GHID DE INTEGRITATE În execuţia contractelor derulate cu fonduri

Transparency International Romnia

GHID DE INTEGRITATE n execuia contractelor derulate cu fonduri europene

Coordonator: Victor ALISTAR Autori: Iuliana COPNARU Alina LUNGU Ctibor KOSTAL Sergej MURAVJOV A contribuit:

Monica PETRESCU

Integritatea este una dintre ci; se distinge de celelalte prin faptul c este corect i singura pe

care nu riti s te rtceti vreodat.

M.H. Mckee

Ghid de Integritate n administrarea fondurilor structurale

2

Acest material a fost produs de Transparency International Romnia Asociaia Romn pentru Transparen n cadrul proiectului Crearea unei reele naionale de ONG-uri cu scopul monitorizrii integritii utilizrii fondurilor structurale n Romnia finanat de UNIUNEA EUROPEAN prin programul PHARE. Coninutul acestui material nu reprezint n mod necesar poziia oficial a Uniunii Europene

UNIUNEA EUROPEAN

Proiect finanat prin Phare

Contacte: Bd. Nicolae Balcescu, nr 21, et 2, Sector 1, Bucuresti, cod 010044 ROMANIA, tel: 021-317.71.70 fax: 021-317.71.72 [email protected] www.transparency.org.ro Dreptul de autor Toate drepturile asupra acestei publicaii sunt rezervate Asociaiei Romne pentru Transparen (Transparency International - Romania). Publicaia sau pri ale acesteia pot fi reproduse numai cu permisiunea Asociaiei.

mailto:[email protected]://www.transparency.org.ro/


3

CUPRINS

1.INTRODUCERE5 1.1. Rolul i Obiectivele Ghidului de Integritate.....6 1.2. Politica de coeziune i fondurile structurale.7 1.3. Societatea civil n calitate de promotor a integritii publice.17 1.4.Rolul i atribuiile administraiei publice n accesarea fondurilor structurale..20 2. Ce este Integritatea?..............................................................................................24 2.1.Importana integritii n gestiunea contractelor finanate din fonduri structurale..25 3. Standarde n asigurarea integritii i de lupt anti-corupie42 3.1.Accesul la informaii de interes public....42 3.2. Transparena Decizional..45 3.3.Conflicte de interese i regimul incompatibilitilor

n exercitarea demnitilor i funciilor publice...54 3.4. Infraciuni de corupie...72

4. Mijloace de intervenie.....88 4.1. Avertizarea n interes public..88 4.2. Mijloace de intervenie pe cale administrativ91 4.3. Aciuni Judiciare..104 5. Glosar de termeni...110 6. Breviar legislativ.112


4


5

1. INTRODUCERE

Despre Proiect

Una dintre provocrile cu care se confrunt Romnia n calitate de stat membru, rezid n gestionarea corect i eficient a fondurilor europene - att din perspectiva autoritilor publice care vor coordona administrarea acestor resurse financiare, ct i din perspectiva beneficiarilor propriu-zii ai acestor fonduri.

O dat cu aderarea Romniei la Uniunea European, politicile prioritare la nivel comunitar devin n consecin, prioriti la nivel naional. Romnia se vede pus astfel, n faa unor noi provocri ce deriv, pe de o parte, din decalajele n relaia cu celelalte state membre, iar pe de alt parte din problematici existente la nivel naional, cum ar fi competitivitatea i capacitatea administrativ sczut, capital fizic i uman insuficient i o capacitate de inovare sczut.

n consecin, una dintre modalitile de a face fa acestor provocri, const n accesarea finanrilor alocate de Comisia European prin instrumentele structurale, Romnia avnd ns responsabilitatea de a asigura un cadru integru n administrarea acestor fonduri.

n acest context, proiectul Crearea unei reele naionale de ONG-uri cu scopul monitorizrii integritii utilizrii fondurilor structurale n Romnia, vizeaz ntrirea rolului de advocacy al societii civile n susinerea statului de drept, prin stabilirea unui mecanism de monitorizare a cheltuirii fondurilor europene pentru organizaiile watch-dog centrale i locale.

Proiectul este finanat prin programul PHARE Societatea Civil 2005 i se desfoar pe o perioad de 10 luni decembrie 2007 septembrie 2008, n Bucureti i alte 7 locaii, reprezentative pentru cele 8 regiuni de dezvoltare. Proiectul este implementat de Transparency International Romania n parteneriat cu Autoritatea de Audit .

Proiectul a urmrit ntr-o prim etap crearea unei reele de ONG-uri i capacitarea acesteia pentru monitorizarea cheltuirii fondurilor europene, prin oferirea de expertiz strin (din state devenite membre ale UE n 2004) i naional n cadrul unei sesiuni de training pentru reprezentanii acestora. Mai mult dect att, proiectul a vizat elaborarea unui mecanism, alternativ celui public, de monitorizare a utilizrii fondurilor structurale. n acest sens s-a realizat o


6

monitorizare cu privire la contractele derulate de consiliile judeene ncepnd cu 2007. Rezultatele monitorizrii au constituit suportul pentru o dezbatere public asupra instrumentelor folosite i pentru elaborarea unei propuneri de politic i strategie n vederea asigurrii integritii folosirii fondurilor structurale.

Proiectul se adreseaz instituiilor publice care deruleaz programe finanate din fonduri structurale i societii civile interesate de acumularea de expertiz n domeniul monitorizrii cheltuirii fondurilor europene n Romnia.

1.1. Rolul i Obiectivele Ghidului de Integritate n execuia contractelor

Ghidul de fa vine n sprijinul societii civile, instituiilor i

autoritilor publice la nivel central i local, precum i a publicului larg, prin informare i contientizare asupra importanei absorbiei eficiente i n condiii de integritate a fondurilor europene alocate Romniei.

Obiectivele acestui Ghid sunt pe termen scurt, de a: 1 Stabili standarde de integritate n administrarea de ctre beneficiarii

din sectorul public a fondurilor structurale 2 Crete gradul de contientizare a autoritilor care administreaz

fondurile europene, dar i a beneficiarilor acestor fonduri, a societii civile i a altor actori interesai de acest proces, cu privire la importana administrrii corecte i eficiente a fondurilor alocate.

3 Promova o informare mai mare n rndul grupurilor int i a beneficiarilor indireci cu privire la importana fondurilor europene pentru atingerea obiectivelor asumate de ctre Romnia o dat cu aderarea la UE, precum i cu privire la protejarea intereselor financiare ale UE.

Iar pe termen lung: 1 ntrirea capacitii administraiei publice n calitate de beneficiar de

a gestiona n condiii de integritate cheltuirea fondurilor structurale respectnd prevederile legale n vigoare, n pregtirea portofoliilor de proiecte, promovarea unor proiecte de investiii publice viabile, fiind un factor esenial n garantarea succesului implementrii.

2 Consolidarea rolului societii civile n promovarea standardelor de integritate n gestiunea fondurilor europene de ctre beneficiarii asistenei structurale.

3 mbuntirea rolului de advocacy al ONG-urilor locale n promovarea luptei anti-corupie, a principiului bunei administrri,


7

responsabilitii i transparenei la nivelul administraiei publice locale ca beneficiar major al asistenei structurale.

Principalii beneficiari ai Ghidului de Integritate n execuia

contractelor derulate cu fonduri europene, sunt: 1 instituiile i autoritile publice la nivel central, care au competene

de coordonare i gestionare a asistenei structurale, respectiv Autoritile de Management, Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale, Comitetele de evaluare, Consiliul pentru Dezvoltare regional, Organisme Intermediare i Autoritatea de Certificare i Plat.

2 Beneficiarii eligibili ai finanrii nerambursabile, din administraia public local

3 Societatea civil, Ghidul ncercnd s rspund necesitilor de informare i expertiz ale reprezentanilor societii civile n acest domeniu, stimulnd participarea, la creterea integritii folosirii fondurilor structurale.

4 Instituiile cu competene de prevenire, combatere i sancionare a fraudei i a corupiei n sectorul fondurilor structurale, (Autoritatea de Audit, Departamentul de Lupt Antifraud, Direcia Naional Anticorupie)

5 Publicul larg

1.2. Politica de coeziune i fondurile structurale la nivelul Uniunii Europene i importana lor pentru Romnia

Politica de coeziune a Uniunii Europene adreseaz o preocupare

constant, care persist nc de la nceputurile construciei europene, respectiv necesitatea unei dezvoltri armonioase a economiilor statelor membre, prin reducerea disparitilor ntre diferitele regiuni de dezvoltare, cu accent asupra celor mai puin dezvoltate regiuni. Prin politica de coeziune, UE ofer sprijin statelor i regiunilor mai puin dezvoltate sau care se confrunt cu probleme structurale, pentru a crea locuri de munc i a crete competitivitatea.

Tratatul de la Roma care pune bazele Uniunii Europene, face referiri la o asemenea politic de coeziune; aceasta a fost ns introdus n mod explicit in Actul Unic European din 1986, iar mai trziu a devenit unul din cele trei obiective principale ale Uniunii prin Tratatul de la Maastricht din 1992. Prin procesul de extindere a Uniunii Europene, care a adus alturi de state puternic dezvoltate, state a cror PIB reprezint 50% din media UE pentru statele care au aderat n 2004, i respectiv 30% n cazul Romniei i Bulgariei, politica de


8

coeziune a devenit esenial pentru eliminarea decalajelor intre regiuni i armonizarea cu standarde Europene in domeniul social i economic.

Fondurile cu aciune structural, destinate reducerii diferenelor de dezvoltare ntre statele membre UE i ntre regiunile acestora, sunt instrumentele politicii de coeziune i pot fi separate n trei categorii principale, pe baza celor trei politici care le ghideaz: Fondurile Structurale i Fondul de Coeziune fac parte din Politica de Coeziune, Fondul Agricol pentru Dezvoltare Rural face parte din cadrul Politicii Agricole Comune i Fondul European pentru Pescuit face parte din cadrul Politicii Comune de Pescuit. Fondurile Structurale sunt compuse din Fondul Social European, i Fondul European de Dezvoltare Regional. Procesul de distribuie a acestor fonduri este unul complex care implic statele membre, Comisia European, precum i autoritile locale i regionale, responsabile pentru stabilirea i evaluarea obiectivelor regionale.

Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR) urmrete creterea coeziuni economice i sociale prin sprijinul acordat dezvoltrii i ajustrii structurale a economiilor regionale n zone n declin industrial i in regiunile rmase n urm, precum i prin furnizarea de fonduri pentru cooperarea frontalier, trans-naional i interregional. FEDR, cel mai important fond structural n sensul resurselor, este orientat ctre diminuarea diferenelor de dezvoltare regional, finannd infrastructura, investind n crearea de locuri de munca i n proiecte de dezvoltare local i ajutoare pentru ntreprinderile mici i mijlocii.

Fondul Social European (FSE), este principalul instrument al politicii sociale a Uniunii Europene i are ca obiectiv creterea ocuprii forei de munc i oportunitilor de munc, obiectiv pe care l promoveaz prin susinere financiar pentru activitile de formare profesional i procesul de recrutare. Printre obiectivele specifice FSE fac parte creterea capacitaii de adaptare a pieei de munca i reintegrarea omerilor i grupurilor defavorizate n fora de munc .

Fondul de Coeziune promoveaz n principal domeniile de dezvoltare durabil i transport, ajutnd statele membre s se conformeze normelor Europene. Fondul de Coeziune cofinaneaz marile proiecte n domeniul mediului, n principal msuri pentru resurse regenerabile i dezvoltarea durabil, precum i proiectele legate de reele trans-europene de transport.

Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rural (FEADR), parte din Politica Agricol Comun, furnizeaz fonduri pentru stimularea creterii economice i a locurilor de munc i dezvoltarea durabil n zonele rurale. Fondul European pentru Pescuit, parte din Politica Comun de


9

Pescuit, ia msuri pentru a asigura continuitatea activitii de pescuit prin susinerea exploatrii regionale dar i prin programe pentru protejarea resurselor. Ambele fonduri contribuie la creterea competitivitii n zonele beneficiare, mbuntirea calitii de via i diversificarea activitilor economice.

Principalele reglementri UE n materie de Fonduri Structurale

Implementarea fondurilor structurale n perioada 2007-2013 se bazeaz pe trei instrumente legislative:

Regulamentul (EC) nr. 1083/2006 care stipuleaz principalele prevederi legate de Fondul European de Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune.

Regulamentul (EC) nr. 1080/2006 care conine prevederi referitoare la Fondul European de Dezvoltare Regional

Regulamentul (EC) nr. 1081/2006 asupra Fondului Social European Aceste reglementri stabilesc principiile de baz i normele legate de

implementarea instrumentelor structurale n statele membre, principii precum parteneriatul, criteriile de eligibilitate, managementul, monitorizarea, evaluarea, programarea, subsidiaritatea, adiionalitatea, compatibilitatea, resursele financiare disponibile, criteriile financiare. Cele trei Regulamente au fost propuse ntr-o prim etap de Comisia European i dezbtute n cadrul Grupului de Lucru privind aciunile structurale; acest grup de lucru a inclus 25 de state membre, Romnia i Bulgaria care se aflau n proces de aderare, precum i reprezentani ai Comisiei Europene. Grupul de lucru a convenit asupra formei finale a regulamentelor care au transmise ctre Parlamentul European pentru aprobare.

Prevederile relevante din perspectiva integritii sunt cele referitoare la principiul parteneriatului, programare, monitorizare i criteriile de evaluare, incluse n Regulamentul EC nr. 1083/2006. Principiul parteneriatului are rolul unui pilon de susinere a participrii societii civile n procesul de implementare a fondurilor structurale, precum i a transparenei i integritii a acestui sistem. Articolul 11 al Regulamentului (EC) stabilete urmtoarele: Fiecare Stat Membru va trebui s organizeze n conformitate cu normele i practicile naionale, cadre de parteneriat ntre autoriti i entiti precum:

a. autoriti publice la nivel regional, local, urban b. parteneri economici i sociali


10

c. orice organism reprezentativ pentru societatea civil, organizaii neguvernamentale, precum i entiti reprezentative car promoveaz egalitatea dintre sexe. Prin urmare, fiecare stat membru va desemna partenerii reprezentativi la

nivel naional, regional i local din sectoarele economic, social, protecia mediului, precum i alte sfere. n vederea obinerii unui mai mare impact rezultat din implicarea acestor actori ai societii civile, este important ca organizaiile neguvernamentale s participe prin intermediul coaliiilor, putnd s-i promoveze astfel mai bine interesele. Mai mult dect att, prin promovarea unei voci comune i puternice, autoritile publice vor invita la dialog reprezentanii coaliiilor de organizaii neguvernamentale.1

Cum funcioneaz fondurile?

Bugetul pentru instrumentele structurale, precum i strategia pentru distribuirea acestora, sunt stabilite pentru o perioada de 7 ani de ctre autoritile Europene, prima asemenea perioada bugetar n care intr n considerare i Romnia, ca nou stat membru EU, fiind 2007 - 2013. Sume specifice sunt alocate pentru Statele Membre n cadrul Programelor Operaionale, care se adreseaz unor anumite sectoare n fiecare ar, zonele specifice beneficiare urmnd s fie stabilite pe parcurs de ctre Comisie n acord cu Statul implicat. Bugetul stabilit pentru aceti ani este unul general, detaliile specifice fiind ajustate n acord cu situaia curent n fiecare an. Aceste fonduri sunt nerambursabile i funcioneaz pe principiul cofinanrii. 2

n fiecare perioad bugetar, Comisia Europeana adopt anumite Obiective Principale, pentru a ghida gestionarea fondurile structurale pentru statele membre. n perioada 2007-2013 aceste obiective sunt convergena, competitivitatea i ocuparea regional, i cooperarea teritorial. Convergena este adresat prin programele pentru sprijinirea regiunilor rmase n urm n ce privete dezvoltarea economic, finannd statele cu mult sub media comunitar de PIB/Capital. Fondurile alocate programelor ncadrate n acest obiectiv la nivelul UE ating 252,35 de miliarde de euro, 81,9% din suma total alocat pentru fondurile structurale . Competitivitatea regional i ocuparea forei au n vedere continuarea dezvoltrii zonelor competitive, avnd ca int alte regiuni dect cele din obiectivul de convergen, gestionnd suma de 48,37 miliarde EUR, 15,7% din totalul fondurilor. Cooperarea teritorial este al treilea obiectiv prioritar pentru perioada 2007-2013 i este instituit pentru a

1 Regulamentul Consiliului (EC) Nr. 1083/2006 din 11 iulie 2006, care stabilete prevederile referitoare la Fondul Regional de Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune. 2 Totul despre Fondurile Structurale, www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles%7CdisplayArticle/articleID_7211/Totul-despre-fondurile-structurale.html.

http://www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles%7CdisplayArticle/articleID_7211/Totul-despre-fondurile-structurale.htmlhttp://www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles%7CdisplayArticle/articleID_7211/Totul-despre-fondurile-structurale.html


11

promova cooperarea i schimbul de bune practici ntre toate regiunile UE, prin cooperarea la nivel interregional, transfrontalier i transnaional; pentru acest fond sunt atribuite 7,39 miliarde Euro (2,4% din total).3

Exemple de bune practici n alte State Membre UE din perspectiva integritii

Printre primele iniiative legate de promovarea integritii n procesul de administrare a fondurilor structurale n noile state membre ale Uniunii Europene, au fost demarate de ctre organizaiile non-guvernamentale. ncepnd cu 2005, organizaii ale societii civile s-au implicat n activiti ce vizau o mai mare transparen, rspundere i eficacitate n gestiunea fondurilor structurale. Cea mai mare parte a acestor iniiative ale societii civile se ncadrau n contextul unor proiecte finanate de ctre Comisia European i ali donatori la nivel internaional.

Primele etape din cadrul procesului de gestionare a fondurilor structurale - perioad n care instituiile i autoritile publice se conformau obligaiilor de a face cunoscute publicului general informaiile legate de fondurile structurale - s-au dovedit a fi, pentru multe din statele noi aderate, etape de experimentare, de testare a unor noi proceduri n managementul fondurilor europene. Sunt foarte puine state membre care au reuit s evite critici din partea societii civile, n ceea ce privete lipsa de transparen i integritate n alocarea acestor fonduri.4

n ciuda numeroaselor msuri i iniiative demarate de ctre ONG-uri, o evaluare amnunit a rezultatelor obinute din perspectiva promovrii standardelor de bun administrare, nu exist la momentul de fa. n ultimii patru ani, organizaiile neguvernamentale au fost implicate n numeroase activiti ce vizeaz buna guvernare, ntrebarea este ns legat de ce schimbri pozitive au rezultat i cum poate fi evaluat contribuia ONG-urilor din aceast privin.

Societatea civil a contribuit fr ndoial la crearea unui cadru mai transparent i integru n ce privete alocarea fondurilor europene. Pe de o parte, a susinut adoptarea unor standarde de responsabilitate destinate funcionarilor publici, muli dintre ei fiind tentai s neglijeze astfel de reglementri, iar pe de alta a implicat un numr mare de organizaii neguvernamentale reunite n

3 Ibid. 4 Proiectul Save Public Assets, vorbete despre astfel de ngrijorri existente la nivelul mai multor state care au aderat la UE n 2004, respective UNGARIA, Republica Ceh, Letonia, Lituania i Polonia.


12

proiecte pan-regionale din diverse state din Estul i Centrul Europei. Se poate spune c aceste proiecte au condus la numeroase activiti de cercetare n sectorul fondurilor structurale i au creat presiuni asupra funcionarilor publici responsabili cu managementul fondurilor structurale, n vederea adoptrii unor standarde de responsabilitate. Mai mult dect att, aceste demersuri au contribuit la mobilizarea organizaiilor neguvernamentale i a societii civile n general, demonstrnd potenialul unor aciuni convergente.5

Implicarea societii civile n mbuntirea integritii i transparenei procesului de administrare a fondurilor structurale, s-a concretizat n aciuni de monitorizare, advocacy i semnalare a neregulilor observate. n Lituania, reprezentanii societii civile au adresat o serie de scrisori deschise nalilor funcionari publici i politicienilor, atrgndu-le atenia asupra lipsei de transparen i rspundere n sfera managementului fondurilor structurale.6 n 2006, reprezentaii societii civile au prezentat Parlamentului i Guvernului din Lituania o petiie cu privire la utilizarea fondurilor structurale n Lituania n perioada 2007-2013. Aceste aciuni au fost nsoite de dou conferine care au reunit politicieni, oficiali publici, parteneri din mediul socio-economic, evenimente desfurate n contextul proiectului Transparecy through Awareness. Proiectul a contat i ntr-o campanie public intitulat They dont want you to know (Ei nu vor ca tu s tii) n vederea captrii ateniei publicului asupra lipsei de informare i a lipsei de disponibilitate a autoritilor n a pune la dispoziie astfel de informaii.

n contextul altui proiect desfurat la nivel regional Save Public Assets (Protejai Bunurile Publice) coordonat de ctre Centrul de Politici Publice Providius, Transparency International Lituania a desfurat un sondaj de opinie asupra proiectelor de succes, precum i proiecte care au avut un impact mai mic n perioada 2004-2006, rezultatele acestei sondri publice a fost completat de analiza proiectelor de importan naional. Mai mult dect att, Transparency International Lituania a continuat s realizeze sondaje de opinie, de aceast dat n parteneriat cu Serviciul Special de Investigaii al Republicii Lituaniene. n 2006 i 2007 TI Lituania alturi de parteneri din sectorul socio-economic au participat la grupurile de lucru organizate de Ministerul Finanelor, implicare ce a determinat crearea i implementarea sistemului de administrare a fondurilor structurale 2007-2013.

5 Aceste scrisori deschise au fost elaborate ntr-un cadru de discuii continuu ntre reprezentaii societii civile, care s-au decis asupra unor linii de aciune n relaia lor cu autoritile publice din Lituania. 6 Aceste documente sunt disponibile n Europos sajungos parama: Lietuvos galimybes (European Union support: Opprtunities for Lithiania), pp. 197-222, Institutul pentru Societatea Civil, Versus Aureus, Vilnius, 2006.


13

n urma campaniilor publice desfurate de societatea civil din Lituania, o schimbare semnificativ s-a produs n ceea ce privete disponibilitatea autoritilor de a oferi informaii asupra fondurilor structurale i de a facilita un dialog deschis cu organizaiile neguvernamentale, pn la acel moment aceste aciuni fiind practic inexistente. Promovarea informrii i transparenei au determinat o definire clar a responsabilitilor oficialilor publici vis-a-vis de publicul general. n 2006 TI Lituania a alctuit o list de 9 recomandri rezultate n urma cercetrii desfurate n perioada precedent. Propunerile aveau n vedere reglementri clare asupra cadrului de participare a partenerilor din sectoarele economic, social, la ntlnirile comitetelor de evaluare i selecie, elaborarea unor minute ale acestor edine, punerea la dispoziie a informaiilor legate de beneficiarii eligibili ai fondurilor destinate agriculturii, acordarea unei autonomii mai mari intituiilor cu competene n implementarea fondurilor, extinderea accesului la informaie computerizat cu privire la managementul i monitorizarea gestiunii fondurilor europene, stabilirea unui corp independent de consultani cu rolul observrii serviciilor de consultan oferite solicitanilor de fonduri, precum i protecia avertizorilor de integritate.

Dintre recomandrile enunate mai sus, o mic parte a fost luat n considerare, respectiv cea legat de punerea la dispoziie a informaiilor cu privire la fondurile destinate sectorului agricol, reguli de participare clare a partenerilor din domeniul socio-economic la edinele comitetelor de evaluare i selecie, o mai mare autonomie instituiilor cu competene de implementare, care s-a reflectat n perioada de implementare 2007-2013.

Romnia i fondurile structurale

Romnia va primi 19,668 miliarde de Euro n perioada 2007-2013, din care peste 12,661 miliarde de Euro vor fi alocai pentru fonduri structurale n cadrul obiectivului Convergen, 6,552 miliarde Euro sunt alocate prin Fondul de Coeziune, iar 0,455 miliarde vor fi alocate Obiectivului Cooperare Teritorial Europeana (inclusiv transferurile la IPA i ENPI, Instrumentul de pre-aderare i Instrumentul European de Vecintate si Cooperare).7

Aceste fonduri sunt desemnate pentru a mbunti, direct sau indirect, diverse domenii, inclusiv cercetarea i dezvoltarea tehnologic, transport, energie, protecia mediului, turism, cultur, regenerarea urban i rural, sprijin pentru companii i antreprenori, acces la locuri de munc stabile,

7 Fonduri UE n Romnia, http://ec.europa.eu/romania/eu_romania/romania_eu/funds_romania/index_ro.htm.

http://ec.europa.eu/romania/eu_romania/romania_eu/funds_romania/index_ro.htm


14

incluziune social pentru persoane defavorizate, dezvoltarea capitalului uman i investiii n infrastructura social8.

Pentru Romnia, Fondurile structurale vor fi repartizate pe de o parte prin intermediul a 7 Programe Operaionale care aparin obiectivului de Convergen, alocate n exclusivitate arii noastre, precum i prin 4 Programe Operaionale de cooperare teritorial european ale cror fonduri vor fi gestionate mpreuna cu alte state membre. Fondurile alocate Romniei prin Obiectivul de Convergen sunt mprite n diverse axe prioritare, care indic principalele domenii de intervenie n care se pot ncadra proiectele; Programele Operaionale au deja alocate anumite sume de la Comisia Europeana, pentru a asigura o acoperire echitabil a mai multor domenii.

Programele Operaionale de Convergen sunt PO Sectorial Creterea Competitivitii Economice, PO Sectorial Transport, PO Sectorial Mediu, PO Regional, PO Sectorial Dezvoltarea resurselor umane, PO Dezvoltarea Capacitii Administrative i PO Asisten Tehnic.

Programele Operaionale din cadrul obiectivului de Cooperare teritorial european nu sunt gestionate n acelai fel, fiind desemnate pentru mai multe state membre; n acest ghid sunt abordate Programele Operaionale din cadrul obiectivului de convergen, unde autoritile publice locale din Romnia sunt beneficiari eligibili.

Dei Comisia are un rol activ n desemnarea Programelor Operaionale i prioritilor principale, alegerea obiectivelor i a proiectelor, precum i managementul acestora este responsabilitatea exclusiv a autoritilor de management naionale. Coordonatorul Autoritilor de Management este Ministerul Economiei i Finanelor, acesta fiind responsabil de gestionarea i coordonarea asistenei financiare nerambursabile din partea UE. Autoritatea de Certificare i Plat certific declaraiile de cheltuieli i cererile de plat nainte ca acestea s fie transmise Comisiei i primete de asemenea fondurile direct de la Comisie, pentru a face plile ctre beneficiar.

n Romnia, fiecare Program Operaional este gestionat de un grup separat de actori, dar structura de management pentru fiecare dintre acestea este similar. Fiecare program operaional are propria Autoritate de Management, principal responsabil pentru gestionarea programului operaional, precum i propriile Organisme Intermediare, beneficiari i comitete de monitorizare. n Romnia, Autoritile de Management pentru programele operaionale sunt Ministerele care se ocup cu aceste domenii. Autoritile de Management sunt

8 Fonduri structurale, fonduri europene, fonduri nerambursabile Consultana la cel mai nalt nivel calitativ din Romania, www.eurofinantare.ro.

http://www.eurofinantare.ro/


15

responsabile pentru elaborarea unui Ghid al Solicitantului, ghid care explic n detaliu procedura de aplicare i obinere a fondurilor structurale n cadrul unui proiect, astfel nct potenialii beneficiari s primeasc informaia potrivit pentru a pregti proiecte eficiente. Organismele Intermediare, desemnate de ctre Autoritile de Management la nivel central, regional sau naional, coordoneaz relaia cu beneficiari finali, implementnd in acelai timp msurile din programele operaionale. Beneficiari nu comunic direct cu Autoritatea de Management; organismele intermediare au ca atribuii preluarea i evaluarea proiectelor, furnizarea de informaii, precum i acordarea sprijinului beneficiarilor n gestionarea fondurilor pe plan local; aceste atribuii provin de la Autoritile de Management. Autoritatea de Audit este un organism independent care verifica funcionarea sistemelor de management i control pentru Programele Operaionale. Comitetele de Monitorizare asigur transparena procesului de implementare i sunt alctuite din reprezentani din diverse grupe sociale i profesionale care evalueaz calitatea i progresul Programului Operaional prin prisma atingerii obiectivelor. 9

Alocarea de fonduri prevede un angajament al rii destinatare de a respecta termenele cheltuirii sumelor alocate; n cazul n care nu exist destule proiecte pentru a atrage sumele alocate de ctre Comisie n anumite Programe sau axe, banii nefolosii nu vor ajunge n Romnia. Fondurile europene alocate n perioada 2007-2013 se supun regulii n+2/n+3 care prevede ca fondurile alocate de Comisie pentru o ar n anul n s fie cheltuite pn n anul n+2 sau n+3, n caz contrar banii fiind pierdui sau realocai. Pentru Romnia, regula n + 3 se aplica din 2007 pn n 2010, iar din 2011 se va aplica regula n + 2, mod n care primul set de fonduri, cel furnizat pentru anul 2007, va trebui utilizat pn la sfritul anului 2010 pentru ca aceste sume sa nu fie pierdute10.

nainte de alocarea fondurilor structurale, fiecare stat membru i stabilete propriile obiective strategice de dezvoltare, pe care le elaboreaz n Planul Naional de Dezvoltare (PND). Acest plan este un plan strategic multianual, care stabilete cadrul pentru dezvoltare socio-economic, n concordan cu politica de coeziune a Uniunii Europene. Planul Naional de Dezvoltare al Romniei , corespunde perioadei 2007-2013, care coincide cu termenul bugetar al fondurilor structurale i ia n considerare aderarea Romniei la UE adresnd o administrare eficient a fondurilor structurale. 11

9 Autoriti Competente, http://www.fonduricomunitare.ro/autoritati.html, 10 http://www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles%7CdisplayArticle/articleID_7211/Totul-despre-fondurile-structurale.html. 11 Ministerul Economiei i a Finanelor http://www.mefromania.ro/wps/portal/!ut/p/.cmd/cs/.ce/7_0_A/.s/7_0_GT3/_s.7_0_A/7_0_GT3;jsessionid=0000Fq4sxlOPHvAJHkS-HVZ2-4_:v9jbjpn1.

http://www.fonduricomunitare.ro/autoritati.htmlhttp://www.mefromania.ro/wps/portal/!ut/p/.cmd/cs/.ce/7_0_A/.s/7_0_GT3/_s.7_0_A/7_0_GT3;jsessionid=0000Fq4sxlOPHvAJHkS-HVZ2-4_:v9jbjpn1http://www.mefromania.ro/wps/portal/!ut/p/.cmd/cs/.ce/7_0_A/.s/7_0_GT3/_s.7_0_A/7_0_GT3;jsessionid=0000Fq4sxlOPHvAJHkS-HVZ2-4_:v9jbjpn1


16

Obiectivul global al PND 2007-2013 este "reducerea ct mai rapid a disparitilor de dezvoltare socio-economic ntre Romnia i statele membre ale Uniunii Europene". Estimrile arat c Romnia ar putea reduce cu 10 puncte procentuale decalajul de dezvoltare fa de statele membre UE pn in 2013, ajungnd la 41% din media UE 15. Trei strategii prioritare sunt incluse n PND, acestea formnd trei obiective clare care sunt adresate prin programele operaionale: creterea competitivitii pe termen lung, dezvoltare la standarde europene a infrastructurii de baz, i perfecionarea i utilizarea eficient a capitalului uman autohton.

PND este documentul de baz pentru negocierile cu Comisia Europeana n vederea alocrii Fondurilor structurale i elaborarea Programelor Operaionale finanate din fonduri comunitare.12 mpreun cu membrii Comisiei, Statul Membru definete repartizarea fondurilor comunitare pe baza obiectivelor Planului Naional de Dezvoltare. Documentul strategic care face legtura ntre prioritile PND i prioritile de dezvoltare la nivel European este Cadrul Strategic Naional de Referin 2007-2013. Acesta stabilete prioritile de intervenie ale celor 19.7 miliarde euro alocate Romniei din Fondurile Structurale i de Coeziune, pentru a reduce decalajele de dezvoltare fa de statele UE 15.13 La nivel de legislaie naional, unele State Membre au elaborat acte normative cu rolul de a reglementa sectorul de implementare a fondurilor structurale, prin urmare principiul de parteneriat a i definirea conflictului de interese au fost inclus n aceste prevederi. Printre alte reglementri legislative relevante din perspectiva asigurrii integritii, se numr prevederi speciale legate de unul dintre cele mai expuse sectoare la corupie, achiziiile publice. Majoritatea proiectele ctigtoare la nivel local, regional, urban prevd achiziia de produse i servicii, proces care creeaz oportunitatea pentru practici corupte i gestionarea incorect a fondurilor europene. n Romnia, sectorul achiziiilor publice este reglementat de Ordonana de Urgen nr. 34/2006, act normativ ce conine prevederi referitoare la reguli de evitare a conflictelor de interese n atribuirea contractelor de achiziie public.

Alte reglementri adoptate de ctre Statele Membre sunt strns legate de responsabilitile funcionarilor publici care lucreaz n sectorul implementrii fundurilor structurale. n Romnia conflictele de interese i incompatibilitile cu privire la funcionarii publici sunt incluse n acte normative, acest aspect urmnd ns a fi analizat ntr-o alt seciune a Ghidului. Exist ns norme care au ca rol prevenirea conflictelor de interese i prin urmare a faptelor de corupie n cazul funcionarilor publici i a angajailor contractuali din cadrul structurilor

12 Ministerul Transportului http://www.mt.ro/transparenta/hotarare%20finala.html. 13 http://eufinantare.info/PND.html.


17

care au ca obiect de activitate gestionarea asistenei financiare comunitare (fondurile de pre-aderare ISPA, PHARE, fondurile FEOGA i instrumentele structurale). Aceste norme sunt garantate de Legea nr. 490/2004 privind stimularea financiar a personalului care gestioneaz fondurile comunitare.

1.3. Societatea Civil n calitate de promotoare a integritii publice

Societatea civil are un rol vital n sprijinirea integritii i combaterea

corupiei, deoarece deine resurse cheie precum capacitatea de a promova schimbri pozitive n societate i de a influena nivelul de implicare civic al cetenilor i al instituiilor publice.

innd cont de importana fondurilor europene acordate rii noastre, de necesitatea ndeplinirii obiectivelor asumate o dat cu aderarea la UE, procesul de management al Fondurilor Comunitare trebuie s fie unul public, transparent i supus totodat monitorizrii, nu numai de ctre autoritile cu competene n acest sector, ci i de principalii beneficiari direci sau indireci ai acestor fonduri. De aici deriv i necesitatea implicrii actorilor civici i sociali n special a societii civile care funcioneaz ca un liant ntre administraia public i ceteni - n observarea modului n care fondurile publice, respectiv instrumentele structurale sunt gestionate.

Rolul societii civile n Romnia continu s rmn, n special la nivel regional i local, unul destul de nesemnificativ n influenarea deciziilor politice, economice i de interes public. n ciuda rezultatelor fragile atinse n ncercarea de a determina schimbri pozitive n comunitate, capacitatea organizaiilor neguvernamentale de a adresa anumite probleme ale societii, datorat poziiei pe spectrul social, este una mare i se dorete a fi fructificat.

Rolul societii civile n procesul gestionrii fondurilor structurale este unul esenial i subliniat n Regulamentele UE14 cu privire la gestionarea fondurilor comunitare; unul dintre principiile de baz ale asistenei financiare, respectiv promovarea parteneriatului se refer la cooperarea strns ntre autoriti i entiti la nivel regional, local, cu implicarea partenerilor sociali i economici i a reprezentanilor societii civile, organizaii non-guvernamentale. Parteneriatul trebuie s stea astfel la baza elaborrii, implementrii, monitorizrii i evalurii programelor operaionale.

14 Regulamentul Consiliului (EC) 1083/2006, 11 Iulie 2006, art. 11.


18

Implicarea societii civile n monitorizarea modului n care fondurile structurale sunt gestionate, este important n sensul responsabilizrii instituiilor cu competene n managementul fondurilor UE, beneficiarilor int ai finanrii dar mai ales a publicului larg fa de o politic eficient i corespunztoare criteriilor de integritate n gestionarea proiectelor finanate prin instrumente structurale.

Complexitatea mecanismelor financiare ale Uniunii Europene a determinat o divizie a departamentelor ministeriale i ale organismelor publice cu atribuii n coordonarea, gestionarea i implementarea propriu-zis a fondurilor comunitare. Dat fiind multitudinea de aciuni desfurate de autoritile competente n acest sector, demersurile pe care societatea civil le desfoar nu pot acoperi ntreaga arie vast de procese ce in de implementarea fondurilor structurale. Aadar, organizaiile societii civile nu pot interveni n toate aceste aspecte, i nici nu este de dorit o astfel de intervenie. Ceea ce ine de implicarea organizaiilor neguvernamentale, este implicarea n activiti de monitorizare i semnalarea acelor vulnerabiliti sau situaii de risc n gestionarea fondurilor comunitare. Rolul organizaiilor neguvernamentale n procesul de asigurarea a transparenei i integritii, este unul dublu; pe de o parte, ONG-urile i partenerii socio-economici sunt invitai s participe n cadre de discuie cu autoritile competente, iar pe de alt parte, ONG-urile se pot implica n activiti de watchdog, iniiative care au contribuit semnificativ la dezvoltarea unei expertize n ceea ce nseamn alocarea fondurilor comunitare. Tehnici de monitorizare la ndemna organizaiilor neguvernamentale

n cadrul Proiectului Crearea unei reele naionale de ONG-uri cu scopul monitorizrii integritii utilizrii fondurilor structurale n Romnia derulat de Transparency International Romnia, a fost elaborat o metodologie de monitorizare implementat de ctre ONG-urile membre ale reelei naionale de monitori. Aceast strategie de monitorizare s-a bazat pe urmtoarele instrumente de monitorizare:

transmiterea de cereri de informaii n baza Legii 544/2001, Legea liberului acces la informaii de interes public. Coordonatorii locali au transmis un numr de aproximativ 100 de cereri de informaii ctre 41 de Consilii Judeene, 8 Comitete de Monitorizare, Comitete Regionale de Planificare Strategic i Corelare, Asociaii de Dezvoltare Regional i Autoriti de Management.

consultarea paginilor de internet a autoritilor publice supuse monitorizrii

monitorizarea presei locale


19

Participare n cadrul ntlnirilor Comitetelor de Monitorizare i Comitetelor Regionale de Planificare Strategic i Corelare

Punerea n practic a strategiei de monitorizare drepturi petiionare, a avut n vedere:

dreptul la buna administrare transpus n Tratatul de Aderare, prevzut n art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene

Legea 161/2003 privind incompatibilitile i conflictul de interese Monitorizarea a avut aadar n vedere, evaluarea respectrii standardelor de integritate n administrarea fondurilor structurale de ctre instituiile i autoritile publice la nivel central, care au competene de coordonare i gestionare a asistenei structurale, respectiv Autoritile de Management, Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale, Comitetele de evaluare, Consiliul pentru Dezvoltare regional, Organisme Intermediare i Autoritatea de Certificare i Plat, dar mai ales de ctre beneficiarii eligibili ai finanrii nerambursabile, din administraia public local, Consiliile Judeene i Asociaiile de dezvoltarea intercomunitar. Subiecii monitorizrii Categorii de instituii monitorizate:

Beneficiari eligibili i grupuri int la nivel local/regional: Consilii Judeene n calitate de beneficiar individual, beneficiar partener sau/i prin participare n Asociaii de Dezvoltare Intercomunitar (Legea 215/2001 republicat)

Organisme intermediare la nivel regional: ADR-uri (Legea 26/2005) Autoriti de Management i beneficiari la nivel central Comitetele de Monitorizare, Comitetele de evaluare, Comitetele

Regionale de Evaluare Strategic i Corelare din cadrul Programului Operaional Regional

Categorii de angajai din sectorul public:

Funcionari publici i angajai contractuali din instituiile cu atribuii de management, instituii beneficiare, organisme intermediare

Persoanele desemnate/selectate n Comitetele de Evaluare, Comitetele de Monitorizare i Comitetele Regionale de Evaluare Strategic i Corelare


20

Obiectul supus monitorizrii Respectarea atribuiilor conform prevederilor legale n vigoare de ctre

instituiile responsabile cu gestionarea i implementarea fondurilor structurale

Respectarea standardelor de integritate de ctre entitile responsabile n cadrul fiecrei etape din managementul fondurilor structurale: programare, implementare, evaluare, monitorizare.

1.4. Rolul i atribuiile administraiei publice n accesarea Fondurilor Structurale

Rolul autoritilor administraiei publice locale i ale Autoritilor de Management

Conform Raportului Comisiei Europene din mai 2007 privind politica de coeziune, premisele succesului n implementarea fondurilor europene sunt strns legate de capacitatea instituionala solid a administraiei publice din statele membre. Exist dou faete ale fluxului fondurilor europene. n primul rnd contribuia furnizorilor de fonduri (latura de ofert) la gestionarea cu succes a fondurilor este determinat de calitatea administraiei publice, iar n al doilea rnd n ceea ce privete latura cererii, beneficiile publice depind de modul de implementare al fondurilor15. Rolul administraiei publice fiind astfel unul bivalent, avnd potenialul de a contribui att din perspectiva coordonrii gestiunii fondurilor comunitare, ct i a beneficiarului, capacitatea administrativ fiind completat de abilitatea de gestionare conform prevederilor legale ce reglementeaz fondurile de care vor dispune n implementarea proiectelor. Prin urmare ntrirea capacitii administrative de absorbie a fondurilor structurale precum i pregtirea portofoliilor de proiecte, proiecte de investiii publice viabile sunt extrem de importante n garantarea succesului implementrii.

Autoritile administraiei publice locale sunt eligibile pentru a depune cereri de finanare n cadrul a 6 Programe Operaionale, cu excepia PO Asisten Tehnic. Printre cele mai importante obligaii asumate de autoritile publice locale n respectarea eligibilitii se numr asigurarea capacitii tehnice i financiare, cea din urm referindu-se la conceptul de pre-finanare. Criteriile necesare eligibilitii unui proiect sunt incluse n Ghidul Solicitantului i se refer la asumarea obiectivelor definite n Programul Operaional respectiv, la concordana cu strategia de dezvoltare local i regional, sustenabilitatea

15 Ing. Adelina BLEANU, Impactul fondurilor structurale aspecte calitative, COLECIA DE STUDII IER, No. 20, Working Papers Series, Institutul European din Romania, p. 12


21

proiectului att din punct de vedere instituional, ct i financiar, precum i asigurarea implementrii eficiente a proiectului respectiv. Din momentul aprobrii proiectului i demarrii celorlalte etape, autoritile locale n calitate de beneficiari trebuie s ia n calcul poteniale surse de finanare pentru asigurarea cofinanrii.16

n elaborarea i depunerea unui proiect sustenabil, autoritile administraiei publice locale trebuie s in cont de: 1. nevoile reale ale localitii, de corespondena lor cu obiectivele

Programul Operaional. 2. realizarea unui plan viabil 3. asigurarea resurselor umane pentru implementarea proiectului 4. identificarea i asigurarea din timp a resurselor financiare (modalitile

de cofinanare), dat fiind faptul c n primele luni, autoritile locale vor suporta toate cheltuielile, rambursarea realizndu-se mai trziu.

5. Consultarea public; autoritile locale au obligaia de a consulta prerea locuitorilor asupra viabilitii proiectului, nc din etapele incipiente ale elaborrii proiectului precum i consultarea firmelor private care vor fi implicate n derularea anumitor activiti.

6. promovarea parteneriatelor prin participarea autoritilor publice i a societii civile

Obligaiile contractuale ale autoritilor publice locale n calitate de

beneficiari17: 1. Achiziii publice atribuirea contractelor de achiziii publice se va face

prin respectarea prevederilor OUG 34/2006 cu completrile i modificrile ulterioare, i a urmtoarelor principii: nediscriminare, tratament egal, transparen, recunoatere reciproc, eficiena utilizrii fondurilor, proporionalitate i asumarea rspunderii.

2. Pre-finanarea reprezint sumele alocate din bugetul de stat sau comunitar, ctre beneficiari n vederea demarrii primelor operaiuni (nu depete 155 din valoarea eligibil a contractului)

3. Cereri de rambursare a cheltuielilor Beneficiarul trebuie s depun periodic la Organismul Intermediar cereri de rambursare a cheltuielilor alturi de rapoarte de progres; rambursrile vor fi fcute lunar sau trimestrial, suma minim fiind de 300.000 RON.

16 ABC-ul fondurilor structurale pentru Administraia public local, Campania Informare pentru integrare 2006 Ministerul Dezvoltrii, Lucrrilor Publice i Locuinelor,, p.12., http://www.mdlpl.ro/_documente/publicatii/2007/ABC.pdf. 17 Ibid.

http://www.mdlpl.ro/_documente/publicatii/2007/ABC.pdf


22

4. Acordarea contravalorii TVA Statul va suporta plata TVA aferent livrrilor de bunuri, prestrilor de servicii i execuiei de lucrri finanate din fonduri UE.

5. Raportarea activitilor 6. Amendamente la contract n cazul n care survin schimbri n buget

n timpul implementrii, beneficiarul trebuie s informeze OI n termen de 10 zile de la apariia acestora.

7. Informare i publicitate promovarea obiectivului proiectului prin panouri informative, organizarea unor evenimente de informare, emisiuni radio i TV.

Autoritile de Management asigur gestionarea asistenei financiare din fondurile structurale; exist o Autoritate de Management pentru Cadrul Strategic Naional de Referin i cte o autoritate de management pentru fiecare program operaional.

Atribuii: Urmresc dezvoltarea capacitii administrative a structurilor

implicate n derularea PO, precum i consolidarea i extinderea parteneriatelor n toate etapele de implementare

Asigur implementarea PO n concordan cu recomandrile CM, cu reglementrile i politicile UE referitoare la concuren, achiziii publice, protecia mediului, egalitatea de anse

Asigur i rspund pentru corectitudinea operaiunilor finanate prin PO, pentru implementarea msurilor de control intern

Elaboreaz criterii de selecie i evaluare a proiectelor i aprob proiectele selectate de Organismele Intermediare

Confirm c solicitrile de plat se refer la cheltuieli efectuate conform criteriilor stabilite

Efectueaz controale la faa locului Depune solicitrile de plat la Autoritatea de Certificare i Plat Transmite Autoritii de Plat raportri cu privire la sume

necuvenite/neutilizate Dezvolt i promoveaz principiul parteneriatului la nivel central,

regional i local. Elaboreaz i asigur un sistem de colectare i management al

informaiei privind implementarea PO, precum i evaluarea i monitorizarea asistenei financiare

Elaboreaz i prezint Comitetului de Monitorizare spre aprobare rapoartele de implementare ctre CE.

Elaboreaz manuale de implementare a PO


23

Rspunde de utilizarea eficient, efectiv i transparent a fondurilor structurale precum i de ndeplinirea atribuiilor delegate Organismelor Intermediare

Rspunde de furnizarea informaiilor legate de absorbia fondurilor structurale, asigur informarea cetenilor i mass-media cu privire la rolul UE n derularea programelor i contientizarea beneficiarilor cu privire la oportunitile legate de aceste fonduri

Organizeaz evaluarea intermediar a PO i informeaz CM asupra rezultatelor i asupra modalitilor propuse pentru implementarea recomandrilor CE ca urmare a evalurii intermediare

Constituie Comitetele de Monitorizare pentru PO pe baza principiului parteneriatului, reprezentativitii, egalitii de anse, asigur preedinia i secretariatul CM al PO.

Autoritatea de Management pentru Cadrul Naional Strategic de Referin este Ministerul Economiei i Finanelor i are ca principal responsabilitate coordonarea implementrii asistenei comunitare prin fondurile structurale. 18

Elaboreaz n parteneriat cu instituiile centrale i regionale implicate, precum i cu parteneri socioeconomici, Planul naional de dezvoltare i pe baza acestui document programatic, aprobat de Guvernul Romniei, negociaz Cadrul de sprijin comunitar cu Comisia European.

Coordoneaz i urmrete respectarea i implementarea politicilor comunitare, n special n domeniile concurenei i ajutorului de stat, achiziiilor publice, proteciei mediului, egalitii de anse ntre femei i brbai.

Asigur implementarea transparent, efectiv i eficient a Cadrului de sprijin comunitar

Coordoneaz elaborarea ghidurilor i a procedurilor privind asigurarea corectitudinii operaiunilor finanate din asistena comunitar

Elaboreaz pe baza rapoartelor anuale de implementare ale autoritilor de management pentru programele operaionale, raportul anual de implementare a Cadrului de sprijin comunitar i, dup aprobarea acestuia de ctre Comitetul de monitorizare a Cadrului de sprijin comunitar, l nainteaz Comisiei Europene spre analiz, observaii i recomandri;

18 Hotrrea de Guvern nr. 497 din aprilie 2004 privind stabilirea cadrului instituional pentru coordonarea, implementarea i gestionarea instrumentelor structurale, Art. 4.


24

Particip n parteneriat cu Comisia European, la realizarea evalurii ex-post a Cadrului de sprijin comunitar i prezint comitetului de monitorizare rezultatele i concluziile acestei evaluri.

Constituie Comitetul de monitorizare al Cadrului de sprijin comunitar, cu respectarea principiilor parteneriatului, reprezentativitii i egalitii de anse ntre brbai i femei; asigur preedinia i secretariatul Comitetului de monitorizare al Cadrului de sprijin comunitar;

Participa n cadrul comitetelor de monitorizare ale programelor operaionale;

2. CE ESTE INTEGRITATEA?

O condiie esenial pentru o bun i corect activitate a administraiei

publice este cea privitoare la integritatea personalului care lucreaz n acest sistem. n general, ne gndim la integritatea public ca opus la corupiei.

Integritatea, n principal, presupune conformarea fa de dispoziiile legale, i nu numai, cu caracter imperativ, att fa de cele prohibitive (ce impun abinerea de la svrirea unei aciuni de ctre funcionarii publici), ct i fa de cele cu caracter onerativ (ce oblig pe funcionar s realizeze o aciune).

Principalele reglementri n materie de prevenire i combatere a corupiei i asigurare a integritii, sunt prevzute n Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, completate de dispoziiile Legii nr. 144/2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Integritate, cu modificrile ulterioare. Crearea unui mediu de integritate n viaa public

Asigurarea unui cadru de integritate depinde ntr-o mare msur de angajamentul celor implicai n stabilirea i meninerea integritii; dac liderii angrenai n acest proces nu sunt percepui ei nii ca fiind persoane de o mare integritate, ntregul efort de lupt mpotriva corupiei poate fi sortit eecului.

Exist apte principii relevante din perspectiva integritii vieii publice:

1. Altruism: cei care dein funcii publice ar trebui s ia deciziile numai n termeni de interes public, aceste decizii nu trebuie luate pentru a dobndi beneficii financiare sau alte avantaje materiale pentru ei nii, familie sau apropiai


25

2. Integritatea: Funcionarii i oficialii publici nu trebuie s-i creeze obligaii financiare sau de alt gen fa de organizaii sau indivizi din afar, care ar putea exercita o influen asupra modului n care i duc la ndeplinire ndatoririle oficiale

3. Obiectivitatea: n timpul gestionrii afacerilor publice, persoanele aflate n funcii publice trebuie s fac aceste alegeri numai pe baz de merit

4. Responsabilitatea: Cei care sunt numii n funcii publice sunt responsabili pentru deciziile i aciunile lor n faa publicului i trebuie s se supun oricrui gen de cercetare analitic specific funciei lor

5. Deschidere: Persoanele aflate n funcii publice trebuie s fie pe ct de transparente posibil cu privire la toate deciziile i aciunile lor.

6. Onestitatea: Persoanele care dein funcii publice au datoria de a declara orice interese particulare ce au legtur cu ndeplinirea datoriilor publice i de a lua atitudine n sensul rezolvrii oricror conflicte de interese care pot aprea, astfel nct s protejeze interesul public.

7. Capacitile de conducere: Oficialii publici trebuie s promoveze i s sprijine aceste principii prin modul de conducere i prin puterea exemplului personal.19

Cldirea unui sistem de integritate n viaa public solicit un numr de elemente precum legislaie, reglementri i coduri etice, onestitate i profesionalism n rndul oficialilor.

2.1. Importana integritii n gestiunea contractelor finanate din fonduri l

Conform unui studiu realizat de filialele naionale ale Transparency International n 1995, una dintre ariile sectorului guvernamental printre cele mai expuse fenomenului corupiei, este administraia local.20 Ca orice activitate ce ine de gestionarea unor resurse cu potenial de a genera abateri de la moralitate i de la datorie, administrarea fondurilor publice i-a creat o imagine adeseori asociat practicilor corupte.

Se poate afirma aadar, despre sectorul administrrii fondurilor europene ca fiind unul expus flagelului corupiei? innd cont de prestaia creat n jurul instituiilor i autoritilor publice din Romnia n ceea ce privete

19 Ghidul Transparency International, Sisteme de Integritate Public, Volum editat de Jeremy Pope, Asociaia Romn pentru Transparen, Bucureti, 2002. 20 Jeremy POPE, Ghidul Transparency International Sisteme de Integritate Public, trad. Adrian Baboi Stroe, Raluca Prun, Ioana Copil Popovici, Asociaia Romn pentru Transparen, Bucureti 2002, p.34.


26

modalitatea de gestionare a fondurilor publice, rspunsul la aceast ntrebare nclin a fi unul pozitiv.

Un alt motiv pentru care fenomenul corupiei nflorete n sectorul public, i n cazul de fa, n ceea ce privete gestiunea unor fonduri europene de ctre autoritile publice, este dezinteresul general fa de activitile aferente domeniului public i n particular fa de cheltuirea finanrilor nerambursabile europene, percepute ca fiind cadouri att de clasa politic, ct i de publicul general; neexistnd, n aceste condiii motivaii suficiente pentru a monitoriza acest proces i pentru a asigura o gestiune corect i eficient. Sursa fondurilor structurale este bugetul Uniunii Europene, la care Romnia n calitate de stat membru contribuie cu 42.300 milioane de euro. Pentru atingerea obiectivelor de coeziune economic i social, exist trei instrumente financiare aferente politicii de coeziune: Fondul European de Dezvoltare Regional, Fondul Social European (fondurile structurale) i Fondul de Coeziune. Pentru perioada bugetar 2007-2013, politicii de coeziune la nivelul UE, i este alocat un procent de 35.7% din bugetul Uniunii Europene, reprezentnd 308 miliarde de euro. Romnia beneficiaz de fonduri structurale i de coeziune n valoare de 19.668 miliarde de euro, din care 12.661 miliarde de euro este suma total a fondurilor structurale alocate prin Obiectivul de Convergen.

Dezinteresul i lipsa de implicare n scopul prevenirii, combaterii i

sancionrii corupiei n sectorul fondurilor publice, reprezint o cauz fundamental a perpeturii practicilor corupte. n aceste condiii, att instituiile cu competene, dar i societatea civil, mass-media i publicul general constituie voci cheie n vederea stimulrii unei atenii sporite i a dezvoltrii unor instrumente de prevenire a corupiei n sectorul fondurilor europene. Aceste msuri devin cu att mai importante cu ct, Romnia se confrunt cu o administraie public slab i o corupie adnc nrdcinat.

Aadar, afirmaia conform creia sectorul administrrii fondurilor structurale n Romnia este expus riscurilor corupiei, se bazeaz pe dou situaii precedente, respectiv problemele identificate n folosirea banilor publici de ctre autoritile administraiei publice, precum i neregulile aprute n administrarea fondurilor pre-aderare alocate Romniei.

n primul caz, cel al cheltuirii banilor publici, se poate spune, c gestionarea banilor publici este cea mai opac zon n ceea ce privete accesul la informaii de interes public, cu potenial de a genera reale ngrijorri fa de modul n care sunt administrate aceste fonduri. Principalele probleme semnalate n acest sens, fiind legate de:


27

o necorelarea dintre nevoi i proiectele dezvoltate, o ineficiena n cheltuirea banilor publici, o nereguli n execuia bugetar i n realizarea achiziiilor publice o nivelul formal de consultare a cetenilor n ceea ce privete

elaborarea bugetelor locale.21

ntruct planificarea i execuia bugetar reprezint cele mai importante responsabiliti ale administraiei publice locale n relaia cu cetenii, bugetele fiind formate din contribuiile i taxele pltite de contribuabili, asigurarea unui proces transparent este esenial n vederea construirii unei administraii publice eficiente.

Pentru a garanta astfel un proces transparent cu privire la activitile desfurate de autoritile i instituiile publice, este necesar n primul rnd furnizarea de informaii publicului, ncurajarea participrii publice la consultri i dezbateri ce vizeaz gestiunea banilor publici, precum i asigurarea funcionrii unui mecanism de monitorizare a fluxului banilor publici.22

Administrarea fondurilor europene pre-aderare alocate Romniei, reprezint un alt precedent ce a condus la meninerea stereotipilor create n jurul gestionrii defectuoase a fondurilor publice. ntr-un studiu recent al Comisiei de afaceri bugetare a Parlamentului European23, se arat c neregulile aprute n perioada de preaderare, se pot regsi i la nivelul fondurilor post-aderare, de care Romnia i Bulgaria beneficiaz ncepnd cu 2007, n cazul n care autoritile responsabile cu gestionarea fondurilor europene nu ntreprind msuri eficiente,.

21 Concluzii rezultate pe baza studiilor la nivel local realizate n cadrul Proiectul mbuntirea integritii la nivelul administraiei publice locale a fost derulat de ctre Asociaia Pro Democraia i Transparency International Romania n perioada 1 august 2006 31 octombrie 2007 n apte localiti: Alexandria, Baia Mare, Brila, Craiova, Focani, Lupeni i Oradea., pentru mai multe informaii http://www.apd.ro/files/publicatii/ghid_integritate_2007-prin%20transparenta_spre_integritate.pdf . 22 Carte de Studii privind Relaia dintre Administraia Public Local i Societatea civil procese de transparen i participare, manual editat de Transparency International Romania n cadrul proiectului Participare i responsabilitate n bugetele locale desfurat cu sprijinul Ambasadei Marii Britanii la Bucureti prin Global Opportunities Fund i derulat n parteneriat cu municipalitile Bacu, Craiova i Piteti, p. 17. 23 Jean Jaques GAY, State of play and forecast of budget implementation in Bulgaria and Romania, Study requested by the European Parliaments Committee on Budgets, , Brussles, European Parliament 2008.

http://www.apd.ro/files/publicatii/ghid_integritate_2007-prin%20transparenta_spre_integritate.pdfhttp://www.apd.ro/files/publicatii/ghid_integritate_2007-prin%20transparenta_spre_integritate.pdf


28

Concluziile studiului indic o rat sczut de absorbie a fondurilor de pre-aderare i recomand consolidarea capacitii administrative, ca factor determinant n absorbia fondurilor alocate n perioada post-aderare. n ceea ce privete capacitatea de gestionare a proiectelor cu finanri din fonduri europene, succesul implementrii acestora depinde de elaborarea unor proiecte mature i sustenabile, precum i transparena i corectitudinea procedurilor de achiziii publice.

Neregulile identificate astfel, fac referire la neutilizarea bunurilor din cadrul proiectelor n scopurile desemnate, ntrzieri n implementarea activitilor, probleme considerate a fi o urmare a capacitii administrative sczute. Concluziile ambelor rapoarte ilustreaz influena limitat pe care au avut-o fondurile pre-aderare n pregtirea autoritilor de a face fa i a gestiona eficient fondurile alocate o dat cu aderarea la Uniunea European. Pe lng vulnerabilitile de ordin tehnic ce caracterizeaz perioada pre aderare, exist de asemenea nereguli n ceea ce privete capacitatea sczut de a detecta i raporta aceste nereguli n utilizarea fondurilor europene.

Principalele probleme ivite n procesul de gestionare a fondurilor

europene pre-aderare sunt prezente att la nivelul actorilor implicai n administrarea fondurilor autoriti de contractare, beneficiari, firme de consultan, ct i la nivelul diverselor etape specifice procesului, i se refer n primul rnd la

o incapacitatea administrativ, lipsa de personal calificat, o conflicte de interese i incompatibiliti, o opacitatea i lisa de informaii, o precum i lipsa unei liste negre a firmelor de consultan.24

Neregulile identificate n perioada de pre-aderare, subliniaz deficienele majore ntmpinate de Romnia n administrarea fondurilor europene i evideniaz o trstur important, respectiv faptul c aceste disfuncionaliti reprezint ntocmai premizele cheie care ncurajeaz practicile de corupie i determin fraudarea fondurilor.

Astfel c pe parcursul anului 2007, Departamentul de Lupt Antifraud n urma controalelor efectuate privind obinerea, derularea i utilizarea fondurilor provenite din programele de asisten financiar nerambursabil pre-aderare, au existat 56 de cazuri de indicii de fraud i 14 cazuri n care au fost identificate nereguli. n ceea ce privete fondurile utilizate 24 Transparena fondurilor europene n Romnia, de la problematica fondurilor pre-aderare la cea a fondurilor post-aderare, raport realizat n cadrul proiectului Transparena fondurilor europene n Romnia, desfurat de Agenia de Monitorizare a Presei n parteneriat cu Centrul Romn pentru Jurnalism de investigaie i Asociaia Pro Democraia n perioada 2007-2008, p. 11.


29

necorespunztor, n perioada 2005-2007 au fost recuperate debite n valoare de 2.600.000 Euro. n acelai interval de timp, DLAF a transmis Direciei Naionale Anticorupie 121 de cazuri privind posibile fraudri n obinerea i utilizarea fondurilor comunitare.25

De la fondurile pre-aderare, la cele post-aderare Procesul de administrare a fondurilor europene n perioada de pre-

aderare, constituie att prin dificultile ntlnite, ct i prin beneficiile create, un punct de reper n ncercarea de a anticipa evoluia accesrii i implementrii fondurilor structurale i a dezvolta msuri eficiente de prevenire a acelor factori ce afecteaz integritatea public.

Factori de succes n implementarea fondurilor structurale Dup cum am mai afirmat, rolul politicii de coeziune este ca prin

instrumentele sale financiare s stimuleze dezvoltarea economic i social a statelor recipiente, iar pentru a atinge acest obiectiv, exist un numr de piloni (condiii) eseniali n susinerea acestor demersuri:

capacitatea i calitatea administraiei publice responsabile pentru managementul i implementarea fondurilor structurale

respectarea principiului parteneriatului asigurarea informrii i transparenei pe durata ntregului proces capacitatea de a identifica nevoile reale ale societii

n plus, ali factori cu un caracter mult mai general, identificai de Comisia

European, ns fundamentali pentru stimularea dezvoltrii regionale i convergenei sunt strns legai n primul rnd de o economie stabil (stabilitatea preurilor, balane bugetare solide) ceea ce stimuleaz investiiile i acumularea de capital, n al doilea rnd de eficiena i eficacitatea administraiei publice la nivel regional i local, iar n al treilea rnd de infrastructura fizic i know-how-ul.

Pe de alt parte, un nivel ridicat de corupie, birocraia, calitatea slab

a sistemului judiciar reprezint simptome ale unei performane slabe ale autoritilor publice26 i prin urmare conduc la o structur fragil a acestor piloni, determinnd n cele din urm ngreunarea procesului de convergen.

25 Raportul Anual de Activitate 2007, Departamentul de Lupt Antifraud, p.8. http://www.antifrauda.gov.ro/docs/ro/raport_dlaf/raport_dlaf_2007_ro.pdf. 26 Regiuni n dezvoltare, Europa n dezvoltare, Al patrulea raport privind coeziunea economic i social, Comunitile Europene, mai 2007, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion4/index_en.htm.

http://www.antifrauda.gov.ro/docs/ro/raport_dlaf/raport_dlaf_2007_ro.pdfhttp://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion4/index_en.htmhttp://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion4/index_en.htm


30

Stadiul accesrii fondurilor structurale n 2007 Conform datelor oferite de Ministerul Economiei i Finanelor

responsabil pentru coordonarea asistenei nerambursabile n relaia cu UE, prin Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale, pn la data de 15 iunie 2008 n cadrul celor 7 Programe Operaionale, au fost depuse 1.287 de proiecte, nsumnd o valoare de 15,065 miliarde lei, din care au fost aprobate 281 n valoare de 9 miliarde de lei. 23 de contracte de finanare au fost ncheiate cu beneficiarii, valoarea acestora fiind de 205 milioane euro.27 Datele furnizate nu cuprind ns i o difereniere ntre Programele Operaionale, domeniile de intervenie i cu att mai mult ntre categoriile de beneficiari.

Aadar, dup cum am mai precizat n seciunile anterioare, autoritile

administraiei publice locale, unii dintre beneficiarii majori ai finanrii nerambursabile ncepnd cu 2007, sunt eligibile pentru a depune cereri de finanare n cadrul a 5 Programe Operaionale din cele 7, cu excepia Programului Operaional Asisten Tehnic i Programului Operaional Sectorial Transport. Datorit ntrzierilor intervenite n etapa de Programare, depunerea primelor cereri de finanare nu s-a realizat dect n aprilie 2007, iar contractarea beneficiarilor a avut loc la nceputul lui 2008.

Factorii care favorizeaz practici corupte n consecin, nivelul de accesare a fondurilor structurale n primul an

de la aderare, este unul foarte sczut, o prim evaluare a stadiului de pregtire a autoritilor locale n implementarea efectiv a acestor fonduri, fiind relativ prematur.

Ceea ce poate fi abordat n acest stadiu, este: 1. identificarea acelor zone vulnerabile, a actorilor expui riscurilor

corupiei - pe baza experienei acumulate de ctre alte state care au aderat la UE n 200428, dar i de Romnia n perioada pre-aderare - i

2. semnalarea impactului negativ pe care corupia i frauda le pot avea asupra dezvoltrii economice i sociale a comunitilor locale acesta fiind obiectivul general al proiectelor derulate de autoritile publice locale.

Este important de urmrit n consecin, dac premisele care

favorizeaz practicile corupte n gestionarea fondurilor pre-aderare, se menin n

27 http://www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles|displayArticle/articleID_14037/Finante-Pana-pe-15-iunie-au-fost-aprobate-281-de-proiecte-din-fonduri-europene.html 28 Tomasz Grzegorz GROSSE, Save Public Assets, Monitoring Corruption Threats in the distribution of Structural Funds, Institute of Public Affairs, Warsaw, February 2007.

http://www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles|displayArticle/articleID_14037/Finante-Pana-pe-15-iunie-au-fost-aprobate-281-de-proiecte-din-fonduri-europene.htmlhttp://www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles|displayArticle/articleID_14037/Finante-Pana-pe-15-iunie-au-fost-aprobate-281-de-proiecte-din-fonduri-europene.htmlhttp://www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles|displayArticle/articleID_14037/Finante-Pana-pe-15-iunie-au-fost-aprobate-281-de-proiecte-din-fonduri-europene.html


31

procesul de administrare a fondurilor structurale i dac exist eforturi ntreprinse n vederea reducerii acestor vulnerabiliti.

Pentru a nelege necesitatea unei gestionri n condiii de integritate a fondurilor publice (fondurile europene, respectiv cele structurale subscriindu-se aceste-i sfere), este important n primul rnd s identificm acei factori care acioneaz la nivelul procesului de management al Programelor Operaionale, care ncurajeaz practici corupte i care deterioreaz sistemul naional de integritate precum i zonele n care acioneaz.

Procesul de management al Programelor Operaionale const n 4

etape, respectiv: 1. Etapa de Programare (pregtirea documentelor strategice, stabilirea prioritilor la nivel naional, regional i zonal, corelarea nevoilor cu aceste prioriti i asigurarea implementrii obiectivelor propuse) 2. Lansarea cererilor de finanare, evaluarea i selecia ofertelor de finanare 3. Implementarea, execuia contractelor de finanare 4. Monitorizarea i evaluarea derulrii contractelor de finanare

n ciuda diferenelor de ordin tehnic ntre cele dou tipuri de

instrumente de finanare european pre-aderare i post-aderare factorii care pot determina sau nu o gestionare eficient i n consecin pot produce efecte pozitive, sunt n mare msuri aceeai. Birocraia excesiv, managementul defectuos, lipsa de personal calificat, informaia deficitar, nivelul sczut al transparenei, conflictele de interese i incompatibilitile genereaz nclcri ale normelor de integritate i duc astfel la apariia corupiei, n orice sector, fie el public sau privat.


Arii de vulnerabilitate i actori expui riscurilor corupiei n procesul de management al fondurilor structurale

Zone vulnerabile Gradul de

expunere riscurilor

(1>5)

Actori expui Posibile vulnerabiliti i recomandri

Programare 1 ACIS, Autoritile de Management, Autoriti locale i regionale Consiliile de Dezvoltare Regional

n etapa de Programare, marea majoritate a deciziilor sunt luate la nivel central, de ctre Autoritile de Management. Vulnerabiliti: Abuzul de putere de ctre demnitari publici/alei locali care promoveaz obiective de dezvoltare necorespunztoare, neviabile, n vederea promovrii unor interese proprii. Nerespectarea principiului parteneriatului. Recomandri: Limitarea interveniei politicului n stabilirea prioritilor, la atribuiile administrative necesare s asigure o implementare adecvat a strategiei de dezvoltare, precum i monitorizarea ndeaproape a acestui proces.

Elaborarea proiectelor de ctre solicitani i Selecia proiectelor

4 Autoriti de Management, Organisme Intermediare, Comitete de Monitorizare, CRESC, evaluatori independeni

Cererile de finanare sunt depuse de ctre solicitani la Autoritile de Management sau Organismul Intermediar aferent Programului Operaional. Responsabili pentru selecia proiectelor sunt Autoritatea de Management i Organismul Intermediar, nivelul de centralizare fiind n acest caz destul de ridicat, existnd o influen direct a factorilor de decizie.

32


Vulnerabiliti:Nivelul sczut al consultrilor publice organizate de autoritile locale, n calitate de beneficiari, lipsa comunicrii publice, nerespectarea principiului parteneriatului. Conflictele de interese i incompatibilitile alocarea fondurilor pe criterii politice, nivelul sczut al informrii, opacitatea, deficienele de comunicare ntre solicitani i AM-OI, birocratizarea excesiv, formularea subiectiv a criteriilor de evaluare care las loc de interpretri, lipsa de personal calificat, lipsa strategiilor la nivel local, lipsa unor mecanisme necesare monitorizrii evalurii tehnice i financiare de ctre experii independeni, neclariti n selectarea evaluatorilor independeni. Recomandri: Simplificarea procedurilor de selecie, transparena procesului i criteriilor de selecie, un dialog deschis care s includ toi actorii implicai, introducerea unor reglementri cu privire la prevenirea corupiei, introducerea unor msuri de informare n pres, n special presa local i pe website-uri.

Implementare 5 Beneficiar, Organism Intermediar, Autoriti de Management, Autoritatea de Certificare i Plat

n implementarea proiectului, practici corupte pot exista n ceea ce privete managementul financiar, corectitudinea implementrii n sine a activitilor, n privina procedurile de achiziii publice, precum i monitorizarea i controlul financiar. Vulnerabiliti: Conflictele de interese i incompatibilitile, necorelarea cererilor de finanare cu strategiile de dezvoltare local/ regional, lipsa consultrilor cu cetenii, lipsa strategiilor

33


la nivel local, incapacitatea autoritilor locale de a asigura din timp resursele financiare necesare implementrii, promovarea insuficient a parteneriatelor, lipsa de transparen n achiziiile publice nereguli legate de subcontractarea furnizorilor de bunuri i servicii. Recomandri: Cele mai multe nereguli apar n privina achiziiilor publice - procedurile de contractare i subcontractate, fiind esenial astfel introducerea unor prevederi legislative cu referire la achiziiile publice, respectiv derularea de proiecte n parteneriat public-privat, n contextul alocrii fondurilor europene, precum i calitatea sistemului de monitorizare a acestor proceduri.

Monitorizare i Evaluare

4 Comitete de Monitorizare Autoriti de Management, Organisme Intermediare

Monitorizarea i evaluarea reprezint ultima component a procesului de gestionare a proiectelor finanate din fonduri structurale, o mare parte dintre atribuiile de monitorizare revenind reprezentanilor administraiei publice locale, care fac parte din Comitetele de Monitorizare. Vulnerabilitile n aceast etap sunt legate de conflicte de interese i incompatibiliti, lipsa de transparen cu privire la deciziile luate de aceste organisme Recomandri: Un proces transparent de selecie a reprezentanilor societii civile, precum i a reprezentanilor sectorului privat, stabilirea unor criterii de selecie pentru a elimina posibilele conflicte de interese i incompatibilitile.

34


35


36

Arii de vulnerabilitate i actori expui riscurilor corupiei n procesul de achiziii publice29

Lund n considerarea riscul sporit de expunere la practici corupte prezent la nivelul procedurilor de achiziii publice organizate de ctre autoritile publice care deruleaz proiecte din fonduri structurale, o radiografiere a acestui proces strns legat de cheltuirea banilor publici de ctre autoritile publice, este absolut necesar.

Ce sunt achiziiile publice?

Tot ce se cumpr din bani publici nseamn achiziie public. Achiziia public reprezint dobndirea, definitiv sau temporar, de ctre o persoan juridic definit ca autoritate contractant, a unor produse, lucrri sau servicii, prin atribuirea unui contract de achiziie public.

Procedurile de atribuire a contractelor de achiziii publice au ca fundament legislativ Ordonana de Urgen nr. 34/2006 publicat n Monitorul Oficial nr. 418 din 15 mai 2006. Dup cum sunt stabilite n textul de act normativ, principiile care stau la baza atribuirii contractului de achiziie public sunt:

nediscriminarea; tratamentul egal; recunoaterea reciproc; transparena; proporionalitatea; eficiena utilizrii fondurilor; asumarea rspunderii.

Nu orice abateri de la lege sunt realizate cu intenie.30 Situaii de genul celor descrise mai jos pot da natere la ndoieli sau interpretri,

29 Victor ALISTAR, Ion Georgescu i Raluca Turturic, Ghid de Integritate i bune practici privind achiziiile publice, Asociaia Romn pentru Transparen (Transparency International Romania) n cadrul proiectului Centrul de Asisten Anticorupie pentru Ceteni (Advocacy and Legal Advice Center), implementat de Secretariatul Transparency International i TI-Romania, TI-Bosnia Heregovina i TI-Macedonia cu sprijinul financiar al Ministerului Federal de Externe al Germaniei (Auswertiges Amt.) prin Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est. 30 Ghid pentru achiziii publice, Ministerul Finanelor Publice, 2003.


37

chiar dac, n fapt, reprezint nimic altceva dect efecte ale neglijenei angajailor autoritii contractante.

Ce se achiziioneaz?

Contractele de atribuire a achiziiilor publice pot fi:

Contractul de lucrri este acel contract de achiziie public care are ca obiect fie execuia de lucrri sau execuia unei construcii; fie att proiectarea, ct i execuia de lucrri sau att proiectarea, ct i execuia unei construcii; fie realizarea prin orice mijloace a unei construcii care corespunde cerinelor precizate de autoritatea contractant.

Contractul de furnizare este acel contract de achiziie public, altul dect contractul de lucrri, care are ca obiect furnizarea unuia sau a mai multor produse, prin cumprare, inclusiv n rate, nchiriere sau leasing, cu sau fr opiune de cumprare.

Contractul de servicii este acel contract de achiziie public, altul dect contractul de lucrri sau de furnizare, care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii

Cine aplic legislaia privind achiziiile publice?

Legislaia privind achiziiile publice trebuie respectat i aplicat n primul rnd de ctre autoritile contractante, i anume:

autoritile publice (centrale sau locale), inclusiv autoritatea judectoreasc;

oricare instituie public, de interes general sau local, autonom ori aflat n subordinea sau sub controlul unei autoriti publice;

oricare persoan juridic nfiinat pentru a desfura activiti de interes public, fr caracter comercial sau industrial sau care este finanat din fonduri publice, se afl n subordinea unei instituii publice sau n al crei consiliu de administraie mai mult de jumtate dintre membri sunt numii de ctre o autoritate sau instituie public;

orice persoan juridic ce desfoar activiti relevante n unul din sectoarele de utiliti publice - ap, energie, transporturi i telecomunicaii.


38

Cine poate participa n procesul de achiziie public?

Legislaia n vigoare prevede c orice operator economic - oricare furnizor de produse, prestator de servicii sau executant de lucrri - persoan fizic/juridic, de drept public sau privat, ori grup de astfel de persoane care ofer n mod licit pe pia produse, servicii i/sau execuie de lucrri - are dreptul de a participa, individual sau ntr-un grup de operatori, la procedura de atribuire.

Care sunt procedurile de achiziii publice?

Eficiena i transparena modului de cheltuire a banilor publici sunt realizate prin impunerea respectrii de ctre autoritile i instituiile publice a unor proceduri pentru atribuirea unui contract de achiziie public. Procedurile de achiziii publice reglementate de legea romn n vigoare sunt:

licitaia deschis; respectiv procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune oferta;

licitaia restrns; respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura, urmnd ca numai candidaii selectai s aib dreptul de a depune oferta;

dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n scopul identificrii uneia sau mai multor soluii apte s rspund necesitilor sale, urmnd ca, pe baza soluiei/soluiilor, candidaii selectai s elaboreze oferta final;

negocierea, respectiv procedura prin care autoritatea contractant deruleaz consultri cu candidaii selectai i negociaz clauzele contractuale, inclusiv preul, cu unul sau mai muli dintre acetia. Negocierea poate fi: negociere cu publicarea prealabil a unui anun de participare; negociere fr publicarea prealabil a unui anun de participare;

cererea de oferte, respectiv procedura simplificat prin care autoritatea contractant solicit oferte de la mai muli operatori economici


39

Etap Sursa de risc Pericol Msuri preventive

Buget.

Politica financiar

Cuprinderea n buget a unor cheltuieli ce nu se justific; utilizarea abuziv de ctre o persoan a autoritii pe care o exercit

Justificarea fiecrui element de cheltuial din buget, verificarea acestora mpreun cu tot personalul, audituri cu caracter regulat.

Percepia nevoilor Nevoile pot fi inventate sau falsificate.

Orice nevoie trebuie justificat i verificat de o alt persoan dect cea care a identificat i fundamentat nevoia.

ntocmirea DEPO

Specificaiile tehnice pot fi redactate n favoarea unui anumit agent economic, informaii n avans fiind oferite n acest sens. Realizarea specificaiilor tehnice pentru un nou contract prin adaptarea specificaiilor unui contract deja existent n scopul favorizrii unui anumit ofertant.

Specificaiile tehnice trebuie s evite referirea la marc, origine, procedeu i trebuie verificate dup ntocmire de ctre o persoan independent n raport cu procedura. Dac nu este posibil atunci referirea la marc este urmat obligatoriu de expresia sau echivalent.

Pla

nif

icar

e

Planificarea aplicrii procedurii

Procesul este derulat de aa manier nct doar creeaz iluzia unei competiii. Este folosit preponderent procedura negocierii cu o singur surs.

Verificarea ntregii documentaii de ctre o alt persoan. Atenie la posibile firme fantom sau adresele acestora. Verificarea corectitudinii folosirii procedurii (de excepie) a negocierii cu o singur surs.

Ap

licar

ea p

roce

du

rilo

r

Invitarea selectiv a potenialilor ofertani, n cadrul procedurilor cu grad redus de transparen Oferirea unor informaii detaliate unor poteniali ofertani n defavoarea celorlali. Pre prohibitiv al caietului de sarcini.

Folosirea procedurilor deschise, pentru eliminarea arbitrariului n decizia de invitare pentru ofertare. Respectarea prevederilor privind comunicarea cu potenialii candidai/ofertani i candidai. Distribuirea caietului de sarcini n format electronic, fr costuri pentru potenialii ofertani.


40

Evaluare

Procesul de evaluare este utilizat de aa manier nct determin numai limitarea competiiei.

Fr cerine abuzive n documentele de calificare. Feedback pentru candidaii neselectai i explicarea motivului excluderii.

Criterii de evaluare

Un algoritm de calcul secret sau prezentat evaziv favorizeaz modificarea criteriilor dup termenul de depunere a ofertelor n favoarea unui anumit ofertant. Criterii de evaluare care nu sunt obiective i cuantificabile pot induce n eroare membri comisiei de evaluare. Acelai aspect este valabil atunci cnd membri comisiei de evaluare nu au suficiente cunotine tehnice.

Verificai existena, claritatea, posibilitatea cuantificrii i gradul de detaliere al algoritmului de calcul din DEPO, pentru a face imposibil modificarea criteriilor de evaluare pe perioada derulrii procedurii. Training pentru membrii comisiei de evaluare.

Negociere

Ofertanii favorizai /preferai pot primi informaii utile pentru procesul de negociere.

Control strict i audit al procesului de negociere. Nu permitei niciodat unei singure persoane s poarte negocierile.

Atr

ibu

irea

con

trac

tulu

i

Atribuirea de contracte n mod frecvent

Unii ofertani ctig n mod frecvent, uneori n mod exclusiv, licitaii organizate de aceeai autoritate contractant.

Aciuni permanente pentru mrirea portofoliului de poteniali ofertani i atragerea participrii a ct mai muli ofertani la o procedur.

Derularea contractului

Negocierea de extinderi la termenul contractual, stabilirea unor clauze contractuale n favoarea contractantului, pierderea/ tinuirea unor documente etc.

Utilizarea modelului de contract din DSEPO. Numerotarea n serie i marcarea paginilor ce formeaz contractul.

Modificarea specificaiilor tehnice dup atribuirea contractului

Modificarea specificaiilor dup atribuirea contractului i acceptarea creterilor de pre n mod nejustificat, schimbri ale cerinelor referitoare la cantitate i calitate.

Ca regul general, nu se accept modificri la contract. n cazuri exce

Documents

GHID DE INTEGRITATE În execuţia contractelor derulate cu fonduri