidad de satisfacer las necesidades explícitas o
implícitas del usuario inmediato o último beneficiario de ese bien, es decir, el ente
(persona física o jurídica) final por el cual se justifica una acción y el que, a su vez,
justifica la existencia del proveedor de dicho bien o servicio.
VI.3. LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DE CALIDAD
Los Sistemas de Gestión de Calidad en la actualidad constituyen el mejor enfoque
para alcanzar la modernización en las administraciones públicas. El objetivo al
implementar los mismos, es garantizar la mejora continua, la que debe estar
acompañada de eficacia, eficiencia, transparencia, credibilidad y equidad.
Consecuentemente, este sistema dirige a una gestión acorde con las necesidades y
expectativas de los ciudadanos/clientes, quienes son los principales destinatarios de
esta práctica; así como las de los directivos y/o administradores de las instituciones.
VI.4. PILARES DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DE LA CALIDAD
A) La Satisfacción De Los Clientes.- La satisfacción de los clientes es la que
determina la calidad de un producto o de un servicio y es un sentimiento individual
que se produce cuando percibe que ha recibido más de lo que esperaba.
Las expectativas se generan en base a las necesidades y exigencias personales de
cada cliente, a la importancia que conceda a determinados aspectos, a sus
experiencias anteriores, y a lo que le han contado otras personas con experiencias
anteriores. Si lo que el cliente percibe supera sus expectativas, el cliente se encontrará
satisfecho. Si lo que el cliente percibe es menos de lo que esperaba, el cliente se
encontrará insatisfecho. Si lo que el cliente percibe es lo mismo que lo que esperaba,
el cliente no se encontrará insatisfecho, pero tampoco satisfecho.
Para que un producto o servicio sea de calidad debe sobrepasar o, por lo menos
igualar, las expectativas del cliente. La satisfacción de los clientes se conoce a través
de encuestas, quejas y reclamaciones, sugerencias, reuniones con grupos, o a través
de comentarios informales.
B) El Liderazgo De La Dirección.- La dirección de la organización son las
personas con capacidad para decidir las estrategias y los objetivos de la misma. El
compromiso firme y expreso de la dirección de la organización es indispensable para
la implantación y desarrollo del sistema de gestión de la calidad.
C) La Mejora Continua.- La mejora continua es un proceso que consiste en
planificar, ejecutar lo planificado, comprobar los resultados obtenidos, corregir los
fallos, y volver a repetir el proceso. La mejora continua es un proceso sin fin, porque
las posibilidades de mejorar son interminables.
D) La Participación Del Personal.- El compromiso individual y de grupo de todo
el personal de la organización es indispensable para la implantación y desarrollo del
sistema de gestión de la calidad.
VI.5. PRINCIPALES MODELOS DE SISTEMAS DE GESTIÓN DE LA CALIDAD
La ISO 9000:2005 es la norma de fundamentos y vocabulario. En ella se
encuentra la definición de los términos utilizados en todo el conjunto de normas que
comprende la familia 9000; y una breve introducción a los Sistemas de Gestión de
Calidad. Además, los ocho principios de la calidad, en los que está basada la familia
de normas ISO9000. La familia ISO 9000 (9000, 9001, 9004) se ocupa de la "gestión
de la calidad"; son una serie de estándares internacionales, que especifican los
requisitos para el diseño y valoración de la calidad en la gestión, con el propósito de
asegurar que las organizaciones proporcionen productos y servicios que satisfagan
requerimientos.
El modelo de excelencia empresarial EFQM, se trata de un modelo no
normativo, cuyo concepto fundamental es la autoevaluación basada en un análisis
detallado del funcionamiento del sistema de gestión de la organización usando como
guía los criterios del modelo. Esto no supone una contraposición a otros enfoques
(aplicación de determinadas técnicas de gestión, normativa ISO, normas industriales
específicas, etc.), sino más bien la integración de los mismos en un esquema más
amplio y completo de gestión. La utilización sistemática y periódica del Modelo por
parte del equipo directivo permite a éste el establecimiento de planes de mejora
basados en hechos objetivos y la consecución de una visión común sobre las metas a
alcanzar y las herramientas a utilizar. Es decir, su aplicación se basa en: La
comprensión profunda del modelo por parte de todos los niveles de dirección de la
empresa y la evaluación de la situación de la misma en cada una de las áreas.
El modelo del marco común de evaluación CAF (COMMON ASSESSMENT
FRAMEWORK) es el resultado de la cooperación entre los Ministros responsables de
la Administración Pública en la UE. A petición de los Directores Generales
correspondientes, la nueva versión del CAF ha sido desarrollada por el Grupo de
Servicios Públicos Innovadores (IPSG). El CAF es una herramienta de Gestión de
Calidad para introducir la autoevaluación en las Organizaciones Públicas, que
incorpora las características principales de los modelos EFQM y del alemán SPEYER,
y que analiza dónde se encuentra una organización y hacia dónde quiere dirigirse.
VI.6. OBJETIVO PRINCIPAL DE LA IMPLEMENTACIÓN DE UN SISTEMA DE
GESTIÓN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El objetivo primordial es proporcionar elementos para que una organización pueda
lograr la calidad del producto o servicio, a la vez que mantenerla en el tiempo, de
manera que las necesidades del cliente sean satisfechas permanentemente,
permitiéndole a la empresa reducir costos de calidad, aumentar la productividad, y
destacarse o sobresalir frente a la competencia.
Proporcionar a los clientes o usuarios la seguridad de que el producto o los servicios
tienen la calidad deseada, concertada, pactada o contratada.
Proporcionar a la dirección de la empresa la seguridad de que se obtiene la calidad
deseada.
Establecer las directrices, mediante las cuales la organización, puede seleccionar y
utilizar las normas.
VI.7. IMPORTANCIA DE CERTIFICAR UN SISTEMA, PROCESO O PRODUCTO
PROPIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La importancia radica en haber cumplido con las exigencias o requisitos previos que
son resultado de haber optado por la modernización del Estado.
VI.8. ¿CÓMO SE INTEGRA UN SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
A través de la utilización de los modelos de excelencia de calidad. Éstos son
herramientas de diagnóstico que permite que las organizaciones identifiquen los
puntos fuertes y las áreas a mejorar.
