Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della …€¦ · Onorevoli presidenti e consiglieri, In vista dei dibattiti sull’iniziativa popolare «Sì all’Europa!»

1999-0000 1

99.000

Svizzera-Unione europea:Rapporto sull’integrazione 1999

del 3 febbraio 1999

Onorevoli presidenti e consiglieri,

In vista dei dibattiti sull’iniziativa popolare «Sì all’Europa!» esul controprogetto del Consiglio federale* vi sottoponiamo ilRapporto sull’integrazione 1999.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della nostra altaconsiderazione.

3 febbraio 1999 In nome del Consiglio federale svizzero:

La presidente della Confederazione, Ruth DreifussIl cancelliere della Confederazione, François Couchepin

* Cfr. messaggio sull’iniziativa popolare «Sì all’Europa!», FF ...

2

Indice

Pag.

1 Obiettivo e elaborazione del Rapporto sull’integrazione 1999 5

11 Situazione iniziale 5

12 Obiettivo 7

13 Strruttura e basi 8

2 Situazione nell’UE e in Svizzera: analisi comparativa delle possibiliripercussioni sulla Svizzera dell’adesione all’UE, della partecipazioneallo SEE, degli accordi settoriali e del mantenimento dello stato attuale 9

21 Quadro istituzionale dell’UE e ordinamento giuridico comunitario 9211 Ordinamento giuridico comunitario e sue caratteristiche 9212 Ripartizione delle competenze tra l’UE e le Comunità europee da un lato, e

gli Stati membri dall’altro 15213 Istituzioni e procedura decisionale in seno alla CE 19214 Politica d’informazione e di comunicazione 29

22 Libertà, politiche e programmi intracomunitari 30221 Mercato interno 30221.01 Libera circolazione delle merci 30221.02 Libera circolazione delle persone 41221.02.1 La circolazione delle persone con o senza attività lucrativa 41221.02.2 Sicurezza sociale 47221.02.3 Riconoscimento di diplomi 52221.02.4 Aspetti rilevanti per le imprese 54221.02.5 Cittadinanza europea e diritti dei cittadini europei 55221.02.6 Statuto giuridico del cittadino 57221.02.7 Svizzeri all’estero 60221.03 Libera prestazione dei servizi 61221.04 Libera circolazione di capitali 68222 Le politiche e i programmi dell’UE 70222.01 Politica economica e monetaria 70222.01.1 Unione economica e monetaria 70222.01.2 Crescita e occupazione 76222.01.3 Politica industriale; piccole e medie imprese 79222.02 Politica sociale 81222.03 Politica agricola, veterinaria, alimentare e forestale 84222.03.1 Politica agricola 84222.03.2 Diritto veterinario 93222.03.3 Derrate alimentari e oggetti d’uso (protezione dei consumatori) 95222.03.4 Economia forestale 97222.04 Politica in materia di concorrenza 98222.04.1 Diritto sui cartelli e controllo delle fusioni 99222.04.2 Aiuti statali 101222.05 Appalti pubblici 103222.06 Diritto economico 107222.06.1 Diritto societario 107222.06.2 Responsabilità per danno da prodotti 108222.06.3 Proprietà intellettuale 109222.06.4 Diritto internazionale privato 113222.06.5 Diritto procedurale internazionale 114222.07 Politica fiscale 115222.07.1 Introduzione 115222.07.2 Imposta sul valore aggiunto 116222.07.3 Imposte speciali sul consumo 118222.07.4 Imposizione delle società 121222.07.5 Imposta alla fonte 122

3

222.07.6 Assistenza amministrativa e giudiziaria nonché segreto bancario 123Pag.

222.07.7 Imposta sulle operazioni su titoli 125222.07.8 Imposte sui conferimenti di capitale 126222.08 Politica regionale e strutturale 127222.09 Trasporti 132222.09.1 Trasporti terrestri 132222.09.2 Trasporto aereo 136222.10 Politica energetica 138222.11 Politica ambientale 141222.12 Telecomunicazioini, società dell’informazione 145222.13 Politica tecnologica e della ricerca 149222.14 Tecnologia genetica 151222.15 Politica giovanile e dell’istruzione 153222.16 Pari opportunità 157222.17 Politica dei consumatori 160222.18 Tutela della salute 162222.19 Cultura e mezzi di comunicazione audiovisivi 164222.20 Statistica 170222.21 Altre politiche e programmi (protezione degli animali, protezione civile,

sport, turismo) 173

23 Le relazioni estere dell’Unione europea 176231 La politica estera e di sicurezza comune 176232 Politica commerciale comune 181233 Ampliamento dell’UE 186234 Altre attività internazionali 191234.01 Relazioini con gli Stati terzi 191234.02 Cooperazione con i Paesi in via di sviluppo e di transizione 195234.03 Politica dei diritti umani 198

24 Cooperazione negli ambiti della giustizia e degli affari interni 200241 Sommario: da Schengen all’UE 200242 Politica in materia di visti 204243 Controlli alla frontiera 206244 Politica dell’asilo 209245 Cooperazione di polizia 212246 Cooperazione giudiziaria 214

25 Finanziamento delle attività dell’Unione europea 217251 Questioni finanziarie generali 217251.01 Regole, dimensioni e struttura del bilancio della CE 217251.02 Contributi finanziari attuali a programmi della CE 218251.03 Ripercussioni finanziarie di un’adesione della Svizzera all’UE 219251.04 Ripercussioni finanziarie di un’eventuale partecipazione allo SEE 231251.05 Ripercussioni finanziarie degli accordi settoriali 234252 Controllo finanziario 235253 Evoluzione futura dell’UE nell’ambito dell’Agenda 2000 236

3 Gli strumenti di contatto tra la Svizzera e l’UE in confronto con l’ade-sione all’UE 240

31 Condizioni quadro sugli accordi settoriali, l’adesione allo Spazioeconomico europeo, le diverse forme di isolamento (Alleingang) e l’ade-sione all’Unione europea 240

311 Lo sviluppo dell’Unione europea 240311.01 Fattori determinanti dell’integrazione europea 240311.02 Carattere del progetto europeo 241311.03 Sviluppo dell’Unione europea dal 1992 242311.03.1 Trattato di Maastricht 242

4

311.03.2 Negoziati di allargamento del 1995 243311.03.3 Unione economica e monetaria 243

Pag.

311.03.4 Trattato di Amsterdam 244311.03.5 Attuali negoziati di allargamento 245311.04 Prospettive future 245312 La via svizzera 248312.01 La strategia di integrazione del Consiglio federale 248312.02 Interventi del Consiglio federale miranti all’integrazione 250312.03 Le basi interne della politica di integrazione 251

32 Strumenti di una politica di integrazione che rimane ad un livelloinferiore a quello dell’adesione 253

321 Conclusione di accordi settoriali 253321.01 Svolgimento dei negoziati bilaterali settoriali tra la Svizzera e l’UE 253321.02 Contenuto degli accordi settoriali 254321.03 Portata della strategia settoriale 258321.04 Vantaggi e inconvenienti della strategia settoriale 259322 Partecipazione allo SEE 260322.01 Portata materiale e istituzionale dell’adesione allo SEE 260322.02 Lo sviluppo dello SEE dal 1992 263322.03 Questioni di principio legate ad una partecipazione della Svizzera allo SEE 264322.03.1 Procedura decisionale dello SEE 264322.03.2 Ambiti materiali coperti dall’accordo 265322.03.3 Portata finanziaria dello SEE 266322.03.4 Procedura di adesione all’accordo SEE 266322.04 Vantaggi e inconvenienti della partecipazione allo SEE 267323 Diverse forme di isolamento (Alleingang) 268323.01 Generalità 268323.02 Accordi settoriali senza obiettivo di adesione 269323.03 Isolamento (Alleingang) con maggiore adeguamento all’UE 269323.04 Isolamento (Alleingang) come piazza offshore 270323.05 Vantaggi e inconvenienti della politica di isolamento (Alleingang) della

Svizzera 271

33 Adesione all’UE 271331 Oggetto e obiettivi 271331.01 Procedura di adesione 271331.02 Oggetto e margine di manovra dei negoziati 273331.03 Obiettivi della Svizzera come membro dell’UE 276

Questioni fondamentali concernenti l’adesione all’UE 278

332 Identità, indipendenza, federalismo e diritti popolari 278332.01 La nazione svizzera: una creazione della volontà 278332.02 Federalismo 281332.03 Regioni della Svizzera 283332.04 Costituzione e istituzioni 284332.04.1 Costituzione federale 284332.04.2 Diritti popolari 288332.04.3 Assemblea federale 294332.04.4 Consiglio federale e Amministrazione federale 295332.04.5 La giustizia e i cittadini 299332.05 Riepilogo e misure interne 301333 Prosperità 303333.01 Il mercato svizzero del lavoro 304333.02 Crescita economica 309333.03 La competitività della piazza svizzera 313333.03.1 Economia orientata alle esportazioni 313333.03.2 Agricoltura 316333.04 Piazza finanziaria 317

5

333.05 Prezzi, salari, affitti 319333.06 Unione monetaria e tassi di interesse 321333.07 Politica finanziaria 323

Pag.

323.08 Politica fiscale 325323.08.1 Necessità di adeguamento 325323.08.2 Compensazione dell’aumento dell’IVA 327333.08.3 Effetti sui prezzi e i redditi 328333.09 Riepilogo e misure interne 329334 La posizione nel mondo 331334.01 Sicurezza esterna e neutralità 331334.02 Politica estera 334334.03 Politica di economia esterna 335334.04 Riepilogo 338335 Sicurezza interna 338335.01 Sicurezza del cittadino 338335.02 Asilo e immigrazione 342335.03 Riepilogo e misure interne 345336 Motivi pro e contro l’adesione all’UE 346

4 Questioni fondamentali e conclusione 348

Allegato

Concordanze secondo l’articolo 12 del tra ttato di Amsterdam 352

6

1 Obiettivo e struttura del Rapporto sull’integrazione 199911 Obiettivo

Il rapporto intende mettere a disposizione un documento fondato, imparziale ecomprensibile a tutti gli interessati per i dibattiti sull’integrazione, sulla cui base ilnostro Collegio possa valutare se sono adempiute le condizioni politiche a livellointerno per l’avvio di negoziati d’adesione. Le basi per un ampio dibattito sarebberoincomplete se oltre ai vantaggi e agli svantaggi dell’adesione all’UE non fosseroesaminate anche le diverse alternative di una politica svizzera nei confronti dell’UE(conclusione di accordi settoriali partecipazione allo SEE e le diverse forme della«via solitaria»).

Oltre a questa analisi, occorre fornire indicazioni sui possibili provvedimenti interniche potrebbero essere previsti in caso di adesione all’UE. D’altro canto, questorapporto non preannuncia un messaggio sull’adesione svizzera all’UE e nonrappresenta neppure un piano d’azione del Governo elvetico in materia di politicad’integrazione. Decideremo il momento di rilanciare la domanda di adesione all’UEnon solo alla luce dei dibattiti sull’integrazione, ma anche in funzionedell’avanzamento della procedura d’approvazione dell’esito dei negoziati settoriali edelle consultazioni, in particolare con i Cantoni.

Per evitare qualsiasi malinteso o coincidenza, non intendiamo decidere circa l’aper-tura dei negoziati d’adesione prima che sia ultimata la procedura d’approvazionedegli accordi settoriali. A questo riguardo, riteniamo che tale procedura potrà esserecondotta a termine senza troppi ritardi.

Oltre al rapporto sull’integrazione, il dibattito si fonderà su altre basi, segnatamentesul nostro messaggio relativo ai risultati dei negoziati settoriali bilaterali conclusi sulpiano politico a Vienna l’11 dicembre 1998 in sette settori specifici1 e sui risultati diricerche svolte su nostro mandato2.

La scelta di presentare il rapporto sull’integrazione in questo periodo non è statadettata solo dalla necessità d’informare, dai ritardi nella conclusione dei negoziatisettoriali e dalla necessità di intervenire in materia di politica d’integrazione, maanche dalla scadenza del termine di trattazione dell’iniziativa popolare «Sì all’Eu-

1 Da ultimo, nel rapporto sulla politica economica esterna 98/1+2, FF 1999 ...2 Il nostro Consiglio ha attribuito il mandato di svolgere le seguenti ricerche (questi studi

saranno riuniti e pubblicati nel corso dei primi mesi del 1999):A. Mandati giuridici:

1. studio degli effetti di un’adesione della Svizzera all’UE sull’esercizio dei diritti direferendum e di iniziativa a livello federale (aggiornamento dello studio pubblicatonel 1995 dal professor D. Schindler);

2. studio degli effetti di un’adesione della Svizzera all’UE sull’esercizio dei diritti direferendum e di iniziativa a livello cantonale;

3. valutazione dell’attività legislativa della CE;4. ripresa dei lavori concernenti le conseguenze istituzionali dell’adesione alla CE per

Austria, Svezia e Finlandia.B. Mandati economici:

1. ripercussioni economiche a breve termine di scenari di integrazione alternativi;2. integrazione e mercato del lavoro - ripercussioni di un avvicinamento della

Svizzera all’Unione europea;3. ripercussioni economiche a lungo termine di scenari di integrazione alternativi.

7

ropa!»3. Al più tardi entro tre anni questa iniziativa, che vuole sancire nellaCostituzione l’immediata ripresa dei negoziati di adesione all’UE, sarà pronta peressere sottoposta a votazione, ossia dovremo fissare la data della votazione a menoche nel frattempo l’iniziativa non sia ritirata, per esempio in seguito alla riattivazionedella domanda di adesione svizzera del 26 maggio 1992, a suo tempo congelata.

12 Evoluzione della politica del Consiglio federale

Nel corso degli ultimi dieci anni, abbiamo presentato diversi rapporti sulla posizionedella Svizzera nel processo d’integrazione europea.

Nel Rapporto del 24 agosto 1988 sulla posizione della Svizzera nel processo d’inte-grazione europea, ossia prima del crollo del muro di Berlino, rilevavamo che «dopoaver esaminato le diverse alternative, il nostro Collegio è giunto alla conclusione chela politica svizzera di integrazione deve continuare la via che ha imboccato. (...) Aparere nostro, l’unica vera alternativa alla nostra attuale politica di integrazione ed alsuo potenziale di sviluppo sarebbe l’adesione alla CE.»4 Il Rapporto del 1988presentava una panoramica storica degli sviluppi in materia di politica d’integrazionea partire dalla Seconda Guerra mondiale (n. 2 del rapporto citato) utilizzabile ancoraoggi.

Nel Rapporto informativo del 26 novembre 1990 del Consiglio federale sullaposizione della Svizzera nel processo d’integrazione europea5 abbiamo citato iseguenti fattori principali che, indipendentemente dal progetto SEE, avrebbero messoin risalto l’adesione alla CE:«– uno sviluppo del contesto europeo che contribuisce a eliminare completamente

la contrapposizione Est-Ovest, per far posto a una nuova architettura europeache sia strutturata, sicura e coerente;

– il ruolo dominante della CE in questa nuova configurazione;– i nuovi ampliamenti della CE;– il rafforzamento della tendenza CE ad esigere che gli Stati europei non membri

sviluppino la loro cooperazione con essa sulla base di un’armonizzazione delleloro legislazioni al diritto CE;

– un’impostazione della CE più marcatamente federalista e un’applicazionesistematica del principio della sussidiarietà;

– un significativo rafforzamento del ruolo della CE a livello mondiale.»

Nel frattempo questi fattori sono diventati realtà.

Il Rapporto del 18 maggio 1992 sull’eventuale adesione della Svizzera allaComunità europea che le vostre Camere nel settembre del 1992, in occasione deldibattito sull’Accordo SEE, hanno rinviato al nostro Collegio con il mandato dicompletarlo, spiega la decisione del 19 ottobre 1991, «di fare dell’adesione alla CElo scopo della nostra politica d’integrazione europea e di considerare lo SEE comeun passo importante, in particolare sul piano interno svizzero, verso la realizzazionedi questo obiettivo finale.»6

3 Vi abbiamo presentato il messaggio sull’iniziativa popolare e sul nostro controprogetto

indiretto nel gennaio del 1999, FF 1999 ...4 FF 1988 III 209, 333 s. Per quanto concerne la terminologia in relazione all’Unione

europea (UE) e alle Comunità europee (CE) cfr. n. 211.A.1.5 Non pubblicato nel FF, estratto separato.6 FF 1992 III 1145, 1146

8

Nel messaggio del 24 febbraio 1993 sul programma di governo dopo il no allo SEEabbiamo mantenuto la domanda d’adesione alla CE, osservando nel contempo che«Le trattative d’adesione non entrano tuttavia in considerazione fintanto che nonsussistono le condizioni esterne (programma d’ampliamento della CE) e quelleinterne (...) Se l’avvio di negoziati sull’adesione alla CE dovesse dimostrarsinecessario o auspicabile, il nostro Collegio pubblicherà un rapporto completoall’attenzione del Parlamento.»7

Nel Rapporto del 29 novembre 1993 sulla politica estera della Svizzera negli anniNovanta, il nostro Collegio ha motivato la sua decisione di considerare l’adesioneall’UE come obiettivo strategico, nonostante questa strategia non sembri raccoglierel’approvazione di una chiara maggioranza della popolazione, come segue: «Siamoperò anche consapevoli della nostra responsabilità di fissare per il futuro,nell’interesse del Paese, chiari obiettivi strategici di politica estera. Abbiamo buoni,seri motivi, nonostante le ricordate decisioni negative del sovrano, per riproporrecome obiettivo strategico l’adesione all’UE e all’ONU, anche se siamo coscienti chemolti, nel popolo, mostreranno ancora una certa incomprensione. (...) È pertanto suocompito rimettere sul tappeto anche soluzioni respinte o fortemente criticate dalpopolo se gli interessi del Paese lo esigono.»8

Infine il 29 marzo 1995 abbiamo presentato un Rapporto intermedio sulla politicad’integrazione europea della Svizzera in cui illustravamo la nostra volontà diprivilegiare l’approfondimento settoriale delle nostre relazioni con l’UE e i suoi Statimembri con il duplice obiettivo «di mantenere, da un lato, la competitività dellanostra economia e di facilitare, dall’altro, al momento opportuno la nostra pienapartecipazione al processo d’integrazione europea.»9

Abbiamo deciso di elaborare il presente rapporto per soddisfare la forte necessitàd’informazione dovuta ai notevoli cambiamenti in materia di politica estera enazionale intervenuti nel corso degli ultimi anni. In pochi anni, l’UE ha modificatodue volte la sua «Costituzione» (Maastricht e Amsterdam), ha messo in atto l’Unionemonetaria, ha assunto il mandato di garantire la sicurezza interna e della politicad’asilo, ha inglobato tre nuovi Stati e ha avviato negoziati con altri sei canditati invista dell’adesione.

In tutto il mondo, la struttura bipolare del potere ha lasciato il posto a una politicaglobalizzata soprattutto nei settori del mantenimento della pace, dei diritti umani,dello sviluppo, della protezione ambientale, della lotta al crimine, dellecomunicazioni e nell’ambito della concorrenza tra piazze economiche (fenomenoaccelerato dall’Organizzazione mondiale del commercio). È soprattutto questaglobalizzazione e multilateralizzazione che riduce e limiterà anche in futuro imargini d’azione nazionali, ossia le sovranità. Già il Rapporto sulla politica esteradel 1993 sottolineava chiaramente che le perdite di sovranità della Svizzera nondipendono tanto dal problema di un’eventuale adesione all’UE, ma piuttostodall’inarrestabile processo della globalizzazione10.

7 FF 1993 I 609, 620 8 FF 1994 I 130, 174 9 FF 1995 III 195, 21210 FF 1994 I 130 ss.; cfr. W. Linder, Erfordert die Mitgliedschaft in der Europäischen Union

eine Anpassung des schweizerischen Regierungssystems?, in: T. Cottier/A. R. Kopše, DerBeitritt der Schweiz zur Europäischen Union: Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhé-sion de la Suisse à l’Union Européenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 427-447, con ulteriori rimandi.

9

In base a questi sviluppi, la Svizzera ha sistematicamente applicato l’eurocompa-tibilità dell’ordinamento giuridico, ha progredito sulla via della liberalizzazionedell’economia nazionale11 e ha svolto votazioni importanti in materia di politicad’integrazione12.

13 Struttura e basi

Il rapporto, oltre alla presente introduzione (n. 1) e alle osservazioni finali (n. 4) ècomposto di due parti principali:

Il numero 2 fornisce una panoramica sistematica delle ripercussioni, delle politiche edei programmi UE nonché delle quattro libertà del mercato interno CE nel caso diun’adesione all’UE, della partecipazione allo SEE, dell’entrata in vigore degliaccordi settoriali e del mantenimento dello status quo. Di regola, il diritto CE è citatosolo se è necessario segnalare deroghe o complementi al messaggio sullo SEE del 18maggio 199213. Si tiene conto delle prospettive di sviluppo nell’UE e in Svizzera.

Il numero 3, sulla scorta dei temi centrali inerenti alla politica statale, all’economia,la politica estera e la politica di sicurezza, fornisce una visione d’insieme delleconseguenze della via settoriale, di una partecipazione allo SEE, delle diverse formedi «via solitaria» nonché di un’adesione all’UE. Le domande dei cittadini14 e le brevirisposte figuranti in questo capitolo sono volte a instaurare un rapporto con la culturadel dibattito pubblico esistente in Svizzera e facilitare la lettura alle persone che nondispongono di conoscenze specialistiche in materia d’integrazione. Il numero 3illustra pure i provvedimenti interni che potrebbero essere previsti in caso diadesione all’UE.

Il rapporto illustra la situazione giuridica, politica ed economica alla fine del 1998 eall’inizio del 1999. La situazione giuridica e la politica della Svizzera sono descritticosì come si presentano oggi. Le asserzioni sui futuri sviluppi sono formulate negliambiti in cui sono già oggi chiaramente prevedibili. Si tiene conto degli sviluppiall’interno dell’UE per quanto sia possibile fare previsioni attendibili (p. es.concernenti l’estensione, il nuovo ordinamento finanziario, ecc.). Il rapporto descrivepure le principali modifiche materiali all’interno dell’UE che risulteranno dalTrattato di Amsterdam firmato il 2 ottobre 1997. Quest’ultimo entrerà probabilmentein vigore nel corso del 1999. Per il trattato sull’Unione europea e per quello cheistituisce la Comunità europea saranno inoltre applicabili nuove numerazioni (cfr. letabelle di corrispondenza in allegato).

11 Legge sul mercato interno, legge sui cartelli, legge sugli ostacoli tecnici al commercio,

riforma del settore degli acquisti pubblici nella Confederazione e nei Cantoni, riformaagricola, apertura dei mercati delle infrastrutture (spazio aereo, ferrovie,telecomunicazioni, posta, elettricità), passaggio all’imposta sul valore aggiunto.

12 Votazione sull’iniziativa popolare «Negoziati d’adesione all’UE: decida il popolo!», ritirodell’iniziativa popolare «Per il nostro avvenire nel cuore dell’Europa» (Progetto SEE-2),votazione sulla TTPCP, votazione sul finanziamento dei progetti d’infrastruttura deitrasporti pubblici (cfr. n. 312.03).

13 FF 1992 IV 114 Il rapporto cita solo una selezione delle diverse migliaia di domande giunte all’Ufficio

dell’integrazione DFAE/DFE. Le domande di cui non si è tenuto conto per la loroimpostazione personale o specifica saranno elaborate individualmente o considerate inaltre pubblicazioni.

10

Soprattutto in ambito economico, era indispensabile formulare alcune ipotesi. L’in-tera descrizione dei flussi finanziari (n. 251) si fonda così sull’ipotesi del modelloscientifico che considera la Svizzera il 16esimo Stato membro dell’UE (per quantoconcerne l’ipotesi che considera la Svizzera come il 22esimo Stato membro, cfr. n.253). Per le valutazioni nel settore agricolo, in fase di cambiamento sia nell’UE siain Svizzera, è stato scelto l’anno 2007. Fino a questa data, è possibile valutare iprobabili sviluppi nell’UE che si manifesteranno con l’Agenda 2000 (cfr. n. 253). Leipotesi di modello adottate non implicano alcuna opzione politica.

2 Situazione nell’UE e in Svizzera: analisi comparativadelle possibili ripercussioni sulla Svizzera dell’adesione all’UE,della partecipazione allo SEE, degli accordi settorialie del mantenimento dello stato attuale

21 Quadro istituzionale dell’UE e ordinamento giuridicocomunitario

211 Ordinamento giuridico comunitario e sue caratteristiche

A Ordinamento giuridico comunitario

A.1 Fonti

L’ Unione europea (UE), istituita dal Trattato di Maastricht15, è una strutturacomposta da tre pilastri. Il primo è costituito dalle tre Comunità europee (Comunitàeuropea/CE16, presentemente Comunità economica europea/CEE, Comunità europeadel carbone e dell’acciaio/CECA e Comunità europea per l’energia atomica/EURA-TOM). Solo le tre comunità dispongono di personalità giuridica e possonoconcludere accordi internazionali. Il secondo pilastro è costituito dalla politica esterae di sicurezza comune (PESC), il terzo dalla cooperazione nei settori della giustizia edegli affari interni (GAI). Mentre il primo pilastro è composto dalle tre comunitàsovranazionali, gli altri due si basano essenzialmente su una cooperazioneintergovernativa tra gli Stati membri17. Il Trattato di Amsterdam18, firmato il 2ottobre 1997, non modifica questa struttura.

Il diritto comunitario è l’insieme delle norme che disciplinano la struttura, lecompetenze e l’azione dell’Unione europea. Queste norme costituiscono il cosiddettoordinamento giuridico comunitario. La Corte di giustizia delle CE (CdGCE) hasottolineato che le caratteristiche essenziali di questo ordinamento giuridico sono, in

15 Trattato sull’Unione europea del 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993,

GU C 191 del 29 luglio 1992, p. 116 L’abbreviazione CE designa sia le tre Comunità europee, per es. nel nome delle istituzioni

comunitarie, sia la Comunità europea che è il nuovo nome dell’ex CEE e la cuiimportanza supera notevolmente quella delle altre due comunità CECA e EURATOM.

17 Dall’entrata in vigore del Trattato di Maastricht nel 1993, nel linguaggio corrente,l’espressione «Unione europea/UE» è spesso utilizzata impropriamente al posto del-l’espressione «Comunità europee/CE». Dal punto di vista giuridico, l’espressione «Unioneeuropea» è corretta quando si riferisce sia all’insieme dei suoi tre pilastri sia al secondoe/o al terzo pilastro. Quando invece ci si riferisce solo al primo pilastro, si dovrebbeutilizzare l’espressione «Comunità europee» (cfr. anche la nota precedente).

18 GU C 340 del 10 novembre 1997, p. 1

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particolare, la sua preminenza rispetto al diritto degli Stati membri e l’effetto direttodi tutta una serie di disposizioni applicabili ai loro cittadini e a loro stessi19.

L’ordinamento giuridico comunitario comprende, secondo una classificazioneusuale, tre fonti principali:

– Il diritto comunitario primario è formato dai trattati costitutivi che istituisconole Comunità e il Trattato sull’Unione europea. A questi trattati si aggiungono lemodifiche intervenute in seguito e integrate in questi ultimi, l’ultima modifica èil Trattato di Amsterdam, che entrerà in vigore probabilmente durante il primosemestre del 1999. Gli Stati membri mantengono il controllo degli sviluppidell’UE, poiché sono i soli a poter modificare i trattati costitutivi dell’UE. Unasimile modifica deve essere decisa all’unanimità ed essere approvata da ogniStato secondo le sue procedure costituzionali.

– Il diritto comunitario secondario è l’insieme degli atti adottati dalle istituzionicomunitarie in virtù dei trattati costitutivi. Tutti gli atti di diritto secondariosono subordinati a questi trattati.

– Il diritto in materia di relazioni esterne è costituito dall’insieme degli accordiche legano le CE ad altri soggetti di diritto internazionale (Stati, organizzazioniinternazionali).

L’insieme di queste norme, inclusa la relativa giurisprudenza, fa parte di ciò che ècomunemente chiamato in senso lato, «il patrimonio comunitario» che tutti i nuoviStati membri devono accettare in blocco entrando nell’UE.

A.2 Strumenti giuridici dei tre pilastri dell’UE

L’articolo 189 CE elenca gli strumenti principali del primo pilastro dell’UE (CE,Euratom, CECA20): gli atti obbligatori (regolamento, direttiva, decisione) e gli attinon obbligatori (raccomandazione, parere).

Il regolamento ha portata generale. Il suo contenuto è generalmente normativo. Sirivolge a tutti i soggetti di diritto comunitario o a categorie di persone definite inmodo astratto, nel loro insieme. È obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamenteapplicabile in ciascuno degli Stati membri.

La direttiva fissa agli Stati membri destinatari un risultato da raggiungere. Necessitadi una legislazione di attuazione nell’ambito giuridico nazionale. Gli Stati membridispongono di un margine di manovra per quanto concerne la forma e i mezzi diattuazione a livello nazionale.

La decisione è un atto che vincola il destinatario, Stato membro o privato, al quale ènotificata. Non è un atto normativo ma un atto individuale fatte salve taluneeccezioni.

La raccomandazione e il parere non vincolano i loro destinatari, hanno un valoredichiarativo.

Il diritto secondario comunitario non conosce ancora la gerarchia degli atti giuridici.Questa potrebbe essere introdotta in occasione della prossima riforma istituzionaledell’UE. L’obiettivo principale di una simile gerarchia consisterebbe nel permettere

19 CdGCE, parere 1/91 del 14 dicembre 1991, racc. 1991, pp. I-6079, pp. I-6102, § 21. Cfr.

n. A.2.20 La Comunità europea del carbone e dell’acciaio dispone di strumenti giuridici

parzialmente specifici.

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al legislatore di concentrarsi sugli aspetti politici dei problemi, piuttosto che suidettagli. Condizionerebbe il processo decisionale comunitario garantendo che gli attidi livello costituzionale siano sottoposti a procedure più rigorose (ad es. unanimità,maggioranza qualificata rafforzata, parere conforme, ecc.) rispetto agli attilegislativi, a loro volta sottoposti a procedure più rigorose (ad es. procedura dicodecisione) rispetto agli atti d’applicazione (ad es. delega istituzionalizzata di poterialla Commissione).

Gli strumenti giuridici attuali del secondo pilastro (PESC) e del terzo pilastro (GAI)sono la posizione comune e l’azione comune. Questi atti sono adottati dal Consigliodell’UE all’unanimità e vincolano gli Stati membri.

Nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC), la posizione comuneè volta a sistematizzare e a migliorare il coordinamento della cooperazione tra Statimembri. L’azione comune designa un’azione coordinata degli Stati membri volta amettere in atto risorse di qualsiasi genere (umane, finanziarie, intellettuali omateriali) per raggiungere gli obiettivi concreti fissati dal Consiglio, sulla base degliorientamenti generali del Consiglio europeo.

Per quanto riguarda la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni(GAI), la posizione comune è lo strumento mediante il quale il Consiglio puòpromuovere una cooperazione volta a perseguire gli obiettivi dell’UE e gli Statimembri si obbligano a conformarsi nel loro ordinamento giuridico interno. Conl’azione comune, il Consiglio decide un’azione coordinata degli Stati membri, svoltao meno nell’ambito dell’UE, nel caso in cui gli obiettivi dell’UE possano esseremeglio raggiunti con un’azione comune che con azioni isolate degli Stati membri, acausa delle dimensioni o degli effetti dell’azione prevista. Con l’entrata in vigore delTrattato di Amsterdam, l’azione comune sarà sostituita da due nuovi strumenti: da unlato, la decisione-quadro che sarà utilizzata per armonizzare le disposizionilegislative e regolamentari degli Stati membri. Vincolerà gli Stati membri per quantoconcerne il risultato da raggiungere e lascerà alle istanze nazionali la facoltà didecidere la forma e i mezzi. D’altro lato, la decisione servirà per tutti gli altriobiettivi, diversi dall’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentaridegli Stati membri. Sarà vincolante e i provvedimenti d’applicazione a livellodell’UE saranno adottati dal Consiglio a maggioranza qualificata.

A.3 Caratteristiche del diritto comunitario

Diritto d’applicazione ampiamente decentralizzato, il diritto comunitario è un dirittointegrato nell’ordinamento giuridico interno degli Stati membri dell’UE. Questaintegrazione è garantita in particolare dal suo carattere obbligatorio, dal suo effettodiretto, e dalla sua preminenza sulla norma nazionale contraria21.

L’effetto diretto delle norme comunitarie significa che queste ultime istituisconodiritti e obblighi di cui i privati possono avvalersi se sono formulati in modosufficientemente chiaro, preciso e incondizionato. Molte disposizioni del Trattato CEsono state dichiarate di effetto diretto22. Quelle dei regolamenti hanno generalmente

21 Per una panoramica delle esperienze di uno Stato membro con il diritto comunitario come

parte dell’ordinamento giuridico nazionale, cfr. A. Baas, «The Netherlands in Face of itsCommunity Obbligations 1984-1995», in: Common Market Law Review n. 33, L’Aia1996.

22 Ad es. gli art. 6, 7 § 1, 9, 12, 13 § 2, 16, 30, 31, 32 § 1, 34, 36, 37 § 1 e 2, 48, 52, 53, 59,60 cpv. 3, 62, 85 cpv. 1 e 86, 90 § 2, 92, 93 § 3, 95 cpv. 1 e 3, 95 cpv. 2, 119 cpv. 1 CE.

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effetto diretto. Si dice pure che i regolamenti sono direttamente applicabili perché,contrariamente alle direttive23, si inseriscono automaticamente negli ordinamentigiuridici nazionali. Certo, le direttive per principio vincolano solo gli Stati membri,ma talune disposizioni si sono viste riconoscere un effetto diretto quando lecondizioni succitate erano adempiute e il termine per la loro applicazione nel dirittonazionale è scaduto24. D’altra parte, l’obbligo di applicare le disposizioni di effettodiretto non concerne solo il giudice, ma l’insieme delle autorità nazionali.

La preminenza del diritto comunitario vale nei confronti di tutto il diritto nazionale.In virtù di questo principio le disposizioni del trattato e gli atti delle istituzionidirettamente applicabili hanno come effetto, nei loro rapporti con il diritto internodegli Stati membri, di rendere inapplicabile con pieno diritto, per il fatto stesso dellaloro entrata in vigore, qualsiasi disposizione contraria della legislazione nazionaleesistente25.

Succede spesso che un legislatore nazionale adotti - consapevolmente o meno - unatto legislativo contrario alla norma comunitaria. Le conseguenze possono essere didue tipi: da un lato, fondandosi sul diritto comunitario, il privato può chiedere al suogiudice nazionale di scartare la norma nazionale contraria alla norma comunitaria;d’altro lato, la Commissione può avviare contro lo Stato interessato una procedura altermine della quale la CdGCE può constatare la violazione del diritto comunitario eobbligare lo Stato a porvi fine (art. 169 CE). In tale ambito, la CdGCE può infliggeremulte allo Stato membro che non ha adottato i provvedimenti che l’esecuzione di unasentenza per inadempienza comporta. D’altronde, i privati vittime di un dannocausato dal fatto che uno Stato membro ha violato il diritto comunitario possonoavviare, davanti al giudice nazionale di questo Stato, un’azione di risarcimento voltaad ottenere il risarcimento in denaro di un danno constatato26.

A.4 Attività legislativa comunitaria

In seno all’UE, l’attività legislativa è svolta quasi esclusivamente dal primo pilastro,ossia in primo luogo dalla CE ma anche dalla CECA e dall’Euratom. Gli strumentigiuridici utilizzati nell’ambito del secondo (PESC) e del terzo (GAI) pilastro sonostati illustrati sopra.

Semplificando la descrizione della situazione, si può notare che il campo d’attivitàdella CE è essenzialmente economico e si limita alle relazioni transfrontaliere. Lerelazioni giuridiche prettamente interne non sono rette dal diritto comunitario. Ildiritto civile (p. es. diritto delle persone, diritto di famiglia, diritto successorio, dirittireali) e, in gran parte, il diritto delle obbligazioni (p. es. diritto contrattuale, diritto inmateria di cambiali e di vaglia cambiari), il diritto penale, il diritto procedurale e ildiritto amministrativo restano di competenza degli Stati membri e sono toccati daldiritto comunitario solo in modo incidentale (p. es. dalle Convenzioni concernenti lacompetenza giurisdizionale e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e

23 Secondo l’art. 189 del Trattato CE, «il regolamento ha portata generale. Esso è

obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Statimembri. La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultatoda raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma eai mezzi.»

24 Cfr. segnatamente CdGCE, sentenza del 4 dicembre 1974, causa 41/74, Van Duyn, racc.1974, p. 1337.

25 CdGCE, sentenza del 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal, racc. 1978, p. 629, § 17.26 CdGCE, sentenza del 5 marzo 1996, causa C-46/93 e C-48/93, Brasserie du pêcheur et

Factortame, racc. 1996, pp. I-1029.

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commerciale, cfr. n. 222.06.5 e 246). Una disposizione importante del Trattato CE èl’articolo 100 che prevede che «Il Consiglio, deliberando all’unanimità su propostadella Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo e del Comitatoeconomico e sociale, stabilisce direttive volte al ravvicinamento delle disposizionilegislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che abbiano un’inci-denza diretta sull’instaurazione o sul funzionamento del mercato comune».

Dal 1995, la Commissione ha agito in modo da rendere la legislazione comunitariapiù chiara e efficace, e diminuire gli oneri per gli operatori economici sul mercatointerno. Ogni anno, la Commissione presenta un resoconto sui progressi realizzatinell’ambito del suo programma «legiferare meno per agire meglio»27. Provvede intal modo alla buona applicazione dei principi della sussidiarietà e dellaproporzionalità, al miglioramento della qualità redazionale dei progetti legislativi,alla semplificazione, alla codificazione o al consolidamento della legislazionecomunitaria.

Nel corso degli ultimi anni, la Commissione ha esercitato il suo monopolio d’ini-ziativa legislativa in modo più mirato, concentrandosi sulle priorità politiche fissatedalle istituzioni comunitarie. Ne risulta una diminuzione regolare del numero diproposte della Commissione che è passato da 790 nel 1990 a 550 nel 1997, mentre ilnumero di nuove proposte legislative28 è sceso da 61 nel 1990 a 7 nel 1997.

A una diminuzione sensibile della produzione legislativa comunitaria corrisponde uncostante aumento di quella degli Stati membri, per esempio nel settore delleregolamentazioni tecniche applicabile ai prodotti industriali: gli Stati membri hannonotificato 385 progetti nel 1993 e 670 nel 1997. Per gli operatori economici, gli oneriche risultano dalle legislazioni nazionali sono probabilmente più pesanti – per lomeno a livello quantitativo – di quelli causati dal diritto comunitario.

L’Istituto europeo dell’Università di Basilea ha svolto una valutazione quantitativa equalitativa dell’attività legislativa della CE tra il 1° gennaio 1992 e il 30 giugno199829. Durante questo periodo, circa 21 000 atti giuridici delle istituzionicomunitarie sono stati pubblicati sulla Gazzetta ufficiale delle CE. L’analisi delcontenuto di questi atti relativizza enormemente questo numero.

Esaminando il genere degli atti recensiti, senza tener conto delle istituzioni che liadottano, si constata che la grande maggioranza (12 000, 58% del totale) sono atti digestione corrente adottati dalla Commissione nell’ambito della politica agricola, inbase alle competenze delegate dal Consiglio, e la cui validità è generalmente moltolimitata. Inoltre, 1300 atti (6% del totale) sono semplici correzioni tipografiche(corrigenda) e 4800 atti (23% del totale) sono volti a modificare atti esistenti. Solo irimanenti (2300 atti, 11% del totale) sono nuovi atti, 2100 regolamenti e 204direttive (con una media annua di 340 nuovi regolamenti e 32 nuove direttive).

Suddividendo gli atti secondo le istituzioni, si nota che gli atti adottati dal «legi-slatore comunitario» (Consiglio/Consiglio e Parlamento europeo) si riducono a circa2000 atti, inclusi i nuovi atti e le modifiche (ossia circa l’11% del totale degli attirecensiti).

27 Comunicazione della Commissione del 27 maggio 1998, COM (1998) 345 def.28 La percentuale di nuove proposte legislative è diminuita dall’8 per cento nel 1990 all’1,3

per cento nel 1997. In modo preponderante, le proposte concernono provvedimentid’esecuzione, di proseguimento di azioni già lanciate e di revisione della legislazioneesistente.

29 Passi scelti di questo studio saranno riuniti e pubblicati nel corso dei primi mesi del 1999.

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Allo stesso modo, se ci limitiamo a considerare gli atti adottati dal «legislatorecomunitario» escludendo quelli adottati nei settori dell’agricoltura, della pesca edelle relazioni economiche esterne e le modifiche, possiamo osservare che ilConsiglio e il Parlamento hanno emanato circa 400 nuovi atti, ossia una media annuadi 67 nuovi atti, atti che di norma devono essere applicati dai parlamenti nazionali.

Da ultimo, suddividendo gli atti secondo la materia, si evidenzia che la parte degliatti adottati nei settori dell’agricoltura, della pesca, delle dogane e delle relazionieconomiche esterne (p. es. i provvedimenti anti dumping) rappresenta circa l’85 percento dell’attività delle istituzioni europee.

B Diritto internazionale e ordinamento giuridico svizzero

Nel diritto internazionale generale, il principio della preminenza del dirittointernazionale deriva da tre principi fondamentali: l’obbligo di eseguire la normainternazionale in vigore per lo Stato in questione (principio pacta sunt servanda, art.26 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati30); ilprincipio della buona fede; e il divieto – derivante direttamente dai primi due principi– posto a una parte di invocare le disposizioni della propria legislazione interna pergiustificare la mancata esecuzione di un trattato (art. 27 della Convenzione di Viennasul diritto dei trattati).

L’ordinamento giuridico svizzero si ispira da una concezione monistica, secondo cuiil diritto internazionale e il diritto interno costituiscono un ordinamento giuridicounico, del quale i trattati internazionali sono «parte integrante» a partire dal momentodella loro entrata in vigore nel nostro Paese. A partire da questo momento e sino aquando queste norme sono in vigore per la Svizzera, tutti gli organi dello Stato(autorità politiche, amministrative e giudiziarie) devono rispettarle ed applicarle e iprivati possono avvalersene per dedurne diritti e obblighi a carico delle autorità o dialtri privati. Gli organi della Confederazione, in primo luogo il Consiglio federale eil Tribunale federale, hanno più volte riconosciuto e confermato la preminenza deldiritto internazionale31.

Per i soggetti, la possibilità di avvalersi di disposizioni di diritto internazionalepresuppone che queste ultime, secondo le concezioni concordanti del Tribunalefederale e del Consiglio federale, siano, «considerate nel loro contesto al lume siadella materia che della finalità (…), incondizionate e sufficientemente precise perprodurre un effetto diretto e per applicarsi come tali ai casi singoli, sì da costituire ilfondamento di una decisione concreta»32.

C Ripercussioni sulla Svizzera

C.1 Adesione all’UE

30 Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati, RS 0.11131 Cfr. messaggio del 20 novembre 1996 concernente la revisione della Costituzione federale

(FF 1997 I 125 segg.), messaggio del 18 maggio 1992 concernente l’approvazione del-l’Accordo sullo SEE (FF 1992 IV 55) o la pubblicazione comune dell’Ufficio federale digiustizia e della Direzione del diritto internazionale pubblico del 26 aprile 1989 suirapporti tra il diritto internazionale e il diritto interno nell’ordinamento giuridico svizzero,GAAC 53/1989, n. 54 (di seguito Pubblicazione comune). Cfr. recentemente DTF 122 II485.

32 Pubblicazione comune p. 447, DTF 112 Ib 184 e rapporto del 24 agosto 1988 sullaposizione della Svizzera nel processo d’integrazione europea, FF 1988 III 209, 303.

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In caso di adesione, il diritto comunitario sarebbe parte integrante, con rangoprioritario, dell’ordinamento giuridico svizzero. La sua applicazione sarebbedeterminata dai principi di preminenza e di effetto diretto, principi ampiamenteconosciuti nell’ordinamento giuridico svizzero (cfr. n. 211 B).

Per il legislatore federale e cantonale (e anche comunale), si tratterebbe di procedere– segnatamente per motivi di trasparenza e di certezza giuridica – agli adeguamentidi diritto interno resi necessari dall’adesione all’UE. Si pensa in particolare alledisposizioni legislative necessarie per l’attuazione di direttive.

Nella fase dell’applicazione del diritto, tutte le autorità amministrative e giudiziariedovrebbero rispettare l’obbligo degli Stati membri di prendere i provvedimentigenerali o particolari atti a garantire l’esecuzione delle disposizioni di dirittocomunitario.

Le norme di diritto svizzero contrarie a una norma comunitaria sarebberoinapplicabili. Il Tribunale federale e tutte le autorità incaricate dell’applicazione deldiritto, dovrebbero di proprio arbitrio lasciare inapplicate le disposizioni del dirittointerno incompatibili con una norma del diritto comunitario33. Fatta questa riserva,l’ordinamento giuridico svizzero dovrà determinare il modo di eliminare le normeinterne incompatibili con il diritto comunitario. È opportuno far notare chenell’ambito di un procedimento pregiudiziale i tribunali nazionali possono consultarela Corte di giustizia delle CE su una questione di interpretazione del dirittocomunitario; se decidono in ultima istanza, come per esempio il Tribunale federale,devono per principio sottoporre tale questione alla Corte di giustizia delle CE (cfr. n.332.04.5).

C.2 SEE, accordi settoriali e mantenimento della situazione attuale

Nel caso di una partecipazione allo SEE, la preminenza del diritto dello SEE suldiritto svizzero deriverebbe dal diritto internazionale generale, dall’Accordo SEE eanche dal diritto interno svizzero. L’Accordo SEE riprende ampiamente ledefinizioni comunitarie del regolamento e della direttiva. Gli effetti giuridici diqueste due categorie di atti sarebbero quasi identici a quelli che questi atti esplicanonel diritto comunitario. Per maggiori dettagli sulle conseguenze per la Svizzera diuna partecipazione allo SEE, rimandiamo al messaggio del 18 maggio 1992concernente l’approvazione dell’Accordo SEE 34.

Con riserva dell’accordo sul trasporto aereo, gli accordi settoriali avranno gli stessieffetti degli accordi internazionali (cfr. anche il n. 213 B.3).

In caso di mantenimento della situazione attuale, la Svizzera continuerebbe adesaminare sistematicamente, in tutti i settori che hanno una dimensionetransfrontaliera, la compatibilità dei suoi progetti di disposizioni giuridiche conquelle del diritto comunitario35. Si tratta di evitare, da un lato, l’elaborazione del

33 CdGCE, sentenza del 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal, racc. 1978, p. 629; cfr. O.

Jacot-Guillarmod, Conséquences d’une adhésion à l’Union européenne sur l’organisationjudiciaire et le droit procédural suisse, in: T. Cottier/A. R. Kopše, Der Beitritt derSchweiz zur Europäischen Union: Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de laSuisse à l’Union Européenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 383-400, conulteriori rimandi.

34 Messaggio del 18 maggio 1992 concernente l’approvazione dell’Accordo SEE, FF 1992 IV1 (n. 5).

35 Rapporto del 24 agosto 1988 sulla posizione della Svizzera nel processo d’integrazioneeuropea, FF 1988 III 233, 334

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diritto svizzero nell’ignoranza del diritto europeo (in senso lato) e, dall’altro, lacreazione non giustificata di nuove disparità giuridiche che ostacolerebbero lerelazioni tra la Svizzera e la CE. Occorre tenere conto del diritto europeo nellamisura del possibile, presentare le divergenze materiali del progetto rispetto al dirittoeuropeo e motivarle. Per lo meno formalmente, la Svizzera manterrebbe la suaautonomia di decisione.

212 Ripartizione delle competenze tra l’UE e le Comunità europeeda un lato, e gli Stati membri dall’altro

A Sistema di ripartizione delle competenze in seno all’UE

L’UE e la CE possono agire solo nei limiti delle competenze conferite loro e degliobiettivi assegnati loro dai trattati (principio dell’attribuzione). Secondo un sistemasimile a quello dello Stato federale svizzero (art. 3 della Costituzione36), ciò significache in assenza di attribuzione di competenze a profitto della CE, gli Stati membriconservano le loro competenze legislative e decisionali. Nella maggior parte dellesituazioni della loro vita quotidiana, i cittadini sottostanno al loro diritto nazionale,per esempio nei settori del diritto delle persone, del diritto di famiglia, del dirittocontrattuale, del diritto amministrativo, del diritto penale e del diritto procedurale. Inrealtà, poche competenze della CE sono realmente esclusive. Anche i settori dicompetenza comunitaria fortemente unificati (diritto doganale, diritto agricolo)necessitano di numerose norme d’attuazione di diritto nazionale. È più giustoaffermare che la privazione limitata di taluni poteri (legislativo, esecutivo egiudiziario) degli Stati membri a profitto della CE costituisce in realtà una messa incomune di queste competenze in un quadro geografico e istituzionale originale. Permolti aspetti, il diritto comunitario è più un diritto interno comune che un dirittointernazionale.

A.1 Competenze dette esclusive

Si parla di competenze esclusive della CE quando, in una data materia, gli Statimembri le hanno effettivamente trasferito l’essenziale del potere legislativo.Attualmente, solo due competenze sono state riconosciute esclusive dalla CdGCE: lapolitica commerciale comune e la politica comune di conservazione delle risorsemarittime. Dall’entrata in vigore dell’Unione economica e monetaria (UEM), anchele politiche monetarie e di cambio sono diventate esclusive.

La Commissione sostiene una concezione più ampia delle competenze esclusive. Viinclude le competenze destinate a diventare esclusive con la realizzazioneprogressiva del mercato interno (secondo il principio di prelazione del dirittocomunitario) : ossia le organizzazioni comuni dei mercati agricoli, la soppressionedegli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e deicapitali, le norme generali del diritto della concorrenza e gli elementi essenziali dellapolitica dei trasporti.

A.2 Competenze condivise

Nella maggior parte dei casi, le competenze conferite alla CE restano condivise congli Stati membri (libera circolazione delle merci, agricoltura, libera circolazione

36 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29 maggio 1874 (Cost.), RS 101

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delle persone, dei servizi e dei capitali, politica in materia di visti, asilo,immigrazione, trasporti, concorrenza, fiscalità indiretta, impiego, cooperazionedoganale, politica sociale, educazione, formazione professionale, cultura, sanitàpubblica, protezione dei consumatori, reti transeuropee, industria, coesioneeconomica e sociale, ricerca e sviluppo, ambiente, cooperazione allo sviluppo). Ciòsignifica che gli Stati membri mantengono la competenza di legiferare su ogniquestione che non è oggetto di norme specifiche a livello comunitario (principiodelle competenze residue). Occorre tuttavia sottolineare che il più delle volte, la CEopera, nell’ampio settore delle competenze condivise, con provvedimenti chepongono le basi di un’azione comune o fissano obiettivi da raggiungere; nei limitidel quadro tracciato dalle norme comunitarie, gli Stati membri sono liberi dilegiferare come meglio credono. In taluni casi, la competenza comunitaria è limitataad azioni svolte sotto forma di cooperazione, di coordinamento, d’incoraggiamento odi sostegno, visto che il Trattato CE esclude espressamente qualsiasi armonizzazione(assicurazioni sociali, educazione, formazione professionale, sanità pubblica,cultura). Il numero 22 offre una panoramica delle conseguenze specifiche per ognisettore di competenze.

Nei settori della cooperazione in materia di politica estera e di sicurezza comune(2°pilastro) e della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale (3°pilastro), gli Stati membri adottano all’unanimità strategie comuni, azioni comuni oposizioni comuni (2° pilastro) o posizioni comuni, decisioni quadro o convenzioni(3° pilastro).

A.3 Competenze sussidiarie

L’articolo 235 del Trattato CE prevede che il Consiglio deve intervenire, anche se iltrattato non ha previsto poteri d’azione specifici, qualora sembri necessario perrealizzare, nel funzionamento del mercato comune, uno degli oggetti della CE.Questo articolo è volto a temperare il principio d’attribuzione succitato. Negli anniSettanta, il Consiglio, deliberando sempre all’unanimità, ha utilizzato questadisposizione per rafforzare talune azioni comunitarie o per attuare azioni che erano ilprolungamento necessario di competenze comunitarie nell’ambito delle quattrolibertà (per esempio, in materia di ambiente, d’energia e di protezione deiconsumatori). Ciononostante, l’attribuzione alla CE di nuove competenze mediantel’Atto unico europeo, il Trattato di Maastricht e recentemente il Trattatod’Amsterdam ha ridotto considerevolmente la portata pratica di questo articolo 235del Trattato CE che anche la Corte di giustizia ha interpretato in modo restrittivo37.

A.4 Competenze implicite

La teoria dei poteri impliciti della CE, sviluppata dalla giurisprudenza della CdGCEa partire dagli anni Settanta, fornisce un altro correttivo al principio dell’attribuzione.Per competenze implicite si intendono le competenze comunitarie non scritte chederivano da un’interpretazione sistematica e teleologica dei trattati. Questa teoria èstata applicata in particolare nel settore delle relazioni esterne (accordiinternazionali) dove la CdGCE ha precisato che ogni volta che il diritto comunitarioha stabilito, nell’ambito delle istituzioni della CE, competenze sul piano internovolte a realizzare un obiettivo determinato, la CE è investita della competenza perassumere gli impegni internazionali necessari per la realizzazione di questo obiettivo,

37 CdGCE, parere 2/94, Adesione della CE alla CEDU , racc. 1996, pp. I-1759.

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anche se non esiste un’esplicita disposizione a tale proposito (principio delparallelismo delle competenze interne ed esterne). La giurisprudenza recente èpiuttosto restrittiva a questo proposito.

A.5 Principio della sussidiarietà

Il Trattato di Maastricht ha consacrato il principio della sussidiarietà come principioregolatore dell’esercizio delle competenze condivise. L’articolo 3 B, paragrafi 2 e 3del Trattato CE stabilisce che «nei settori che non sono di sua esclusiva competenzala Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nellamisura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientementerealizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o deglieffetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario». Lacompetenza d’attribuzione della CE deve quindi essere vista alla luce di tre criteri divalutazione: il contenuto materiale del provvedimento previsto, la sua necessità(valore aggiunto dell’azione comunitaria, carattere transfrontaliero del problema) e lasua intensità (proporzionalità dei mezzi d’azione rispetto agli obiettivi). Il principiodella sussidiarietà è una concezione dinamica che orienta l’esercizio dellecompetenze condivise in funzione delle necessità e dell’intensità dell’azione prevista.Non permette di tracciare un limite preciso e definito tra le competenze degli Statimembri e della CE, ma contribuisce a organizzare l’esercizio di tali competenze.Nell’ambito delle sue competenze, la CdGCE può dover esaminare se la CE,nell’esercizio delle sue competenze, ha rispettato il principio della sussidiarietà38

(cfr. p. es. CdGCE, sentenza del 13 maggio 1997, aff. C-233/94, Rec. 1997, P.I-2405). La Commissione presenta regolarmente un rapporto al Consiglio europeosull’applicazione di questo principio. Il Trattato di Amsterdam dedica un protocolloal principio della sussidiarietà. Questo testo non fornisce alcuna innovazione oprecisazione.

B Sistema di ripartizione delle competenze tra la Confederazionee i Cantoni

La pietra angolare del sistema di ripartizione delle competenze tra la Confederazionee i Cantoni è l’articolo 3 della Costituzione federale, secondo cui i Cantoni sonosovrani, fin dove la loro sovranità non è limitata dalla Costituzione federale. LaConfederazione ha quindi solo le competenze che le sono attribuite dallaCostituzione federale. In sintesi, la Confederazione ha una competenzad’attribuzione e i Cantoni una competenza residua. Anche il diritto costituzionalesvizzero distingue diverse forme di competenze: le competenze esclusive dellaConfederazione, che privano i Cantoni del potere legislativo, anche se laConfederazione non ha ancora legiferato in materia (esempi: difesa nazionale,dogane); le competenze federali concorrenti secondo le quali i Cantoni possonocontinuare a legiferare fino a quando la Confederazione ha disciplinato la materia inmodo esaustivo; le competenze federali d’emanare una legislazione quadro chepermettono alla Confederazione di emanare in un determinato settore linee direttive,principi generali che si impongono ai Cantoni pur mantenendo la competenzacantonale di disciplinare i dettagli; e le competenze parallele secondo cui laConfederazione e i Cantoni sono competenti nello stesso ambito.

38 Cfr. ad es. CdGCE, sentenza del 13 maggio 1997, causa C-233/94, racc. 1997, pp. I-2405.

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Questa breve sintesi della ripartizione delle competenze federali e cantonali dimostral’esistenza di analogie tra il sistema federale svizzero e il sistema di ripartizione dellecompetenze in seno all’UE.



Un’ adesione della Svizzera all’UE non comporterebbe modifiche nell’attualeripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni.

Tuttavia, l’adesione avrebbe effetti importanti per l’esercizio delle competenzefederali e cantonali, in funzione delle competenze attribuite alla CE e soprattuttodell’intensità della loro utilizzazione. Nei settori di esclusiva competenza della CE,le competenze trasferite sarebbero esercitate a livello comunitario (n. A.1). Perquanto concerne le competenze condivise (n. A.2), i loro effetti sull’esercizio dellecompetenze federali e cantonali dipenderebbero ampiamente dall’intensità deiprovvedimenti adottati a livello comunitario (legislazioni armonizzate, legislazioni-quadro). La realizzazione del principio della sussidiarietà, che pone le condizioni perl’esercizio delle competenze comunitarie, contribuirebbe a meglio inquadrarel’azione comunitaria e a limitare il rischio di violazioni non giustificate dellecompetenze federali, cantonali o comunali.

C.2 Partecipazione allo SEE

L’Accordo SEE avrebbe solo un effetto limitato sul nostro ordinamento istituzionale,poiché non comporta alcun trasferimento di competenze dalle nostre istituzioni alleistituzioni dello SEE. I limiti che l’accordo imporrebbe alla nostra autonomiasarebbero tuttavia più significativi di quelli imposti da qualsiasi altro accordo da noiconcluso. Questo fatto dipende dall’importanza e dalla complessità dell’infrastrutturaistituzionale messa in atto e dall’ampiezza della materia – praticamente tutto il dirittoeconomico internazionale – contemplata dall’accordo.

L’Accordo SEE avrebbe meno conseguenze per i Cantoni che per la Confederazionepoiché concerne innanzitutto materie che rientrano nella competenza della Confe-derazione. Inoltre, l’attuazione dell’Accordo a livello nazionale potrebbe avveniresenza modificare la ripartizione attuale delle competenze tra la Confederazione e iCantoni. Per i settori di loro competenza, i Cantoni sarebbero tenuti, come laConfederazione, a conformarsi al diritto dello SEE.

C.2 Accordi settoriali, mantenimento della situazione attuale

Per l’esercizio delle competenze federali e cantonali, gli accordi settorialicomporteranno le stesse restrizioni di qualsiasi altro accordo internazionale conclusodalla Svizzera. Soltanto l’accordo sullo spazio aereo avrà ripercussioni istituzionali.Questi accordi, limitando l’autonomia di ogni parte contraente, si ripercuoterannosull’esercizio autonomo delle competenze nazionali, senza tuttavia modificare laripartizione delle competenze interne tra la Confederazione e i Cantoni.

213 Istituzioni e procedura decisionale in seno alla CE

A Istituzioni e procedura decisionale

A.1 Panoramica

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Sebbene l’articolo C del Trattato UE indichi che l’UE dispone di «un quadroistituzionale unico», le funzioni delle istituzioni nel secondo e terzo pilastro (politicaestera e di sicurezza comune, cfr. n. 231; cooperazione nei settori della giustizia edegli affari interni, cfr. n. 24) vanno distinte da quelle nel primo pilastro, quello delletre Comunità europee. Nel secondo e terzo pilastro il Consiglio dei ministri detienela competenza decisionale esclusiva e può di regola deliberare solo all’unanimità; ilParlamento europeo ha per principio solo il diritto di essere consultato; laCommissione ha il diritto d’iniziativa per emanare il diritto secondario,parallelamente agli Stati membri; e la Corte di giustizia ha competenze moltolimitate. Nel primo pilastro, le citate istituzioni lavorano secondo meccanismi didecisione complessi, come illustrato di seguito.

D’altra parte, l’Unione economica e monetaria dispone di procedure decisionali chepresentano talune particolarità rispetto alle procedure ordinarie. L’equilibrioistituzionale che prevale negli altri settori è modificato come segue: i ruoli dellaCommissione e del Parlamento europeo sono parzialmente ristretti (senza proceduradi codecisione), mentre il Consiglio mantiene un ruolo importante e la Bancacentrale europea ottiene un potere decisionale autonomo.

A.2 Parlamento europeo

Il Parlamento europeo è composto da rappresentanti, eletti direttamente, indipendentie non vincolati da istruzioni, dei popoli degli Stati membri e comprendecomplessivamente 626 deputati. I deputati sono raggruppati secondo il partito e nonsecondo la loro nazionalità. Nella procedura legislativa, il Parlamento a secondadella materia può sia emanare un parere consultivo (procedura di consultazione),apportare modifiche all’atto legislativo proposto (procedura di cooperazione; l’ultimadecisione spetta al Consiglio dei ministri) sia essere posto su un piede di parità con ilConsiglio dei ministri con la stessa competenza decisionale (procedura dicodecisione). Il Parlamento adotta insieme al Consiglio dei ministri il bilancioglobale annuale e controlla la sua esecuzione. È pure un organo di controllo inquanto convalida la Commissione e può obbligarla a dimettersi (finora un caso delgenere non si è mai verificato, ma è stato minacciato in occasione del dibattito sullaESB e nei recenti sospetti di corruzione). Il Parlamento delibera per principio amaggioranza assoluta dei voti espressi.

Nell’ambito della procedura di consultazione, la Commissione, in virtù del suodiritto d’iniziativa, elabora una proposta sul provvedimento comunitario previsto. IlConsiglio consulta il Parlamento su tale proposta prima di prendere la sua decisionefinale. La consultazione del Parlamento europeo può essere obbligatoria ofacoltativa, secondo i casi.

La procedura di cooperazione è volta a garantire il ricorso alla regola dellamaggioranza qualificata in seno al Consiglio e a rafforzare la partecipazione delParlamento europeo alle decisioni relative al Mercato interno. Mantiene il dirittoall’ultima parola del Consiglio e il potere d’iniziativa della Commissione.

Il Trattato di Maastricht introduce la procedura di codecisione che attribuisce alParlamento europeo la responsabilità di colegislatore. Dopo che il Parlamento haespresso il suo parere, il Consiglio emana una posizione comune, di regola amaggioranza qualificata. Questa è trasmessa al Parlamento che può approvarla amaggioranza semplice entro un termine di tre mesi o non esprimersi entro questotermine. Nei due casi, il Consiglio approva l’atto conformemente alla posizionecomune. Il Parlamento può pure indicare, alla maggioranza dei membri che lo

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compongono, la sua intenzione di respingere la posizione comune e informarne ilConsiglio. Il Consiglio ha la possibilità di convocare un «Comitato di conciliazione»paritetico. Al termine della riunione di questo Comitato, il Parlamento puòconfermare la sua intenzione di respingere la posizione comune, in modo che laproposta è considerata non adottata, oppure può proporre emendamenti.

La procedura di parere conforme (ossia l’obbligo, per il Consiglio, di ottenere l’ap-provazione formale del Parlamento europeo prima dell’adozione di un atto) siapplica innanzitutto agli atti che hanno un’incidenza sull’identità e la struttura dellaCE o dell’UE. Oltre alle decisioni concernenti l’adesione all’UE e l’associazione conPaesi terzi che necessitano del parere conforme del Parlamento europeo, questoparere conforme è obbligatorio per la conclusione di accordi internazionaliimportanti (p. es. l’Accordo SEE) da parte della Comunità e per la definizione di unaprocedura uniforme di elezione del Parlamento europeo. Il fatto che il Parlamentonon rilasci un parere conforme impedisce l’adozione del testo o la conclusionedell’accordo in questione. D’altra parte, va notato che l’approvazione del Parlamentoeuropeo non è necessaria per la revisione dei trattati costitutivi, poiché questa rientranella competenza degli Stati membri mediante decisione all’unanimità. In tal caso,sono i parlamenti nazionali degli Stati membri che devono pronunciarsi secondo lerispettive norme costituzionali degli Stati membri.

A.3 Consiglio dell’UE

Nel Consiglio dei ministri (Consiglio dell’UE) siede un rappresentante del Governodi ogni Stato membro. La sua composizione cambia a seconda dell’oggetto trattato. Iministri dell’agricoltura deliberano quindi sulle questioni agrarie, i ministri dellavoro e degli affari sociali sui problemi occupazionali, ecc. I ministri degli affariesteri sono competenti per le relazioni esterne e decidono anche sulle questionigenerali dell’Unione. I lavori del Consiglio dei ministri sono preparati dal Comitatodei rappresentanti permanenti degli Stati membri (Coreper). Ogni Stato membroesercita a turno ogni sei mesi la presidenza del Consiglio, del Coreper e degli altrisottocomitati. Il ministro dello Stato che esercita la presidenza è incaricato dipreparare e dirigere i lavori delle diverse formazioni del Consiglio (preparazione delcalendario della presidenza, degli ordini del giorno provvisori, ricerca di soluzioni dicompromesso, relazioni con le altre istituzioni comunitarie e rappresentazioneinternazionale dell’UE).

Il diritto comunitario secondario (per es. Direttive CE, Regolamenti CE) è emanatosoprattutto dal Consiglio dei ministri, in collaborazione/codecisione con ilParlamento europeo.

Le modalità di voto in seno al Consiglio non sono disciplinate in modo orizzontale,ma in disposizioni specifiche. Tuttavia, salvo disposizioni contrarie dei trattati, ledeliberazioni del Consiglio sono adottate alla maggioranza dei membri che lacompongono. Per le votazioni che richiedono una maggioranza qualificata, i voti deimembri sono ponderati nel modo seguente: Germania, Francia, Italia e Regno Unito,10; Spagna, 8; Belgio, Grecia, Paesi Bassi e Portogallo, 5; Austria e Svezia, 4;Danimarca, Finlandia e Irlanda, 3; Lussemburgo 2. Attualmente, le deliberazioni conil voto a maggioranza qualificata sono accolte se hanno raccolto almeno 62 voti su87 (la minoranza è quindi di 26 voti39). Ne consegue che i cinque grandi Stati, da

39 Al momento dell’adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia, è stato previsto

nella decisione del Consiglio del 29 marzo 1994 («Compromesso di Joannina») che se

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soli, non possono adottare una decisione contro gli altri Stati, e che due grandi Statinon possono impedire, da soli, l’adozione di una decisione a maggioranzaqualificata. Infine, talune deliberazioni del Consiglio sono adottate all’unanimità(ogni Stato membro dispone quindi di un diritto di veto), segnatamente nei settoridella politica fiscale indiretta, della cultura e dell’industria.

A.4 Consiglio europeo

Dal 1974 i capi di Stato e di governo degli Stati membri si riuniscono almeno duevolte all’anno nel Consiglio europeo, a cui partecipa anche il presidente dellaCommissione. Il presidente del Parlamento europeo è invitato a partecipare allaseduta d’apertura. Il ruolo del Consiglio europeo nell’Unione assume un’importanzasempre maggiore. Stabilisce le priorità, dà all’Unione l’impulso necessario al suosviluppo, definisce gli orientamenti politici generali e compone le divergenze chenon è stato possibile superare nell’ambito del Consiglio dei ministri. Il Consiglioeuropeo stabilisce per esempio i partecipanti alla Conferenza europea (cfr. n. 233,A.6).

A.5 Commissione delle Comunità europee

La Commissione delle CE (Commissione CE, in un contesto non giuridico èdenominata «Commissione europea») è composta da 20 membri, due per ciascunodei «grandi» Stati membri: Germania, Francia, Regno Unito, Italia e Spagna, uno pergli altri Stati. Nel primo pilastro la Commissione ha un monopolio d’iniziativa, ossiail Consiglio dei ministri (e eventualmente il Parlamento europeo) può deliberare solosu una proposta della Commissione. La Commissione controlla inoltre il rispetto deldiritto comunitario e le sentenze della Corte di giustizia delle CE. Può interporrericorso alla Corte di giustizia contro singoli Stati membri e ha un diritto di sanzionecontro le persone fisiche e giuridiche in caso di violazione del diritto comunitario, tral’altro nel diritto della concorrenza. È pure un organo esecutivo poiché elabora ledisposizioni d’esecuzione per determinate prescrizioni e amministra determinatifondi del bilancio per i provvedimenti della Comunità. Nei suoi lavori, laCommissione è assistita da numerosi comitati (consultivi in generale) composti darappresentanti degli Stati membri e spesso da periti indipendenti. Nell’ambito diquesta struttura nota come comitologia-CE, si preparano le nuove impostazionimateriali fortemente improntate alle esperienze in materia.

La Commissione esercita il suo potere d’iniziativa presentando una proposta. Taliproposte rispondono spesso a iniziative di altri operatori, segnatamente degli Statimembri, ma anche dei partner sociali. Può modificare la sua proposta durante tutta laprocedura di adozione di un atto comunitario sino al momento in cui il Consiglio haadottato la decisione. Tale diritto di modifica implica pure il diritto di ritirare unaproposta di atto. Inoltre, il Consiglio di norma può prendere una decisione diemendamento alla proposta della Commissione solo all’unanimità.

La Commissione delibera come collegio, le decisioni sono adottate alla maggioranzadei membri. Ciò non impedisce alla Commissione di assegnare ai suoi membri sferedi competenze specifiche. Ogni membro è quindi assegnato a un determinatocompito. Tutti i commissari sono assistiti da un gabinetto composto da sette

membri del Consiglio rappresentanti un totale di 23-25 voti indicano la loro decisione diopporsi all’adozione di una decisione a maggioranza qualificata da parte del Consiglio, ilConsiglio farà di tutto per giungere ad una soluzione soddisfacente che possa essereadottata con almeno 65 voti.

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funzionari (presidente: dieci) che preparano le decisioni in tutti i settori. I servizidella commissione (cfr. elenco qui appresso) sono subordinati a uno o a piùcommissari e sono diretti da un direttore generale. Nel 1998, la Commissione avevaun organico di 16 344 persone a tempo pieno e 750 a tempo parziale, finanziato con ifondi amministrativi. Il 15 per cento di tali fondi erano attribuiti ai servizi linguistici.A ciò si aggiungono 3598 posti a tempo pieno e 114 a tempo parziale finanziati con ifondi per la ricerca nonché 525 posti per l’Ufficio delle pubblicazioni ufficiali, 81per il Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale e 83 per laFondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro (cfr. n.332.04.4).

Direzioni generali e servizi della CommissioneDG I Relazioni esterne: politica commerciale, relazioni con l’America

del Nord, l’Estremo oriente, l’Australia e la Nuova ZelandaDG IA Relazioni esterne: Europa e nuovi Stati indipendenti, politica

estera e di sicurezza comune, servizio esternoDG IB Relazioni esterne: Mediterraneo del Sud, Medio e Vicino Oriente,

America latina, Asia del Sud e del Sud-Est e cooperazione Nord-Sud

DG II Affari economici e finanziariDG III IndustriaDG IV ConcorrenzaDG V Occupazione, relazioni industriali e affari socialiDG VI AgricolturaDG VII TrasportiDG VIII Sviluppo (Relazioni esterne e di cooperazione allo sviluppo con

l’Africa, i Caraibi e il Pacifico, Convenzione di Lomé)DG IX Personale e amministrazioneDG X Informazione, comunicazione, cultura, audiovisivoDG XI Ambiente, sicurezza nucleare e protezione civileDG XII Affari scientifici, ricerca e sviluppoDG XIII Telecomunicazioni, mercato dell’informazione e valorizzazione

della ricercaDG XIV Politica della pescaDG XV Mercato interno e servizi finanziariDG XVI Politica regionale e coesioneDG XVII EnergiaDG XVIII Crediti e investimentiDG XIX BilanciDG XX Controllo finanziarioDG XXI Dogane e imposizione indirettaDG XXII Istruzione, formazione e gioventùDG XXIII Politica delle imprese, commercio, turismo ed economia socialeDG XXIV Politica dei consumatori e tutela della loro salute

Servizi della Commissione: Segretariato generale, Ispettorato generale deiservizi, Servizio giuridico, Servizio del portavoce, Servizio comuneInterpretazione-conferenze, Servizio di traduzione, Istituto statistico,Direzione dell’informatica; Centro comune di ricerche; Task force Negoziati

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di adesione; Ufficio umanitario della Comunità europea; Agenzia diapprovvigionamento dell’Euratom; Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delleComunità europee; Rappresentanze della Commissione CE negli Statimembri; Delegazioni della Commissione CE nel Mondo.

A.6 Corte di giustizia e Tribunale di primo grado delle Comunità europee

La Corte di giustizia delle Comunità europee (Corte di giustizia CE, CdGCE) con isuoi 15 giudici e 9 avvocati generali ha il compito, conformemente alla proceduraprevista nel Trattato CE, di garantire il rispetto del diritto nell’interpretazione enell’applicazione del diritto comunitario (per es. nella procedura di ricorso perinadempimento contro gli Stati membri o nei ricorsi di annullamento degli Statimembri contro l’operato di singole istituzioni). Nel cosiddetto procedimentopregiudiziale, la CdGCE si pronuncia su domande provenienti da giudici degli Statimembri su una questione di interpretazione del diritto comunitario o sulla validitàdelle azioni delle istituzioni. Il Tribunale che ha presentato la domanda ha l’obbligodi decidere in conformità ai principi di diritto comunitario sanciti dalla Corte. LaCdGCE non è tuttavia un tribunale d’appello per le decisioni dei tribunali nazionali epuò statuire solo su questioni di diritto comunitario.

Il Tribunale di primo grado, composto di 15 giudici, è competente nelle causeindividuali, in particolare nelle controversie in materia di diritto dei funzionarinonché per i ricorsi di persone fisiche e giuridiche contro atti giuridici del Consiglioo della Commissione in materia di concorrenza e di provvedimenti di protezionenell’ambito della politica commerciale (dumping). Contro le sue decisioni si puòinterporre ricorso presso la CdGCE. In tale ambito il singolo interessato dalladecisione ha un diritto d’azione diretto e un diritto di parte (protezione giuridicaindividuale).

A.7 Altre istituzioni

Tra gli altri organi comunitari vanno citati in particolare la Corte dei conti, con unmembro per ciascun Stato membro, che controlla se le spese dell’UE sono effettuatesecondo le norme di bilancio e per gli scopi a cui sono destinate (cfr. n. 252); ilComitato delle regioni (222 membri), che in qualità di organo consultivo deve essereconsultato in diversi ambiti e si profila segnatamente come il garante del principiodella sussidiarietà; e il Comitato economico e sociale (222 membri), che elaborapareri a carattere consultivo per la Commissione e il Consiglio nelle questionieconomiche e sociali che si presentano nella realizzazione del mercato interno.

A.8 Modifiche istituzionali più importanti del Trattato di Amsterdam

L’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam40 semplificherà considerevolmente laprocedura di codecisione e estenderà il suo campo d’applicazione. Lo svolgimentodella procedura è modificato a favore del Parlamento europeo.

Inoltre, un Protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali nell’Unione europea è statoallegato al Trattato di Maastricht41. Questo protocollo formalizza e rende sistematica

40 Cfr. anche n. 311.03.4.41 Il ruolo dei parlamenti nazionali nell’elaborazione delle posizioni nazionali in materia

europea dipende da ogni sistema nazionale. La situazione varia da uno Stato membroall’altro in funzione dell’importanza più o meno grande che la Costituzione attribuisce allegislativo e del tipo di rapporti esistenti tra il parlamento e il governo. Il ruolo dei

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la loro informazione sulle attività dell’Unione. Il ruolo della COSAC42 (Conferenzadelle Commissioni per gli affari europei) è riconosciuto e potrà fornire a destinazionedelle istituzioni dell’UE i contributi che riterrà opportuni.

Un Protocollo al Trattato di Amsterdam stabilisce che con l’entrata in vigore delprossimo allargamento dell’UE i «grandi Paesi» rinunceranno al secondocommissario a condizione che la ponderazione dei voti nel Consiglio sia modificatain modo accettabile per tutti i membri (nuova ponderazione o introduzione di unadoppia maggioranza). Inoltre, al più tardi un anno prima della data in cui il numerodegli Stati membri supererà le 20 unità, sarà convocata una Conferenza deirappresentanti del governo che dovrà analizzare in modo esaustivo la composizione eil funzionamento delle istituzioni.

B Ripercussioni sulla Svizzera

B.1 Adesione all’UE

In caso di adesione della Svizzera all’UE, i rappresentanti svizzeri sarebberorappresentati nella stessa misura in tutte le istituzioni dell’Unione e potrebberopartecipare alla procedura di codecisione come i rappresentanti degli altri Statimembri. Con l’attuale sistema, la Svizzera in seno al Consiglio avrebbe, nelledecisioni a maggioranza qualificata, 4 o 5 voti come l’Austria e la Svezia (4 voticiascuno) o il Belgio, la Grecia, i Paesi Bassi e il Portogallo (5 voti ciascuno). NelParlamento europeo le spetterebbero circa 20 seggi, nella Commissione, nellaCdGCE e nel Tribunale di primo grado avrebbe diritto a un rappresentante43. GliSvizzeri sarebbero inoltre rappresentanti in tutte le altre istituzioni, nei comitati egruppi peritali e come funzionari delle comunità potrebbero lavorare a tutti i livelligerarchici.

Non è possibile quantificare l’influenza che la Svizzera potrebbe esercitare nell’UE.Come gli altri «piccoli» Stati membri dell’UE, la Svizzera beneficerebbe di unarappresentanza proporzionalmente elevata rispetto ai «grandi» Stati membri:attualmente nelle decisioni adottate dal Consiglio dell’UE con il voto a maggioranzaqualificata, i cinque «grandi» dispongono complessivamente di 48 voti erappresentano 294 milioni di abitanti, mentre i dieci «piccoli» Stati dispongono di 39voti e rappresentano solo 66 milioni di abitanti. Questi ultimi dispongono di questabuona rappresentanza anche in seno al Parlamento europeo che nell’ambito dellaprocedura di codecisione insieme al Consiglio dell’UE adotta i principaliprovvedimenti relativi al Mercato interno. Nelle discussioni e nei negoziati deiQuindici, tutti gli Stati sono in grado di partecipare attivamente e in modo paritario

parlamenti nazionali si è sviluppato di pari passo all’evoluzione dell’UE. Il Trattato diMaastricht ha formalizzato questo ruolo in due dichiarazioni che prevedonoessenzialmente l’informazione dei parlamenti da parte dei governi sulle propostelegislative della Commissione e la consultazione della Conferenza dei parlamenti sugliorientamenti importanti dell’UE.

42 La COSAC è composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali (ogni parlamentonazionale è rappresentato da 6 membri) e da rappresentanti del Parlamento europeo, siriunisce due volte all’anno dal 1989.

43 Attualmente il Consiglio è composto da 15 membri, la Commissione da 20 membri e ilParlamento europeo da 62 deputati, mentre sia la CdGCE sia il Tribunale di primo gradosono composti da 15 giudici. Nel «Protocollo sulle istituzioni nella prospettivadell’allargamento dell’Unione europea», gli Stati membri dell’UE hanno convenuto cheprima che il numero degli Stati membri dell’UE sia superiore a venti, occorre esaminare lacomposizione e il funzionamento delle istituzioni (cfr. inoltre anche la lett. A.8).

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alla ricerca di compromessi e all’elaborazione di soluzioni comuni. Il ricorsosistematico al negoziato, il rispetto degli equilibri tra Stati e tra istituzioni e laconsultazione generalizzata garantiscono a ogni Stato membro, anche al più piccolo,un posto di partner di pieno di diritto nel processo d’integrazione europea44. Lamaggioranza delle decisioni sono prese senza voto formale.

Lo Stato che aderisce all’Unione europea trasferisce talune competenze legislativealle istituzioni comunitarie, istituzioni alle quali partecipa di pieno diritto. Iltrasferimento di competenze al «legislatore comunitario» (Parlamento europeo eConsiglio) è deciso con cognizione di causa dal Parlamento nazionale e dalCostituente al momento dell’approvazione del trattato d’adesione. Inoltre, questotrasferimento non è irreversibile: nonostante i trattati non prevedano l’uscita di unoStato dall’UE, è politicamente impensabile che uno Stato membro possa esserecostretto a restare nell’UE contro la volontà del suo governo o del suo popolo. Unapartecipazione forzata all’UE potrebbe unicamente portare a un blocco del suoprocesso decisionale nella misura in cui numerose decisioni comunitarie sono ancoraprese de facto mediante consenso oppure anzi de jure all’unanimità. Accettare larichiesta di uscita di uno Stato membro sarebbe quindi una necessità vitale per l’UE,il cui futuro sviluppo costituzionale è subordinato all’accordo di tutti gli Statimembri.

L’adesione all’UE significherebbe che nei settori delle competenze trasferite all’UE,l’Assemblea federale non sarebbe in grado di approvare gli atti di diritto comunitarioderivato (regolamenti, direttive) e nemmeno gli accordi internazionali conclusi dalleComunità europee con Stati terzi (a meno che si tratti di «Accordi misti», cfr. n.332.04.2). Ciononostante, dovrebbe partecipare, se del caso con i Parlamenticantonali e il Consiglio federale che esercita il suo potere regolamentare,all’applicazione o all’esecuzione degli atti comunitari (in particolare le direttive) neldiritto nazionale.

L’adesione della Svizzera all’UE avrebbe ripercussioni in materia di dirittipopolari45. L’assenza di approvazione parlamentare nazionale degli atti di dirittocomunitario secondario (regolamenti, direttive) comporterebbe che tali atticomunitari non sarebbero soggetti al referendum facoltativo (art. 89 cpv. 2, 3 e 4; art.89bis cpv. 2 Cost.). Si tratta della conseguenza della privazione di talune competenzelegislative, federali o cantonali a profitto delle istituzioni comunitarie. Una parteimportante degli atti adottati dalle istituzioni comunitarie non priverebbero tuttavial’Assemblea federale di competenze legislative, poiché le materie contemplate daquesti atti sono attualmente di competenza del Consiglio federale.

Nel caso di un’iniziativa popolare relativa alla revisione della Costituzione federale,il Consiglio federale e l’Assemblea federale sarebbero tenuti, nell’ambito delle lorocompetenze, a rispettare la preminenza del diritto comunitario.

I parlamenti nazionali degli Stati membri dell’UE sono stati obbligati a organizzareprocedure che permettano loro di seguire e d’influenzare in modo permanente l’evo-

44 Rapporto del 18 maggio 1992 sull’eventuale adesione della Svizzera alla CE, FF 1992 III

1045, 106645 Cfr. il n. 332.04.2; cfr. P. Mahon/Ch. Müller, Adhésion de la Suisse à l’Union européenne

et démocratie directe, in: T. Cottier/A. R. Kopše, Der Beitritt der Schweiz zurEuropäischen Union: Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de la Suisse à l’UnionEuropéenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 449-485, con ulteriori rimandi; A.Epiney/K. Siegwart, Direkte Demokratie und Europäische Union-Démocratie directe etUnion européenne, Friburgo 1998, con ulteriori rimandi.

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luzione del diritto comunitario46. L’Assemblea federale, che recentemente si è dotatadi uno strumento di questo genere47, potrebbe se del caso sviluppare questaprocedura basandosi sulle esperienze di altri parlamenti nazionali. D’altra parte,anche la partecipazione dei Cantoni alla politica europea della Confederazionedovrebbe essere rivista alla luce delle prime esperienze fatte nell’applicazioneanticipata dei principi della relativa legge federale che il Consiglio federale hasottoposto al Parlamento il 15 dicembre 199748.

La riforma del governo attualmente in corso, prende in esame modifiche puramenteinterne riguardanti l’organizzazione e le responsabilità del Consiglio federale, chesarebbero importanti anche nel caso di un’adesione all’UE.

B.2 Partecipazione allo SEE

L’Accordo SEE è un accordo d’associazione tra gli Stati dell’AELS (esclusa laSvizzera) da un lato e la CE, la CECA e i loro Stati membri dall’altro. Dal profiloistituzionale vi è un’associante, la Comunità, il cui ruolo direttivo è inevitabile, edegli associati, i Paesi dell’AELS, che non possono beneficiare dei medesimi dirittidegli Stati membri della CE non avendo voluto assumerne i medesimi obblighi,contropartita dei diritti conferiti a questi ultimi in quanto membri a pieno titolo dellaCE.

Fra i numerosi accordi d’associazione conclusi dalla CE, soltanto l’Accordo SEEoffre agli associati la possibilità d’influenzare lo stadio preliminare della proceduralegislativa comunitaria, in un continuo processo d’informazione e di consultazione.Quando elabora le proposte che sottomette ai comitati che l’assistono nell’eserciziodei suoi poteri esecutivi, la Commissione consulta gli esperti degli Stati dell’AELSalla stregua degli esperti degli Stati membri della CE.

Nel quadro dell’Accordo SEE, gli associati AELS devono esprimersi all’unanimità,un handicap procedurale per gli Stati dell’AELS che hanno interessi eterogenei. Nederiva una limitazione della possibilità per uno Stato dell’AELS di fare valere ipropri interessi peculiari.

Un sistema a due pilastri sorveglia l’applicazione dell’Accordo SEE. LaCommissione e la Corte di giustizia delle CE sorvegliano gli Stati membri della CE,mentre gli Stati dell’AELS hanno istituito due nuovi enti (Autorità di vigilanzaAELS e Corte di giustizia AELS) quali controparti delle suddette istituzionicomunitarie.

Mediante strutture e procedure complesse, le Parti all’Accordo SEE si sono sforzatedi conciliare due obiettivi contraddittori: la salvaguardia della propria autonomialegislativa e l’omogeneità del diritto nello SEE. L’Accordo SEE presenta quindi

46 A tale proposito, possiamo citare per la Danimarca l’apposita commissione per gli affari

europei, per la Francia, le Délégations pour l’Union européenne de l’Assemblée nationaleet du Sénat; per il Regno Unito, l’European Communities Select Committee et EuropeanLegislation Select Committee della House of Lords e della House of Commons; cfr. B.Ehrenzeller, Auswirkungen eines EU-Beitritts auf die Bundesversammlung und ihrVerhältnis zum Bundesrat, in: T. Cottier/A. R. Kopše, Der Beitritt der Schweiz zurEuropäischen Union: Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de la Suisse à l’UnionEuropéenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 293-322, con ulteriori rimandi.

47 Art. 47bisa della legge federale del 23 marzo 1962 sui rapporti fra i Consigli, RS 171.1148 Messaggio del 15 dicembre 1997 a sostegno di un disegno di legge federale concernnete

la partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confederazione, FF 1998 I 827 ss.

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talune pecche istituzionali, in particolare perché «non rispetta in tutti i suoi elementiil principio dell’uguaglianza delle Parti contraenti»49.

Nello SEE, i Paesi dell’AELS sono quasi obbligati a integrare gli ultimi sviluppi delpatrimonio normativo comunitario, pertinente per lo SEE. Dall’entrata in vigoredell’Accordo SEE, il Comitato misto ha così integrato oltre 700 nuovi atti comunitari(a tutt’oggi: 2300 atti). Gli Stati dell’AELS possono rifiutarsi di riprendere nelloSEE un atto comunitario, ma il fatto che l’AELS debba decidere collettivamenteriduce le possibilità d’un tale rifiuto. Peraltro, il rigetto d’un solo atto comporterebbela sospensione automatica di quella parte dell’Accordo SEE. D’altronde, non vannosottovalutati i limiti che l’Accordo SEE porrebbe all’autonomia decisionale dellaSvizzera, essendo molto più importanti, a livello quantitativo e qualitativo, di quelliimpostici da un accordo internazionale classico. La situazione si spiega, da un latocon l’importanza delle materie coperte dall’Accordo SEE, praticamente l’interodiritto economico, dall’altro con la complessità della sua struttura istituzionale.

L’Assemblea federale potrebbe sempre pronunciarsi sulle nuove norme SEE chedovessero rientrare nella sua sfera di competenza, conformemente alle procedurecostituzionali in vigore. Peraltro, nei limiti del quadro tracciato da dette norme, ilParlamento potrebbe continuare a legiferare nei settori rientranti nelle norme SEE,dove esso eserciterebbe il suo potere di legiferare essenzialmente attuando ledirettive comunitarie50. Tenuto conto delle gravi conseguenze di un rifiuto diriprendere nello SEE il patrimonio normativo comunitario pertinente, il Parlamentosarebbe sottoposto a una forte pressione affinché approvi i progetti decisionali SEE.

B.3 Accordi settoriali

In sostanza, per gestire e sorvegliare l’applicazione degli accordi settoriali, ledisposizioni istituzionali di detti accordi poggiano su una cooperazioneintergovernativa classica (per il tramite di comitati misti). Due accordi prevedonouna sorveglianza di tipo giuridico e non diplomatico: da un lato l’Accordo sugliappalti pubblici, che esige che ogni Parte contraente incarichi un’autoritàindipendente di sorvegliarne l’applicazione, dall’altro l’Accordo concernente itrasporti aerei che conferisce alle istanze comunitarie (pilastro unico composto dallaCommissione e dalla CGCE) la competenza esclusiva di garantire il rispetto dellenorme di concorrenza comunitarie integrate in detto Accordo. Al riguardo, occorrerilevare che il numero di operatori economici svizzeri nel settore dei trasporti aerei èassai limitato e che già oggi i loro comportamenti possono essere sanzionati dalleistanze comunitarie se producono effetti nella CE (dottrina degli effetti).

Contrariamente all’Accordo SEE, gli accordi settoriali in linea di massima non sonofondati su una ripresa letterale e integrale del diritto comunitario nei relativi settori,bensì, generalmente, sull’equivalenza delle norme svizzere e comunitarie51, fattaeccezione per l’Accordo concernente i trasporti aerei. Così è formalmente preservatal’autonomia legislativa della Svizzera, anche se è evidentemente nel suo interessemantenere l’equivalenza tenendo costantemente conto dell’evoluzione del diritto

49 Messaggio del 18 maggio 1992 concernente l’approvazione dell’Accordo SEE, FF 1992

IV 1, 3150 Messaggio del 18 maggio 1992 concernente l’approvazione dell’Accordo SEE, FF 1992

IV 1, 4051 In vari settori specifici inclusi negli accordi «agricoltura», «ostacoli tecnici al

commercio», «circolazione delle persone», le norme svizzere corrispondono ampiamentea quanto acquisito in quest’ottica in ambito comunitario.

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comunitario nei settori rientranti negli accordi settoriali, altrimenti le divergenze franorme svizzere e comunitarie ostacolerebbero l’applicazione degli accordi inquestione. L’autonomia delle Parti contraenti è preservata meglio negli accordisettoriali che non nell’Accordo SEE; ne consegue che nei primi si realizza menobene l’omogeneità degli ordinamenti giuridici di dette Parti.

Nonostante il carattere settoriale e non globale degli accordi negoziati e il fatto che,con riserva dell’eccezione summenzionata, essi non incorporino il patrimonionormativo comunitario, la Svizzera otterrà la possibilità di partecipare ai comitaticomunitari pertinenti in maniera paragonabile al regime dell’Accordo SEE. Essaotterrà lo statuto d’osservatore attivo (diritto di parola ma non di voto) nei settoridove applica un diritto equivalente al diritto comunitario o contribuiscefinanziariamente a programmi comunitari alla stregua di uno Stato membro.

B.4 Perdurare della situazione attuale

Nella situazione attuale la Svizzera non ha dal profilo istituzionale alcun influsso suquanto avviene all’interno dell’UE.

Visto che la Comunità Europea ammette sul proprio mercato sostanzialmentesoltanto prodotti fabbricati secondo le norme del diritto comunitario o tutt’al piùsecondo norme equivalenti, affinché la Svizzera risulti concorrenziale quale luogo diproduzione e di lavoro è determinante che il nostro diritto sia eurocompatibile.Perciò, in settori la cui importanza varca i confini nazionali, fin dal 1988 il Consigliofederale tenta di evitare l’insorgere di divergenze sconsiderate e immotivate fra ildiritto svizzero e quello comunitario52. Da allora, tutti i messaggi del Consigliofederale al Parlamento affinché emani leggi o modifiche di leggi e tutte le proposte alConsiglio federale affinché emani ordinanze o modifiche di ordinanze contengono uncapitolo «Rapporto con il diritto europeo» nel quale si analizza se, per il settorecontemplato dalla norma giuridica svizzera sottoposta ad approvazione, nell’UE, maanche nel Consiglio d’Europa o in altre organizzazioni o conferenze europee, sussistegià o è in elaborazione un disciplinamento in tal senso e se la norma giuridicasvizzera proposta è compatibile con esso. In pratica, Parlamento e Consiglio federalesolo eccezionalmente emanano atti giuridici non eurocompatibili, ove compatibilitànon significa necessariamente una ripresa letterale, ma piuttosto la ricerca di undisciplinamento equivalente, non essendo detta compatibilità pregiudicata dadivergenze formali.

Come già rilevato, l’armonizzazione con il diritto comunitario avviene per lo più permotivi economici, onde agevolare l’accesso al mercato interno. Tuttavia, è possibilegarantire la reciprocità giuridica delle agevolazioni soltanto mediante accordibilaterali con la Comunità. Gli accordi settoriali conclusi a livello politico neldicembre 1998 esemplificano questa procedura, fungendo da ponte tra dueordinamenti giuridici armonizzati. Un altro motivo economico per l’adeguamento è ilmantenimento della concorrenzialità dell’economia svizzera, ad esempio in caso diliberalizzazioni necessarie53. D’altronde, anche obblighi derivanti dal dirittointernazionale pubblico possono imporre una legislazione eurocompatibile e in fondoquest’ultima serve a eliminare ostacoli all’adesione inutili e difficilmentesormontabili. Dal 1996, la legge federale sugli ostacoli tecnici al commercio

52 Cfr. rapporto del 24 agosto 1988 sulla posizione della Svizzera nel processo d’integra-

zione europea, FF 1988 III 209, 33553 Ad esempio nell’ambito dell’Organizzazione mondiale del comercio (OMC).

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(LOTC)54 garantisce l’armonizzazione volta ad agevolare l’accesso al mercatointerno. Essa contempla un impegno per l’autorità che emana i disposti ordinativi diarmonizzare le prescrizioni tecniche con quelle della Comunità (cfr. n. 221.01 B.2).

Emanare un diritto eurocompatibile può attenuare le discriminazioni nei rapporti congli Stati membri dell’UE, ma non eliminarle. Solo mediante contratti è possibilegettare un ponte, garantendo così che nello scambio di merci e servizi e nellacircolazione delle persone le agevolazioni siano accordate reciprocamente.

214 Politica d’informazione e di comunicazione

Le istituzioni dell’Unione europea mettono a disposizione dei media, del pubblico,delle imprese e delle scuole un’ampia gamma di supporti d’informazione. L’aperturadi siti Internet da parte dell’UE ha moltiplicato le possibilità d’accesso diretto alleinformazioni e ai testi dell’Unione55. Le istituzioni dell’UE hanno preso variprovvedimenti per avvicinare l’Europa ai suoi cittadini, migliorando la trasparenzadei propri lavori e stimolando il dialogo aperto con i cittadini stessi. Il Trattato diAmsterdam introduce un obbligo preciso in questo settore: ogni cittadinodell’Unione e ogni persona fisica o morale domiciliata o avente la propria sede inuno Stato membro avrà diritto d’accesso ai documenti del Parlamento europeo, delConsiglio e della Commissione.

Da alcuni anni, l’importo del budget dell’Unione assegnato alle attività d’informa-zione e di comunicazione è in considerevole aumento (1992 35 milioni di euro, 1998102 milioni di euro56). Il Parlamento europeo ha manifestato il proprio interesse pertale sviluppo, preoccupandosi principalmente di vegliare affinché i mezzi budgetarisiano utilizzati meglio al servizio delle politiche definite dall’Unione.

Ogni istituzione dell’UE dispone di servizi stampa e d’informazione (a Bruxellessono accreditati oltre 900 giornalisti). La Commissione elabora e diffonde opuscolidestinati al grande pubblico e cooperando con il Parlamento europeo e con gli Statimembri conduce campagne su argomenti specifici. Parallelamente a queste azioniinformative, la Commissione presta attenzione all’opinione pubblica europeaattraverso i propri strumenti di sondaggio, fra i quali l’«Eurobarometro»; ha peraltroallestito una rete d’informazione rivolta alle imprese (Euro-Info-Centres). LaCommissione, che sostiene anche il canale televisivo Euronews, versa parte delbudget destinato all’informazione sotto forma di contributo a programmid’informazione nazionali o a organizzazioni non governative.

In Svizzera è essenzialmente l’Ufficio dell’integrazione DFAE/DFE a essereincaricato d’informare l’opinione pubblica in materia d’Europa, in particolaremediante il proprio sito Internet57 regolarmente aggiornato. Il suo mandato èdescritto al numero 312.03.

54 Legge federale del 6 ottobre sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC), RS 946.5155 Attraverso il sito Internet dell’Ufficio dell’integrazione DFAE/DFEP (http:www.europa.

admin.ch) si accede facilmente ai siti degli enti comunitari (europa.eu.int), che dannoaccesso all’insieme dei trattati e della legislazione delle CE in undici lingue (europa.eu.int/eur-lex).

56 Tenuto conto che 1° gennaio 1999 l’unità monetaria ecu è stata convertita in euro(conversione 1:1), nel presente rapporto impiegheremo esclusivamente la denominazioneeuro.

57 http://www.europa.admin.ch

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Inoltre, in Svizzera anche il Centro d’informazioni sull’Europa allestito dallaFédération Romande des Syndicats Patronaux oppure l’Euro-Info-Centre dell’Ufficiosvizzero per l’espansione commerciale (OSEC) forniscono informazioni sull’UE.

L’UE, che non dispone ancora d’una rappresentanza in Svizzera, in caso di adesionedella Svizzera all’UE svilupperà la propria attività d’informazione, destinata adocumentare il pubblico svizzero sul funzionamento delle istituzioni e sulle attivitàdell’Unione. Istituzioni private o pubbliche (istituti, agenzie, organizzazioni nongovernative) potranno beneficiare di finanziamenti dell’Unione nel quadro dicampagne d’informazione.

Viceversa, né una partecipazione allo SEE, né la messa in vigore degli accordisettoriali comporterebbero cambiamenti rispetto alla situazione attuale.

22 Libertà, politiche e programmi intracomunitari221 Mercato interno

221.01 Libera circolazione delle merci

A Patrimonio normativo comunitario

A.1 Compendio

Nel mercato interno della CE circolano merci, ovvero beni mobili ed elettricità, senzaalcun controllo alle frontiere, analogamente a quanto avviene tra la Svizzera e ilLiechtenstein. Alla base vi sono, da un lato, gli aspetti esterni dell’unione doganale58;dall’altro, nel commercio interno, l’abolizione di tutti i dazi e di tutte le restrizioniquantitative, inclusi i provvedimenti di carattere doganale e quelli di effetto equivalentea dette restrizioni. Sono applicabili i principi della circolazione delle merci degli articolida 9 a 36 del Trattato CE, fatti salvi regimi particolari del diritto comunitario, adesempio riguardo al commercio di materiale bellico. Eliminando i controlli di ordinefisico, tecnico, fiscale e statistico alle frontiere interne e avvicinando le aliquotedell’imposta indiretta a quelle previste nel Libro bianco sul completamento del mercatointerno del 1985, dal 1993 è stato possibile raggiungere un alto grado diliberalizzazione, anche se non ancora applicato concretamente dappertutto.

Si distingue tra merci comunitarie59 e merci di Paesi terzi. Queste ultime beneficianodella libera circolazione intracomunitaria60 soltanto dopo avere assolto le formalitàd’importazione alle frontiere esterne dell’UE. Per cui, tutte le merci provenienti daun Paese terzo quale la Svizzera vanno sottoposte alle necessarie procedure doganaliquando sono trasferite nell’UE, anche se di solito, sulla base di un accordo di liberoscambio, per i prodotti industriali originali non insorge alcuna obbligazione

58 A differenza di una zona di libero scambio (ad es. fra la Svizzera e la CE o fra i Paesi

dell’AELS), nell’unione doganale vige una tariffa esterna uniforme, il che rendeimpossibile agli Stati terzi di eludere uno Stato membro con dazi doganali elevatipassando per un altro Stato con aliquote doganali inferiori. L’unione doganale consenteinoltre di imporre politiche comuni (ad es. provvedimenti anti-dumping).

59 Per descrivere questa nozione: regolamento 2913/92/CEE del 12 ottobre 1992 cheistituisce un codice doganale comunitario, GU L 302 del 19 ottobre 1992, p. 1.

60 Ai sensi dell’art. 10 del Trattato CE, i prodotti di Paesi terzi beneficiano della liberacircolazione se per essi sono state adempiute le formalità d’importazione, sono statiriscossi i dazi doganali e le tasse d’effetto equivalente esigibili e se tali dazi e tasse nonhanno beneficiato di un ristorno totale o parziale.

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doganale. Lo svolgimento dei controlli alle frontiere esterne esula dagli aspettimeramente doganali per abbracciare elementi di politica commerciale, agricola,fiscale e statistici, nonché esami ai sensi dell’ordine pubblico, della sicurezzapubblica e della sanità.

A.2 Aspetto esterno: unione doganale

La Comunità rappresenta un’unione doganale ai sensi dell’articolo XXIV GATT 94.Nei confronti degli Stati terzi, sono determinanti gli obblighi assunti dalla CE nel-l’ambito dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), eventualmente gliaccordi conclusi a livello bilaterale oppure i provvedimenti autonomi. La riscossionedei dazi nei riguardi di Stati terzi si basa sulla Tariffa doganale comune (TDC), che asua volta, a differenza del dazio specifico praticato in Svizzera, poggia sul principiodel valore in dogana, quindi sul prezzo effettivamente pagato o da pagare per lamerce. Dal profilo geografico, l’unione doganale comprende in sostanza la totalitàdei territori degli Stati membri. Non appartengono ad esempio al territorio doganaleBüsingen, territorio dentro la linea doganale svizzera, i Paesi e i territori d’oltremareassociati con la Comunità, Gibilterra ecc.

La Commissione propone modifiche o sospensioni autonome di dazi sulle quali ilConsiglio decide a maggioranza qualificata. Per le modifiche di dazi per ragioni dipolitica commerciale o relative alla conclusione di accordi commerciali o doganalicon Paesi che non sono membri della CE, si applica l’articolo 113 del Trattato CE(cfr. n. 232).

Dall’inizio del 1994 il codice doganale della CE riassume la normativa doganaleuniforme che, oltre alle procedure d’importazione e a quelle d’esportazione, a livellocomunitario contiene anche norme per procedure semplificate. Partendo dal concettodi mercato interno, il codice doganale costituisce la base per l’applicazione uniformedi provvedimenti inerenti a tariffe doganali e di altri tipi di provvedimenti qualiriscossione di imposte di consumo e tutela della popolazione nei settori della sanità edell’ambiente o nella lotta al traffico di stupefacenti, e consente di imporreprovvedimenti di politica agricola e commerciale, quali prelievi agricoli oriscossione di dazi anti-dumping.

Le deroghe alla Tariffa doganale comune sono accordate o concedendo l’esenzionedal dazio, ad esempio su merci nel bagaglio personale di viaggiatori, oppure perscopi non commerciali. Regimi particolari in merito a un’esenzione dal daziocompleta o parziale sono inoltre applicati alle merci importate temporaneamente o aquelle riesportate nel quadro del traffico di perfezionamento.

A.3 Aspetto interno: mercato interno con libera circolazione delle merci

Nel mercato interno della CE, tra gli Stati membri dell’UE vige la libera circolazionedelle merci. Il diritto comunitario, da un lato vieta di riscuotere dazi su importazionied esportazioni nonché qualsiasi tassa di effetto equivalente (provvedimenti tariffari)tra gli Stati membri, dall’altro li impegna ad abolire restrizioni quantitative all’im-portazione e all’esportazione nonché qualsiasi provvedimento di effetto equivalente(provvedimenti non tariffari). Il mercato interno esclude i controlli alle frontieredelle merci61. Alle disposizioni, applicabili direttamente, è conferita validità

61 Conformemente alle leggi sull’amministrazione delle dogane vigenti in singoli Stati

membri, ad esempio in Germania, «gruppi di controllo mobili», al di fuori del territorio

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mediante un’ampia giurisprudenza della Corte di Giustizia delle CE promossa daglioperatori economici.

Il divieto di dazi e di tasse di effetto equivalente concerne in particolare le impostesulle merci, che con un assetto discriminatorio potrebbero alterare la concorrenza trai singoli Stati membri. Lo stesso vale per tasse o emolumenti riscossi in relazioneall’importazione di merci. Inoltre, nel mercato interno sono inammissibili restrizioniquantitative all’importazione e all’esportazione dovute soprattutto a motivieconomici. In particolare, il divieto si estende anche all’adozione di provvedimenti dieffetto equivalente alle restrizioni quantitative. L’intenzione è di impedire che altreprescrizioni d’ostacolo al commercio sostituiscano i dazi doganali ed è quindiobiettivo essenziale del mercato interno abbattere gli ostacoli tecnici al commercio.Il punto di partenza del pertinente modello è costituito dal principio dell’equivalenzafra le singole legislazioni sui prodotti in vigore negli Stati membri. Secondo il«principio Cassis-de-Dijon», così denominato da una sentenza della Corte digiustizia delle CE, nessun Stato membro può limitare la libera circolazione di unprodotto fabbricato e commercializzato legalmente in un altro Stato membro62. Sonogiustificate eccezioni solo se necessarie e proporzionali alla salvaguardia di esigenzeimperative quali la tutela dell’ordine pubblico, della sicurezza pubblica, della sanità,della liceità degli scambi commerciali, o la protezione dei consumatori. Il principioCassis-de-Dijon poggia sulla fiducia reciproca negli ordinamenti giuridici degli Statimembri a livello comunitario e comporta una minore esigenza di armonizzazioni deldiritto a livello di CE in taluni settori.

Se a causa d’eccessive differenze fra le norme dei vari Stati membri sorgonoproblemi nella circolazione intracomunitaria la CE, con maggioranza qualificata nelConsiglio dei Ministri, fissa prescrizioni minime uniformi per determinati settori diprodotti (cosiddetto «settore armonizzato»). L’uniformazione rende più trasparenti lenorme vigenti, sia per il mondo economico sia per i consumatori poiché i prodottiche soddisfano a queste prescrizioni possono essere commercializzati in tutti gli Statimembri. L’articolo 100a del Trattato CE dispone che nei settori sanità, sicurezza,protezione dell’ambiente e protezione dei consumatori sia perseguito un alto livellodi protezione. Una volta emanato un tale provvedimento di armonizzazione, gli Statimembri possono mantenere i propri provvedimenti, giustificati da importantiesigenze ai sensi dell’articolo 36 del Trattato CE oppure in relazione alla protezionedell’ambiente di lavoro o dell’ambiente, purché non ne risultino discriminazioniarbitrarie o barriere doganali camuffate. Il Trattato di Amsterdam integra taledisposizione nel senso che gli Stati membri, in caso di nuove conoscenze scientifichee per risolvere problemi specifici, possono introdurre nuove disposizioni nazionalipiù severe per la protezione dell’ambiente e dell’ambiente di lavoro anche dopol’entrata in vigore del diritto comunitario.

Nel «settore armonizzato», a seconda del metodo d’armonizzazione occorredistinguere tra direttive in base alla «vecchia» o alla «nuova» concezione. Così, adesempio, per i veicoli a motore, le derrate alimentari, i prodotti chimici o nel dirittoveterinario, le esigenze poste ai prodotti sono assai dettagliate. Nelle direttivesecondo la «nuova» concezione, il diritto comunitario si limita a fissare in maniera

adiacente alla frontiera, possono tuttavia fermare e controllare persone e mezzi ditrasporto se sussiste il sospetto che portino seco merce irregolarmente.

62 CdGCE, sentenza del 20 febbraio 1979, causa 120-78, Cassis-de-Dijon, racc. 1979, p.649.

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vincolante le cosiddette «esigenze essenziali» rinviando, per una loro descrizione piùparticolareggiata, a determinate norme tecniche. Le organizzazioni europee dinormazione elaborano63 le norme su mandato della Comunità e dell’AELS. I prodottifabbricati secondo queste norme si presume soddisfino anche le esigenze essenzialidelle corrispettive direttive. Procedure uniformi per valutare la conformità deiprodotti completano la «nuova» concezione trasformandola infine in «globale». Aseconda del potenziale di minaccia dei prodotti da giudicare, il fabbricante o unorganismo terzo indipendente esegue una valutazione della conformità, ove questocosiddetto «organismo designato» deve verificare e certificare che il prodotto o lesue condizioni di fabbricazione (garanzia della qualità) sono conformi alle esigenzein vigore. Sulla base del modello della concezione nuova e globale sono state finoraemanate 19 direttive che coprono circa un quinto del commercio intracomunitario64.Il fabbricante deve contrassegnare i prodotti che ricadono nel loro ambito diregolamentazione con il simbolo CE, il quale certifica che il prodotto in questionesoddisfa tutte le esigenze delle direttive applicabili e delle procedure di valutazionedella conformità prescritte.

Dal 1992 la CE ha uniformato anche le prescrizioni per prodotti medicinali,recipienti a pressione semplici, ascensori nonché per diversi settori contemplati dallalegge sul commercio delle derrate alimentari, quali nuovi prodotti alimentari,prodotti sostitutivi dei pasti, alimenti per lattanti e bambini ecc. (cfr. n. 222.03.3). Ildiritto veterinario è stato ulteriormente ampliato e armonizzato nei settori epizoozie,igiene delle derrate alimentari o salute degli animali e tutela della salute nonchéprotezione degli animali e zootecnia (cfr. n. 222.03.2). Nonostante le direttive diarmonizzazione, fra gli Stati membri continuavano a sussistere ostacoli al commercioper i medicinali poiché le autorizzazioni per i medicinali di ogni singolo Stato eranoriconosciute reciprocamente solo in modo limitato. Per il 1° gennaio 1995 la CE haperciò introdotto, per determinati medicinali, un’autorizzazione comunitaria65. Ènecessario presentare la relativa domanda all’Agenzia europea di valutazione deimedicinali (AEVM) di Londra, che inoltra la propria valutazione scientifica e tecnicaalla Commissione, la quale, a sua volta, decide in merito all’autorizzazionecomunitaria (procedura centralizzata). Per le autorizzazioni rilasciate da singoli Statiper un nuovo medicinale esiste inoltre la via del riconoscimento reciproco. Infine, laEuropean Organization for Technical Agreement (EOTA) di Bruxelles, anch’essaappena costituita, giudica l’idoneità dei nuovi materiali da costruzione nonnormalizzati. L’autorizzazione vale sempre nell’intera Comunità.

63 Cfr. messaggio del 18 maggio 1992 concernente l’approvazione dell’accordo sullo Spazio

economico europeo, FF 1992 IV 1, 10464 Settori di regolamentazione: recipienti semplici a pressione, sicurezza dei giocattoli,

prodotti da costruzione, compatibilità elettromagnetica, macchine, dispositivi diprotezione individuale, strumenti per pesare a funzionamento non automatico, efficienzaenergetica dei frigoriferi e dei congelatori domestici elettrici, dispositivi mediciimpiantabili attivi, apparecchi a gas, apparecchiature terminali di telecomunicazione,caldaie per acqua calda, sostanze esplosive per scopi civili, prodotti medici, apparecchi esistemi di protezione in ambienti a rischio d’esplosione, imbarcazioni da diporto,ascensori, prodotti a bassa tensione, nuovi apparecchi a pressione.

65 Cfr. comunicazione della Commissione sulle procedure comunitarie di autorizzazioneall’immissione in commercio dei medicinali, GU C 229 del 22 luglio 1998, p. 4.

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B Politica svizzera

B.1 Compendio

Il territorio doganale svizzero comprende il territorio nazionale della Svizzeraesclusa la regione di Samnaun. A questo territorio appartengono anche il Principatodel Liechtenstein, con il quale la Svizzera forma un’unione doganale66, nonché ilComune tedesco di Büsingen e Campione d’Italia. La normativa doganale svizzeraapplicata alla frontiera doganale è caratterizzata da numerosi accordi multilaterali ebilaterali. Ne fanno parte accordi sulle aliquote di dazio, agevolazioni nei controllialle frontiere, armonizzazione di prescrizioni procedurali ecc. Lo sdoganamentoall’importazione e all’esportazione alla frontiera doganale non riguarda solamenteaspetti inerenti alla normativa doganale o alla statistica del commercio estero, bensìanche quelli di politica agricola, fiscale, della sanità, ambientale, commerciale e disicurezza.

B.2 Aspetti esterni

Nell’importare merci in Svizzera, da un lato vengono riscossi dazi all’importazione etasse di effetto equivalente (provvedimenti tariffari), e dall’altro vengono applicaterestrizioni quantitative su importazioni ed esportazioni nonché provvedimenti dieffetto equivalente (provvedimenti non tariffari).

La riscossione dei dazi e delle tasse di effetto equivalente si rifà agli obblighi assuntinell’OMC nonché a numerosi accordi di libero scambio e a provvedimenti autonomi.Tutte queste disposizioni tariffarie sono riassunte nella Tariffa d’uso 1986. I tributidoganali vengono per lo più determinati in funzione del peso lordo. Modifiche osospensioni autonome di aliquote di dazio sono decise dal Consiglio federale in virtùdella legge sulla tariffa delle dogane67 e sono soggette alla successiva approvazioneda parte dell’Assemblea federale. Lo stesso vale per le concessioni doganaliaccordate autonomamente ai Paesi in sviluppo nel quadro del Sistema di PreferenzeGeneralizzate. La legge sulle dogane68 fissa le procedure da osservare perl’importazione e per l’esportazione, costituisce la base giuridica per l’esenzionecompleta o parziale per le merci importate temporaneamente o per quelle riesportatenel quadro del traffico di perfezionamento e stabilisce quali merci sono in franchigiadi dazio nel traffico viaggiatori. I tributi doganali riscossi all’importazione diprodotti agricoli hanno quale obiettivo primario di allineare i prezzi dei prodottiesteri a quelli della Svizzera, assicurando così all’agricoltura indigena un redditoadeguato. Nel 1997 sono stati importati prodotti agricoli (inclusi pesci, foraggi,derrate alimentari preparate, bevande e prodotti del tabacco) per un valore di 7,64miliardi di franchi, sui quali sono stati riscossi tributi doganali di 7,49 milioni difranchi. Il 71 per cento delle importazioni provenivano dall’UE e il dazio riscossoammontava a 575 milioni di franchi (cfr. n. 222.03.1).

Nel 1997 sono stati importati beni industriali per un valore complessivo di 102miliardi di franchi. Il 68,6 per mille di essi sono stati ammessi in franchigia di dazioin virtù di convenzioni nell’OMC, di accordi di libero scambio, del Sistema di

66 Trattato di unione doganale conchiuso il 29 marzo 1923 tra la Confederazione Svizzera e

il Principato del Liechtenstein, RS 0.631.112.514. cfr. anche il messaggio del 2 novembre1994 concernente l’adeguamento delle relazioni convenzionali tra la Svizzera e ilPrincipato del Liechtenstein in seguito all’adesione del Principato del Liechtenstein alloSEE, FF 1994 V 601

67 Legge federale del 9 ottobre 1986 sulla tariffa delle dogane (LTD), RS 632.1068 Legge federale del 1° ottobre 1925 sulle dogane (LD), RS 631.0

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Preferenze Generalizzate a favore dei Paesi in sviluppo o di provvedimentiautonomi. Per le importazioni soggette a dazio per un ammontare di 32 miliardi difranchi sono stati riscossi tributi doganali di 353 milioni di franchi, il checorrisponde in media a un onere in valore dell’1,1 per cento. Le importazionisoggette a dazio di beni industriali provenivano soprattutto dall’UE (50%), dagliUSA (20,4%), dal Giappone (8,8%), dalla Russia (3,3%) e dalla Cina (2,3%).

La Svizzera applica restrizioni quantitative alle importazioni per motivi economicioramai solo per l’alcool e il sale. L’importazione di sale è soggetta alla regalia sulleimportazioni dei Cantoni sancita nelle varie Costituzioni cantonali; solo i Cantonisono autorizzati a importare sale. Alla Confederazione spetta il diritto esclusivod’importare le bevande distillate. La revisione del 4 ottobre 1996 dell’articolo 27della legge sull’alcool69 ha limitato questo diritto esclusivo alle bevande distillateche contengono l’80 per cento o più d’alcool puro. La disposizione modificata entrain vigore al più tardi il 1° luglio 1999.

La definizione di «provvedimenti non tariffari» si estende anche ai provvedimenti dieffetto equivalente alle restrizioni quantitative. Ne fanno parte segnatamente leprescrizioni tecniche. A seguito del rifiuto dell’Accordo SEE, nel gennaio 1993 ilConsiglio federale ha adottato alcuni provvedimenti per il rinnovamentodell’economia di mercato70, dando tra l’altro mandato di verificare la compatibilitàcon il diritto comunitario delle vigenti prescrizioni sui prodotti a livello di legge e diordinanze ed eventualmente di adattarle. Sulla scorta di questi accertamenti, ilConsiglio federale ha quindi adottato un programma di revisione completo per ilsettore delle prescrizioni sui prodotti. Nel quadro del programma di rilancio ha poidato mandato di elaborare una legge federale sull’abolizione degli ostacoli tecnici alcommercio (LOTC); è stato poi sottoposto alle Camere federali, per nuovaapprovazione, il disegno di revisione della legge federale sulla sicurezza delleinstallazioni e degli apparecchi tecnici (LSIT) e quello di revisione della legge sulleepizoozie, elaborato nel quadro del pacchetto Eurolex. La riveduta LSIT71 è invigore dal 1995, la LOTC72 assieme alla legge sul mercato interno73 e la rivedutalegge sui cartelli74 dalla metà del 1996.

Scopo della Legge federale sull’abolizione degli ostacoli tecnici al commercio è dievitare, ridurre o abolire gli ostacoli tecnici al commercio nel traffico mercitransfrontaliero. La legge, concepita quale atto legislativo quadro, contiene tra l’altroprincipi per preparare, emanare e modificare prescrizioni tecniche. L’assetto di detteprescrizioni dev’essere tale che non fungano da ostacolo tecnico al commercio. Alloscopo devono essere armonizzate con le prescrizioni dei nostri principali partnercommerciali, ovvero di regola con quelle della CE. Sono ammesse deroghe soltantoin presenza di interessi pubblici preponderanti e se non costituiscono un mezzo didiscriminazione arbitrario o una barriera doganale camuffata. Gli interessi che

69 RU 1997 379; legge federale del 21 giugno 1932 sulle bevande distillate (Legge sul-

l’alcool), RS 68070 Cfr. messaggio del 24 febbraio 1993 sul programma di governo dopo il no allo SEE, FF

1993 I 60971 Legge federale del 19 marzo 1976 sulla sicurezza delle installazioni e degli apparecchi

tecnici (LSIT), RS 819.172 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC), RS 946.5173 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (Legge sul mercato interno, LMI)

RS 943.0274 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge

sui cartelli, LCart), RS 251

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possono essere addotti per emanare prescrizioni in deroga sono gli stessi che possonoessere fatti valere conformemente al diritto svizzero in materia di trattatiinternazionali (nella fattispecie l’Accordo OMC sugli ostacoli tecnici al commercio)e alle attuali normative e giurisprudenza della CE relative agli articoli 30 e 36nonché all’articolo 100a del Trattato CE75.

La Svizzera non applica più nessuna restrizione all’esportazione per motivieconomici (quanto alle restrizioni su importazioni ed esportazioni dovute allapolitica di sicurezza cfr. n. 231).

B.3 Aspetti interni

Per quanto oggi vi siano ancora differenti prescrizioni sui prodotti a livellocantonale, la legge sul mercato interno prevede che le merci conformi alleprescrizioni di un qualsiasi Cantone possono essere commercializzate e utilizzatesull’intero territorio della Svizzera. Sono ammesse restrizioni al libero accesso almercato solo se indispensabili e proporzionali alla salvaguardia di interessi pubblicipreponderanti e se valgono anche per i residenti in loco. Al fine di realizzare unmercato interno il più possibile liberale, la legge sul mercato interno ha ripreso ecodificato per la Svizzera il principio Cassis-de-Dijon, sviluppato nella Comunità.Oggi, in particolare, sono ancora disciplinate a livello cantonale le prescrizioni per lamaggior parte dei medicinali e talune esigenze poste ai prodotti da costruzione. Mad’intesa con i Cantoni, i lavori preliminari per una soluzione federale nel settore deimedicinali e per la messa in circolazione di prodotti da costruzione si trovano già inuna fase molto avanzata.

C Rapporti contrattuali esistenti

La Svizzera e le CE, assieme agli Stati membri, sono membri dell’OMC e quindivincolate ai diritti e agli obblighi ivi concordati. Oltre alle norme multilaterali e allivello di liberalizzazione globale, nella relazione bilaterale esiste un intrecciomultiforme di accordi preferenziali per il settore della circolazione delle merci.

L’Accordo di libero scambio del 1972 (ALS)76 rappresenta il pilastro centrale in questarelazione. Per i prodotti industriali con origine in una delle Parti contraenti non sonoreciprocamente consentiti né dazi né restrizioni quantitative, inclusi provvedimenti dieffetto equivalente; tuttavia questi divieti sono interpretati in maniera meno dinamicache non nel mercato interno della CE, non da ultimo anche nell’ottica della compagineistituzionale dell’Accordo di libero scambio sviluppantesi su istituzioni d’esecuzionediplomatiche. Il 1° gennaio 1997 le norme d’origine e di assistenza amministrativa ivicontemplate sono state sostituite da disposizioni uniformi valide per tutta l’Europa.L’Accordo di libero scambio non contiene norme specifiche sulla soppressione degliostacoli tecnici al commercio. Non contempla neppure una liberalizzazione per il settoredell’agricoltura, se si eccettuano i prodotti agricoli trasformati per i quali è abolita latutela industriale ma non la protezione agricola. Modifiche dei Protocolli all’Accordosono possibili mediante decisioni del Comitato misto, anche se ultimamente, da partedella CE, sono sempre più spesso vincolate a considerazioni di opportunità politica. IlProtocollo sui prodotti agricoli trasformati non ha quindi ancora potuto essere adeguatoai risultati dell’Uruguay Round del GATT. Finora non è stato possibile attuare neanche

75 Cfr. lett. A.3 e messaggio del 15 febbraio 1995 concernente una legge federale sugli

ostacoli tecnici al commercio, FF 1995 II 43876 Accordo del 22 luglio 1972 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità economica

europea, RS 0.632.401

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la conformità doganale con il Sistema Armonizzato del Consiglio doganaleinternazionale in vigore dal 1988.

Per i prodotti agricoli esistono vari scambi di lettere bilaterali sulla questione tra laSvizzera e la Comunità, in particolare per formaggio e specialità di carne, cheprevedono determinate riduzioni dei dazi e dei tributi doganali. Non costituisconoparte integrante dell’Accordo di libero scambio, anche se in parte sono state conclusein relazione a quest’ultimo.

Esistono inoltre vari accordi nell’ambito del regime doganale, quali ad esempio laConvenzione relativa a un regime comune di transito o l’Accordo sul documentounitario nonché su agevolazioni dei controlli alle frontiere, che mirano tutti a snellirele modalità di passaggio di merci dalle frontiere tra la Svizzera e la CE, senzatuttavia abolire i controlli alle frontiere in quanto tali.

D Ripercussioni sulla Svizzera

D.1 Adesione all’UE

Dopo un’adesione all’UE, occorrerebbe fare la distinzione fra il traffico merci tra laSvizzera e gli Stati terzi (aspetti esterni) e quello con gli altri Stati membri dell’UE(aspetti interni).

D.11 Aspetti esterni

Con l’adesione all’UE il territorio doganale della Svizzera diverrebbe parteintegrante del mercato interno; essa dovrebbe applicare nei confronti degli Stati terzila validità giuridica della normativa doganale e le politiche comunitarie nel quadrodell’unione doganale. La normativa doganale svizzera già oggi, in molti settori,corrisponde alle disposizioni doganali della CE. Vi sono differenze significativeriguardo alla tariffa doganale (nomenclatura e determinazione dei dazi) e al dirittodella polizia commerciale e della polizia del lavoro (cosiddetti atti legislativi nondoganali). Con l’adesione andrebbero verificate le posizioni di Campione d’Italia edi Büsingen, territori dentro la linea doganale, e di Samnaun, territorio fuori dellalinea doganale. Diventerebbero insussistenti anche il traffico di gestione e di mercatoagricoli e i disciplinamenti delle zone franche nel traffico con l’Alta Savoia e ilPaese di Gex. Andrebbe verificata, assieme al Liechtenstein e alla CE, l’unionedoganale costituita mediante trattato tra la Svizzera e il Principato del Liechtenstein.

Fatta eccezione per gli aeroporti e per il porto sul Reno, quale membro dell’UE laSvizzera non avrebbe più frontiere esterne verso quest’ultima. Verrebbero meno icontrolli delle merci alle frontiere nel traffico con i Paesi limitrofi. Gli sdoganamentinella forma odierna sarebbero necessari soltanto per le merci provenienti da Statiterzi e andrebbero effettuati negli aeroporti e in poche dogane interne in applicazionedelle procedure di transito, con conseguente riduzione del volume dei compiti del-l’Amministrazione delle dogane. I compiti rimanenti potrebbero essere svolti dameno personale.

Riprendere la tariffa doganale comunitaria nel caso di importazioni industriali daPaesi non facenti parte dell’UE ai quali oggi la Svizzera non accorda un trattamentopreferenziale (ad es. USA, Giappone, Federazione Russa, Taiwan, Canada)comporterebbe un onere doganale maggiore. Partendo dalla situazione del 1995,l’onere doganale medio ponderato sulla massa commerciale aumenterebbe dall’1,3 al3,2 per cento. Supponendo che, in seguito a un’adesione all’UE, la struttura delleimportazioni non muterebbe sostanzialmente, vi sarebbe quindi da attendersi un

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onere aggiuntivo per queste importazioni industriali di circa 270 milioni di franchiall’anno. Ma quest’onere aggiuntivo verrebbe più che compensato dal venire meno ditutti gli attuali tributi doganali sulle importazioni dalla CE (1997: 730 milioni difranchi, la parte nettamente preponderante su importazioni di prodotti agricoli)77. Perquanto concerne le importazioni da Paesi non appartenenti all’UE ai quali oggi laSvizzera accorda un trattamento preferenziale (membri dell’AELS, Stati dell’Europacentrale e orientale, Turchia, Israele, Marocco, Paesi in sviluppo), l’onere doganalerimarrebbe grosso modo uguale, dato che anche la Comunità tratta questi Paesi inmodo preferenziale (nella maggior parte dei casi le preferenze delle CE vanno più inlà di quelle svizzere). Nell’OMC, per gli aumenti dei dazi andrebbero fornitecompensazioni nei confronti di Stati terzi. La negoziazione di simili concessioni èaffidata alla Commissione CE, eventuali compensazioni sono tuttavia a carico delrelativo Stato membro dell’UE.

Assieme alla tariffa doganale comunitaria, la Svizzera dovrebbe riprendere anche ilsistema del dazio doganale ad valorem e la nomenclatura doganale della CE,nettamente più dettagliata di quella svizzera vigente. Le norme e i certificatid’origine autonomi e preferenziali nel traffico merci con la Comunità verrebbero ingran parte meno, rendendo possibili notevoli risparmi per le imprese. Tuttavia, neltraffico con Paesi terzi andrebbero ripresi le norme e i certificati d’origine delleCE78; mentre le norme d’origine autonome, che attualmente vengono armonizzate alivello mondiale, non si differenziano sostanzialmente, i certificati d’originepreferenziali con i partner di libero scambio europei ed extraeuropei sono per lo piùidentici. Per finire, bisognerebbe riprendere il Sistema di Preferenze Generalizzato infavore dei Paesi in sviluppo che, come il Sistema di Preferenze della Svizzera,poggia su agevolazioni tariffarie concesse autonomamente. Tuttavia, a differenza delsistema svizzero vigente, la CE per molte merci applica contingenti doganali conaliquote di dazio ridotte o contingenti in franchigia di dazio per agevolarel’importazione.

D.12 Aspetti interni

Abolendo i controlli formali e materiali alle frontiere nel traffico merci, siabbasserebbero i costi per le forniture nella Comunità, in particolare perchéverrebbero meno i tempi d’attesa e le formalità doganali, facilitando così le forniture«just-in-time». Prendendo quale criterio uno studio pubblicato dalla CE secondo cuil’abolizione dei controlli doganali porterebbe a risparmi sui costi attorno ai due terzi,dovrebbero risultare risparmi di circa lo 0,7 per cento del valore degli scambi fra gliStati (ovvero più o meno 1 miliardo di franchi)79. Abolendo i controlli alle frontiereva persa anche la banca dati per allestire la statistica del commercio estero. L’UE,per allestire la statistica sul traffico merci tra gli Stati membri, ha perciò introdottoun sistema di rilevamento separato («Intrastat»). Per le imprese sottoposteall’obbligo di notificazione ne consegue un onere supplementare.

77 Cfr. la nostra risposta all’interrogazione ordinaria Blocher del 27 aprile 1998 (98.1046).78 Per singole imprese continuerebbe così a sussistere un certo onere ammnistrativo

supplementare.79 P. Cecchini, M. Catinat, A. Jacquemin, The European Challenge 1992: The benefits of a

single Market, Aldershot 1988 («Rapporto Cecchini») [trad. in it. con il titolo La sfida del1992: una grande scommessa per l’Europa, Milano 1988]. Nel 1997 il valore delleimportazioni della Svizzera dagli Stati membri dell’UE è stato pari a 81,25 mia di franchi,quello delle esportazioni a 63,86 mia di franchi (entrambi gli importi senza metallipreziosi, pietre preziose e semipreziose e oggetti d’arte e d’antiquariato).

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Se da un lato, abolendo i controlli alle frontiere, verrebbe certo a mancare anche laprotezione esterna della nostra agricoltura, dall’altro sarebbe però completamenteliberalizzato l’accesso al mercato CE per le specialità agricole svizzere. Il livello deiprezzi per i prodotti agricoli si allineerebbe tendenzialmente a quello dei nostri Statilimitrofi (cfr. n. 222.03.1).

Nel settore delle prescrizioni sui prodotti andrebbe ripreso il patrimonio normativocomunitario, consentendo così di applicare in particolare le prescrizioni tecnichedella CE. Nel traffico merci con gli Stati membri sarebbe applicabile anche ilprincipio Cassis-de-Dijon (cfr. lett. A.3). Poiché, nel quadro del programma dirilancio, le prescrizioni svizzere sui prodotti sono già state ampiamente conformate aquelle della CE, solo in pochi settori di prodotti sussistono ancora differenze. Così,onde riprendere il diritto CE sui prodotti chimici, è in corso una revisione totale dellalegge sui veleni80. Per i medicinali, è la nuova legge sui presidi terapeutici a doveregarantire la compatibilità con il diritto comunitario. Nel settore del diritto dellacostruzione, nel rispetto delle competenze federali e cantonali è stata concordata coni Cantoni una soluzione che a livello federale prevede la creazione di una nuovalegge sulla messa in commercio di prodotti da costruzione, mentre a livello deiCantoni è previsto un concordato sull’abolizione degli ostacoli tecnici al commercio.Nella legislazione veterinaria gli adeguamenti sono necessari specialmente a livellodi ordinanze nella legislazione sull’igiene delle carni, mentre riguardo al diritto sulleepizoozie sussiste già l’eurocompatibilità. Nel disegno sulla politica agricola 2002, lalegislazione sull’igiene del latte e quella zootecnica sono equivalenti al dirittocomunitario (cfr. n. 222.03.2). Infine, nel diritto sulle derrate alimentari, vi ènecessità di talune modifiche della legislazione svizzera (cfr. n. 222.03.3).

Un’analisi dettagliata della prassi federale e cantonale dal profilo del divieto di tassedi carattere doganale e di provvedimenti di effetto equivalente alle restrizioniquantitative potrebbe evidenziare ancora alcune incompatibilità con il dirittocomunitario.

A differenza di quanto avviene oggi, dopo un’adesione la Svizzera potrebbepartecipare a pieno titolo all’elaborazione e all’approvazione di prescrizioni tecnichedella CE. Inoltre, la Svizzera parteciperebbe estesamente alla procedura diautorizzazione per determinati prodotti (ad es. all’autorizzazione comunitaria per imedicinali, i prodotti per il trattamento delle piante, i prodotti biocidi e gli organismimodificati geneticamente, oppure alla notificazione di determinati preparati esostanze) il che, rispetto a oggi, comporterebbe l’intensificarsi delle attivitàinternazionali, in quanto si tratterebbe di rappresentare gli interessi svizzeri negliorganismi e nei comitati della Comunità. Autorizzazioni e notificazioni a livellocomunitario avrebbero conseguenze anche per la Svizzera, che potrebbe cosìaccedere sistematicamente ai rispettivi dossier sui prodotti, confidenziali. Nel settorenon armonizzato, le autorizzazioni e notificazioni svizzere varrebbero per tutti gliStati membri della Comunità, e viceversa.

Non ci sarebbe da attendersi una riduzione del livello che c’è oggi in Svizzera neisettori tutela della salute, protezione dell’ambiente, protezione dei consumatori eprotezione degli animali o tutela della sicurezza sul lavoro81. Nell’armonizzare alivello di CE prescrizioni sui prodotti è possibile mantenere prescrizioni nazionalipiù severe già in vigore e, a determinate condizioni, il Trattato di Amsterdam

80 Legge federale del 21 marzo 1969 sul commercio dei veleni (Legge sui veleni), RS 814.8081 Cfr. in proposito nel dettaglio i n. 222.02, 222.11, 222.17, 222.18 e 222.21.

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consente di emanare nuove prescrizioni addirittura più severe, deroganti dallalegislazione comunitaria.

La concorrenzialità dell’economia svizzera sul mercato interno della CEmigliorerebbe notevolmente poiché verrebbero meno sia i controlli alle frontiere, siale doppie autorizzazioni, ad esempio per i medicinali. Dato che le prescrizionisvizzere sui prodotti già oggi per la maggior parte sono conformi a quelle della CE,anche per i Cantoni non dovrebbero praticamente risultare cambiamenti degni dinota.

D.2 Partecipazione allo SEE

L’unione doganale non è parte dell’Accordo SEE. In caso di adesione allo SEE, nelsettore del diritto doganale (come nel caso di accordi settoriali o nel perdurare dellasituazione attuale) non vi sarebbero cambiamenti sostanziali rispetto a oggi, ossia laSvizzera rimarrebbe fuori dall’unione doganale della CE e continuerebbe a essereautonoma nell’assetto del proprio diritto doganale. L’introduzione dell’origine SEE edel cumulo totale sortirebbe vantaggi per le regole d’origine preferenziali. Negliscambi commerciali Svizzera-UE permarrebbero invece i controlli alle frontiere concosti e perdita di tempo per gli operatori economici.

Aderendo allo SEE, la Svizzera dovrebbe riprendere le prescrizioni sui prodotti dellaCE, e sarebbe applicabile il principio Cassis-de-Dijon, ove la ponderazione degliinteressi fra la libera circolazione delle merci e la tutela di interessi pubblicipreponderanti spetterebbe in ultima istanza alla Corte di Giustizia AELS. Sarebbegarantito anche l’attuale livello nei settori tutela della salute, protezionedell’ambiente, protezione dei consumatori e protezione degli animali nonché tuteladella sicurezza sul lavoro. Secondo le informazioni fornite dai Paesi SEE, le relativedisposizioni derogative dell’Accordo SEE si sono affermate nella prassi. Si puòinoltre presupporre che, nella prassi, i Paesi SEE potranno sfruttare le possibilità dimantenere o di sviluppare in seguito le prescrizioni sui prodotti alla stregua degliStati membri dell’UE.

Diversamente da questi ultimi, i rappresentanti dei Paesi SEE partecipanounicamente quali osservatori all’elaborazione delle prescrizioni e in seguito aicomitati esecutivi, e non hanno diritto di voto né nella ratifica dei rispettivi atti CEné nelle autorizzazioni per determinati prodotti quali i medicinali ecc.

Per l’economia cadrebbero le doppie autorizzazioni, ma non i controlli d’importa-zione e d’esportazione alla frontiera.

D.3 Accordi settoriali

L’entrata in vigore degli accordi settoriali significa facilitare lo scambio diimportanti beni d’esportazione mediante la Convenzione relativa al riconoscimentoreciproco delle valutazioni della conformità per i prodotti industriali. Questo vale siaper il controllo della produzione dei medicinali sia per la messa in circolazione diprodotti la cui commercializzazione nella Comunità dipende da esami o ispezioni daparte di terzi. Per settori di prodotti per i quali il diritto svizzero coincide su basevolontaria con quello della CE, la Convenzione accorda le stesse condizioni del-l’Accordo SEE82. A differenza di quest’ultimo, la registrazione di medicinali non

82 Questo vale per ma cchine, dispositivi di protezione individuale, dispositivi medici,

apparecchi a gas, recipienti semplici a pressione, apparecchiature terminali ditelecomunicazione, apparecchi destinati a essere utilizzati in «atmosfera esplosiva»,

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rientra nel presente Accordo. Per i medicinali permane necessaria quale presuppostoper la messa in circolazione un’autorizzazione da parte sia di un’autorità riconosciutanella CE o nello SEE sia di una riconosciuta in Svizzera. Lo stesso vale per queisettori di prodotti per i quali il diritto svizzero non coincide con quello della CE(quali ad es. per le caldaie o per la maggior parte degli strumenti di misurazione e deisistemi a pressione) o che non rientrano nell’Accordo (quali ad esempio i prodottiper il trattamento delle piante, i fertilizzanti, i prodotti biocidi, i prodotti dacostruzione, i prodotti alimentari e i cosmetici). Inoltre, con l’Accordo la Svizzeranon potrebbe godere dei vantaggi transfrontalieri del principio Cassis-de-Dijon (cfr.lett. A.3).

Dall’Accordo sui prodotti agricoli risulterebbero agevolazioni per una parteimportante della produzione agricola indigena, il formaggio, per il quale, dopo unafase di transizione adeguata, sarà introdotto il libero scambio. Anche ilriconoscimento dell’equivalenza di diversi controlli d’economia agricola, soprattuttoriguardo all’igiene del latte e all’agricoltura biologica, dovrebbe promuoverevicendevolmente gli scambi.

Nel quadro di un rapporto di libero scambio così migliorato, i controlli alle frontiere,analogamente a quanto avviene nello SEE, rimarranno necessari ma, mancando unaestensione generalizzata del diritto CE alla Svizzera, dovrebbero essere più numerosiche nello SEE.

Rispetto all’adesione all’UE le imprese, oltre che per il campo d’applicazione piùlimitato degli accordi settoriali, subirebbero svantaggi anche per i ritardi nell’adegua-mento legislativo e per la limitazione del riconoscimento di certificati di conformitàsulle merci d’origine dei contraenti, che si è ripercossa negativamente anche sugliorganismi di valutazione della conformità svizzeri, in quanto per i fabbricantiextraeuropei che intendono fornire i loro prodotti sia nell’UE sia in Svizzera non hasenso far eseguire nel nostro Paese la necessaria valutazione della conformità.

D.4 Perdurare della situazione attuale

Qualora la Convenzione sul riconoscimento reciproco delle valutazioni dellaconformità non potesse entrare in vigore, perdurerebbero per la concorrenzialità dellaSvizzera quale piazza di produzione e di servizi gli svantaggi constatati e gliorganismi operanti nel settore della valutazione della conformità continuerebbero apotere eseguire solo lavori di subappalto per gli organismi riconosciuti nella CE.

Nel caso in cui la Comunità non li ritenesse nel suo interesse, potrebbe risultaredifficile procedere agli adeguamenti dell’Accordo di libero scambio necessari nelquadro degli affari quotidiani.

221.02 Libera circolazione delle persone221.02.1 La circolazione delle persone con o senza attività lucrativa


La libera circolazione delle persone, come definita nel Trattato CE, contempla lalibera circolazione dei lavoratori dipendenti e dei lavoratori indipendenti, ovvero tutti

apparecchi elettrici e compatibilità elettromagnetica, veicoli a motore e trattori agricoli oforestali nonché per gli esami sui prodotti chimici effettuati nel rispetto della buona prassidi laboratorio e ai controlli della produzione e alla messa in circolazione dei medicinali.

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i cittadini degli Stati membri dell’UE possono scegliere liberamente il posto dilavoro e il luogo di dimora nell’ambito del mercato interno e vi godono degli stessidiritti della popolazione indigena. La condizione per rivendicare il diritto di prenderedimora è di esercitare un’attività professionale indipendente o dipendente. Il mercatointerno esclude la libera circolazione dei disoccupati. È altresì garantita la liberacircolazione delle persone che non svolgono un’attività professionale (studenti,pensionati, altre persone senza attività lucrativa), purché siano coperte daun’assicurazione malattia e dispongano di sufficienti mezzi finanziari. Il diritto didimora si applica automaticamente anche a tutti i familiari.

La legislazione sulla libera circolazione delle persone è accompagnata dalcoordinamento dei sistemi delle assicurazioni sociali (cfr. n. 221.02.2) e dalriconoscimento reciproco dei diplomi (n. 221.02.3).

In materia d’impiego, di salario e di altre condizioni di lavoro, la libera circolazionedei lavoratori dipendenti prevede l’abolizione di trattamenti discriminatori fondatisulla nazionalità. Fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico,pubblica sicurezza e sanità pubblica, i lavoratori hanno il diritto di spostarsi e diprendere dimora liberamente sul territorio di uno Stato membro al fine diintraprendere o di esercitare un’attività lavorativa. Hanno diritto al ricongiungimentofamiliare; a loro volta, i familiari avranno il diritto di svolgere un’attività lavorativa.A determinate condizioni, i lavoratori hanno inoltre il diritto di rimanere in uno Statomembro dopo avervi svolto un impiego.

Per entrare o uscire da uno Stato sono sufficienti una carta d’identità o un passaportovalidi. Su presentazione di un documento di identità e di un certificato di lavoro, allavoratore viene rilasciato un certificato di dimora avente soltanto natura dichiarativae che nel caso di rapporto di lavoro superiore a un anno è valido cinque anni; unavolta scaduto sussiste, alle medesime condizioni, il diritto al prolungamento delcertificato di dimora. Nel caso di rapporto di lavoro inferiore a un anno vienerilasciato un documento (carta di soggiorno) corrispondente alla durata di dettorapporto. Non necessitano di una carta di soggiorno i lavoratori per un’attivitàlavorativa fino a tre mesi nonché i turisti, i fornitori o i destinatari di prestazioni diservizi per un soggiorno fino a tre mesi.

Ai sensi del patrimonio normativo CE, anche ai lavoratori indipendenti che sistabiliscono in uno Stato membro o che forniscono prestazioni transfrontaliere ègarantita la libera circolazione sull’intero territorio comunitario. La libertà distabilimento comporta il diritto di intraprendere o di esercitare un’attivitàprofessionale indipendente nonché di fondare e dirigere imprese conformemente alledisposizioni dello Stato ospitante, così come sono applicate ai cittadini diquest’ultimo. La libera prestazione di servizi concerne le prestazioni transfrontalieree limitate nel tempo (cfr. n. 221.03). Al pari dei lavoratori indipendenti, anche quelliindipendenti hanno diritto al ricongiungimento familiare e al soggiorno.

La libera circolazione delle persone senza attività lucrativa è disciplinata nell’UEsolo dal 1° luglio 1992 e concerne i seguenti gruppi di popolazione: pensionati,studenti e altre persone senza attività lucrativa. Esse hanno il diritto di soggiornareassieme ai propri famigliari in un qualunque Stato membro purché siano coperte daun’assicurazione malattie e dispongano di risorse sufficienti per non dover far capoall’assistenza pubblica.

Il diritto alla libera circolazione vale con riserva dell’ordine pubblico. La liberacircolazione può essere sottoposta a limitazioni giustificate da motivi di ordine

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pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica. Sono altresì escluse dalla liberacircolazione le attività nell’amministrazione pubblica, per quanto concerninoattribuzioni di sovranità, nonché attività indipendenti qualora siano legate all’eserciziodi tali attribuzioni.

Dal 1992 il settore della libera circolazione delle persone ha subìto la seguenteevoluzione:

– Il Trattato di Maastricht prevede l’introduzione di una cittadinanza dell’Unione(art. 8-8e Trattato CE). Il contenuto innovatore della cittadinanza dell’Unionerispetto alla libera circolazione delle persone già realizzata con il mercatointerno è minimo (cfr. n. 221.02.5).

– Il Trattato di Amsterdam83 prevede che ampie parti della politica d’immigra-zione siano trasferite in un nuovo capitolo nel Trattato CE (1° pilastro),divenendo così di competenza comunitaria. Dopo un periodo transitorio dicinque anni, il Consiglio deve decidere all’unanimità in merito all’introduzionedi decisioni maggioritarie (maggioranza qualificata) nel settoredell’immigrazione (cfr. n. 24).

B Politica svizzera

L’attuale politica svizzera nel settore del disciplinamento relativo agli stranieri sibasa sostanzialmente sul rapporto del Consiglio federale del 15 maggio 1991 sullapolitica in materia di stranieri e di rifugiati84. Questo rapporto include tra l’altro ilmodello dei tre cerchi, che fino ad allora disciplinava l’ammissione al mercato dellavoro. Esso prevedeva che, in un cerchio interno degli Stati UE/AELS, venisserealizzata una libera circolazione delle persone più vasta possibile. Al secondocerchio appartenevano gli altri Paesi di reclutamento tradizionali quali gli Stati Unitie il Canada, dai quali appunto era possibile reclutare entro i limiti della politica dilimitazione. Al cerchio più esterno appartenevano tutti i rimanenti Stati, dai qualisolo eccezionalmente era assunta manodopera (dirigenti, specialisti qualificati,progetti della cooperazione allo sviluppo).

In occasione del disciplinamento relativo agli stranieri 1998/99 il Consiglio federale,in sintonia con i risultati della Commissione peritale «Migrazione», ha deciso diabbandonare il modello dei tre cerchi. Il rapporto della Commissione peritale«Migrazione» incaricata dal Consiglio federale di sviluppare una politica dimigrazione coerente è stato presentato al pubblico nell’agosto del 1997. La prassi diammissione dall’introduzione del modello dei tre cerchi aveva mostrato come ilsecondo cerchio (USA, Canada) fosse relativamente poco importante dal profilonumerico. Perciò, i reclutamenti al di fuori del territorio UE/AELS si limitavano perlo più a persone molto ben qualificate. Per questo motivo il Consiglio federale haseguito il modello di ammissione in base alla concezione binaria proposto dallaCommissione peritale.

Fondamentale importanza va attribuita all’articolo 9 dell’OLS85 (controllo delle con-dizioni di salario e di lavoro), il cui scopo è proteggere, oltre ai lavoratori stranieri,anche quelli indigeni dal dumping salariale. Nel quadro dei negoziati settoriali bilaterali,un gruppo di lavoro della Confederazione cui appartengono rappresentanti dei partnersociali s’è occupato delle diverse varianti per sostituire l’articolo 9 OLS (cfr. lett. D).

83 Cfr. in merito il n. 311.03.4.84 FF 1991 III 22885 Ordinanza del 6 ottobre 1986 che limita l’effettivo degli stranieri (OLS), RS 823.21

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Fatta eccezione per il Lussemburgo e il Portogallo, la Svizzera ha concluso Trattatidi domicilio con tutti gli Stati dell’UE e con l’Islanda, Paese dell’AELS. I Trattati didomicilio accordano agli stranieri degli Stati contraenti in possesso di un permesso didomicilio il diritto di svolgere un’attività economica godendo delle protezionigiuridica e di proprietà uguali a quelle in vigore nel Paese in questione.

Diversamente dai Trattati di domicilio, gli Accordi di domicilio danno il diritto alrilascio di un permesso di domicilio dopo una dimora regolare e ininterrotta dicinque anni. Accordi di domicilio sono stati conclusi con Germania, Belgio,Danimarca, Spagna, Francia, Grecia, Italia, Paesi Bassi, Portogallo e Austria (AELS:Liechtenstein). I familiari delle persone provenienti da Finlandia, Gran Bretagna,Irlanda, Lussemburgo e Svezia (AELS: Norvegia) ricevono il permesso di domicilioper ragioni di reciprocità (nessun Accordo di domicilio).

La Svizzera ha concluso Accordi sul reclutamento di lavoratori spagnoli e italianicon la Spagna e con l’Italia, rispettivamente il 2 marzo 1961 e il 10 agosto 196486.Gli Accordi regolano il reclutamento privato e non, le condizioni di salario e dilavoro nonché la posizione sociale dei lavoratori immigrati.

Fatta eccezione per la Grecia, la Svizzera ha concluso Accordi sullo scambio dipraticanti («stagiaires»)87 con tutti gli Stati membri dell’UE e con la Norvegia,Paese dell’AELS. Questi accordi mirano a promuovere la formazione professionale elinguistica dei giovani lavoratori qualificati mediante soggiorni di lavoro fino a 18mesi nei relativi Stati partner.

Il 1° agosto 1946, Svizzera e Francia hanno concluso un Accordo sui lavoratorifrontalieri che in sostanza disciplina condizioni e modalità di lavoro dei rispettivifrontalieri. Con tutti i Paesi limitrofi sono stati conclusi Accordi sul piccolo trafficodi confine88 che in particolare fissano le zone frontaliere rilevanti per il mercato dellavoro.


In caso di adesione all’UE i cittadini svizzeri, nel quadro del patrimonio normativocomunitario, potrebbero accettare un posto di lavoro o esercitare un’attività lucrativaindipendente in tutti gli Stati membri dell’UE, ma potrebbero anche soggiornarviquali persone senza attività lucrativa alle condizioni menzionate nel medesimopatrimonio normativo comunitario. In virtù della reciprocità, il medesimo dirittospetterebbe anche ai cittadini dell’UE in Svizzera. Ne risulterebbero così sensibilimiglioramenti dell’attrattiva economica della Svizzera per l’insediamento diimprese.

Per quei settori della pubblica amministrazione nei quali è applicabile il principiodella libera circolazione dei lavoratori (cfr. lett. A), in Svizzera andrebbe adeguato il

86 Accordo del 2 marzo 1961 tra la Svizzera e la Spagna sul reclutamento di lavoratori

spagnuoli e il loro impiego in Svizzera, RS 0.142.113.328; accordo del 10 agosto 1964 frala Svizzera e l’Italia relativo all’emigrazione dei lavoratori italiani in Svizzera, RS0.142.114.548

87 Cfr. ad es. l’accordo del 2 febbraio 1955 tra la Confederazione Svizzera e la Repubblicafederale di Germania concernente lo scambio di praticanti («stagiaires»), RS0.142.111.367

88 Cfr. ad es. l’accordo del 13 giugno 1973 tra la Confederazione Svizzera e la RepubblicaAustriaca concernente il passaggio delle persone nel piccolo traffico di confine, RS0.631.256.916.33

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diritto in materia di servizio pubblico, in particolare rinunciando all’obbligo di do-micilio. La Svizzera potrebbe tutt’al più negoziare termini transitori per l’entrata invigore del patrimonio normativo comunitario nel settore della circolazione dellepersone, ma non deroghe permanenti. Sulla scorta delle esperienze fatte nell’UE,realizzando la libera circolazione è da escludere un massiccio aumentodell’immigrazione. In particolare, nell’UE non comparirebbero movimenti migratoritra regioni con differenti tassi di disoccupazione, neppure tra regioni situate in unospazio linguistico uniforme (Germania occidentale/orientale, Germania/Austria,mercato del lavoro del Nord).

Anche la partecipazione allo SEE significherebbe sostanzialmente per la Svizzera laripresa dell’intero patrimonio comunitario nel settore della circolazione dellepersone, come nel caso di un’adesione all’UE e sempre con la possibilità di perioditransitori. Tuttavia, la Svizzera non parteciperebbe alle decisioni prese nellaComunità in merito all’assetto concreto della politica del lavoro, sociale e dimigrazione.

Nel quadro dei negoziati bilaterali settoriali, il Consiglio federale ha concluso unaccordo che prevede un passaggio graduale alla libera circolazione delle persone. Giàdall’entrata in vigore di detto accordo vale il trattamento nazionale per i cittadinidell’UE in Svizzera e per gli Svizzeri nell’UE. La Svizzera può mantenere ilcontingentamento per cinque anni dopo l’entrata in vigore dell’Accordo settorialeove, diversamente da quanto avviene oggi, i cittadini dell’UE, nel quadro deicontingenti disponibili, ottengono il diritto al rilascio di un permesso. A partire dalterzo anno dall’entrata in vigore, oltre che il principio di priorità verranno menoanche i controlli delle condizioni di salario e di lavoro inerenti ai cittadini dell’UE.Un gruppo di lavoro della Confederazione si è occupato delle misured’accompagnamento in seguito al venire meno di questi controlli elaborando, perlottare contro gli abusi, ad esempio sotto forma di offerte di salari notevolmenteinferiori, le seguenti proposte eurocompatibili: essenzialmente, occorre definire unnocciolo centrale di disposizioni tendenti a proteggere i lavoratori e che, data la loroimportanza per un mercato del lavoro equilibrato, devono essere rispettate da ognioperatore di questo mercato, quale che sia il suo luogo di provenienza o di domicilio.I provvedimenti previsti sono la facilitazione dell’estensione dei contratti collettivi dilavoro, la fissazione di salari minimi nei contratti di lavoro standard e l’elaborazionedi una legge concernente i lavoratori distaccati (applicazione ai lavoratori distaccatidelle principali disposizioni di tutela dei lavoratori in vigore in Svizzera earmonizzazione del diritto svizzero alla pertinente direttiva comunitaria). Nel quadrodi una clausola di salvaguardia speciale («clausola valvola»), la Svizzera puòreintrodurre contingenti anche dopo il quinto anno se l’immigrazione supera undeterminato volume. Sette anni dopo l’entrata in vigore dell’Accordo, la Svizzera hal’opportunità di esprimersi in merito alla continuazione dello stesso (con possibilitàdi referendum). Non portare avanti l’Accordo potrebbe tuttavia ripercuotersisull’assetto di singoli accordi o di tutti gli accordi attualmente negoziati con laComunità. La realizzazione della libera circolazione delle persone ai sensi delpatrimonio normativo comunitario è previsto solo dopo un termine transitorio dicomplessivi dodici anni.

Nell’Accordo sulla circolazione delle persone è prevista anche una liberalizzazioneparziale nel settore delle prestazioni di servizi. Così, da un lato, nei settori in cui vi èun Accordo sui servizi Svizzera-CE, la fornitura di detti servizi non dev’essere resapiù difficile dalle disposizioni sulla circolazione delle persone. Dall’altro è previsto

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un diritto dei fornitori di servizi di recarsi nello Stato ospitante e di fornirveli fino a90 giorni all’anno. Tale diritto spetta ai lavoratori autonomi e alle persone giuridicheche intendono inviare i propri dipendenti nel suddetto Stato.

Compendio delle ripercussioni della libera circolazione delle persone per i cittadinisvizzeri nell’UE89:– pieno trattamento nazionale, in particolare riguardo a condizioni di salario e di

lavoro, agevolazioni sociali (ad es. abitazioni a pigione moderata), vantaggifiscali ecc.;

– accesso al mercato del lavoro e a un’attività lucrativa indipendente. Liberascelta del posto e della professione nell’intero territorio dell’UE. Più nessunadiscriminazione in base alla nazionalità, salvo che per attività legate all’eserci-zio del potere pubblico;

– nessuna limitazione all’acquisto di fondi nell’UE in caso di adesione dellaSvizzera all’UE. Dopo l’entrata in vigore degli accordi settoriali, nessunalimitazione purché il cittadino svizzero risieda nello Stato dell’UE in questione;

– diritto di soggiorno quale persona senza attività lucrativa nell’intero territoriodell’UE, purché dimostri di disporre di risorse sufficienti e di essere coperta dauna compagnia di assicurazioni malattie (di particolare importanza per studentie pensionati). In caso di adesione all’UE, non però di partecipazione allo SEE oin base agli accordi settoriali, è garantito l’accesso ai centri di formazione aglistudenti svizzeri, purché soddisfino le condizioni analoghe in Svizzera (ad es.maturità);

– permesso di soggiorno di regola per cinque anni (limitazione temporale per irapporti di lavoro inferiori a un anno e per gli studenti) che non può essererevocato in caso disoccupazione involontaria, malattia o infortunio. Il titolo disoggiorno non deve costare più della carta d’identità per un cittadino dell’UE;

– ricongiungimento famigliare secondo le norme del diritto comunitario. Essoriguarda i coniugi, i figli fino a 21 anni o a carico, ma anche i parenti a carico inlinea ascendente. I famigliari hanno il diritto di esercitare un’attività lucrativa.

– diritto di ritornare in qualunque momento nell’UE, purché siano documentateun’attività lucrativa o risorse sufficienti;

– trasferimento dei quadri dirigenti facilitato. I cittadini svizzeri, all’interno diuna società multinazionale domiciliata nell’UE, possono essere trasferiti in ogniStato dell’UE, senza pregiudizi inerenti al mercato del lavoro o altre riserve;

– trattamento nazionale e coordinamento in rapporto alle assicurazioni sociali.Esso include in particolare il computo dei periodi di contribuzione per l’ac-quisto del diritto alle prestazioni (multilateralmente, non solo bilateralmente neiconfronti di un singolo Stato membro dell’UE come accade oggi in base alleconvenzioni bilaterali di sicurezza sociale) e la concessione di prestazioni, perlo più secondo il principio pro rata. I versamenti di rendite in caso di residenzain Stati terzi rimangono possibili in misura eguale a oggi. Contrariamente alleattuali convenzioni bilaterali di sicurezza sociale, anche l’assicurazione malattiaè contabilizzata senza lacune;

– riconoscimento reciproco dei diplomi e dei certificati professionali per l’accessoa determinate professioni nella Comunità. Nella fattispecie, questo consente

89 In caso di adesione all’UE, nonché, ove non sia segnalato altrimenti qui di seguito, già

ampiamente dopo l’entrata in vigore degli accordi settoriali oppure anche in caso dipartecipazione allo SEE.

49

l’accesso ad attività indipendenti, ma è importante anche per i dipendenti la cuiretribuzione è fatta dipendere dal riconoscimento di un titolo di studio.

Il perdurare della situazione attuale è in primo luogo caratterizzato dal fatto che laSvizzera può continuare a stabilire autonomamente la propria politica degli stranierie che la politica di limitazione portata avanti finora può continuare a esserlo anchenei confronti dell’immigrazione dall’area UE/AELS. Pur se il Consiglio federale giànel formulare la politica dei tre cerchi si è espresso nel senso di un reclutamentoprivilegiato da questo territorio, proseguire nella situazione esistente nellacircolazione delle persone avrebbe innanzitutto quale conseguenza per la Svizzerache non sarebbe garantita la reciprocità per i cittadini svizzeri che intendonoemigrare nell’UE. Ne risulterebbero svantaggi per gli Svizzeri che esercitanoun’attività lucrativa nel territorio UE, ma anche per le imprese svizzere che voglionotrasferire i propri dipendenti in società affiliate all’interno di suddetto territorio. Ilprezzo da pagare per proseguire nella situazione attuale consiste quindi in primoluogo nel fatto che non migliora l’attrattiva della Svizzera quale sito economico.

Sulla questione del mantenimento o dell’abolizione dei controlli alle frontiere nelledifferenti varianti d’integrazione, vedi il relativo capitolo (n. 243).

221.02.2 Sicurezza sociale


L’articolo 51 del Trattato CE obbliga i Paesi membri dell’UE a coordinare lelegislazioni concernenti le assicurazioni sociali. Le disposizioni di dettaglio sitrovano nei regolamenti CEE 1408/71 e 574/72 (applicazione)90. Sono valide percittadini dell’UE, rifugiati e apolidi come pure per i loro famigliari e disciplinano iclassici settori delle assicurazioni sociali, ovvero: malattia e maternità, invalidità,vecchiaia, morte (prestazioni ai superstiti), infortuni di lavoro e malattieprofessionali, disoccupazione e prestazioni per la famiglia. Concernono l’interalegislazione di uno Stato, compresa quella di sue singole parti (ad es. Cantoni),indipendentemente dal modo in cui sono finanziate le prestazioni (tasse o contributi).Per il coordinamento valgono sostanzialmente i principi seguenti:– nessuna discriminazione dovuta alla nazionalità;– assicurazione in un solo Paese per tutti i rischi;– esportazione illimitata delle prestazioni (prestazioni di disoccupazione al

massimo tre mesi fra due occupazioni);– diritto al trattamento all’estero in caso di malattia e infortunio;– calcolo comune dei periodi assicurativi per più Paesi: versamento delle

indennità da parte di un solo Paese (versamento globale) o di tutti i Paesiinteressati (singoli versamenti).

B Politica svizzera

90 Regolamento 1408/71/CEE del 14 giugno 1971 relativo all’applicazione dei regimi di

sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all’internodella Comunità, GU L 149 del 5 luglio 1971, p. 2, e regolamento 574/72/CEE del 21marzo 1972 che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento 1408/71/CEE, GUL 074 del 27 marzo 1972, p. 1; entrambi modificati dal regolamento 1606/98/CE del 29giugno 1998, GU L 209 del 25 luglio 1998, p. 1.

50

Da sempre la Svizzera è impegnata a combattere le discriminazioni nella legislazionenazionale. Per questo motivo ha concluso numerosi accordi di sicurezza sociale che per

mettono a cittadini stranieri di beneficiare più facilmente di diritti a prestazioni svizzere e acittadini svizzeri di meglio accedere alle prestazioni di cui hanno diritto all’estero.


La Svizzera ha concluso accordi bilaterali di sicurezza sociale (esclusa l’assicura-zione contro la disoccupazione) con tutti gli Stati dell’UE. Con i Paesi confinantiesistono accordi concernenti l’assicurazione contro la disoccupazione. Essidisciplinano in particolare la protezione in questo ambito dei frontalieri che, in casodi disoccupazione totale, percepiscono prestazioni dal Paese di domicilio. In derogaal disciplinamento in vigore nell’UE, il Paese di impiego retrocede al Paese didomicilio i contributi prelevati sui salari dei frontalieri.


Nelle varianti adesione all’UE/partecipazione allo SEE la Svizzera riprenderebbe intoto l’acquis communautaire. Nell’ambito degli accordi settoriali l’acquis in quantotale non viene ripreso, ma la Svizzera prenderebbe parte ai disciplinamentiequivalenti. In caso di adesione all’UE il nostro Paese dovrebbe probabilmenteintrodurre alcune modifiche nelle ordinanze di riferimento, così come erano stateformulate nell’ambito delle trattative sullo SEE o dei negoziati bilaterali settoriali. Intutte le tre varianti (adesione all’UE, partecipazione allo SEE, entrata in vigore deltrattato bilaterale concernente la libera circolazione delle persone) i regolamenti CEsostituirebbero in sostanza i nostri trattati bilaterali di sicurezza sociale attualmentein vigore conclusi con i Paesi dell’UE. Con questi accordi bilaterali la legislazionesvizzera corrisponde in larga parte ai disciplinamenti previsti dai regolamenti CE. Lelacune si trovano essenzialmente nell’assicurazione malattie e nell’assicurazionecontro la disoccupazione. Qui di seguito presentiamo le necessarie modifiche e icosti previsti per le tre varianti, rimandando a eventuali differenze esistenti:

– In base al diritto comunitario, nell’assicurazione malattia la Svizzera sarebbetenuta ad assicurare obbligatoriamente certe categorie di persone domiciliate inun Paese dell’UE, ovvero: le persone che lavorano in Svizzera, i beneficiari diuna rendita svizzera, i beneficiari di prestazioni di disoccupazione svizzere, ifamigliari delle persone assicurate obbligatoriamente in Svizzera. Secondo ilsistema svizzero, queste persone sarebbero assicurate individualmente epagherebbero premi soggettivi calcolati in funzione dei costi da coprire. Datoche questi assicurati percepiscono prestazioni nel loro Paese di domicilio, dovedi solito i costi per i trattamenti sono inferiori rispetto a quelli correnti nelnostro Paese, i premi sarebbero al di sotto dei parametri elvetici. Per questiassicurati andrebbe previsto quindi un sistema di aiuto al pagamento dei premi,soprattutto per le situazioni più delicate. In tal caso non si applicherebberosemplicemente i parametri svizzeri; bisognerebbe piuttosto partire da criteri chetengano conto dei premi più bassi che queste persone versano e degli altrettantopiù bassi costi della vita del loro Paese di domicilio. L’assicurazione svizzera edeventuali sussidi ai contributi entrerebbero in linea di conto solo nel caso in cuiun Paese dell’UE non faccia uso del suo diritto di opzione, vale a dire dellapossibilità di assicurare da solo le persone che vi sono domiciliate,complessivamente o su richiesta individuale.

51

Quando una persona assicurata presso una cassa malattia di un Paese dell’UErisiede o soggiorna in Svizzera, le prestazioni in natura a titolo di malattia ematernità dovrebbero essere fornite dalla Svizzera come se la persona inquestione vi fosse assicurata; esse sarebbero poi rimborsate dallo Statointeressato, in ragione della totalità dei costi fatturati sulla base della leggefederale sull’assicurazione malattie91. Le persone assicurate in Svizzerabeneficerebbero nei Paesi dell’UE dei medesimi vantaggi. Le speseamministrative causate in Svizzera dall’applicazione di questo sistemasarebbero a carico degli assicuratori, mentre gli interessi sarebbero a caricodella Confederazione, come previsto dalla legge sull’assicurazione malattie. Nelmessaggio sullo SEE avevamo valutato queste spese a 5 milioni di franchiall’anno per gli assicuratori e la Confederazione, ma l’entrata in vigore dellaLAMal, che ha modificato le modalità di applicazione del sistema di rimborso,permetterà probabilmente di contenerle.

L’istituzione di un’assicurazione per determinate categorie di persone risiedentiall’estero non comporterebbe alcun costo supplementare per l’assicurazionemalattie. Analogamente alla LAMal, gli assicurati verserebbero premicorrispondenti alle spese di prestazione e di amministrazione da loro causate. Almomento non è ancora possibile prevedere il numero dei possibili assicurati,perché è impossibile sapere quante persone opterebbero per la legislazionesvizzera. Fino a che il numero degli assicurati e il loro Paese di residenza nonpotranno essere noti, non sarà possibile prevedere i costi per i sussidi aicontributi che dovranno essere versati. In base all’attuale struttura dei cittadinistranieri toccati dal nuovo disciplinamento, possiamo affermare che i costisupplementari non sarebbero eccessivi poiché, tenuto conto dei premiassicurativi e del costo della vita più bassi, i relativi sussidi sarebbero necessarimeno sovente e in misura minore rispetto alla Svizzera92. Sarebbe così anche sesolo pochi Paesi facessero uso del diritto di opzione. Ad ogni modo ilversamento di sussidi ai contributi a persone domiciliate all’esteroimplicherebbe elevati oneri operativi e di controllo.

– Nel settore dell’assicurazione contro la disoccupazione il calcolo dei periodiassicurativi e il principio della parità di trattamento avrebbero ripercussionisoprattutto per i lavoratori stranieri con un contratto di lavoro inferiore ad unanno (stagionali o dimoranti temporanei). Attualmente queste personepercepiscono di norma prestazioni contro la disoccupazione al massimo finoallo scadere del loro permesso di soggiorno, e solo se adempiono il periodominimo di contribuzione previsto dalla legislazione svizzera (sei mesi). Infuturo potrebbero, trascorsi eventuali periodi assicurativi precedenti nelterritorio dell’UE, adempiere il periodo minimo di contribuzione stabilito dallalegislazione nazionale e beneficiare delle prestazioni dei domiciliati anche unavolta scaduto il permesso di soggiorno rilasciato inizialmente, sempreché sifermino in Svizzera e restino a disposizione degli uffici del lavoro.

Nel caso di lavoratori con contratti di lavoro inferiori a un anno, l’Accordo sullacircolazione delle persone tra la Svizzera e l’UE concede al nostro Paese lapossibilità di non tenere conto, durante un periodo transitorio di sette anni, dei

91 Legge federale del 18 marzo 1994 sull’assicurazione malattie (LAMal), RS 832.1092 Vi forniremo le relative informazioni nel messaggio sui risultati delle trattative settoriali

bilaterali, che vi presenteremo poco dopo la firma degli accordi.

52

periodi assicurativi trascorsi all’estero, così che i dimoranti temporaneiavrebbero diritto alle prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazionesolo una volta adempito il periodo minimo di contribuzione previsto dallalegislazione svizzera. In cambio, durante il periodo transitorio la Svizzeracontinuerebbe a retrocedere ai Paesi di domicilio i contributi prelevati sui salaridei frontalieri e dei dimoranti temporanei con un contratto di lavoro fino a seimesi. Nel 1997 erano impiegati in Svizzera circa 90 000 stagionali e dimorantitemporanei provenienti dall’UE. Su questa base, i costi supplementari durante ilperiodo transitorio di sette anni si aggirerebbero attorno ai 170 milioni difranchi all’anno. Questa cifra non comprende le spese per la retrocessione deicontributi dell’assicurazione contro la disoccupazione dei lavoratori impiegati inSvizzera per meno di sei mesi, che toccherebbero probabilmente i 40 milioni difranchi all’anno. Durante il periodo transitorio occorrerebbe pertanto calcolare,per dimoranti temporanei e stagionali, costi supplementari pari a circa 210milioni di franchi all’anno93.

Una volta trascorso il periodo transitorio di sette anni, o in caso di adesioneall’UE o di partecipazione allo SEE, la Svizzera non retrocederebbe più aiPaesi di domicilio i contributi all’assicurazione contro la disoccupazione deifrontalieri. Queste retrocessioni ammontano attualmente a circa 200 milioni difranchi all’anno. Per l’assicurazione svizzera contro la disoccupazionel’applicazione del principio di parità di trattamento tra i cittadini dell’UE e icittadini svizzeri comporterebbe spese supplementari comprese tra i 370 e i 600milioni di franchi all’anno94. Rispetto al periodo transitorio previstodall’accordo settoriale sulla libera circolazione delle persone i costi annualiaumenterebbero per un importo compreso tra i 170 e i 400 milioni di franchi.

– Negli altri rami (assicurazione vecchiaia e superstiti [AVS], assicurazioneinvalidità [AI], prestazioni complementari [PC], previdenza professionale[PP], assicurazione contro gli infortuni, assegni famigliari) rivestonoparticolare importanza soprattutto l’obbligo di rispettare il principio della paritàdi trattamento e il pagamento illimitato verso l’estero. Alle stesse condizioniposte ai cittadini svizzeri, i cittadini dell’UE avrebbero ad esempio diritto alleprestazioni complementari, che però non potrebbero essere esportate.Inversamente, i cittadini svizzeri potrebbero accedere con più facilità alleprestazioni dei Paesi dell’UE. A determinate condizioni, i cittadini dell’UEavrebbero diritto di aderire all’AVS/AI facoltativa. Dopo un determinatoperiodo transitorio, il pagamento in contanti delle prestazioni di liberopassaggio nel quadro della previdenza professionale sarebbe possibile solo per

93 Queste valutazioni sono provvisorie, dato che il comportamento dei dimoranti temporanei

e degli stagionali in caso di libera circolazione delle persone non può essere previsto conprecisione. Uno studio pubblicato nel dicembre del 1998 dal KOF-ETH è giunto allaconclusione che i costi supplementari per l’assicurazione contro la disoccupazione siaggirerebbero attorno ai 400-600 mio di fr. essenzialmente per due motivi: innanzitutto icittadini dell’UE impiegati temporaneamente (meno di un anno) in caso di disoccupazionepotrebbero restare in Svizzera fino allo scadere del periodo di diritto e beneficiare dellerelative prestazioni. In secondo luogo un ulteriore calo della funzione di ammortizzamentodell’impiego di stranieri potrebbe comportare un leggero aumento della disocupazione edei relativi costi. Una volta trascorso il periodo transitorio, un notevole risparmio sarebbeinvece possibile con l’eliminazione dei ristorni per i frontalieri, che comporterebbe minoriuscite pari a 200 mio di fr. all’anno.

94 Vedi nota precedente.

53

le persone non assicurate obbligatoriamente in un Paese dell’UE. I principi invigore nell’UE (parità di trattamento, pagamento illimitato verso l’estero)sarebbero validi anche per i disciplinamenti cantonali.

Per l’AVS/AI (1° pilastro), prestazioni complementari comprese, i costisupplementari ammonterebbero complessivamente a 34 milioni di franchiall’anno, di cui 21 a carico della Confederazione e 13 a carico dei Cantoni95.Questi costi supplementari deriverebbero dalla necessaria trasformazione delsistema delle rendite parziali in un sistema prorata (Confederazione: 18 mio;Cantoni: 5 mio) e dall’eliminazione del periodo di carenza nel versamento delleprestazioni complementari per cittadini dell’UE (Confederazione: 3 mio;Cantoni: 8 mio). Oltre a ciò va calcolato un aumento del personale della Cassafederale di compensazione, anche se per il momento non è ancora possibileprevedere di quante unità. Nella previdenza professionale (2° pilastro) laConfederazione potrebbe essere confrontata a costi amministrativisupplementari pari a 10,7 milioni di franchi per l’istituzione e l’avvio di unufficio di collegamento. Nel messaggio concernente i risultati dei negoziatisettoriali spiegheremo come verrebbero suddivisi i costi. Negli assegnifamigliari gli specialisti prevedono per Confederazione e Cantoni costisupplementari pari a 2 milioni di franchi. Le spese supplementari verrebberocomunque controbilanciate dai corrispondenti miglioramenti per gli assicurati,quali il sostegno reciproco con i 15 Paesi dell’UE alle prestazionidell’assicurazione malattie o il reciproco computo di periodi di uno o più Paesiper giustificare un diritto alle prestazioni. Questi miglioramenti faciliterebberoai cittadini svizzeri l’accesso alle prestazioni delle assicurazioni sociali deiPaesi dell’UE.

Panoramica delle ripercussioni finanziarie (senza assicurazione contro ladisoccupazione) in caso di adesione all’UE, di partecipazione allo SEE e di entratain vigore degli accordi settoriali96

– Spese supplementari per la Confederazione (in mio di fr. all’anno)

Settore Provvedimento Costisupplementari

AVS/AI Trasformazione del sistema di rendite parzialiin un sistema prorata

18.0

PC Eliminazione del periodo di carenza percittadini dell’UE

3.0

PP Apertura e gestione di un ufficio dicollegamento (costi amministrativi)

10.7

Assicurazione malattia Sostegno alle prestazioni in Svizzera (costiamministrativi)

5.097

95 In caso di mantenimento dei quarti di rendita AI andrebbero previsti costi supplementari

pari a 3,5 mio di fr., di cui 2,5 mio a carico della Confederazione e 1 mio a carico deiCantoni.

96 Presupposto: soppressione dei quarti di rendita nell’ambito della 4a revisione della LAIconformemente alla decisione del Parlamento del giugno 1998; in caso di mantenimentodei quarti di rendita AI i costi supplementari ammonterebbero a 3,5 mio di fr., di cui 2,5mio a carico della Confederazione e 1 mio a carico dei Cantoni.

54

Assegni famigliari Ripercussioni dell’obbligo di applicareil principio di parità di trattamento ai cittadinidell’UE in caso di assegni per economiadomestica

1.3

– Costi supplementari per i Cantoni (in mio di fr. all’anno)

Settore Provvedimento Costisupplementari

AVS/AI Trasformazione del sistema di rendite parzialiin un sistema prorata

5.0

PC Eliminazione del termine di carenza percittadini dell’UE nel sistema delle prestazionicomplementari

8.0

Assegni famigliari Ripercussioni dell’obbligo di applicareil principio di parità di trattamento ai cittadinidell’UE in caso di assegni per economiadomestica

0.7

Calcoleremo le ripercussioni sulle assicurazioni sociali (costi assicurativi) nell’am-bito del relativo postulato che il gruppo UDC ha presentato il 10 giugno 1998(98.3241) e le esporremo nel messaggio concernente i risultati delle trattativesettoriali bilaterali, che licenzieremo dopo la firma dei relativi accordi.

Anche proseguendo nello statu quo la Svizzera dovrebbe cercare di migliorareulteriormente i suoi accordi con i Paesi dell’UE. Come indica l’esperienza delletrattative settoriali bilaterali sarà comunque sempre più difficile ottenere soluzionispeciali formulate appositamente per la Svizzera. Nelle trattative con Paesi terzi, iPaesi dell’UE non derogano praticamente mai al diritto comunitario in vigore nelsettore delle assicurazioni sociali.

221.02.3 Riconoscimento di diplomi


Le direttive CE in questo settore disciplinano i criteri in base ai quali, tenuto conto dellaloro formazione certificata, i cittadini dell’UE possono svolgere in un altro Paesedell’Unione un’attività professionale ivi regolamentata, ossia riservata ai titolari di undeterminato diploma o attestato di capacità validi a livello nazionale. Il dirittocomunitario distingue tra direttive di riconoscimento generali e direttive diriconoscimento speciali. Le prime si fondano sul principio della fiducia reciproca nellaformazione offerta dagli altri Paesi membri, le seconde soprattutto sul principio dellapratica professionale certificata nel proprio Paese. Per le professioni mediche, le relativedirettive speciali prevedono disposizioni di armonizzazione estremamente dettagliate.

Dopo le trattative sullo Spazio economico europeo sono state attualizzate diversedirettive. Vanno in particolare ricordati i seguenti atti normativi:

97 Questa cifra comprende sia i costi supplementari per la Confederazioe sia i costi

supplementari per gli assicuratori malattia.

55

– La direttiva relativa ad un secondo sistema generale di riconoscimento dellaformazione professionale98, che estende il sistema della prima direttiva generalea chi ha assolto formazioni diverse da quelle offerte dalle scuole superiori.

– La direttiva volta a facilitare l’esercizio permanente della professione diavvocato99, entrata in vigore il 14 marzo 1998, che va trasposta negliordinamenti giuridici nazionali entro il 14 marzo del 2000. Essa permette diesercitare durante un periodo indeterminato la professione di avvocato in unaltro Paese dell’UE con il titolo conseguito nel Paese d’origine. In caso dirappresentanza e difesa di un cliente in giudizio il Paese ospitante può imporreagli avvocati che ivi esercitano con il proprio titolo professionale di agire diconcerto con un avvocato che eserciti dinanzi alla giurisdizione adita. Dopo treanni di attività professionale nello Stato ospitante l’avvocato può chiedere laparificazione con gli avvocati del Paese ospitante.

B Politica svizzera

Per le professioni che, conformemente all’articolo 34ter capoverso 1 lettera g Cost.,sono di competenza della Confederazione, le istanze per il riconoscimento di diplomiesteri sono stabilite per legge100. Le formazioni equivalenti sono riconosciute in basead un sistema costantemente aggiornato. Il riconoscimento è tuttavia necessario soloper l’accesso all’esercizio di una delle (poche) professioni regolamentate.

Per le professioni universitarie di cui all’articolo 33 capoverso 2 della Costituzionefederale si sta cercando di disciplinare a livello di legge federale la formazionemedica specializzata, così da adeguarla anche ai criteri formali del dirittocomunitario101.Per la professione di avvocato è prevista una legge sulla libera circolazione degliavvocati (legge sull’avvocatura), sulla quale le vostre Camere si chinerannoprobabilmente nel corso del 1999.Per le professioni di cui sono competenti i Cantoni – ad esempio insegnamento a tuttii livelli, settore sociale e settore paramedico – dal 18 febbraio 1993 esiste un accordointercantonale sul riconoscimento dei diplomi scolastici e professionali102, checoncede ai diplomi cantonali il riconoscimento svizzero e offre anche un quadrogiuridico per il riconoscimento di diplomi di formazione stranieri.


Con la Germania esiste una convenzione sul riconoscimento reciproco di diplomi eattestati di capacità per le professioni artigiane che risale al 1937, che non è mai statapubblicata ma è sempre stata osservata da entrambe le parti.

98 Direttiva 92/51/CEE del 18 giugno 1992 relativa ad un secondo sistema generale di

riconoscimento della formazione professionale, che integra la direttiva 89/48/CEE, GU L209 del 24 luglio 1992, p. 25.

99 Direttiva 98/5/CE del 16 febbraio 1998 volta a facilitare l’esercizio permanente dellaprofessione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata laqualifica, GU L 077 del 14 marzo 1998, p. 36.

100 Art. 45 e 56 cpv. 5 della legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione professionale,RS 412.10

101 Revisione della legge federale del 19 dicembre 1877 sul libero esercizio delle arti salutarinella Confederazione Svizzera, RS 811.11

102 Accordo intercantonale del 18 febbraio 1993 sul riconoscimento dei diplomi scolastici eprofessionali, RS 413.21

56

Con Germania, Austria e Francia esistono inoltre accordi bilaterali per ilriconoscimento di diplomi accademici che facilitano lo scambio di studenti ma chenon riguardano l’accesso all’esercizio di una professione. Si sta negoziando unaccordo simile con l’Italia.


Aderire all’UE comporterebbe la ripresa del diritto comunitario in vigore, all’evolu-zione del quale parteciperebbe anche la Svizzera. Per i cittadini svizzeri questosignificherebbe potersi dedicare alla propria attività anche sul territorio dell’UE,nella misura in cui la loro formazione rientri tra i settori generalmente riconosciuti dicui sopra. Per quanto riguarda la qualifica professionale la libera circolazione diimpiegati e indipendenti sarebbe garantita anche per medici, architetti, avvocati ealtre professioni regolamentate.

Anche in caso di partecipazione allo SEE andrebbero ripresi i disciplinamenticomunitari, ma la Svizzera potrebbe partecipare solo limitatamente all’evoluzionedel diritto in questo campo.

Nell’ambito degli accordi settoriali la Svizzera riprende la sostanza del patrimonionormativo comunitario; in cambio la CE riconosce i diplomi svizzeri checorrispondono a quanto disciplinato nel diritto comunitario. Le possibilità diintervenire nell’evoluzione del diritto in questo settore sarebbero probabilmente paria quelle che riserverebbe la partecipazione allo SEE.

Proseguendo nello statu quo farebbero stato gli accordi bilaterali conclusi finora consingoli Paesi dell’UE. La Svizzera dovrebbe cercare, in altre trattative bilaterali, diconcludere accordi che consentano di migliorare la mobilità dei lavoratori come purequella degli indipendenti e di accedere anche all’estero ai vari mercati del lavoro. Leprospettive di successo offerte da questa via bilaterale sono in ogni caso minime.

221.02.4 Aspetti rilevanti per le imprese


Oltre alle persone fisiche (art. 48 e 52 Trattato CE) anche le società beneficiano deldiritto di libero stabilimento (art. 58 Trattato CE). Questa libertà garantisce il dirittodi aprire stabilimenti secondari (agenzie, succursali, filiali) e di esercitare i dirittiprivatistici, inclusi l’acquisto di proprietà e di quote di società.

B Politica svizzera

Così come la Comunità europea, anche la Svizzera persegue una politica liberale inmateria di diritto di stabilimento per le società. In questo ambito la legislazionefederale e quelle cantonali prevedono solo poche restrizioni. A livello federalespiccano le limitazioni nei settori dell’energia, del traffico aereo, del traffico navaleinterno e marittimo, della cinematografia, della radio e televisione come pure alcuniprovvedimenti sovrasettoriali (codice delle obbligazioni103: maggioranza di cittadinisvizzeri nel consiglio d’amministrazione di una società anonima e

103 Legge federale del 30 marzo 1911 di complemento del Codice civile svizzero (Libro

quinto: Diritto delle obbligazioni), RS 220

57

nell’amministrazione di una società cooperativa; Lex Friedrich104: acquisto di fondida parte di persone all’estero). Le restrizioni cantonali si riferiscono solo ad alcunelibere professioni. Sia a livello federale che a livello cantonale esiste inoltre una seriedi monopoli (ad es. assicurazioni immobiliari cantonali). Importanti aperture verso laliberalizzazione sono rappresentante dalla revisione del 13 dicembre 1996 della leggesulle forze idriche105, dalla nuova legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni106

e dalla revisione del 30 aprile 1997 della Lex Friedrich (cfr. a questo proposito il n.221.04).


L’accordo tra la Svizzera e la Comunità europea concernente l’assicurazione direttadiversa dall’assicurazione sulla vita107 riserva alle compagnie d’assicurazione, sullabase di un riconoscimento reciproco del diritto di vigilanza, il diritto di aprireliberamente agenzie e succursali.


In caso di adesione all’UE o di partecipazione allo SEE la Svizzera e i Paesi membridovrebbero garantire su base reciproca alle società svizzere provenienti dall’UE edall’AELS il diritto di stabilirsi liberamente. Le restrizioni previste in tal senso dallalegislazione federale e da quelle cantonali andrebbero adeguate (con perioditransitori).

I Paesi dell’AELS e dell’UE non prevedono sostanziali restrizioni allo stabilimentodi società provenienti da Paesi terzi. Proseguendo nello statu quo le imprese svizzerenon incontrerebbero praticamente alcuno svantaggio. Ad ogni modo la politicaliberale che l’AELS e l’UE applicano in questo settore nei confronti della Svizzeranon è garantita da accordi internazionali e per le imprese svizzere non è applicabilelegalmente. Negli accordi settoriali tra Svizzera e l’UE questioni concernenti illibero stabilimento sono state disciplinate solo nell’accordo concernente il trafficoaereo.

221.02.5 Cittadinanza europea e diritti dei cittadini europei

A Diritti del cittadino europeo

Allo scopo di creare un legame che unisse tutti i cittadini dei Paesi membri e dirinsaldare il loro senso di appartenenza all’Unione europea, il Trattato di Maastrichtha introdotto la nozione di cittadinanza europea. Essa non costituisce una secondanazionalità, quanto piuttosto uno statuto particolare che il diritto comunitarioconferisce ai cittadini dei Paesi membri. La cittadinanza europea è attribuita a ognipersona che abbia la cittadinanza di uno Stato membro (art. 8 par. 1 Trattato CE):questo implica che gli Stati conservano la facoltà di disciplinare le condizioni perottenere la loro cittadinanza. Gli articoli 8-8E del Trattato CE, introdotti dal Trattatodi Maastricht, riservano ai cittadini europei una serie di diritti.

104 Legge federale del 16 dicembre 1983 sull’acquisto di fondi da parte di persone all’estero

(LAFE, Lex Friedrich), RS 211.412.41105 Legge federale del 22 dicembre 1916 sull’utilizzazione delle forze idriche (Legge sulle

forze idriche, LUFI), RS 721.80106 Legge federale del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC), RS 784.10107 Accordo del 10 ottobre 1989 tra la Confederazione Svizzera e la CEE concernente l’assi-

curazione diretta diversa dall’assicurazione sulla vita, RS 0.961.1

58

In generale «i cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri»previsti dal Trattato CE (art. 8 par. 2 Trattato CEE). Malgrado la formulazione diquesto articolo, finora la cittadinanza europea non impone doveri particolari aicittadini dell’Unione. Fondandosi su di esso, la CdGCE ha stabilito, in una recentedecisione, che il diritto alla non discriminazione in base alla nazionalità (art. 6Trattato CE) costituisce un diritto direttamente legato allo statuto di cittadinoeuropeo108.

Gli articoli 8A-8E del Trattato CE riconoscono ai cittadini europei una serie di dirittispecifici:

– Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamentenel territorio degli Stati membri (art. 8A). Questo articolo conferma l’estensionedel diritto alla libera circolazione delle persone, limitato nel testo originale delTrattato CEE, anche all’esercizio delle attività economiche. Dopo avvisoconforme del Parlamento europeo, il Consiglio può decidere all’unanimitàdisposizioni volte a facilitare l’esercizio dei diritti di circolazione e soggiorno.

– Ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadinoha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e alle elezioni delParlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni deicittadini di detto Stato (art. 8B). Il Consiglio ha adottato due direttive chedisciplinano le modalità dell’esercizio dei diritti di voto e di eleggibilità109.

– Ogni cittadino dell’Unione gode, nel territorio di un Paese terzo nel quale loStato membro di cui ha la cittadinanza non è rappresentato, della tutela da partedelle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stessecondizioni dei cittadini di detto Stato (art. 8C). Due decisioni, prese dairappresentanti dei Paesi membri, precisano il contenuto di questo diritto efacilitano la sua applicazione110.

– Qualsiasi cittadino dell’Unione ha il diritto di presentare una petizione alParlamento europeo e di rivolgersi al Mediatore europeo (ombudsman; art.138D e 138E)111.

Una volta entrato in vigore, il Trattato di Amsterdam modificherà in alcuni punti ledisposizioni riguardanti la cittadinanza europea. Innanzitutto preciserà nell’articolo 8

108 CdGCE, sentenza del 12 maggio 1998, causa C-85/96, Maria Martinez Sala, racc. 1998,

pp. I-2691, par. 62.109 Direttiva 93/109/CE del 6 dicembre 1993 relativa alle modalità di esercizio del diritto di

voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo per i cittadini dell’Unione cherisiedono in uno Stato membro di cui non sono cittadini, GU L 329 del 30 dicembre 1993,p. 34. Direttiva 94/80/CE del 19 dicembre 1994 che stabilisce le modalità di esercizio deldiritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell’Unione cherisiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza, GU L 368 del 31dicembre 1994, p. 38 (modificata dalla direttiva 96/30/CE del 13 maggio 1996, GU L 122del 22 maggio 1996, p. 14).

110 Decisione dei rappresentanti degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, del 19dicembre 1995 (95/553/CE) riguardante la tutela dei cittadini dell’Unione europea daparte delle rappresentanze diplomatiche e consolari, GU L 314 del 28 dicembre 1995, p.73. Decisione dei rappresentanti degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, del 25giugno 1996 (96/409/PESC) relativa all’istituzione di un documento di viaggioprovvisorio, GU L 168 del 6 luglio 1996, p. 4.

111 Si veda il rapporto per il 1997 presentato dal Mediatore al Parlamento europeo il 20 aprile1998. Durante il 1996 e il 1997 egli ha ricevuto 2222 denunce, di cui solo un terzorisultava di sua competenza. Ha aperto 410 inchieste, 53 delle quali sono sfociate in unacritica formale alle istituzioni.

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che la cittadinanza dell’Unione completa la cittadinanza nazionale e non lasostituisce112, confermando la posizione adottata nel 1992 dagli Stati membri duranteil Consiglio europeo di Edimburgo. Inoltre rafforzerà il ruolo del Parlamentonell’adozione di disposizioni volte a facilitare l’esercizio dei diritti di circolazione edi soggiorno (art. 8A par. 2): in questo settore sostituirà infatti la procedura di avvisoconforme del Parlamento con la procedura di codecisione. Infine sancirà il diritto peri cittadini dell’Unione di rivolgersi a ogni istituzione o organo della Comunità in unalingua ufficiale dell’UE (nuovo art. 8D) e di ricevere una risposta redatta nella stessalingua.

Queste disposizioni riguardanti la cittadinanza europea sono pertanto laconsacrazione dello statuto dei cittadini dei Paesi membri come soggetti di dirittocomunitario a pieno titolo.


In caso di adesione all’UE i cittadini svizzeri beneficerebbero del diritto di voto e dieleggibilità nelle elezioni comunali e al Parlamento europeo del Paese membro in cuirisiedono. I cittadini dell’Unione che risiedono in Svizzera avrebbero le stessepossibilità. Inoltre i cittadini svizzeri che soggiornano in un Paese in cui la Svizzeranon abbia un’ambasciata o un consolato potrebbero beneficiare della protezionediplomatica e consolare di qualsiasi altro Paese membro. Avrebbero oltre a ciò ildiritto di petizione dinnanzi al Parlamento europeo, come pure la possibilità disporgere denuncia presso il Mediatore europeo in caso di carenze amministrativenell’operato di istituzioni o organi comunitari.

La cittadinanza europea non fa parte dell’Accordo SEE e non è coperta da accordisettoriali.

221.02.6 Statuto giuridico del cittadino

A Protezione giuridica del cittadino nella Comunità europea

Nella Comunità europea esiste un’estesa protezione giuridica individuale. Questaparticolare posizione del singolo (sia esso persona fisica o giuridica) va ricondottaalle particolarità del diritto comunitario, soprattutto al principio di priorità e all’ap-plicabilità immediata (cfr. n. 211, A.3). In una vertenza di diritto pubblico o privatoognuno può in tal modo far valere il diritto comunitario di fronte a qualsiasi istanzanazionale. Ha inoltre la possibilità di adire la Corte di giustizia delle Comunitàeuropee di Lussemburgo.

Al singolo sono aperte tre possibilità per adire direttamente la CdGCE: azione pernullità, azione per omissione e azione di risarcimento, che in ogni caso sonoindipendenti dalla nazionalità e dalla residenza del ricorrente. La protezione giuridicanon è pertanto limitata ai soli cittadini dell’Unione.

– Con l’azione per nullità il singolo può contestare di fronte alla CdGCE attigiuridici degli organi comunitari che lo concernono direttamente e in primapersona. Egli può far valere che l’organo che ha preso la decisione non siacompetente per farlo, che abbia fatto cattivo uso del suo diritto diapprezzamento o che non abbia rispettato determinanti prescrizioni formali (è ilcaso ad esempio della violazione dell’obbligo di motivazione). In questo tipo di

112 Nuovo art. 8 cpv. 1 secondo periodo del Trattato UE.

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procedura la CdGCE assolve in sostanza la funzione di un tribunaleamministrativo. Ricorsi di nullità sono in genere inoltrati da privati soprattuttoin merito a questioni di concorrenza, indennità, agricoltura o dogane.L’importatore può ad esempio ricorrere contro il rifiuto di concedere unalicenza di importazione e un’impresa contro una multa inflittale dallaCommissione CE in una questione riguardante il monopolio e i cartelli. Adeterminate condizioni, i singoli possono impugnare regolamenti concernentil’eliminazione di dazi antidumping.

Può essere invocata anche la violazione del diritto comunitario superiore,ovvero dei trattati internazionali che vincolano la Comunità. Sovente vengonocontestate violazioni del divieto di discriminazione o delle quattro libertàfondamentali del mercato interno, ma si possono far valere anche principi delloStato di diritto quali la proporzionalità, la tutela della fiducia o la certezzagiuridica. Lo stesso vale per i diritti fondamentali che la CdGCE desume dalletradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e dalla Convenzioneeuropea dei diritti dell’uomo (CEDU), quali ad esempio la protezione dellasfera privata, la tutela della vita famigliare, la libertà d’opinione o la protezionedella proprietà. Il Trattato di Amsterdam autorizzerà esplicitamente la CdGCE averificare l’operato degli organi comunitari sulla base delle garanzie dellaCEDU.

– Nell’ambito di un’azione per omissione il singolo può far valere davanti allaCdGCE il fatto che un organo comunitario abbia illecitamente tralasciato dipresentarle un atto (eccetto raccomandazioni e pareri consultivi) impugnabile alsuo cospetto. Questo ricorso corrisponde al ricorso per diniego formale digiustizia previsto dal diritto amministrativo svizzero.

– Infine il privato può ricorrere direttamente alla CdGCE anche con un’azione dirisarcimento in caso di violazione dei doveri d’ufficio da parte di un organocomunitario o di un funzionario. Dato che la responsabilità è formulata in mododa non dipendere dalla colpa, il ricorrente non ha bisogno di provare al tribunalené intenzionalità né negligenza. Come motivazione egli può rivendicare l’ille-galità di una decisione o di un regolamento, se ritiene che i danni vi possanoessere ricondotti.

Nella prassi la procedura preliminare acquisisce una notevole importanza per laprotezione giuridica individuale, e questo sebbene non riservi al singolo alcun accessodiretto alla Corte di giustizia CE. Sono infatti i tribunali degli Stati membri chesottopongono le procedure preliminari alla CdGCE. Quasi tutte le sue decisioni piùimportanti sono state prese in procedura preliminare, come le decisioni riguardantil’applicabilità diretta e la supremazia del diritto comunitario, il principio dellaresponsabilità statale nel caso di violazione del diritto comunitario, le libertà essenzialidel mercato interno e i diritti fondamentali. La procedura preliminare serve in primoluogo alla garanzia del principio di unità del diritto. Se è poi divenuta uno strumento diapplicazione del diritto anche per i privati è tra l’altro dinanzi al fatto che numerosedisposizioni del diritto comunitario giustificano diritti e doveri del singolo e sonopertanto direttamente impugnabili dovuto a un tribunale,ma anche all’esigenza diun’interpretazione del diritto nazionale conforme al diritto comunitario e fondandosinonché all’obbligo dei tribunali nazionali superiori di presentare alla CdGCE lequestioni importanti dal punto di vista decisionale per le quali non esiste ancora unaprassi interpretativa sicura.

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La procedura preliminare è limitata all’interpretazione o alla verifica del dirittocomunitario. L’interpretazione del diritto nazionale e la verifica della sua validitànon competono alla Corte di giustizia. Per l’applicazione della disposizione deldiritto comunitario nel caso concreto sottoposto è competente la giurisdizionenazionale di rinvio. La procedura preliminare deve essere impiegata innanzitutto perl’interpretazione del diritto comunitario (trattati costitutivi, diritto derivato, accordiinternazionali della CE). Due esempi: alla Corte di giustizia CE è stato chiesto didecidere se, considerata la libera circolazione delle merci sancita dal Trattato CE, labevanda alcolica «Cassis de Dijon», prodotta in Francia e il cui tasso alcolico èinferiore al valore minimo previsto dalla legislazione tedesca, potesse essere messain commercio in Germania113. In una vertenza che lo vedeva opposto alla sua cassamalati, un cittadino lussemburghese ha interpellato la CdGCE chiedendole se iltrattamento dentistico di sua figlia avvenuto presso un dentista in Germania dovessedipendere dall’approvazione della sua cassa malati114.

Se il trattato di Amsterdam introdurrà nel Trattato CE ampie parti del terzo pilastro(cfr. n. 241 B), per i cittadini ciò significherà innanzitutto che questioni riguardantiad esempio l’asilo e le migrazioni saranno di competenza della CdGCE. L’estensionedelle competenze della Corte di giustizia CE nei restanti settori del terzo pilastro,ossia nella cooperazione tra corpi di polizia e nella collaborazione in affari penali,vuole sottolineare la crescente importanza delle garanzie dello Stato di diritto eun’effettiva protezione giuridica in tutti i settori operativi dell’Unione.

Non va inoltre trascurato il diritto semplice di ricorso del singolo presso laCommissione delle Comunità europee quale garante dell’applicazione del dirittocomunitario. Il ricorso permette di denunciare alla Commissione la violazione deldiritto comunitario da parte di uno Stato membro. In seguito la Commissione puòfare uso degli strumenti di cui dispone (ad es. ricorso contro uno Stato membro perviolazione del trattato).


In caso di adesione all’UE anche in Svizzera il singolo potrebbe avvalersi del dirittocomunitario direttamente di fronte alla Corte di giustizia della CE per i casimenzionati sopra o di fronte ad istanze amministrative e tribunali svizzeri (questipotrebbero sottoporre procedure preliminari alla CdGCE).

In caso di partecipazione allo SEE le autorità delle parti contraenti applicherebberola normativa SEE. Di fronte a tribunali nazionali le persone fisiche e giuridichepotrebbero appellarsi a disposizioni del Trattato SEE con effetto immediato. Esiste

113 CdGCE, sentenza del 20 febbraio 1979, causa 120/78, Cassis de Dijon, racc. 1979, p. 649:

stabilire nella legislazione di un Paese membro un tasso alcolico minimo per distillati èvietato dall’applicazione dell’articolo 30 del Trattato CE, in particolare se si trattadell’importazione di una bevanda alcolica regolarmente prodotta e commercializzata in unaltro Paese membro.

114 CdGCE, sentenza del 28 aprile 1998, causa C-158/96, Raymond Kohll/Union des caissesde maladie, racc. 1998 I, p. 1931: un disciplinamento nazionale che vincola all’approva-zione della cassa malattia il rimborso delle spese dentistiche per il trattamento prestato daun dentista residente in un altro Paese membro alle tariffe del Paese in cui è stata contrattal’assicurazione viola gli art. 59 e 60 del Trattato CE.

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anche la possibilità di procedura preliminare presso la Corte AELS, di fronte allaquale i singoli potrebbero impugnare le decisioni dell’Autorità di vigilanza AELS115.

Gli accordi settoriali non prevedono alcuna particolare protezione giuridica delsingolo e, come quelli già conclusi tra la Svizzera e la CE, possono essere applicatidalle autorità e dai tribunali delle parti contraenti nella misura in cui concedanodiritti o impongano doveri al singolo (questione dell’applicabilità diretta, cfr. n. 211lett. A.3 e B)116. Nell’ambito di procedure di fronte a tribunali di Paesi membri per

l’interpretazione degli accordi è possibile porre questioni preliminari alla CdGCE117.

Anche in caso di mantenimento dello statu quo le ditte svizzere attive nel territoriogiurisdizionale degli Stati membri sottostanno comunque sotto molti aspetti al dirittocomunitario; in tal caso possono avvalersi anche delle procedure di protezionegiuridica, sia negli Stati membri che presso le istituzioni comunitarie. Se questioniriguardanti cartelli e fusioni si ripercuotono sul territorio della Comunità, il dirittoeuropeo è applicato anche alle imprese svizzere, e le relative procedure presso leautorità comunitarie non sono rare.

221.02.76 Svizzeri all’estero

A Politica concernente gli Svizzeri residenti all’estero

Negli Stati membri dell’UE vivono 333 726 cittadini svizzeri118, ovvero il 59,3 percento di tutti i cittadini svizzeri residenti all’estero. Il 71,4 per cento dei cittadinisvizzeri che vivono in Paesi dell’UE è titolare di una doppia cittadinanza ed èpertanto, nella maggior parte dei casi, cittadino dello Stato ospite o di uno Stato del-l’UE. Quasi centomila svizzeri che vivono nei Paesi dell’UE non possiedono tuttaviache una sola cittadinanza.

Per gli Svizzeri all’estero la Confederazione conduce ormai da decenni una politicamirante a rafforzare i legami tra loro e con la Patria. Dal 1966 tale politica èesplicitamente sancita nella Costituzione (art. 45bis Cost.), che autorizza laConfederazione ad emanare disposizioni in particolare riguardo l’esercizio dei dirittipolitici, l’adempimento dell’obbligo militare e il sostegno. Inoltre la Confederazioneappoggia istituzioni attive in tal senso, quali l’Organizzazione degli Svizzeriall’estero, le scuole svizzere all’estero e la Fondazione per i giovani Svizzeriall’estero.

In molti atti legislativi della Confederazione si trovano disposizioni che toccano lapolitica concernente gli Svizzeri all’estero119.

115 Cfr. messaggio del 18 maggio 1992 concernente l’approvazione dell’Accordo SEE, FF

1992 IV 1 (n. 10.31).116 L’accordo sul traffico aereo costituisce un’eccezione: il controllo delle disposizioni sulla

concorrenza ivi previste è affidato alla Commissione CE e alla CdGCE.117 Cfr. ad es. per l’interpretazione di una disposizione dell’allora in vigore accordo di libero

scambio CE - Austria, sentenza della CdGCE del 1° luglio 1993, causa C-207/91, EurimPharm / Bundesgesundheitsamt , racc. 1993 I, p. 3723.

118 Stato al 30 giugno 1998.119 Vanno ricordati in particolare il regolamento del servizio diplomatico e consolare svizzero

del 24 novembre 1967 (RS 191.1), la LF del 29 settembre 1952 su l’acquisto e la perditadella cittadinanza svizzera (RS 141.0), la LF del 19 dicembre 1975 sui diritti politici degliSvizzeri all’estero (RS 161.5) e la relativa O del 16 ottobre 1991 (RS 161.51), la LF del 3febbraio 1995 sull’esercito e sull’amministrazione militare e le relative disposizioni (RS510.10), l’O dell’11 settembre 1996 sul servizio civile sostitutivo (RS 824.01), la LF del

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B.1 Ripercussioni per gli Svizzeri all’estero

Per quanto concerne le libertà all’interno della Comunità, gli Svizzeri all’esterovivono come uno svantaggio soprattutto l’impossibilità di beneficiare della liberacircolazione delle persone. In caso di adesione all’UE, di partecipazione allo SEE odi entrata in vigore dell’accordo sulla libera circolazione delle persone gli Svizzeriche già risiedono nell’UE si troverebbero in una posizione paritaria rispetto aicittadini europei. I miglioramenti concreti della loro posizione nei Paesi membridell’UE sono esposti al numero 221.02.1 lettera D.

B.2 Ripercussioni sulla politica concernente gli svizzeri all’estero

L’entrata in vigore degli accordi settoriali, la partecipazione allo SEE o l’adesioneall’UE influirebbero sulla politica svizzera concernente i cittadini residenti all’esteroin modo sostanziale solo in relazione alle disposizioni del diritto comunitarioconcernenti le assicurazioni sociali (cfr. anche il n. 221.02.2), la libera circolazionedei capitali e la liberalizzazione del commercio immobiliare (cfr. anche il n. 221.04):

– È il caso in particolare dell’AVS facoltativa per svizzeri all’estero. Al contrariodell’assistenza per gli svizzeri all’estero, questa assicurazione sociale rientra nelcampo d’applicazione materiale del regolamento CEE 1408/71, il cui articolo 3capoverso 1 vieta, nel diritto comunitario, le discriminazioni in base allanazionalità. Ciò significa che sia in caso di adesione all’UE, sia in caso dipartecipazione allo SEE, sia in caso di entrata in vigore degli accordi settorialioccorrebbe prevedere una certa apertura dell’AVS facoltativa anche ai cittadinieuropei. Va detto che in passato la Comunità ha ammesso le restrizioniformulate in merito a sistemi di assicurazione facoltativa da parte di tre Paesimembri. È così che in Francia, Germania e Grecia, per accedere alleassicurazioni facoltative gli stranieri sottostanno a condizioni più severe rispettoa quelle previste per i cittadini dei tre Paesi. Nell’ambito dell’accordo sullalibera circolazione delle persone la possibilità dell’apertura dell’assicurazionefacoltativa è stata riservata solo ai cittadini di Paesi dell’UE assicurati anchecon l’AVS obbligatoria, e che in questo modo confermano di avere un legameparticolare con il sistema svizzero di assicurazioni sociali. Tale apertura hasenso solo per alcuni di loro, in particolare chi dopo qualche anno diassicurazione in Svizzera si trasferisce in determinati Paesi terzi al di fuoridell’UE. Le possibilità assicurative offerte agli Svizzeri all’estero sono statesottoposte a restrizioni analoghe.

– Gli Svizzeri all’estero non sottostanno alla Lex Friedrich. In questo settore laloro attuale posizione giuridica rimarrebbe invariata. In caso di adesione all’UE

12 giugno 1959 sulla tassa d’esenzione dall’obbligo militare (RS 661), la LF del 9 ottobre1987 concernente il promovimento dell’istruzione dei giovani Svizzeri all’estero (RS418.0) e la relativa O del 29 giugno 1988 (RS 418.01), la LF del 16 dicembre 1983sull’acquisto di fondi da parte di persone all’estero (RS 212.412.41) e la relativa O del 1°ottobre 1984 (RS 212.412.411), la LF del 21 marzo 1973 su prestazioni assistenziali agliSvizzeri all’estero (RS 852.1) e la relativa O del 26 novembre 1973 (RS 852.11), il DF del22 giugno 1962 concernente la concessione d’una garanzia sussidiaria alla Societàcooperativa «Fondo di solidarietà degli Svizzeri all’estero» (RS 852.8), la LF del 20dicembre 1946 su l’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (RS 831.10), la LF del19 giugno 1959 su l’assicurazione per l’invalidità (RS 831.20) e la LF del 18 marzo 1994sull’assicurazione malattie (RS 832.10) con le relative ordinanze.

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o di partecipazione allo SEE anche i cittadini dei Paesi membri sarebberosvincolati dalla Lex Friedrich. Se si dovesse negoziare un disciplinamentoderogatorio che preveda determinate restrizioni riguardo l’accesso ad abitazionisecondarie da parte di cittadini stranieri, compresi cittadini dell’UE,occorrerebbe tener conto del fatto che, in base al divieto di discriminazione,anche gli Svizzeri all’estero vi sarebbero sottoposti.

221.03 Libera prestazione dei servizi


La libera prestazione dei servizi (art. 59-66 Trattato CE), una delle libertàfondamentali del mercato interno europeo, comprende l’offerta di servizi da un Paeseall’altro come pure la loro prestazione in caso di soggiorno transitorio del fornitore odel destinatario in un altro Paese membro. Essa consente ai cittadini e alle societàrisiedenti nel territorio dell’UE di fornire prestazioni a scopo lucrativo senzatrasferire la sede o istituire succursali in altri Paesi dell’UE e alle stesse condizioniposte ai cittadini del Paese ospite. D’altro canto la libera prestazione dei serviziprevede il diritto del destinatario della prestazione di recarsi liberamente in un altroPaese membro per ricevere la prestazione desiderata (ad es. presso un ospedale o unascuola privata).

La definizione di prestazione comprende una serie di attività fornite in settori moltodiversi tra loro, quali i trasporti, le finanze, l’informatica, le telecomunicazioni, lelibere professioni, il turismo e altri ancora. La concreta liberalizzazione in questisettori è stata assicurata dalla graduale evoluzione in tal senso del diritto comunitariosecondario (in parte fondato su altre libertà fondamentali). A partire dal 1992 ilpatrimonio normativo comunitario è stato esteso in numerosi settori, allo scopo dismantellare le restrizioni ancora esistenti nell’offerta di prestazioni transfrontaliere.Per i seguenti settori rimandiamo ai pertinenti capitoli: trasporti (n. 222.09),telecomunicazioni, società dell’informazione (n. 222.12), cultura e media audiovisivi(n. 222.19), libere professioni (n. 221.02.1). Qui di seguito ci occuperemo dei servizifinanziari.

La prima direttiva concernente il coordinamento degli enti creditori ha posto le basiper un mercato interno comune nel settore bancario, ormai realtà dal 1° gennaio1993, quando è entrata in vigore la seconda direttiva relativa al coordinamento deglienti creditizi120. Questo atto normativo ha introdotto il principio della licenza unica,che dà diritto alle banche e agli altri enti creditizi di fornire le loro prestazioni conuna sola autorizzazione valida su tutto il territorio dell’UE. Il mercato bancario unicosi fonda su tre principi: (1) sostanziale armonizzazione di legislazione e prassi in tuttii Paesi membri per l’accesso all’attività bancaria (riguardante i fondi propri necessariper coprire i rischi di credito e di mercato, i coefficienti di solvibilità ecc.); (2)controllo del Paese d’origine, ossia: l’autorità di vigilanza del Paese in cui si trova lasede principale è responsabile anche del controllo delle succursali e agenzie che sitrovano in altri Paesi membri; (3) riconoscimento reciproco delle vigenti disposizionie pratiche di controllo applicate dalle autorità di controllo nazionali.

120 Seconda direttiva 89/646/CEE del 15 dicembre 1989 relativa al coordinamento delle

disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l’accesso all’attivitàdegli enti creditizi, GU L 386 del 30 dicembre 1989, p.1.

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In seguito è stata varata una serie di misure volte a completare questa secondadirettiva sugli enti creditizi, allo scopo in particolare di garantire a questi e allebanche pari condizioni di concorrenza sul territorio comunitario e impedire che lasede della società sia trasferita in un Paese in cui il controllo statale sia meno stretto.Tali misure concernono la preparazione e la presentazione del bilancio annuale dellarelativa documentazione, l’armonizzazione del concetto di «fondi propri» e delcoefficiente di solvibilità, la prevenzione dell’uso del sistema finanziario allo scopodi riciclare denaro sporco, la vigilanza degli enti creditizi su base consolidata, lalimitazione dei rischi di credito, il controllo dei rischi di mercato e sistemi digaranzia dei depositi.

Sono in preparazione altri provvedimenti, riguardanti in particolare i sistemi dipagamento e l’adeguamento della direttiva relativa alla vigilanza su base consolidatadegli enti creditizi (in cui si prevede di inserire l’accettazione reciproca di controlliin loco da parte delle autorità di controllo del Paese d’origine).

Considerate le sue particolarità, la realizzazione del mercato interno europeo delleassicurazioni private è stata separata tra assicurazioni sulla vita e assicurazionicontro i danni. La liberalizzazione del mercato interno è comunque avvenuta inentrambi i settori nello stesso modo e in tre tappe: la prima direttiva dicoordinamento ha consentito la libertà di stabilimento in entrambi i settori. Laseconda direttiva ha introdotto, prima per l’assicurazione contro i danni e in seguitoper l’assicurazione sulla vita, una limitata libertà di prestazione dei servizi. Ledirettive hanno inoltre sancito il principio del controllo da parte del Paese in cui hasede la compagnia, integrato da competenze particolari delle autorità di controllo delPaese ospite. La seconda direttiva riguardante l’assicurazione contro i dannicomprende tutti i rami di questo settore, comprese le assicurazioni obbligatorie. Sonoesclusi tuttavia alcuni settori ed eventualità, in particolare l’assicurazioneresponsabilità civile per veicoli a motore, che prevede una direttiva a parte.

Nel 1992 il Consiglio ha infine emanato le terze direttive di coordinamento neisettori dell’assicurazione contro i danni e dell’assicurazione sulla vita121. Il loroscopo era di completare il mercato interno in base ai principi dell’accesso omogeneoe del controllo da parte del Paese d’origine della compagnia d’assicurazione. Essearmonizzano le prescrizioni nazionali in relazione all’accesso all’attività, al suoesercizio e al controllo da parte del Paese in cui ha sede la compagnia.

Accanto a queste direttive la Comunità ha legiferato anche nei settori dell’assicu-razione responsabilità civile per veicoli a motore, dell’assicurazione contro i rischi dicredito e dell’assicurazione cauzionale, dell’assicurazione per la protezione giuridicanonché dei bilanci annuali e delle contabilità consolidate delle compagnie d’assicu-razione. Ha inoltre istituito un Comitato europeo delle assicurazioni che coadiuva laCommissione in collaborazione con le autorità nazionali di controllo sulleassicurazioni.

Gli atti normativi più importanti attualmente in preparazione nel settore delleassicurazioni riguardano il controllo degli istituti di assicurazione che appartengonoad un gruppo di compagnie e la parificazione delle disposizioni legislativeriguardanti l’assicurazione responsabilità civile per veicoli a motore.

121 Terza direttiva assicurazione non vita 92/49/CEE del 18 giugno 1992, GU L 228 dell’11

agosto 1992, p. 1; terza direttiva assicurazione vita 92/96/CEE del 10 novembre 1992, GUL 360 del 9 dicembre 1992, p. 1.

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Il 1° gennaio 1996 l’entrata in vigore di due direttive122 concernenti le borse e lecartevalori ha avviato il mercato interno unico in questo settore. Così come avvieneper gli altri servizi finanziari, il mercato unitario delle cartevalori si fonda suiprincipi dell’armonizzazione, del riconoscimento reciproco e del controllo del Paesed’origine. Nel settore dei fondi d’investimento è stato sancito un minimocoordinamento delle prescrizioni giuridiche e amministrative e introdotto il principiodel controllo del Paese d’origine. In generale, anche qui vige il principio delreciproco riconoscimento delle prescrizioni giuridiche di ogni Paese membro. Nelpiano d’azione elaborato dalla Commissione sui provvedimenti da prendere nelmercato interno dei fondi di investimento, figura una direttiva relativaall’autorizzazione a livello europeo degli amministratori di portafoglio. Essa prevededi concedere tale autorizzazione non tanto ai prodotti finanziari quanto in primoluogo ai loro fornitori. Dal 1991 è in vigore un disciplinamento unitario concernenteil riciclaggio di denaro sporco.

B Politica svizzera

B.1 A livello federale

Nel settore del commercio di servizi la Svizzera persegue sostanzialmente unapolitica liberale. Durante gli ultimi anni in numerosi settori politici sono statiintrodotti radicali cambiamenti (ad es. nelle telecomunicazioni o nel traffico aereo eferroviario) oppure – se il settore era già aperto – adeguamenti puntuali (ad es. neiservizi finanziari). In caso di revisione di leggi in vigore si è prestata particolareattenzione alla compatibilità con il diritto comunitario.

L’attuale legislazione svizzera concernente il controllo sulle banche123 corrispondein larga parte al diritto comunitario. Swisslex124 ha infatti introdotto nella legge sullebanche il principio della licenza unica, che dà al Consiglio federale la competenza,fatta salva la garanzia della reciprocità, di concludere accordi sul vicendevolericonoscimento di provvedimenti di controllo. Da allora diverse disposizioni inquesto settore sono state riviste, in particolare riguardo i fondi propri e la ripartizionedel rischio. GATT-Lex125 ha poi introdotto nella legge sulle banche una nuovacondizione di autorizzazione per le banche estere. Un’autorizzazione può pertantoessere rilasciata sulla base di un controllo adeguatamente consolidato effettuato daautorità estere competenti. La revisione della legge sulle banche attualmente in corsodarà infine la possibilità di effettuare un controllo transfrontaliero sulle banche e icommercianti di titoli mobiliari (controlli in loco). Essa applica i suggerimenti del

122 La direttiva 93/22/CEE del 10 maggio 1993 relativa ai servizi di investimento nel settore

dei valori mobiliari (GU L 141 dell’11 giugno 1993) dà alle imprese d’investimento chenon sono banche il diritto di esercitare la loro attività nei Paesi dell’Unione con una solaautorizzazione (Passaporto europeo). La direttiva 93/6/CEE del 15 marzo 1993 relativaall’adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi (GU L141 dell’11 giugno 1993, p. 1) sancisce l’ammontare del capitale proprio necessarioall’istituzione di un’impresa di investimento.

123 Legge federale dell’8 novembre 1934 su le banche e le casse di risparmio, RS 952.0;ordinanza del 17 maggio 1972 su le banche e le casse di risparmio, RS 952.02; ordinanzadella Commissione delle banche del 21 ottobre 1996 concernente le banche estere inSvizzera (Ordinanza sulle banche estere), RS 952.111

124 Cfr. messaggio del 24 febbraio 1993 sul programma di governo dopo il no allo SEE, FF1993 I 609

125 Cfr. messaggio del 19 settembre 1994 concernente i necessari adeguamenti del dirittointerno per la ratifica degli accordi GATT/OMC (Uruguay-Round) (Messaggio 2 GATT),FF 1994 IV 923

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Comitato di Basilea per il controllo sulle banche ed è sostanzialmente compatibilecon l’attuale diritto comunitario. Da ultimo, la revisione totale dell’ordinanza sullebanche estere ammorbidirà ulteriormente le disposizioni riguardanti le banche estereattive in Svizzera, già ora particolarmente liberali rispetto al canone europeo.

La legislazione svizzera concernente il controllo sulle assicurazioni applica gli stessiprincipi in vigore nell’UE. Persegue infatti in primo luogo la tutela degli assicuratidall’insolvenza delle compagnie di assicurazione. Gli strumenti in tal senso previstidalla legge sull’assicurazione contro i danni126 e dalla legge sull’assicurazione vita127

sono stati in larga parte adeguati alla prime due direttive europee in occasione del-l’accordo assicurativo con la CEE del 1989128, che ha ampiamente ripreso la primadirettiva relativa all’assicurazione contro i danni, e del programma di governo formulatoin seguito al no allo SEE (Swisslex)129, che ha introdotto nella legislazione svizzera leprescrizioni delle prime due direttive assicurative. In questo modo è stato possibiletutelare gli interessi del settore svizzero delle assicurazioni, fortemente radicatonell’UE. Anche in occasione della riformulazione delle prescrizioni riguardanti ilrapporto che le compagnie di assicurazione sono obbligate a presentare alle autorità dicontrollo si è tenuto conto delle direttive comunitarie. Il 16 settembre 1998 abbiamoposto in consultazione un disegno di legge sul controllo degli enti assicurativi e undisegno di revisione della legge sul contratto d’assicurazione, che intendono rafforzarela protezione degli assicurati, indebolita dalla liberalizzazione del settore. Nel contempoandranno create le premesse per un ulteriore adeguamento alle direttive comunitarie130.

Nel settore borse e cartevalori la nuova legge federale, comprese le relativeordinanze d’applicazione131, corrisponde in larga parte alle direttive comunitarie.Introduce in particolare l’obbligo di pubblicare partecipazioni importanti a societàquotate in borsa e vincola le borse e i commercianti di valori mobiliariall’autorizzazione della Commissione federale delle banche. La revisione delregolamento di quotazione ha inoltre permesso di applicare diverse disposizioni deldiritto comunitario per quanto concerne le competenze di autoregolazione dellaBorsa svizzera. La definizione di commerciante di valori mobiliari prevista dallalegislazione svizzera è notevolmente diversa da quella del diritto comunitario, poichéesclude diversi fornitori di prestazioni, tra i quali figurano in particolare gliamministratori patrimoniali che agiscono per conto di terzi e a nome del cliente, iconsulenti in investimenti, i broker e gli altri mediatori di servizi finanziari comepure i fiduciari e i commercianti di operazioni in contanti e a termine su divise. Perquesti fornitori di prestazioni manca un controllo che tenga adeguatamente conto

126 Legge federale del 20 marzo 1992 sull’assicurazione diversa dall’assicurazione sulla vita

(Legge sull’assicurazione contro i danni, LADa), RS 961.71127 Legge federale del 18 giugno 1993 sull’assicurazione diretta sulla vita (Legge sull’assicu-

razione vita, LAssV), RS 961.61128 Accordo del 10 ottobre 1989 tra la Confederazione Svizzera e la CEE concernente l’assi-

curazione diretta diversa dall’assicurazione sulla vita, RS 0.961.1129 Cfr. messaggio del 24 febbraio 1993 sul programma di governo dopo il no allo SEE, FF

1993 I 609130 Tale adeguamento ha già avuto luogo nell’ambito dell’accordo concluso con il Principato

del Liechtenstein (cfr. rapporto del 15 gennaio 1997 sulla politica economica esterna96/1+2, FF 1997 II 1, 185). Il campo d’applicazione dell’accordo prevede liberaprestazione di servizi e libero stabilimento sia per l’assicurazione vita sia perl’assicurazione contro i danni, ma si limita al territorio svizzero e a quello del Principato.

131 Legge federale del 24 marzo 1995 sulle borse e il commercio di valori mobiliari (Leggesulle borse, LBVM), RS 954.1; ordinanza del 2 dicembre 1996 (Ordinanza sulle borse,OBVM), RS 954.11

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della protezione degli investimenti e dei sistemi. L’articolo 161 del codice penalesvizzero132 prevede prescrizioni concernenti le operazioni confidenziali conformialla legislazione comunitaria. La collaborazione tra le autorità di controllo può esseregarantita dalle competenze di assistenza amministrativa della Commissione federaledelle banche. Per il resto, la revisione attualmente in corso della legge sulle bancheestenderà il controllo in loco anche al campo d’applicazione della legge sulle borse.

Nel settore dei fondi di investimento la revisione totale della legge federale133 hapermesso un ampio adeguamento alla relativa direttiva comunitaria. Persiste unadifferenza rispetto al diritto europeo, in particolare nella forma giuridica del fondo diinvestimento. In Svizzera sottostà alla legge solo il contratto di investimentocollettivo di capitali. La legislazione comunitaria tiene invece conto anche degliinvestimenti collettivi organizzati cooperativamente, in particolare degli investimentiin società di investimento a capitale variabile (SICAV). In Svizzera le SICAV esterenon sono comunque svantaggiate in alcun modo e sono autorizzate a vendere le loroquote-parti.

La nuova legge relativa alla lotta contro il riciclaggio di denaro nel settorefinanziario134 ha permesso di aggiornare lo strumentario svizzero in questo campotenendo conto della relativa direttiva europea e dei suggerimenti del Financial ActionTask Force on Money Laundering (FATF), un gruppo di lavoro istituito nell’ambitodell’OCSE per combattere il riciclaggio di denaro. La nuova legge ha introdottol’obbligo di diligenza, da tempo in vigore nel settore bancario, anche per gliintermediari di transazioni finanziarie, che finora non sottostavano ad alcun controllospeciale.

B.2 A livello cantonale

La legislazione di 16 Cantoni e 3 Semicantoni prevede il monopolio di un istituto didiritto pubblico nel settore dell’assicurazione contro gli incendi di immobili; in duedi questi Cantoni ciò riguarda anche l’assicurazione contro gli incendi di beni mobilie vetture. Sostanzialmente questi monopoli non sono compatibili con il dirittocomunitario in vigore.


Dal 1993 è in vigore il già menzionato accordo con la CE concernente l’assicu-razione diretta. Sulla base di identiche condizioni per l’esercizio dell’attivitàassicurativa, le parti contraenti garantiscono con questo accordo il diritto al liberostabilimento nel settore dell’assicurazione diretta, eccezion fatta per l’assicurazionesulla vita. L’accordo prevede inoltre che lo stabilimento di assicuratori provenientidai Paesi contraenti non sia reciprocamente discriminato. L’accordo non concerne lalibera prestazione dei servizi.



In taluni settori del terziario l’adesione all’UE comporterebbe una serie diadeguamenti della legislazione svizzera al patrimonio normativo comunitario. I

132 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937, RS 311.0133 Legge federale del 18 marzo 1994 sui fondi d’investimento (LFI), RS 951.31134 Legge federale del 10 ottobre 1997 relativa alla lotta contro il riciclaggio di denaro nel

settore finanziario (Legge sul riciclaggio di denaro, LRD); RS 955.0

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fornitori svizzeri (persone e società) beneficerebbero del diritto di offrire le loroprestazioni senza discriminazioni su tutto il territorio dell’UE.

Nel settore dei servizi finanziari, in caso di adesione all’UE i fornitori svizzeribeneficerebbero di un accesso indiscriminato al mercato europeo. L’autorizzazionerilasciata dalle autorità svizzere a una banca o ad un istituto di assicurazione svizzericonsentirebbe loro di accedere ai mercati dei Paesi membri (licenza unica). L’ac-cesso al mercato sarebbe possibile mediante apertura di succursali o fornitura diprestazioni transfrontaliere. In base al principio del controllo da parte del Paese diprovenienza, succursali e agenzie di banche, commercianti in valori mobiliari eistituti di assicurazione svizzeri nel territorio dell’UE sarebbero sottoposti alcontrollo della Commissione federale delle banche o dell’Ufficio federale delleassicurazioni private.

Nella legislazione concernente il controllo sulle banche non sarebbero necessariadeguamenti sostanziali. Occorrerebbe tuttavia colmare l’attuale lacuna nelcensimento dei fornitori di prestazioni finanziarie, estendendo le prescrizionilegislative con un’apposita legge sui servizi finanziari. Il diritto comunitario invigore non comprende inoltre alcuna disposizione concernente il segreto bancario inquanto tale. La ripresa del patrimonio normativo comunitario nel settore della liberaprestazione di servizi non avrebbe pertanto alcuna ripercussione sul segreto bancariosvizzero (cfr. n. 222.07.6).

Come già detto, nella legislazione concernente il controllo sulle assicurazioni è inpreparazione una revisione che intende operare un’ulteriore adeguamento al dirittocomunitario.

Nel settore dei fondi di investimento occorrerebbe verificare in che misura ipatrimoni collettivi in forma di società di investimento a capitale variabile (SICAV)o di fondazione (fondazione d’investimento) andrebbero integrati anche in Svizzeraalla legge federale sui fondi di investimento.

Nel settore dei sistemi di garanzia dei depositi la Svizzera non prevede alcunadisposizione giuridica conforme alla direttiva CE135. Con la convenzione emanata il1° luglio 1993 dall’Associazione svizzera dei banchieri in merito alla protezione deidepositanti, il nostro Paese dispone tuttavia di un sistema di garanzia di dirittoprivato. Occorrerebbe esaminare se l’applicazione dell’acquis communautairesarebbe possibile su base di diritto privato e se eventuali lacune (ad es. obbligo diallacciamento degli istituti bancari, finanziamento degli importi garantiti) andrebberocolmate a livello legislativo.

Nel settore borsistico il margine di manovra legislativo è scarso. La legge sulle borsedisciplina tuttavia solo il mercato secondario. Per il mercato primario l’avamprogettodi legge federale sul rendiconto e la revisione contabile (LRR), posto inconsultazione il 21 ottobre 1998, prevede una serie di disposizioni conformi al dirittocomunitario. L’introduzione del commercio elettronico ha aumentato la concorrenzatra le diverse borse europee, che si inasprirà ulteriormente in seguito all’introduzionedell’euro. La Borsa svizzera è tecnicamente bene equipaggiata per combattere questoforte antagonismo: dispone infatti del primo sistema borsistico al mondo chepermetta un trattamento dati completamente elettronico. Uno svantaggio per lapiazza borsistica elvetica è invece rappresentato dalla tassa di bollo (cfr. n. 222.07.7).

135 Direttiva 94/19/CE del 30 maggio 1994 relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, GU L

135 del 31 maggio 1994, p. 5.

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In caso di adesione all’UE i monopoli cantonali sull’assicurazione immobiliaredovrebbero essere aboliti in base alla terza direttiva concernente le assicurazioni, adogni modo solo una volta trascorso il periodo transitorio.

D.2 Partecipazione allo SEE

La partecipazione della Svizzera allo SEE avrebbe ripercussioni pratiche del tuttoparagonabili a quelle dell’adesione all’UE.

D.3 Accordi settoriali

Nell’ambito della libera prestazione di servizi, le trattative settoriali bilaterali hannopermesso di giungere ad un accordo sulla circolazione delle persone (cfr. n. 221.02),nonché sul traffico aereo e i trasporti terrestri (cfr. n. 222.09). Nell’accordo sullacircolazione delle persone le parti contraenti si sono dichiarate pronte ad avviarequanto prima trattative concernenti la liberalizzazione completa della prestazione diservizi sulla base dell’acquis communautaire.

D.4 Mantenere lo statu quo

Le banche svizzere possono già beneficiare dei vantaggi del mercato interno europeograzie alle filiali aperte in Paesi dell’UE e dell’AELS. Va comunque sottolineato chel’apertura di una filiale comporta proporzionalmente costi elevati. Inoltre le banchesvizzere sono svantaggiate nell’istituzione di nuove succursali e agenzie (per ognipresenza è necessaria un’autorizzazione delle autorità competenti, dato che laSvizzera non può beneficiare del sistema della licenza unica) e nell’offertatransfrontaliera di prestazioni bancarie (ad es. internet-banking).

L’esclusione dal mercato interno europeo fa inoltre perdere attrattiva al deposito inSvizzera di fondi di investimento. In ogni Paese membro dell’UE i fondi svizzerihanno infatti bisogno di un’autorizzazione commerciale che li penalizza rispetto afondi dei Paesi membri dello SEE. Inversamente il nostro Paese non impone insostanza alcuna restrizione all’accesso di fondi europei al mercato svizzero.

Come le banche, anche gli istituti di assicurazione svizzeri possono già beneficiaredei vantaggi del mercato interno europeo mediante le filiali aperte in Paesi dell’UE odell’AELS, che proporzionalmente comportano comunque costi elevati. Inoltrel’accordo concernente l’assicurazione diretta permette agli istituti svizzeri diassicurazione contro i danni di aprire agenzie e succursali sul territorio dell’UE.Svantaggi legati alla sede sorgono invece nei settori dell’assicurazione sulla vita edell’offerta transfrontaliera di prestazioni assicurative, non disciplinati dall’accordo.Gli istituti svizzeri di assicurazione sono pertanto costretti, se intendono operare inun Paese membro dell’UE o dell’AELS, ad aprirvi una succursale o ad operarepartendo da una filiale.

Gli sforzi per mantenere l’eurocompatibilità della legislazione svizzeraproseguiranno (cfr. n. 213 B.4).

221.04 Libera circolazione di capitali


Lo scopo del patrimonio normativo comunitario è l’introduzione della liberacircolazione dei capitali e dei pagamenti tra i Paesi membri, che comprenda lacircolazione di capitali in relazione ad investimenti diretti, inclusi investimenti

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immobili, e a succursali, l’offerta di servizi finanziari o l’autorizzazione per i valorimobiliari di accedere ai mercati di capitali. In questo settore il Trattato di Maastrichtha introdotto un nuovo disciplinamento, in vigore dal 1° gennaio 1994: esso sancisceil principio della libera circolazione dei capitali e dei pagamenti. La moneta unicacostituisce un tassello essenziale nella realizzazione del mercato interno europeo (cfr.n. 222.01).

Oggi la circolazione di capitali è completamente liberalizzata in tutti i Paesi membri.L’articolo 73B del Trattato CE vieta loro di imporre restrizioni in questo settoreanche rispetto a Paesi terzi.

Le disposizioni concernenti la libera circolazione dei capitali non toccano il dirittodei Paesi membri di operare distinzioni tra soggetti fiscali con diverso domicilio oluogo di collocamento dei capitali e di prendere misure per combattere le infrazioni adisposizioni di diritto interno e amministrativo, in particolare di diritto tributario e dicontrollo degli istituti finanziari. Le misure in questione non devono avere caratterediscriminatorio (art. 73D Trattato CE).

B La politica svizzera

Nel settore della circolazione di capitali la Svizzera persegue una politica liberale. Leuniche restrizioni sono date dalla legge federale sull’acquisto di fondi da parte dipersone all’estero136.

Dopo la votazione sull’Accordo SEE il mercato immobiliare svizzero è stato apertoagli investitori esteri in punti importanti. Sebbene il 25 giugno 1995 un allentamentogenerale della legge federale sull’acquisto di fondi da parte di persone all’estero furespinto di misura in una votazione su referendum, la pressione politica interna peruna revisione della legge rimaneva forte. Il 26 marzo 1997, quando abbiamopresentato alle vostre Camere il messaggio concernente il programmad’investimento, abbiamo pertanto proposto una nuova modifica della Lex Friedrichche tenesse conto dei dubbi emersi in occasione della menzionata votazionepopolare137. Tale revisione ha potuto entrare in vigore già il 1° ottobre 1997.

Essenzialmente, le disposizioni concernenti l’acquisto sono state ammorbidite sottodue aspetti. Innanzitutto l’acquisto di un’abitazione principale, ossia utilizzata inprima persona, da parte di stranieri in possesso di un permesso di dimora valido èesentato dall’obbligo di autorizzazione così come, in secondo luogo, l’acquisto difondi destinati all’esercizio di un’attività economica. Persone residenti all’esterohanno pertanto il diritto acquistare, rivendere o chiedere crediti per fondi destinatiall’esercizio di attività industriali, artigianali o terziarie, e questo indipendentementedal fatto che di tale diritto si benefici a proprio nome o indirettamente mediante lapartecipazione ad una società. In questo modo il nostro Paese ha compiuto unimportante passo verso l’integrazione delle disposizioni comunitarie riguardanti ilcommercio di fondi. Pertanto in questo settore gli acquisti vincolati ad un’auto-rizzazione hanno potuto essere fortemente ridotti. L’autorizzazione resta in vigoresolo per il cosiddetto «nocciolo duro» della Lex Friedrich, ossia: le abitazioni divacanza, che restano contingentate, il collocamento di capitali nel mercatodell’alloggio in generale e il divieto di commercio immobiliare con abitazioni. A

136 Legge federale del 16 dicembre 1983 sull’acquisto di fondi da parte di persone all’estero

(LAFE, Lex Friedrich), RS 211.412.41137 RU 1997 2086

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questo proposito rimandiamo alle osservazioni formulate nel messaggio sulloSEE138.

Nel settore dell’economia energetica gli investimenti diretti esteri sottostanno ancoraad alcune restrizioni, che attualmente sono tuttavia in corso di revisione (cfr. n.222.10). In relazione al principio della libera circolazione dei capitali, le restrizionicui sottostanno le azioni nominative nel diritto societario svizzero, in particolare persocietà non quotate in borsa, pongono ancora qualche problema (cfr. n. 222.06.1).


Non esiste alcun accordo bilaterale né con la Comunità né con singoli Paesi membri.Tutti i Paesi dell’OCSE si sono tuttavia impegnati, accettando le disposizionivincolanti del Codice per la liberalizzazione dei movimenti di capitali (Code ofliberalisation of capital movements), a eliminare in modo graduale e nondiscriminatorio eventuali restrizioni ancora vigenti in questo campo. Questa aperturaè controllata e seguita sistematicamente mediante un obbligo di notifica, esami perPaese e regolari consultazioni.


In caso di adesione della Svizzera all’UE i cittadini di Paesi membri dovranno esseresvincolati dall’obbligo di autorizzazione anche nei settori del commercioimmobiliare che ancora lo prevedono. Sarebbe il caso, in primo luogo, delcontingentamento cui sottostà l’acquisto di abitazioni di vacanza. In caso di adesioneall’UE e se non ci si potesse accordare su alcun disciplinamento derogatorio, icittadini dell’UE andrebbero completamente svincolati dalla Lex Friedrich. In unprotocollo al Trattato di Maastricht i Paesi membri hanno concesso alla Danimarcadi mantenere determinate restrizioni riguardanti l’acquisto di abitazioni secondarieda parte di stranieri, compresi i cittadini dell’UE.

In caso di partecipazione all’Accordo SEE le ripercussioni per la Svizzera sarebberopraticamente identiche a quelle di un’adesione all’UE.

Su base reciproca, l’accordo bilaterale sulla libera circolazione delle personegarantisce ai cittadini dell’UE domiciliati in Svizzera pari trattamento con i cittadinisvizzeri nell’acquisto di fondi. I cittadini dell’UE che abitano in Svizzera ma non visono domiciliati sottostanno invece all’obbligo di autorizzazione per quanto riguardail «nocciolo duro» della Lex Friedrich (acquisto di abitazioni di vacanza o di fondi ascopo di semplice collocamento di capitali, commercio immobiliare professionale). Ifrontalieri possono acquistare in Svizzera senza autorizzazione un’abitazionesecondaria, ma non un’abitazione di vacanza.

Per la piazza economica svizzera mantenere lo statu quo non avrebbe ripercussioninegative degne di nota. In alcuni Paesi dell’UE persisterebbe tuttavia qualcherestrizione discriminante, ad esempio in caso di acquisto di fondi.

222 Le politiche e i programmi dell’UE222.01 Politica economica e monetaria

138 Messaggio del 18 maggio 1992 sullo SEE, FF 1992 IV 1 (n. 7.52).

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Il 1° gennaio 1993 sono praticamente state realizzate, anche se non in modo ottimaleovunque nell’UE, la costruzione di un mercato interno europeo con liberacircolazione di persone, beni, servizi e capitali, e una politica comune nei settori delcommercio estero, della concorrenza, delle strutture e delle regioni. I vantaggi delmercato interno sono rafforzati ancor più dall’introduzione di una moneta unica, cherappresenta un logico passo verso la costruzione di una comunità economicacompleta. Accanto all’introduzione di una moneta unica (n. 222.01.1), questosottocapitolo tratterà le politiche riguardanti la crescita economica e l’occupazione(n. 222.01.2) come pure l’industria e le piccole e medie imprese (n. 222.01.3).

222.01.1 Unione economica e monetaria


A.1 Partecipazione all’unione economica e monetaria

A partire dagli anni Sessanta nella CE è stata più volte chiesta un’unione monetaria.L’attuale progetto di unione economia e monetaria (UEM) è nato dal rapportoelaborato da un gruppo di studio nell’aprile del 1989 («Rapporto Delors»), in cui siproponeva una realizzazione in tre tappe. La prima fase (coordinamento eliberalizzazione delle finanze) è iniziata nel luglio del 1990, con la completaliberalizzazione della circolazione dei capitali tra i Paesi membri. La seconda fase(nuove istituzioni e coordinamento rafforzato) si fonda sul Trattato di Maastricht, èstata avviata all’inizio del 1994 e ha portato all’istituzione della Banca centraleeuropea (BCE). Numerose questioni pratiche legate all’introduzione di una monetaunica sono state regolate, in particolare la continuità contrattuale, le modalità diconversione e arrotondamento e il sistema di pagamento in euro139. La terza e ultimafase (trasferimento delle responsabilità) è iniziata il 1° gennaio 1999, quando sonostati stabiliti irrevocabilmente i corsi di conversione delle monete dei Paesipartecipanti rispetto all’euro.

Il vero e proprio passaggio alla moneta unica avviene in tre tappe:

– La prima tappa ha coinciso con la decisione dei capi di governo dell’UE del 2maggio 1998 concernente i partecipanti all’unione monetaria. Alla primacerchia dei partecipanti all’euro appartengono, così come raccomandato dallaCommissione, tutti i Paesi dell’UE, eccetto la Grecia (che non adempie lecondizioni economiche), la Svezia (riserve politiche: gli statuti della bancacentrale non sono conformi all’UEM e la Svezia non partecipa ai meccanismi dicambio), Danimarca e Regno Unito. Questi ultimi possono decidere, in base allaclausola d’esenzione («opting-out») riservata loro in precedenza, se e comeaderire all’UEM, ammesso in ogni modo di rispettare le condizioni perl’adesione.

139 Il regolamento 97/1103/CE del 17 giugno 1997 relativo a talune disposizioni per l’intro-

duzione dell’euro (GU L 162 del 19 giugno 1997, p. 1) sancisce il principio dellacontinuità contrattuale e disciplina le modalità di conversione in euro e di arrotondamentodelle monete nazionali dei Paesi membri. Nella nostra risposta del 28 agosto 1996 alpostulato Nabholz del 22 marzo 1996 («ripercussioni pratiche dell’introduzione dell’euronell’UE», CN 96.3171) abbiamo confermato la continuità contrattuale in Svizzera. Perfacilitare i pagamenti con la moneta unica l’UE ha avviato un nuovo sistema di pagamentoelettronico. Gli istituti svizzeri di credito vi saranno collegati e avranno pertanto lapossibilità di effettuare transazioni nazionali in euro nell’ambito dell’UEM.

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– La seconda tappa ha avuto inizio il 1° gennaio 1999, quando sono stati stabilitiirrevocabilmente i corsi di conversione delle monete dei Paesi partecipantirispetto all’euro140. Nel contempo il Sistema europeo di banche centrali (SEBC)ha assunto la gestione di una politica monetaria unitaria.

– Tre anni dopo la fissazione dei corsi di conversione, ossia il 1° gennaio 2002,avrà inizio la terza tappa, che coinciderà con l’emissione di banconote e moneteeuro e il ritiro delle divise nazionali. Durante sei mesi al massimo le banconotee le monete euro circoleranno parallelamente alle divise nazionali.

Condizione per partecipare all’UEM è l’adempimento dei criteri di Maastricht, cheintendono garantire un alto grado di convergenza della prestazione economica dei Paesipartecipanti. Tra i criteri figurano: stabilità dei prezzi (il rincaro può superare la mediadei prezzi dei tre Paesi più stabili dell’1,5% al massimo), disavanzo pubblico (di norma3% al massimo del PIL), indebitamento pubblico (di norma 60% al massimo del PIL),corso del cambio (almeno 2 anni di partecipazione al meccanismo europeo di cambio),tassi d’interesse a lungo termine per le obbligazioni di Stato (possono superare la mediadei prezzi dei tre Paesi più stabili del 2% al massimo). Inoltre tutte le banche centralidei Paesi partecipanti devono disporre di statuti che ne garantiscano l’indipendenza esanciscano la stabilità dei prezzi quale obiettivo principale.

A.2 Restrizioni per la politica finanziariaI limiti massimi stabiliti dal Trattato CE per il disavanzo e l’indebitamento pubbliconon sono solo condizioni per l’accesso all’Unione economica e monetaria (UEM),ma sono validi anche in seguito, senza limiti temporali. In tal senso un tasselloimportante dell’UEM è il patto di stabilità e crescita concluso nel giugno del 1997,che intende vegliare affinché i Paesi dell’UEM operino una politica di bilanciodisciplinata ed efficace.Il patto di stabilità e crescita consente al Consiglio, in una forma giuridicamentevincolante, di ricorrere allo strumento delle raccomandazioni nel caso in cui un Paesepartecipante registri un disavanzo pubblico eccessivo. Scopo di questo strumento èporre rimedio alla situazione entro un termine dato. Se in seguito il disavanzo nonviene fronteggiato in tempo utile, il Consiglio può applicare una serie di misure chevanno fino alla pena pecuniaria. Conformemente al Trattato CE, infatti, il governo diogni singolo Paese membro è responsabile della situazione finanziaria nazionale.I Paesi che violano la regola del 3 per cento di disavanzo e nei quali il PIL in unanno subisce un calo reale inferiore allo 0,75 per cento, sono tenuti, entro un terminedato, a operare una serie di correzioni di bilancio sulla base di raccomandazioni delConsiglio dei ministri, pena una serie di sanzioni141. Per Paesi con un disavanzosuperiore al 3 per cento e nei quali il PIL in un anno subisce un calo compreso tra lo0,75 e il 2 per cento spetta al Consiglio decidere se il disavanzo sia eccessivo e sevadano applicate sanzioni. Un Paese può far valere una serie di circostanzeattenuanti, quali ad esempio un’improvvisa fase congiunturale negativa. Se un Paese

140 Tenuto conto che 1° gennaio 1999 l’unità monetaria ecu è stata convertita in euro (con-

versione 1:1), nel presente rapporto impiegheremo esclusivamente la denominazione euro.141 Le sanzioni prevedono inizialmente un deposito infruttifero che, nel caso in cui il

disavanzo resti eccessivo, dopo due anni viene trasformato in pena pecuniaria.L’ammontare del deposito o della pena pecuniaria è composto da un elemento fisso (lo0,2% del PIL) e un elemento variabile (un decimo della cifra per la quale il deficit superail valore di riferimento del 3% del PIL). Il deposito comporta al massimo lo 0,5 per centodel PIL.

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registra un calo reale del PIL superiore al 2 per cento si può parlare di recessionegrave. In questo caso un disavanzo superiore al 3 per cento non viene ritenutoeccessivo e il Paese in questione non viene sanzionato.

Per far fronte ad una serie di timori riguardanti la stabilità politica, il 2 maggio 1998 iministri delle finanze dell’UE (Consiglio ECOFIN) hanno inoltre sottoscritto unadichiarazione che riprende gli impegni politici precedenti, la cosiddetta «dichiarazioneWaigel». Questo documento richiama esplicitamente i Paesi membri all’obbligo diproseguire nel loro impegno di consolidare il bilancio con la stessa perseveranzadimostrata durante il 1997, quando ne andava dell’entrata nella cerchia dei partecipantiall’UEM. Questa dichiarazione politica, che in alcuni punti anticipa il patto di stabilità,si rivolge in particolare ai Paesi membri che registrano un indebitamento elevato.Conferma inoltre la clausola «no-bail-out» del contratto (la Comunità o singoli Paesinon sono responsabili per gli impegni degli altri Paesi membri) e si oppone agli elevatipagamenti di trasferimento tra i Paesi che partecipano all’UEM. La disciplina dibilancio applicata dai Paesi membri nell’ambito dell’UEM tende a privilegiareun’armonizzazione tributaria sul piano delle entrate (cfr. n. 222.07).

A.3 Politica monetaria comune

Dal 1° gennaio 1999 la politica monetaria dei partecipanti all’UEM è definita egestita dal Sistema europeo di banche centrali (SEBC).

L’obiettivo principale della politica monetaria del SEBC è mantenere la stabilità deiprezzi. In secondo luogo, e nella misura in cui ciò non intralci il perseguimento delloscopo precedente, il SEBC è tenuto a sostenere la politica economica generale dellaComunità. La stabilità dei prezzi sarà definita mediante un aumento dell’indicearmonizzato dei prezzi al consumo per la zona euro inferiore al 2 per cento. Duestrumenti dovranno permettere di raggiungere questo obiettivo. Un valore di riferimentosarà definito per la crescita di un aggregato monetario, mentre le prospettiveinflazionistiche saranno valutate sulla base di molteplici variabili economiche efinanziarie.

Il SEBC è costituito dalla Banca centrale europea (BCE), con sede a Francoforte, edalle banche centrali dei Paesi membri. Nell’adempimento dei compiti loro affidati,sia la BCE sia le banche centrali sono indipendenti dai governi. Gli organidecisionali della BCE sono il comitato esecutivo e il consiglio direttivo; inquest’ultimo siedono i membri del comitato esecutivo e i presidenti delle banchecentrali dei Paesi che partecipano all’UEM. Di norma il consiglio direttivo dellaBCE statuisce a maggioranza semplice; ad ogni membro spetta un voto. Per decisionirelative al capitale della BCE, al trasferimento di riserve monetarie e allasuddivisione dei redditi monetari delle banche centrali nazionali, i voti nel consigliodirettivo della BCE sono ponderati in base alle quote di partecipazione delle banchecentrali al capitale della BCE; i voti dei membri del comitato direttivo non sono presiin considerazione142.

Con il nuovo meccanismo di cambio (SME II) che sostituirà l’attuale Sistemamonetario europeo (SME), le divise dei Paesi dell’UE che non partecipano all’UEMpotranno essere vincolate all’euro; a questo scopo è stata stabilita una fascia standard

142 Una descrizione più dettagliata dell’organizzazione, degli obiettivi e dei compiti della

BCE di trova nel protocollo al Trattato di Maastricht relativo allo statuto del Sistemaeuropeo di banche centrali e della Banca centrale europea.

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di +/–15 per cento. Di caso in caso sarà anche possibile definire fasce più ridotte. Lapartecipazione al SME II non sarà obbligatoria.

B Politica svizzera

Quale banca centrale indipendente giuridicamente e di fatto, la Banca nazionalesvizzera (BNS) è responsabile per un adeguato approvvigionamento monetariodell’economia. Espandendo la massa monetaria in funzione della potenziale crescitareale dell’economia, la BNS persegue una politica nell’interesse generale del Paese,il cui obiettivo prioritario è la stabilità dei prezzi. Essa si orienta essenzialmente inbase agli aggregati della massa monetaria, ma tiene conto anche di altri indicatoriquali l’andamento congiunturale e i corsi valutari. Dato che nell’attuale sistemacaratterizzato da tassi di cambio flessibili la valuta svizzera potrebbe subireoscillazioni abbastanza violente in caso di turbolenze valutarie, quando lefluttuazioni dei tassi di cambio si fanno eccessive è opportuno scostarsi dagliobiettivi prefissati per la crescita monetaria. Dal punto di vista della politicamonetaria l’autonomia della BNS è limitata di conseguenza (cfr. lett. C.3).

Dall’inizio degli anni Settanta, ovvero da quando vige il sistema dei tassi di cambioflessibili, è di fatto avvenuto uno spostamento di competenze tra Consiglio federale eBanca nazionale nella determinazione del valore esterno della valuta. Mentre primail Consiglio federale stabiliva la parità aurea del franco svizzero dopo aver sentito ilparere della BNS, nell’attuale sistema di tassi di cambio flessibili il valore esternodella valuta rientra nella sfera di competenze dell’istituto centrale. Nell’affrontaredecisioni di politica monetaria occorre tenere conto che la Svizzera è un’economiaaperta con una valuta tendenzialmente forte. Nei casi in cui, ad esempio, ditteorientate sull’esportazione o esposte all’importazione incontrano grossi problemidovuti al cambio, la BNS può temporaneamente attribuire particolare importanza aicorsi valutari. Qualora si intendesse basarsi maggiormente sul tasso di cambio, laBanca nazionale e il Consiglio federale dovrebbero coordinare il loro operatoconformemente dell’obbligo di informazione reciproca. L’Assemblea federalesarebbe responsabile per un vincolo a lungo termine del franco svizzero a un’altravaluta mediante accordo internazionale143.



Sempre che la Svizzera adempisca i criteri per l’adesione all’Unione economica emonetaria, è probabile che quale membro dell’UE vi parteciperebbe (cfr. il cap.333.06). In tal caso, la durata del periodo di transizione sarebbe oggetto dei negoziatiper l’adesione. In caso di adesione all’UE e partecipazione all’Unione monetaria, laSvizzera dovrebbe cedere le proprie competenze in materia monetaria alla Bancacentrale europea. Quale compensazione per la perdita dell’autonomia monetaria alivello nazionale, nell’ambito del Sistema europeo di banche centrali la Svizzeraparteciperebbe a pari diritto all’impostazione della politica monetaria europea. Sisuppone che la Svizzera adempia senza difficoltà i criteri per l’adesione all’Unioneeconomica e monetaria (stabilità dei prezzi, interessi a lungo termine, indebitamentopubblico e criterio relativo al disavanzo). Tuttavia, i criteri relativi all’indebitamentopubblico e al disavanzo nel bilancio si riferiscono a tutti i bilanci pubblici della

143 Cfr. il messaggio del 27 maggio 1998 concernente un nuovo articolo costituzionale sulla

moneta, FF 1998 IV 3164

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Svizzera. Andrebbero quindi adottate misure idonee affinché tali criteri possanoessere adempiti congiuntamente da Confederazione e Cantoni anche a medio e lungotermine, rispettando comunque l’autonomia finanziaria dei Cantoni. Nel quadro deinegoziati per l’adesione andrebbe discusso se la Svizzera debba adempiere lacondizione di una partecipazione al meccanismo dei tassi di cambio, rispettando ilnormale margine di manovra, per un periodo minimo di due anni. Occorrerebbestabilire un tasso centrale e, in un secondo momento, un tasso di conversione delfranco svizzero rispetto all’euro.

La partecipazione al Sistema europeo di banche centrali implica un parzialetrasferimento alla Banca centrale europea di riserve valutarie. Secondo l’articolo 30del Protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Bancacentrale europea, alla Banca centrale europea vengono conferite da parte dellebanche centrali nazionali attività di riserva in valuta fino ad un ammontareequivalente a 50 miliardi di euro. Tali riserve rimangono proprietà delle banchecentrali che le hanno conferite. I contributi di ogni banca centrale nazionale sonofissati in proporzione alla quota del capitale sottoscritto della Banca centraleeuropea. Il capitale della Banca centrale europea ammonta a 5 miliardi di euro144.Esso può essere potenziato mediante decreto del Consiglio della Banca centraleeuropea. Alla fine di giugno del 1998, quest’ultimo ha deciso che la Banca centraleeuropea dovrà essere dotata di un importo massimo di 50 miliardi di euro. Da questoimporto vanno tuttavia dedotte le parti relative alle banche centrali che non fannoparte dell’area Euro fin dall’inizio. Il 15 per cento di queste riserve monetarie deveessere costituito da riserve auree. Visto che in caso di adesione della Svizzera nonpuò essere escluso un aumento del capitale della Banca centrale europea, è difficileprevedere a quanto ammontino le riserve che la Banca nazionale svizzeraconferirebbe alla Banca centrale europea. Ai fini di un paragone approssimativo sipossono tenere presenti i trasferimenti effettuati dal Belgio e dai Paesi Bassi. I duePaesi partecipano al capitale della BCE rispettivamente nella misura del 2,89 e del4,28 per cento, corrispondenti a riserve di 1,4 e 2,1 miliardi di euro. Le operazioniche hanno per oggetto riserve valutarie che restano alle banche centrali nazionalisono soggette all’approvazione della Banca centrale europea allo scopo diassicurarne la coerenza con la politica monetaria e la politica del cambio dellaComunità. Dopo l’apertura di un fondo di riserva, il profitto netto della Bancacentrale europea viene distribuito ai detentori di quote della Banca centrale europeain proporzione alle quote sottoscritte.

Con l’assunzione dell’euro, la politica monetaria, compreso il conseguente livello deiprezzi in Svizzera, sarebbe determinata dalla Banca centrale europea. Questo fattoavrebbe ripercussioni sui tassi d’interesse svizzeri. La differenza tra gli interessidella Svizzera e quelli dei Paesi dell’Unione economica e monetaria scomparirebbeper la maggior parte. Una certa differenza tra gli interessi rimarrebbe unicamente perquanto riguarda il diverso grado di solvibilità dei debitori pubblici come di quelliprivati. Tale differenza sarebbe tuttavia presumibilmente minore di quanto non lo

144 La parte di ogni banca centrale al capitale della BCE è calcolata sulla base della parte del

rispettivo Stato membro alla popolazione e al prodotto interno lordo della Comunità. Se laSvizzera dovesse partecipare all’Unione monetaria, la Banca nazionale trasferirebbe unaparte delle sue risorse presso la BCE e parteciperebbe in modo proporzionale agli utili. Lamaggior parte delle riserve resterebbe ad ogni modo presso la BNS, e i relativi utiliverrebbero ripartiti come avvenuto finora.

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sarebbe nel caso di un vincolo del franco all’euro145. Quale membro dell’Unionemonetaria, la Svizzera non avrebbe più la possibilità di condurre una politicamonetaria autonoma e incentrata sugli interessi specifici del Paese. La politicamonetaria non potrebbe quindi più tener conto delle possibili preferenzeinflazionistiche e di uno sviluppo economico diversificato in Svizzera. Per esempio,nell’Unione monetaria non sarebbe stato possibile, come avvenuto dal 1992, ridurre itassi d’interesse in modo più rapido e consistente rispetto alla Bundesbank tedesca equindi tener conto della situazione congiunturale svizzera.

Uno dei vantaggi della partecipazione all’Unione economica e monetaria consistenell’eliminazione di oscillazioni dei corsi di cambio nei confronti di clienti, fornitorie concorrenti europei. Con la sua integrazione nell’Unione economica e monetariaeuropea, la Svizzera, che fornisce circa il 60 per cento delle proprie esportazioniall’UE, potrebbe beneficiare delle stesse condizioni quadro di cui si avvale laconcorrenza europea.

C.2 Partecipazione allo SEE, accordi settoriali e mantenimentodella situazione attuale

Nel caso di una partecipazione allo SEE, in linea di massima la Svizzeramanterrebbe in modo invariato la propria autonomia in materia monetaria. Peranalogia valgono le osservazioni formulate qui di seguito (lett. C3). L’articolo 46dell’Accordo SEE istituisce uno scambio di informazioni non vincolante per quantoriguarda la politica economica e monetaria, il quale ha lo scopo di analizzare leripercussioni economiche dell’Accordo SEE sui Paesi partecipanti. Fra le altre cose,questo dovrebbe permettere di individuare tempestivamente sviluppi economiciproblematici che potrebbero eventualmente condurre all’applicazione di clausole disalvaguardia.

Nell’ipotesi dell’entrata in vigore degli accordi settoriali e del mantenimento dellasituazione attuale, la Svizzera conserverebbe l’odierna autonomia monetaria e nondovrebbe rinunciare al potere decisionale su parti delle proprie riserve monetarie.Tuttavia, anche in questo caso la Svizzera sarebbe fortemente interessata dall’inte-grazione monetaria in seno all’UE: sarebbe infatti interamente circondata da un’areamonetaria omogenea. Questo importante cambiamento del contesto monetariopotrebbe influire sulla domanda del franco svizzero e quindi sull’entità e leoscillazioni del corso del franco. La portata di tali ripercussioni dipende in modoparticolare dalla politica monetaria della Banca centrale europea, ma anchedall’importanza dell’euro quale moneta impiegata per investimenti e transazionifinanziarie146.

In generale ci si attende che la Banca centrale europea sia capace di perseguire conefficacia la sua politica monetaria incentrata sulla stabilità dei prezzi. Si parte inoltreanche dal presupposto che le ridistribuzioni di portafoglio in relazione all’intro-duzione dell’euro siano avvenute in ampia misura già prima del 1° gennaio 1999. Sedovesse comunque esservi un apprezzamento eccessivo del franco svizzero neiconfronti dell’euro, la politica monetaria sarà chiamata a reagire in maniera elastica.

145 Cfr. il rapporto «Die Schweiz und die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion» del

gruppo di lavoro interdipartimentale «Euro», DFF, giugno 1998 (rapporto disponibile intedesco e francese). Riguardo alle conseguenze, precipuamente negative, dell’aumento dellivello degli interessi in Svizzera, cfr. il n. 333.06.

146 Cfr. il citato rapporto del gruppo di lavoro interdipartimentale «Euro», p. 21 ss.

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A tal proposito si prospettano fondamentalmente le tre possibilità esposte qui diseguito.

– La Banca nazionale svizzera può condurre una politica autonoma e incentratasulla massa monetaria. In caso di oscillazioni congiunturali dovute al corso dicambio, si farebbe affidamento sull’effetto contrario esercitato dal tassod’interesse. Il fatto di lasciare agire gli stabilizzatori automatici non mette inpericolo la stabilità dei prezzi in Svizzera. Tuttavia, visto che i vari settorisoffrono in misura diversa per la forza del franco e beneficiano in modo diversodell’abbassamento degli interessi, questa opzione in materia di politicamonetaria comporterebbe un rallentamento delle attività economiche e untrasferimento delle attività dal settore delle esportazioni e del turismo, sensibileal corso di cambio, al settore edilizio, sensibile alle oscillazioni degli interessi.

– La Banca nazionale svizzera può maggiormente indirizzare la propria politicasul corso di cambio e affrontare la maggiore domanda del franco estendendo inmodo più marcato la massa monetaria. In questo modo restringe parzialmente lasua autonomia monetaria. Questa è la strategia che la Banca nazionale svizzeraha già adottato nel passato. A medio termine, essa è tuttavia minata dal rischiodi un aumento dell’inflazione, se non sarà possibile ridimensionaretempestivamente e adeguatamente la massa monetaria ampliata.

– Per manifestare chiaramente le proprie intenzioni ed eliminare le oscillazionidel corso di cambio a breve e medio termine, potrebbe essere opportunovincolare unilateralmente il franco svizzero all’euro. Poiché la difesadell’obiettivo legato al corso di cambio presuppone un’estensione della massamonetaria, anche questa opzione cela in sé il rischio di un aumentodell’inflazione. Con un simile vincolo unilaterale la Svizzera perderebbe inoltrein ampia misura la rimanente autonomia nel condurre la politica monetaria eassumerebbe la politica monetaria della Banca centrale europea. Un vincoloduraturo farebbe sì che gli interessi della Svizzera tendano sempre più aconvergere con quelli dell’area dell’UE.

Occorre rinunciare a provvedimenti regolatori intesi a combattere la rivalutazione delfranco (p. es. controlli dei movimenti dei capitali). Simili provvedimenti implicanoun enorme onere amministrativo, conducono a distorsioni della concorrenza epossono essere elusi facilmente grazie all’odierna molteplicità degli strumenti difinanziamento.

Se l’euro dovesse rivelarsi moneta forte e stabile, non dovrebbe verificarsi unapprezzamento eccessivo e la volatilità del tasso di cambio dovrebbe così rimanerebassa. La Banca nazionale svizzera potrebbe mantenere la propria politica monetariaattuale. Considerato che un euro forte e stabile potrebbe guadagnare in attrattivapresso debitori e creditori a seguito della profondità e della liquidità dei mercatieuropei, vi è da un lato la possibilità che l’attuale vantaggio del franco per quantoriguarda i tassi d’interesse si riduca, mentre dall’altro lo scarto degli attuali tassid’interesse dovrebbe conservarsi poiché il franco svizzero resterà un’utile moneta didiversificazione fintanto che la Banca nazionale svizzera potrà condurre una politicamonetaria autonoma.

222.01.2 Crescita e occupazione

A Politica dell’UE

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A.1 Crescita e occupazione: obiettivi della Comunità

Crescita economica e occupazione sono due aspetti strettamente collegati tra di loro.La mancanza di crescita va di pari passo con un’occupazione calante e unadisoccupazione crescente. Sul versante opposto si può individuare la tendenza, manon la garanzia, che un’economia crescente produca analogamente una maggioreoccupazione. Come conseguenza di questo insieme di circostanze, in molte regionidell’UE la disoccupazione è rimasta elevata. Questa rappresenta una sfida importantesia per la politica sociale sia per la politica finanziaria. La politica occupazionaleintesa come politica (attiva) in materia di politica di mercato del lavoro è quindiconsiderata in seno all’UE alla stregua delle politiche e iniziative che mirano apromuovere la crescita.

Crescita e occupazione svolgono un ruolo primordiale nell’articolo sullo scopo dellaComunità (art. 2 del Trattato CE) e nelle dichiarazioni politiche del Consiglio. Lapolitica relativa al mercato del lavoro è e rimane tuttavia appannaggio degli Statimembri. Questo dato di fatto rimarrà tale anche dopo l’entrata in vigore del Trattatodi Amsterdam, il quale introduce nel Trattato CE un capitolo sull’occupazione.

A.2 Crescita economica grazie all’influsso sulla domanda e sull’offerta

Una politica occupazionale condotta mediante un influsso sulla domandacomplessiva si muoverebbe entro spazi molto ristretti. Considerate le peculiarità ditale strumento, l’obiettivo primario della politica monetaria è costituito dalla stabilitàdei prezzi. Il margine di manovra nell’ambito della politica finanziaria saràinsufficiente ancora per parecchio tempo: infatti, in ossequio al patto di stabilitàoccorre ridimensionare i disavanzi troppo elevati dei bilanci pubblici. Il rimanentespazio di manovra nella politica finanziaria dovrà essere sfruttato per far fronte aevoluzioni congiunturali divergenti nei singoli Stati membri.

Sul versante dell’offerta, i fattori principali sono la concorrenza, i mercati aperti, lospirito imprenditoriale e uno sviluppo dei salari in sintonia con lo sviluppo dell’occu-pazione e della produttività. Date queste premesse, una forte domanda nell’economianon sfocia nell’inflazione, bensì in una crescita reale e in un aumento dei posti dilavoro. Sul lato dell’offerta la Comunità dispone di alcuni strumenti molto efficaci.In particolare ha la responsabilità della politica in materia di economia esterna e delbuon funzionamento del mercato interno (compresa la politica concorrenziale).Inoltre esercitano un effetto riequilibrante e incentivante la politica regionale estrutturale, i provvedimenti comunitari nell’ambito della ricerca e della formazionenonché i vari aspetti della politica collaterale condotta in funzione del mercatointerno, come il progetto delle reti transeuropee nel settore dei trasporti.

A.3 Iniziative comunitarie nel quadro della politica in materia di mercatodel lavoro

La Comunità si fonda su di un modello di società liberale e sociale, i cui principisono la democrazia e i diritti individuali, l’economia di mercato con trattativetariffali libere, la parità di opportunità, la forte importanza riservata alla sicurezzasociale e alla solidarietà. Conformemente al principio della libertà tariffale, ai partnersociali, e non agli Stati membri, è conferita la responsabilità di assicurare che losviluppo salariale si realizzi in sintonia con il raggiungimento e il mantenimento diun alto tasso di occupazione nelle singole regioni e nei singoli settori all’internodell’UE.

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La responsabilità spetta anche agli Stati membri laddove si tratta di ottenere lacompetitività e il progresso sociale grazie a lavoratori flessibili, ben istruiti emotivati. I provvedimenti che possono essere presi dagli Stati membri sono descrittinelle cosiddette «linee direttive in materia di politica occupazionale», le qualivengono elaborate ogni anno parallelamente ai «Principi della politica economica»presentati dalla Commissione. Le linee direttive in materia di politica occupazionalesono state approvate per la prima volta il 21 novembre 1997 nel Lussemburgo, amargine del vertice straordinario sull’occupazione. In occasione della conferenza delConsiglio d’Europa nel giugno 1998 a Cardiff sono poi stati discussi i piani d’azionedei singoli Stati membri, i quali avevano l’incarico di elaborarli sulla base delleprescrizioni figuranti nelle linee direttive in materia di politica occupazionale.Queste ultime, come pure i piani d’azione nazionali che su di esse si basano,costituiscono provvedimenti che traggono origine nel Consiglio d’Europa diAmsterdam dell’estate 1997, in occasione del quale era stata approvata unarisoluzione in merito alla crescita e all’occupazione. Tale risoluzione rappresenta asua volta la conclusione di una lunga serie di discussioni intorno alla disoccupazioneostinatamente elevata nell’UE.

I mezzi finanziari destinati ai programmi necessari per attuare le linee direttive inmateria di politica occupazionale provengono in gran parte dai bilanci degli Statimembri. Il finanziamento dei programmi degli Stati membri, sebbene in misura benpiù ridotta, è tuttavia assicurato anche dal Fondo sociale, istituito già nel 1957. Conquesti fondi vengono sostenuti soprattutto l’integrazione dei giovani e deidisoccupati di lunga data nel mondo del lavoro e la riconversione professionale dilavoratori particolarmente colpiti dal mutamento industriale. Sull’arco degli anni1994-1999, il Fondo sociale ha versato tra i 100 e i 150 euro pro capite dellapopolazione attiva. L’entità dei mezzi che saranno a disposizione del Fondostrutturale e regionale dal 2000 dipenderà in ultima analisi dall’attuazione dei pianiconcernenti il prossimo ampliamento dell’UE (cfr. n. 253).

B Politica monetaria in Svizzera

Anche in Svizzera la politica monetaria persegue l’obiettivo precipuo della stabilitàdei prezzi, e anche in Svizzera lo spazio di manovra in fatto di politica congiunturalesarà limitato ancora per molto tempo a causa dell’obbligo di consolidare le finanzepubbliche. Vale quindi anche per la Svizzera la constatazione che un impiego dellapolitica monetaria e finanziaria entra in linea di conto soltanto in caso diperturbazioni di una certa consistenza. Sia la crescita che l’occupazione devonoessere il frutto di misure di adeguamento sul versante dell’offerta, in particolarerealizzando le quattro libertà che caratterizzano il mercato interno e assicurandol’accesso ai mercati esteri. Il programma relativo al rinnovamento dell’economia dimercato presenta molti parallelismi con le misure adottate contemporaneamentedagli Stati dell’UE. Un esempio eloquente è la liberalizzazione del settore delletelecomunicazioni, avvenuta di pari passo con la CE. Vi sono poi anche in Svizzeraprovvedimenti che integrano queste iniziative di liberalizzazione in sensoriequilibrante e incentivante (crediti per la politica regionale, per la promozione dellapiazza economico-finanziaria e del turismo, per la promozione della ricerca applicatae della formazione, per esempio le scuole universitarie professionali).

Rispetto agli Stati dell’UE, in Svizzera è applicato con maggior rigore il principiodella libertà tariffale, secondo cui i partner sociali devono assumere attivamente la

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responsabilità di assicurare un tasso di occupazione elevato in presenza di un rincaromoderato. Si presume che i provvedimenti adottati in Svizzera nel quadro di unapolitica occupazionale attiva da parte della Confederazione e dei Cantoni adempianogià oggi in larga misura le esigenze formulate nelle linee direttive in materia dipolitica occupazionale. La Svizzera presenta inoltre vantaggi rispetto all’UE ancheper quanto riguarda la disoccupazione giovanile, cosa che in ultima analisi varicondotta all’ottimo livello della formazione professionale.


Nel caso di un’adesione all’UE, la Svizzera potrebbe partecipare all’elaborazione deiprincipi della politica economica e delle linee direttive in materia di politicaoccupazionale. In virtù del Trattato di Amsterdam dovrebbe quindi presentare alConsiglio un piano d’azione in materia di politica occupazionale. Alcune misure diuna politica attiva in materia di mercato del lavoro potrebbero essere finanziate dalFondo sociale. L’adesione all’UE non influirebbe in maniera determinante né sulpartenariato sociale come viene praticato in Svizzera, cioè a un livello quanto piùpossibile vicino alle aziende, né sui principi che garantiscono la pace sociale.

Per quanto riguarda il settore della crescita e dell’occupazione, una partecipazioneallo SEE, la conclusione di accordi settoriali e il mantenimento della situazioneattuale non condurrebbero ad alcun nuovo punto di contatto con la politicacomunitaria.

222.01.3 Politica industriale; piccole e medie imprese


A.1 Politica industriale

La politica industriale della CE è il frutto di un compromesso tra i diversi approccidifesi dagli Stati membri. Gli Stati membri più sviluppati sul piano economicovedono nella nozione di politica industriale comunitaria un intervento indesideratodello Stato, mentre gli altri Stati fanno assegnamento su questa politica per garantireil proprio sviluppo. La comunicazione della Commissione intitolata «Politicaindustriale in un contesto aperto e concorrenziale» è il risultato di un consenso:l’obiettivo non è, o non è più, di salvaguardare l’industria, ma di permetterle diimporsi in un contesto nel quale regna una concorrenza su scala globale. A questoproposito, il ruolo delle autorità pubbliche e quello dell’economia sono ben definiti:le autorità pubbliche sono chiamate a stabilire condizioni quadro favorevoli mediante«politiche orizzontali o integrate» (p. es., regole concernenti l’accesso ai mercati o lespecificazioni dei prodotti), mentre l’economia deve assumersi interamente leproprie responsabilità nel quadro della concorrenza147. In tale contesto, l’interventodelle istituzioni comunitarie avviene a titolo sussidiario rispetto a quello degli Statimembri (principio di sussidiarietà). La Commissione si limita a promuovere ilcoordinamento delle azioni condotte dagli Stati membri e il Consiglio può da partesua decidere all’unanimità misure specifiche intese a sostenere le azioni adottate alivello nazionale.

È così venuta a istituirsi una politica industriale settoriale che in seguito è statasanzionata dal Trattato di Maastricht. Eccone gli obiettivi:

147 Cfr. COM (90) 556.

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– accelerare l’adeguamento dell’industria ai cambiamenti strutturali;– favorire un ambiente propizio all’iniziativa e allo sviluppo delle imprese, in

special modo delle piccole e medie imprese;– favorire un ambiente propizio alla cooperazione tra le imprese;– promuovere un migliore sfruttamento del potenziale industriale insito nelle

politiche dell’innovazione, della ricerca e dello sviluppo tecnologico148.

Allo scopo di raggiungere tali obiettivi, la CE si impegna a individuare ed eliminaregli ostacoli amministrativi, regolamentari e legislativi con i quali si scontrano leimprese e a semplificare le procedure. Si sforza inoltre di integrare le esigenzedell’industria nella propria politica in materia di ricerca e di proprietà intellettuale,come pure nello sviluppo di nuove forme di organizzazione del lavoro. Essaintensifica parimenti le azioni volte a promuovere l’industria ad adattarsi ai rapidimutamenti dei mercati moderni (p. es., promozione degli investimenti immateriali,sviluppo della cooperazione industriale).

In questi ultimi anni la CE è stata molto attiva nei settori che stanno vivendo unarisistemazione strutturale (acciaio, tessili, armamenti, cantieri navali), nei settoriemergenti e in quelli dell’alta tecnologia (biotecnologia, società dell’informazione,commercio elettronico, industria spaziale).

Il quadro finanziario della politica industriale comunitaria è limitato. Il budget annuoammonta a cinque milioni di euro circa e copre in primo luogo le spese d’esercizio eil finanziamento di studi, conferenze, tavole rotonde e reti per lo scambio d’infor-mazioni.

A.2 Piccole e medie imprese (PMI)

Numerose politiche della CE contribuiscono a rafforzare la competitività dell’indu-stria europea. Le misure messe in atto mostrano tuttavia in modo chiaro che lapriorità è accordata alle piccole e medie imprese (PMI).

Il Consiglio ha adottato il 14 novembre 1996 il terzo programma pluriennale (1997-2000) per le piccole e medie imprese nella CE149. Tale programma, dotato di unbudget finanziario di 127 milioni di euro, persegue i cinque obiettivi seguenti:– semplificare e migliorare il contesto amministrativo e regolamentare delle

imprese, in particolare integrando la dimensione delle PMI nella politicacomunitaria e valutando l’impatto delle nuove normative comunitarie sulleimprese;

– migliorare il contesto finanziario delle imprese incentivando l’istituzione di unavera e propria industria europea del capitale di rischio e cercando di far fronte aiproblemi dovuti ai ritardi nei pagamenti;

– aiutare le imprese a «europeizzare» e internazionalizzare le loro strategie,specialmente migliorando i servizi d’informazione. Si tratta di servizid’informazione messi a disposizione delle PMI da parte di circa 230Eurosportelli (Euro Info Centres, EIC), ai quali si aggiunge lo sviluppo dipartenariati in materia di subappalto;

– potenziare la competitività delle PMI e migliorare il loro accesso alla ricerca eall’innovazione stimolando la formazione dei dirigenti e svolgendo azioni pilotanel settore delle nuove tecnologie;

148 Cfr. l’articolo 130(3) del Trattato CE.149 COM (96) 591 def., GU C 061 del 27 febbraio 1997, p. 18.

84

– promuovere lo spirito imprenditoriale e sostenere i gruppi destinatari, inparticolare per quanto riguarda l’introduzione di nuove tecnologie nelcommercio e nella distribuzione.

Il ruolo importante svolto dalle PMI è stato nuovamente sottolineato nellarisoluzione sulla crescita e l’occupazione adottata nel giugno 1997 dal Consiglioeuropeo di Amsterdam, e quindi ribadito nel mese di novembre dello stesso anno inoccasione del Vertice europeo sull’impiego tenutosi a Lussemburgo. Ne sonoscaturite misure nuove destinate ad agevolare il finanziamento delle PMI, peresempio l’iniziativa «Joint European Venture», dotata di 100 milioni di euro per ilperiodo 1998-2000, la quale ha lo scopo di incoraggiare le PMI europee a istituirejoint ventures internazionali. Inoltre, la Banca europea per gli investimenti (BEI) e ilFondo europeo per gli investimenti (FEI) hanno lanciato azioni a favore delle PMIcombinando prestiti e «Meccanismo Europeo per le Tecnologie», per un totale dioltre un miliardo di euro.

B Politica industriale in Svizzera

Per motivi insiti nella sua storia economica, la Svizzera non dispone propriamente diuna politica industriale. Essa si è infatti «limitata» a favorire il libero scambio e apromuovere le piccole e medie imprese (PMI).

Allo scopo di offrire alle PMI svizzere un accesso all’informazione in materiaeuropea, la Svizzera partecipa alla rete EIC mediante un «centro di corrispondenza»la cui gestione è stata affidata all’Ufficio svizzero per l’espansione commerciale(USEC). Tale struttura d’informazione ha il suo nucleo a Zurigo e possiede ufficidistaccati a Losanna e Lugano, gestiti in collaborazione con le Camere di commerciodella Svizzera latina. Gli oneri eccedenti (1,3 milioni di franchi svizzeri nel 1997)sono coperti dalla Confederazione in virtù del decreto federale del 6 ottobre 1995sulla partecipazione a programmi internazionali d’informazione, mediazione econsulenza in favore delle piccole e medie imprese150. Già nel 1989 la FédérationRomande des Syndicats Patronaux aveva creato la prima sede EIC fuori dall’UE.

C Ripercussioni sulla SvizzeraConsiderato che la politica industriale comunitaria è retta dal principio disussidiarietà, il margine di manovra concesso agli Stati membri rimane intatto. Incaso di adesione all’UE, la Svizzera conserverebbe una libertà d’azione molto ampiain materia industriale. Sia una partecipazione allo SEE che l’entrata un vigore degliaccordi settoriali e il mantenimento della situazione attuale non cambierebberoaffatto la politica industriale della Svizzera nei termini in cui è stata finora praticata.La politica della CE nei confronti delle PMI poggia quasi esclusivamente sumeccanismi d’informazione, ai quali la Svizzera partecipa parzialmente (rete EIC), esul finanziamento di progetti pilota, ai quali non ha invece accesso. Tenuto contodegli impegni della BEI e del FEI (cfr. n. 251), un’adesione all’UE nonimplicherebbe impegni finanziari supplementari. L’adesione richiederebbe soloadeguamenti legislativi di lieve entità, visto che una parte delle misure previste dalla

150 RS 951.971

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Commissione, come lo sgravio degli oneri amministrativi, è già stata attuata dalleautorità svizzere.

222.02 Politica sociale


La politica sociale comunitaria persegue essenzialmente l’obiettivo di migliorare lasituazione dell’impiego, di rilevare le condizioni di vita e di lavoro, di garantire unatutela sociale appropriata e di promuovere il dialogo sociale tra lavoratori e datori dilavoro. Dal 1992 in poi151 sono state adottate diverse norme comunitarie nel settoredella politica sociale. Fra le altre, una quindicina di direttive aventi lo scopo diproteggere gruppi di lavoratori speciali in determinati posti di lavoro o controdeterminate sostanze è venuta a completare il settore della salute e della sicurezza sulposto di lavoro. I più importanti tra questi atti riguardano la salute delle lavoratricigestanti, puerpere o in periodo di allattamento 152, taluni aspetti dell’organizzazionedell’orario di lavoro legati alla salute e alla sicurezza dei lavoratori153, il dirittoall’informazione dei lavoratori nelle imprese e nei gruppi di imprese di dimensionicomunitarie154, la protezione sul lavoro dei giovani minori di 18 anni155, il congedoparentale156 e infine il lavoro a tempo parziale157.

Il diritto comunitario si è peraltro dotato di una normativa speciale concernente ilavoratori distaccati158. Ogni Stato membro può dichiarare applicabile ai lavoratoritemporaneamente distaccati sul suo territorio una serie di disposizioni disalvaguardia contemplate dal proprio diritto. L’idea consiste nel garantire a questilavoratori condizioni minime di lavoro e di salario159.

Parallelamente a queste misure legislative, la CE prevede il lancio di nuoviprogrammi comunitari. Il 12 luglio 1995, la Commissione ha proposto in particolareun programma in materia di sicurezza, igiene e salute sul posto di lavoro, con loscopo di migliorare la legislazione comunitaria esistente e di mettere in atto progettipratici volti a migliorare le condizioni di lavoro e ridurre i rischi che vi sonoconnessi160. Essa ha inoltre proposto, il 29 aprile 1998, un programma d’azionesociale a medio termine che definisce il quadro dello sviluppo della politica socialecomunitaria per il periodo 1998-2000. Tale programma parte dall’idea che la politicasociale debba promuovere una qualità e un livello di vita corretti per tutti in unasocietà che privilegi l’attività, l’integrazione e la salute, favorendo l’accesso

151 Per lo sviluppo prima del 1992, cfr. il messaggio del 18 maggio 1992 concernente

l’approvazione dell’Accordo SEE, FF 1992 IV 1 (n. 7.92).152 Direttiva 92/85/CEE del 19 ottobre 1992, GU L 348 del 28 novembre 1992, p. 1.153 Direttiva 93/104/CE del 23 novembre 1993, GU L 307 del 13 dicembre 1993, p. 18.154 Direttiva 94/45/CE del 22 settembre 1994, GU L 254 del 30 settembre 1994, p. 64.155 Direttiva 94/33/CE del 22 giugno 1994, GU L 216 del 20 agosto 1994, p. 12.156 Direttiva 96/34/CE del 3 giugno 1996, GU L 145 del 19 giugno 1996, p. 4.157 Direttiva 97/81/CE del 15 dice mbre 1997, GU L 014 del 20 gennaio 1998, p. 9.158 Direttiva 96/71/CE del 16 dicembre 1996, GU L 018 del 21 gennaio 97, p. 1.159 Per quanto riguarda la trasposizione del contenuto della direttiva 96/71/CE nel diritto

svizzero, si veda il n. 221.02.1.160 Programma comunitario di misure non legislative intese a migliorare la salute e la

sicurezza sul luogo di lavoro 1996-2000, COM (95) 282 def., GU C 262 del 7 ottobre1995, p. 18.

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all’impiego, buone condizioni di lavoro e la parità di opportunità161. I programmidevono ancora essere adottati dal Consiglio.

Il Trattato di Amsterdam rafforzerà la politica comunitaria in materia socialeintroducendo un nuovo titolo VIa nel Trattato CE concernente l’impiego, nuovedisposizioni in materia di parità di opportunità, di esclusione, di lotta alladiscriminazione e di salute pubblica e incorporando l’accordo sulla politica socialefinora allegato sotto forma di protocollo al Trattato di Maastricht, al quale nonpartecipa il Regno Unito. Il Trattato di Amsterdam sottolinea pertanto la volontà ditutti gli Stati membri di abbordare le questioni fondamentali nel settore della politicasociale sul piano europeo in stretta collaborazione con i partner sociali. Il Consiglioprenderà le sue decisioni in merito all’esclusione sociale a maggioranza qualificata.Per contro, l’unanimità è mantenuta nei casi in cui era prevista dall’accordo sullapolitica sociale (segnatamente nei settori della sicurezza sociale, della tutela socialedei lavoratori, della tutela dei lavoratori in caso di licenziamento, dellarappresentanza e della difesa dei lavoratori e dei datori di lavoro).

B Politica sociale in Svizzera

La politica condotta dal nostro Consiglio in fatto di assicurazioni sociali hainnanzitutto lo scopo di consolidare e stabilizzare il sistema, cercando un equilibriodurevole tra prestazioni e finanziamento. Il margine di manovra risulta esiguo sia perun aumento sia per una riduzione delle prestazioni. In tale contesto, le Camerefederali hanno approvato il 18 dicembre 1998 il disegno di legge sull’assicurazionematernità presentato il 25 giugno 1997 dal Consiglio federale, che è compatibile conil diritto comunitario162. Ogni revisione legislativa deve costituire un’occasione perriflettere sul potenziale di razionalizzazione e risparmio le cui ripercussioni sianosostenibili sul piano sociale. Uno degli obiettivi prioritari della politica sociale deveinfatti essere quello di garantire a lungo termine il finanziamento del sistema socialeadottato.

Nel settore della tutela della salute e della sicurezza sul posto di lavoro, come pure inquello del disciplinamento dei rapporti di lavoro, la tendenza va in direzione di unaconvergenza della nostra legislazione con il diritto internazionale in generale ecomunitario in particolare. Il 29 novembre 1998 il Popolo ha approvato la revisionedella legge sul lavoro, la quale mirava fra l’altro a rendere più elastico il tempo dilavoro e a migliorare la tutela delle lavoratrici gestanti (divieto di esercitare attivitàche potrebbero mettere in pericolo la salute della donna o del bambino, diritto amantenere una rimunerazione adeguata nei casi in cui una lavoratrice deve astenersidal lavoro a causa dei pericoli che implica lo svolgimento della sua attività e nessunaltro lavoro può ragionevolmente esserle proposto) e delle persone occupate la nottee la domenica.


In caso di adesione all’UE, la ripresa del patrimonio normativo comunitariorenderebbe necessari diversi adeguamenti alla nostra legislazione.

Nell’ambito delle prestazioni sociali occorrerebbe introdurre il congedo parentale.Inoltre, per rispondere alle misure relative alla sicurezza delle lavoratrici gestanti e diquelle nel periodo di allattamento sarebbe necessario introdurre un congedo

161 Programma di azione sociale 1998-2000, COM (98) 259.162 FF 1997 IV 773

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maternità pagato, come previsto nella legge federale sull’assicurazione per lamaternità.

Nel quadro della protezione dei lavoratori vi sono diversi punti incompatibili con ildiritto comunitario, in particolare per quanto riguarda l’organizzazione del tempo dilavoro. La legge federale sul lavoro è più restrittiva della direttiva comunitaria pwequanto concerne la durata massima del lavoro settimanale163 e la durata del lavoronotturno164. Per quanto riguarda la protezione dei giovani lavoratori bisognerebbeinoltre rivedere la definizione di «giovane», che non corrisponde a quella di «fan-ciullo» del diritto comunitario, estendere il campo d’applicazione della legge (ammi-nistrazioni pubbliche) e modificare le disposizioni relative alla durata del lavoro ealle agenzie di modelle. Inoltre, le leggi che disciplinano i rapporti di servizio didiritto pubblico a livello federale, cantonale e comunale andrebbero modificate.Infine, per quanto attiene all’ordinanza 3 (protezione della salute e igiene)165 eall’ordinanza sulla prevenzione degli infortuni166, relativa alla leggesull’assicurazione contro gli infortuni, le discrepanze concernono il campod’applicazione (più restrittivo nel diritto svizzero), la gestione dei rischi (analisi deirischi e determinazione delle misure) e alcune disposizioni tecniche relative agliagenti biologici e alle sostanze chimiche, alle sostanze cancerogene, ai cantieri e allavoro allo schermo.

Nell’ambito dell’informazione dei lavoratori nelle imprese e nei gruppi di imprese adimensione comunitaria occorrerebbe adeguare la legislazione svizzera (per es.,modificando la legge sulla partecipazione o emanando una legge a sé stante). Sitratterebbe di istituire un Consiglio aziendale europeo oppure una procedura chedisciplini l’informazione e la consultazione dei lavoratori nelle imprese e nei gruppidi imprese che operano sull’intera area comunitaria.

L’introduzione di un’assicurazione maternità e del relativo congedo maternità pagatofigura nel calendario politico svizzero indipendentemente dal processo d’integra-zione e va nella direzione indicata dal diritto comunitario. Le conseguenzefinanziarie sono presentate nel relativo messaggio alle vostre Camere167. In caso diadesione all’UE, l’adeguamento del diritto svizzero a quello comunitario (congedoparentale non pagato) comporterebbe soltanto costi supplementari di lieve entità.

In caso di partecipazione allo SEE le ripercussioni sarebbero simili a quelle diun’adesione all’UE, poiché anche in questo caso bisognerebbe adottare il patrimoniocomunitario illustrato. In vista dell’entrata in vigore dell’accordo sulla liberacircolazione delle persone andranno prese misure accompagnatorie riguardanti

163 La legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell’industria, nell’artigianato e nel

commercio (legge sul lavoro, RS 822.11) stabilisce quale durata massima del lavorosettimanale 45 o 50 ore a seconda del tipo d’impresa e per le ore supplementari prevedeun contingente annuo di 140 o 170 ore (con una durata massima del lavororispettivamente di 50 e 45 ore settimanali). La direttiva CE fissa invece un quantitativomassimo medio di 48 ore settimanali (su un periodo di 4 mesi, ore supplementaricomprese).

164 La legge sul lavoro limita a 9 ore per notte il lavoro notturno, mentre la direttiva CEprescrive 8 ore in media su un certo periodo.

165 Ordinanza del 18 agosto 1993 concernente la legge sul lavoro (Igiene, OLL 3), RS822.113

166 Ordinanza del 19 dicembre 1983 sulla prevenzione degli infortuni e delle malattieprofessionali (ordinanza sulla prevenzione degli infortuni, OPI), RS 832.30

167 Messaggio del 25 giugno 1997 concernente la legge federale sull’assicurazione per lamaternità (LAMat), FF 1997 IV 773

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singoli aspetti della politica sociale (cfr. il n 221.02.2, D.). Nel caso delmantenimento della situazione attuale, e quindi indipendentemente dal processod’integrazione, la nostra legislazione tende verso un’armonizzazione con il dirittocomunitario (cfr. il n. 213 B.4).

222.03 Politica agricola, veterinaria, alimentare e forestale222.03.1 Politica agricola

A Politica agricola dell’UE

La politica agricola comune (PAC) si basa su tre principi: l’unicità del mercato(libera circolazione dei prodotti all’interno della CE), la preferenza comunitariaabbinata ad una politica comune in materia di commercio estero(commercializzazione prioritaria dei prodotti comunitari e protezione nei confronti diprodotti importati) e la solidarietà finanziaria (finanziamento della PAC)168. Findalla sua nascita, la PAC ha subito continui cambiamenti. Visto che le misureadottate non sono state sufficienti per risolvere i problemi, la CE ha proceduto nel1992 ad una riforma radicale della sua politica agricola. Questa riforma, che non harimesso in discussione i principi che reggono la PAC, si è concretizzata in unariduzione sostanziale dei prezzi dei prodotti agricoli, nella compensazione deglieffetti di tale riduzione mediante sovvenzioni dirette e, infine, nel ricorso aprovvedimenti volti a limitare l’impiego dei mezzi di produzione. Parallelamente laCE ha adottato cosiddette misure d’accompagnamento, intese a potenziare le azioninel quadro della protezione dell’ambiente, a favorire la cessazione dell’attività dideterminate categorie di agricoltori anziani e a facilitare l’utilizzazione di terreniagricoli a scopi diversi (p. es. foreste, tempo libero).

La riforma del 1992 è stata attuata durante il periodo 1993-1996. In un documento distrategia agricola del 1995, la Commissione ha sottolineato la necessità diapprofondire e ampliare la riforma del 1992, accentuando la sostituzione progressivadelle misure di sostegno dei prezzi con sussidi diretti e inglobando tale processo inuna politica di sviluppo rurale coerente. Il processo di riflessione che è così venuto acostituirsi ha trovato una sua concretizzazione nelle proposte avanzate dallaCommissione nell’ambito della sua comunicazione «Agenda 2000 - Per un’Unionepiù forte e più ampia» (cfr. n. 253).

B Politica agricola svizzera

Come nella CE, anche in Svizzera la politica agricola è oggetto di un processo diriforma dal 1992 a questa parte. Dopo che la politica condotta a partire dalla Secondaguerra mondiale, che consisteva di fatto nel garantire il reddito mediante i prezzi,aveva raggiunto i propri limiti per motivi sia interni che esterni, nel suo Settimorapporto sull’agricoltura del 27 gennaio 1992169 il Consiglio federale ha volutogettare le basi per un riorientamento della politica agricola della Svizzera.

Nel 1996, accettando a larga maggioranza un nuovo articolo costituzionale 31octies,Popolo e Cantoni hanno creato la base costituzionale della riforma. Tale disposizionedefinisce i compiti di un’agricoltura multifunzionale ed ecologicamente sostenibile e

168 Per maggiori dettagli, cfr. il nostro rapporto del 18 maggio 1992 sull’eventuale adesione

della Svizzera alla Comunità europea, FF 1992 III 1045 (n. 5.42).169 FF 1992 II 93

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indica le misure da adottare in materia di politica agricola. La nuova legge del 29aprile 1998 sull’agricoltura, entrata in vigore il 1° gennaio 1999170, persegue unduplice obiettivo: da un lato, migliorare la competitività del settore agroalimentareriducendo gli interventi statali e, dall’altro, promuovere un’agricolturaecologicamente sostenibile, dal momento che i pagamenti diretti vengono concessiagli agricoltori unicamente se questi forniscono determinate prestazioni ecologiche.

Considerando le riforme in corso nella CE e in Svizzera, si constata un processo diconvergenza della politica agricola svizzera e della PAC. Le due politicheperseguono l’obiettivo di sviluppare un’agricoltura multifunzionale prendendomisure simili: diminuire il sostegno mediante i prezzi e aumentare i sussidi diretti.La Svizzera si spinge tuttavia più in là della CE nella sua politica agricola, riducendoin modo più sostanziale gli interventi statali e favorendo maggiormente i pagamentidiretti non legati alla produzione. Nonostante l’avvicinamento che si sta attuando alivello dell’impostazione generale, degli obiettivi e degli strumenti, sussiste ancorauna grande differenza per quanto riguarda il livello del sostegno.


Già molto tempo fa la Svizzera aveva concluso accordi bilaterali in materia agricolasegnatamente con i Paesi limitrofi Germania, Francia, Italia e Austria. Tali accordiavevano in particolare lo scopo di permettere un migliore accesso alle esportazioniagricole tradizionali della Svizzera, quali il formaggio e il bestiame d’allevamento,ricevendo in cambio concessioni a favore di prodotti agricoli come le specialità dicarne e di formaggio.

Man mano che avanzava il processo d’integrazione europea, questi accordi hannoceduto il posto ad analoghi accordi bilaterali con la Comunità. Nel corso del tempo laSvizzera e la CE hanno concluso una trentina di accordi agricoli di diversaimportanza. Per fare qualche esempio, si possono citare i diversi scambi di lettere inmerito ai formaggi e al bestiame d’allevamento. Va comunque menzionato che ilsettore primario è rimasto praticamente escluso dall’Accordo di libero scambioconcluso nel 1972, nel quale figura unicamente una clausola evolutiva nel senso diuna dichiarazione d’intenti171. Le relazioni commerciali tra la Comunità e laSvizzera nel settore agricolo sono determinate in primo luogo dalle regole e daidisciplinamenti generali dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) e, inparticolare, dall’Accordo sull’agricoltura.


D.1 Introduzione

La CE è nel contempo il nostro principale fornitore e il nostro principale sbocco perquanto riguarda i prodotti agricoli. Infatti, nel 1997 le nostre importazioni di prodottiagricoli provenienti dalla Comunità ammontavano a quasi 5,4 miliardi di franchisvizzeri, corrispondenti al 71 per cento delle nostre importazioni complessive diprodotti agricoli. I prodotti principali importati dalla Comunità sono il vino, la fruttae verdura, i fiori recisi e le piante, nonché il formaggio. Le nostre esportazioni diprodotti agricoli in direzione della CE hanno raggiunto nel 1997 circa 2 miliardi di

170 Legge federale del 29 aprile 1998 sull’agricoltura (Legge sull’agricoltura, LAgr), RS

910.1)171 Cfr. l’articolo 15 dell’Accordo di libero scambio Svizzera-CE del 22 luglio 1972, RS

0.632.401

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franchi svizzeri, ossia il 64 per cento delle esportazioni complessive di prodottiagricoli. La Svizzera esporta in primo luogo formaggi e prodotti agricoli trasformati.Con l’andare del tempo la nostra dipendenza dalla CE è aumentata, segnatamente perdue motivi: i diversi ampliamenti consecutivi e l’impostazione della politicacomunitaria in materia di esportazione di prodotti agricoli.

A livello delle strutture si possono individuare alcune similitudini nel senso cheprevale l’azienda agricola a conduzione familiare. In Svizzera la dimensione mediadelle aziende agricole gestite quale attività principale è leggermente superiore ai 13ha (1996), mentre in Italia è di 6 ha, in Austria di 13 ha, in Germania di 28 ha, inFrancia di 35 ha e nel Regno Unito addirittura di 67 ha (1993).

A livello dell’impiego il settore primario occupa il 5,3 per cento della popolazioneattiva nella CE (1995), anche se con forti differenze tra gli Stati membri: nel RegnoUnito la popolazione attiva nel settore agricolo raggiunge il 2,1 per cento e inGermania il 3,3 per cento, mentre in Grecia supera il 20 per cento. In Svizzeral’agricoltura occupa il 4,1 per cento della popolazione attiva (1995).

D.2 Adesione all’UE e mantenimento della situazione attuale

Qui di seguito sono illustrate, in uno stesso capitolo, le ripercussioni che un’adesioneall’UE avrebbe sull’agricoltura svizzera e le conseguenze per la Svizzera qualoradecidesse di non aderirvi. La discussione dei due scenari in sede comune permette ditracciare un quadro comparativo immediato.

Un’adesione all’UE comporterebbe per la Svizzera, come conseguenzafondamentalmente diversa rispetto all’approccio settoriale o all’opzione dello SEE,l’obbligo di riprendere integralmente la politica agricola comune. Attualmente glieffetti di un’adesione possono essere valutati solo in modo approssimativo, in quantouna serie di fattori importanti costituisce ancora un’incognita. Vi sono infattiincertezze circa l’evoluzione del processo di riforma in seno alla CE, visto che leproposte della Commissione (Agenda 2000) devono ancora essere concretizzate eapplicate. La stessa cosa vale per l’evoluzione economica generale, per leconseguenze del processo di estensione dell’UE ai Paesi dell’Est e per gli effetti deifuturi negoziati commerciali multilaterali nel quadro dell’OMC. Date questepremesse, la Svizzera dovrà riprendere le diverse organizzazioni di mercato e aprireil proprio mercato ai prodotti comunitari, come ha del resto mostrato nel 1995l’esempio dell’adesione degli ex Paesi dell’AELS (Austria, Finlandia e Svezia). Incompenso, il mercato europeo sarà a sua volta aperto ai prodotti agricoli svizzeri.

Nel caso del mantenimento della situazione attuale, per la Svizzera continuerebberoad essere determinanti le norme di legge introdotte con la Politica agricola 2002.Tuttavia, lo sviluppo sarà presumibilmente influenzato in maniera decisiva dainegoziati in materia agricola nel quadro del prossimo ciclo dell’OMC e dal volumedei futuri mezzi finanziari destinati a sostenere l’agricoltura. Al momento attuale nonè possibile quantificare con esattezza questi sviluppi. Tuttavia dal prossimo ciclo dinegoziati dell’OMC risulterà senz’altro che la protezione doganale per beni agricoli,il sostegno interno legato ai prodotti e, in particolare, le sovvenzioni all’esportazionedovranno essere ridotti ulteriormente. Il taglio dei mezzi finanziari deciso dalParlamento per quanto riguarda le misure intese a sostenere la produzione e ladiffusione permetterà di attuare nuovi provvedimenti di riduzione legati all’OMC. Irisultati dell’OMC rafforzeranno per contro la concorrenza sul mercato agricolosvizzero fintanto che vi saranno differenze di prezzo sostanziali rispetto al mercatomondiale. Inoltre ci si dovrà attendere che anche mediante i previsti accordi di libero

91

scambio con diversi Stati, che riguarderanno parzialmente pure il commercio agrario,la protezione doganale sarà ulteriormente ridotta. D’altra parte, il sostegnofinanziario dello Stato a favore dell’agricoltura molto difficilmente conoscerà unpotenziamento.

Nonostante le incertezze esposte, cercheremo di illustrare qui di seguito leripercussioni sull’agricoltura svizzera nel caso di un’adesione all’UE e delmantenimento della situazione attuale. Le osservazioni si basano sulle stimeeffettuate dall’Istituto di economia agraria del Politecnico federale di Zurigo.L’Istituto aveva ricevuto un duplice incarico: stimare le ripercussioni ipotizzabili sututto il settore agricolo e illustrare come le nuove condizioni quadro siripercuoterebbero sulle singole aziende, distinguendo i diversi tipi di azienda172.

Come esposto, le politiche agricole della Svizzera e dell’UE si trovano in una fase diprofonda trasformazione. Di conseguenza, per effettuare le stime non è stato sceltoun confronto riferito alla situazione attuale, bensì a una situazione futura, quellaipotizzabile per l’anno 2007. Per tale data è possibile formulare ipotesi in merito aglisviluppi che probabilmente interverranno in seguito all’attuazione dell’Agenda 2000.Lo scenario che prevede l’avvenuta adesione all’UE presenta una situazione in cuinon sono considerate misure transitorie.

Le ipotesi modello formulate non implicano valutazioni di tipo politico.

Ipotesi alla base dei calcoli173

Le stime per il 2007 relative allo scenario che prevede l’adesione all’UE sonofondate su prezzi in vigore nell’UE nei quali sono già considerate le riduzioniproposte dall’Agenda 2000. I prezzi alla produzione praticati nell’UEraggiungeranno quindi l’attuale livello del mercato mondiale, per esempio per quantoriguarda i cereali, oppure vi si avvicineranno di molto. I produttori riceverebberocome prezzo minimo circa 15 franchi per quintale di cereali, circa 41 centesimi perchilogrammo di latte oppure poco meno di 3 franchi per chilogrammo del peso dimacellazione dei tori mezzi castrati. Le stime sono tuttavia formulate partendo dalpresupposto che entro il 2007 i prezzi del mercato mondiale saliranno rispetto adoggi a causa di diversi fattori, quali lo sviluppo demografico e il calo delleesportazioni sovvenzionate in seguito agli impegni contratti con l’OMC. Gli espertistimano che, di conseguenza, i prezzi dell’UE corrisponderanno a importi superioridel 15 per cento rispetto ai prezzi minimi previsti dall’Agenda 2000. Inoltre sisuppone che per diversi prodotti in cui eccelle l’alta qualità svizzera (per es. latte,carne, verdura), nel mercato europeo si possa operare in media con un sovrapprezzodel 10 per cento. Questa supposizione è corroborata da statistiche che evidenzianoche vi sono forti differenze di prezzo all’interno del mercato comune europeo e chein alcuni Paesi o regioni i prezzi di mercato sono nettamente superiori rispetto aiprezzi d’intervento.

Nel quadro della riforma agricola 1992, la CE ha pure ampliato il sistema deipagamenti diretti. Nuovi e importanti pagamenti diretti compensano le riduzioni diprezzo e ripagano gli agricoltori delle loro prestazioni in materia ambientale. In caso

172 P. Rieder/M. Lips/R. Jörin, Auswirkungen eines EU-Beitritts auf die Schweizer

Landwirtschaft, Zurigo 1998. B. Lehmann/Ch. Eggenschwiler, EinzelbetrieblicheEntwicklungsmöglichkeiten verschiedener Betriebstypen unter EU-Rahmenbedingungen,Zurigo 1998.

173 I modelli proposti non vanno letti come una dichiarazione politica.

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di adesione all’UE la Svizzera dovrebbe riprendere anche il sistema dei pagamentidiretti della Comunità, il quale sta alla base delle stime. In linea di principio possonoessere versati i diversi tipi di pagamenti diretti seguenti:

– Pagamenti diretti legati ai prodotti come compensazione delle riduzioni deiprezzi. Operando una suddivisione sommaria, si possono distinguere premi perla campicoltura e premi per l’allevamento del bestiame. Questi pagamenti sonofinanziati integralmente dal bilancio agricolo della CE. In tale contesto ilmargine di manovra dei singoli Stati è molto esiguo, in quanto gli importi sonoprescritti in maniera vincolante per l’intera area dell’UE. Conformemente al-l’Agenda 2000, ai singoli Stati viene messa a disposizione una determinatasomma quale preventivo globale, di cui possono disporre secondo i propri criterima sempre rispettando gli importi massimi prescritti. L’agricoltura svizzerapotrebbe contare con pagamenti diretti legati ai prodotti per un ammontare di500 milioni di franchi circa.

– Pagamenti compensativi per le regioni svantaggiate. I pagamenti, cofinanziatidalla CE, vengono effettuati sotto forma di contributi per ettaro. La CEstabilisce importi minimi e massimi in forma vincolante e impone l’obbligo digraduare gli importi in funzione delle difficoltà specifiche. Questi contributiprenderebbero il posto degli attuali contributi alle spese. Per quanto riguarda icontributi per la gestione del suolo agricolo (contributi di declività e d’alpeg-gio), si suppone che questi possano essere versati anche dopo un’adesioneall’UE. Presumibilmente sarà possibile versare circa 300 milioni di franchi perla gestione in condizioni difficili e, come oggi, circa 60 milioni di franchi perl’alpeggio.

– Pagamenti diretti per prestazioni ecologiche. Il margine di manovra più ampioè concesso nel quadro dei pagamenti diretti per prestazioni nel settoreambientale. Nell’Agenda 2000, la CE prescrive importi massimi per ettaro, iquali possono essere cofinanziati dalla Comunità. Le stime partono dall’ipotesiche il livello ecologico raggiunto mediante la Politica agricola 2002 consenta diaccedere agli importi massimi. In tal caso, nel 2007 l’agricoltura svizzerabeneficerebbe di introiti pari a 800 milioni di franchi circa.

– Altri pagamenti diretti. Le stime si basano sul presupposto che i pagamentidiretti che trovano una giustificazione nella politica sociale (assegni per figli), ilrimborso dell’imposta sugli oli minerali gravante i carburanti e i contributiprevisti dall’articolo 18d della legge sulla protezione della natura e delpaesaggio174 possano essere mantenuti. A proposito dei pagamenti diretti chetrovano una giustificazione nella politica sociale si presuppone che vi sarà unaumento rispetto ad oggi. Un simile aumento sarebbe necessario affinchél’agricoltura possa adempiere i propri mandati costituzionali anche in presenzadelle condizioni quadro dell’UE. Anche in Germania, per esempio, l’adozionedi misure di politica sociale fornisce un importante contributo alla garanzia delreddito nell’agricoltura. In questo ambito i pagamenti diretti finanziati dallaSvizzera sono stimati a circa 600 milioni di franchi.

Con un’adesione all’UE ci si dovrebbe attendere un forte cambiamento sul versantedei costi. Specialmente i costi variabili subirebbero un rapido adeguamento. Le speseper i foraggi si ridurrebbero infatti all’incirca del 50 per cento e quindi i costi

174 Legge federale del 1° luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio, RS 451

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variabili calerebbero di un quarto circa. Si presume inoltre che i mezzi di produzionesarebbero impiegati in modo più efficace grazie alla pressione economica e chequindi potrebbe essere risparmiato un ulteriore 15 per cento dei costi variabili. Perquanto attiene ai costi strutturali, è prevedibile che il raggiungimento dell’obiettivodi risparmio comporti una riduzione dell’effettivo del personale. Le stime si basanosul presupposto che le spese per gli impiegati agricoli scenderanno di un quarto. Nelcontempo si suppone che gli agricoltori realizzeranno soluzioni edilizie piùeconomiche, di modo che gli ammortamenti necessari si ridurrebbero di 50 milioni difranchi. Le stime sono inoltre fondate sull’ipotesi di un progresso tecnico dell’1 percento all’anno e di un mutamento strutturale del 2 per cento.

Alla base dello scenario del mantenimento della situazione attuale sta il presuppostoche nel 2007 i prezzi alla produzione si avvicinino ulteriormente a quelli dell’UE. Ilpunto di partenza è costituito dai prezzi in vigore alla scadenza del periodotransitorio previsto per l’introduzione della Politica agricola 2002. Presumibilmentela differenza tra questi prezzi e quelli relativi allo scenario del 2007 che implical’avvenuta adesione all’UE sarà dimezzata. Nella variante della «via solitaria»seguita dalla Svizzera i costi scenderebbero in misura minore rispetto a quantoavverrebbe con un’adesione all’UE. Si presume inoltre che nel 2007 i pagamentidiretti a disposizione saranno comunque ridotti di 100 milioni di franchi, anchenell’ipotesi della «via solitaria». Le stime non tengono conto di eventuali perdite diquote di mercato.

Risultato delle stime

La tabella seguente illustra i principali risultati scaturiti dalle stime.

Riferimento2003

«via solitaria»2007

Adesioneall’UE2007

Importi in miliardi di franchi

Produzione finale (ricavo commerciale) 6,9 5,7 4,4

Pagamenti diretti175 2,6 2,5 2,3

Totale degli introiti 9,5 8,2 6,7

./. Costi variabili 2,6 2,1 1,4

./. Costi strutturali (2% mutamento strutturale) 4,4 4,1 3,9

Reddito settoriale realizzato dalla mano-dopera familiare

2,5 2,0 1,4

La tabella presenta tre stime diverse. La prima colonna funge da riferimento erispecchia lo sviluppo atteso fino al 2003 in presenza delle condizioni quadro relativealla Politica agricola 2002. La scelta del 2003 come anno di riferimento si giustificacon il fatto che a quel momento saranno noti sia l’assetto delle misure che l’am-montare dei mezzi finanziari a disposizione (cfr. in proposito, il messaggio del 18novembre 1998 concernente un decreto federale per lo stanziamento di mezzi

175 Compresi i pagamenti diretti che trovano una giustificazione nella politica sociale e il

rimborso dell’imposta sugli oli minerali gravante i carburanti.

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finanziari a favore dell’agricoltura per gli anni 2000-2003176). Partendo da questivalori di riferimento si è proceduto a un raffronto, riferito all’anno 2007, tra «viasolitaria» e adesione all’UE.

In caso di un’adesione all’UE, il ricavo commerciale dell’agricoltura svizzeradecrescerebbe rispetto alla «via solitaria» di circa 1,3 miliardi di franchi. D’altraparte sarebbe possibile ridurre i costi variabili di circa un terzo. Tuttavia taleriduzione, assieme all’abbassamento dei costi strutturali, non sarebbe sufficiente perfar sì che i redditi della manodopera familiare occupata nell’agricoltura venganomantenuti al livello di partenza.

Al momento attuale risulta estremamente difficile formulare previsioni circa ildecorso del processo di adeguamento. Quest’ultimo dipende da diversi fattori, inparticolare dalla situazione economica. Le stime realizzate dal Politecnico di Zurigoin riferimento alle aziende singole evidenziano che le aziende agricole che nonpraticano l’allevamento di bestiame dovrebbero conoscere una crescita arealenettamente superiore rispetto alle aziende con allevamento di bestiame per poterrealizzare un reddito sufficiente. Per tenere il passo a livello di reddito, queste ultimedevono estendere considerevolmente le capacità produttive, per esempio ilcontingente lattiero. Quanto migliori sono le possibilità occupazionali al di fuoridell’agricoltura, tanto più facilmente le aziende senza reddito agricolo sufficienteverrebbero gestite a titolo accessorio. Affinché il livello del reddito possa esseremantenuto, nei prossimi dieci anni la quota del mutamento dovrebbe collocarsi tra il2 per cento all’anno, corrispondente alla quota attuale, e il 5 per cento all’anno.

Secondo le stime del Politecnico federale di Zurigo, se la Svizzera decidesse dirimanere da sola, nel 2007 il reddito settoriale realizzato dalla manodopera familiaresarebbe superiore di 0,6 milioni di franchi rispetto al reddito realizzabile in seguitoall’adesione all’UE. Questo calcolo è tuttavia basato sull’ipotesi che i risultati di unprossimo ciclo di negoziati dell’OMC comincino pian piano a farsi sentire a quelmomento. Inoltre, come già detto, le perdite di quote di mercato non sonoconsiderate nelle stime.

Misure intese ad agevolare il passaggio di sistema

In un prossimo futuro, un’adesione all’UE sarebbe difficilmente assimilabile dall’a-gricoltura senza un periodo di transizione che agevoli il processo di adeguamentocon misure mirate. In presenza delle condizioni quadro attuali e di quelle prevedibilia medio termine andrebbero in particolare vagliate attentamente le misure seguenti:

– Pagamenti diretti, da ridurre gradualmente, destinati a compensare le riduzionidi prezzo e i pagamenti diretti più bassi. Questi pagamenti diretti andrebberoridotti gradualmente entro un periodo di transizione da concordare.

– Soluzione speciale per i pagamenti diretti a favore della regione di montagna edella zona prealpina collinare. L’Austria ha pattuito per la regione di montagnauna moratoria di 10 anni, vale a dire una protezione della situazione acquisitaper quanto riguarda gli aiuti diretti durante tale periodo. Una simile soluzionesarebbe auspicabile anche per la regione di montagna svizzera affinché ilmutamento strutturale possa essere contenuto entro limiti ragionevoli e leregioni in questione non subiscano una destabilizzazione sociale.

176 FF 1999 ...

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– Programma per lo sdebitamento dell’agricoltura. L’indebitamento dell’agricol-tura svizzera è relativamente elevato rispetto alla situazione europea epregiudica considerevolmente la competitività177. Le imprese non sono in gradodi ridurre a breve scadenza l’indebitamento impiegando mezzi propri. In caso diadesione all’UE andrebbe pertanto vagliata la possibilità di attuare un’azione disdebitamento.

– Programmi volti a contenere l’impatto del mutamento strutturale. L’UE offreagli Stati la possibilità di introdurre una rendita di prepensionamento. LaSvizzera potrebbe adottare questo programma dopo l’adesione all’UE. Even-tualmente occorrerebbe introdurre un programma supplementare per aiuti allariconversione professionale, allo scopo di facilitare il riorientamentoprofessionale ai gestori di aziende che sono ancora troppo giovani per riceverela rendita di prepensionamento e la cui azienda non è più in grado di garantirnel’esistenza.

Valutazione complessiva

Un’adesione all’UE in un prossimo futuro costituirebbe per la Svizzera una grandesfida e le chiederebbe adeguamenti considerevoli. La stessa osservazione va fatta peri rispettivi livelli a monte e a valle.

La riforma agricola di ampia portata che si trova in fase di attuazione nell’ambitodella Politica agricola 2002 sta già fornendo un contributo al miglioramento dellacompetitività dell’agricoltura svizzera nel contesto europeo. In seguito all’adesioneall’UE, la pressione economica sull’agricoltura svizzera crescerà tuttavia sempre dipiù. Quanto prima si verifica l’eventuale adesione, tanto maggiori sarebbero gliadeguamenti necessari. Per un certo periodo, l’agricoltura dovrebbe poter contare sumisure che le agevolino il passaggio. Tali misure sarebbero oggetto dei negoziati perl’adesione.

La riforma agricola dell’UE avviata nel 1992 e, specialmente, il suoapprofondimento legato all’Agenda 2000 facilitano il processo di adeguamentodell’agricoltura svizzera. Se da un lato con l’Agenda 2000 i prezzi di prodottiimportanti saranno ulteriormente ridotti, dall’altro i sussidi per le regionisvantaggiate vengono potenziati e il margine di manovra per il compenso diprestazioni ecologiche viene esteso in modo considerevole. Per l’agricoltura svizzerai mezzi finanziari destinati a compensare le prestazioni ecologiche ammonterebberoall’incirca al 30 per cento dei pagamenti diretti possibili in presenza delle condizioniquadro dell’UE.

Con l’adesione all’UE, il sostegno statale sotto forma di aiuti finanziari e compensi afavore dell’agricoltura calerebbe dagli attuali 4 miliardi di franchi (spese dellaConfederazione per l’agricoltura e la nutrizione) a 2,9 miliardi. Queste cifre noncontemplano eventuali aiuti finanziari supplementari destinati a facilitare ilpassaggio. Di questi 2,9 miliardi di franchi, un importo pari a 0,9 miliardi sarebbefinanziato dall’UE e verrebbe da essa impiegato in primo luogo per ilcofinanziamento dei pagamenti diretti (cfr. in proposito il n. 251). Tra i settori cheanche in futuro andrebbero finanziati prevalentemente a livello nazionale troviamo lemisure volte a migliorare gli aspetti di base (ricerca agricola, formazione,consulenza, crediti d’investimento), i pagamenti diretti che trovano una

177 J. Deiss/R. De Rosa, Die Verschuldungssituation der Schweizer Landwirtschaft (lo studio

sarà concluso entro la primavera 1999).

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giustificazione nella politica sociale e il rimborso dell’imposta sugli oli mineraligravante i carburanti.

Considerate queste premesse, l’adesione all’UE offrirebbe nuove opportunità eprocurerebbe vantaggi alla nostra agricoltura. L’apertura dei mercati migliorerebbeconsiderevolmente le possibilità di esportare prodotti agricoli svizzeri in un grandemercato di 370 milioni di consumatori e specialmente nelle regioni a noi più vicine,la cui popolazione beneficia di un potere elevato d’acquisto.

Il fatto di essere membro dell’UE permetterebbe inoltre alla Svizzera di difenderemeglio, a livello internazionale, gli interessi dell’agricoltura svizzera nei confrontidei Paesi esportatori di prodotti agricoli, dal momento che l’Unione europea, al paridella Svizzera, sostiene il concetto di un’agricoltura multifunzionale eecologicamente sostenibile.

In caso di mantenimento della situazione attuale ci si dovrebbe attendere chetendenzialmente la pressione concorrenziale sull’agricoltura svizzera aumenti anchesenza adesione all’UE e che i prezzi alla produzione si avvicineranno comunque allivello dei Paesi circostanti.

I futuri negoziati condotti in seno all’OMC e con i partner del libero scambioavranno senz’altro come conseguenza un accesso facilitato al mercato agricolosvizzero. La pressione sui prezzi dei prodotti agricoli che rischia di risultarne dovràessere assorbita dall’insistenza sul miglioramento della competitività dell’agricolturasvizzera al di là della Politica agricola 2002. Occorre del resto rilevare che i futurinegoziati avranno pure l’effetto di ridurre la protezione del mercato comunitario.

D.3 Accordi settoriali, partecipazione allo SEE

Gli effetti esercitati sull’agricoltura dalle due opzioni degli accordi settoriali e dellapartecipazione allo SEE sono ampiamente identici. Infatti, le due opzioni nonimplicano la ripresa della Politica agricola comune (PAC), eccezion fatta perl’adozione, nell’ipotesi dell’adesione allo SEE, dell’acquis communautaire indeterminati settori tecnici. Entrambe le varianti si limiterebbero essenzialmente afacilitare, su una base di reciprocità, gli scambi di prodotti agricoli. Nel quadro degliaccordi settoriali bilaterali, la CE e la Svizzera prevedono di migliorare vicende-volmente l’accesso al mercato sotto forma di concessioni tariffali in diversi settori,tra cui quello del formaggio. In più ambiti saranno inoltre elaborati accordi intesi aeliminare gli ostacoli tecnici al commercio. Le concessioni accordate saranno moltopositive per la Svizzera, in quanto offrono a diversi settori, tra cui soprattutto quellodel formaggio ma anche quello ortofrutticolo, migliori possibilità di esportare nelmercato comunitario o, a medio termine, addirittura il libero accesso, come previstoper il formaggio. La Svizzera deve assicurarsi un migliore accesso al mercatocomunitario se vuole raggiungere l’obiettivo dichiarato della sua riforma agricola,vale a dire mantenere un’agricoltura produttiva. Non bisogna tuttavia dimenticareche il nostro Paese, per soddisfare il principio della reciprocità, dovrà ugualmenteaprire il suo mercato ai prodotti della CE nei settori coperti dall’accordo settoriale.La produzione nazionale sarà quindi confrontata con una maggiore concorrenza,soprattutto nel settore del formaggio, dove la prevista liberalizzazione avràsicuramente effetti incisivi sia a livello dei prezzi sia a livello delle strutturedell’industria lattiera, la quale dovrà adeguarsi alla concorrenza estera. Gli effettinegli altri settori dovrebbero essere molto meno forti, considerata l’importanzarelativamente modesta delle concessioni accordate.

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A questo punto occorre pure rilevare che l’approccio settoriale e la via dello SEEnon impedirebbero la pressione sui prezzi e sul volume di produzione che risulteràdalle future tappe di liberalizzazione del commercio internazionale dei prodottiagricoli (fra l’altro in seno all’OMC) e non permetterebbero alla nostra agricoltura diavere il pieno accesso al mercato comunitario. Nessuna delle due opzioniconsentirebbe inoltre alla nostra agricoltura di beneficiare del peso dell’UE neinegoziati agricoli condotti a livello mondiale o intercontinentale.

222.03.2 Diritto veterinario


Gli atti legislativi rilevanti in materia di diritto veterinario dell’acquiscommunautaire perseguono l’obiettivo della protezione dell’uomo e dell’animale.Essi disciplinano il diritto inerente alle epizoozie e alle derrate alimentarifocalizzando l’attenzione sul traffico degli animali e dei prodotti animali. Il dirittoveterinario della CE ha conosciuto un’evoluzione costante, dovuta fra l’altro al fattoche gli ostacoli commerciali esistenti nell’ambito del traffico di beni agricoli diorigine animale hanno potuto essere eliminati unicamente grazie all’armonizzazionedelle misure di polizia sanitaria da parte della CE.

L’innovazione fondamentale degli ultimi tempi è costituita dal disciplinamentorigoroso del traffico degli animali. Qualsiasi spostamento di bovini, ovini, caprini esuini deve essere registrato, nel caso dei bovini e dei suini mediante una banca datielettronica.

B Politica veterinaria svizzera

Nella sua politica europea in materia di diritto veterinario, la Svizzera si prefiggel’obiettivo di raggiungere uno stato di equivalenza con la legislazione dellaComunità, con lo scopo precipuo di mantenere l’accesso al mercato o di migliorarlo.Uno degli aspetti principali in tale contesto è rappresentato da una protezione deiconsumatori secondo criteri unitari. Gli oggetti Eurolex tenevano conto degli attilegislativi della CE approvati dalla stessa fino al 31 luglio 1991 e quindi già assuntinel Patrimonio normativo al momento della votazione sullo SEE. La legge sulleepizoozie178, sottoposta a revisione nell’ambito di Swisslex179, è un attoeurocompatibile. La legge sulle derrate alimentari180 presenta ancora lacune laddovetocca aspetti inerenti al diritto veterinario (per maggiori dettagli, cfr. il n. 222.03.3).In particolare mancano in Svizzera di qualsiasi base giuridica due richieste esplicitedella CE, cioè l’ammissione di aziende di lavorazione della carne e il controlloveterinario delle stesse. Questa discrepanza nelle rispettive legislazioni fa sì che leaziende che producono per l’esportazione lavorino sotto condizioni diverse da quelle

178 Legge del 1° luglio 1966 sulle epizoozie (LFE), RS 916.40179 Cfr. il messaggio del 24 febbraio 1993 sul programma di governo dopo il no allo SEE, FF

1993 I 609180 Legge federale del 9 ottobre 1992 sulle derrate alimentari e gli oggetti d’uso (Legge sulle

derrate alimentari, LDerr), RS 817.0

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valide per il mercato interno. La legislazione zootecnica sarà eurocompatibile inseguito all’entrata in vigore delle disposizioni esecutive della nuova leggesull’agricoltura, mentre la legislazione sull’igiene lattiera lo è già dal 1996.

C. Rapporti contrattuali esistenti

L’Accordo relativo ai trasporti di merci181 disciplina, fra le altre cose, il traffico dianimali e di merci di origine animale. La Convenzione tra la Svizzera e l’Austriasulla polizia delle epizoozie182, gli accordi frontalieri con tutti i Paesi limitrofi e illodo di Ginevra concernente le zone franche183 contengono parimenti disposizioni didiritto veterinario.



Gli atti legislativi che occorrerebbe riprendere in caso di adesione all’UE fanno giàampiamente parte del diritto svizzero. Sarebbero necessari adeguamenti nella leggesulle derrate alimentari e nel diritto inerente all’igiene delle carni.

L’applicazione delle norme implicherebbe le seguenti modifiche:

– Diritto sulle epizoozie. I disciplinamenti delle singole epizoozie devonocorrispondere nell’intera UE a un obiettivo unitario, definito per ogni epizooziasoggetta all’obbligo di notifica. Le basi dell’attuale ordinanza svizzera sulleepizoozie sono conformi a tale obiettivo.

La sostituzione del controllo alla frontiera con un controllo nel luogo dipartenza comporterebbe una limitazione dei compiti del veterinario di confine.Nel quadro del mercato intracomunitario l’introduzione di epizoozie non èprevenuta mediante controlli fisici approfonditi alla frontiera, conformementealla politica praticata da uno stato nazionale. Gli animali vengono spediti alluogo di destinazione con un documento accompagnatorio (certificato di originee di sanità, certificato di igiene animale) che attesta l’avvenuto controllo nelluogo di partenza. Nel luogo di destinazione viene controllato, su campioniscelti a caso, se l’invio è privo di epizoozie nonché la sua identità.L’introduzione di tale procedimento implicherebbe un adeguamento dellestrutture dell’esecuzione cantonale. L’installazione di un sistema elettronico ditrasmissione dei dati (Animo) sarebbe la premessa per un funzionamento senzarischi, su tutto il territorio europeo, di questo procedimento relativo al trafficodegli animali. Tale sistema andrebbe istituito in Svizzera.

– Diritto sull’igiene delle carni/diritto sulle derrate alimentari. Nell’UE l’am-missione e il controllo delle aziende che lavorano la carne competono aveterinari ufficiali. L’introduzione di tale procedimento comporterebbe unconsiderevole maggior onere per le autorità esecutive federali e cantonali, chenon sarebbero in grado di affrontarlo con il personale attualmente adisposizione.

181 Accordo del 21 novembre 1990 tra la Confederazione e la Comunità economica europea

riguardante l’agevolazione dei controlli e delle formalità nei trasporti di merci, RS0.631.242.05

182 Convenzione del 30 aprile 1947 tra la Svizzera e l’Austria sulla polizia delle epizoozie,RS 0.916.443.916.31

183 Compromesso d’arbitrato fra la Svizzera e la Francia, del 30 ottobre 1924, per regolare laquestione delle zone franche dell’Alta Savoia e del Paese di Gex, RS 0.631.256.934.95

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– Diritto sulla protezione degli animali. La protezione degli animali, disciplinatadalla CE mediante la definizione di esigenze minime, è soggetta alle normativedei singoli Stati. Nel caso di un’adesione all’UE, grazie a questo ordinamento laSvizzera non dovrebbe rinunciare alle proprie prescrizioni, più severe di quellecomunitarie, in materia di detenzione degli animali.

D.2 Partecipazione allo SEE, accordi settoriali e mantenimentodella situazione attuale

Come nel caso di un’adesione all’UE, anche con la partecipazione allo SEEoccorrerebbe riprendere la legislazione della CE (Patrimonio normativo).Contrariamente all’adesione all’UE, la possibilità della Svizzera di partecipare alComitato veterinario sarebbe alquanto limitata. Per il resto la situazione è comparabile aquella relativa all’adesione all’UE. Non è escluso che per motivi della salvaguardiadella salute dell’uomo e dell’animale determinate normative più rigorose possano esseremantenute. I nostri macelli, le stazioni di inseminazione e altre aziende verrebberocontrollati regolarmente dall’autorità di vigilanza dell’AELS (ESA), e non dalle autoritàdella CE.

Contrariamente all’Accordo sullo SEE, l’accordo bilaterale sull’agricolturacorrisponde a un accordo di equivalenza: la legislazione svizzera non deve riprenderetale e quale il diritto comunitario, bensì deve essere equivalente a quest’ultimo, valea dire che deve condurre a risultati identici. Nel traffico di animali e merci risultanoagevolazioni grazie alla semplificazione o all’abolizione dei controlli alla frontieranei casi in cui nel rispettivo settore di animali o merci vi è equivalenza rispetto aldiritto sulla sanità animale o al diritto sulle derrate alimentari. Raggiunta l’equiva-lenza in altri settori, anche in questi si potrà contare con una riduzione dei controllialla frontiera. Per poter attuare l’accordo settoriale, come nel caso di un’adesioneall’UE o di una partecipazione allo SEE la Svizzera dovrà istituire una rete di datiper la trasmissione di informazioni sul traffico di animali e merci, e intensificarne lasorveglianza ufficiale. Per tale motivo ci si dovrebbe attendere un onereamministrativo maggiore.

Il mantenimento della situazione attuale nel settore veterinario significa che l’acces-so al mercato per i prodotti svizzeri rimane difficoltoso. Visto che la Svizzerapossiede lo statuto di Paese terzo, nell’ambito del controllo alla frontiera dei prodottiesportati dalla Svizzera nella Comunità sarebbero applicate prescrizioni ben piùsevere, cosa che per le merci e gli animali svizzeri significherebbe un ostacoloulteriore per quanto riguarda l’accesso al mercato. E ciò avverrebbe nonostante inSvizzera lo stato di salute degli animali da reddito sia generalmente migliore rispettoa molti Paesi terzi e comunque senz’altro comparabile a quello di molti Stati membridell’UE.

222.03.3 Derrate alimentari e oggetti d’uso (protezionedei consumatori)


100

La parte dell’acquis communautaire che riguarda i prodotti rientranti nel campod’applicazione della legge svizzera sulle derrate alimentari184 è composto di uncorpus di oltre 100 atti. Questi contengono, da un lato, requisiti specifici per singolecategorie di derrate alimentari185 e di oggetti d’uso e, dall’altro, prescrizioniorizzontali applicabili a interi settori di prodotti (p. es., disposizioni sull’igiene, l’eti-chettatura e l’imballaggio delle derrate alimentari). Questi atti si propongono laprotezione della salute e – nella misura in cui riguardi le derrate alimentari – laprotezione dall’inganno. Nei settori in cui non esistono prescrizioni comunitarie sullederrate alimentari è applicabile il principio Cassis de Dijon (cfr. in proposito il n.221.01).

Il diritto comunitario sulle derrate alimentari sta vivendo un periodo di profondatrasformazione. A causa della crisi nata intorno all’encefalopatia spongiforme bovinasi intende ora inglobare maggiormente gli interessi dei consumatori nelle basidecisionali. I settori della politica economica e della legislazione sono stati scissi daisettori della consulenza scientifica, delle ispezioni e dei controlli. Grazie alla nettaseparazione della protezione dei consumatori dai compiti produttivi si intenderafforzare la fiducia dei consumatori in una protezione efficace delle loro esigenze edei loro interessi.

Conformemente all’articolo 129A del Trattato CE, modificato con il Trattato diAmsterdam, tutte le politiche comunitarie devono tenere conto delle esigenze dellaprotezione dei consumatori (cfr. anche il n. 222.17). Di conseguenza, laCommissione potrà divenire più attiva anche nel campo della politica dellanutrizione. Secondo la Commissione è indispensabile che i consumatori sianomaggiormente informati sulle possibili conseguenze della nutrizione sulla lorosalute. I provvedimenti hanno lo scopo di promuovere la prevenzione nell’ambito diuna vasta politica della nutrizione.

B Politica svizzera in materia di derrate alimentari e oggetti d’uso

Anche per quanto riguarda la legislazione in materia di derrate alimentari e oggettid’uso ha piena validità il principio sancito nell’articolo 4 della legge federale del 6ottobre 1995186 sugli ostacoli tecnici al commercio, secondo il quale le prescrizionitecniche devono essere formulate in modo da non costituire ostacoli tecnici alcommercio (cfr. il n. 221.01). Considerato il volume del flusso di merci tra l’UE e laSvizzera, vi è motivo di presumere che le disposizioni svizzere relative alle derratealimentari e agli oggetti d’uso debbano essere adeguate al diritto della CE. Perquanto concerne il settore non armonizzato in seno alla Comunità, la Svizzera fariferimento – laddove esistono – agli standard del Codex Alimentarius.

La strategia seguita dalla Svizzera nella sua politica della nutrizione è molto simile aquella adottata dalla Comunità. L’informazione in merito a una nutrizione sanariveste oggi un’importanza sempre maggiore. Da parecchio tempo a questa parte, ilnesso tra malnutrizione e diverse malattie è ritenuto cosa provata. Per tale motivo laSvizzera sta attualmente mettendo in atto le direttive dell’Organizzazione mondialedella sanità (OMS) concernenti la politica della nutrizione. È presumibile che lerispettive misure svizzere vengano un giorno adeguate a quelle della CE.

184 Legge federale del 9 ottobre 1992 sulle derrate alimentari e gli oggetti d’uso (Legge sulle

derrate alimentari, LDerr), RS 817.0185 P. es. novel food, surrogati di pasti, pappe per lattanti e bambini in tenera età, succhi di

frutta.186 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC), RS 946.51

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L’unico atto importante è finora costituito dall’Accordo del 1972 sul libero scambiotra la Svizzera e la Comunità. L’Accordo obbliga le parti contraenti ad applicare inmodo non discriminatorio le proprie normative in materia di protezione della salute(art. 15 cpv. 2) e a rinunciare a nuove misure che comportino un ostacolosproporzionato per il traffico delle merci.


Un’adesione all’UE avrebbe come conseguenza che il diritto svizzero sulle derratealimentari dovrebbe essere adeguato a quello della CE in diversi settori. Oggi vi sonodivergenze segnatamente nella caratterizzazione delle derrate alimentarigeneticamente modificate (contrariamente alla Svizzera, la Comunità non prevede unobbligo di dichiarazione per gli additivi e le sostanze ausiliarie di lavorazionegeneticamente modificati; cfr., per maggiori dettagli, il n. 222.14). In altri settori ledisposizioni svizzere sono sì equivalenti a quelle comunitarie, ma concedono unmargine di manovra più ampio grazie a un’impostazione «a maglie più larghe» elimitata agli aspetti essenziali. Ciò significa che i prodotti conformi al diritto dellaCE possono essere immessi nel mercato svizzero, ma che le merci prodotte secondoil diritto svizzero non necessariamente possono essere immesse nel mercato comunedell’UE, in quanto a tale scopo devono corrispondere alle disposizioni comunitarie intutti i dettagli (p. es. vino e bevande spiritose). La Comunità ha inoltre lamentato ilfatto che i prodotti CE in questione siano svantaggiati nel mercato svizzero, poichéper le imprese della CE non sarebbe possibile realizzare appositamente per l’esiguomercato svizzero prodotti che, come numerosi prodotti svizzeri, corrispondonostrettamente alle esigenze minime e che pertanto possono essere prodotti a costi piùbassi e venduti a prezzi più contenuti.

Nel settore non armonizzato in seno alla Comunità sarebbe applicabile il principioCassis de Dijon (cfr. a tale riguardo il n. 221.01).

La Svizzera beneficerebbe di un’adesione all’UE per quanto riguarda lapartecipazione all’adozione del diritto comunitario, la possibilità di essererappresentata in comitati scientifici e la possibilità di partecipare al sistema diallarme preventivo intracomunitario («Rapid Alert System» che si propone la rapidainformazione degli Stati membri in merito a derrate alimentari pericolose per lasalute).

Nel quadro del presente rapporto non è stato possibile esporre le ripercussioni suiCantoni, in quanto a tale scopo sarebbe necessario procedere a un’analisi di 26diverse legislazioni cantonali.

Nel caso di una partecipazione allo SEE, la Svizzera dovrebbe riprendere il dirittodella CE, combinato con il principio Cassis de Dijon. Contrariamente agli Statimembri dell’UE, la Svizzera avrebbe solo lo statuto di osservatore nell’elaborazionee nell’applicazione del diritto comunitario in seno alle rispettive giunte.

Ad eccezione del settore delle bevande spiritose, nel quale è prevista un’armoniz-zazione della legislazione svizzera, il settore delle derrate alimentari non è oggettodegli accordi settoriali.

A proposito dell’impedimento di ostacoli commerciali, il mantenimento dellasituazione attuale avrebbe come conseguenza che il diritto della CE dovrebbe essereassunto nella legislazione svizzera, ma che la Svizzera non avrebbe alcuna possibilitàdi partecipare all’elaborazione del nuovo diritto della CE. Va oltretutto sottolineato

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che finora la Comunità si è sempre rifiutata di far partecipare la Svizzera al proprioRapid Alert System. Infine va ricordato che finora la Svizzera è stata ammessa aicomitati scientifici solo in casi isolati.

222.03.4 Economia forestale


Il Trattato CE non contiene alcuna normativa specifica inerente all’economiaforestale a livello comunitario. Le questioni rilevanti per il settore forestale sonodisciplinate per la maggior parte nel quadro della Politica agricola comune (PAC) edella politica ambientale. Altre normative, per esempio sulla protezione delle forestenelle zone di confine, sono trattate nell’ambito della politica commerciale.

Dal 1989 esiste un piano d’azione che prevede sette punti. Essenzialmente vi sonodisciplinati i seguenti settori: protezione delle piante, rilevamento dei danni alleforeste, protezione del bosco dagli incendi, istituzione di una banca dati comune ecostituzione di un Comitato forestale permanente. Quest’ultimo rappresenta lostrumento essenziale per la formulazione di azioni comuni nel settore forestale. Atale proposito, un intervento del Parlamento europeo chiede alla Commissione disottoporre al Parlamento entro due anni una proposta per una strategia forestalecomune. Va inoltre delineandosi un’intensa attività nell’ambito dei boschi dimontagna e dello sviluppo rurale, la quale avrà un influsso sulla gestione forestale.

B Politica forestale svizzera

Per quanto attiene alla protezione delle piante e alle misure fitosanitarie, la Svizzerasi è avvicinata alla Comunità impostando la propria legislazione in conformità allerispettive normative CE.


Nel settore forestale non vi sono rapporti contrattuali specifici tra la Svizzera e laComunità o i suoi Stati membri. In determinati settori vi è però una cooperazionecon la CE su base facoltativa, segnatamente nell’istituzione di reti di rilevamentocomuni e nello scambio di informazioni nell’ambito della protezione dei boschi(rilevamento di danni alle foreste, statistiche relative agli incendi forestali).

Il legno e i prodotti del legno beneficiano dell’esenzione doganale grazie all’Accordodel 1972 sul libero scambio tra la Svizzera e la CE.


Nel caso di un’adesione all’UE sarebbero necessari adeguamenti agli standard dellaComunità (in particolare per quanto concerne il rilevamento dei boschi, la protezionedagli incendi forestali, la politica forestale e la formazione professionale). Larappresentanza della Svizzera nel Comitato forestale permanente e in altri organicomporterebbe un maggior onere di dimensioni contenute. Per contro non vi sarebbepraticamente alcun onere supplementare nell’ambito delle indennità e degli aiutifinanziari versati ai proprietari di foreste, anche se le misure di sostegno verrebberodistribuite in modo diverso.

Nel quadro del presente rapporto non è stato possibile esporre le ripercussioni suiCantoni, in quanto a tale scopo sarebbe necessario procedere a un’analisi di 26diverse legislazioni cantonali.

103

Né una partecipazione allo SEE né gli accordi settoriali o il mantenimento dellasituazione attuale implicherebbero presumibilmente cambiamenti essenziali perl’economia forestale.

222.04 Politica in materia di concorrenza

Le distorsioni della concorrenza possono da un lato essere provocate dalcomportamento dei soggetti economici; il trattato CE (art. 85-90) obbliga quindi leimprese private e pubbliche a rispettare determinate norme di comportamento (cfr. n.222.04.1). D’altro lato, le distorsioni della concorrenza possono derivare dafavoreggiamenti di determinate imprese o rami di produzione. Il trattato CE (art. 92-94) contiene prescrizioni sugli aiuti statali, i quali sottostanno a un controllo (cfr. n.222.04.2). La particolarità delle regole concernenti la concorrenza nella Comunitàconsiste nel fatto che esse non operano la distinzione esistente nelle altre disposizionidel trattato CE tra la competenza comunitaria di emanare atti giuridici e la loroesecuzione da parte degli Stati membri, ma affidano alle istituzioni dell’UE anche lacompetenza di eseguire il diritto CE in materia di concorrenza.

222.04.1 Diritto dei cartelli e controllo delle fusioni


Il diritto CE in materia di concorrenza ha lo scopo di evitarne le distorsioni e quindidi garantire la parità di opportunità tra i partecipanti al mercato. È un importantepilastro del mercato interno. Le principali caratteristiche del diritto CE in materia diconcorrenza sono il divieto dei cartelli, il divieto di abusare di una posizionedominante sul mercato e il controllo delle fusioni.

Gli accordi tra imprese per limitare la concorrenza, che pregiudicano gli scambi (merci,servizi, traffici di capitale) tra gli Stati membri sono vietati e nulli (divieto dei cartelli).La commissione esclude invece dal divieto i casi di minore importanza187. Può inoltreesentare accordi con positive ripercussioni economiche, per quanto consentano unaconcorrenza efficace, singolarmente o a gruppi dal divieto dei cartelli.

Dal momento che non solo i cartelli ma anche le posizioni dominanti sul mercatopregiudicano la concorrenza, il diritto CE vieta di sfruttare abusivamente taliposizioni se in questo modo si nuoce al commercio tra gli Stati membri.

In linea di principio le concentrazioni tra imprese sono lecite. Secondo ilregolamento CE relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese188, entrato invigore nel 1990 e modificato il 1° marzo 1998, le concentrazioni vanno dichiarateincompatibili con il mercato comune quando fondano o rafforzano una posizionedominante grazie alla quale si ostacola notevolmente una concorrenza efficace. Alfine di esaminare quanto sopra, se si raggiungono determinati fatturati leconcentrazioni devono essere notificate (controllo preventivo delle fusioni).

187 Cfr. la nuova notificazione relativa agli accordi di importanza minore, GU C 372 del 9

dicembre 1997, p. 13.188 Regolamento 1310/97/CE del 30 giugno 1997 che modifica il regolamento 4064/89/CEE

relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese, GU L 180 del 9 luglio1997, p. 1.

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Il diritto CE in materia di concorrenza si applica negli Stati membri dell’UE e – nellamisura in cui esso è integrato nell’accordo SEE – dal 1° gennaio 1994 anche negliStati dell’AELS che partecipano allo SEE. Inoltre, nell’accordo europeo con i Paesidell’Europa centrale e orientale, la Comunità ha convenuto regole in materia diconcorrenza che corrispondono ampiamente a quelle della CE. Le regole della CEriguardano tuttavia solo le pratiche contrarie alla concorrenza che possonopregiudicare il commercio tra gli Stati membri e, nel caso delle fusioni, solo progettiche «rivestono un’importanza per tutta la Comunità». I comportamenti che nonhanno ripercussioni al di fuori di uno Stato membro rimangono di competenza degliStati membri. Negli ultimi anni le leggi autonome in materia di concorrenza deisingoli Stati dell’UE si sono però orientate sempre più al diritto CE. Nell’accordoeuropeo, i Paesi dell’Europa centrale e orientale hanno accettato di adeguare le loroprescrizioni legali a quelle della Comunità. Di conseguenza, le disposizioni materialifondamentali nelle leggi sulla concorrenza degli Stati europei si avvicinano semprepiù (convergenza orientata secondo il diritto CE in materia di concorrenza), anche sei diritti procedurali presentano tuttora differenze.

B Politica svizzera in materia di concorrenza

Anche la nuova legge svizzera sui cartelli189, in vigore dal 1° luglio 1996, èinfluenzata dal diritto CE in materia di concorrenza. Essa non statuisce un divieto deicartelli ma la presunzione che gli accordi in materia di prezzo, quantitativo eterritorio («cartelli rigidi») eliminano in quanto tali una concorrenza efficace e sonoquindi illeciti. L’ammissibilità degli altri accordi in materia di concorrenza deveessere valutata dal profilo dell’efficienza; i criteri sono ripresi da quelli per l’esamedell’esenzione previsti dal diritto CE in materia di concorrenza. Anche la definizionelegale di posizione dominante sul mercato e il disciplinamento del controllo dellepratiche delle imprese che dominano il mercato si basano fortemente sul diritto CE.Lo stesso vale nell’ottica concettuale per il controllo svizzero (preventivo) dellefusioni190. Per quanto riguarda la procedura, il diritto svizzero in materia di controllodelle fusioni prevede, a differenza della procedura di autorizzazione della CE, unobbligo di notifica con riserva di opposizione.


I rapporti contrattuali determinanti per il settore della concorrenza in relazione allaComunità si limitano all’accordo di libero scambio del 1972 (ALS). Secondoquest’ultimo, le convenzioni tra imprese che limitano la concorrenza sonoincompatibili con il buon funzionamento dell’accordo, nella misura in cui la praticacontestata può pregiudicare il traffico di merci tra la Svizzera e la Comunità (art. 23ALS). Se del caso, le parti contraenti forniscono al Comitato misto le informazioninecessarie per esaminare la prassi contestata (art. 27 ALS). Sono quindi descritte

189 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge

sui cartelli, LCart), RS 251190 Ordinanza del 17 giugno 1996 concernente il controllo delle concentrazioni di imprese,

RS 251.4

105

solo le condizioni alle quali le parti contraenti possono avviare procedure diconsultazione o di protezione al fine di eliminare ostacoli al commercio provocati daprivati; quale ultimo rimedio si possono prendere misure politiche di protezione. Inaltre parole, le disposizioni relative alla concorrenza nell’accordo di libero scambionon contengono obblighi materiali diretti o procedurali per l’impresa191. La legge suicartelli (art. 58/59 LCart) dà comunque la possibilità di eliminare in Svizzera lecause di limitazioni della concorrenza che si ripercuotono all’estero, qualora questeripercussioni siano incompatibili con le regole in materia di concorrenza di accordiinternazionali: il Dipartimento federale dell’economia può decidere provvedimentiper eliminare una limitazione della concorrenza che è stata osservata. Nella prassi,l’articolo 23 dell’accordo di libero scambio è risultato poco efficace. Questo dipendesoprattutto dalla circostanza che le ditte svizzere che esportano o operano nell’UEsottostanno al diritto CE sui cartelli secondo il principio delle ripercussioni.


In caso di adesione all’UE la Svizzera dovrebbe riprendere totalmente il diritto CEin materia di concorrenza; la legge svizzera sui cartelli rimarrebbe applicabile allepratiche contrarie alla concorrenza che non pregiudicano il commercio tra gli Statidell’UE e alle fusioni che non hanno una portata comunitaria. Il nostro Paesedovrebbe inoltre riprendere le convenzioni internazionali della CE in materia diconcorrenza (ad esempio quelle dell’accordo SEE).

In caso di partecipazione allo SEE la Svizzera dovrebbe riprendere il diritto delloSEE in materia di concorrenza valido al momento dell’adesione192. Questo è identicoal diritto CE ma ha un altro campo d’applicazione e presenta anche particolaritàistituzionali e procedurali. Il diritto SEE in materia di concorrenza sarebbeapplicabile a pratiche che pregiudicano il commercio tra i Paesi dell’AELS (Islanda,Liechtenstein, Norvegia, Svizzera) e tra questi ultimi e la CE. Le prassi chepregiudicano il commercio tra gli Stati dell’UE sono in ogni caso giudicate e punitedalla Commissione CE e in ultima istanza dalla Corte di giustizia CE. Le autorità divigilanza dell’AELS sono invece competenti dei casi di concorrenza chepregiudicano esclusivamente il commercio tra i Paesi dell’AELS o per i casi cheostacolano il commercio tra uno o più Stati dell’AELS e la CE, per quanto ilfatturato globale delle imprese interessate nell’area dell’AELS raggiunga undeterminato importo.

Con l’entrata in vigore degli accordi settoriali la Svizzera accetterebbe lasorveglianza da parte delle istituzioni UE dell’accordo nel settore del traffico aereoper quanto riguarda il diritto della concorrenza (cfr. n. 222.09.2).

In caso di proseguimento della situazione attuale, entrambi gli ordinamenti giuridici– il diritto CE in materia di concorrenza in quanto diritto sovranazionale e il dirittosvizzero – sarebbero applicabili parallelamente. Se si continua a trascurare l’applica-zione delle disposizioni in materia di concorrenza dell’accordo di libero scambio,aumenteranno i problemi nel settore della concorrenza soprattutto riguardo alleazioni di mediazione e di imposizione. La Svizzera non potrebbe fare a meno di isti-tuzionalizzare una cooperazione ancora da definire con le autorità della Comunitàresponsabili della concorrenza (ed eventualmente con altre autorità estere). A

191 Cfr. anche DTF 104 IV 175 (D. 2c).192 Cfr. messaggio del 18 maggio 1992 concernente l’approvazione dell’Accordo SEE, FF

1992 IV 1 (n. 7.8).

106

prescindere da questo, la Svizzera dovrà impegnarsi nell’ambito del diritto dellaconcorrenza al fine di definire standard minimi uniformi a livello mondiale.

222.04.2 Aiuti statali


Gli aiuti statali sono strettamente legati al modello di adeguamento delle economiedegli Stati membri dell’UE di pari passo con la realizzazione del mercato interno. Acausa dei cambiamenti negli equilibri d’importanza tra i diversi settori dell’economiae delle conseguenti necessità di perfezionamenti strutturali, gli Stati membri si sonovisti a tratti costretti a utilizzare lo strumento dei sussidi per lenire le difficoltàprovocate dagli adeguamenti o per raggiungere obiettivi politici. L’entità di questiinterventi risulta tuttora significativa: attualmente gli aiuti statali ammontano nellamedia UE a circa il 4 per cento del valore aggiunto industriale. A prescindere dallaproblematica politica generale relativa allo strumento del sussidio, la competenzanazionale in materia di politica economica pone le autorità della CE responsabilidella concorrenza di fronte a un compito specifico. Questo perché non solo i cartellie gli accordi privati possono falsare la libera concorrenza ma anche i sussidi e altriaiuti statali possono svantaggiare i soggetti economici di uno Stato membro rispettoai concorrenti di un altro. Gli aiuti statali a determinate imprese o a singoli rami diproduzione sono quindi incompatibili con il mercato comune nel caso in cui essifalsino o minaccino di falsare la concorrenza e pregiudichino il commercio tra gliStati membri.

Il trattato CE contiene le relative disposizioni negli articoli 92-94. Regole speciali siapplicano all’agricoltura (art. 42 Trattato CE) e ai trasporti (art. 77 Trattato CE). Ledisposizioni pertinenti per la Comunità europea del carbone e dell’acciaio sonocontenute negli articoli 4, 54 e 95 del Trattato CECA.

Gli aiuti non destano preoccupazioni se in tre anni non ammontano a più di 100 000euro (nessuna ripercussione sensibile sulla concorrenza)193. Non destanopreoccupazioni nemmeno quando vengono accordati a imprese che producono mercio servizi per i quali non vi è un commercio comunitario ma solo un mercato locale.

Conformemente all’articolo 93 capoverso 3 del Trattato CE, i nuovi progetti di aiutidevono essere comunicati dagli Stati membri alla Commissione prima della loroesecuzione. Sino alla decisione della Commissione, lo Stato membro non puòeseguire i provvedimenti previsti. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustiziaCE, questo divieto d’esecuzione ha effetto immediato negli ordinamenti giuridicidegli Stati membri. In tal modo, i tribunali nazionali sono costretti a garantirnel’osservanza se giungono alla conclusione che si è in presenza di un aiuto secondol’articolo 92 capoverso 1 del Trattato CE194.

Nella prassi, le modalità di notifica, i termini e i diritti e doveri procedurali delleparti in causa e degli interessati sono stati elaborati dalla Commissione e dalla Cortedi giustizia CE. In futuro un regolamento dovrà stabilire regole procedurali anche perl’applicazione dell’articolo 93 del Trattato CE. È già stata inoltrata una relativa

193 Cfr. comunicazione della Commissione relativa agli aiuti de minimis, GU C 068 del 6

marzo 1996, p. 9.194 Comunicazione della Commissione relativa alla cooperazione tra i giudici nazionali e la

Commissione in materia di aiuti di Stato, GU C 312 del 23 novembre 1995, p. 8.

107

proposta della Commissione. Un’importante innovazione dal profilo del dirittomateriale obbligherebbe la Commissione, in presenza di un sussidio incompatibilecon il Trattato CE, a esigerne il rimborso, mentre finora essa era libera di richiederloall’impresa o al settore economico favoriti.

B Politica svizzera

In generale, la politica economica svizzera non è intervenzionista. Essa ponel’accento sulla concorrenza e sul libero scambio invece che sulla protezione e sulsostegno di determinati settori. La politica in materia di aiuti statali non è quindisignificativa in Svizzera: nel 1996, l’importo totale degli aiuti statali accordati èrisultato di 224,9 milioni di franchi svizzeri, vale a dire lo 0,06 per cento del PIL.


Conformemente all’accordo di libero scambio del 1972, gli aiuti statali che falsano laconcorrenza sono incompatibili con il funzionamento dell’accordo, nella misura incui siano suscettibili di pregiudicare il traffico di merci tra la Comunità e la Svizzera.Questa disposizione non ha sinora assunto alcuna importanza nella prassi.

D Ripercussioni sulla SvizzeraPer appurare se gli aiuti che la Svizzera accorda sarebbero compatibili in caso diadesione all’UE o di partecipazione allo SEE occorre esaminare la questionetenendo conto del diritto comunitario. Quest’ultimo vieta gli aiuti se essi influisconosugli scambi tra Stati membri e sono suscettibili di provocare una distorsione dellaconcorrenza. A tal fine essi devono raggiungere un determinato volume. Nella prassi,sono molto pochi gli aiuti vietati. La Svizzera dovrebbe poter mantenere la suapolitica regionale, così come gli altri sussidi che accorda, fintanto che continui a fareun uso moderato di questi strumenti.

La Svizzera assumerebbe tra l’altro impegni in materia di notifica che andrebberooltre l’obbligo d’informazione a cui soggiace attualmente nell’ambito dell’AELS edell’OMC. Indicazioni supplementari dovrebbero essere fornite in particolareriguardo agli sgravi fiscali o ai sussidi cantonali accordati. In caso di introduzione diun nuovo tipo di sussidi, bisognerebbe rispettare una moratoria sino a quando laCommissione CE – in caso di adesione all’UE – o l’autorità di vigilanza dell’AELS– in caso di partecipazione allo SEE – non l’abbia approvata.

222.05 Appalti pubblici


Nell’UE gli enti pubblici spendono circa 720 miliardi di euro (ca. 1100 mrd. frs.) permerci e servizi (comprese le costruzioni). Questo corrisponde all’11 per cento delprodotto interno lordo degli Stati membri dell’UE195.

Il quadro comunitario per il settore degli appalti pubblici è stato stabilito tra il 1987 eil 1993 sulla base del programma illustrato nel libro bianco per il mercato interno(1985). Le direttive per l’aggiudicazione di appalti pubblici di forniture e di lavori

195 Libro verde del 27 novembre 1996 «Gli appalti pubblici nell’Unione europea: spunti di

riflessione per il futuro» COM (96) 583 def.

108

sono state attualizzate rispettivamente nel 1988 e 1989 e armonizzate nel 1993196.Con la direttiva in vigore dal 1° luglio 1993, gli appalti di servizi sono stati integratinel sistema liberalizzato di appalti della Comunità197. Una direttiva per l’aggiu-dicazione di appalti di forniture e di lavori degli enti erogatori di acqua ed energia,degli enti che forniscono servizi di trasporto e degli enti che operano nel settore delletelecomunicazioni, che non si applica solo alle aziende pubbliche ma anche alleaziende alle quali gli Stati membri dell’UE accordano diritti particolari ed esclusivi,è stata approvata dal Consiglio nel 1990. Una versione riveduta, che comprendeanche gli appalti di servizi, è stata emanata nel giugno 1993 ed è in vigore dal 1°luglio 1994198. Le direttive in materia di appalti obbligano gli Stati membri dell’UE,in caso di mandati pubblici che superano una determinata soglia, a garantireprocedure trasparenti e basate sulla concorrenza. Esse disciplinano tra l’altro lapubblicazione di mandati, la procedura di aggiudicazione da applicare così come icriteri di scelta e i criteri supplementari.

Esistono inoltre due direttive speciali concernenti i rimedi giuridici e le verifiche:una per i settori classici (acquisti di merci, servizi e appalti di costruzione degliorgani statali) e una per gli acquisti da parte di enti che operano nei settoridell’acqua, dell’energia, dei trasporti e delle telecomunicazioni199. Conformemente aqueste direttive concernenti i rimedi giuridici, gli Stati membri devono provvedereaffinché le aziende, in caso di violazioni delle prescrizioni di aggiudicazione,possano far eseguire una verifica da parte di istanze amministrative o tribunali. LaCommissione esamina inoltre ricorsi di soggetti economici che si sentono trattatiingiustamente da un servizio di appalti. Conformemente all’articolo 169 del TrattatoCE, essa può intentare un’azione giudiziaria contro uno Stato membro presso laCorte di giustizia CE.

Per quanto riguarda la pubblicazione di informazioni su appalti pubblici previsti,dalla fine di luglio 1998 la CE rinuncia alla pubblicazione su carta qualesupplemento alla Gazzetta ufficiale CE. Le informazioni sono disponibili su CD-Rom e dal 1° gennaio 1999 su Internet.

La CE e i suoi 15 Stati membri sono inoltre parte all’accordo plurilaterale OMC del15 aprile 1994 sugli appalti pubblici (Government Procurement Agreement, GPA), ilquale è in vigore dal 1° gennaio 1996 e apre i mercati pubblici degli appalti a partireda una determinata soglia agli offerenti degli Stati contraenti dell’accordo. Come

196 Direttiva 93/36/CEE del 14 giugno 1993 che coordina le procedure di aggiudicazione

degli appalti pubblici di forniture, GU L 199 del 9 agosto 1993, p. 1; direttiva 93/37/CEEdel 14 giugno 1993 che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici dilavori, GU L 199 del 9 agosto 1993, p. 54.

197 Direttiva 92/50/CEE del 18 giugno 1992 che coordina le procedure di aggiudicazionedegli appalti pubblici di servizi, GU L 209 del 24 luglio 1992, p. 1.

198 Direttiva 93/38/CEE del 14 giugno 1993 che coordina le procedure di appalto degli entierogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché deglienti che operano nel settore delle telecomunicazioni, GU L 199 del 9 agosto 1993, p. 84.

199 Direttiva 89/665/CEE del 21 dicembre 1989 che coordina le disposizioni legislative,regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso inmateria di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, GU L 395 del 30dicembre 1989, p. 33 (applicabile ad appalti di servizi sulla base della direttiva 92/50/CEE); direttiva 92/13/CEE del 25 febbraio 1992 che coordina le disposizioni legislative,regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle norme comunitarie inmateria di procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia e degli enti cheforniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delletelecomunicazioni, GU L 076 del 23 marzo 1992, p. 14.

109

conseguenza dell’adesione al GPA, le direttive CE in materia di appalti sono staterecentemente adeguate.

B Politica svizzera

In Svizzera è sorta una necessità di regolamentazione e armonizzazione a seguitodella conclusione dell’accordo OMC sugli appalti pubblici (GPA)200, il quale èbasato sull’accordo del GATT concernente gli appalti, che fa parte dei risultati delTokyo-Round ma contiene obblighi più estesi e in particolare sottopone gli appalti daparte di uffici cantonali e di aziende che operano nei settori dell’acqua, dell’elettri-cità e dei trasporti cittadini nonché di porti e aeroporti al suo campo d’applicazione.Contrariamente alla CE, la Svizzera non ha ancora ripreso obblighi a livellocomunale nell’OMC.

Con la legge federale sugli acquisti pubblici (LAPub) e la relativa ordinanza è statacostituita una nuova base per gli acquisti pubblici della Confederazione che ha loscopo di attuare l’accordo OMC201. Sono sottoposti alla legge in quanto serviziresponsabili degli acquisti l’Amministrazione generale della Confederazione, laRegia degli alcool, i Politecnici federali come pure i servizi postali e delleautomobili della Posta svizzera. Le Ferrovie federali svizzere (FFS) sono inoltresottoposte all’ordinanza. Vale il principio generale secondo cui le merci, i servizi e ilavori di costruzione devono essere acquisiti nella libera concorrenza. La leggedisciplina la procedura di appalto e di aggiudicazione così come i rimedi giuridici. Atal fine è stato introdotto un organo speciale, una commissione di ricorso, che decidedefinitivamente sui ricorsi. La legge federale sugli acquisti pubblici sancisce ilprincipio secondo cui per le disposizioni in materia di protezione del lavoro e per lecondizioni di lavoro è determinante il luogo della prestazione. L’organo dipubblicazione degli acquisti previsti e dei supplementi è il Foglio ufficiale svizzerodi commercio (FUSC).

In un concordato intercantonale sugli appalti pubblici i Cantoni hanno ripreso gliobblighi derivanti dall’accordo OMC202. Il concordato precisa inoltre principi di baseper l’istituzione di un mercato interno in Svizzera, al fine di evitare discriminazionidegli offerenti extracantonali rispetto ai locali. In confronto al regolamento a livellofederale sono diversi soprattutto i valori soglia, stabiliti dall’accordo OMC. Questiammontano per la Confederazione in caso di acquisti di merci o servizi a circa250’000 franchi svizzeri, per le costruzioni a 9,575 milioni di franchi, per i Cantoninel caso di merci e servizi a 383’000 franchi, nel caso di costruzioni a 9,575 milionidi franchi. Gli appalti devono figurare nei rispettivi fogli ufficiali cantonali.

Il 1° luglio 1996, è inoltre entrata in vigore la legge sul mercato interno (LMI)203.Questa legge intende eliminare gli ostacoli alla concorrenza di diritto pubblico inSvizzera e stabilire principi fondamentali in grado di consentire il libero accesso almercato e il funzionamento del mercato interno svizzero. Essa contiene anche unaregolamentazione degli acquisti pubblici da parte di Cantoni, Comuni e altri entiresponsabili di compiti cantonali e comunali (art. 5 LMI). La legge sul mercato

200 RS 0.632.231.42201 Legge federale del 16 dicembre 1994 sugli acquisti pubblici, RS 172.056.1; ordinanza

dell’11 dicembre 1995 sugli acquisti pubblici, RS 172.056.11202 Concordato intercantonale del 25 novembre 1994 sugli appalti pubblici, RS 172.056.4. Al

concordato hanno aderito sinora 24 Cantoni (tutti i Cantoni tranne Basilea-Campagna eAppenzello Interno; stato: 1° dicembre 1998).

203 Legge del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI), RS 943.02

110

interno fa riferimento al diritto cantonale e intercantonale applicabile a questiacquisti. Queste prescrizioni non devono tuttavia svantaggiare persone che hanno ildomicilio o la sede in Svizzera. Tale esigenza è valida indipendentemente da valorisoglia, il che significa che anche la procedura relativa ai rimedi giuridici devesussistere indipendentemente dall’entità di un progetto d’acquisto concreto.


L’accordo OMC sugli appalti pubblici costituisce la base legale delle relazioni tra laSvizzera e la Comunità nel settore degli appalti pubblici. Sulla base dell’accordovige attualmente in buona parte un reciproco accesso tra i rispettivi mercatid’acquisto della Svizzera e degli Stati membri dell’UE204. L’accesso al mercato valea partire dai valori soglia stabiliti nell’accordo OMC per gli acquisti a livellonazionale, federale (Cantoni, Länder, province) e per acquisti effettuati da servizistatali o controllati dallo Stato nei settori dell’approvvigionamento idrico edelettrico, dei trasporti cittadini, dei porti e degli aeroporti. In tal modo si apreall’incirca il 70 per cento dei mercati d’acquisto nell’UE (mercato d’acquisto globaleca. 1100 mrd. frs.) e in Svizzera (mercato d’acquisto globale ca. 36 mrd. frs.) agliofferenti dell’altra parte.


In caso di adesione all’UE o di partecipazione allo SEE si aprirebbe reciprocamentetutto il mercato d’acquisto pubblico. Per i bandi di concorso si applicherebbero ivalori soglia delle direttive CE, che sono a tratti più bassi dei valori soglia GPA205.Dal profilo istituzionale vi sarebbero tuttavia differenze in caso di partecipazione alloSEE (cfr. n. 213 B.3).

Lo scopo dell’accordo settoriale bilaterale con la CE nell’ambito degli appaltipubblici è l’ampliamento della liberalizzazione raggiunta con l’accordo OMC.L’accordo concerne pertanto in primo luogo gli acquisti dei Comuni. In secondoluogo include gli acquisti dei committenti privati nei settori dell’approvvigionamentoidrico, energetico, dei trasporti, dei porti e degli aeroporti. Inoltre sono liberalizzati isettori del traffico su rotaia e delle telecomunicazioni e verrebbero in tal modo acadere le esigenze nei confronti degli offerenti svizzeri di essere più convenienti del3 per cento rispetto agli offerenti UE e – per quanto previsto dallo Stato membrointeressato – di realizzare almeno il 50 per cento del valore aggiunto nell’areadell’UE. Da ultimo l’accordo comprende gli acquisti in tutto il settore energetico(elettricità, gas naturale, petrolio). Entro i valori soglia si applica una clausola di«best-endeavour» allo scopo di raggiungere anche in questo caso una totale parità ditrattamento degli offerenti. Un’istanza indipendente sia da parte della Comunità(Commissione CE) sia da parte della Svizzera sorveglia l’osservanza degli obblighirisultanti dall’accordo. Il reciproco scambio di informazioni sui bandi di concorso ela legislazione in vigore avviene mediante «contact points». L’accordo settorialeconsentirebbe un reciproco accesso al mercato paragonabile a quello dell’accordoSEE.

204 Altri membri del GPA sono (stato: luglio 1998): USA, Canada, Corea, Giappone, Israele,

Norvegia, Principato del Liechtenstein, Hong Kong, Singapore, Aruba.205 Cfr. N. Michel, Les effets de l’adhésion à l’Union européenne sur les marchés publics

suisses, in: T. Cottier/A. R. Kopše, Der Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union -Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de la Suisse à l’Union Européenne: enjeuxet conséquences, Zurigo 1998, pp. 833-855, con ulteriori rimandi.

111

In caso di proseguimento della situazione attuale, l’accordo OMC (GPA) rimarrebbel’unica base per il reciproco accesso al mercato nel settore degli appalti pubblici. Gliimpegni nell’ambito di questo accordo possono tuttavia essere estesi. Vista la diversasituazione riguardo agli interessi dei membri del GPA è possibile che unaliberalizzazione tra singoli membri del GPA, ad esempio tra la Svizzera e la CE,avvenga più rapidamente di una liberalizzazione generale tra tutti i membridell’accordo. Nell’ambito del GPA, potrebbe essere raggiunto a livello bilaterale trala Svizzera e la Comunità un grado di liberalizzazione simile a quello raggiungibile aseguito di negoziati settoriali o di una partecipazione allo SEE.

222.06 Diritto economico222.06.1 Diritto societario


Gli atti nel settore del diritto societario hanno lo scopo di sottoporre le società chesoggiacciono al diritto degli Stati membri a un minimo di obblighi unitari perpromuovere l’istituzione di un ordinamento che eviti le distorsioni della concorrenza.Alle persone che intraprendono relazioni commerciali con le società deve esseregarantita una certa protezione. Alla fine, gli ostacoli giuridici a uno sviluppo dellesocietà a livello europeo devono essere eliminati. La principale base legale nelsettore del diritto societario è l’articolo 54 paragrafo 3 lettera g del Trattato CE ilquale, dall’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, esige la maggioranzaqualificata nel Consiglio per l’emanazione di atti legislativi.

Dal 1992, non vi sono stati cambiamenti sostanziali nel settore del diritto societario eper tale motivo si può rimandare al messaggio SEE206 per quanto concerne ledirettive e i regolamenti entrati in vigore. In sintesi il settore disciplinato può essereriassunto come segue:– pubblicità, facoltà di rappresentanza degli organi e nullità di società;– fondazione, capitale sociale e mantenimento del capitale di società per azioni

(società anonime);– fusione di società;– bilanci di fine anno di società per azioni, società in accomandita per azioni e

società a responsabilità limitata;– scissione di società per azioni;– conti consolidati di gruppi;– requisiti di abilitazione dei revisori contabili;– apertura di succursali;– società a responsabilità limitata con un unico socio;– gruppo europeo di interesse economico.

Anche per quanto concerne i progetti legislativi si può rimandare al messaggio SEE.Nessuna delle proposte in questione è stata sinora accettata. Occorre tuttaviamenzionare l’accordo internazionale sul fallimento207, firmato il 23 novembre 1995ma non ancora in vigore. Esso intende in effetti unificare le condizioni e gli effetti diprocedure d’insolvenza estere per le società attive a livello europeo.

206 Messaggio del 18 maggio 1992 concernente l’approvazione dell’Accordo SEE, FF 1992

IV 1 (n. 7.96).207 Convenzione del 23 novembre 1995 sulle procedure d’insolvenza.

112

B Politica svizzera

Il 1° luglio 1992 è entrato in vigore il nuovo diritto della società anonima208. Perquanto concerne le principali differenze tra il diritto svizzero riveduto e il dirittosocietario della CE rimandiamo al messaggio SEE. Il 1° luglio 1992 è inoltre entratain vigore l’ordinanza sui requisiti professionali dei revisori particolarmentequalificati209, che si basa sul livello di formazione richiesto dalla relativa direttivaCE. Il Consiglio federale ha inoltre posto in consultazione un avamprogetto di leggesulla fusione, la scissione e la trasformazione di soggetti giuridici (legge sullafusione)210.


In caso di adesione all’UE o di partecipazione allo SEE bisognerebbe procedere agliadeguamenti del diritto svizzero al patrimonio normativo comunitario già indicati nelmessaggio SEE. Essi riguardano in particolare la pubblicazione del conto annuale e,sulla base del divieto di discriminazione, la limitazione della possibilità di rifiutaregli stranieri in qualità di azionisti come pure l’abrogazione delle esigenze in materiadi nazionalità per il consiglio d’amministrazione. Le regolamentazioni attualmentevigenti riguardo al vincolo di azioni nominative dovranno essere adeguate in alcunipunti.

Solo in caso di adesione all’UE, le imprese svizzere potrebbero partecipare con glistessi diritti delle imprese UE a un gruppo europeo d’interesse economico (GEIE) oa una futura società per azioni europea.

Le prescrizioni quadro della CE nel diritto societario costituiscono in ultima analisiun ordinamento oggettivo e concordano ampiamente dal profilo del contenuto con gliobiettivi del diritto societario svizzero. Bisognerà quindi esaminare unavvicinamento perlomeno puntuale del diritto societario svizzero anche in caso diproseguimento della situazione attuale (cfr. n. 213 B.4).

222.06.2 Responsabilità per danno da prodotti


Riguardo alle direttive entrate in vigore fino al 1992 nell’ambito della responsabilitàrelativa ai prodotti rinviamo al messaggio SEE211. Fa inoltre parte del patrimonionormativo comunitario la direttiva del Consiglio relativa alla sicurezza generale deiprodotti212. Secondo tale direttiva i fabbricanti possono immettere sul mercatosoltanto prodotti sicuri in caso di impiego normale o ragionevole. Va inoltre rilevatala proposta della Commissione del 18 giugno 1996 di una direttiva concernente lavendita e le garanzie dei beni di consumo213. Tale proposta prevede una garanzia

208 RU 1992 733209 Ordinanza del 15 giugno 1992 sui requisiti professionali dei revisori particolarmente

qualificati, RS 221.302210 Testo su Internet: http://www.bj.admin.ch/vernehm/fusion/briefi.htm.211 Messaggio del 18 maggio 1992 concernente l’approvazione dell’Accordo SEE, FF 1992

IV 1 (n. 7.212).212 Direttiva 92/59/CEE del 29 giugno 1992 relativa alla sicurezza generale dei prodotti, GU

L 228 dell’11 agosto 1992, p. 24.213 Cfr. in proposito la posizione comune 51/58/CE definita dal Consiglio il 24 settembre

1998 in vista dell’adozione della direttiva su taluni aspetti della vendita e delle garanziedei beni di consumo, GU C 333 del 30 ottobre 1998, p. 46.

113

obbligatoria di due anni, affinché i consumatori possano scegliere tra la riparazione elo sconto sul prezzo, nel caso in cui un prodotto acquistato dovesse rivelarsidifettoso. Nell’autunno 1997 la Commissione ha inoltre formulato la proposta diestendere la responsabilità per danno da prodotti anche ai prodotti agricoli.

B Politica svizzera

In Svizzera è entrata in vigore il 1° gennaio 1994 la legge federale sullaresponsabilità per danno da prodotti214, che rispecchia ampiamente la direttiva CEsulla responsabilità per danno da prodotti difettosi. In Svizzera non esiste alcunalegislazione orizzontale in materia di sicurezza generale dei prodotti. Unamoltitudine di disposizioni legali garantisce tuttavia un elevato livello di sicurezzadei prodotti. La legislazione settoriale in materia di sicurezza dei beni di consumo èampiamente compatibile con il diritto comunitario.


L’articolo 11 della legge federale sulla responsabilità per danno da prodotti dovrebbepresumibilmente essere adeguata in caso di adesione all’UE o di partecipazione alloSEE, dato che prevede l’applicazione dell’articolo 44 capoverso 2 CO215. Quest’ul-tima disposizione permette infatti la riduzione da parte del giudice dell’obbligo dirisarcimento in caso in cui la persona responsabile si trovi in una situazione dibisogno, mentre la suddetta direttiva CE ammette solo un limite massimo diresponsabilità. La responsabilità andrebbe inoltre estesa a tutti i prodotti agricoliqualora la Comunità, come proposto, modificherà la sua direttiva in proposito.Attualmente si stanno chiarendo le ripercussioni che la direttiva avrebbe sullasicurezza dei prodotti e la necessità di azione ad essa connessa.

In caso di adesione all’UE, la responsabilità dell’importatore nel commercio con gliStati membri dell’UE verrebbe meno, e si eliminerebbe di conseguenza anche unostacolo al commercio. In caso di partecipazione allo SEE, cadrebbe laresponsabilità dell’importatore nei confronti degli Stati che hanno ratificato laConvenzione di Lugano (cfr. n. 222.06.5). Nell’ambito di eventuali ulteriorinegoziati settoriali con l’UE, la Svizzera intende proporre la soppressione dellaresponsabilità dell’importatore nel commercio tra l’UE e la Svizzera. D’altro canto,la Svizzera può assicurare che il suo ordinamento giuridico nazionale offre allapersona lesa una garanzia di protezione equivalente a quella della direttiva CE. Nellostato attuale, rimarrebbe in vigore la responsabilità dell’importatore nel commerciocon gli Stati dell’UE e dell’AELS. Finora non vi sono stati grandi svantaggi, chesono piuttosto da temere se gli importatori svizzeri negli Stati dell’UE dovesseroessere penalizzati da elevate richieste di risarcimento.

222.06.3 Proprietà intellettuale


214 Legge federale del 18 giugno 1993 sulla responsabilità per danno da prodotti (LRDP), RS

221.112.944215 Legge federale del 30 marzo 1911 di complemento del Codice civile svizzero (Libro

quinto: Diritto delle obbligazioni), RS 220

114

L’armonizzazione del diritto della proprietà intellettuale è un presuppostofondamentale per creare un mercato unico di beni e servizi retto da norme omogenee.A tal fine, la Comunità adotta dal 1992216 importanti misure d’armonizzazione.

Nell’ambito del diritto in materia di marchi è stato introdotto, oltre ai marchinazionali, un marchio comunitario ed è stato istituito un ufficio europeo deimarchi217. Sono state inoltre adottate misure contro l’importazione o l’esportazionedi merci contraffatte218.

Nell’ambito del diritto d’autore e dei diritti connessi è stata introdotta una normativaconcernente l’armonizzazione della durata di protezione219. Tale durata è per tutte leopere, compresi i programmi di computer, di 70 anni a decorrere dalla morte del-l’autore. È stata adottata una direttiva che disciplina il diritto di noleggio e il dirittodi prestito del titolare di diritti d’autore220. L’UE prevede inoltre l’adozione di unadirettiva volta a disciplinare il diritto di seguito («droit de suite»), secondo cui unartista, in caso di rivendita delle sue opere da parte di terzi, ha diritto ad unapercentuale sul prezzo di vendita. La Commissione ha inoltre presentato unaproposta di direttiva sul diritto d’autore e diritti connessi nella societàdell’informazione, la quale tratta il rispetto dei diritti di autori, artisti interpreti emediatori di opere nel quadro delle nuove forme di trasmissione e ricezionedell’informazione oltre le frontiere.

Per quanto riguarda il diritto in materia di brevetti occorre riferirsi soprattutto alLibro verde della Commissione sul brevetto comunitario e sul sistema dei brevetti inEuropa del 24 giugno 1997, che si occupa di questioni relative alla previstaintroduzione di un brevetto comunitario unificato, esteso al territorio di tutti gli Statimembri. Una direttiva sulla protezione giuridica di invenzioni biotecnologiche èentrata in vigore nel luglio 1998221. Un’importante misura di armonizzazione inambito industriale è costituita dall’adozione di regolamenti sull’istituzione dicertificati protettivi complementari per i medicinali e i prodotti fitosanitari, grazie aiquali è possibile richiedere una proroga limitata della protezione conferita daibrevetti per prodotti, la cui normale durata di protezione è in pratica ridotta a causadi lunghe e costose procedure di autorizzazione222. I piani di ravvicinamento delle

216 Sullo stato dei lavori di armonizzazione fino al 1992, cfr. il messaggio del 18 maggio

1992 concernente l’approvazione dell’Accordo SEE, FF 1992 IV 1 (n. 7.86).217 Regolamento 40/94/CE del 20 dicembre 1993 sul marchio comunitario, GU L 011 del 14

gennaio 1994. p. 1; regolamenti d’esecuzione 2868/95/CE e 2869/95/CE del 13 dicembre1995, GU L 303 del 15 dicembre 1995, p. 1.

218 Regolamento 3295/94/CE del 22 dicembre 1994 che fissa misure intese a vietare l’im-missione in libera pratica, l’esportazione, la riesportazione e il vincolo ad un regimesospensivo di merci contraffatte e di merci usurpative, GU L 341 del 30 dicembre 1994(misure simili sono state introdotte in occasione dell’adeguamento della legislazionesvizzera all’Accordo OMC).

219 Direttiva 93/98/CEE del 29 ottobre 1993 concernente l’armonizzazione della durata diprotezione del diritto d’autore e di alcuni diritti connessi, GU L 290 del 24 novembre1993, p. 9.

220 Direttiva 92/100/CEE del 19 novembre 1992 concernente il diritto di noleggio, il diritto diprestito e taluni diritti connessi al diritto di autore in materia di proprietà intellettuale, GUL 346 del 27 novembre 1992, p. 61.

221 Direttiva 98/44/CE del 6 luglio 1998 sulla protezione giuridica delle invenzionibiotecnologiche, GU L 213 del 30 luglio 1998, p. 13.

222 Regolamento 1768/92/CEE del 18 giugno 1992 sull’istituzione di un certificato protettivocomplementare per i medicinali, GU L 182 del 2 luglio 1992, p. 1. Regolamento1610/96/CE del 23 luglio 1996 sull’istituzione di un certificato protettivo complementareper i prodotti fitosanitari, GU L 198 dell’8 agosto 1996, p. 30.

115

disposizioni giuridiche concernenti la protezione di invenzioni mediante modelli diutilità («modèles d’utilité») si sono concretizzati in una proposta di direttivapresentata dalla Commissione.

Nell’ambito della tutela dei disegni e dei modelli è entrata in vigore il 28 ottobre1998 la direttiva sulla protezione giuridica dei disegni e dei modelli223.

Oltre a questi quattro settori tradizionali del diritto dei beni immateriali, va menzionataquale unica ed esclusiva forma di protezione giuridica comunitaria e commerciale dellevarietà vegetali l’istituzione di una protezione delle varietà vegetali (compresa l’isti-tuzione di un apposito ufficio comunitario). Vanno altresì menzionate la protezionearmonizzata delle indicazioni di provenienza geografica e le denominazioni d’origineper i prodotti agricoli e alimentari224. Il diritto comunitario prevede una particolareprotezione giuridica per le banche dati che non adempiono i criteri di protezione ai sensidel diritto d’autore225. Sul tema della convergenza dei settori delle telecomunicazioni,dei mass-media e delle tecnologie dell’informazione, la Commissione ha inoltre postoin consultazione uno studio del 3 dicembre 1997 (Libro verde).

B Politica svizzera

Data la grande importanza di un diritto immateriale armonizzato per mantenere lacompetitività sul mercato europeo, la Svizzera deve seguire gli sviluppi in atto alivello dell’UE. Per questo motivo, le revisioni dei testi legislativi svizzeri relativi aldiritto immateriale tengono in debito conto tali sviluppi. Per esempio, il 1° settembre1995 sono entrati in vigore i nuovi articoli 140a-140m della legge sui brevetti226 checoncernono certificati protettivi complementari per i medicinali. Essi permettono diprolungare la durata della protezione conferita dai brevetti per i medicinali. Ildisegno, trattato attualmente dalle Camere federali e inteso a una parziale revisionedella LBI, prevede inoltre l’introduzione di certificati di protezione complementariper i prodotti fitosanitari, nell’intento di armonizzare la normativa elvetica con quelladella CE. La competitività dell’industria svizzera in queste due branche dell’eco-nomia può pertanto essere salvaguardata nei confronti della concorrenza provenientedall’area dell’UE.

La revisione totale attualmente in atto della legge svizzera sulla protezione deidisegni e modelli industriali227 persegue una maggiore compatibilità con il dirittocomunitario.

La legge sul diritto d’autore228 è già ampiamente eurocompatibile. Alcunedivergenze sussistono tuttavia rispetto ad alcune direttive CE entrate in vigore dopola conclusione dei lavori di revisione della legge sul diritto d’autore. Per esempio,

223 Direttiva 98/71/CE del 13 ottobre 1998 sulla protezione giuridica dei disegni e dei

modelli, GU L 289 del 10 ottobre 1998, p. 28.224 Regolamento 2100/94/CE del 27 luglio 1994 concernente la privativa comunitaria per

ritrovati vegetali, GU L 227 del 1° settembre 1994, p. 1. Regolamento 2081/92/CEE del14 luglio 1992 relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delledenominazioni d’origine dei prodotti agricoli ed alimentari, GU L 208 del 24 luglio 1992,p. 1.

225 Direttiva 96/9/CE dell’11 marzo 1996 relativa alla tutela giuridica delle banche di dati,GU L 077 del 27 marzo 1996, p. 20.

226 Legge federale del 25 giugno 1954 sui brevetti d’invenzione (Legge sui brevetti, LBI), RS232.14

227 Legge federale del 30 marzo 1900 sui disegni e modelli industriali, RS 232.12228 Legge federale del 9 ottobre 1992 sul diritto d’autore e sui diritti di protezione affini

(Legge sul diritto d’autore, LDA), RS 231.1

116

l’attuale ordinamento giuridico svizzero non prevede una protezione speciale per lebanche di dati; le raccolte di dati sono protette nel quadro della legge federale controla concorrenza sleale229 e, se le condizioni di protezione sono adempiute, dalla leggesul diritto d’autore. Un altro impulso d’armonizzazione risulterà dalla revisioneparziale della legislazione sul diritto d’autore in vista della ratifica di due nuovitrattati negoziati in seno all’Organizzazione mondiale per la proprietà intellettuale(OMPI), il trattato sul diritto d’autore (WCT) e il trattato sulle rappresentazioniartistiche e le registrazioni sonore. Queti due strumenti disciplinano la protezione deldiritto d’autore in relazione alle nuove tecnologie dell’informazione (Internet,tecnica digitale e multimedia ecc.). La CE e gli Stati membri preparano la ratifica diqueste convenzioni; la Commissione ha già presentato una proposta di direttiva inproposito.

In merito alla protezione delle denominazioni d’origine e delle indicazionigeografiche per i prodotti agricoli e i prodotti agricoli trasformati, la Svizzera hastabilito in un’ordinanza un sistema di registrazione conforme a quello dell’UE, checostituisce il presupposto per un futuro accordo bilaterale sul reciprocoriconoscimento delle denominazioni d’origine e indicazioni di provenienza 230.


Gli sforzi di armonizzazione a livello internazionale nell’ambito del diritto dei beniimmateriali vengono compiuti piuttosto sul piano multilaterale che non su quellobilaterale, per esempio in seno all’OMPI o all’OMC.

Tra la Svizzera e la CE non esistono accordi bilaterali nell’ambito della proprietàintellettuale. L’accordo di libero scambio del 1972 non prevede regolamentazionispecifiche in questo ambito.

Con la Germania, la Francia, il Portogallo e la Spagna esistono accordi bilateralisulla tutela delle indicazioni di provenienza, e altre denominazioni geografiche.


In caso di adesione all’UE o di partecipazione allo SEE, alla Svizzera siapplicherebbe il principio dell’esaurimento regionale dei diritti cui devono attenersigli Stati membri dell’UE e anche quelli dello SEE231. Secondo tale principio, lemerci che giungono legalmente sul mercato svizzero dall’UE o dallo SEE,potrebbero essere reimportate nella zona dell’UE e dello SEE senza che il titolare diun diritto immateriale ivi residente possa proibirne l’importazione facendo valere ilproprio diritto. Lo stesso si applicherebbe al titolare svizzero di un diritto di proprietàintellettuale nel caso opposto di importazioni parallele in Svizzera.

Il diritto in materia di marchi presenta in Svizzera una situazione particolare.Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, si applica in Svizzera il principiointernazionale dell’esaurimento dei diritti, ovvero l’importazione parallela in

229 Legge federale del 19 dicembre 1986 contro la concorrenza sleale (LCSl), RS 241230 Ordinanza del 28 maggio 1997 sulla protezione delle denominazioni di origine e delle

indicazioni geografiche dei prodotti agricoli e dei prodotti agricoli trasformati (ODOP/IGP), RS 910.12

231 Il principio dell’esaurimento regionale significa che il titolare di un diritto su un beneimmateriale non può opporsi all’importazione o alla commercializzazione del prodottotutelato avvalendosi del diritto dei beni immateriali, qualora tale prodotto sia stato messoin circolazione sul mercato di un altro Stato dello Spazio economico comune (ad es. UE,SEE) dal titolare del diritto di protezione o con il consenso dello stesso.

117

Svizzera di merci che sono state messe in circolazione per la prima volta in un Paesequalsiasi dal titolare di un marchio, o con il consenso dello stesso, non può, perprincipio, essere proibita secondo il diritto relativo ai marchi232. Se la Svizzera fossemembro dell’UE, il titolare di un marchio svizzero potrebbe proibire le importazioniparallele da Paesi terzi (cioè al di fuori dello SEE) appellandosi al suo diritto233. Nelcaso di una partecipazione allo SEE, la Svizzera potrebbe mantenere il principiodell’esaurimento internazionale dei diritti in materia di marchi per i prodottiprovenienti da Paesi che non appartengono allo SEE234.

Mantenendo lo statu quo la Svizzera, pur essendo autonoma nell’elaborazione dellalegislazione relativa alla proprietà intellettuale, si sforzerebbe come finora diadottare una legislazione eurocompatibile (cfr. lett. B sopra e n. 213 B.4).

222.06.4 Diritto internazionale privato


Lo scopo del diritto comunitario relativo al diritto internazionale privato (DIP) non èl’armonizzazione delle pertinenti prescrizioni degli Stati membri. Tuttavia le legginazionali di DIP vanno conformate al diritto comunitario, segnatamente al divieto didiscriminazione del Trattato CE. Per esempio, le agevolazioni unilaterali dei propricittadini nella rispettiva legge nazionale di DIP non sono valide nel campo d’ap-plicazione del Trattato CE, poiché sono contrarie al divieto di discriminazione.

Visto che nell’ambito del diritto internazionale privato vi è un’armonizzazionegiuridica limitata sulla base di direttive, continua a vigere il DIP nazionale, sia acausa delle prescrizioni di diritto comunitario che spesso sono soltanto puntuali, sia acausa della diversa applicazione a livello nazionale degli obiettivi fissati dalledirettive; in alcuni settori sono sorti nuovi problemi in materia di DIP proprio a causadelle direttive.

L’articolo 220 del Trattato CE conferisce agli Stati membri un mandato specificovolto a disciplinare le questioni di diritto internazionale privato per il reciprocoriconoscimento delle società, il mantenimento della personalità giuridica in caso ditrasferimento della sede da un Paese a un altro, la possibilità di fusione di societàsoggette a legislazioni nazionali diverse nonché il reciproco riconoscimento e lareciproca esecuzione di decisioni giudiziarie e di sentenze arbitrali, e ciò all’occor-renza mediante la conclusione di trattati internazionali. Gli Stati membri si sonoattenuti a tale mandato soltanto in relazione all’ultimo punto (cfr. più avanti). LaComunità può frattanto disciplinare le questioni di DIP mediante misure proprie,sempre che disponga di una (ulteriore) competenza in materia (p. es. in virtù dell’art.100A del Trattato CE). Ciò è avvenuto preferibilmente in quei settori, in cuipredominavano idee orientate verso la protezione dei consumatori. L’obiettivo delledirettive posto al legislatore è di impedire che, scegliendo il diritto di uno Statoterzo, il consumatore sia privato della protezione garantitagli dalla direttiva.

232 DTF 122 III 469, Chanel/EPA. In una decisione del 20 luglio 1998, il Tribunale federale

ha deciso che in linea di massima il principio internazionale dell’esaurimento dei dirittitrova applicazione anche in materia di diritti d’autore (DTF 124 III 321,Imprafot/Nintendo).

233 CdGCE, sentenza del 16 luglio 1998, Silhouette, racc 1998 I, 4799.234 Corte di giustizia dell’AELS, sentenza del 3 dicembre 1997, Maglite, causa E-2/97.

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L’articolo 220 del Trattato CE non viene formalmente intaccato dal Trattato diAmsterdam.

Benché formalmente la Convenzione di Roma del 19 giugno 1980 sulla leggeapplicabile alle obbligazioni contrattuali235 non sia parte del diritto CE, è legata indiversi modi alla Comunità. Da una parte è accessibile soltanto agli Stati membri,dall’altra garantisce alla CdGCE il mantenimento di un’interpretazione unificata inbase a un protocollo separato. In materia di obbligazioni contrattuali, la suddettaConvenzione prevede estese norme di DIP e subentra in tal modo a tutte le normenazionali di DIP in questo ambito. Le disposizioni di DIP del diritto comunitariohanno però preminenza rispetto alla Convenzione di Roma.

B Politica svizzera

La LDIP236 adempie ampiamente le esigenze poste a un moderno dirittointernazionale privato. Le prescrizioni metodiche volte a considerare le esigenze dipolitica economica e sociale sono realizzate. Nell’elaborazione della LDIP si ètenuto conto delle soluzioni adottate nella Convenzione di Roma.


In caso di adesione all’UE occorrerebbe applicare le direttive CE nel settore del«time sharing» e della protezione dei consumatori. Lo stesso varrebbe nel caso di unapartecipazione allo SEE, mentre le prescrizioni comunitarie rilevanti in materia diDIP non sono oggetto degli accordi settoriali. Nel caso di un’adesione all’UE laSvizzera dovrebbe aderire alla Convenzione di Roma sulle obbligazioni; in tal modouna parte consistente della LDIP diverrebbe obsoleta, poiché tale Convenzioneinternazionale contiene norme di DIP che esigono una validità generale (erga omnes)e non solo tra gli Stati parte. La Convenzione di Roma non fa inoltre parte delpatrimonio normativo comunitario dello SEE e non è nemmeno parte integrante degliaccordi settoriali. In entrambi questi casi, come pure nella variante del mantenimentodello statu quo, si potrebbe tentare di influire sulla conclusione di una convenzioneparallela, come è avvenuto con l’adozione della Convenzione di Lugano (cfr. n.222.06.5).

222.06.5 Diritto procedurale internazionale


La Convenzione europea concernente la competenza giurisdizionale e l’esecuzionedelle decisioni in materia civile e commerciale (convenzione di Bruxelles)237,fondata sull’articolo 220 del Trattato CE, istituisce un sistema unificato dellecompetenze di autorità e organi giurisdizionali e garantisce la libera circolazione didecisioni, transazioni approvate dal giudice e rogiti aventi forza esecutivanell’ambito del diritto civile e commerciale.

235 Cfr. versione consolidata in GU C 027 del 26 gennaio 1998, p. 34.236 Legge federale del 18 dicembre 1987 sul diritto internazionale privato (LDIP), RS 291237 Convenzione di Bruxelles del 28 settembre 1968 concernente la competenza

giurisdizionale e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, cfr. versioneconsolidata in GU C 027 del 26 gennaio 1998, p. 1.

119

Con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam238 la collaborazione giudiziaria inmateria di diritto civile deve sottostare al Trattato CE e divenire ormai parteintegrante della prassi comunitaria (cfr. n. 246). D’altro canto, l’articolo 220 delTrattato CE rimane in vigore. Al momento non è quindi chiaro se con l’entrata invigore del Trattato di Amsterdam le soluzioni della Convenzione di Bruxellesvengono riprese in una ordinanza o se la libera circolazione di suddetti documentiavverrà come in precedenza nell’ambito della cooperazione internazionale.

B Politica svizzera

Riguardo alla collaborazione nell’ambito dei tribunali, del riconoscimento reciprocoe dell’esecuzione reciproca di decisioni, è applicabile in Svizzera la Convenzione diLugano239, il cui contenuto è pressoché identico alla Convenzione di Bruxelles. AllaConvenzione di Lugano aderiscono ora tutti gli Stati membri dell’UE e dell’AELS,ad eccezione del Liechtenstein; per i prossimi anni, v’è da aspettarsi un ampliamentoverso gli Stati dell’Europa centrale e orientale.

Ambedue le convenzioni hanno lo scopo di realizzare in Europa uno spazio giuridicounificato in materia di procedura civile. A tale riguardo occorrerebbe in particolareperseguire una giurisprudenza armonizzata come pure un’interpretazione unificata eil più possibile coordinata. Per quanto riguarda la Convenzione di Bruxelles, ciòavviene attraverso la competenza di interpretazione della Corte di giustizia della CE,mentre per la Convenzione di Lugano attraverso principi materiali d’interpretazionee lo scambio di opinioni di una commissione permanente. Mediante il previstoampliamento del campo d’applicazione della Convenzione di Lugano occorreràconsiderare un potenziamento della collaborazione istituzionale per salvaguardare lospazio giuridico unificato.

Attualmente la Convenzione di Bruxelles e la Convenzione di Lugano sonosottoposte a una revisione da parte di un gruppo di lavoro comune, allo scopo diparificare il più possibile i testi e di eliminare le difficoltà di ordine pratico. Laconclusione dei lavori è prevista per il 1999.


In tutte le varianti (adesione all’UE, partecipazione allo SEE, accordi settoriali,mantenimento dello statu quo), i principi comuni in materia di diritto giudiziario, delriconoscimento reciproco e dell’esecuzione reciproca verrebbero mantenuti orinnovati - in caso di un’adesione all’UE mediante l’adesione formale allaConvenzione di Bruxelles, negli altri casi mantenendo in vigore la Convenzione diLugano.

222.07 Politica fiscale222.07.1 Introduzione

La sovranità in materia fiscale non spetta all’UE o alla CE, bensì ai singoli Statimembri.

238 Cfr. al riguardo n. 311.03.4.239 Convenzione del 16 settembre 1988 concernente la competenza giurisdizionale e l’esecu-

zione delle decisioni in materia civile e commerciale, RS 0.275.11

120

L’imposta sul valore aggiunto e le speciali imposte di consumo sono ampiamentearmonizzate in seno all’UE per quanto riguarda la loro base di calcolo, mentre per lealiquote fiscali vi è una gamma relativamente vasta. Tale armonizzazione parzialeera indispensabile per la creazione e il funzionamento del mercato interno come pureper la soppressione delle frontiere doganali. L’articolo 99 del Trattato CE,determinante per le imposte indirette, costituisce al riguardo la necessaria basegiuridica. Esso richiede che il Consiglio deliberi all’unanimità.

La base legale per il ravvicinamento delle imposte dirette è in generale mantenuta.Secondo l’articolo 100 del Trattato CE, il Consiglio dei ministri adotta direttive volteunicamente al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari edamministrative degli Stati membri che si ripercuotono direttamente sulla creazione esul funzionamento del mercato comune. Secondo tale articolo non esiste alcunmandato di armonizzazione vero e proprio in materia. È tuttavia volontà dellaCommissione CE ravvicinare le diverse regolamentazioni esistenti, anche se alriguardo è richiesta l’unanimità in seno al Consiglio dei ministri.

Ultimamente anche la Svizzera ha proceduto a revisioni più o meno consistenti delproprio regime fiscale. La priorità è data al passaggio dell’imposta sulla cifra d’affariall’imposta sul valore aggiunto. In generale, si può affermare che la maggioranzadelle revisioni ha comportato un ravvicinamento alle disposizioni vigenti nell’UE. Alriguardo possiamo citare anche gli sforzi volti a diminuire le aliquote dell’impostaalla fonte previste nella convenzione di doppia imposizione e l’aliquota ridotta all’1per cento della tassa di bollo d’emissione sui diritti di partecipazione.

La parziale armonizzazione dei sistemi fiscali nell’UE è in fase di sviluppo. Non sipossono quindi prevedere in modo preciso tutte le conseguenze di un’adesioneall’UE in materia fiscale. È tuttavia comprovato che l’aliquota normale dell’impostasul valore aggiunto dovrebbe essere imperativamente aumentata al 15 per cento.Mediante tale aumento, nelle casse della Confederazione dovrebbero affluireconsistenti maggiori entrate; si suppone che sarà indispensabile una radicaletrasformazione del sistema fiscale, possibilmente anche della perequazionefinanziaria federale.

222.07.2 Imposta sul valore aggiunto


L’11 aprile 1967 il Consiglio dell’allora Comunità economica europea ha adottato laprima e la seconda direttiva volte ad armonizzare le disposizioni giuridiche degliStati membri in merito all’imposta sulla cifra d’affari. La Sesta direttiva concernentel’imposta sulla cifra d’affari del 17 maggio 1977240, che ha per oggetto l’unifica-zione della base imponibile, costituisce un’altra pietra miliare sul cammino versol’istituzione di un mercato comune. Dall’inizio del 1993 vige per il commerciointracomunitario un regime transitorio241. Conformemente a tale regime i prodotti di

240 Sesta direttiva 77/388/CEE del 17 maggio 1977 in materia di armonizzazione delle

legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari (Sistema comunedi imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme), GU L 145 del 13 giugno 1977,p. 1.

241 Direttiva 91/680/CEE del 16 dicembre 1991 che completa il sistema comune di impostasul valore aggiunto e modifica, in vista della soppressione delle frontiere fiscali, ladirettiva 77/388/CEE, GU L 376 del 31 dicembre 1991, p. 1.

121

un imprenditore di uno Stato membro destinati a un’impresa di un altro Statomembro sono imponibili esclusivamente nello Stato membro in cui sono forniti(principio del Paese destinatario). Nei rapporti tra gli Stati membri è quindisoppressa ai fini dell’imposta la fattispecie delle importazioni. Il regime transitoriovige fino all’enrata in vigore della regolamentazione definitiva. Con la direttiva sulravvicinamento delle aliquote IVA242 gli Stati membri si sono inoltre impegnati adapplicare, dall’inizio del 1993, un’aliquota normale che non può essere inferiore al15 per cento. Hanno inoltre la facoltà di prevedere una o due aliquote ridotte dialmeno il 5 per cento.

L’obiettivo dell’armonizzazione dell’imposta sulla cifra d’affari consiste nel sosti-tuire il regime transitorio con una normativa definitiva per l’imposizione delleoperazioni commerciali tra Stati membri. In tal caso tutti gli oggetti forniti e serviziprestati dovrebbero essere assoggettati nel Paese d’origine (principio del Paese diprovenienza). Al momento è impossibile prevedere quando questo obiettivo potràessere raggiunto.

B Politica Svizzera

Nella votazione del 28 novembre 1993 popolo e Cantoni hanno accettato di sostituirel’imposta sulla cifra d’affari con una moderna imposta sul valore aggiunto (IVA). Il22 giugno 1994 abbiamo adottato, in virtù delle disposizioni transitorie dellaCostituzione federale, l’ordinanza concernente l’imposta sul valore aggiunto, entratain vigore all’inizio del 1995243. Essa opera una distinzione tra cifre d’affari soggetteall’aliquota normale del 6,5 per cento e quelle che godono di un’aliquota privilegiata(aliquota ridotta pari al 2,0 per cento per un determinato tipo di beni, quali inparticolare le derrate alimentari, le bibite analcoliche e i medicinali; aliquota specialedel 3 per cento per prestazioni alberghiere). Sulla base del decreto federale del 20marzo 1998 sull’aumento delle aliquote dell’imposta sul valore aggiunto a favoredell’AVS/AI il 1° gennaio 1999, l’aliquota normale è stata aumentata di un puntopercentuale, l’aliquota ridotta di 0,3 punti e l’aliquota speciale di 0,5 punti. A medioe lungo termine, occorrerà tuttavia attendersi altri sensibili aumenti delle aliquoteallo scopo di assicurare il finanziamento delle opere sociali.


Nell’elaborazione dell’ordinanza concernente l’imposta sul valore aggiunto, ci siamobasati sui principi del diritto europeo relativo all’imposta sulla cifra d’affari,segnatamente della Sesta direttiva concernente il diritto sull’imposta del valoreaggiunto. In caso di adesione all’UE, il diritto concernente l’imposta sul valoreaggiunto dovrebbe quindi essere sistematicamente adeguato solo puntualmente. Nerisulterebbe tuttavia un cambiamento decisivo delle aliquote; l’aliquota normaledovrebbe essere aumentata almeno al 15 per cento, l’aliquota ridotta e l’aliquotaspeciale almeno al 5 per cento. Il legislatore sarebbe inoltre costretto a rivedere ilconcetto di retribuzione. Sarebbe altresì necessario adeguare quelle cifre d’affari chesono escluse dall’imposta. Sulla base delle aliquote vigenti nel 1999, un’aliquota del15 per cento comporterebbe maggiori entrate pari a circa 15,5 miliardi di franchi. Il

242 Direttiva 92/77/CEE del 19 ottobre 1992 che completa il sistema comune di imposta sul

valore aggiunto (ravvicinamento delle aliquote dell’IVA), GU L 316 del 31 ottobre 1992,p. 1.

243 Ordinanza del 22 giugno 1994 concernente l’imposta sul valore aggiunto (OIVA), RS641.201

122

sistema fiscale dovrebbe pertanto essere radicalmente adeguato, tanto più che ilrapporto tra imposte dirette e indirette per quanto riguarda le rispettive entratesubirebbe un netto cambiamento (cfr. n. 333.08).

L’enorme dispendio amministrativo attualmente necessario nell’ambito dellacompensazione al confine nelle operazioni commerciali verrebbe meno anche per leditte elvetiche nel quadro del regime transitorio (cfr. sopra A). Fino al passaggio allaregolamentazione definitiva, ossia al principio del Paese di provenienza unitamenteal diritto di deduzione dell’imposta precedente in vigore a livello comunitario, per gliStati membri dell’UE si applica la procedura di rimborso dell’imposta precedente,secondo la quale un’impresa che acquista beni o servizi in un altro Stato membrodeve chiedere il rimborso dell’imposta sul valore aggiunto che le è stata addebitatacon la fattura.

Una partecipazione allo SEE non avrebbe conseguenze dirette sulla legislazioneconcernente l’imposta sul valore aggiunto. L’importazione di merci dovrebbecontinuare ad essere assoggettata ad imposte alla frontiera e l’esenzione fiscale per leesportazioni verso l’UE dovrebbe sottostare a un attestato di esportazione. L’onererisultante dalla compensazione al confine rimarrebbe tale (maggior bisognoamministrativo per i contribuenti come pure per l’amministrazione incaricata dellariscossione dell’imposta sul valore aggiunto).

Mantenendo la situazione attuale la Svizzera rimarrebbe esclusa dal mercato internodella CE. La compensazione al confine e le relative conseguenze rimarrebbero talicome in caso di partecipazione allo SEE.

222.07.3 Imposte speciali di consumo

Per garantire il libero commercio in seno all’UE di prodotti soggetti ad impostespeciali di consumo, la riscossione di tali imposte è stata armonizzata mediantel’adozione di direttive.

222.07.31 Imposizione degli oli minerali


L’imposizione degli oli minerali è disciplinata da tre direttive. Conformemente alladirettiva che stabilisce il regime generale dei prodotti soggetti ad accisa244, l’impo-sizione sorge con l’immissione delle merci nel commercio libero dal profilo deldiritto fiscale. La direttiva relativa armonizzazione delle strutture delle accise245

definisce tra l’altro gli oli minerali e stabilisce le esenzioni da imposta facoltative eobbligatorie. Infine, la direttiva che stabilisce disposizioni sulle aliquote minime perle accise applicabili a taluni oli minerali246 fissa le aliquote minime dei diversiprodotti.

244 Direttiva 92/12/CEE del 25 febbraio 1992 relativa al regime generale, alla detenzione, alla

circolazione ed ai controlli dei prodotti soggetti ad accisa, GU L 076 del 23 marzo 1992,p. 1.

245 Direttiva 92/81/CEE del 19 ottobre 1992 relativa all’armonizzazione delle strutture delleaccise sugli oli minerali, GU L 316 del 31 ottobre 1992, p. 12.

246 Direttiva 92/82/CEE del 19 ottobre 1992 relativa al ravvicinamento delle aliquote diaccisa sugli oli minerali, GU L 316 del 31 ottobre 1992, p. 19.

123

B Politica Svizzera

La nuova legge sull’imposizione degli oli minerali247, emanata sulla base dell’arti-colo 36ter capoverso 2 e dell’articolo 41ter capoverso 1 e 4 lettera a Cost., è entrata invigore all’inizio del 1997. L’imposta sugli oli minerali ha sostituito il dazio fiscalefinora esistente. Le aliquote fiscali sono per principio fissate a 1000 litri a unatemperatura di 15°C.


Le procedure della legge sull’imposizione degli oli minerali sono compatibili con ladirettiva che stabilisce il regime generale dei prodotti soggetti ad accisa. Per contro,la legge sull’imposizione degli oli minerali si differenzia dalle disposizioni delladirettiva relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise riguardo al paniere diprodotti e alle agevolazioni fiscali. Un’adesione all’UE richiederebbe alcuniadeguamenti a questa direttiva che, dal punto di vista fiscale, non avrebbero alcunpeso. Le aliquote minime della direttiva relativa al ravvicinamento delle aliquote diaccisa sugli oli minerali sono inferiori alle aliquote svizzere per la maggior parte deiprodotti, ad eccezione dell’olio da riscaldamento extra leggero, la cui aliquota hadovuto essere aumentata da 3 franchi a 28.80 per 1000 litri a 15°C, degli oli dariscaldamento medi e pesanti, la cui aliquota è passata da 3.60 a 20.80 franchi per1000 kg. Con un aumento di questo tenore risulterebbero maggiori entrate pari acirca 165 milioni di franchi. In caso di adesione all’UE, la destinazione vincolata diuna parte delle entrate sancita nella Costituzione potrebbe essere mantenuta.

Una partecipazione allo SEE o il mantenimento dello statu quo non avrebbe alcunaripercussione sull’imposta sugli oli minerali. Nell’accordo bilaterale sul trafficonazionale, la Svizzera s’impegna a non ridurre l’imposta sugli oli minerali al di sottodelle aliquote in vigore nell’UE.

222.07.32 Imposta sul tabacco


Il diritto comunitario prescrive un’imposta di consumo proporzionale sulle sigarettea cui si aggiunge un’imposta speciale di consumo248. Inoltre gli Stati membri sonotenuti al ravvicinamento delle imposte di consumo sulle sigarette249, anche se variscossa un’imposta di consumo minima globale (imposta speciale di consumo eimposta di consumo ad valorem, senza imposta sul valore aggiunto) del 57 per centodel prezzo al dettaglio della classe di prezzo più corrente.

B Politica Svizzera

La struttura dell’imposta di consumo svizzera sulle sigarette250 è eurocompatibile.Per contro, l’imposta sul tabacco (senza IVA) per le sigarette in Svizzera èleggermente inferiore all’imposizione minima prescritta nell’UE.

247 Legge federale del 21 giugno 1996 sull’imposizione degli oli minerali (LIOm), RS 641.61248 Direttiva 95/59/CE del 27 novembre 1995 relativa alle imposte diverse dell’imposta sul

volume d’affari che gravano sul consumo dei tabacchi lavorati, GU L 291 del 6 dicembre1995, p. 40.

249 Direttiva 92/79/CEE del 19 ottobre 1992 relativa al ravvicinamento delle imposte sullesigarette, GU L 316 del 31 ottobre 1992, p. 8.

250 Legge federale del 21 marzo 1969 sull’imposizione del tabacco, RS 641.31

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In caso di adesione all’UE, occorrerebbe adeguare l’imposizione minima. Unaumento dal 51,66 al 57 per cento del prezzo di vendita al dettaglio della classe diprezzo più corrente dovrebbe avvenire gradualmente. Prevedendo ad esempio unaumento unico, risulterebbero maggiori entrate per 170 milioni di franchi (prezzo aldettaglio fr. 4.50 per pacchetto o fr. 225.– per 1000 pezzi, imposizione globale 51,66per cento e fr. 116.25; nuova imposizione globale 57 per cento o fr. 128.25 per 1000pezzi; differenza di fr. 12.– per 1000 pezzi, ossia per una vendita in Svizzera di 14,3miliardi di sigarette si ottengono maggiori entrate pari a 170 milioni di franchi). Per isigari e il tabacco da pipa non sono eurocompatibili né il sistema fiscale né lealiquote minime applicate dalla Svizzera. Le entrate fiscali di questi prodotti sonoinferiori all’1 per cento del gettito globale. Una partecipazione allo SEE o ilmantenimento dello statu quo non avrebbero alcuna ripercussione sull’imposta sultabacco.

222.07.33 Imposta sugli autoveicoli


La Comunità non conosce alcuna imposta speciale di consumo sugli autoveicoli,contrariamente a quanto avviene in diversi Stati membri (Austria mass. 16% ,Danimarca mass. 180%, Spagna 12%, Paesi Bassi 45,2%). Occorre inoltre tenerpresente che l’aliquota di dazio ad valorem per le importazioni da Paesi terzi (p. es.dal Giappone) ammonta nella CE al 10 per cento.

B Politica Svizzera

L’aliquota d’imposta ammonta in Svizzera al 4 per cento. L’imposta viene riscossasia al momento dell’importazione sia nella fase di produzione in Svizzera, anche sel’imposta applicata all’interno del Paese è insignificante (ca. 1‰ del gettito fiscale).Anche il dazio sul peso per le importazioni da Paesi terzi (USA, Giappone, Corea delSud) è insignificante (meno dell’1% del valore).


La riscossione di un’imposta speciale di consumo sugli autoveicoli sarebbe perprincipio possibile anche in caso di adesione all’UE. Il carico fiscale globale è orainferiore all’11 per cento (imposta sugli autoveicoli + IVA + ev. dazio), mentre incaso di adesione sarebbe almeno del 15 per cento per i veicoli CE (IVA) e del 25 percento per i veicoli provenienti da Paesi terzi (IVA + 10% dazio ad valorem). Un’e-ventuale partecipazione allo SEE o il mantenimento dello statu quo non avrebbealcuna ripercussione sull’imposta degli autoveicoli.

222.07.34 Imposta sulla birra


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Per la birra è prescritta un’imposta speciale di consumo251, che viene calcolata perettolitri. L’aliquota minima è fissata a 0,748 euro per grado Plato o a 1,87 euro pergrado alcolico.

B Politica Svizzera

Il sistema su cui poggia l’imposizione della birra in Svizzera non è conforme aquello vigente nell’UE. Benché anche la Svizzera disponga di un’aliquota specificaper la birra, il carico fiscale globale massimo che grava la birra (rispetto al suoprezzo) è limitato dalla Costituzione. Questo carico globale si compone dell’impostasulla birra e dell’imposta sul valore aggiunto. Se il prezzo della birra vienemodificato, il carico fiscale dev’essere fissato sopra il livello dell’imposta sulla birra.La Comunità non prevede invece alcuna imposta sulla birra dipendente dal prezzo.L’imposta sulla birra in Svizzera è attualmente fissata a 25,57 franchi per ettolitro.La Svizzera applica quindi un’aliquota superiore all’aliquota minima della CE erispetto agli Stati membri dell’UE si situa nella media.


Un’adesione all’UE comporterebbe una modifica materiale della Costituzionefederale e occorrerebbe istituire una legge sull’imposizione della birra, senza peraltrodover aumentare l’imposizione attuale. Un’adesione allo SEE o il mantenimentodello statu quo non avrebbero alcuna ripercussione sull’imposta sulla birra.

222.07.4 Imposizione delle società


Dopo aver adottato, il 23 luglio 1990, la direttiva sulle società madri e figlie252 chemira alla soppressione della doppia imposizione dei flussi di redditi transfrontalierimediante la soppressione di una imposta alla fonte sulle distribuzioni degli utiliversati da una filiale alla sua società madre, come pure la direttiva sulle fusioni253

allo scopo di non assoggettare le riserve latenti in alcuni casi di ristrutturazione, dal1996 la CE tende in modo molto più netto verso lo sviluppo di una politica fiscalecomunitaria. La ricerca di un’armonizzazione dei sistemi, delle aliquote e della baseimponibile delle società non fa ancora parte di questa politica. Il Consiglio hatuttavia adottato il 1° dicembre 1997 un codice di condotta in materia d’imposizionedelle società, nel quale gli Stati membri assumono l’impegno politico (che non haforza giuridica) di non introdurre nuove misure fiscali che possano arrecarepregiudizio alla concorrenza tra Stati membri e, se del caso, di abrogare quelle chesono già in vigore. Recentemente la Commissione ha presentato al Consiglio unaproposta di direttiva su interessi e royalties versati a società imparentate. Taledirettiva prevede, in un primo tempo, la soppressione delle imposte riscosse allafonte sui pagamenti di interessi e royalties effettuati tra società associate di Statimembri diversi nel Paese da cui provengono questi versamenti e, più tardi, di

251 Direttiva 92/84/CEE del 19 ottobre 1992 relativa al ravvicinamento delle aliquote di

accisa sull’alcole e sulle bevande alcoliche, GU L 316 del 31 ottobre 1992, p. 29.252 Direttiva 90/435/CEE del 23 luglio 1990 concernente il regime fiscale comune applicabile

alle società madri e figlie di Stati membri diversi, GU L 225 del 20 agosto 1990, p. 6.253 Direttiva 90/434/CEE del 23 luglio 1990 relativa al regime fiscale comune da applicare

alle fusioni, scissioni, ai conferimenti d’attivo ed agli scambi d’azioni concernenti societàdi Stati membri diversi, GU L 225 del 20 agosto 1990, p. 1.

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estendere questa misura ai prelevamenti su interessi e royalties versati tra società chenon sono associate.

La maggior parte degli Stati membri preleva imposte sui premi assicurativi chevariano dal 2 al 30 per cento, nei limiti previsti dalla direttive esistenti in materia254.

B Politica Svizzera

L’imposizione delle società è stata modificata dalla riforma del 1997, entrata invigore il 1° gennaio 1998. I progressi dell’UE in materia di armonizzazione dellafiscalità delle società hanno ampiamente incentivato tale riforma, il cui puntoessenziale consiste nella soppressione dell’imposta sul capitale e di una imposizionedell’utile a un tasso proporzionale dell’8,5 per cento. Le società possono beneficiarea certe condizioni di una riduzione dell’imposta sugli utili, proporzionale al rapportoesistente tra il loro utile netto totale e il rendimento netto delle partecipazioni chedetengono, una riduzione che si estende ormai anche agli utili in capitale realizzati inoccasione dell’alienazione di partecipazioni. La riforma dovrebbe principalmentefavorire le holding nonché le piccole e medie imprese. La Svizzera preleva inoltrepresso le compagnie d’assicurazione una tassa di bollo del 5 per cento dei premiversati sulla base di taluni contratti d’assicurazione compresi nel portafoglio svizzerodell’assicuratore. Di norma, è l’assicurato che si assume l’onere effettivo di questatassa.


Conformemente alla direttiva sulle società madri e figlie, i dividendi versati da unafiliale alla sua società madre non sono imponibili; in caso di adesione all’UE,occorrerebbe quindi rimborsare l’imposta preventiva completa. Il pagamento diinteressi e royalties ai sensi della direttiva proposta, non è oggetto di una riscossionealla fonte in Svizzera. Se la direttiva entrasse in vigore, l’esonero alla fonte deipagamenti di interessi e royalties non necessiterebbe di una modifica legislativa. Lasoppressione delle trattenute alla fonte ha infatti lo scopo di eliminare le distorsioniche provengono da una doppia imposizione. Per quanto riguarda la tassa di bollo suipremi assicurativi, dal punto di vista dell’assoggettamento è già compatibile con letasse gravanti i premi assicurativi che vengono riscosse negli Stati membri; inoltre, iltasso applicato si situa nella media inferiore rispetto a quelli in vigore in seno all’UE.

Per la partecipazione allo SEE non sarebbe necessario modificare direttamente lalegislazione in materia d’imposizione diretta, dato che la politica fiscale dell’UE nonfa parte del patrimonio normativo comunitario compreso nell’Accordo sullo SEE. LaSvizzera rimarrebbe libera di legiferare o meno per adeguare i sistemi d’imposizionein vigore negli Stati parte, al fine di creare indirettamente condizioni quadrocomparabili a quelle degli altri Paesi.

Se si dovesse mantenere la situazione attuale, va rilevato che la riforma dell’impo-sizione delle società è già stata realizzata nel senso di un adattamento all’evoluzionedella politica fiscale dell’UE, ossia verso un alleggerimento del carico fiscale dellesocietà. Affinché la Svizzera possa mantenersi attrattiva sul mercato internazionale,non è escluso che a medio o lungo termine si adegui in modo autonomo alle misurefiscali adottate dalla CE allo scopo di promuovere lo sviluppo economico degli Statimembri.

254 Cfr. n. 221.03 per il patrimonio normativo comunitario nel settore delle assicurazioni.

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222.07.5 Imposta alla fonte


La Commissione ha adottato il 20 maggio 1998 una proposta di direttiva per l’impo-sizione alla fonte degli interessi provenienti dal risparmio privato. Secondo taleproposta, gli Stati membri applicheranno una trattenuta alla fonte pari almeno al20 per cento su tutti i redditi da risparmio versati alle persone residenti in un altroStato membro oppure forniranno agli altri Stati membri informazioni sui proventi darisparmio versati ai residenti di questi ultimi (principio della coesistenza dei duesistemi). Il sistema di trattenuta alla fonte fa capo al principio dell’agente pagante.Le opinioni sono lungi dall’essere concordi a questo proposito e si ritiene che perl’accettazione unanime da parte del Consiglio dei ministri occorreranno ancora moltediscussioni.

B Politica Svizzera

L’imposta preventiva del 35 per cento sui redditi di capitali mobiliari è riscossaessenzialmente sugli interessi e dividendi provenienti da titoli di emittenti svizzere. Ilcontribuente fornisce la sua prestazione da cui viene dedotto l’ammontare dell’im-posta, senza considerare la persona beneficiaria. Quest’ultima può in seguitoricuperare l’imposta riscossa mediante la sua dichiarazione d’imposta che include iredditi assoggettati o, se è domiciliata all’estero, sulla base di una richiesta in virtù diuna convenzione di doppia imposizione tra la Svizzera e il Paese di residenza.


In caso di adesione all’UE, l’imposta preventiva non potrebbe più gravare idividendi versati da una filiale alla propria società madre. Inoltre l’attuale regimedell’imposta preventiva non sarebbe compatibile, per i redditi del risparmio, con ilsistema dell’imposizione alla fonte previsto nella proposta di direttiva dellaCommissione. Se la direttiva entrasse in vigore, l’adesione della Svizzera all’UEimplicherebbe un adeguamento del sistema elvetico, ovvero occorrerebbe introdurreil sistema di trattenuta alla fonte secondo il principio dell’agente pagante oppurericorrere al sistema dell’informazione per le persone della Comunità non residentiche possiedono dei depositi di carte-valori a tasso fisso in Svizzera. Nel primo caso,si porrebbe la questione relativa alla necessità di ridurre il tasso del 35 per cento.

Negli altri casi (partecipazione allo SEE, entrata in vigore degli accordi settoriali,mantenimento dello statu quo) bisognerebbe attendersi, nell’ipotesi dell’entrata invigore della direttiva sull’imposizione alla fonte degli interessi del risparmio privato,che la Svizzera, come altri Paesi, sia confrontata con richieste che vanno nel senso diun’imposizione di taluni collocamenti secondo il principio dell’agente pagante al finedi assicurare la tassazione del reddito del risparmio conformemente alle prescrizionidel disegno di direttiva.

222.07.6 Assistenza amministrativa e giudiziaria nonchésegreto bancario


La reciproca assistenza tra gli Stati membri nel settore delle imposte dirette è statadisciplinata nel 1977 in una direttiva, il cui campo d’applicazione è stato esteso nel

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1979 anche alle imposte indirette255. La direttiva distingue tre settori dello scambiodi informazioni. Essa obbliga gli Stati membri:– alla reciproca comunicazione di tutte le informazioni che possono essere utili

per la corretta determinazione delle imposte (informazioni su richiesta);– alla regolare comunicazione di informazioni per gruppi di singoli casi (scambio

di informazioni automatico);– in determinati casi, segnatamente quando si suppone avvengano decurtazioni di

imposte, alla comunicazione di informazioni senza previa domanda (scambio diinformazioni spontaneo).

I limiti dello scambio di informazioni sono dati dalle disposizioni legali come puredalla pratica amministrativa di ogni Stato membro, dall’obbligo di mantenere isegreti d’ufficio, industriale e professionale, dall’ordine pubblico (ordre public) e dalprincipio della reciprocità.

Nel 1989 la Commissione ha presentato una proposta di modifica della direttivasull’assistenza amministrativa nell’intento di abolire le limitazioni allo scambio diinformazioni, qualora lo Stato membro richiedente abbia indizi concreti di frodefiscale da parte di una persona residente nel suo territorio.

La direttiva sull’assistenza amministrativa non ha finora praticamente esplicato i suoieffetti nella pratica, da un lato perché diversi Stati membri non hanno ancoraapplicato, o solo parzialmente, la direttiva e, dall’altro, perché gli Stati membrihanno concluso tra loro convenzioni bilaterali di doppia imposizione, in cuil’assistenza amministrativa riguarda praticamente sempre le prescrizioni dellaconvenzione modello dell’OCSE sullo scambio di informazioni. In virtù dell’articolo26 di tale Convenzione, gli Stati contraenti non solo devono scambiarsi leinformazioni necessarie per l’esecuzione della convenzione, bensì anche quelle cheservono all’esecuzione del rispettivo ordinamento giuridico interno degli Staticontraenti (la cosiddetta «grande» clausola dell’assistenza amministrativa).

B Politica svizzera

La Svizzera ha concluso con ogni Stato membro dell’UE una convenzione di doppiaimposizione (CDI). In tali convenzioni, essa si limita tuttavia a fornire all’altro Statocontraente le informazioni necessarie ad applicare correttamente la rispettivaconvenzione e ad evitare eventuali abusi (la cosiddetta «piccola» clausoladell’assistenza amministrativa). Per contro, la Svizzera non fornisce le informazioninecessarie unicamente all’applicazione del diritto interno dello Stato parte. In questosenso la Svizzera ha formulato una riserva all’articolo relativo allo scambio diinformazioni nella convenzione modello dell’OCSE e finora nessun partner CDI hamai riconosciuto la «grande» clausola dell’assistenza amministrativa. Solo la nuovaCDI stipulata con gli USA il 2 ottobre 1996 contiene una clausola sull’assistenzaamministrativa ampliata, secondo cui gli Stati contraenti scambiano tra loro leinformazioni necessarie alla regolare esecuzione della convenzione come pure allaprevenzione di frodi e simili in relazione a una tassa che rientra nella convenzione.

Nel settore dell’assistenza giudiziaria, in virtù della legge federale sull’assistenzainternazionale in materia penale256 la Svizzera garantisce a un altro Stato l’assistenza

255 Direttiva 77/799/CEE del 19 dicembre 1977 relativa alla reciproca assistenza fra le

autorità competenti degli Stati membri nel settore delle imposte dirette, GU L 336 del 27dicembre 1977, p. 15; completata dalla direttiva 79/1070/CEE del 6 dicembre 1979, GU L331 del 27 dicembre 1979, p. 8.

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giudiziaria se l’oggetto della procedura è una truffa in materia di tasse ai sensidell’articolo 14 capoverso 2 della legge federale sul diritto penale amministrativo257.In presenza di un sospetto motivato di truffa in materia di tasse o di imposte vieneconcessa l’assistenza giudiziaria in virtù del diritto svizzero interno, ossiaindipendentemente dall’esistenza di una CDI, qualora si tratti di una somma rilevantee a condizione che l’altro Stato osservi il diritto di reciprocità.

Anche in merito al segreto bancario si opera una distinzione tra informazioni usualinella procedura d’imposizione e informazioni alle autorità inquirenti straniere in unaprocedura penale per frode fiscale: sia la direttiva della CE sull’assistenzaamministrativa, sia l’articolo 26 della convenzione modello dell’OCSE si fermanodavanti al segreto d’ufficio e professionale – ossia anche davanti al segreto bancario– se questi sono fatti valere in una procedura d’imposizione. Questo è purel’atteggiamento tenuto dalla Svizzera, la quale in virtù dell’articolo 47 della leggefederale sulle banche e le casse di risparmio258 non fornisce alcuna informazione inmateria di procedura fiscale. Il nostro Paese ha confermato tale prassi anche nelquadro della recente pubblicazione del rapporto OCSE nell’aprile del 1998 sullalimitazione della concorrenza fiscale pregiudizievole, rifiutandosi di approvarealcune raccomandazioni contenute nel rapporto. Le cose stanno tuttavia diversamentenella citata procedura di assistenza giudiziaria nei casi di frode fiscale. In questocaso, una banca non può più appellarsi all’obbligo di osservare il segreto e, se ipresupposti legali sono adempiuti, deve fornire le necessarie informazioni riguardantii clienti e i loro averi.


La pressione esercitata sulla Svizzera dagli Stati membri dell’UE come pure da Statimembri dell’OCSE e da altre organizzazioni internazionali in vista dell’estensionedell’assistenza amministrativa si fa sempre più insistente. Tale evoluzione èindipendente dalla questione dell’adesione della Svizzera all’UE.

Nel caso di un’adesione all’UE il nostro Paese dovrebbe adottare la direttiva CEsull’assistenza amministrativa e, di conseguenza, dovrebbe accogliere nelle CDIconcluse con gli Stati membri dell’UE la «grande» clausola dell’assistenzaamministrativa. Ciò comporterebbe un aumento delle richieste di informazioni in talsenso da parte di Stati membri dell’UE. Nell’ambito del segreto bancario nondovrebbero esserci cambiamenti rispetto alla situazione attuale.

Nel caso di una partecipazione allo SEE o di negoziati settoriali bilaterali in nuovicampi, la pressione internazionale esercitata sulla Svizzera per l’estensione dell’assi-stenza amministrativa andrà viepiù crescendo.

222.07.7 Imposta sulle operazioni su titoli


Le imposte sulle operazioni su titoli non sono state oggetto di lavori significativi inseno all’UE in questi ultimi anni. La direttiva del Consiglio del 17 luglio 1969

256 Legge federale del 20 marzo 1981 sull’assistenza internazionale in materia penale (Assi-

stenza in materia penale, AIMP), RS 351.1257 Legge federale del 22 marzo 1974 sul diritto penale amministrativo (DPA), RS 313.0258 Legge federale dell’8 novembre 1934 sulle banche e le casse di risparmio, RS 952.0

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concernente le imposte indirette sulla raccolta di capitali259 prevede la soppressionedella tassa di negoziazione sulle operazioni su titoli, con riserva tuttavia delleimposte per le operazioni di borsa. Attualmente, meno della metà degli Stati membridell’UE riscuotono simili imposte, le cui aliquote sono generalmente inferiori all’1per cento. Tali imposte sono in linea di massima concepite in modo tale da noncompromettere la competitività internazionale delle diverse piazze finanziarie eborsistiche e spesso l’imposizione è più elevata quando la transazione non può essereeffettuata all’estero.

B Politica svizzera

In Svizzera, la cessione a titolo oneroso della proprietà di carte-valori è per principiosoggetta alla tassa di negoziazione quando un negoziatore di titoli svizzeri partecipaall’operazione quale contraente o intermediario. L’aliquota d’imposta è dell’1,5 o del3 per mille del controvalore, a seconda che l’emittente del titolo si trovi in Svizzera oall’estero. L’emissione di obbligazioni di debitori domiciliati all’estero in monetastraniera (eurobbligazioni), come pure quella di diritti di partecipazione a societàstraniere non sono più soggette alla tassa di negoziazione dalla modifica legislativaentrata in vigore il 1° aprile 1993; parimenti, il commercio di titoli monetari e lamediazione nell’acquisto e nella vendita di obbligazioni straniere tra due particontraenti straniere non sono più gravate dalla tassa di negoziazione. I negoziatori dititoli svizzeri sono infine esenti dalla tassa di negoziazione quando acquistano oalienano titoli nel quadro della loro attività commerciale.

C Evoluzione generale

I negoziatori di titoli esteri che vogliono effettuare operazioni nella Borsa svizzera inqualità di «remote members» devono beneficiare dello stesso trattamento riservato ainegoziatori svizzeri. Essi dovranno dunque versare la tassa di negoziazione sulle lorooperazioni in borsa e beneficeranno delle stesse esenzioni fiscali sui loro portafoglidi titoli come i negoziatori svizzeri. Intendiamo disciplinare questo aspetto e adottaremisure intese a riconquistare il mercato delle eurobbligazioni nell’ambito di undecreto federale presentato con un messaggio già trasmesso al Parlamento neldicembre 1998.


Non è escluso che la Svizzera debba rinunciare, se aderisce all’UE, alla tassa dinegoziazione sul trasferimento di titoli nella sua forma attuale, nella misura in cuicolpisce le operazioni fuori borsa. La diminuzione delle entrate annue è difficilmentequantificabile, poiché non disponiamo di dati precisi circa le operazioni fuori borsa.

222.07.8 Imposte sui conferimenti di capitale

A Situazione nell’UE

L’armonizzazione è ormai abbastanza avanzata all’interno dell’UE per quantoconcerne la tassa di emissione sui diritti di partecipazione. Essa si basa sulla direttiva

259 Direttiva 69/335/CEE del 17 luglio 1969 concernente le imposte indirette sulla raccolta di

capitali, GU L 249 del 3 ottobre 1969, p. 25, modificata dalla direttiva 85/303/CEE del 10giugno 1985, GU L 156 del 15 giugno 1985, p. 23.

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concernente le imposte indirette sulla raccolta di capitale260. Dal 1986, gli Statimembri hanno la facoltà di tassare i conferimenti di capitale contemplati da talidirettive con un’aliquota massima dell’1 per cento. Alcuni Stati applicanoeffettivamente un’aliquota dell’1 per cento, mentre altri ricorrono a un tasso ridotto ealtri ancora hanno rinunciato completamente alla riscossione della tassa. La direttivapermette tuttavia di prelevare diritti decisamente più elevati sui conferimenti di beniimmobiliari.

B Politica svizzera

La tassazione dei conferimenti di capitale avviene in Svizzera attraverso il bollod’emissione percepito sulla creazione e l’aumento di diritti di partecipazione. Nel1993, il legislatore ha reintrodotto una tassa di emissione sulle obbligazioni svizzere;l’emissione di obbligazioni straniere esula invece dal contesto di imposizione. Latassa di bollo sull’emissione è stato inoltre soppresso anche nel caso di trasferimentodi sede di società domiciliate in Svizzera, dell’emissione di quote di fondi d’inve-stimento svizzeri e delle ristrutturazioni. Con l’entrata in vigore di una nuovamodifica della legge sulle tasse di bollo nel gennaio del 1996, l’aliquota è scesa dal 3per cento al 2 per cento e il capitale iniziale delle società anonime e delle società agaranzia limitata non eccedente i 250 000 franchi non è più soggetto alla tassa diemissione. La riforma del 1997 introdotta in materia di tassazione delle società hainfine ridotto all’1 per cento l’aliquota della tassa sui diritti di partecipazione e haesteso la franchigia di 250 000 franchi a tutte le costituzioni di società e a tutti gliaumenti di capitale.


In caso di adesione all’UE, la Svizzera non potrebbe più assoggettare alla tassa dibollo di emissione le obbligazioni e i titoli del mercato monetario, dato che soltanto iconferimenti di capitale proprio possono essere tassati. La rinuncia alla tassa di bollodi emissione sulle obbligazioni e i titoli del mercato monetario implicherebbe per loStato la perdita di introiti medi di circa 340 milioni di franchi l’anno.

Poiché la riduzione all’1 per cento della tassa di bollo di emissione è già stataintrodotta in linea con la regolamentazione CE, la normativa svizzera reggerà alconfronto con quella degli Stati membri tanto in caso di partecipazione allo SEE o dientrata in vigore degli accordi settoriali, quanto qualora sia mantenuto lo status quo.Essa appare in effetti più generosa di quanto non esiga la direttiva, non soltanto perquanto concerne la franchigia, ma anche nel caso di ristrutturazioni o di conferimentidi beni immobiliari.

222.08 Politica regionale e strutturale


A.1 Politica regionale e strutturale attuale

La politica regionale della CE poggia su uno dei suoi obbiettivi prioritari, la coesioneeconomica e sociale, per promuovere così uno sviluppo armonioso dell’insieme dellaComunità (art. 130A Trattato CE). Questo compito è perseguito soprattuttoattraverso i fondi a finalità strutturale: il Fondo europeo di sviluppo regionale

260 Cfr. nota precedente.

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(FEDER), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo europeo d’orientamento e dellagaranzia agricola, sezione orientamento (FEOGA), nonché dal 1993 attraverso lostrumento finanziario per l’orientamento - Pesca (SFOP). A questi strumenti siaggiunge la possibilità di concedere prestiti comunitari tramite la Banca europea pergli investimenti (BEI).

Il Consiglio dei ministri stabilisce i compiti, gli obiettivi e l’organizzazione dei fondia finalità strutturale e le norme vincolanti di carattere generale. Tutte le decisionidevono essere prese all’unanimità su proposta della Commissione. Quest’ultima èsola responsabile per l’iniziativa; essa approva inoltre i programmi per i quali gliStati membri hanno presentato richiesta di finanziamento e vigila sull’applicazionegenerale della politica.

Nel corso degli ultimi dieci anni, i fondi a finalità strutturale sono stati notevolmenteaumentati e dispongono per il periodo 1994-1999 di un capitale di 163 miliardi dieuro261 (prezzi correnti, risp. prezzi 1998 per il 1999), pari dunque a oltre il 30 percento delle finanze comunitarie. Le misure varate dai fondi a finalità strutturaleFEDER, FSE, FEOGA e dallo SFOP si concentrano in particolare su sei obiettivi:– sviluppo e adeguamento strutturale di regioni in ritardo di sviluppo (1);– riconversione delle regioni industriali in declino (2);– lotta alla disoccupazione di lunga durata, integrazione professionale dei giovani

e di persone minacciate dall’esclusione dal mercato del lavoro (3);– adattamento dei lavoratori al cambiamento dell’industria e dei sistemi di

produzione (4);– adeguamento delle strutture di produzione, di trasformazione e di

commercializzazione per i prodotti della pesca e dell’agricoltura (5a);– sviluppo e adeguamento strutturale del mondo rurale (5b);– adeguamento economico delle zone a bassissima densità di popolazione (6).

Il 90 per cento delle risorse a disposizione dei fondi a finalità strutturale sonodestinati a programmi che gli Stati membri elaborano in collaborazione con leautorità regionali e locali, con le organizzazioni economiche e con le parti sociali eche corrispondono alle finalità citate. I programmi vengono sottoposti allaCommissione per approvazione.

Il 9 per cento dei mezzi a disposizione dei fondi a finalità strutturale, pari a 14miliardi di euro per il periodo 1994-1999, è riservato ai programmi derivanti dal-l’iniziativa comunitaria. Gli oggetti prioritari dell’intervento sono proposti in questocaso dalla Commissione. I relativi programmi d’azione devono essere elaborati dalleregioni europee e sottoposti all’approvazione della Commissione. Per il periodo1994-1999 sono in corso tredici iniziative di questo tipo, tra cui il programmaINTERREG, cui partecipa anche la Svizzera (Confederazione e Cantoni).

Esiste infine la possibilità per la Commissione di lanciare iniziative autonome;queste vengono attuate sotto il titolo di «misure innovative» all’interno di nuovisettori della politica. Nel periodo in rassegna, vanno citati soprattutto gli interventinei settori della cooperazione transfrontaliera interregionale e transnazionale e nellosviluppo delle città, nei confronti dei quali il nostro Paese nutre un particolareinteresse di politica urbanistica.

261 Tenuto conto che il 1° gennaio 1999 l’unità monetaria ecu è stata convertita in euro

(conversione 1:1), nel presente rapporto impiegheremo esclusivamente la denomunazioneeuro.

133

Con il Trattato di Maastricht è stato inoltre istituito un Fondo di coesione (art. 130DTrattato CE), le cui risorse (pari a 16 mia di euro per il periodo 1993-1999) sonodestinate al sostegno di iniziative relative ai settori dell’ambiente e delle retitranseuropee nell’ambito dell’infrastruttura dei trasporti negli Stati membri il cuiprodotto interno lordo pro capite è inferiore al 90 per cento della media comunitaria,come la Spagna, la Grecia, l’Irlanda e il Portogallo.

A.2 Cambiamenti apportati con il Trattato di Amsterdame l’Agenda 2000

Il Trattato di Amsterdam ha implicato cambiamenti procedurali del tutto secondariper la politica regionale e strutturale. Il comitato delle regioni dev’essere sentito oradal Consiglio o dalla Commissione anche nelle questioni legate all’ambiente, alFondo sociale, alla formazione professionale, alla cooperazione transfrontaliera e aitrasporti.

Proprio in vista dell’ampliamento previsto con l’adesione degli Stati associati del-l’Europa centrale e orientale, la riforma della politica strutturale costituisce per laComunità una sfida importante. Nell’ambito degli sforzi volti a concretizzare l’indi-rizzo annunciato con l’agenda 2000, il 18 marzo 1998 la Commissione ha presentatoalcune proposte per i regolamenti destinati a regolare i fondi a finalità strutturale pergli anni 2000-2006 (cfr. in proposito n. 253). Nessuna riforma è stata proposta invecedalla Commissione per il fondo di coesione.

A.3 Piano europeo di sviluppo territoriale

La bozza relativa a un piano di sviluppo per il territorio europeo (EUREK)presentata nel 1997 è frutto del lavoro dei ministri per la pianificazione del territoriodegli Stati membri dell’UE; la Comunità stessa non dispone infatti di competenze inquesto campo. La base del piano è costituita tuttavia da numerosi studi prospetticicondotti dalla CE e nel suo insieme il piano rappresenta un’espressione degli sforzicomuni compiuti dagli Stati membri e dalla Commissione per dare maggiorecoerenza all’ordinamento del territorio, sia sul piano orizzontale (tra i settori dellapolitica che hanno ripercussioni sullo spazio) che su quello verticale (tra Bruxelles ele capitali). Il piano costituirà una base importante per la futura politica regionale estrutturale dell’UE. In tale ambito va rilevato che il Comitato per lo sviluppoteritoriale dei 15 Stati dell’UE ha invitato la Svizzera a pronunciarsi in merito alPiano di sviluppo per il territorio europeo (Eurek). Fondandosi su una delle diversestrategie delle linee guida per l’ordinamento del territorio svizzero262

B La politica regionale e di pianificazione del territorio della Svizzera

B.1 Generalità

Il piano e le misure previste dalla politica regionale e di pianificazione del territoriosono descritti nel messaggio del 28 febbraio 1996 relativo al riorientamento dellapolitica regionale263 e nel rapporto del 22 maggio 1996 sulle linee guida per l’ordina-mento del territorio svizzero264. Le idee di fondo cui si ispira la politica regionale delnostro Paese sono la promozione della capacità competitiva e di uno sviluppo

262 Cfr. il nostro rapporto del 22 maggio 1996 sulle Linee guida per l’ordinamento del

territorio svizzero, FF 1996 III 499263 FF 1996 II 1104264 FF 1996 III 444

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sostenibile nelle singole aree parziali e il mantenimento della qualità abitativa nellezone decentrate.

Il Consiglio federale persegue in particolare quattro strategie: l’ordinamento dellearee urbane, il potenziamento delle aree rurali, la contemporanea protezione dellanatura e del Paesaggio nonché – considerando le interconnessioni esistenti a livellotransfrontaliero – il coordinamento della pianificazione del territorio svizzero conquella della Comunità.

Tra gli strumenti applicativi a disposizione della Confederazione, vi sono le politichesettoriali, ma anche alcuni strumenti diretti di politica regionale:– la legge federale del 21 marzo 1997 sull’aiuto agli investimenti nelle regioni

montane (LIM)265;– il decreto federale del 21 marzo 1997 a sostegno di cambiamenti strutturali nelle

aree rurali (Regio Plus)266;– il decreto federale dell’8 marzo 1995 concernente la promozione della

cooperazione transfrontaliera dei Cantoni e delle regioni nel quadrodell’iniziativa comunitaria INTERREG II per il 1995-1999267;

– il decreto federale del 6 ottobre 1995 in favore delle zone di rilancio economico268;– la legge federale del 25 giugno 1976 sulla concessione di fideiussioni e di

contributi sui costi di interesse nelle regioni montane269;– la legge federale del 1° luglio 1966 per il promovimento del credito all’industria

alberghiera e alle stazioni climatiche270.

Va inoltre osservato che nella maggioranza dei Cantoni sono state adottate misure dicoordinamento con le basi della politica regionale della Confederazione.

Tra la politica regionale condotta dalla Svizzera e quella della CE si riscontranoattualmente due differenze sostanziali. In primo luogo, la Comunità persegue l’obiet-tivo prioritario dell’eliminazione delle disparità quale mezzo per realizzare lacoesione (obiettivo di compensazione), mentre in Svizzera l’accento è posto sullosviluppo della capacità competitiva regionale (obiettivo di efficienza). In secondoluogo, i mezzi finanziari investiti dalla Svizzera nella promozione regionale (da 30 a50 mio di fr. l’anno di sovvenzioni dirette e facilitazioni finanziarie, erogate sottoforma di interessi preferenziali) sono da considerare modesti rispetto a quellistanziati dai Paesi vicini.

B.2 La cooperazione transfrontaliera

In seguito al rifiuto dello SEE del 6 dicembre 1992, i Cantoni hanno espresso ildesiderio di un maggiore coinvolgimento nella politica estera. Dopo unaconsultazione estesa, il 7 marzo 1994 il Consiglio federale ha approvato il rapportosulla cooperazione transfrontaliera e la partecipazione dei Cantoni alla politicaestera271.

Le competenze dei Cantoni nel campo della cooperazione transfrontaliera sonodefinite dagli articoli 9 e 10 Cost. (e dall’art. 102 n. 7). Esse assumono però una

265 RS 901.1266 RS 901.3267 FF 1995 I 241268 RS 951.93269 RS 901.2270 RS 935.12271 FF 1994 II 548

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valenza secondaria rispetto alla competenza generale assegnata alla Confederazionein materia di politica estera. Ciò nonostante, il Consiglio federale interpreta talidisposizioni in modo esteso, attribuendo ai Cantoni la possibilità di stipulare trattaticon l’estero in tutti i settori rilevanti di loro competenza.

La cooperazione transfrontaliera è divenuta un elemento importante della politicaregionale e dell’integrazione condotta dalla Confederazione. Il rapporto sullacooperazione transfrontaliera e la partecipazione dei Cantoni alla politica estera hafornito un nuovo impulso alla politica regionale e dell’integrazione. Proprio in questaoccasione è stata infatti riaffermata la volontà della Confederazione di promuovere lapartecipazione dei Cantoni all’iniziativa INTERREG della Commissione.


Nel campo della cooperazione transfrontaliera, nel corso degli ultimi anni si è andatacreando una rete informale di contatti tra i Cantoni di confine e tra laConfederazione e gli Stati vicini, rispettivamente la CE, senza che siano stati peròstipulati accordi in materia. Alcuni Cantoni di confine hanno già preso parte dipropria iniziativa al programma INTERREG I (1991-1993), mentre tutti i Cantoni diconfine sono attualmente coinvolti nell’iniziativa INTERREG II (1994-1999) con leregioni straniere limitrofe; queste attività sono promosse dal decreto federaleINTERREG II del 1995 citato in precedenza.

Va pure rilevato che la Svizzera è stata invitata a collaborare nell’ambito dellacooperazione transnazionale, sostenuta nel settore dell’ordinamento del territorioattraverso l’iniziativa comunitaria «Interreg II C». Inoltre, taluni Cantoni dellaSvizzera orientale collaborano con gli Uffici federali competenti nell’ambito di unprogramma concernente le Alpi orientali. La Svizzera è stata interpellata anche perun programma relativo all’era Mediterranea occidentale e alle Alpi latine («EspaceMéditerranée et Alpes latines»).

La riforma della politica strutturale della Comunità cui si accennava al punto A.2 èdestinata a porre un accento ancora più marcato sulla cooperazione transfrontaliera.Vi si prevede infatti di proseguire l’attuale cooperazione regionale e di completarlamediante progetti e programmi di cooperazione transnazionale (territori attigui dimaggiori dimensioni) e interregionale (regioni senza frontiere comuni) in Europa. LaCommissione propone anche di aumentare i mezzi finanziari destinati a questosettore d’attività da 3 (1994-1999) a 6 miliardi di euro (2000-2006). Il Consigliofederale intende proporre l’adozione di un decreto federale INTERREG III al fine diagevolare la cooperazione dei Cantoni e delle Regioni a questi programmi e progetticomunitari nel periodo 2000-2006. Nella consultazione, questa proposta è stataapprovata da tutti gli interpellati. Il relativo messaggio sarà presentato al Parlamentoalla fine del mese di febbraio del 1999.


Sia in caso di adesione all’UE che nell’ipotesi di uno sviluppo di altre forme dipolitica dell’integrazione per la Svizzera non sussiste, sotto il profilo dellaconcorrenza e della politica regionale, alcun fabbisogno di intervento volto amodificare le proprie basi giuridiche.

Ma mentre nel caso di un’adesione all’UE la Svizzera sarebbe costretta a fornire –come illustrato al numero 251 – un contributo sostanziale al budget dell’UE peralimentare così i fondi a finalità strutturale e il fondo di coesione, a fronte degli

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obiettivi strutturali fissati non si prevede alcun consistente flusso di mezzi finanziariverso il nostro Paese.

Nel 1992, la Direzione generale di politica regionale della Commissione della CE hastabilito, nell’ambito di un breve studio dedicato ad alcune regioni del nostro Paese,che soltanto alcune zone rurali svizzere potrebbero rientrare, per la loro conformitàcon l’obiettivo 5b (sviluppo e adeguamento strutturale delle aree rurali), tra le areemeritevoli di sostegno. Questa analisi dovrebbe essere ripetuta nell’ambito delletrattative di adesione.

In alcune iniziative comunitarie, tra cui ad esempio quelle volte a promuovere lacooperazione transfrontaliera (INTERREG) o la cooperazione nelle zone rurali(LEADER) e nei progetti pilota a carattere innovativo, diverrebbe invece possibile uncoinvolgimento diretto delle regioni svizzere meritevoli di sostegno. Questoimplicherebbe una riduzione della spesa sostenuta per i programmi dellaConfederazione (p. es. INTERREG o REGIO PLUS) nelle regioni che potrebberobeneficiare di questa possibilità.

Con la legge sull’aiuto agli investimenti (LIM)272, la politica regionale svizzera poneattualmente un accento particolare sullo sviluppo delle zone di montagna. LaComunità non prevede invece alcuna politica strutturale esplicita per queste areedifficili sotto il profilo topografico. Per poter mantenere anche in futuro questapeculiarità della nostra politica regionale, il meccanismo della LIM dovrebbe esseremantenuto anche nel caso di un’adesione all’UE, come strumento nazionale ecompito comune della Confederazione e dei Cantoni.

Nel settore della politica regionale e strutturale, una partecipazione allo SEE noncomporterebbe sostanzialmente alcun cambiamento; la Svizzera rimarrebbe in altritermini autonoma per quanto concerne la normativa in materia di sussidi statali, cosìcome lo sarebbe qualora fosse mantenuto lo status quo o entrassero in vigore gliaccordi settoriali. All’interno del SEE è stato approvato un meccanismo difinanziamento che impone ai Paesi dell’AELS di versare un contributo al fondo dicoesione. Nel 1992 si riteneva che ciò avrebbe generato per la Svizzera costi annuinell’ordine dei 60-70 milioni di franchi per un periodo di cinque anni. Nell’ipotesi diuna futura partecipazione allo SEE, un meccanismo di finanziamento teso a favorirela coesione economica e sociale diverrebbe con ogni probabilità nuovamente oggettodi discussione.

222.09 Trasporti222.09.1 Trasporti terrestri


Fino al 1993, la creazione del Mercato unico costituiva l’obiettivo principaleperseguito dalla politica dei trasporti della CE. Durante questa fase, si è trattato inprimo luogo di eliminare gli ostacoli al libero scambio presenti a livello nazionale(liberalizzazione) e di armonizzare le varie regolamentazioni nazionali (soppressionedelle restrizioni quantitative nel campo dei trasporti terrestri di merci, introduzione

272 Legge federale del 21 marzo 1997 sull’aiuto agli investimenti nelle regioni montane

(LIM), RS 901.1

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progressiva del cabotaggio, liberalizzazione del trasporto terrestre dei viaggiatori,liberalizzazione dell’accesso al mercato ferroviario).

Pur rispettando lo scopo di preservare e sviluppare il Mercato comune, il Trattato diMaastricht ha sottolineato l’importanza anche di altri obiettivi, quali la crescitadurevole nel rispetto dell’ambiente, il miglioramento della sicurezza e la necessità dimigliorare la qualità e l’efficacia delle infrastrutture dei trasporti (rete transeuropea).Il salto di qualità realizzato grazie alla messa a punto di sistemi di trasporto integratie a una maggiore considerazione dell’aspetto ambientale (rafforzamento delle normesulle emissioni di gas di scarico, promozione di forme di trasporto rispettose del-l’ambiente), il miglioramento del funzionamento del mercato comune (rete delcittadino) e lo sviluppo dei rapporti esterni della CE (miglioramento dei collegamenticon i Paesi terzi) costituiscono gli elementi chiave di questa nuova fase.

Per la Commissione, l’obiettivo di un impiego ottimale delle capacità di ciascunmezzo di trasporto non potrà essere raggiunto in presenza di distorsioni competitivetra le diverse forme di trasporto. In quest’ottica, durante il Consiglio Trasporti del 30novembre 1998, sono state adottate decisioni che consentono di armonizzare isistemi e i livelli di tassazione per l’insieme degli Stati membri (cfr. la direttiva«Eurobollo»273). La Commissione ha inoltre avviato il dibattito in materia diinternalizzazione dei costi esterni274. Sebbene questa filosofia della verità dei costinon sia condivisa da alcuni Stati membri, la legislazione comunitaria sembracomunque evolvere in questa direzione.

L’accesso al mercato dei trasporti su strada e ferroviario275 e l’accesso allaprofessione, le norme sociali (tempi di guida e di riposo, tachigrafi) e tecniche (pesoe dimensioni dei veicoli)276 e la fiscalità stradale formano l’essenza del patrimonionormativo comunitario in materia. Le norme sulla concorrenza previste dal dirittoCE sono inoltre applicabili anche alla politica dei trasporti. Le decisioni prese inmateria richiedono dal 1967 la maggioranza qualificata, ad eccezione di quelleriguardanti la fiscalità stradale (unanimità).

B Politica svizzera

Gli obiettivi prioritari stabiliti dal nostro Consiglio in materia di trasporti terrestrisono la gestione della mobilità nel rispetto dell’ambiente e il finanziamento sicurodel sistema dei trasporti nel suo insieme. Queste finalità dovrebbero essere realizzati,se possibile, in un contesto europeo. Per quanto concerne inoltre i negoziati settorialicon la CE, la Svizzera ha accettato di aumentare, entro il 2005, a 40 tonnellate illimite di peso dei veicoli pesanti (cambiamento di paradigma), se questa misura saràaccompagnata da un parallelo incremento della fiscalità stradale. Le decisionifondamentali prese negli ultimi mesi in materia di trasporti terrestri, ovverol’istituzione una tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP), lariforma delle ferrovie, la costruzione e il finanziamento delle infrastrutture dei

273 Direttiva 93/98/CE del 25 ottobre 1993, GU L 279 del 12 novembre 1993, p. 32.274 Cfr. il libro verde del 20 dicembre 1995 «verso una corretta ed efficace determinazione

dei premi nel settore dei trasporti. Strategie d’intervento per l’internalizzazione dei costiesterni dei trasporti nell’Unione europea», COM (95) 691, e il libro bianco del 22 luglio1998 sul «pagamento commisurato all’uso dell’infrastruttura: approccio graduale a unquadro comune di fissazione degli oneri per l’infrastruttura di trasporto nell’UE», COM(98) 466 def.

275 Direttiva 91/440/CEE del 29 luglio 1991, GU L 237 del 24 agosto 1991, p. 25.276 Direttiva 96/53/CE del 25 luglio 1996, GU L 235 del 17 settembre 1996, p. 59.

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trasporti pubblici e la concretizzazione dell’articolo costituzionale sulla protezionedelle Alpi consentono alla Svizzera di garantire anche in futuro la propria posizionedi Paese di transito, pur mantenendo l’orientamento agli obiettivi summenzionati.


L’accordo sul transito tra la Svizzera e la CE277, in vigore dal 1993 e stipulato peruna durata di dodici anni, ha quale obiettivo principale quello di rafforzare lacooperazione tra le parti contraenti nel campo dei trasporti di merci, e più inparticolare in quello del traffico di transito attraverso le Alpi svizzere. L’accordoconcerne la cooperazione nel campo dei trasporti ferroviari (priorità assegnata altrasporto combinato, infrastrutture ferroviarie da realizzare, in particolarecostruzione della NTFA) nonché sulla facilitazione del trasporto stradale nel rispettodel limite delle 28 tonnellate. In materia di fiscalità stradale, le parti si sonoimpegnate a sviluppare una politica il più possibile coordinata, che prenda inconsiderazione sia i costi delle infrastrutture che le esternalità negative esistenti (inparticolare i costi specifici delle regioni alpine). L’accordo trilaterale stipulato nel1991 dai Ministri dei trasporti di Germania, Italia e Svizzera e concernente ilmiglioramento del traffico combinato ferroviario/stradale di merci attraverso le Alpisvizzere completa l’accordo sul transito.

Per quanto concerne l’accesso al mercato dei trasporti stradali, le relazioni tra laSvizzera e gli Stati membri sono regolate da accordi bilaterali (ad eccezione del-l’Irlanda). Ma se alcune di queste convenzioni prevedono un regime ampiamenteliberalizzato, altre (Germania, Italia, Belgio e Francia) contengono invecedisposizioni che ostacolano gli scambi (contingentamento).



In caso di adesione all’UE occorrerebbe negoziare soluzioni particolari per laSvizzera ed eventualmente anche per altre regioni di montagna (es. per l’arco alpino)nei limiti previsti dalla normativa comunitaria, nella misura in cui quest’ultimadovesse contenere un’esplicita disposizione in tal senso o ne facesse invece ancoradifetto; occorrerebbe inoltre negoziare soluzioni transitorie. Ma anche qualoral’accordo settoriale non dovesse entrare in vigore (cfr. quanto esposto di seguito),occorre tener presente che la norma d’eccezione concordata nel 1992 nell’ambitodelle trattative per lo SEE e ripresa dall’accordo sul transito per il regime delle 28tonnellate previsto per la Svizzera non potrebbe essere prorogata senza problemi incaso di un’adesione del nostro Paese all’UE. L’accesso al mercato dei trasportistradali richiederebbe l’abolizione del divieto di cabotaggio nazionale el’armonizzazione delle condizioni concorrenziali (in particolare l’adeguamento dellimite di peso dei veicoli al diritto comunitario).

Con la realizzazione della riforma delle ferrovie, l’accesso alla rete ferroviaria nonporrebbe più alcun problema. Nel campo degli aiuti statali accordati al trasportocombinato, la Svizzera potrebbe continuare a concedere sussidi per gli investimenti

277 Accordo del 2 maggio 1992 tra la Comunità economica europea e la Confederazione

Svizzera sul trasporto di merci su strada e per ferrovia, RS 0.740.71

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in infrastrutture e negli impianti fissi e mobili necessari al trasbordo. In compenso, lapossibilità di stanziare sovvenzioni per i costi di gestione non coperti dei servizi ditrasporto combinato diverrebbe possibile soltanto a determinate condizioni (cfr.anche n. 222.04.2). Resta aperto il problema della fiscalità stradale. La TTPCP, chela Svizzera prevede di introdurre a partire dal 2001, si inserisce nella logica dellaregolamentazione comunitaria e nei propositi della Commissione in materia, anchese l’attuale direttiva non prevede una tassa applicabile all’intera rete stradale. Ildibattito sviluppatosi in seno alla CE in relazione a una correzione verso l’alto dellafiscalità stradale (eurobollo, soluzione particolare per il Brennero, internalizzazionedei costi esterni) ha compiuto progressi. È tuttavia certo sin d’ora che la futuraregolamentazione comunitaria prevederà dei massimali superiori per le tariffe diutilizzo rispetto a quelle attualmente in vigore. D’altra parte, la CE potrebbecontribuire a finanziare la costruzione della NTFA in quanto parte integrante delprogetto di rete transeuropea. Le sovvenzioni comunitarie previste per un progettoprioritario non potranno tuttavia superare il limite massimo del 10 per cento delcapitale investito. Una cooperazione con la Banca europea per gli investimentirisulterebbe tra l’altro possibile indipendentemente da una domanda di adesione dellaSvizzera all’UE (concessione di credito, nessun sovvenzionamento da parte dellaComunità). In una simile ipotesi, la Banca europea per gli investimenti potrebbesvolgere inoltre un utile ruolo di coordinamento.

L’allineamento della legislazione svizzera al diritto comunitario e l’armonizzazionedella politica dei trasporti che ne deriverebbe richiederebbero l’adozione di misureapplicative con conseguenze finanziarie di scarso rilievo (gestione delle licenze deitrasportatori, controlli tecnici più frequenti ai veicoli, ecc.). In compenso, l’intro-duzione del limite delle 40 tonnellate genererebbe costi elevati (estensione dell’ef-fetto in trasporto combinato accompagnato e non accompagnato, sovvenzionamentodelle ferrovie). Nel caso di un accordo bilaterale preesistente in materia di trasportiterrestri al momento dell’adesione, questi costi non verrebbero ad aggiungersi aquelli già sostenuti.La ripresa del patrimonio normativo comunitario avrà anche conseguenze per iCantoni, tra cui un controllo tecnico più frequente degli autoveicoli pesanti, chedovrà essere effettuato annualmente invece che ogni due anni come in passato.Infine, lo sviluppo del diritto comunitario in materia di trasporti combinati va nelladirezione di una riduzione delle tariffe (imposte sui veicoli, TTPCP) per i veicoli cheeffettuano percorsi che prevedono questo tipo di trasporti (zone radiali). Similiriduzioni potrebbero colpire anche i Cantoni.

D.2 Partecipazione allo SEE, accordi settoriali, mantenimentodella situazione attuale

In caso di partecipazione allo SEE, potrebbero inoltre essere negoziate soluzioniparticolari o transitorie nei limiti fissati dalla normativa comunitaria vigente inmateria. Nondimeno, i margini di manovra della Svizzera non sarebbero molto ampia causa del principio di omogeneità dello SEE. Anche in questo caso occorre rilevareche in caso di una riapertura delle trattative la normativa d’eccezione concordata nel1992 per il regime delle 28 tonnellate non potrebbe essere prorogata senza problemi.Le conseguenze finanziarie e gli effetti per i Cantoni sono paragonabili a quelli diun’adesione all’UE.L’ accordo sui trasporti terrestri consente alla Svizzera di godere dell’accesso aimercati ferroviari e stradali (con l’eccezione del cabotaggio nazionale). Esso pone

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inoltre le basi per una politica dei trasporti armonizzata in tutto l’Arco alpino,permettendo al contempo al nostro Paese di attuare la propria politica dei trasporti(trasferimento strada/ferrovia, sfruttamento ottimale delle infrastrutture ferroviarie).La Svizzera aumenta il proprio limite di peso a 34 tonnellate entro il 2001 esuccessivamente a 40 tonnellate entro il 2005, adeguando parallelamente la propriafiscalità stradale. L’accordo permette infine di rafforzare il coordinamento delleinfrastrutture presenti nell’Arco alpino, in particolare per quanto concerne le lineed’accesso alla NTFA a nord e a sud della Svizzera. Le conseguenze finanziariedell’accordo settoriale sono paragonabili a quelle di un’adesione. Ad esse siaggiungono inoltre le spese legate alle soluzioni applicabili nel periodo di transizione(2001-2004), come l’introduzione di contingenti per i veicoli di 40 tonnellate o perquelli che viaggiano a vuoto (rilascio di autorizzazioni, incasso delle tasse esoprattutto controlli doganali o stradali). Anche per i Cantoni ne risulterebberoconseguenze analoghe a quelle indotte da un’eventuale adesione all’UE.

Il mantenimento della situazione attuale non permette di assicurare alla Svizzeral’accesso al mercato ferroviario (obbligo di negoziare separatamente con ogni Statomembro), mentre l’accesso al mercato dei trasporti su strada resta garantito soltantoin parte (nei limiti degli accordi esistenti).

La Svizzera non è tenuta a modificare il limite delle 28 tonnellate e può aumentareautonomamente la propria fiscalità stradale (con l’obiettivo di un trasferimentostrada/ ferrovia). Una simile situazione tenderebbe ad accrescere ulteriormente ilfenomeno del dirottamento del traffico verso l’Austria e la Francia, cheimplicherebbe l’inaccettabilità politica del sistema svizzero da parte della CE. A ciòsi aggiunge il fatto che nel 2005 l’accordo sul transito giungerà a scadenza, creandocosì una lacuna giuridica tra la CE e la Svizzera sulla questione del traffico ditransito attraverso le Alpi svizzere. L’adozione di una politica autonoma di questotipo non è esente dal rischio di un’applicazione di misure di ritorsione nei confrontidel nostro Paese; anche le pressioni per una fissazione del limite di peso a 40tonnellate a partire dal 2005 diverranno sempre più forti. In simili circostanze, lamancanza di un coordinamento con la CE rischierà di gravare pesantemente sulnostro Paese e di annullare gli sforzi compiuti dalla Svizzera per trasferire il trafficointernazionale (in particolare quello su lunghe distanze) dalla rete stradale su quellaferroviaria. Se il nostro Paese rimarrà escluso dalle istituzioni dell’UE, la suacapacità di influenzare il futuro della politica dei trasporti europea e transalpina saràdestinata a rimanere limitata.

222.09.2 Trasporto aereo


La CE ha proceduto per gradi alla liberalizzazione dei trasporti aerei. Il terzo eultimo pacchetto di misure di liberalizzazione comprende tre regolamenticoncernenti rispettivamente le licenze dei trasportatori aerei, i diritti d’accesso agliaeroporti comunitari e le tariffe278. Questi regolamenti sono entrati in vigore il 1°gennaio 1993 e sono stati integrati dall’Accordo SEE. Grazie a tali strumenti, le

278 Regolamenti 2407/92/CEE, 2408/92/CEE e 2409/92/CEE del 23 luglio 1992, GU L 240

del 24 agosto 1992, p.1.

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compagnie aeree della Comunità godono delle libertà dell’aria279, della libertàtariffaria, dell’assenza di limitazioni di capacità nonché della libertà di stabilimento edi investimento per le persone fisiche e giuridiche nell’ambito dei trasporti aerei.L’«acquis» comunitario comprende inoltre alcuni atti riguardanti in particolare ilsettore tecnico e operativo nonché quelli concernenti il diritto della concorrenza e lemisure di armonizzazione. Di regola, all’atto dell’emanazione di nuove misure nelquadro della procedura di cooperazione prevista dall’articolo 189c del Trattato CE ilConsiglio decide con maggioranza qualificata.

B Politica svizzera

La Svizzera persegue una politica liberale nel campo dei trasporti aerei. Per poterpartecipare al mercato liberalizzato del traffico aereo della CE è tuttavia necessaria lastipulazione di un accordo. La prima domanda ufficiale presentata alla CE in vistadell’apertura dei negoziati miranti alla stipulazione di un accordo bilaterale risalgonoal dicembre del 1988 (domanda collettiva degli stati membri dell’AELS). La leggefederale sull’aviazione civile è stata inoltre modificata allo scopo di sopprimere ilmonopolio di cui beneficia attualmente la compagnia aerea Swissair. Dall’inizio deinegoziati bilaterali settoriali sul trasporto aereo, la Svizzera si sforza inoltre distipulare accordi liberali con i Paesi coinvolti (cfr. ad es. il recente accordo «opensky» concluso con gli Stati Uniti o quello stipulato con il Pakistan).


La Svizzera non è legata alla CE da alcun accordo relativo al trasporto aereo. Haperò stipulato convenzioni bilaterali sul traffico aereo con tutti gli Stati membri, adeccezione della Francia; in quest’ultimo caso, i diritti di traffico sono oggetto diconcessioni puntuali accordate per singole linee e basate sul principio di reciprocità.Questi accordi bilaterali sono più o meno liberali a seconda degli Stati coinvolti, manon raggiungono nel loro insieme il grado di liberalizzazione vigente all’internodella CE. Nessuna di tali convenzioni offre infatti a una delle parti la libertà diacquisire oltre il 50 per cento del capitale di una compagnia aerea registrata sulterritorio della controparte.


In caso di adesione, le compagnie aeree svizzere parteciperebbero a pieno titolo almercato liberalizzato dello spazio aereo della CE. Sarebbe loro garantita inoltre lalibertà di investire nelle compagnie aeree comunitarie. L’adesione implicherebbeinoltre l’abolizione delle vendite esentasse negli aeroporti svizzeri per i volieffettuati all’interno della Comunità. L’adesione non implicherebbe necessariamenteun’abrogazione formale degli accordi bilaterali in vigore; semplicemente, in caso diconflitto la legislazione comunitaria prevarrebbe su questi ultimi. La Svizzeraparteciperebbe a pieno titolo allo sviluppo del regime comunitario, anche a livello dipolitica degli aiuti statali e di giurisprudenza. L’adesione non dovrebbe avereparticolari conseguenze finanziarie per la Confederazione e anche l’impatto per i

279 Per esempio, per una compagnia aerea britannica, le libertà del traffico aereo comportano:

1. diritto di sorvolo; 2. scali non commerciali; 3. Londra-Parigi; 4. Parigi-Londra; 5.Londra-Parigi-Madrid (con possibilità di imbarcare a Parigi passeggeri a destinazione diMadrid); 6. Stoccolma-Londra-Madrid; 7. Parigi-Madrid; 8. Parigi-Lione (si tratta inquesto caso di cabotaggio, ovvero di voli interni che dall’aprile del 1997 possono essereeffettuati da compagnie straniere dell’UE/SEE).

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Cantoni dovrebbe essere minimo: i Cantoni dotati di aeroporto dovrebbero tutt’al piùmodificare alcuni punti della propria legislazione e dei regolamenti di gestione degliaeroporti.

In caso di partecipazione allo SEE, la situazione delle compagnie aeree svizzeresarebbe simile a quella che si creerebbe in seguito all’adesione. Come inquest’ultimo caso, l’adesione della Svizzera allo SEE non renderebbe infattinecessaria l’abrogazione degli accordi bilaterali esistenti, né vi sarebberoconseguenze finanziarie; anche l’impatto per i Cantoni risulterebbe estremamentemodesto, come nel caso di un’adesione all’Unione.

Con l’accordo bilaterale sul trasporto aereo, la Svizzera riprende in sostanza icontenuti della disciplina prevista in caso di adesione, ad eccezione dei diritti sultraffico, che sarebbero concessi alle compagnie aeree svizzere solo per gradi: la 3° ela 4° libertà sin dall’entrata in vigore dell’accordo, la 5° e la 7° due anni più tardi. Laconcessione dell’ottava libertà può essere negoziata infine cinque anni dopo l’entratain vigore dell’accordo. La Svizzera riconosce la competenza generale delleistituzioni comunitarie per quel che concerne l’interpretazione e la vigilanzadell’applicazione delle regole riprese dall’«acquis» comunitario, ad eccezione dellasorveglianza in materia di aiuti pubblici e di quella sulle limitazioni dei dirittid’accesso da parte delle autorità aeroportuali imposte da problemi ambientali o dicongestione del traffico. A sua volta, la Svizzera può partecipare ai lavori deicomitati competenti (organi ausiliari della Commissione delle CE nei quali sonorappresentati gli Stati membri), senza tuttavia godere del diritto di voto. L’accordosettoriale non genera alcun costo, e anche le conseguenze per i Cantoni risultanominime, come nel caso di un’adesione all’UE.

Il mantenimento della situazione attuale lascia alla Svizzera un’autonomia completa,ma non consente alle compagnie aeree del nostro Paese di partecipare a pieno titoloal mercato liberalizzato dello spazio aereo europeo. Gli accordi bilaterali talvoltarestrittivi stipulati con i vari Stati membri appaiono in effetti insufficienti a garantirealle compagnie aeree del nostro Paese una posizione competitiva equivalente. Vi è ilrischio che le compagnie aeree elvetiche possano essere discriminate anche in futuro,com’è accaduto di recente in occasione dell’apertura del nuovo ma ancora malcollegato aeroporto milanese della Malpensa. In quel frangente, Swissair è statacostretta infatti a trasferire tutto il proprio traffico di linea alla Malpensa, mentre lecompagnie aeree degli Stati UE hanno potuto mantenere una parte dei propricollegamenti aerei presso il vecchio aeroporto di Linate, più prossimo alla città diMilano.

222.10 Politica energetica


Il Trattato CE non prevede una vera e propria politica comune nel settore del-l’energia; le competenze primarie continuano infatti ad essere demandate ai singoliStati membri. Questo vale anche per il settore dell’energia nucleare. L’attività dellaCE mira principalmente alla realizzazione del mercato comune; altri aspetti, tra cui

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ad esempio la difesa dell’ambiente, stanno tuttavia assumendo un ruolo di crescenteimportanza. Il commercio dei prodotti energetici, tra cui anche l’elettricità, è regolatodalle norme sulla libera circolazione delle merci (cfr. n. 221.01). La disciplinacomunitaria nel settore dell’energia può essere suddivisa in tre aree fondamentali:

– Disposizioni relative al mercato interno dell’energia: con la Direttivaconcernente norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica280, imercati dell’elettricità dei singoli Stati membri realizzano la reciproca apertura.L’ultima disposizione emanata regola il mercato interno del gas metano281. Dal-l’inizio degli anni ‘90 valgono disposizioni per il transito dell’elettricità e delmetano attraverso le grandi reti. L’obiettivo della creazione di un mercatointerno privo di discriminazioni è perseguito anche attraverso la Direttivaconcernente il rilascio e l’utilizzazione di autorizzazioni per la prospezione,l’esplorazione e l’estrazione di idrocarburi.

– Norme sul consumo di energia e di risorse da parte di apparecchi e strumenti eregolamentazione dell’etichettatura (labelling)282: rientrano in questo contesto irequisiti di prestazione fissati per gli apparecchi generatori di calore per l’acquacalda e gli impianti di riscaldamento. Sono inoltre soggetti a regolamentazione irequisiti fissati in termini di efficienza energetica e di etichettatura uniforme persvariati apparecchi casalinghi.

– Obblighi d’informazione nei confronti della Commissione: allo scopo diconoscere le condizioni di approvvigionamento e di mercato vigenti all’internodella Comunità, oltre alle informazioni sul prezzo del greggio e dei derivatidell’olio minerale esiste inoltre un obbligo di comunicazione corrente per iprezzi dell’energia elettrica e del gas pagati dai clienti industriali. Sono inoltresoggetti all’obbligo di comunicazione i progetti d’investimento nel settore delpetrolio, del gas metano e dell’elettricità e le importazioni di greggio o di altriderivati dell’olio minerale all’interno della Comunità.

Sebbene non costituiscano parte integrante della disciplina vigente nel settoreenergetico, ai fini della legislazione svizzera nel campo dell’energia sono inoltrerilevanti le norme CE concernenti la libera circolazione dei capitali (cfr. n. 221.04).Questa normativa concerne in particolare le leggi sugli impianti di trasporto incondotta e sull’energia nucleare (cfr. a questo proposito il punto D).

Assumono inoltre rilevanza i programmi comunitari avviati nel settore dell’energia,in particolare allo scopo di promuovere le energie rinnovabili (ALTENER eALTENER II) nonché l’efficienza e il risparmio energetici (SAVE e SAVE II).Entrambi i programmi dovrebbero contribuire a ridurre le emissioni di CO2 e amigliorare la capacità competitiva e la sicurezza degli approvvigionamenti.

Per quanto concerne il dibattito sui cambiamenti climatici, nel 1997 la Commissioneha presentato una proposta per una nuova direttiva in materia di tassazione deiprodotti energetici nonché un libro bianco dedicato alla promozione delle energierinnovabili.

280 Direttiva 96/92/CE del 19 dicembre 1996 concernente norme comuni per il mercato

interno dell’energia elettrica, GU L 027 del 30 gennaio 1997, p. 20.281 Direttiva 98/30/CE del 22 giugno 1998 relativa a norme comuni per il mercato interno del

gas naturale, GU L 204 del 21 luglio 1998, p. 1.282 Direttiva 92/75/CEE del 22 settembre 1992 concernente l’indicazione del consumo di

energia e di altre risorse degli apparecchi domestici mediante l’etichettatura edinformazioni uniformi relative ai prodotti, GU L 297 del 13 ottobre 1992, p. 16.

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La particolare situazione in cui versa il settore dell’energia atomica, nato negli anniCinquanta, ha portato alla costituzione della Comunità europea dell’energia atomica(Euratom). Il trattato Euratom riguarda esclusivamente l’energia atomica primaria el’elettricità prodotta con il suo aiuto; la competenza per la costruzione di centralinucleari e la loro gestione economica continua infatti ad essere affidata ai singoliStati membri. Il trattato Euratom regola tra l’altro il mercato comune per i beni e iprodotti del settore dell’energia nucleare, l’approvvigionamento di sostanzecombustibili, la sicurezza nucleare, l’ispezione degli impianti e il rispetto degliobblighi derivanti dal contratto di non proliferazione e sostiene inoltre la ricerca nelsettore dell’energia atomica.

B Politica svizzera

Nel campo delle norme concernenti il mercato interno dell’elettricità, abbiamo postoin consultazione un avamprogetto di legge sul mercato dell’energia (LME) ispiratoalla direttiva CE. L’avamprogetto prevede un’apertura del mercato secondo ilmodello dell’accesso regolato alla rete (Regulated Third Party Access). Allo scopo dicompensare gli effetti prodotti dall’apertura del mercato sono previste una serie dimisure e un’introduzione scaglionata nel tempo. La direttiva concernente le normecomuni per il mercato interno del gas metano non assume attualmente carattereprioritario nell’ambito della politica energetica svizzera. L’attuale legge sugliimpianti di trasporto in condotta contiene inoltre alcune norme che consentono perprincipio l’accesso da parte di terzi alla rete del metano.

Nel campo delle norme sul consumo di energia e di risorse degli strumenti e delleapparecchiature, nell’ambito della legge sull’energia la Svizzera ha introdotto normeparagonabili a quelle del diritto CE. Per quanto concerne gli apparecchi casalinghi,in Svizzera si applicano su base facoltativa le disposizioni CE in materia dietichettatura (labelling). Per quanto riguarda invece i requisiti minimi per l’igienedell’aria e i valori energetici degli apparecchi generatori di calore, le norme svizzeresono addirittura più restrittive di quelle della Comunità.

La rilevazione dei prezzi dell’elettricità, del gas metano, del greggio e dei prodottiderivati dell’olio minerale e delle importazioni di questi ultimi è gestita dall’Ufficiofederale di statistica e dall’Amministrazione federale delle dogane. Per quantoconcerne i progetti di investimento nel settore del metano, del petrolio edell’elettricità, la Confederazione ha accesso alle informazioni unicamente nel casodei condotti ad alta pressione destinati al trasporto di petrolio e gas metano.

Per quanto concerne la promozione delle energie rinnovabili e di un impiegorazionale ed economico dell’energia, con Energia 2000 è stato varato un programmad’azione di ampio respiro che fissa obiettivi quantitativi per il consumo di elettricitàe di energie fossili, per l’impiego delle energie rinnovabili e l’incremento delleprestazioni delle centrali idroelettriche e nucleari. Questo programma non consentetuttavia un confronto diretto con i programmi tematici SAVE e ALTENER, avviatidalla Comunità. Energia 2000 è infatti più vasto sia per quanto concerne ladefinizione degli obiettivi che in relazione alle finalità da raggiungere.


Il commercio di prodotti energetici - tra cui anche la corrente elettrica - tra laSvizzera e la CE è regolato dall’Accordo di libero scambio Svizzera-CE stipulato nel1972. A questi prodotti non possono essere applicati dazi doganali e il commercio

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non può essere limitato da restrizioni quantitative all’importazione o all’esportazioneo da misure con effetti analoghi.

Carta europea dell’energia283: le circa 50 parti contraenti che aderiscono alla Carta –tra cui la CE, gli Stati membri dell’UE e la Svizzera – si sono impegnate a rispettarei principi del pieno trattamento nazionale e del trattamento della nazione più favoritanegli investimenti autorizzati effettuati nel settore energetico e nell’applicazionedelle disposizioni dell’OMC nel commercio di supporti energetici e attrezzature.L’accordo, in vigore dal 16 aprile 1998, costituisce la base giuridica per un transitolibero da discriminazioni delle energie vincolate agli impianti di trasporto in condottatra gli Stati membri dell’UE e il nostro Paese.

Accordi con i singoli Stati aderenti all’UE sono stati conclusi infine nel settoredell’energia nucleare per quanto concerne le esportazioni e la cooperazione nucleare.Vanno inoltre citate le convenzioni stipulate con gli Stati che confinano con laSvizzera per lo sfruttamento delle acque internazionali allo scopo di produrreenergia.


In caso di adesione all’UE, la Svizzera parteciperebbe al mercato interno del-l’energia, in particolare nei settori dell’elettricità e del gas metano. Ciò che inSvizzera viene già realizzato su scala limitata con la liberalizzazione del mercato del-l’elettricità, diverrebbe in tal caso possibile a livello comunitario: nell’ambito dellaprevista apertura del mercato, l’industria elvetica, le aziende distributrici o in unsecondo momento le stesse economie domestiche avrebbero la possibilità di scegliereliberamente, all’interno dell’UE, i propri fornitori di energia elettrica e di usufruireeventualmente di corrente elettrica a condizioni più vantaggiose. Il settore dell’ener-gia elettrica sarebbe soggetto a una concorrenza più spinta, che potrebbe implicareuna riduzione delle entrate per i Cantoni e i Comuni. Effetti come quelli descrittisono tuttavia prevedibili anche indipendentemente da un’adesione all’UE, in seguitoalla prevista apertura del mercato svizzero.

L’applicazione della normativa CE sulla libera circolazione dei capitaliconsentirebbe in futuro anche alle società a maggioranza straniera di gestire impiantinucleari in Svizzera nonché viceversa alle società elvetiche di mantenere centraliatomiche sul territorio della CE. Con l’attuale revisione della legge sugli impianti ditrasporto in condotta si intende autorizzare la gestione di questi impianti da parte disocietà a maggioranza straniera.

La trasposizione delle normative concernenti un impiego efficiente ed economicodell’energia dovrebbe toccare solo marginalmente le disposizioni per buona parte giàcontenute nella legge sull’energia, nella relativa ordinanza nonché nell’ordinanzasull’igiene dell’aria. Le conseguenze dei futuri sviluppi in questo settore non sonotuttavia ancora valutabili attualmente, poiché con il Trattato di Amsterdam284 gliStati membri dell’UE non manterranno soltanto le norme, più restrittive, già vigentiin materia di protezione dell’ambiente, ma potranno introdurre altresì disposizioniaggiuntive. Questa flessibilizzazione non avrà in un primo momento conseguenze perl’«acquis» comunitario che gli Stati membri dell’UE dovranno adottare, ma vieneincontro alle esigenze manifestate dal nostro Paese in materia di politica energetica.

283 Trattato sulla Carta dell’energia del 17 dicembre 1994, in vigore dal 16 aprile 1998, RS

0.730.0284 A tal proposito, cfr. n. 311.03.4.

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Un’adesione all’UE assicurerebbe alla Svizzera una partecipazione egualitaria aiprogrammi SAVE II e ALTENER II. Le imprese elvetiche attive in questi campi dellatecnologia potrebbero partecipare così alla comune attività di ricerca e sviluppo ebeneficiare maggiormente del mercato attualmente in corso di evoluzione all’internodell’UE per questi beni e servizi. Un’adesione da parte del nostro Paeseconsentirebbe tra l’altro anche lo sfruttamento delle sinergie esistenti tra questiprogrammi e il programma d’azione Energia 2000.

L’ obbligo di informazione e la raccolta dei dati base secondo quanto previstodall’attuale normativa CE in materia energetica implicherebbero una maggioretrasparenza del mercato svizzero dell’energia. L’onere aggiuntivo che ne risulterebbeper le istituzioni coinvolte sarebbe controbilanciato da numerosi vantaggi (tra cui ades. la riduzione di prezzi eccessivamente elevati).

Con l’adesione all’UE, la Svizzera aderirebbe inoltre al Trattato dell’Euratom. Tutti icontratti di fornitura stipulati in futuro per l’ottenimento di materie fissili per ireattori svizzeri verrebbero pertanto necessariamente sottoposti alla vigilanza eall’autorizzazione da parte dell’agenzia per l’approvvigionamento di Euratom. Leispezioni agli impianti elvetici non sarebbero più condotte soltanto dall’Agenziainternazionale per l’energia atomica (AIEA), bensì anche da Euratom. L’adesioneavrebbe comunque effetti di portata limitata, data la corrispondenza delle normesvizzere a quelle della Comunità.

Nel complesso, la partecipazione allo SEE avrebbe effetti sostanzialmente identici aquelli di un’adesione alla CE, in particolare anche con riferimento allapartecipazione al mercato interno dell’energia. In caso di un suo ingresso nello SEE,il nostro Paese non aderirebbe tuttavia al Trattato Euratom.

In caso di ulteriori trattative bilaterali settoriali, rispettivamente di un mantenimentodello status quo, occorrerà chiarire in quale misura la Svizzera potrà partecipare almercato interno dell’energia elettrica e del metano. Questo vale in particolare per ilcommercio di energia elettrica, nell’ambito del quale la Svizzera occupa un ruoloparticolare nel contesto dei mercati di Francia, Germania e Italia.

222.11 Politica ambientale

A Patrimonio normativo comunitario285

Sebbene la Comunità persegua sin dai primi anni ‘70 una propria politica ambientale,è soltanto con l’introduzione dell’Atto unico europeo del 1987 che il Trattato haaccolto un capitolo dedicato all’«Ambiente» (art. 130R segg. Trattato CE),successivamente ampliato con il Trattato di Maastricht. Quest’ultimo consentel’emanazione di norme in materia ambientale a maggioranza qualificata, possibilitàperaltro contemplata già prima del 1993 dall’articolo 100A del Trattato CE. Dal1973, la CE utilizza quale contesto di riferimento per lo sviluppo della propriapolitica ambientale i cinque programmi d’azione ambientali286 finora lanciati. Daglianni ‘90, la CE ha legiferato nel settore dell’ambiente, adottando viepiù norme

285 Per il patrimonio normativo comunitario sui prodotti, cfr. n. 221.01. Le foreste sono

invece oggetto del n. 222.03.4 e la biotecnologia del n. 222.14.286 Programma politico e d’azione della Comunità europea a favore dell’ambiente e di uno

sviluppo sostenibile (5° Programma d’azione per l’ambiente), GU C 138 del 17 maggio1993, p. 5.

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vincolanti (direttive, regolamenti), finalizzate in generale alla definizione di standardminimi. L’integrazione nel diritto nazionale e l’attuazione delle norme sull’ambientesono affidate sostanzialmente agli Stati membri.

La disciplina comunitaria in materia ambientale regola principalmente i settoridell’aria, delle acque, dei rifiuti, del rumore, della conservazione dell’habitatnaturale, della fauna e della flora, degli studi d’impatto ambientale edell’informazione sull’ambiente, cui si aggiungono innovazioni comunitarie quali illabel ecologico287, l’eco-audit288 e la direttiva concernente la prevenzione e lariduzione integrate dell’inquinamento.

Allo stato attuale, la CE intende completare gli atti comunitari esistenti con altristrumenti, come gli accordi volontari e l’intensificazione dell’informazione alpubblico.

La CE ha inoltre costituito l’Agenzia europea per l’Ambiente, che svolge un ruoloimportante nella creazione di basi di dati armonizzate289.

Per quanto concerne le norme relative ai prodotti emanate dopo la formulazione diuna misura di armonizzazione, il Trattato di Amsterdam non offre agli Stati membrisoltanto la possibilità di mantenere norme più restrittive in materia ambientale, maanche quella di introdurre ulteriori disposizioni giuridiche di efficacia nazionale. Lenorme più severe devono basarsi su nuove scoperte scientifiche, riguardare unproblema ambientale di portata nazionale290 ed essere approvate dalla Commissione.Nel caso delle norme ambientali basate sull’articolo 130S del Trattato CE (nonriferite ai prodotti), gli Stati membri disponevano già della possibilità di mantenerein vigore o di emanare norme più rigide. Anche le misure di protezione ambientalebasate sull’articolo 130S saranno adottate in futuro sulla base del sistema dicodecisione (cfr. n. 213, A.2).

B Politica svizzera

La legislazione svizzera è largamente eurocompatibile. Le norme svizzere sono dirado più severe di quelle della CE.

Nel campo della protezione delle acque, le esigenze relative alla qualità dei metallipesanti presenti nei fanghi di depurazione sono più severe in Svizzera che all’internodella CE. La normativa in vigore nel nostro Paese regolamenta inoltre i deflussiminimi, mentre la legislazione comunitaria non conosce alcuna norma equivalente.

Nel settore dell’inquinamento acustico, il diritto svizzero regolamenta anche i valoridi immissione di rumore (p. es. inquinamento acustico nelle zone residenziali),mentre il diritto comunitario non prevede norme equivalenti.

La legislazione elvetica in materia di gestione dei rifiuti è più severa e vieta adesempio l’uso del PVC negli imballaggi utilizzati per le bevande, creando così unostacolo tecnico al commercio; essa non è pertanto compatibile con il diritto

287 Regolamento 880/92/CEE del 23 marzo 1992 concernente un sistema comunitario di

assegnazione di un marchio di qualità ecologica, GU C 099 dell’11 aprile 1992, p. 1.288 Regolamento 1836/93/CEE del 29 giugno 1993 sull’adesione volontaria delle imprese del

settore industriale a un sistema di ecogestione e di audit, GU L 168 del 10 luglio 1993,p.1.

289 Regolamento 1210/90/CEE del 7 maggio 1990 sull’istituzione dell’Agenzia europeadell’ambiente e della rete europea d’informazione e di osservazione in materia ambientale,GU L 120 dell’11 maggio 1990, p 1.

290 Cfr. nuovo art. 100A par. 5 del Trattato CE.

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comunitario. Il diritto svizzero disciplina in modo analogo sia i vecchi che i nuoviimpianti per il trattamento dei rifiuti, mentre il diritto CE prevede disposizioni soloper i nuovi impianti. La legislazione svizzera regolamenta inoltre il trattamento deirifiuti elettrici, elettronici e domestici, mentre il diritto comunitario non prevededisposizioni equivalenti.

Per quanto concerne la protezione dell’aria, la Svizzera considera nella proprialegislazione impianti stazionari (fabbriche) di dimensioni inferiori rispetto alla CE.Essa risulta inoltre più restrittiva, non distinguendo, per quel che concerne i valori diemissione, tra impianti di incenerimento dei rifiuti domestici e impianti destinati airifiuti pericolosi e comprende inoltre norme più severe per gli ossidi d’azoto. Infine,disciplina alcuni ambiti non coperti dal diritto CE, avendo ad esempio introdottotasse di incentivazione relative al tenore di zolfo nell’olio da riscaldamento «extraleggero» e ai composti organici volatili.

Il diritto svizzero in materia di protezione contro gli infortuni va oltre le normecomunitarie, prevedendo vie di comunicazione riservate esclusivamente al trasportodi merci pericolose.

Per quanto concerne le sostanze chimiche, vedi numero 221.01 D.12.

La legislazione svizzera in materia di conservazione dell’habitat naturale, dellafauna e della flora è più completa e dettagliata, comprendendo anche i settori dellacaccia e della pesca. Essa presenta inoltre la peculiarità di integrare i parametriecologici e paesaggistici nelle attività settoriali.

La CE appare dal canto suo più avanzata rispetto alla Svizzera nel campo del-l’informazione sull’ambiente. Il nostro Paese prevede comunque di adattarsi allenorme comunitarie, per poter ratificare così la Convenzione della CommissioneEconomica per l’Europa delle Nazioni Unite (ECE-ONU) sull’accessoall’informazione, la partecipazione del pubblico al processo decisionale e l’accessoalla giustizia in materia ambientale, firmata in occasione della Conferenzapaneuropea dei ministri dell’ambiente tenutasi nel giugno 1998 ad Aarhus(Danimarca).


Non esiste alcun accordo bilaterale tra la Svizzera e la CE in materia ambientale.Tuttavia, sia la Svizzera che la CE e i suoi Stati membri aderiscono a numerositrattati internazionali relativi all’ambiente (p. es. la Convenzione quadro suicambiamenti climatici291, la Convenzione di Vienna per la protezione dello stratod’ozono292, la Convenzione per la conservazione della vita selvatica e dei suoibiotopi in Europa293, la Convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti oltrefrontiera di rifiuti pericolosi e sulla loro eliminazione294). La ratifica da parte delnostro Paese degli accordi globali o regionali, a loro volta ratificati dalla CE e daisuoi membri, sottolinea una volta di più l’eurocompatibilità della legislazioneelvetica. Con alcuni Stati membri dell’UE sussistono inoltre in parte già oggi accordi

291 Convenzione quadro delle Nazioni Unite del 9 maggio 1992 sui cambiamenti climatici,

RS 0.814.01292 Convenzione di Vienna del 22 marzo 1985 per la protezione dello strato d’ozono, RS

0.814.02293 Convenzione del 19 settembre 1979 per la conservazione della vita selvatica e dei suoi

biotopi in Europa; RS 0.455294 Convenzione di Basilea del 22 marzo 1989 sul controllo dei movimenti oltre frontiera di

rifiuti pericolosi e sulla loro eliminazione, RS 0.814.05

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contrattuali di lunga data, come nel caso dell’Accordo concernente la Commissioneinternazionale per la protezione del Reno dall’inquinamento295, della Convenzionesulla protezione delle acque del lago di Costanza dall’inquinamento296 o dellaConvenzione tra la Svizzera e l’Italia concernente la protezione delle acque italo-svizzere dall’inquinamento297.


In caso di adesione all’UE, le norme del diritto svizzero in materia ambientalerichiederebbero adeguamenti solo marginali. Nella legislazione riferita ai prodotti, laSvizzera si impegna già oggi ad allineare di propria iniziativa la propria normativa aquella europea allo scopo di evitare ostacoli tecnici al commercio (cfr. n. 221.01 B2).In generale, a determinate condizioni la Svizzera potrebbe mantenere unalegislazione più severa o innovativa rispetto a quella comunitaria:

– La Svizzera potrebbe mantenere in vigore una legislazione diversa fino aquando la CE non legifererebbe in materia. In questo caso, le eventuali barrierecommerciali create dal diritto nazionale dovrebbero essere valutate alla lucedelle disposizioni sulla libera circolazione delle merci (giurisprudenza dellaCorte europea di giustizia relativa agli articoli 30 e 36 del Trattato CE).

– Nei settori in cui la CE ha emanato ad esempio requisiti minimi per i valorilimite, gli Stati membri dispongono espressamente della possibilità di adottarevalori minimi più elevati.

– Nell’applicazione delle clausole di salvaguardia del Trattato CE (nuovo art.100A del Trattato e art. 130T del Trattato CE), la Svizzera potrebbe mantenereo introdurre misure più severe.

Se dovesse aderire all’UE, il nostro Paese cercherebbe di ottenere la concessione diperiodi transitori a favore dei settori in cui la legislazione svizzera in materia diprotezione dell’ambiente è più severa di quella comunitaria, non al fine di ridurre laseverità delle nostre norme bensì per attendere che la legislazione della Comunitàraggiunga lo stesso livello delle disposizioni svizzere, come la Svezia, l’Austria e laFinlandia hanno potuto farlo in alcuni settori (p. es. nel caso di alcune sostanzechimiche) per i quattro anni successivi alla loro adesione (cfr. n. 331.02).

D’altro canto, la Svizzera entrerebbe a far parte dell’Agenzia europea per l’Am-biente. Il nostro Paese collabora da oltre otto anni con questo istituto (partecipazionesvizzera ai programmi CORINAIR, CORINE biotopo), ma non ha potuto a tutt’oggiaderirvi a pieno titolo, nonostante una domanda formale presentata in tal senso nel1994.

In caso di adesione all’UE, i costi dell’attuazione della politica comunitaria nelsettore dell’ambiente sarebbero sostanzialmente gli stessi di quelli attualmentesostenuti nell’ambito della politica ambientale svizzera. A questi si aggiungerebberoin ogni caso gli oneri legati alla partecipazione svizzera all’Agenzia europea perl’Ambiente, stimati a circa di 800 000 franchi svizzeri l’anno. Questi costi sarebbero

295 Accordo del 3 dicembre 1976 concernente la protezione del Reno dall’inquinamento

chimico, RS 0.814.284.5296 Convenzione del 27 ottobre 1960 sulla protezione del lago di Costanza dall’inquinamento,

RS 0.814.283297 Convenzione del 20 aprile 1972 tra la Svizzera e l’Italia concernente la protezione delle

acque italo-svizzere dall’inquinamento, RS 0.814.285

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peraltro compresi nel contributo versato dal nostro Paese per il finanziamento dellaComunità (cfr. n. 251).

Non è possibile esporre le conseguenze per i Cantoni nell’ambito del presenterapporto, poiché occorrerebbe esaminare 26 legislazioni cantonali.

Le conseguenze di una partecipazione allo SEE sono paragonabili a quelle di uningresso nella CE. Nell’importo della spesa annua per la partecipazione all’Agenziaeuropea per l’Ambiente (800 000 franchi circa) sono compresi anche i costi per lemisure di applicazione a livello nazionale che si renderebbero necessarie in caso diadesione.

La Svizzera potrebbe inoltre cercare di stipulare un accordo bilaterale in alcuniambiti (p. es. quelli relativi all’Agenzia europea per l’Ambiente e all’eco-label). Unadichiarazione comune negoziata nell’ambito di un negoziato bilaterale settorialeprevede espressamente questa possibilità dopo la conclusione dei sette accordisettoriali.

In caso di mantenimento della situazione esistente, la Svizzera conserverebbe lapiena autonomia nella definizione dei parametri ambientali, ma non potrebbecomunque evitare di orientarsi al diritto CE, senza tuttavia poter prendere parte alledecisioni relative all’emanazione delle norme comunitarie.

222.12 Telecomunicazioni, società dell’informazione


Attraverso l’emanazione di due direttive concernenti gli strumenti298 e i servizi ditelecomunicazione299, nel 1988 e 1990 la Commissione ha tenuto conto per la primavolta delle pressioni verso una riforma del settore delle telecomunicazioni indotte dalprogresso tecnico realizzato nel campo dell’elaborazione dei dati e delle tecniche ditrasmissione. In base a queste direttive, dal 1990 gli Stati membri sono autorizzati adetenere diritti monopolistici unicamente sulle infrastrutture di rete e a gestire unservizio telefonico pubblico definito in modo restrittivo. L’accesso alle reti ditelecomunicazione è stato inoltre agevolato e armonizzato con una prima Direttivaper l’introduzione di un libero accesso alla rete (Open Network Provision, ONP).Queste disposizioni sono state integrate nel 1992 da specifiche regole di accesso perle linee noleggiate e nel 1995 da alcune norme armonizzate sul servizio telefonico.Nell’ottobre del 1994, anche la comunicazione satellitare è stata coinvoltanell’apertura del mercato.

L’attuale completa liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni all’internodell’UE poggia principalmente su tre ulteriori direttive, che prevedonorispettivamente l’apertura delle reti televisive via cavo per l’erogazione di servizi ditelecomunicazione300, la liberalizzazione della comunicazione mobile301 e

298 Direttiva 88/301/CEE del 16 maggio 1988 relativa alla concorrenza sui mercati dei

terminali di telecomunicazioni ,GU L 131 del 27 maggio 1988, p. 73.299 Direttiva 90/388/CEE del 28 giugno 1990 relativa alla concorrenza sui mercati dei servizi

di telecomunicazioni, GU L 192 del 24 luglio 1990, p. 10.300 Direttiva 95/51/CE del 18 ottobre 1995 che modifica la direttiva 90/388/CEE in relazione

all’eliminazione delle restrizioni riguardanti l’uso di reti televisive via cavo per lafornitura di servizi di telecomunicazioni già liberalizzati, GU L 256 del 26 ottobre 1995,p. 49.

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l’introduzione di un regime di concorrenza perfetta sui mercati delletelecomunicazioni302. Attraverso la concorrenza perfetta, i diritti esclusivi sui servizidi telecomunicazione (e in particolare i monopoli esistenti nel campo della telefoniavocale) e sulle reti di telecomunicazione saranno aboliti. A cinque Stati membridotati di reti meno estese o di dimensioni molto limitate sono stati concessi periodi ditransizione più lunghi per una completa apertura del proprio mercato. Le tre direttivesono state a loro volta integrate da misure di armonizzazione, riguardanti inparticolare il collegamento di reti e servizi e la garanzia del servizio universale, laconcessione di licenze, l’adeguamento delle regole generali e specifiche di accessoalla rete delle linee noleggiate, l’accesso alla rete nel servizio di telefonia vocale, icontenuti del servizio universale e la protezione dei dati nel settore dellecomunicazioni.

Per quanto concerne la concessione delle licenze, è vietata per principio ognimanovra volta a influenzare la concorrenza attraverso una restrizione delle licenzeconcese. È stata al contempo approvata una decisione per un piano di autorizzazionecoordinato dei servizi di comunicazione personali satellitari con il quale vengonodefinite, in collaborazione con la Conferenza europea delle amministrazioni, delleposte e delle telecomunicazioni (CEPT), le procedure per l’armonizzazione dellearee di frequenza e delle condizioni di autorizzazione previste per questi servizi.

Gli Stati membri devono inoltre assicurare la disponibilità di un numero sufficientedi numeri telefonici sul mercato ormai completamente liberalizzato. L’assegnazionedovrà avvenire in modo oggettivo, non discriminatorio e conforme al principio diproporzionalità. Inoltre, le società di servizi dovranno garantire agli utenti, al piùtardi entro il 1° gennaio del 2000, la possibilità di mantenere il proprio numerotelefonico in caso di passaggio a un altro fornitore (trasferibilità dei numeri). Entro lastessa data, le società di telecomunicazione che godono di una posizione di mercatorilevante saranno tenute a consentire ai propri clienti di scegliere per i lorocollegamenti una società diversa da quella che assicura il collegamento (scelta delgestore)303.

Sono state infine emanate alcune norme volte a garantire l’indipendenza delleautorità di regolamentazione nazionali304. È stato previsto in particolare che leautorità nazionali di regolamentazione debbano essere giuridicamente separate efunzionalmente indipendenti dalle società erogatrici di servizi di telecomunicazione.

Nell’ambito della società dell’informazione, la Comunità annovera il supportostrategico e operativo agli Stati membri tra i propri compiti fondamentali. A talescopo, la Commissione ha elaborato un programma di lavoro («Rolling ActionPlan») che definisce il contesto operativo per le misure da adottare sul piano politico.È stato inoltre istituito l’«Information Society Project Office» (ISPO) allo scopo dipromuovere la cooperazione e lo sviluppo nei numerosi settori della società

301 Direttiva 96/2/CE del 16 gennaio 1996 che modifica la direttiva 90/388/CEE in relazione

alle comunicazioni mobili e personali, GU L 020 del 26 gennaio 1996, p. 59.302 Direttiva 96/19/CE del 13 marzo 1996 che modifica la direttiva 90/388/CEE che modifica

la direttiva 90/388/CEE al fine della completa apertura alla concorrenza dei mercati delletelecomunicazioni, GU L 074 del 22 marzo 1996, p. 13.

303 Direttiva 98/61/CE del 24 settembre 1998 che modifica la direttiva 97/33/CE per quantoconcerne la portabilità del numero di operatore e la proselezione del vettore, GU L 268 del3 ottobre 1998, p. 37.

304 Direttiva 97/51/CE del 6 ottobre 1997 che modifica le direttive 90/387/CEE e 92/44/CEEper adeguarle al contesto concorrenziale delle telecomunicazioni, GU L 295 del 29 ottobre1997, p. 23.

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dell’informazione. L’ISPO funge da anello di congiunzione tra la Commissione e ilpubblico interessato e ha creato a questo scopo una ricca homepage su Internet305.Infine, in seno all’UE la società dell’informazione viene promossa anche attraverso ipiù svariati programmi di ricerca e di supporto.

B Politica svizzera

La legge svizzera sulle telecomunicazioni è stata adeguata al diritto comunitariovigente in questo settore. La nuova legge sulle telecomunicazioni (LTC)306 hacompletamente abolito, a partire dal 1° gennaio 1998, il monopolio detenuto daSwisscom SA nel settore delle reti e dei servizi. Il nostro Paese si pone così sullostesso piano della maggioranza dei Paesi UE. La LTC è concepita come una legge dimercato ed è basata su un sistema di concessioni. In linea di principio, essa prevedeun diritto alla concessione se il numero di operatori presenti sul mercato non richiedel’imposizione di un limite dettato da ragioni tecniche, come può accadere ad esempionel caso delle radiofrequenze. Sono soggetti all’obbligo di concessione tutti ifornitori di servizi di telecomunicazione che gestiscono personalmente particonsistenti di impianti di comunicazione, i fornitori tenuti a erogare i servizi di basee gli utenti di radiofrequenze. La copertura di base del territorio nazionalecomprende il servizio telefonico, l’accesso ai servizi di emergenza, una dotazionesufficiente di cabine telefoniche pubbliche, l’accesso agli elenchi telefonici svizzeridegli utenti della telefonia pubblica nonché un servizio di centralino per i non udentie i non vedenti. I servizi compresi nella copertura di base devono essere offerti intutto il Paese a un determinato livello qualitativo e sono vincolati a limiti di prezzo.Il Consiglio federale adegua periodicamente i contenuti di queste norme alleesigenze economiche e sociali del Paese e allo stato della tecnica. Swisscom SAgarantisce una copertura capillare durante un periodo di transizione di cinque anni.Trascorso questo termine, verrà organizzata una nuova gara d’appalto. Se lacopertura di base non realizzerà la copertura dei costi in una determinata area delPaese, il suo finanziamento sarà assicurato da un’imposta prelevata dai fornitori diservizi di telecomunicazione soggetti all’obbligo di licenza. La legge svizzera sulletelecomunicazioni comprende inoltre alcune norme relative al collegamento traimpianti e servizi di telecomunicazione, alla gestione delle frequenze, alla sicurezzadelle reti e degli apparecchi terminali, al segreto delle telecomunicazioni, allatelecomunicazione in situazioni di emergenza e all’assegnazione dei numeri. Perquanto concerne quest’ultimo aspetto, l’ordinanza sulle telecomunicazioni prevede latrasferibilità dei numeri a partire dal 1° gennaio del 2000. La libera scelta tra ifornitori di servizi (scelta del gestore) dovrà essere completamente assicurata apartire dal 1° gennaio 1999. Le decisioni specifiche concernenti la regolamentazionedelle Telecom nell’ambito dell’applicazione della legge sulle telecomunicazioni perle quali può sussistere un conflitto d’interesse rilevante con la Confederazione nellasua duplice posizione di organo di regolamentazione e di comproprietario diSwisscom SA sono di competenza di una commissione per la comunicazioneindipendente, composta da sette specialisti a tempo parziale. In tal modo sonosoddisfatti anche i requisiti fissati dalla CE. Le questioni concernenti in generale lenorme sulla concorrenza sono di competenza degli organi per la concorrenza.

Per quanto concerne invece la società dell’informazione, abbiamo elaborato unastrategia basata su quattro principi fondamentali: uguale accesso per tutti; sviluppo

305 www.ispo.ce.be306 Legge federale del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC), RS 784.10

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della capacità di applicare le relative tecniche alla vita quotidiana; sviluppo dellalibera concorrenza; promozione della fiducia nella società dell’informazione, inparticolare attraverso una configurazione di quest’ultima in conformità alla legge.Questi principi sono integrati da nove misure concrete, che spaziano dall’offensivaper la formazione (infrastrutture scolastiche, competenza dei docenti, nuovadidattica) alla comunicazione elettronica tra aziende e con le autorità, alle nuoveforme di cultura (multimedialità, accesso elettronico a biblioteche e musei),all’adeguamento del quadro normativo, sino all’assistenza e al coordinamento inseno all’amministrazione delle attività svolte dalla Confederazione in questo settore.


In caso di adesione all’UE, gli adeguamenti connessi con l’adozione dell’«acquis»comunitario nel settore delle telecomunicazioni sarebbero minimi. Per quantoconcerne la libertà dei servizi e di domicilio, in base all’OMC/GATS i fornitorisvizzeri di servizi di telecomunicazione godono già oggi di una possibilità di accessoal mercato europeo paragonabile a quella prevista per gli Stati UE. Un’adesioneall’Unione europea semplificherebbe invece la situazione per quanto concerne ildomicilio delle persone fisiche (cfr. n. 221.02). Essa renderebbe inoltre possibile uncoinvolgimento maggiore del nostro Paese nei diversi programmi di ricercasviluppati nel campo delle telecomunicazioni e della società dell’informazione.Rientra in questo contesto soprattutto il quinto Programma quadro di ricerca esviluppo, attualmente in fase di lancio (cfr. n. 222.13), che comprende tra l’altroprogetti relativi alla tecnologia dell’informazione, alla telematica e alle nuovetecnologie di comunicazione. Vi sono inoltre una serie di altri programmi cherivestono pure interesse per il nostro Paese. Basti citare, in questo contesto,Info2000, Multiannual Programme on the Information Society, MultilingualInformation Society o Ten-Telecom (Trans European Networks). Per quanto riguardai costi, nel budget complessivo della CE sono compresi, oltre ai crediti operativi afavore della Commissione, anche i settori dell’istruzione, della cultura e delletecniche audiovisive, dell’informazione e delle telecomunicazioni; esso coprepertanto sostanzialmente anche i programmi di ricerca avviati nei settori delletelecomunicazioni e della società dell’informazione (cfr. n. 251).

Gli adeguamenti del diritto svizzero previsti in caso di partecipazione allo SEEsarebbero di portata minima e paragonabili a quelli richiesti nel caso di un ingressonell’UE.

Per quanto riguarda i negoziati bilaterali settoriali, nel settore «ostacoli tecnici alcommercio» la Svizzera e la CE hanno negoziato un accordo bilaterale tra (cfr. n.221.01) che concerne anche gli impianti d’utenza nel settore delle telecomunicazioni.Allo stato attuale, tali impianti possono essere commercializzati in Svizzera purchésiano stati sottoposti a una procedura di verifica della conformità riconosciutaall’interno dell’UE. Al contrario, gli esportatori svizzeri non beneficiano tuttaviadella possibilità di commercializzare direttamente sul mercato europeo impianticonformi al diritto CE. L’accordo citato prevede invece questo mutuoriconoscimento. Nell’ambito degli accordi settoriali relativi alla «libera circolazionedelle persone», le persone attive nel settore delle telecomunicazioni beneficeranno diun sostanziale allentamento delle attuali limitazioni di domicilio in vigore nellospazio dell’UE (cfr. n. 221.02). Riveste pure un interesse particolare per il settore

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delle telecomunicazioni l’Accordo della ricerca (partecipazione della Svizzera alquinto programma quadro nel campo della ricerca e dello sviluppo, cfr. n. 222.13).

Qualora venga mantenuta la situazione attuale, la Svizzera conserverebbe la propriaautonomia in materia di telecomunicazioni; d’altro canto, i miglioramenti citati nonverrebbero introdotti. Per abbattere le barriere tecniche al libero scambio epromuovere la capacità competitiva delle aziende svizzere occorrerebbe pertantoperservare verso l’armonizzazione delle leggi svizzere con il diritto comunitario.

222.13 Politica tecnologica e della ricerca


La politica comunitaria nel campo della ricerca si esplica nei programmi quadro diricerca e di sviluppo tecnologico (PQRS). Il 22 dicembre 1998, il Consiglio e ilParlamento europeo hanno adottato il quinto PQRS (1998-2002)307. La principalenovità introdotta con il quinto PQRS consiste nella focalizzazione su alcuni temi –detti «interventi chiave» – che rispondono ai problemi socio-economici checaratterizzano la società europea alla fine di questo secolo (competitività, qualitàdella vita, occupazione e ambiente). La struttura di questo progetto quadro siarticolerà attorno a sette grandi programmi; ciascuno di questi comprenderà diversiinterventi chiave (complessivamente una ventina). Quattro programmi avrannonatura tematica e saranno dedicati, rispettivamente, ai seguenti argomenti: «Qualitàdella vita e delle risorse viventi», «Creare una società dell’informazione conviviale»,«Crescita competitiva e durevole» ed «Energia, ambiente e sviluppo sostenibile»,comprendente anche l’EURATOM308. Gli altri tre avranno come oggetto la«Conferma del ruolo internazionale della ricerca europea», «Promuoverel’innovazione e incoraggiare la partecipazione delle PMI» e «Accrescere ilpotenziale umano e la base di conoscenze socioeconomiche». Il quinto PQRSprevede un rafforzamento della cooperazione tra i PQRS e altre iniziative avviate nelcampo della ricerca come COST (Cooperazione europea nel settore della ricercascientifica e della tecnica) ed EUREKA (iniziativa nel campo tecnologico). Il suobudget ammonta a 14,96 miliardi di euro.

Anche il quinto PQRS sarà gestito in modo centralizzato dalla Commissione, con ilsostegno dei comitati di gestione dei singoli programmi («management commit-tees»), nei quali sono rappresentati gli Stati membri. Il centro di gravità di questicomitati dovrebbe essere rappresentato dal piano strategico, data la creazione dinuove istanze a livello operativo: i cosiddetti «advisory groups», cheaccompagneranno gli «interventi-chiave» e svolgeranno un ruolo di consulenzadiretta nei confronti della Commissione.

Dal 1992309 i PQRS si sono progressivamente orientati verso progetti di ricercaapplicata «precompetitiva», più vicina al mercato. Essi hanno altresì esteso la loro

307 Cfr. posizione comune 98/31/CE del 23 marzo 1998 relativa alla pubblicazione della

decisione del Parlamento europeo e del Consiglio riguardante il quinto programma quadrodelle azioni comunitarie di ricerca e di sviluppo tecnologico e di dimostrazione, GU 178del 10 giugno 1998, p. 49.

308 Questi programmi tematici saranno a loro volta suddivisi in «interventi chiave» orientati auna quindicina di obiettivi economici e sociali, che dovranno beneficiare di un approcciomultidisciplinare e integrato.

309 Per gli sviluppi intervenuti fino a questa data, cfr. messaggio del 18 maggio 1992concernente l’approvazione dell’Accordo SEE, FF 1992 IV 1 (n. 7.97).

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sfera di influenza sul piano internazionale, grazie ad accordi stipulati con altri Statiod organizzazioni e all’arrivo di nuovi Stati membri o associati. Dal 1995, Israele èassociato a pieno titolo al quarto PQRS in virtù di un accordo bilaterale. Sono inoltrein corso trattative per la sua adesione al quinto PQRS. Accordi di base sono statiinoltre stipulati con numerosi Stati non europei, tra cui il Sudafrica, l’Australia e gliStati Uniti.

Il quinto PQRS prevede per gli Stati terzi come la Svizzera, con i quali non sussisteun accordo di partecipazione integrale, la possibilità di una partecipazione «pun-tuale» a singoli progetti. Fino all’entrata in vigore dell’accordo settoriale con l’UE, iricercatori svizzeri possono partecipare al quinto PQRS soltanto in questo modo.

B Politica svizzera

La politica svizzera in materia di ricerca compete in ampia misura ai Cantoni. Inquesto settore la Confederazione persegue tre obiettivi di carattere generale:consolidare la posizione del nostro Paese come piazza scientifica, rispondere alleattese che la società ripone nella scienza e migliorare il rendimento delle risorseinvestite. Questi obiettivi richiedono una serie di misure che sul piano nazionale siindirizzano sia alle università e ai centri di ricerca che agli ambienti economici.Come noto, la Svizzera si impegna inoltre a definire priorità tematiche presso leuniversità e i centri di ricerca per mezzo di poli di ricerca nazionali e di programminazionali che tengono conto degli interessi della società, rafforzano la cooperazionetra gli atenei e la ricerca privata e assicurano un’associazione più stretta dei Cantoninon universitari. Oltre a tutto questo, un ambito importante è dedicato allacooperazione internazionale avente quale principale centro d’interesse l’Europa. Lacooperazione a livello europeo avviene prevalentemente attraverso la collaborazionedella Svizzera nell’ambito dei PQRS secondo una logica puntuale310; vi si aggiungela partecipazione a pieno titolo del nostro Paese al programma comunitario «Fusionetermonucleare controllata», in virtù dell’accordo di cooperazione stipulato con laComunità europea dell’energia atomica (Trattato EURATOM), a EUREKA e aCOST. La Svizzera fa parte inoltre di alcune organizzazioni europee di ricerca, tracui l’Organizzazione europea per la ricerca nucleare (CERN), l’Agenzia spazialeeuropea (ESA) e il Laboratorio europeo di biologia molecolare (EMBL). Al di fuoridi queste reti europee, il nostro Paese partecipa anche a programmi internazionali diricerca come quelli lanciati dall’Agenzia internazionale dell’energia (IEA) o a quellicondotti nell’ambito dell’iniziativa giapponese «Intelligent Manufacturing Systems»(IMS) e mantiene rapporti bilaterali con diversi Stati, tra cui anche con gli Statimembri dell’UE, gli Stati Uniti, il Giappone e la Corea del Sud.


La collaborazione tra la Svizzera e la Comunità Europea nel campo della ricercapoggia attualmente sull’accordo quadro dell’8 gennaio 1986311. Sebbene taleconvenzione non conceda ai ricercatori svizzeri automaticamente il diritto dipartecipare all’insieme dei progetti condotti nell’ambito dei PQRS, questi sono statifinora aperti globalmente agli svizzeri secondo la modalità «progetto per progetto».Condizioni tanto favorevoli sono state accordate dalla CE al nostro Paese unicamente

310 L’accordo settoriale sulla ricerca permetterà ai ricercatori svizzeri una partecipazione

integrale ai programmi PQR (cfr. lett. D).311 Accordo quadro dell’8 gennaio 1986 di cooperazione scientifica e tecnica tra la

Confederazione Svizzera e le Comunità europee, RS 0.420.518

156

in vista della stipulazione di un accordo di partecipazione integrale. Lapartecipazione puntuale a singoli progetti non è tuttavia priva di limitazioni: nonsono infatti ammessi rappresentanti svizzeri, nemmeno in qualità di sempliciosservatori, nei diversi comitati del PQRS; per quanto concerne i ricercatori svizzeri,per poter lanciare un progetto essi devono trovare almeno due partner tra ipartecipanti che non aderiscono allo SEE (mentre per i ricercatori degli Statipartecipanti allo SEE è sufficiente un solo partner), non hanno la possibilità dicoordinare progetti (ruolo generalmente svolto dal promotore del progetto) e nonhanno accesso ai risultati dei progetti ai quali non hanno preso parte.


Per quanto concerne i negoziati bilaterali settoriali, l’accordo stipulato nel campodella ricerca consente ai ricercatori e ai rappresentanti svizzeri di partecipareintegralmente ai progetti del quinto PQRS, allo stesso titolo degli Stati dello SEE adessi associati312. I rappresentanti svizzeri possono partecipare ai diversi comitati313

in qualità di osservatori; i nostri ricercatori possono inoltre assumere ilcoordinamento di progetti e avere accesso ai risultati dei progetti ai quali non hannopartecipato. L’adesione all’UE conferirebbe ai rappresentanti del nostro Paese ildiritto di partecipare alle decisioni concernenti gli orientamenti di fondo e il budgetper la ricerca della Comunità, nonché quello di prendere parte ai comitati, in seno aiquali beneficerebbero anche del diritto di voto. La partecipazione della Svizzera nelcampo della ricerca e dello sviluppo tecnologico sarebbe inoltre automaticamenteestesa a tutti i programmi e agli studi condotti al di fuori dei PQRS, come quelli incorso nel settore della sanità, dei trasporti e dell’energia. Il mantenimento dellasituazione attuale implicherà invece nel migliore dei casi il proseguimento di unapartecipazione basata sul principio di partecipazione puntuale a singoli progetti.

I costi di una partecipazione al quinto PQRS sono praticamente identici a quelliprevisti in caso di partecipazione allo SEE o di entrata in vigore dell’accordosettoriale: l’importo totale che la Svizzera sarebbe tenuta a versare per il periodo1999-2002 è stimato a 900 milioni di franchi. Nel caso di una partecipazionepuntuale secondo la logica «progetto per progetto», questo importo ammonterebbeper lo stesso periodo a soli 570 milioni di franchi svizzeri. Queste cifre noncomprendono i costi relativi alle misure accompagnatorie (rete d’informazione epartecipazione a programmi non contemplati dal PQRS), il cui costo è stimato in 11milioni di franchi l’anno. Infine, in caso di adesione all’UE la partecipazione delnostro Paese al PQRS non comporterebbe costi aggiuntivi, essendo questi ultimicompresi nella somma totale dei contributi dovuti dalla Svizzera in qualità di Statomembro (cfr. n. 251). Naturalmente, gli oneri relativi alle misure accompagnatorieinterne (rete d’informazione) sarebbero dovuti anche in questo caso.

222.14 Tecnologia genetica


312 L’attuale progetto di accordo verte sul quarto PQR. Dal momento che quest’ultimo si è

concluso nel 1998 ed è stato sostituito dal quinto PQR, l’11 dicembre 1998 il Consigliodell’UE ha invitato la Commissione ad adattare tale progetto di accordo per consentire allaSvizzera di partecipare al quinto PQRS secondo modalità analoghe.

313 Tra questi comitati figurerebbero anche gli «Advisory groups» di nuova istituzione creatidal quinto PQR.

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Il diritto comunitario in materia di tecnologia genetica extraumana è in pienatransizione. La direttiva che regola l’utilizzo di microorganismi geneticamentemodificati all’interno di sistemi chiusi314 è ormai in fase finale di revisione. Ancheper la direttiva concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismigeneticamente modificati (OGM)315, che regola le procedure di autorizzazione per lamessa in circolazione di tali organismi, è stata presentata una proposta di revisione.Quest’ultima prevede in particolare una precisazione e un’estensione delle norme inmateria di dichiarazione e una sorveglianza vincolante degli organismigeneticamente modificati rilasciati nell’ambiente, collegata a un’autorizzazione conscadenza settennale. Il regolamento «Novel Food»316, entrato in vigore nel 1997,regola la diffusione di beni alimentari innovativi, in genere geneticamentemodificati, nonché l’autorizzazione e l’obbligo di dichiarazione imposti per questotipo di derrate alimentari. Poiché la messa in circolazione di soia e di maisgeneticamente modificati era stata autorizzata già prima dell’entrata in vigoredell’ordinanza «Novel Food», le norme previste da quest’ultima non si applicano aglialimenti ottenuti con l’impiego di tali prodotti. Nel maggio del 1998, la CE hapertanto emanato ulteriori disposizioni sull’obbligo di dichiarazione per questederrate alimentari317. Allo scopo di tutelare giuridicamente le invenzioni realizzatenel campo della biotecnologia, nel luglio del 1998 la CE ha emanato una direttiva318

che prevede l’armonizzazione delle norme nazionali sui brevetti. Il corpo umano e lasequenza intera o parziale di un gene umano non sono brevettabili, così come non losono le specie vegetali o le razze animali. Possono invece essere brevettate leinvenzioni aventi come oggetto piante e animali, se l’applicazione dell’invenzionenon è limitata a determinate specie di piante o a una determinata razza animale. Gliatti normativi relativi alla tecnologia genetica extraumana hanno in comunel’obiettivo di assicurare un elevato standard di sicurezza senza tuttavia ostacolaresensibilmente la ricerca e la produzione.

B Politica svizzera

Già in passato la normativa svizzera in materia di tecnologia genetica è stataarmonizzata ove possibile con quella comunitaria. L’armonizzazione riguarda inprimo luogo la legge sulla protezione dell’ambiente, sottoposta a revisione nel 1995.Un ulteriore passo di armonizzazione è costituito dalla proposta di legge Gen-Lex, ilcui disegno preliminare è stato posto in consultazione nel dicembre del 1997. Laproposta comprende le modifiche di otto leggi federali e di un decreto federale. Dopoche le questioni relative alla sicurezza sono state ampiamente regolate con l’attualelegislazione (legge sulla protezione dell’ambiente, legge sulla protezione deglianimali, legge sulle derrate alimentari, legge sulle epidemie), questa proposta intendeora concretizzare gli aspetti etici (dignità della creatura, protezione della biodiversità,sfruttamento sostenibile) e dettagliare ulteriormente le norme di dichiarazione inmateria di organismi geneticamente modificati. Se si escludono gli articoli relativi

314 Direttiva 90/219/CEE del 23 aprile 1990, GU L 117 dell’8 maggio 1990, p. 1.315 Direttiva 90/220/CEE del 23 aprile 1990, GU L 117 dell’8 maggio 1990, p. 15.316 Regolamento 258/97(CE del 27 gennaio 1997 sui nuovi prodotti e i nuovi ingredienti

alimentari, GU L 043 del 14 febbraio 1997, p. 1.317 Regolamento 1139/98/CEE del 26 maggio 1998 concernente l’obbligo di indicare

nell’etichettatura di alcuni prodotti alimentari derivati da organismi geneticamentemodificati con caratteristiche diverse da quelle di cui alla direttiva 79/112/CEE, GU L 159del 3 giugno 1998, p. 4.

318 Direttiva 98/44/CE del 6 luglio 1998, GU L 213 del 30 luglio 1998, p. 13.

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all’obbligo di dichiarazione, questi aspetti non sono a tutt’oggi contemplati daldiritto comunitario. Le Camere federali potranno occuparsi della proposta Gen-Lexnel 1999. Qualora l’esame della nuova direttiva sulla tutela giuridica delle invenzionibiotecnologiche dovesse indicare la necessità di una revisione della legge svizzerasui brevetti, è probabile che venga presentata una proposta in questo senso319. Perquanto concerne l’obbligo di dichiarazione per gli alimenti geneticamente modificati,la normativa svizzera in materia di derrate alimentari è più severa di quellacomunitaria per quanto concerne l’obbligo di dichiarazione delle sostanze additive eausiliarie.

Nel dicembre del 1997, il DFI ha posto in counsultazione tre avanprogetti diordinanza, con le quali intende attuare le nuove disposizioni della legge sullaprotezione dell’ambiente, nella misura in cui queste non sono già contenutenell’ordinanza sulla protezione contro gli incidenti rilevanti: l’ordinanza sulla tuteladelle lavoratrici e dei lavoratori contro il pericolo dei microorganismi, l’ordinanzasul trattamento di organismi nei sistemi chiusi e l’ordinanza sul trattamento diorganismi nell’ambiente (ordinanza sul rilascio ambientale). Questi avanprogetticorrispondono alle norme previste dal diritto CE.


Per quanto concerne la sicurezza biologica, non sussistono accordi bilaterali con laCE o con singoli Stati membri. Questo settore è coperto a livello europeo dalleraccomandazioni dell’OCSE, che trovano applicazione anche nel nostro Paese.Queste raccomandazioni riguardano la sicurezza degli OGM e il loro utilizzo negliimpianti industriali di vasta scala, nell’agricoltura e nell’ambiente. Taliraccomandazioni, sottoposte a un regolare aggiornamento, si basano sul rapportodell’OCSE pubblicato nel 1986 sotto il titolo di «Considérations relatives à l’ADNrecombiné»320.

D Ripercussioni per la Svizzera

In caso di adesione all’UE, l’adozione dell’«acquis» comunitario non dovrebbe porreparticolari problemi, poiché gli atti giuridici da recepire sono già integrati in largamisura nel diritto svizzero. Dove questa armonizzazione non è ancora avvenuta, lecorrispondenti ordinanze svizzere sono comunque in fase di preparazione (progettoGen-Lex, ordinanza sulla protezione dei lavoratori, ordinanza sul trattamento degliorganismi nei sistemi chiusi, ordinanza sul rilascio ambientale). Per quanto concernel’obbligo di dichiarazione, occorrerebbe apportare ulteriori adeguamenti alle normesui beni alimentari (cfr. n. 222.03.3). Tali modifiche non provocherebbero peraltrocosti aggiuntivi. Gli adeguamenti legislativi in corso sono gestiti in modoindipendente dal processo di integrazione in Europa.

La situazione sarebbe identica in caso di partecipazione allo SEE.

Se verrà mantenuto lo status quo, la Svizzera sarà costretta ad adattare la proprialegislazione a quella della CE per evitare di creare ostacoli tecnici al commercio,essendo gli Stati membri dell’UE i nostri principali partner commerciali.

319 Cfr. le nostre risposte all’interpellanza Randegger (96.3469) del 2 ottobre 1996 e alla

mozione del gruppo parlamentare l iberale-radicale (98.3248) dell’11 giugno 1998.320 Good industrial large scale practice, recombined DNA safety considerations, OCSE

Parigi, 1986.

159

222.15 Politica dei giovani e dell’istruzione


La politica condotta dalla Comunità nel campo dell’istruzione, della formazioneprofessionale e della gioventù affonda le proprie radici nel Trattato CE, in particolarenei suoi articoli 126 e 127. Queste norme non prevedono una unificazione delle leggidegli Stati membri, ma consentono tuttavia alla Comunità di attuare programmi voltia promuovere la mobilità e la collaborazione tra le istituzioni attive nel campodell’istruzione, della formazione professionale e della gioventù all’interno dei singoliStati membri. Sebbene si parli di una politica dell’istruzione, della formazioneprofessionale e dei giovani, i singoli Stati membri mantengono comunque laresponsabilità per la configurazione dei propri sistemi scolastici e di formazioneprofessionale e per la propria politica dei giovani.Sin dagli anni Ottanta, la CE conduce programmi nei settori citati, tra cui iniziativequali i progetti ERASMUS (cooperazione universitaria e mobilità degli studenti) eCOMETT (cooperazione tecnologica università-economia). Alla fine del 1994,rispettivamente all’inizio del 1995, la CE ha lanciato inoltre i programmiLEONARDO DA VINCI321 (formazione professionale, comprese le precedentiattività svolte nell’ambito del progetto COMETT), SOCRATE322 (istruzionegenerale, compreso il progetto ERASMUS) e GIOVENTÙ PER L’EUROPA III323

(attività giovanili extrascolastiche). Questi programmi dispongono per il periodo1995-1999 di budget pari rispettivamente a 620 milioni (LEONARDO DA VINCI),850 milioni (SOCRATE) e 127 milioni di euro324 (GIOVENTÙ PER L’EUROPA).A questi programmi partecipano oggi, oltre ai quindici Stati membri dell’UE, anche itre Paesi dell’AELS/SEE nonché diversi Paesi associati con cui la CE ha stipulatoaccordi bilaterali325. Da alcuni anni è inoltre in atto una collaborazione tra laComunità e gli USA, rispettivamente il Canada, in materia di formazioneuniversitaria.

Oltre ai grandi programmi appena citati, a livello comunitario sono in corso una seriedi programmi di portata più limitata o di progetti pilota orientati ai settori dell’istru-zione, della formazione professionale e della gioventù. I programmi sono gestiti dallaCommissione della CE con il supporto degli uffici delegati e dei singoli comitati diprogramma, nei quali sono rappresentati gli Stati partecipanti326. Gli uffici dicoordinamento e le agenzie nazionali sono responsabili per l’attuazione deiprogrammi all’interno dei singoli Stati membri.

I tre grandi programmi saranno portati avanti anche nel periodo 2000-2006. Unaproposta formulata in tal senso dalla Commissione, che prevede tra l’altro nuoveattività e una cooperazione più stretta con Paesi terzi, sarà discussa nel 1999 dalParlamento Europeo e dal Consiglio. La proposta della Commissione prevede lostanziamento di un budget complessivo di 3 miliardi di euro per questi programmi.Questo aumenterebbe di conseguenza l’importanza assunta dall’istruzione, in

321 GU L 340 del 29 dicembre 1994, p. 8.322 GU L 087 del 20 aprile 1995, p. 10.323 GU L 087 del 20 aprile 1995, p. 1.324 Tenuto conto che il 1° gennaio 1999 l’unità monetaria ecu è stata convertita in euro

(conversione 1:1), nel presente rapporto impiegheremo esclusivamente la denominazioneeuro.

325 Si tratta di Romania, Ungheria, Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca, Polonia, Slovenia,Lituania, Lettonia e Cipro. Ulteriori accordi con altri Stati sono in corso di negozi azione.

326 I Paesi che partecipano allo SEE o all’AELS godono dello statuto di osservatori.

160

particolare anche in relazione con il problema occupazionale, nell’ambito delleattività della CE. Si intende così sfruttare ulteriormente, attraverso interventi comuni,le sinergie esistenti tra i vari settori e con il quinto Programma quadro di ricerca.

B Politica svizzera

Il sistema svizzero dell’istruzione è organizzato secondo il modello federalista e lerelative competenze sono pertanto affidate principalmente ai Cantoni. LaConfederazione è responsabile tra l’altro della regolamentazione e della promozionedella formazione professionale nell’industria, nell’artigianato, nel commercio,nell’agricoltura e nell’economia domestica327. Questo vale anche con riferimento allescuole universitarie professionali328. La Confederazione possiede due universitàproprie329 e sostiene inoltre le università cantonali330. La posizione forte assunta daiCantoni all’interno del sistema dell’istruzione induce la Confederazione acoinvolgerli anche nelle attività di politica estera inerenti a questo settore,garantendo così che i loro interessi vengano tenuti in debito conto.

Per quanto concerne la politica dei giovani, la Confederazione dispone dicompetenze precise nel settore delle attività giovanili extrascolastiche. La legge sulleattività giovanili331, entrata in vigore nel 1991, disciplina la promozione delle attivitàgiovanili extrascolastiche da parte della Confederazione, in particolare il sostegno aistituzioni e progetti d’interesse nazionale mediante un credito annuo concesso dalParlamento. Per il resto, la Commisione federale della gioventù, istituita dalConsiglio federale nel 1978, segue la condizione giovanile in Svizzera e presentaproposte alle istanze cui competono le decisioni politiche. Alcuni Cantoni e Comunipraticano una propria politica dei giovani. Dal 1994, una conferenza annuale deiresponsabili cantonali consente di garantire un certo coordinamento intercantonale.


Per il nostro Paese, la cooperazione internazionale nel settore dell’istruzionecostituisce da sempre parte integrante delle nostre relazioni con gli altri Paesi.Questa cooperazione non permette soltanto di far conoscere all’estero il sistemaeducativo elvetico e le sue idee portanti (in particolare la conservazione e lo sviluppodell’identità culturale della Svizzera), ma soprattutto apre alle cittadine e ai cittadinisvizzeri la possibilità di formarsi e specializzarsi all’estero senza essere soggetti aparticolari restrizioni. A fronte della grande importanza assunta dai programmieducativi della Comunità nell’ambito del sistema educativo e universitario europeo,la Svizzera ha pertanto manifestato precocemente, insieme ad altri Paesi dell’AELS,il proprio interesse a partecipare a questi programmi.

In particolare, la Svizzera si è accordata con la Comunità per una partecipazione aiprogetti COMETT II ed ERASMUS332. Mentre il programma COMETT si è

327 Legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione professionale (LFPr), RS 412.10328 Legge federale del 6 ottobre 1995 sulle scuole universitarie professionali (LSUP), RS

414.71329 Legge federale del 4 ottobre 1991 sui politecnici federali (Legge sui PF), RS 414.110330 Legge federale del 22 marzo 1991 sull’aiuto alle università (Legge sull’aiuto alle

università, LAU), RS 414.20331 Legge federale del 6 ottobre 1989 per la promozione delle attività giovanili

extrascolastiche (legge sulle attività giovanili, LAG), RS 446.1332 Accordo di cooperazione del 19 dicembre 1989 tra la Confederazione Svizzera e la

Comunità economica europea che stabilisce una cooperazione in materia di formazionenel quadro della realizzazione del programma COMETT II (1990-1994), RS 0.420.518.03;

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concluso ufficialmente alla fine del 1994, la Svizzera ha aderito al programmaERASMUS fino all’anno accademico 95/96. L’accordo di cooperazione nel campodella formazione superiore, entrato in vigore nel novembre del 1991 tra la Svizzera ela CE nell’ambito del programma ERASMUS, è stato disdetto dalla Commissionedella CE con uno scritto del 14 giugno 1995, prima della sua scadenza quinquennale.Nell’aprile del 1995 il programma ERASMUS è stato sostituito dal programmaSOCRATE. La partecipazione a pieno titolo della Svizzera ai programmi della CE èuno dei nostri obbiettivi333. Un mandato di negoziato, unito alle trattative condotte intal senso nel campo della ricerca, è stato conferito a questo scopo sin dal 1994. Isettori dell’istruzione, della formazione professionale e della gioventù sono tuttaviastati esclusi dai negoziati bilaterali conclusi – sul piano politico – nel dicembre del1998.

In base al messaggio complementare del 24 maggio 1994 concernente i programmiscientifici della CE, la Confederazione ha adottato una serie di misure transitorie chehanno contribuito a impedire, attraverso una «partnership tacita», il totale isolamentodel nostro Paese, in particolare nell’ambito dei programmi ERASMUS/SOCRATE.La cooperazione a livello di istituti di formazione ha permesso in particolare diconoscere i programmi in corso per il periodo 1995-1999 e di acquisire familiaritàcon gli interventi previsti da questi ultimi. Queste misure di carattere transitorio nonpossono tuttavia sostituire le basi giuridiche necessarie per una cooperazione.


In caso di adesione all’UE, la Svizzera potrebbe partecipare a pieno titolo alladefinizione della politica europea nel campo dell’istruzione, della formazioneprofessionale e della gioventù e alla conseguente elaborazione dei grandi e piccoliprogrammi e dei progetti pilota. La Svizzera sarebbe rappresentata in ogni comitatodi progetto e beneficerebbe degli stessi diritti di tutti gli altri Stati membri. Leistituzioni elvetiche potrebbero coordinare o prendere parte ai progetti di ogni generelanciati nell’ambito dei programmi. Gli studenti svizzeri potrebbero svolgere unaparte dei propri studi in uno dei Paesi aderenti ai progetti. I giovani del nostro Paesepotrebbero inoltre prendere parte a ogni progetto realizzato nell’ambito di «Gioventùper l’Europa III». La partecipazione della Svizzera ai programmi di formazione dellaCE verrebbe finanziata attraverso il nostro contributo al budget globale dellaComunità (cfr. n. 251). La Svizzera dovrebbe inoltre sostenere costi aggiuntivi legatialle misure accompagnatorie necessarie a livello nazionale (gestione dei programmiin Svizzera), il cui valore complessivo è stimato a 2,7-3,5 milioni di franchi annui (aseconda del budget dei programmi dopo il 1999).

Un altro settore, indipendente dai programmi di formazione dell’UE, concernel’ammissione agli studi in uno Stato dell’Unione europea. In caso di discriminazionefondata sulla cittadinanza si applicherebbe anche alle condizioni di ammissione aistituti d’insegnamento e alle tasse d’iscrizione, conformemente a quanto previsto dal

Accordo del 9 ottobre 1991 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità economicaeuropea che stabilisce una cooperazione in materia di educazione e formazionenell’ambito del programma ERASMUS, RS 0.414.91

333 Maggiori informazioni sugli obiettivi e le strategie perseguiti in questo settore si trovano nelmessaggio del 20 maggio 1992 concernente il finanziamento della partecipazione dellaSvizzera ai programmi di ricerca e di formazione delle Comunità europee 1993-1996, FF1992 III 1197 e nel messaggio complementare del 24 maggio 1994 concernente i programmiscientifici dell’UE 1996-2000, FF 1994 III 1297.

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diritto comunitario. Sotto questo profilo, gli studenti provenienti dagli Stati UEandrebbero trattati come cittadini svizzeri e occorrerebbe esaminare l’opportunità diunificare le limitazioni d’accesso vigenti presso le scuole universitarie del nostroPaese (ad es. tasse d’iscrizione diverse).

In caso di partecipazione allo SEE, la Svizzera potrebbe prendere parte, insieme aglialtri stati del SEE e dell’AELS, a tutti i grandi programmi e a una parte deiprogrammi di portata più limitata. Attività bilaterali (p. es. mobilità degli studenti,programmi di scambio per i giovani) con altri Paesi dell’AELS o con i Paesiassociati non sarebbero tuttavia realizzabili nell’ambito di tali programmi. In qualitàdi partecipante allo SEE, il nostro Paese svolgerebbe un ruolo di mero osservatore inseno ai comitati di programma. Per quanto concerne le limitazioni dell’accesso aglistudi non vi sarebbe alcun obbligo di adeguare le attuali condizioni generali diammissione per gli studenti provenienti dagli Stati dello SEE.334

Nel caso di un eventuale accordo bilaterale settoriale ancora da negoziare, laSvizzera beneficerebbe presumibilmente degli stessi vantaggi e svantaggiconseguenti a una partecipazione allo SEE; la probabilità di una partecipazione apiccoli progetti pilota sarebbe in questo caso piuttosto limitata.

I costi risultanti da un’adesione allo SEE o da un eventuale accordo settorialedipendono dai budget complessivi stanziati per i programmi. Sulla base dei budgetcomplessivi dei programmi della CE per il periodo 1995-1999, la partecipazione peril 1999335 costerebbe alla Svizzera circa 27,4 milioni di franchi (credito dipagamento). Se i budget proposti dalla Commissione a partire dal 2000 per i nuoviprogrammi dovessero essere approvati, il nostro Paese dovrebbe sostenere una spesapari circa a 35 milioni di franchi l’anno. Questa alternativa genererebbe inoltre costiaggiuntivi per le misure accessorie da adottare in Svizzera, pari a 2,7-3,5 milioni difranchi l’anno.

Il mantenimento dello status quo implicherebbe l’esclusione della Svizzera daiprogrammi della CE nei settori dell’istruzione, della formazione professionale e dellagioventù e dunque in parte dalla piazza europea della formazione e dalla politicaeuropea in materia di istruzione, formazione professionale e gioventù. Questa sceltarestringerebbe tra l’altro le possibilità per il nostro Paese di realizzare l’auspicatoaumento della mobilità. I risultati – pur soddisfacenti – delle misure transitorie, chenon possono peraltro essere protratte all’infinito, non sono paragonabili a quelliottenibili con una partecipazione formale ai programmi. Nelle sue condizioni attuali,la Svizzera può beneficiare soltanto in misura limitata della stretta correlazione oggiesistente tra i vari settori dei programmi di formazione e di ricerca della CE (cfr. n.222.13), caratterizzati tra l’altro da appelli comuni per la presentazione di nuoveistanze.

In mancanza di un accordo, i costi dipendono dal numero di attività alle quali leistituzioni elvetiche potrebbero prendere parte. Nel 1997 sono stati stanziati 6,7milioni di franchi destinati al finanziamento di borse di studio per la promozionedella mobilità e per la partecipazione delle istituzioni svizzere a progetti ufficiali.Attualmente, ogni anno oltre mille studenti svizzeri hanno la possibilità di svolgere

334 Cfr. il messaggio del 18 maggio 1992 concernente l’approvazione dell’Accordo SEE, FF

1992 IV 1, 161.335 Cfr. il messaggio complementare del 24 maggio 1994 concernente i programmi scientifici

dell’UE 1996-2000, FF 1994 III 1297.

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parte dei propri studi presso un’università di uno Stato membro dell’UE. Questa vocedi spesa sembra destinata a crescere nel tempo.

222.16 Pari opportunità


I fondamenti del principio di eguaglianza tra uomo e donna figurano già nel TrattatoCE; l’articolo 119 sancisce infatti la parità delle retribuzioni fra i lavoratori di sessomaschile e di sesso femminile per uno stesso lavoro. A partire dal 1975, l’«acquis»comunitario in materia è andato inoltre progressivamente evolvendo336. Dal 1992,esso si è inoltre arricchito di cinque nuove direttive, concernenti in particolare:– il miglioramento della sicurezza e della salute delle lavoratrici sul posto di

lavoro durante la gravidanza, il puerperio e l’allattamento337 (cfr. n. 222.02);– il congedo per i genitori, che assicura un periodo minimo di congedo ai

lavoratori, uomini e donne, in seguito alla nascita o all’adozione di un bambinoe fissa requisiti minimi in caso di assenza dal lavoro dovuta a cause di forzamaggiore per ragioni familiari urgenti338 (cfr. n. 222.02);

– l’uguaglianza di trattamento tra uomini e donne nei regimi professionali dellasicurezza sociale339;

– l’onere della prova nei casi di discriminazione professionale basata sul sesso, inbase al quale spetta alla parte convenuta provare che non vi è stata violazionedel principio dell’uguaglianza di trattamento340;

– la garanzia per i lavoratori a tempo parziale di un trattamento analogo a quellodi cui beneficia il personale a tempo pieno341.

In seguito alla decisione Kalanke pronunciata nel 1995 dalla Corte di giustizia delleComunità Europee, che ha creato una certa incertezza in merito alla legittimità dellequote e di altre forme d’intervento positive destinate ad accrescere il numero didonne presenti in certi settori o a certi livelli d’impiego342, la Commissione haproposto di modificare la direttiva del 1976 sull’uguaglianza di trattamento trauomini e donne nell’accesso all’occupazione, alla formazione e alla promozioneprofessionale nonché alle condizioni di lavoro343 allo scopo di precisare che misured’intervento positive diverse dall’imposizione di quote vincolanti sono altresìammesse dal diritto comunitario. Questa proposta di direttiva non è però ancora stataapprovata. Nondimeno, con la decisione Marschall del 1997 la Corte di giustiziadella CE ha convalidato la posizione assunta dalla Commissione, riconoscendoesplicitamente la legalità degli interventi positivi varati dagli Stati membri

336 Per gli sviluppi intervenuti fino al 1992, cfr. il messaggio del 18 maggio 1992 concernente

l’approvazione dell’Accordo SEE, FF 1992 IV 1 (n. 7.111).337 Direttiva 92/85/CEE del 19 ottobre 1992, GU L 348 del 28 novembre 1992, p. 1.338 Direttiva 96/34/CE del 3 giugno 1996, GU L 145 del 19 giugno 1996, p. 4.339 Direttiva 96/97/CE del 20 dicembre 1996, GU L 046 del 17 febbraio 1997, p. 20, che

modifica la direttiva 86/378/CEE del 24 luglio 1986 (GU L 225 del 12 agosto 1986, p. 40)al fine di trasporre la giurisprudenza della sentenza Barber del 17 maggio 1990, secondocui le pensioni professionali costituiscono un elemento della remunerazione ai sensidell’articolo 119 del Trattato CE; in tal modo si esige la parità di trattamento tra i sessi nelsettore in questione, senza deroga possibile.

340 Direttiva 97/80/CE del 15 dicembre 1997, GU L 014 del 20 gennaio 1998, p. 6.341 Direttiva 97/81/CE del 15 dicembre 1997, GU L 014 del 20 gennaio 1998, p. 9.342 CdGCE, sentenza del 17 ottobre 1995, causa C-450/ 93, Kalanke, racc. 1995, pp. I-3051.343 Direttiva 76/207/CE del 9 febbraio 1976, GU L 039 del 14 febbraio 1976, p. 40.

164

unicamente nel caso in cui questi ultimi sono applicati in modo flessibile, in altritermini senza favorire automaticamente le donne344.

Il Trattato di Amsterdam345 segnerà un passo importante nella politica comunitariadell’eguaglianza. In effetti, esso eleverà il principio di uguaglianza a compitoesplicito della CE (nuovo art. 2 del trattato CE). Nello svolgimento delle propriefunzioni, «l’azione della Comunità mira a eliminare le ineguaglianze, nonché apromuovere la parità, tra uomini e donne» (nuovo art. 3 del Trattato CE). Il Trattatodi Amsterdam estenderà inoltre il voto del Consiglio con maggioranza qualificataalle questioni concernenti la parità di opportunità e di trattamento tra uomini edonne.

Considerando che l’applicazione degli atti normativi non può bastare di per sé adassicurare le pari opportunità sul piano pratico, la CE si è sforzata di promuovere,mediante successivi programmi d’azione pluriennali concepiti e attuati con lapartecipazione degli Stati membri, azioni concrete volte a migliorare nella pratica lasituazione delle donne, in particolare a livello occupazionale. Il 7 ottobre 1996 èstato ufficialmente lanciato a Dublino il quarto programma d’azione comunitario amedio termine (1996-2000)346. Il suo scopo è di integrare il principio della parità ditrattamento nella definizione e nell’attuazione delle politiche pertinenti, a livello siacomunitario che nazionale e regionale (principio del «mainstreaming»).

B Politica svizzera

La legge federale sulla parità dei sessi, entrata in vigore il 1° luglio 1996 ,concretizza il mandato costituzionale e inserisce nel diritto svizzero il principio dellaparità di salario e dell’uguaglianza di trattamento nell’esercizio della professione347.Nell’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (AVS) e nella previdenzaprofessionale sussistono ancora disparità di trattamento tra uomo e donna. Talidisparità saranno tuttavia eliminate con l’undicesima revisione dell’AVS,attualmente in fase di preparazione, che mira notoriamente a integrare le misure chesanciscono l’uguaglianza tra i due sessi. Il diritto svizzero in materia di assicurazionisociali diverrà così compatibile con quello comunitario. Va osservato infine chel’«iniziativa popolare del 3 marzo», volta a garantire una rappresentanza ugualitariadelle donne in seno alle autorità federali, è stata depositata il 21 marzo 1995.

C Ripercussioni per la Svizzera

In caso di adesione all’UE, l’adozione dell’«acquis» comunitario non dovrebbe porreproblemi, dato che l’eliminazione delle forme di discriminazione dirette e indirette el’attuazione delle misure di parificazione in Svizzera sono comunque previste dalmandato costituzionale sancito dall’articolo 4 capoverso 2 Cost. Di conseguenza, lapolitica condotta dal nostro Paese in quest’ambito non dipende dal processo diintegrazione europea. Per quanto concerne le conseguenze finanziarie di un’adesioneall’UE, queste saranno limitate e riguarderanno in particolare la partecipazionefinanziaria al programma d’azione comunitario per le pari opportunità tra uomini edonne (1996-2000), il cui budget globale ammonta a 30 milioni di euro. Questo

344 CdGCE, sentenza dell’11 novembre 1997, causa C-409/95, Marschall, racc. 1997, pp. I-

6363.345 Cfr. n. 311.03.4.346 Decisione del Consiglio del 22 dicembre 1995, GU L 335 del 3 dicembre 1995, p. 37.347 Legge federale del 24 marzo 1995 sulla parità dei sessi (LPAR), RS 151

165

contributo sarà peraltro compreso nell’importo globale versato a favore del budgetcomunitario (cfr. n. 251).

L’«acquis» comunitario andrebbe adottato anche in caso di partecipazione allo SEE.Questo non sarebbe invece necessario qualora entrassero in vigore gli accordisettoriali o fosse mantenuto lo status quo.

222.17 Politica dei consumatori


Sebbene il primo programma d’azione per una politica dei consumatori sia statovarato nel 1975348, tale politica è stata dotata di una base giuridica specifica soltantocon l’adozione dell’Atto unico europeo nel 1987. Il Trattato di Maastricht hadedicato in seguito un titolo alla tutela dei consumatori349. Il Consiglio decide conmaggioranza qualificata in merito all’emanazione di nuove norme nell’ambito di unaprocedura di codecisione (cfr. n. 213, A.2 e 3).

Il ruolo principale della CE consiste nel fissare un livello minimo di tutela delconsumatore nell’ambito del mercato unico. Come noto, la Comunità ha emanatodirettive nei settori della pubblicità ingannevole, del credito al consumo, dellasicurezza dei prodotti e delle condizioni generali dei contratti stipulati con iconsumatori. La Commissione ha presentato inoltre una proposta di direttiva cheprevede un termine di garanzia legale di due anni nel caso dell’acquisto di un bene diconsumo (cfr. n. 222.06.2). La Comunità sostiene e completa inoltre, mediante azionispecifiche, la politica degli Stati membri in materia di protezione della salute e disicurezza del consumatore, di difesa dei suoi interessi economici e di promozione deidiritti individuali all’informazione, al risarcimento dei danni subìti, all’accesso allagiustizia, alla rappresentanza degli interessi collettivi e all’istruzione deiconsumatori. La promozione da parte della CE dei tre ultimi diritti citati, noncontemplati dal Trattato, è riconosciuta e sancita dal 1975 nei programmi d’azioneconcernenti la politica dei consumatori. Gli Stati membri restano comunque liberi difissare, sul piano nazionale, livelli di tutela superiori a quelli previsti dalla CE, acondizione che le misure adottate non costituiscano un impedimento al liberoscambio.

Con il Trattato di Amsterdam, verrà introdotta una «clausola orizzontale» cheaccenna per la prima volta all’esigenza di considerare la tutela del consumatore intutte le politiche e le attività della Comunità. Tale clausola farà esplicito riferimentoagli aspetti della promozione dei diritti individuali all’informazione, all’istruzione ealla rappresentanza.

L’introduzione dell’euro consentirà inoltre ai consumatori di effettuare confronti diprezzo diretti e porterà pertanto a una maggiore trasparenza.

B Politica svizzera

La normativa svizzera in materia di consumi mira a stabilire un equilibrio pariteticonei rapporti di forza tra fornitori e consumatori. Gli interessi del consumatore sono

348 Risoluzione del Consiglio del 14 aprile 1975 riguardante un programma preliminare della

Comunità economica europea per una politica di protezione e di informazione delconsumatore, GU C 092 del 25 aprile 1975, p. 1.

349 Titolo XI del Trattato CE (art. 129A).

166

tradizionalmente raggruppati in cinque categorie di diritti fondamentali: il diritto allaprotezione della salute e della sicurezza, il diritto alla protezione degli interessieconomici, il diritto al risarcimento dei danni, il diritto alla rappresentanza e il dirittoall’informazione e all’istruzione.

L’articolo 31sexies Cost. costituisce la principale base costituzionale per una politicadi tutela del consumatore. Da esso deriva il dovere per la Confederazione di praticareuna politica a favore del consumatore quale parte integrante della propria politicaeconomica.

Nell’ambito dei lavori di adeguamento del programma Swisslex350, il diritto federalein materia di consumi si è allineato alla legislazione comunitaria, adeguandosi cosìallo stato della normativa comunitaria esistente al 2 maggio 1992351. Nell’ambito delprogramma di rivitalizzazione dell’economia, sono state inoltre adottate numeroseleggi; esse sono sostanzialmente in linea con il diritto comunitario o si ispirano aiprincipi che governano il Mercato interno352. Restano comunque divergenze, inparticolare per quanto concerne le condizioni generali dei contratti stipulati con iconsumatori, il time-sharing, l’accesso alla giustizia, i pagamenti bancaritransfrontalieri e la protezione dei consumatori nei contratti a distanza. Inoltre, leconseguenze della direttiva CE sulla sicurezza generale dei prodotti e i relativiadeguamenti necessari in Svizzera sono attualmente oggetto di chiarimenti (cfr. n.222.06.2).

C Ripercussioni per la Svizzera

In caso di adesione all’UE, la Svizzera potrebbe partecipare a pieno titolo allosviluppo della politica comunitaria dei consumatori nonché mantenere o adottare,nell’ambito di quanto previsto dall’articolo 129A del Trattato CE, disposizioni piùsevere. In un’epoca caratterizzata da una globalizzazione accelerata del mercato deibeni e dei servizi, il consumatore si vede confrontato con un’offerta di origine equalità in rapida trasformazione. Disposizioni uniformi per la protezione delconsumatore unite a una migliore informazione, garantita in particolare attraversol’uniformità delle informazioni riportate sui prodotti e un’indicazione uniforme deiprezzi, assicurerebbero al mercato una maggiore sicurezza e trasparenza. Ilconsumatore elvetico beneficerebbe inoltre dei nuovi strumenti che la CE utilizzaallo scopo di facilitare la composizione delle controversie in materia di consumo sulpiano nazionale e in seno alla Comunità353. La Svizzera avrebbe inoltre la possibilità

350 Cfr. il messaggio del 24 febbraio 1993 sul programma di governo dopo il no allo SEE, FF

1993 I 609351 Ad es.: LF del 18 giugno 1993 sulla responsabilità per danno da prodotti, RS

221.112.944; LF dell’8 ottobre 1993 sul credito al consumo, RS 221.214.1; LF del 18giugno 1993 concernente i viaggi «tutto compreso», RS 944.3; LF del 18 ottobre 1993contro la concorrenza sleale, con modifiche, RS 241; Codice delle obbligazioni: modificadel 18 giugno 1993 degli art. 40b a 40e, RS 220

352 Ad es.: LF del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza, RS 251(cfr. n. 222.04.1); LF del 19 marzo 1976 sulla sicurezza delle installazioni e degliapparecchi tecnici, RS 819.1; LF del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio,RS 946.51; LF del 6 ottobre 1995 sul mercato interno, RS 943.02; diverse leggi edordinanze concernenti l’accesso al mercato e la sicurezza di prodotti quali le derratealimentari e gli oggetti d’uso corrente (cfr. n. 222.03.3), i giocattoli, le installazioni e gliapparecchi tecnici ed elettrici.

353 Comunicazione della Commissione del 30 marzo 1998 sulla risoluzione extragiudiziale dellecontroversie in materia di consumo, COM (98) 198 def.; raccomandazione dellaCommissione del 30 marzo 1998 riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per

167

di prendere parte ai diversi sistemi di scambio dei dati istituiti tra gli Stati membri econcernenti le situazioni di rischio, permettendo così di promuovere in via preventival’eliminazione di possibili pericoli.

Nel complesso, i costi derivanti dalla politica dei consumatori non dovrebberovariare di molto in caso di un’adesione.

In caso di partecipazione allo SEE, il livello di tutela assicurato ai consumatoriequivarrebbe a quello ottenibile con l’adesione all’UE, con l’eccezione dellatrasparenza dei prezzi assicurata dall’euro. La Svizzera non avrebbe tuttavia il dirittodi partecipare alle decisioni in occasione della definizione della futura politica deiconsumatori (cfr. n. 213 B.2).

Nell’ipotesi di un mantenimento della situazione attuale, la Svizzera rimarrebbeautonoma nella definizione delle proprie norme per la tutela dei consumatori, ma sivedrebbe comunque costretta in genere ad adeguarle a quelle del diritto comunitarionell’interesse dei consumatori e dell’economia. La Svizzera potrebbe parteciparesoltanto in misura limitata all’elaborazione delle norme CE in materia di protezionedei consumatori (cfr. n. 213 B.2).

222.18 Tutela della salute


In materia di sanità pubblica, l’operato della Comunità ha quale scopo l’integrazionedelle politiche nazionali, restando peraltro esclusa ogni armonizzazione delledisposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri354. L’entrata in vigore delTrattato di Maastricht ha dato un notevole slancio a questi intenti, avendo laComunità ormai ottenuto la possibilità di attuare efficaci misure di incoraggiamentosecondo una procedura di codecisione e di decidere in merito alle raccomandazionicon maggioranza qualificata. Gli interventi comunitari si suddividonosostanzialmente in otto programmi, di cui cinque già in vigore:– la lotta contro i tumori355, integrata a sua volta da misure volte a diminuire il

consumo di tabacco. Nel luglio del 1998, il Parlamento europeo e il Consigliohanno adottato una direttiva che vieta la pubblicità diretta o indiretta e ilpatrocinio a favore di prodotti a base di tabacco356; per l’attuazione delladirettiva da parte degli Stati sono previsti termini di 3-8 anni;

– un programma anti-droga357, in collaborazione con l’Osservatorio europeo perla droga e la tossicodipendenza (OEDT) fondato a Lisbona nel 1994, che

la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo, GU L 115 del 17aprile 1998, p. 31; direttiva 98/27/CE del 19 maggio 1998 relativa a provvedimenti inibitori atutela degli interessi dei consumatori, GU L 166 dell’11 giugno 1998, p. 51.

354 Sforzi di armonizzazione nell’ambito della tutela della salute sono comunque in corso inalcuni settori: ad es. prescrizioni tecniche per la circolazione delle merci (cfr.. n. 221.01) onel settore agricolo, veterinario e alimentare (cfr. n. 222.03) e in quello della tecnologiagenetica (cfr. n. 222.14).

355 Decisione 96/646 (1996-2000), GU L 095 del 16 aprile 1996, p. 9.356 Direttiva 98/43/CE del 6 luglio 1998 sul ravvicinamento delle disposizioni legislative,

regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità e disponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco, GU L 213 del 30 luglio 1998, p. 9.

357 Direttiva 97/102/CE del 16 dicembre 1996 che adotta un programma d’azione comunitariain materia di prevenzione della tossicodipendenza nel quadro dell’azione comunitaria nelcampo della sanità pubblica (1996-2000), GU L 19 del 22 gennaio 1997, p. 25.

168

insieme alle agenzie nazionali e alla Commissione forma la Rete europead’informazione sulle droghe e le tossicodipendenze (REITOX);

– la lotta contro l’AIDS e le altre malattie trasmissibili358, che comprende tral’altro la regolamentazione sulla sicurezza delle trasfusioni;

– la promozione, l’informazione, l’istruzione e la formazione nel campo dellasalute359, che prevede segnatamente la creazione di reti europee di promozionedella salute nelle scuole e nelle imprese;

– il monitoraggio della salute360, con l’obiettivo di creare una rete di sorveglianzaepidemiologica e di controllo delle malattie trasmissibili.

Gli altri tre programmi d’azione, concernenti in particolare le malattie rare, lemalattie dovute all’inquinamento e la prevenzione degli infortuni, dovrebbero entrarein vigore nell’immediato futuro.

Come il Trattato di Maastricht, il Trattato di Amserdam prevede che l’azione dellaComunità è complementare rispetto a quella degli Stati membri. Definendo emettendo in atto le sue politiche e azioni, la Comunità dovrà tuttavia assicurare(anziché limitarsi a contribuire a garantire, come previsto sino ad ora) un livelloelevato di tutela della salute. Il Trattato di Amsterdam conferisce inoltre nuovecompetenze alla Comunità: quest’ultima potrà infatti adottare misure in cui sianostabilite esigenze elevate per quanto concerne la qualità e la sicurezza degli organi edelle sostanze di origine umana (compreso il sangue e i suoi derivati), nonché misureper il settore veterinario e fitosanitario aventi quale obiettivo diretto la protezionedella sanità pubblica.

B Politica svizzera

La competenza in materia di sanità pubblica è ripartita tra la Confederazione e iCantoni. A livello nazionale, gli interventi di rilievo riguardano in particolare itumori, l’AIDS e le altre malattie trasmissibili, il settore epidemiologico, la droga, iltabacco, l’alcol, la protezione contro le radiazioni, i problemi di salute legati all’am-biente e la prevenzione degli infortuni. Molti di questi programmi contengonomisure di promozione della salute.


I rapporti tra la Svizzera e la Comunità in questo campo sono più che altro a livelloinformale. Nell’ambito della lotta contro l’AIDS, la Svizzera è attiva da oltre diecianni nel campo della sorveglianza europea del virus HIV e dell’AIDS, che coordinail Centro europeo per la sorveglianza epidemiologica dell’AIDS con sede a Parigi. Illavoro di questo centro è finanziato principalmente dalla Comunità e dal programmavarato dalle Nazioni Unite nel campo dell’AIDS. La Svizzera ha potuto inoltrepartecipare a livello informale alla creazione della futura rete europea di sorveglianzaepidemiologiaca e di controllo delle malattie trasmissibili. Nell’ambito della

358 Decisione 96/647/CE del 29 marzo 1996 che adotta un programma d’azione comunitario

sulla prevenzione dell’AIDS e di altre malattie trasmissibili nel contesto dell’azione inmateria di sanità pubblica (1996-2000), GU L 095 del 16 aprile 1996, p. 16.

359 Decisione 96/645/CE del 29 marzo 1996 per l’adozione di un programma d’azionecomunitario concernente la promozione della salute, l’informazione, l’educazione e laformazione sanitaria nel quadro dell’azione nel campo della sanità pubblica (1996-2000),GU L 095 del 16 aprile 1996, p. 1.

360 Decisione 97/1400/CE del 30 giugno 1997 per l’adozione di un programma d’azionecomunitario in materia di monitoraggio sanitario nel quadro dell’azione nel campo dellasanità pubblica (1997-2001), GU L 193 del 22 luglio 1997, p. 1.

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promozione della salute, essa partecipa inoltre alla rete europea delle scuolepromotrici della salute, sostenuta dall’OMS-Europa, dal Consiglio d’Europa e dallaComunità. Infine, essa contribuisce attivamente, con la sua partecipazione alprogramma di cooperazione scientifica COST, alla valutazione delle politiche e dellestrategie adottate nel campo degli stupefacenti.


In caso di adesione all’UE, la Svizzera potrebbe prendere parte all’insieme deiprogrammi d’azione varati nel campo della sanità pubblica e dovrebbe rispettare lemisure adottate sulla base del Trattato di Amsterdam. Nel campo della droga, essapotrebbe partecipare all’Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenzee alla Rete europea d’informazione sulle droghe e le tossicodipendenze.

Nell’ambito dello SEE, la sanità pubblica rientra nelle politiche orizzontali ecomplementari. I programmi d’azione e le raccomandazioni adottate all’interno dellaComunità possono essere integrati nell’accordo SEE. La Svizzera avrebbe dunque lafacoltà di cooperare a pieno titolo nel campo della sanità pubblica. Per quantoconcerne l’Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze, la Svizzeradovrebbe potervi partecipare allo stesso titolo della Norvegia. I negoziati perl’adesione della Norvegia sono in corso, ma le condizioni per la sua partecipazionenon sono ancora state stabilite. Non è ancora chiaro ciò che avverrà, nell’ambitodello SEE, delle misure vincolanti che potranno essere varate sulla base del Trattatodi Amsterdam nel settore degli organi e delle sostanze di origine umana e del sangue.La partecipazione della Svizzera alle azioni comunitarie in materia di protezionedella salute implicherebbe l’intensificazione del coordinamento delle politiche eprovvedimenti cantonali.

L’entrata in vigore degli accordi settoriali potrebbe avere un impatto su eventualidiscussioni circa la collaborazione della Svizzera con l’Osservatorio europeo delledroghe e delle tossicodipendenze (OEDT) e la Rete europea d’informazione sulledroghe e le tossicodipendenze (REITOX) nonché con la rete europea di sorveglianzaepidemiologica e di controllo delle malattie trasmissibili.

Mantenendo lo status quo, la Svizzera resta invece esclusa dalla cooperazione nelcampo della sanità pubblica avviata all’interno della Comunità.

222.19 Cultura e mezzi di comunicazione audiovisiviA Patrimonio normativo comunitario

Nel corso della loro quarantennale cooperazione all’interno dell’Unione europea, isingoli Stati membri hanno maturato progressivamente la consapevolezza di unacultura comune, dell’importanza della diversità culturale e del valore straordinariodella comune eredità culturale. Per questa ragione, essi non hanno mancato dicomprendere nel Trattato di Maastricht anche il settore della politica culturale. Daallora, tra gli obiettivi dell’attività svolta dalla Comunità figura anche quello difornire un contributo allo sviluppo della vita culturale degli Stati membri (art. 3PTrattato CE). A questo scopo, secondo quanto stabilito dall’articolo 128 del TrattatoCE, il Consiglio può emanare all’unanimità misure di promozione oraccomandazioni. Restano escluse armonizzazioni di qualsivoglia genere; l’area dellacultura resta infatti interamente affidata ai singoli Stati membri.

170

La politica audiovisiva comunitaria mira a garantire la creazione e il funzionamentodi un’area di servizi e di prodotti audiovisivi e a rafforzare l’industria dei programmi.Questi obiettivi devono essere raggiunti garantendo al contempo la diversità culturalein seno alla Comunità e tenendo conto degli sviluppi tecnologici, tra cui ad esempiol’avvento della tecnologia numerica.

L’attuazione della politica audiovisiva comunitaria si concretizza con l’istituzione diun quadro giuridico appropriato (A.1). Sia nel campo della cultura che in quello deimezzi di comunicazione audiovisivi possono essere varate ulteriori misure dipromozione e di sostegno (A.2). Per lo scambio di beni culturali la Comunità hacreato inoltre un apposito sistema di sicurezza (A.3).

A.1 Istituzione di un quadro giuridico

Il diritto comunitario influenza la cultura e i mezzi audiovisivi. Per la creazioneartistica assume importanza ad esempio la libera circolazione delle persone, mentreper la cultura e i mezzi di comunicazione audiovisivi sono rilevanti le direttive voltea uniformare la disciplina dei diritti d’autore361. Nel settore radiotelevisivo, ilConsiglio ha emanato una direttiva specifica362 che regola i diritti d’autore e gli altridiritti affini per la radiodiffusione via satellite e la ritrasmissione via cavo.L’obiettivo di questa direttiva è quello di promuovere la radiodiffusione oltre confinedei programmi all’interno della Comunità, assicurando al contempo la tutela deidiritti d’autore e di quelli degli interpreti.

Il Trattato di Amsterdam comprende un protocollo che conferma il ruolo prioritariodegli Stati membri nell’organizzazione e nel finanziamento del proprio sistemapubblico radiofonico e di telediffusione. Ad eccezione di tale protocollo, soltanto ilsettore dei programmi televisivi è oggetto di un trattamento particolare, mentre perquello radiofonico valgono le norme generali del Trattato.

La direttiva Televisione senza frontiere (TVSF)363 costituisce l’asse portante dellapolitica audiovisiva della Comunità. Essa crea un quadro giuridico retto da normearmonizzate che permettono agli operatori televisivi di sviluppare le proprie attivitàsul mercato unico. Essa prevede un certo numero di disposizioni nel campo dellapubblicità, del patrocinio, della protezione dei minori e del diritto di risposta. Laprincipale innovazione apportata dalla direttiva è data dalle misure adottate alloscopo di garantire l’accesso del grande pubblico alle principali manifestazioni.Questa direttiva conferma l’obbligo imposto ai canali televisivi di riservare unapercentuale maggioritaria del proprio spazio televisivo ai programmi europei.

La comunità incoraggia l’elaborazione di regole di base valide a livello nazionale perla tutela dei minori364. Tali regole dovranno essere raccolte in codici di condotta chei fornitori dei servizi coinvolti potranno accettare e applicare su base volontaria.

361 Per la libera circolazione delle persone e la proprietà intellettuale, cfr. rispettivamente i

nn. 221.02 e 222.06.3.362 Direttiva 93/83/CEE del 27 settembre 1993 per il coordinamento di alcune norme in

materia di diritto d’autore e dei diritti connessi applicabili alla radiodiffusione via satellitee alla ritrasmissione via cavo, GU L 284 del 6 ottobre 1993, p. 15.

363 Direttiva 97/36/CE del 30 giugno 1997 che modifica la direttiva 89/552/CEE relativa alcoordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrativedegli Stati membri concernenti l’esercizio delle attività televisive, GU L 202 del 30giugno 1997, p. 60.

364 Raccomandazione del Consiglio del 24 settembre 1998 concernente lo sviluppo dellacompetitività dell’industria dei servizi audiovisivi e d’informazione europei attraverso la

171

La Comunità si impegna infine a favore dell’armonizzazione delle norme tecniche.Norme tecniche omogenee sono infatti indispensabili per lo sviluppo dei mezzi dicomunicazione audiovisivi, che costituiscono un canale fondamentale dell’integra-zione europea. Sono state adottate in particolare due direttive in materia. La prima365

crea un quadro comune per le condizioni d’accesso ai servizi di televisione numericaal fine di evitare abusi dovuti a una posizione dominante. Analogamente, essastabilisce una norma comune per la televisione ad alta definizione e impone alcontempo l’adozione di un formato comune per la diffusione dei servizi televisivi sugrande schermo. La seconda366 autorizza la trasmissione di nuovi servizi ditelecomunicazione multimediali sulle reti via cavo dell’intera Comunità.

A.2 Misure di sostegno e di promozione

Il Consiglio ha istituito un programma comunitario di promozione dello sviluppo edella distribuzione di opere audiovisive (MEDIA II - Sviluppo e distribuzione 1996-2000) e un programma di formazione per i professionisti dell’industria comunitariadei programmi audiovisivi (MEDIA II - Formazione 1996-2000)367.

Gli interventi comunitari nel campo della cultura comprendono misure di sostegno edi promozione. I programmi d’azione varati sono complessivamente tre. Ilprogramma d’azione caleidoscopio368 ha lo scopo di promuovere le attività culturalidi portata europea; il programma d’azione Arianna369 sostiene invece la distribuzionee la diffusione della letteratura europea promuovendo inoltre la lettura. Il programmad’azione Raffaello370 ha infine lo scopo di promuovere la collaborazione a livello dipatrimonio culturale europeo.

Su domanda del Consiglio, la Commissione ha presentato una bozza di programmaquadro per le azioni culturali, «Cultura 2000». Questo programma quadro, che dovràessere approvato dal Consiglio e dal Parlamento, sostituirà i tre programmi d’azionemenzionati sopra, che giungeranno a scadenza entro breve tempo. Gli orientamentipresentati dalla Commissione tendono a concentrare d’ora in avanti i sussidicomunitari su progetti culturali multinazionali di vasta portata. La «città europea» e

promozione di strutture nazionali volte a raggiungere un livello comparabile ed efficace ditutela dei minori e della dignità umana, GU L 270 del 7 ottobre 1998, p. 48.

365 Direttiva 95/47/CE del 24 ottobre 1995 relativa all’impiego di norme per l’emissione disegnali televisivi, GU L 281 del 23 nove mbre 1995, p. 51.

366 Direttiva 95/51/CE del 18 ottobre 1995 che modifica la direttiva 90/388/CEE in relazioneall’eliminazione delle restrizioni riguardanti l’uso di reti televisive via cavo per lafornitura di servizi di telecomunicazione già liberalizzati, GU L 256 del 26 ottobre 1995,p. 49.

367 Decisione 95/563/CE relativa all’attuazione di un programma di incentivazione dellosviluppo e della distribuzione delle opere audiovisive europee (Media II- Sviluppo edistribuzione 1996-2000), GU L 225 del 22 settembre 1995, p. 18; decisione 95/564/CEdel 22 dicembre 1995 relativa all’attuazione di un programma di formazione per glioperatori dell’industria europea dei programmi audiovisivi (Media II - Formazione 1996-2000), GU L 321 del 30 dicembre 1995, p. 33.

368 Decisione 96/719/CE del 29 marzo 1996 che istituisce un programma di sostegno alleattività artistiche e culturali di dimensione europea (calcidoscopio), GU L 099 del 20aprile 1996, p. 20.

369 Decisione 97/2085/CE del 6 ottobre 1997 che istituisce un programma di sostegno,comprendente la traduzione, al settore del libro e della cultura (Arianna), GU L 291 del 24ottobre 1997, p. 27.

370 Decisione 97/2228/CE del 13 ottobre 1997 che istituisce un programma comunitariod’azione in materia di beni culturali (programma Raffaello), GU L 305 dell’8 novembre1997, p. 31.

172

il «mese europeo», manifestazioni intergovernative di grande prestigio, esistono sindal 1985 e la CE ha deciso di trasformarle in un programma comunitario a partire dal2004.

Riconoscendo l’importanza strategica della televisione ad alta definizione per l’in-dustria elettronica, cinematografica e televisiva della Comunità, il Consiglio haelaborato un piano d’azione371 volto a promuovere l’introduzione di servizi televisiviavanzati in Europa e a favorire lo sviluppo della tecnologia numerica.

A.3 Tutela dei beni culturali

La Comunità ha creato due strumenti complementari che creano un sistema generaledi sicurezza per la circolazione di beni culturali. Da un lato, ha emanato infatti normeconcernenti la circolazione di beni con Paesi terzi che assicurano la tutela dei beniculturali degli Stati membri dell’UE; nel relativo regolamento è prevista un’auto-rizzazione all’esportazione da parte dello Stato membro competente, per garantirecosì un controllo unitario ai confini esterni della Comunità delle esportazioni di beniculturali372. Dall’altro, esiste una regolamentazione per la restituzione dei beniculturali che consente a uno Stato membro di ottenere il ritorno di beni culturali sulproprio territorio, se questi ultimi sono classificati come beni culturali nazionali aisensi dell’articolo 36 del Trattato CE e se l’esportazione dal suo territorio è avvenutain contravvenzione alle sue norme sui beni culturali373.

B Politica svizzera

In Svizzera, la promozione della cultura è affidata in primo luogo ai privati (p. es.alle fondazioni). Lo Stato interviene nei casi in cui il sostegno dei privati non èsufficiente. Il sostegno pubblico alla cultura è strutturato secondo un modellofederalista, la cui competenza è affidata in primo luogo ai Cantoni. LaConfederazione può promuovere in modo mirato soltanto quei settori che – comequelli della cinematografia, della protezione della natura e del Paesaggio e dellaprotezione dei monumenti culturali – sono regolati da norme specifiche contenutenella Costituzione374 o da leggi e decreti federali, come l’arte e le arti applicate, lapromozione della gioventù e la formazione dei giovani svizzeri all’estero375. Oltreche ai Cantoni e Comuni, la promozione degli altri settori (soprattutto teatro, danza,musica e letteratura) spetta in ampia misura alla fondazione indipendente ProHelvetia376, finanziata dalla Confederazione. Il suo compito consiste nel promuovere

371 Decisione 93/424/CEE relativa ad un piano d’azione per l’introduzione in Europa di

servizi televisivi avanzati, GU L 196 del 5 agosto 1993, p. 48.372 Regolamento 3911/92/CEE del 9 dicembre 1992 relativo all’esportazione di beni culturali,

GU L 395 del 31 dicembre 1992, p. 1.373 Direttiva 93/7/CEE del 15 marzo 1993 relativa alla restituzione dei beni culturali usciti

illecitamente dal territorio di uno Stato membro, GU L 074 del 27 marzo 1993, p. 74.374 Art. 27ter e 24sexies Cost.375 Risoluzione federale del 22 dicembre 1887 per il promovimento e l’incoraggiamento delle

arti nella Svizzera, RS 442.1; decreto federale del 18 dicembre 1917 sull’incoraggiamentoe l’incremento dell’arte applicata (arte decorativa e industriale), RS 442.2; legge federaledel 6 ottobre 1989 per la promozione delle attività giovanili extrascolastiche, RS 446.1;legge federale del 9 ottobre 1987 concernente il promovimento dell’istruzione dei giovanisvizzeri all’estero, RS 418.0

376 Legge federale del 17 dicembre 1965 concernente la Fondazione «Pro Helvetia», RS447.1

173

l’attività culturale e la diffusione della cultura in Svizzera nonché lo scambioculturale con l’estero.

Secondo una prassi indiscussa, la promozione della cultura in senso lato è affidataallo Stato. Di conseguenza, la Confederazione gestisce per esempio istituzioniculturali quali il Museo nazionale e la Biblioteca nazionale e si occupa dellecollezioni artistiche federali. Nella nuova Costituzione federale è previstal’introduzione di un articolo dedicato esplicitamente alla promozione della cultura377.

Mentre la Svizzera ha ratificato e applicato, in periodo di guerra, gli strumentiinternazionali pertinenti nel campo della tutela dei beni culturali378, in periodo dipace i beni culturali mobili sono considerati alla stregua di oggetti liberamentecommerciabili e non sono pertanto trattati diversamente da altri beni sotto il profilogiuridico. A livello federale non esistono oggi norme relative all’importazione eall’esportazione di beni culturali. È attualmente in fase di preparazione un messaggioconcernente l’adesione alla convenzione dell’UNESCO del 14 novembre 1970,contenente misure relative al divieto e alla prevenzione dell’importazione,dell’esportazione e della cessione illegale di beni culturali.

Nel settore dei mezzi di comunicazione audiovisivi, la nostra politica si fonda sullaspecificità del mercato audiovisivo svizzero. Quest’ultimo è caratterizzato dai suoiquattro mercati della cultura, dalle sue modeste dimensioni economiche, dalle suescarse risorse tecniche e da una crescente concorrenza da parte dei media stranieri.

Nel settore della radiodiffusione, garantiamo che l’emittente nazionale (SSR) assumauna funzione di integrazione sul piano linguistico e nazionale. Nell’intento diottimizzare il mandato di prestazione di servizio pubblico, abbiamo accordato allaSSR una maggiore libertà d’azione per affermarsi sul mercato e poter affrontare laconcorrenza estera con strumenti appropriati. Rafforzando al contempo la posizionedella SSR, la concessione di licenze per le televisioni regionali e le finestre diprogramma straniere aprono il mercato svizzero alla concorrenza. In questo settore,la Svizzera conduce da sempre una politica orientata all’eurocompatibilità. Anche lerevisioni della legge federale sulle telecomunicazioni379 e della legge federale sullaradiotelevisione380 puntano in questa direzione381. Per quanto concerne un grandenumero di aspetti, la direttiva Televisione senza frontiere (TVSF) contiene regolequasi identiche a quelle della Convenzione europea sulla televisione transfrontalieradel Consiglio d’Europa del 5 maggio 1989, ratificata dalla Svizzera il 9 ottobre 1991.Questa Convenzione è stata sottoposta a revisione per poter essere adeguata alla

377 Art. 69 della nuova Costituzione federale (decreto federale su una nuova Costituzione

federale, del 18 dicembre 1998, FF 1999 151). Cfr. anche il messaggio del 20 novembre1996 concernente la revisione della Costituzione federale, FF 1997 I 267

378 Convenzione dell’Aia del 14 maggio 1954 per la protezione dei beni culturali in caso diconflitto armato (incluso il protocollo aggiuntivo), RS 0.520.3/32

379 Legge federale del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni, RS 784.10380 Legge federale del 21 giugno 1991 sulla radiotelevisione, RS 784.48381 Cfr. messaggio del 24 febbraio 1993 sul programma di governo dopo il no allo SEE, FF

1993 I 609

174

direttiva TVSF382. La legge federale sulla radiotelevisione risulta essere in largamisura compatibile con la nuova Convenzione383.


Nel campo della produzione audiovisiva indipendente, impensabile in assenza di unacooperazione europea, ci siamo tempestivamente impegnati a favore di unacooperazione con la Comunità europea. La Svizzera è stato il primo Statoextracomunitario a prendere parte al programma MEDIA-I e la produzionecinematografica elvetica ha potuto beneficiare sino al 31 dicembre 1992 di tutte lemisure di sostegno previste da MEDIA. Dopo il referendum svizzero sullo SEE, laComunità ha posto fine alla partecipazione del nostro Paese ai programmi MEDIA.

La Svizzera è legata a diversi Stati dell’UE384 da accordi bilaterali di coproduzione odalla sua partecipazione alla Convenzione europea sulla coproduzionecinematografica385. Nel campo della radiodiffusione non sussiste invece alcunaconvenzione contrattuale tra la Svizzera e gli Stati membri. Questo vale anche per ilsettore della cultura, ad eccezione della cinematografia; in questo caso, lacooperazione culturale si svolge tuttavia nell’ambito delle attività del Consigliod’Europa.


La ripartizione delle competenze tra l’UE e gli Stati membri nel settore della culturaè paragonabile a quella esistente in Svizzera tra la Confederazione e i Cantoni. GliStati membri godono di una supremazia illimitata in campo culturale. In caso diadesione all’UE, queste circostanze assicurerebbero ampi margini di autonomia auno piccolo Stato come il nostro e permetterebbero di tenere conto degli interessiregionali e cantonali. Al tradizionale impegno del nostro Paese in seno al Consigliod’Europa verrebbe in tal caso ad aggiungersi la possibilità di partecipare a pienotitolo (con tanto di diritto di voto) ai programmi della CE. Un’adesione all’Unioneaprirebbe alla produzione cinematografica svizzera la possibilità di aderire aiprogrammi MEDIA e faciliterebbe altresì le coproduzioni europee con partnerelvetici. Dalla denuncia dell’accordo tra la Svizzera e la Comunità concernente lapartecipazione al programma Media I, l’Ufficio federale della cultura adotta misuresostitutive che compensano tuttavia solo in parte gli aiuti venuti a mancare. Neglialtri ambiti della cultura, l’adesione all’UE non spianerebbe soltanto la strada allapiena partecipazione della Svizzera agli interventi o ai programmi quadro culturali,ma permetterebbe inoltre al nostro Paese di partecipare alle decisioni del Consiglionel settore della cultura/dei mezzi di comunicazione audiovisivi e ai lavori deicomitati coinvolti. In caso di adesione, la Svizzera dovrebbe adottare dal canto suol’«acquis» comunitario concernente il settore della tutela dei beni culturali (cfr. lett.B).

Sul piano finanziario, l’ingresso del nostro Paese nell’UE non comporterebbe costi diadeguamento significativi, data l’elevata eurocompatibilità della disciplina Svizzera

382 Il progetto di protocollo riguardante un emendamento della Convenzione è stato

approvato dal Consiglio dei Ministri nel settembre del 1998, e la Svizzera ne ha subitoavviato la procedura di adozione.

383 Saranno necessarie solo alcune modifiche, in particolare dell’articolo 9bis (accesso delpubblico ad avvenimenti di importanza maggiore).

384 Francia, Germania, Italia, Austria e Belgio.385 Convenzione europoea del 2 ottorbe 1992 sulla coproduzione cinematografica, RS 0.443.2

175

in questo settore. Nel caso dei tre programmi culturali (Raffaello, Caleidoscopio eArianna) e del programma Media II, la partecipazione della Svizzera sarebbe copertadal contributo globale versato dalla Svizzera al budget comunitario (cfr. n. 251).

Anche in caso di partecipazione allo SEE il nostro Paese sarebbe tenuto ad adottarel’«acquis» comunitario in materia di cultura e mezzi di comunicazione– comprese lenorme sulla tutela dei beni culturali. La partecipazione finanziaria allo SEEassegnerebbe al nostro Paese un ruolo formalmente equivalente a quello attualmenteoccupato da ciascuno degli altri partner dello SEE. La Svizzera potrebbe quindipartecipare di diritto ai programmi Media e ai programmi culturali dellaComunità386. Sulla base del budget per il 1998, il contributo finanziario che laConfederazione sarebbe tenuta a versare è stato stimato a 258 835 euro per iprogrammi culturali (Raffaello, Caleidoscopio e Arianna) e a 605 550 euro per ilprogramma Media II.

Pur senza eliminare la possibilità di collaborazioni puntuali387, il mantenimento dellostatus quo esclude comunque una partecipazione completa e a pieno titolo o unacooperazione sistematica nell’ambito delle azioni culturali della Comunità. Unapartecipazione risulterebbe possibile nei casi in cui i nostri accordi settoriali con laCE venissero interpretati alla stregua di accordi di associazione o di cooperazione(con clausola culturale), in analogia con le convenzioni negoziate dalla CE con gliStati dell’Europa centrale e orientale. I costi di una partecipazione svizzera aiprogrammi CE nel settore della cultura e al programma Media II sarebbero in questocaso analoghi a quelli previsti in caso di una partecipazione SEE. Oltre tutto, ilConsiglio dei ministri della cultura dell’UE ha stabilito388 che il titolo di «Cittàeuropea della cultura» potrà essere assegnato anche dopo il 2004 a un candidatoeuropeo con il quale non sussiste alcuna forma di accordo. Si ricordi, a questoproposito, che la regione di Basilea ha ottenuto insieme a Riga, la capitale dellaLettonia, il titolo di «Mese Culturale europeo» per il 2001.

Le disposizioni in materia di mass media ammettono accordi bilaterali specifici conStati terzi a condizione che venga adottato nel suo insieme l’«acquis» comunitarionel settore dei mezzi audiovisivi. Come dimostrano analoghi accordi stipulati dallaComunità con altri Stati non membri389, il contributo alla promozione concesso airichiedenti svizzeri ammonterebbe al massimo alla somma che la Svizzera stanzia asua volta nell’ambito dei programmi Media. Una cooperazione istituzionalizzata e apieno titolo all’interno dei comitati decisionali resterebbe in ogni caso preclusa alnostro Paese.

In caso di mantenimento dello status quo, occorrerà inoltre proseguire lungo ilcammino dell’armonizzazione unilaterale del diritto svizzero a quello comunitarioper salvaguardare così la capacità competitiva della nostra industria audiovisiva, egarantire alla Svizzera la possibilità di beneficiare delle sinergie a livello europeo nelcampo dello sviluppo tecnologico e di ricevere senza intralci i programmi stranieri.

386 Versamento di un contributo proporzionale al PIL, presentazione di progetti

indipendentemente dall’importo versato, presenza di esperti nei comitati di selezione.387 Si pensi, ad esempio, alla partecipazione attiva della Biblioteca nazionale e del Museo

nazionale svizzeri a numerosi programmi avviati dalla Commissione nel settoretelematico.

388 Fatta riserva dell’approvazione del Parlamento europeo.389 Ad esempio con l’Ungheria.

176

222.20 Statistica


Nel corso degli ultimi decenni, la CE ha sviluppato una politica dell’informazionestatistica basata in particolare su quattro esigenze fondamentali:– la necessità di una maggiore trasparenza in tutti gli ambiti d’intervento

comunitari;– l’esigenza di un’informazione statistica comunitaria rigorosa e imparziale,

costruita su basi scientifiche indipendenti da qualsiasi considerazione politica;– l’imperativo dell’uguaglianza di trattamento degli Stati, dei cittadini e delle

imprese per quanto concerne l’accesso all’informazione statistica;– l’esigenza di una protezione dei dati sulle persone fisiche e giuridiche raccolti

ed elaborati a fini statistici.

Il diritto comunitario mira a garantire l’armonizzazione e la confrontabilità delleinformazioni tra gli Stati membri. A questo scopo, esso definisce un linguaggiostatistico comune e procedure uniformi per tutta la Comunità, disciplinando inparticolare la nomenclatura, le norme tecniche, le forme di raccolta dei dati, ilcalendario di pubblicazione delle informazioni e i metodi di calcolo che gli Statimembri debbono applicare nell’ambito della propria attività statistica. Stabiliscealtresì le basi e il contesto operativo del sistema statistico della CE e definisce inparticolare il ruolo della Commissione e degli Stati membri.

L’attuazione di una politica statistica comunitaria impone il ricorso a meccanismi diconcertazione e di coordinamento tra l’Ufficio statistico delle Comunità europee(Eurostat) e gli istituti nazionali di statistica dei singoli Stati membri. Un programmastatistico pluriennale, adottato dal Consiglio della CE, fissa le priorità e stabilisce gliinterventi da effettuare (inchieste, lavori di sviluppo, ecc.)390. Conformemente alprincipio di sussidiarietà, spetta alle autorità statistiche degli Stati membri effettuarela raccolta dei dati necessari per l’elaborazione delle statistiche comunitarie. Eurostatriceve i dati nazionali e provvede ad analizzarli, ad aggregarli e a renderli pubblici.L’istituto analizza ad esempio l’applicazione da parte degli Stati membri dei «criteridi convergenza» necessari per l’introduzione della moneta unica, fornendo unaconsulenza tecnica di base circa l’integrazione di questi Paesi nell’area dell’Unionemonetaria europea; esso elabora inoltre la documentazione e conduce le analisistatistiche preliminari necessarie per la conduzione dei negoziati con gli Stati terzi invista di una loro adesione all’UE e produce infine le informazioni fondamentali perl’allestimento di budget, la concessione di sovvenzioni e il lancio di nuoviprogrammi d’azione comunitari.

B Politica svizzera

390 Decisione 93/464/CEE del 22 luglio 1993 relativa al programma quadro per azioni

prioritarie nel settore dell’informazione statistica 1993-1997, GU L 219 del 28 agosto1993, p. 1; proposta di decisione del Consiglio su un programma statistico comune 1998-2002, COM (97) 735 def. del 14 gennaio 1998.

177

La legge sulla statistica federale391 mira tra l’altro a incoraggiare la modernizzazionedella statistica federale e la cooperazione internazionale. Essa prevede la creazione dibasi omogenee, in grado di assicurare la comparabilità nazionale e internazionaledella statistica federale, nonché l’istituzione di un programma pluriennale dellaConfederazione. Il programma pluriennale (1995/1999) di statistica federaleattualmente in corso annovera tra i propri obiettivi fondamentali quellodell’applicazione delle norme statistiche internazionali e dell’adeguamento alsistema statistico europeo392. Esso precisa il grado di priorità delle attività e deiprogetti intrapresi nell’intento di assicurare la compatibilità della statistica federalecon quella europea. Il programma comprende inoltre diversi importanti progetti,legati a loro volta a programmi prioritari della CE, ai quali la Confederazione hadovuto provvisoriamente rinunciare per mancanza di risorse umane e finanziarie. Sitratta in particolare di progetti riguardanti le statistiche sull’occupazione e ladisoccupazione, sui prezzi dell’energia, sui prodotti industriali, sul valore aggiunto,sugli investimenti, sugli indicatori economici relativi al settore secondario e terziarioe sulla contabilità nazionale.

Malgrado gli sforzi compiuti dalla Svizzera per adeguare le proprie statistiche allenorme comunitarie, le differenze esistenti sono a tutt’oggi significativi.


Sebbene non sussistano accordi bilaterali nel campo della statistica, un’importantecooperazione tra la Svizzera e la CE è stata avviata nel 1989, in particolare nel-l’ambito delle relazioni AELS/UE (definizione delle parità del potere d’acquisto,informazioni statistiche in materia di salari, prezzi, consumi o fiscalità). Eurostatraccoglie, analizza e integra nelle sue banche dati tutte le informazioni statisticheesistenti sul nostro Paese. La statistica federale comprende inoltre alcuni centrid’eccellenza, ai cui esperti sia Eurostat sia gli istituti nazionali di statistica dei variStati membri si rivolgono regolarmente per sollecitarne il parere o la cooperazione.D’altra parte la Svizzera contribuisce, per mezzo del budget dell’AELS, alfinanziamento dei programmi comunitari di cooperazione tecnica con i Paesidell’Europa centrale ed orientale e con i Paesi del Mediterraneo. In questo contesto,il nostro Paese partecipa attivamente alla definizione e all’attuazione dei progetti dicooperazione.

Nonostante l’utilità di una simile collaborazione, alla Svizzera è preclusa lapossibilità di partecipare alla stesura del programma statistico comunitario e aimportanti progetti di sviluppo. Il processo di avvicinamento e di armonizzazione trail sistema statistico svizzero e quello comunitario incontra pertanto numerosedifficoltà: in alcuni settori si assiste a un allentamento degli scambi di informazioni edi esperienze, con conseguenti ricadute negative per la Svizzera, evidenziate adesempio in un ritardo nell’informazione o nell’impossibilità per gli esperti svizzeri diprendere parte ad alcuni progetti pilota.


In caso di adesione all’UE, misure di rafforzamento dell’apparato statistico dellaConfederazione dovrebbero essere varate fin dal momento iniziale dei negoziati per

391 Legge del 9 ottobre 1992 sulla statistica federale (LStat), RS 431.01392 Programma pluriennale della statistica federale per gli anni 1995-1999, approvato dal

nostro Consiglio il 18 marzo 1996, Ufficio federale di statistica, Berna 1996.

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poter allestire - in collaborazione con Eurostat e altri organi della Commissione - undossier di base comprendente informazioni statistiche eurocompatibili e accettate daentrambe le parti. Nel corso dei negoziati si tratterà inoltre di fissare delle priorità edei periodi di transizione, permettendo così alla Svizzera di raggiungere il grado disviluppo della statistica comunitaria. In quest’ottica, occorrerebbe procedere a uninvestimento appropriato e graduale di risorse finanziarie ed umane per l’apparatostatistico federale. Inoltre, sarà necessario rafforzare la cooperazione tra gli organi distatistica dei Cantoni e della Confederazione.

Nel caso di una partecipazione allo SEE, la cooperazione statistica rientrerebbe nelle«politiche orizzontali» contemplate dall’Accordo SEE. Nel 1992 sono stati ripresi 27regolamenti e direttive; oggi la disciplina in materia comprende 13 nuovi atticomunitari; altri 13 stanno per essere adottati. Sebbene da allora la Svizzera abbia inparte colmato le lacune che caratterizzavano all’epoca la sua informazione statisticarispetto ai requisiti iniziali imposti dallo SEE, i nuovi atti comunitari ai quali ilnostro Paese dovrebbe allinearsi fanno sì che le conseguenze in termini economici edi personale di un’eventuale partecipazione allo SEE siano oggi all’incirca le stessedi quelle preannunciate con il messaggio sullo SEE del 18 maggio 1992 393.

Il 30 giugno 1993 si è deciso di chiedere alla CE l’apertura dei negoziati in vistadella stipulazione di un accordo settoriale nel campo della statistica. Dopo che laComunità ha deciso di non condurre, in una prima fase, trattative su un accordostatistico, il dossier è stato sospeso. Se il dossier dovesse venire riaperto, un accordopotrebbe essere stipulato in tempi brevi. Quest’ultimo comporterebbe per la Svizzeral’impegno ad adeguarsi per gradi, dapprima attraverso un accordo di base esuccessivamente mediante la stipulazione di accordi complementari, al volume e alritmo di produzione delle informazioni statistiche della Comunità in un certo numerodi settori chiave, come quelli dei trasporti e dei prodotti industriali. La Svizzeradovrebbe fornire in questo caso il proprio contributo finanziario alla copertura deicosti dei servizi di cui beneficerebbe e dei progetti ai quali potrebbe partecipare.

Il caso di mantenimento della situazione attuale, la Svizzera potrà decidereautonomamente con quale ritmo adeguare il proprio apparato statistico a quello dellaCE. Poiché la Comunità appare disposta al momento a cooperare con il nostro Paesein vista di una futura soluzione contrattuale, in caso di ritardi nel processo diadeguamento interno la Svizzera rischia tuttavia di essere esclusa da un’ulteriorecollaborazione con Eurostat. Il sistema statistico svizzero rimarrebbe inoltrelacunoso in diversi importanti settori.

222.21 Altre politiche e programmi (protezione della popolazione,sport, turismo, protezione degli animali)

La Comunità è attiva inoltre nei settori della protezione civile, dello sport, delturismo e della protezione degli animali.

Protezione della popolazione

Dal 1985 a oggi, il settore della protezione anticatastrofe e civile ha vissuto unaprogressiva espansione e figura espressamente tra le attività della Comunitàcontemplate dal Trattato di Maastricht (art. 3T del Trattato CE). Pur escludendo

393 Cfr. FF 1992 IV 1 (n. 7.95 e 11).

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qualsiasi unificazione, la protezione anticatastrofe comporta da un lato l’impegnoall’aiuto reciproco tra gli Stati membri in caso di calamità naturali o tecniche e,dall’altro, la cooperazione nello scambio di informazioni e di esperienze in relazioneall’adozione di misure d’intervento in caso di emergenze di natura non bellica. Sonostati istituiti una rete permanente di interlocutori nazionali per la protezioneanticatastrofe e un numero di emergenza valido su tutto il territorio della CE. Sonostati inoltre organizzati seminari di addestramento e esercitazioni di simulazione.Questa cooperazione viene ora portata avanti nell’ambito del programma d’azionevarato nel dicembre del 1997394 per gli anni 1998/99. I singoli Stati membri potrannocontinuare anche in futuro a strutturare liberamente il proprio sistema di protezionecivile.

Con la sua politica, la Svizzera intende proteggere la popolazione contro gli effetti dicatastrofi, situazioni di emergenza e conflitti armati e far fronte a tali eventi. Lalegge federale sulla protezione civile395 e diverse ordinanze regolano i principalisettori dell’intervento svizzero in questo campo. Rispetto ad altri, il nostro Paesedispone di un sistema di protezione civile molto sviluppato. Per fornire aiuto in casodi catastrofi all’estero, in particolare nei Paesi più lontani, la Svizzera ha creato ilCorpo svizzero per l’aiuto in caso di catastrofe. L’aiuto internazionale in caso dicatastrofe e in altre situazioni di emergenza è regolato già oggi da diversi accordi. Inquesto contesto, nelle regioni di confine si è andata sviluppando nel corso degliultimi anni una cooperazione orientata alla pratica e alle esigenze concrete.

Sia l’adesione all’UE che la partecipazione allo SEE permetterebbero alla Svizzeradi prendere parte agli interventi e alle misure citate e avrebbero quale conseguenzauna cooperazione più stretta tra le nostre organizzazioni competenti e quelle deglialtri Stati membri. Poiché le competenze nel settore della protezione civile sonocomunque affidate ai singoli Paesi membri, le leggi e le ordinanze svizzere nonandrebbero modificate. Anche la possibilità per il nostro Paese di stipulare accordibilaterali e multilaterali nel campo della protezione civile non ne verrebbe limitata.

Sport

La Comunità non dispone di una propria politica nel campo dello sport; lecompetenze in materia sono infatti affidate ai singoli Paesi membri. Nel 1994, laCommissione ha dato vita al programma Eurathlon. Il programma sostiene lemanifestazioni sportive internazionali e le misure adottate nel settore dellaformazione sportiva e delle relazioni pubbliche. Oltre a queste attività, laCommissione gestisce anche un programma per favorire l’integrazione dei portatoridi handicap attraverso lo sport. Dal 1991 viene inoltre organizzato annualmente il«Forum sportivo europeo», nell’ambito del quale le questioni di carattere sportivovengono discusse tra i rappresentanti delle autorità e le associazioni sportive. Laconferenza governativa degli Stati membri dell’UE ha presentato una dichiarazionesull’argomento (non vincolante sotto il profilo giuridico) per l’atto conclusivo delTrattato di Amsterdam. Vi sottolinea l’importanza del ruolo assunto dallo sport alivello sociale invitando i comitati dell’Unione Europea a sentire il parere delleassociazioni sportive nelle questioni concernenti lo sport e a tenere conto inparticolare delle peculiarità dell’attività sportiva non professionale.

394 Decisione 98/22/CE del 19 dicembre 1997 che istituisce un programma d’azione

comunitario a favore della protezione civile, GU L 008 del 14 gennaio 1998, p. 20.395 Legge federale del 17 giugno 1994 s ulla protezione civile (LPCi), RS 520.1

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Per il resto, agli sportivi professionisti e alle associazioni sportive possono essereapplicate ad esempio le norme comunitarie sulla libera circolazione delle persone ola normativa CE in materia di concorrenza (cfr. i n. 221.02 e 222.04). In questocontesto, nella decisione Bosman sulle regole di trasferimento nel calcioprofessionale la Corte di giustizia delle CE ha statuito ad esempio facendoriferimento alla normativa sulla libera circolazione dei lavoratori396.

In Svizzera la Confederazione ha emanato, in virtù dell’articolo 27quinquies, la leggeche promuove la ginnastica e lo sport397 nonché diverse ordinanze, che sancisconol’obbligo dell’insegnamento dello sport nelle scuole. La Confederazione sostiene leassociazioni civili di ginnastica e sportive e le attività di ricerca scientifica condottenel campo dello sport, erogando contributi per la costruzione di centri sportivinazionali. È stata fondata inoltre la Scuola federale dello sport di Macolin, cui èaffidata tra l’altro la direzione del programma Gioventù e Sport. La Svizzera èinoltre associata alla Rete europea per le scienze sportive dell’UE.

In caso di adesione all’UE, la politica svizzera nel campo dello sport potrebbe essereportata avanti come in passato. La Svizzera potrebbe inoltre partecipare in qualità dimembro paritetico ai programmi di promozione Eurathlon e a quelli a favore del-l’attività sportiva dei portatori di handicap e lanciare di propria iniziativa nuoviprogetti. Le autorità svizzere e le associazioni sportive potrebbero inoltre prendereparte attivamente – e non più soltanto in veste di osservatori – al Forum sportivoeuropeo.

Una partecipazione della Svizzera allo SEE non avrebbe ripercussioni immediate sulsettore dello sport.

In caso di mantenimento della situazione attuale, la Svizzera continuerebbe ad essereesclusa dal dialogo tra i diversi attori coinvolti nel settore dello sport nell’ambito deiprogrammi e dei forum dell’UE; questo avrebbe indirettamente conseguenze ancheper l’assegnazione delle manifestazioni sportive e l’attrattiva della Svizzera comesede di associazioni sportive.

Turismo

Il turismo resta essenzialmente di competenza nazionale: prova ne è l’assenza di unarticolo specifico all’interno del Trattato CE. L’«acquis» comunitario ad essorelativo è molto scarno; dal 1992 conta infatti un’unica direttiva che regola laraccolta dei dati statistici per il settore del turismo398. La CE si sforza nondimeno disviluppare una politica comunitaria in materia sulla base dell’articolo 235 delTrattato CE. Nel gennaio del 1993 è stato lanciato un piano d’azione comunitariotriennale in sostegno del turismo399. Questo piano, aperto ai Paesi partecipanti alloSEE, beneficia di un budget annuale di 9 milioni di euro e intende migliorare leconoscenze degli Stati membri nel settore del turismo e a identificare, mediante studie progetti pilota, le pratiche più efficaci seguite in questo settore. Numerosiinterventi sono stati attuati in diversi ambiti tra cui quello dei turisti comeconsumatori, del rapporto tra turismo e ambiente, del turismo culturale e della

396 CdGCE, sentenza del 15 dicembre 1995, causa C-415/93, Bosman, racc. 1995, pp. I-4921.397 Legge federale del 17 marzo 1972 che promuove la ginnastica e lo sport, RS 415.0398 Direttiva 95/57/CE del 23 novembre 1995 relativa alla raccolta di dati statistici nel settore

del turismo, GU L 291 del 6 dicembre 1995, p. 32.399 Decisione 92/421/CEE del 13 luglio 1992 relativa a un piano di azioni comunitarie a

favore del turismo, GU L 231 del 13 agosto 1992, p. 26.

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formazione nel settore turistico. Nel 1995 la Commissione ha pubblicato un libroverde dedicato al ruolo della Comunità nel campo del turismo. In seguito a talepubblicazione, nella quale si raccomandava di rafforzare le competenze comunitarie,e agli esiti della valutazione del piano di interventi comunitari (1993-1996), laCommissione ha proposto di lanciare «Philoxenia», il primo programma pluriennaleinteso a promuovere il turismo europeo (1997-2000). A tutt’oggi non è statoraggiunto un consenso in merito al tenore di questo programma, il cui stesso lancio èfortemente contrastato da alcuni Stati membri. Dal canto suo, il Trattato diAmsterdam non compenserà sotto alcun aspetto la mancanza di competenzecomunitarie in materia.

In virtù di quanto esposto, in caso di adesione all’UE o allo SEE la nostra politicanel settore del turismo non subirebbe cambiamenti né a livello federale né a livellocantonale.

Protezione degli animali

Le norme comunitarie in materia di protezione degli animali fissano requisiti minimiper detenzione di animali da reddito400, il trasporto degli animali, il macello delbestiame e la protezione degli animali da laboratorio401. In un protocollo del Trattatodi Amsterdam concernente la protezione e il benessere degli animali è stato sancitol’obbligo per la Comunità e gli Stati membri di tenere conto in piena misura delbenessere degli animali nella definizione e nell’attuazione delle politiche comunitarienei settori dell’agricoltura, dei trasporti, del mercato interno e della ricerca. In questocontesto, essi tengono conto delle norme giuridiche e amministrative e degli usivigenti all’interno dei singoli Paesi membri. In quest’ambito, il Consiglio decide diregola con maggioranza qualificata sull’emanazione di nuove disposizioni.

I principi etici su cui si fonda la legge federale sulla protezione degli animali402

partono dal principio che la vita dell’uomo abbia un valore superiore a quella deglianimali. La protezione degli animali ha lo scopo di tutelare questi ultimi dal dolore,dalla sofferenza, da danni e da stati di ansia che il comportamento umano potrebbecagionare loro. L’ordinanza sulla protezione degli animali tiene conto di questiambiziose aspirazioni. Non sono invece messi in discussione lo sfruttamento el’uccisione di animali nel rispetto di opportune condizioni.

Le cinque convenzioni del Consiglio d’Europa, concernenti in particolare il trasportointernazionale di animali, l’allevamento del bestiame, la protezione degli animali damacello, il trattamento degli animali da laboratorio e la protezione degli animalidomestici, sono stati ratificati sia dalla Svizzera che dalla maggioranza, o da tutti gliStati dell’UE403. In questi settori, le norme sulla protezione degli animali in vigore

400 Direttiva 98/58/CE del 20 luglio 1998 riguardante la protezione degli animali negli

allevamenti, GU L 221 dell’8 agosto 1998, p. 23.401 Cfr.ad es. la direttiva 91/628/CEE del 19 novembre 1991 relativa alla protezione degli

animali durante il trasporto, GU L 340 dell’11 dicembre 1991, p. 17.402 Legge federale del 9 marzo 1978 sulla protezione degli animali, RS 455403 Convenzione europea del 13 dicembre 1968 sulla protezione degli animali nel trasporto

internazionale, RS 0.452 e Protocollo addizionale del 10 maggio 1979, RS 0.452.1;Convenzione europea del 10 marzo 1976 sulla protezione degli animali negli allevamenti,RS 0.454; Convenzione europea del 10 maggio 1979 sulla protezione degli animali damacello, RS 0.458; Convenzione europea del 18 maggio 1986 sulla protezione degli

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nel nostro Paese e nella Comunità, rispettivamente nei singoli Stati membri dell’UE,si ispirano ai medesimi principi di fondo.

Nel caso di un’adesione all’UE , la Svizzera potrebbe mantenere la proprianormativa, spesso più severa. Le norme in materia di protezione degli animali varatedalla CE fissano requisiti minimi; i singoli Stati membri hanno poi la facoltà diadottare misure più severe. La Svizzera ha emanato norme proprie in relazione atutte le direttive in vigore all’interno dell’UE. L’adesione non dovrebbe avereconseguenze per i Cantoni, né generare costi aggiuntivi per il nostro Paese. Le stesseconsiderazioni valgono anche nel caso di una partecipazione allo SEE.

23 Le relazioni estere dell’Unione europea

L’UE intrattiene rapporti con la quasi totalità degli Stati terzi ed è rappresentataall’interno di numerose organizzazioni internazionali, a fianco degli Stati membri,sia in qualità di membro (OMC, FAO, BERS) sia con semplice status di osservatore(OMS, UIT, UNCTAD, Commissione per lo sviluppo sostenibile), sia in qualità dimembro a pieno titolo (Organizzazione internazionale dello zucchero, ConsiglioOleicolo Internazionale, Organizzazione di pesca dell’Atlantico del Nord-Ovest)404.Come dimostra quanto esposto nel presente capitolo, tali rapporti raggiungono gradidi intensità diversi e sfruttano canali differenziati.

Dall’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, la politica estera e di sicurezzacomune (PESC) forma il secondo pilastro dell’UE (cfr. n. 231). In materia di politicaeconomica estera, la CE dispone – in un certo qual senso a titolo di completamentoesterno del mercato interno – di un potente strumento, quanto meno nell’ambito delloscambio di beni con stati terzi: la politica commerciale comune (cfr. n. 232). Perquanto concerne i rapporti sviluppati dall’UE verso l’esterno, assume rilevanza ilprocesso avviato nell’aprile del 1998 e finalizzato a un’estensione dei confini del-l’UE verso gli stati dell’Europa centrale e orientale (cfr. n. 233). La presenza attivadell’Unione è inoltre percepibile internazionalmente anche in altri settori, comedescritto nel numero 234.

231 La politica estera e di sicurezza comune


La «cooperazione europea in materia di politica estera» tra i governi degli Statimembri, avviata nel 1970 attraverso un accordo informale di cooperazioneintergovernativa, è menzionata per la prima volta nell’Atto unico europeo del 1987.Il Trattato di Maastricht ha poi istituito nel 1993 la PESC nella sua forma attuale,definendone gli obiettivi, assegnando appositi strumenti e comprendendo nellapolitica anche le questioni relative alla «definizione a termine di una politica di

animali vertebrati usati a fini sperimentali o ad altri fini scientifici, RS 0.457;Convenzione europea del 13 novembre 1987 per la protezione degli animali da campagna,RS 0.456

404 Poiché l’Unione europea come tale non ha personalità giuridica, sono le singole istituzioniinteressate (CE, CECA, Euratom) che, dal profilo giuridico, concludono formalmenteaccordi di diritto internaziomale pubblico o sono membri di un’organizzazioneinternazionale.

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difesa comune». Il Trattato di Amsterdam405 completerà lo strumentario adisposizione della PESC integrandolo con una parte supplementare di decisioni amaggioranza qualificata; confermerà e dettaglierà inoltre le competenze dell’UE inmateria di politica di sicurezza e conferirà al Consiglio d’Europa la competenza didecidere all’unanimità su una difesa comune.

Il Trattato di Maastricht fissa gli obiettivi della PESC, che coincidono con quelli diuna politica estera tradizionalmente condotta da un singolo Stato: salvaguardia deivalori comuni dell’Unione, dei suoi interessi fondamentali e della sua indipendenza,rafforzamento della sua sicurezza e di quella dei suoi Stati membri, sostegno dellapace e rafforzamento della sicurezza internazionale, promozione della cooperazioneinternazionale, ma anche sviluppo e rafforzamento della democrazia e dello Stato didiritto e rispetto dei diritti dell’uomo. Il Trattato di Amsterdam cancellerà da questaenumerazione l’aspetto della sicurezza degli Stati membri, come per megliosottolineare l’obiettivo di sicurezza comune.

La PESC dispone in particolare di due strumenti: la «posizione comune» che, unavolta definita all’unanimità dal Consiglio dell’UE, dev’essere rispettata dagli Statimembri nell’ambito delle rispettive politiche nazionali, e l’«azione comune», a suavolta approvata all’unanimità, che pone una precisa dotazione di risorse al serviziodegli obiettivi generali e particolari (per il 1998, il budget comunitario comprendevauna riserva di 40 mio di euro destinata al finanziamento delle azioni comuni406).Infine, il Trattato di Amsterdam aggiungerà a questi strumenti quello della «strategiacomune», definita all’unanimità dal Consiglio d’Europa, che avrà il compito difissare gli obiettivi e le linee guida generali per la gestione delle relazioni con unPaese o in relazione a un tema specifico e per una durata determinata. Oltre a talistrumenti, la PESC si esprime anche attraverso numerose dichiarazioni che servono afar conoscere la posizione dell’UE su una vasta gamma di questioni e di avvenimentiinternazionali.

Le decisioni nell’ambito della PESC si basano sul consenso unanime degli Statimembri. Con il Trattato di Amsterdam, la maggioranza qualificata diverrà la regolaper tutte le decisioni prese nell’ambito di una strategia comune, nonché per tutte ledecisioni da prendere in applicazione di un altra decisione approvata all’unanimità.Una o più astensioni non impediranno più il raggiungimento dell’unanimità (asten-sione costruttiva407). Sarà tuttavia sempre possibile esprimere il veto per ragioninazionali rilevanti.

Dal 1993 a oggi, l’UE ha definito un numero significativo di posizioni comuni,riguardanti in particolare gli obiettivi e le priorità dell’UE nei confronti di alcuniPaesi (tra cui Afganistan, Cuba, Ruanda, Burundi), gli obiettivi di negoziazionenell’ambito del controllo multilaterale degli armamenti, le misure restrittive dicarattere non economico o le sanzioni di carattere economico (Birmania, Nigeria,

405 Cfr. n. 311.03.4.406 Tenuto conto che il 1° gennaio 1999 l’unità monetaria ecu è stata convertita in euro


407 Nuovo art. J13 del Trattato UE: «(...) ciascun membro del Consiglio può motivare lapropria astensione con una dichiarazione formale a norma del presente comma. In tal casoesso non è obbligato ad applicare la decisione, ma accetta che essa impegni l’Unione. Inuno spirito di mutua solidarietà, lo Stato membro interessato si astiene da azioni chepossano contrastare o impedire l’azione dell’Unione basata su tale decisione, e gli altriStati membri rispettano la sua posizione. (...)».

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Libia, Sudan, ex-Jugoslavia). Le azioni comuni sono state attuate su terreni diversi,quali l’amministrazione della città di Mostar in Bosnia Erzegovina, il sostegnoofferto al processo di transizione democratica in Sudafrica, il controllo delleesportazioni di beni a duplice impiego o la soppressione delle mine terrestriantiuomo.

Nonostante questi interventi, la politica estera condotta dall’Unione europea ha avutosinora un’efficacia limitata. Nonostante tutti gli sforzi di coordinamento compiuti,essa continua ad essere fortemente influenzata da fattori nazionali. Un esempio in talsenso è costituito dalla politica seguita dall’Unione nei confronti dell’ex-Jugoslavia.In alcuni casi, sono stati effettivamente raggiunti risultati positivi. Le azioni dipolitica estera finora attuate dall’UE riflettono tuttavia solo in misura limitata il suopeso economico e politico. La disponibilità a fare fronte unito in materia di politicaestera è presente quando le «misure» necessarie a tal fine assumono una dimensioneeconomica. L’efficacia e il successo non sono tuttavia garantiti nemmeno in questicasi, come dimostra l’esempio delle sanzioni adottate in seguito alla crisi delKosovo. Un’importanza ben superiore spetta invece al coordinamento dei quindiciStati membri dell’UE in seno alle organizzazioni internazionali. Se riuscirà a definireuna linea di condotta comune e ad attuarla in modo coerente, l’Unione potràassumere un peso considerevole; una circostanza che può sortire i suoi effettisoprattutto quando si tratta di occupare posizioni di spicco a livello internazionale.La conduzione di una politica estera comunitaria con chiari obiettivi politici e ladisponibilità ad agire con determinazione in quindici richiederà tuttavia ancoradiversi anni di impegno. Già oggi è possibile riconoscere che il più grande sforzo dipolitica estera compiuto dall’Unione negli anni Novanta è stata ed è tuttora lagravosa strategia di avvicinamento ai Paesi dell’Europa centrale e orientale decisa eportata avanti con energia dall’UE. Quest’ultima fornisce così un contributosostanziale ed oneroso alla realizzazione dell’unità europea e, con essa, anche allasicurezza del nostro continente.

A tutt’oggi non è stato inoltre possibile sviluppare una politica di sicurezza europeanell’accezione più ristretta del termine. La possibilità esplicitamente accordata al-l’UE di fare appello all’Unione dell’Europa occidentale (UEO) per attuare le propriedecisioni che hanno implicazioni per la difesa non è ancora stata sfruttata in uncontesto operativo. Con il Trattato di Amsterdam, sarà attribuita all’UE lacompetenza di decidere all’unanimità sulle missioni in sostegno della pace.L’Unione non sarà tuttavia dotata di un braccio militare e dovrà continuare atrasmettere le proprie richieste all’UEO. L’integrazione dell’UEO nell’UE potràessere decisa all’unanimità dal Consiglio europeo, dopo che gli Stati membriavranno deliberato sulla questione «secondo le rispettive norme costituzionali»408.

Nell’ambito del PESC, l’UE è rappresentata all’esterno dalla presidenza, assistita dairappresentanti degli Stati della presidenza precedente e successiva («Troika»), cui siassocia la Commissione. Con il Trattato di Amsterdam, la composizione della Troikasubirà una modifica: al posto della presidenza precedente, essa comprenderà infattiun Alto Rappresentante della PESC (Segretario generale del Consiglio), a sua volta

408 Cfr. nuovo art. J7 del Trattato UE. L’UEO è un’organizzazione regionale di difesa,

giuridicamente distinta dall’UE e caratterizzata da una diversa composizione. In base alTrattato di Maastricht, essa è parte integrante dello sviluppo dell’Unione. Possono farneparte a pieno titolo unicamente gli Stati membri dell’UE che sono a loro volta membridella NATO. Gli Stati membri dell’UE che non partecipano a quest’ultima godono dellostatuto di osservatore, che tuttavia non fornisce loro alcuna garanzia di sicurezza.

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assistito da una nuova «unità di pianificazione politica e di allerta rapida» compostada una ventina di diplomatici degli Stati membri, dalla Commissione e dallasegreteria generale dell’UEO.

B Politica svizzera

Gli obiettivi, gli strumenti e le priorità della politica estera del nostro Paese sonostati descritti dettagliatamente nel rapporto sulla politica estera della Svizzera neglianni novanta, del 29 novembre 1993409. I cinque obiettivi della politica esterasvizzera (mantenimento e promozione della sicurezza e della pace, impegno a favoredei diritti dell’uomo, della democrazia e dei principi dello Stato di diritto, sviluppodella prosperità comune, promozione della coesione sociale, preservazionedell’ambiente naturale) sono paragonabili a quelli perseguiti dall’UE.


La Svizzera non ha stipulato alcun accordo formale con l’UE in materia di politicaestera e di sicurezza. Dal 1993, essa ha istituito con gli Stati membri che esercitanola presidenza la consuetudine delle visite informative da parte di delegazionisvizzere, a differenti livelli, presso gli ufficiali in carica della PESC. Questi incontrioffrono ad alcuni rappresentanti del DFAE la possibilità di essere informati sui lavoricondotti dall’UE nelle diverse parti del mondo nel quadro della PESC, ma anche diinformare i propri colleghi sugli interventi intrapresi nelle stesse regioni dalleautorità elvetiche. Durante gli incontri vengono toccati anche altri argomenti, quali leattività dell’OSCE, il partenariato per la pace o la politica dei diritti dell’uomo.Questi scambi di vedute non assumono tuttavia carattere di dialogo regolare e nondevono essere confusi con ciò che l’UE offre ad altre controparti (vedi n. 234.01); sitratta infatti di contatti rinnovabili secondo il buon volere delle presidenze che,impegnano soltanto queste ultime.


Il rapporto del 18 maggio 1992 sull’eventuale adesione della Svizzera alla Comunitàeuropea ha già affrontato le conseguenze di un’adesione da parte del nostro Paese perla politica estera della Svizzera e la sua neutralità410; il rapporto sulla politica esteradella Svizzera negli anni Novanta enumera i benefici di un’adesione per la tuteladegli interessi della Svizzera all’estero411; il problema della compatibilità dellaneutralità elvetica con l’appartenenza all’UE è stato invece esaminato all’interno delrapporto sulla neutralità del 29 novembre 1993412. La partecipazione dell’Austria,della Svezia e della Finlandia ai processi decisionali dell’UE consente di confermarel’apprezzamento contenuto in questi tre documenti: se uno Stato desidera aderireall’UE , deve procedere ai necessari adeguamenti della propria politica estera, ma lostatuto di neutralità non costituisce di per sé un ostacolo in questo contesto, purché ilcandidato sia disposto a condividere tutti gli obiettivi dell’UE.

Data la mancanza di capacità dell’UE in ambito militare, né le azioni e le misuredecise a partire dal 1993 in virtù della PESC, né le misure adottate successivamentedalla Comunità avrebbero costituito violazioni degli obblighi di neutralità in tempodi guerra per una Svizzera membro dell’UE. Quando, nella primavera del 1998, il

409 FF 1994 I 130410 FF 1992 III 1045411 FF 1994 I 130412 FF 1994 I 183

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Consiglio ha preso in considerazione possibili risposte all’irrigidimento dellasituazione del Kosovo, incoraggiando le organizzazioni internazionali di sicurezza aproseguire nei propri sforzi con tutte le opzioni disponibili, esso ha aggiunto laprecisazione «comprese quelle che necessiterebbero di un’autorizzazione da parte delConsiglio di sicurezza» delle Nazioni Unite; i dibattiti condotti a tutti i livelliavevano infatti dimostrato che gli Stati membri non erano tutti pronti a fronteggiareun intervento della NATO senza l’autorizzazione del Consiglio di sicurezza. Inquesta situazione, i nuovi Stati membri che vantano una tradizione di neutralitàhanno manifestato chiaramente il desiderio di non vedere l’UE coinvolta nellaresponsabilità di azioni militari unilaterali. Se la Svizzera dovesse aderire all’UE, lasua condotta non sarebbe diversa.

Per quanto concerne le misure economiche restrittive, invece, l’Unione ha affermatola sua capacità di agire anche senza l’avallo del Consiglio di sicurezza. In reazione alprogressivo deterioramento della situazione nel Kosovo intervenuto a partire dallaprimavera 1998, l’UE ha adottato misure contro la Repubblica federale di Jugoslaviabasandosi sulla sola raccomandazione del gruppo di contatto413. Perseguendo glistessi obiettivi dell’UE, la Svizzera ha adottato misure di tipo analogo (tra cui ildivieto di fornitura di beni che possono essere utilizzati per la repressione interna o ascopo terroristico e il blocco dei crediti imposto nei confronti dei governi dellaRepubblica federale di Jugoslavia o della Repubblica Serba), facendo valere il suoproprio interesse e l’imperativo della solidarietà europea. La partecipazione a questemisure riflette i nostri interessi transfrontalieri di politica estera e di sicurezza e lestrette interrelazioni economiche esistenti tra la Svizzera e l’UE.

Sul piano dei controlli alle esportazioni di materiale bellico, l’8 giugno 1998 l’UEha emanato un codice di comportamento per l’esportazione di armi. I criteri di au-torizzazione in esso contenuti coincidono in ampia misura con quelli contenuti nel-l’articolo 5 dell’ordinanza sul materiale bellico414. Non si può tuttavia parlare diun’armonizzazione dei criteri che regolano l’esportazione, poiché nel caso del-l’esportazione di materiale bellico gli interessi nazionali di politica estera e disicurezza assumono un’importanza primaria.

Nel caso di un’adesione all’UE, la Svizzera beneficerebbe in particolare delloscambio di informazioni con gli Stati dell’UE e del coinvolgimento nel processodecisionale interno all’Unione. I controlli alle esportazioni sono efficienti soltanto sesono concordati e armonizzati a livello internazionale.

Nel settore dei beni militari speciali soggetti al controllo in virtù della legge sulcontrollo dei beni a duplice impiego (beni concepiti o modificati a fini militari adeccezione di armi, munizioni ed esplosivi nonché degli oggetti da combattimento oper l’istruzione al combattimento), l’autorizzazione può essere rifiutata. Poiché l’UEha deciso l’embargo di materiale bellico nei confronti del Myanmar, della Nigeria,del Sudan e dei Paesi dell’ex Jugoslavia (Repubblica Federale di Jugoslavia, Bosnia-Erzegovina e Croazia), la Svizzera può rifiutare l’esportazione di beni militarispeciali verso questi Paesi.

Le norme previste per il materiale bellico e per i beni militari speciali si applicanoanche ai cosiddetti beni a duplice impiego. In questo settore, la Svizzera persegue

413 Sono membri del gruppo di contatto gli Stati Uniti, la Federazione russa e quattro Stati

membri dell’UE: Germania, Francia, Gran Bretagna e Italia.414 Ordinanza del 25 febbraio 1998 concernente il materiale bellico (ordinanza sul materiale

bellico, OMB), RS 514.511.

187

un’armonizzazione su vasta scala dei propri controlli all’esportazione con quellidell’UE415. Così, ad esempio, la nuova legge sul controllo dei beni a dupliceimpiego416, entrata in vigore il 1° ottobre 1997, ha adottato un elenco di benistrutturato analogamente a quello dell’UE. In questo campo, i criteri diautorizzazione si basano sulle disposizioni dei singoli regimi di non proliferazione,cui gli Stati dell’UE aderiscono senza eccezioni.

La partecipazione allo SEE offrirebbe alla Svizzera la possibilità di adeguarsi allepratiche introdotte nel campo della politica estera comune: dialogo politico su alcunitemi specifici, stabiliti semestralmente di comune accordo, e invito dell’UE adaderire alle sue dichiarazioni e posizioni comuni.

Sia il mantenimento della situazione attuale, sia l’entrata in vigore degli accordisettoriali assumono rilevanza sotto due aspetti. In primo luogo, non entrando a farparte dell’Unione la Svizzera manterrebbe un certo margine di manovra nella propriapolitica estera. Al contempo, essa si priverebbe tuttavia della possibilità di sfruttare aproprio vantaggio e per le proprie esigenze la piattaforma di politica estera offertadall’Unione europea. Questo aspetto è da deplorare nella misura in cui la Svizzera el’UE si trovano a fronteggiare in molti settori sfide di politica estera identiche osimili: basti pensare, a questo proposito, all’impegno a favore dei diritti dell’uomo.Gli attuali problemi di politica estera richiedono inoltre spesso una piattaforma dinegoziazione multinazionale o sovranazionale, rappresentata per la Svizzera in molticasi dall’Unione, data la presenza di valori e di esigenze comuni. La relativadebolezza della politica estera condotta dall’UE non richiede oggi necessariamente alnostro Paese di orientarsi sistematicamente verso quest’ultima. La questione si poneinvece nei casi in cui l’Unione europea adotta misure concrete il cui successodipende da un sostegno e da una partecipazione possibilmente ampi da parte di altriStati europei (vedi sanzioni). In questi casi è prevedibile che la Svizzera sarà espostaa crescenti pressioni da parte dell’Unione per un allineamento della propria politicaestera.

232 Politica commerciale comune


L’elemento essenziale della politica estera della Comunità è costituito dalla suapolitica commerciale comune. L’articolo 110 del Trattato CE enuncia l’impegno auna politica commerciale liberale nei confronti degli Stati terzi: la Comunità intendecontribuire, in qualità di partner commerciale, a uno sviluppo armonico delcommercio mondiale. L’articolo 113 del Trattato CE ha lo scopo di consentire allaComunità una regolamentazione unitaria delle relazioni commerciali con l’estero.Nell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), in cui sono rappresentati laCE e i suoi Stati membri, la politica commerciale comune si esplica nella suainterezza.

415 Decisione 94/942/PESC del 19 dicembre 1994 riguardante il controllo delle esportazioni

di beni a duplice uso (GU L 367 del 31 dicembre 1994, p. 8, modificata l’ultima voltadalla decisione 98/232/PESC del 16 marzo 1998, GU L 092 del 25 marzo 1998, p. 1).

416 Legge federale del 13 dicembre 1996 sul controllo dei beni utilizzabili a fini civili emilitari e sui beni militari speciali (Legge sul controllo dei beni a duplice impiego, LBDI),RS 946.202

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La politica commerciale comune riguarda in primo luogo la circolazione delle mercicon gli Stati terzi. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia della CE, essa siestende inoltre ad alcune parti del settore dei servizi (p. es. servizi transfrontalieriche non implicano il trasferimento fisico delle persone ai fini dell’erogazione delservizio)417. La competenza esclusiva della CE per la definizione della politicacommerciale può essere esercitata autonomamente o per via contrattuale. Essariguarda in particolare la modifica dei dazi doganali, la stipulazione di accordidoganali e commerciali, l’unificazione delle misure di liberalizzazione, la politicadelle esportazioni e gli strumenti di tutela della politica commerciale. Dall’entrata invigore del Trattato di Maastricht, gli embargo decisi nei confronti di Stati terzi peresigenze di breve periodo e per ragioni politiche trovano il proprio fondamentogiuridico negli articoli 73g (embargo nella circolazione dei capitali e nel traffico deipagamenti) e 228a del Trattato CE (embargo nella circolazione delle merci). Essirichiedono l’approvazione preliminare e unanime nell’ambito della politica estera edi sicurezza comune (cfr. n. 231).

Il Consiglio dei ministri conduce una politica commerciale autonoma ai sensi del-l’articolo 113 paragrafo 2 del Trattato CE. Esso emana le norme di diritto secondarionecessarie a tale scopo, principalmente sotto forma di regolamenti che acquistanoefficacia giuridica immediata per i singoli Stati membri. Il Consiglio dei ministridecide in merito alle regole e alle misure di politica commerciale proposte dallaCommissione con maggioranza qualificata. Nei casi in cui il Consiglio intendediscostarsi dalla proposta della Commissione, è richiesta l’unanimità. LaCommissione è autorizzata in parte dal Consiglio a legiferare e a prendere decisioninell’ambito della politica commerciale in corso.

L’elenco seguente è limitato ai settori della politica commerciale autonoma dellaComunità che differiscono sotto alcuni aspetti da quella condotta dal nostro Paese:

– Dal 1995 non sussiste in linea di principio più alcuna limitazione quantitativaall’importazione verso la CE. L’eccezione è costituita dalle importazioni dialcuni prodotti tessili, prevalentemente dai Paesi in sviluppo e dai Paesi intransizione (in linea con le disposizioni contenute nell’accordo dell’OMC suiprodotti tessili e l’abbigliamento418, che scadrà nel 2004, queste limitazionicadranno il 1° gennaio del 2005)419.

– Analogamente, non sussiste alcuna limitazione quantitativa all’esportazione420.Sono ammesse unicamente restrizioni all’esportazione ai sensi dell’articolo 36del Trattato CE (clausola di ordine pubblico) o nel caso di problemi diapprovvigionamento di petrolio e gas metano. Particolari limitazioniall’esportazione sussistono inoltre nel caso dei rifiuti e dei beni culturali. Unapposito controllo all’esportazione riguarda infine i cosiddetti beni a dupliceimpiego (beni «dual-use»).

417 CdGCE, perizia giudiziaria 1/94 del 15 novembre 1994 (OMC), racc. 1994, pp. I-5267 ss.,

5401.418 Accordo del 15 aprile 1994 che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio, RS

0.632.20419 Vi è inoltre una limitazione quantitativa delle importazioni di automobili dal Giappone,

sulla scorta di un «accordo volontario di limitazione delle esportazioni».420 Durante la crisi della mucca pazza si è tuttavia derogato a questo principio: l’UE ha deciso

un divieto di esportazione per la carne di manzo britannica e portoghese. I provvedimentipresi nei confronti della Gran Bretagna dovrebbero però essere allentati.

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– Il diritto comunitario prevede – nell’ambito dell’accordo dell’OMC suldumping e le sovvenzioni e le misure di compensazione421 – apposite misure ditutela sotto forma di dazi di compensazione contro importazioni soggette adumping o sovvenzionate.

La politica commerciale contrattuale della CE si basa sull’articolo 113 paragrafo 3del Trattato CE. Gli accordi commerciali stipulati con Stati terzi quali la Svizzera ocon le organizzazioni internazionali sono negoziati dalla Commissione secondo leraccomandazioni del Consiglio. La Commissione è coadiuvata da un comitatospeciale per le trattative contrattuali doganali e commerciali, istituito dal Consiglio,nel quale sono rappresentati tutti gli Stati dell’UE. Nella pratica, viene inoltre sentitoil parere del Parlamento Europeo. Questi accordi di diritto pubblico della CE sonostipulati dal Consiglio con maggioranza qualificata. Gli accordi della Comunità cheesulano dal contesto della politica commerciale possono fare riferimento anche anorme diverse dall’articolo 113 del Trattato CE. In particolare, per la stipulazione diaccordi di cooperazione e di trasferimento tecnologico, di sviluppo e di assistenzastrutturale o di promozione degli investimenti è stato addotto sinora soprattuttol’articolo 235 del Trattato CE, che prevede la decisione unanime del Consiglio.Quando tali accordi raggiungono il grado di intensità di un’associazione, la basegiuridica è costituita invece dall’articolo 238 del Trattato CE. In molti casi laComunità non dispone di una competenza negoziale esclusiva per questi accordi, percui oltre alla CE anche i singoli Stati membri dell’UE fungono da controparticontrattuali e ratificano tali accordi («accordi misti»).

La Comunità ha stipulato un grande numero di convenzioni con singoli Stati o gruppidi Stati sotto forma di accordi commerciali, di associazione o di cooperazione422.

421 Accordo del 15 aprile 1994 che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio RS

0.632.20; RU 1995 2272 risp. 2360.422 Elenchiamo di seguito, a titolo di esempio, alcuni di questi accordi:

Accordi commerciali (basati sull’art. 113 del Trattato CE):– accordi di libero scambio con gli Stati dell’AELS (p. es. Svizzera: Accordo del 22

luglio 1972);– accordo sul libero scambio e le questioni commerciali del 18 luglio 1994 con Estonia,

Lettonia e Lituania.Accordi commerciali e di cooperazione (basati sull’art. 113 del Trattato CE):– accordo quadro del 26 aprile 1991 sulla collaborazione con il Messico;– accordo di cooperazione del 5 aprile 1993 con la Slovenia e diversi accordi di

cooperazione con gli Stati della CSI.Accordi di associazione (basati sull’art. 238 del Trattato CE, in genere sotto forma di«accordi misti»):– accordi europei con i Paesi dell’Europa meridionale, centrale e orientale;– accordo SEE del 2 maggio 1992 con i Paesi AELS Islanda, Principato del Liechtenstein

e Norvegia;– accordi mediterranei con singoli Stati del Maghreb e del Mashreq;– quarto accordo ACP-CEE, sottoscritto il 15 dicembre 1989 (Trattato di Lomé), cui

aderiscono 71 Stati dell’Africa, dei Caraibi e dell’Oceano pacifico (Paesi ACP);

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Dopo l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, il Consiglio dei ministri potràestendere con decisione unanime le competenze negoziali della Commissione aisettori dei servizi e della proprietà intellettuale, nella misura in cui questi non sonogià considerati nella politica commerciale comune (nuovo par. 5 dell’art. 113 delTrattato CE).

B Politica svizzera

La politica commerciale condotta dal nostro Paese con il resto del mondo mira atutelare gli interessi dell’economia svizzera all’estero. L’orientamento di fondo almercato sancito dall’ordinamento economico elvetico comporta un analogoorientamento della politica economica estera della Svizzera. Quest’ultima ha inprimo luogo l’obiettivo di assicurare ai beni, ai servizi e ai fattori di produzionesvizzeri l’accesso al mercato estero, rispettivamente di migliorare le condizioni diaccesso (funzione offensiva). Inversamente, tale politica deve consentire unareazione adeguata alle misure adottate dall’estero o a fronte di circostanze dicarattere straordinario relative all’estero che ostacolano gli scambi commerciali(funzione difensiva).

Come il diritto commerciale internazionale della Comunità, anche quello dellaSvizzera si basa per buona parte sul diritto contrattuale internazionale. Quest’ultimocomprende le norme dell’OMC relative al commercio di beni e servizi, alla proprietàintellettuale e al sistema degli approvvigionamenti pubblici nonché le condizioniquadro per il libero commercio regionale e il commercio bilaterale. Sul piano degliaccordi preferenziali, la Svizzera ha stipulato, insieme agli altri Stati dell’AELS e inparallelo alla Comunità, numerosi accordi di libero scambio con Stati terzi423. In talmodo s’intende garantire agli operatori economici svizzeri un accesso nondiscriminato a questi mercati. A tali accordi si aggiungono le misure economicheautonome, volte in primo luogo a regolare i rapporti con l’estero424.

Sotto il profilo costituzionale, il diritto commerciale estero si basa sulla competenzagenerale della Confederazione, sancita dalla Costituzione federale, nel campo degliaffari esteri, comprendente tra l’altro la facoltà della Confederazione di stipularetrattati (art. 8 Cost.) e di emanare leggi federali concernenti gli affari esteri. Un’ulte-riore base giuridica è costituita dagli articoli doganali (art. 28, 29 Cost.), checonferiscono alla Confederazione la facoltà di emanare misure di politica economicaesterna (in contrasto con la libertà di commercio e d’industria: art 31 Cost.) . Questebasi costituzionali valgono per le misure protettive di economia estera425, per ilmateriale bellico426 e per le misure di non proliferazione427, nonché per tutte le

– accordi con altri Paesi o gruppi di Paesi in sviluppo (Paesi del Patto andino e altri Paesi

dell’America centrale e Stati del Golfo);– accordi con alcuni Paesi emergenti (ad es. Brasile).

423 Gli Stati dell’AELS hanno stipulato finora accordi di libero scambio con 13 Stati: Turchia,Israele, Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca, Romania, Bulgaria, Ungheria, Polonia,Slovenia, Estonia, Lettonia, Lituania e Marocco.

424 Per il nuovo orientamento della politica economica esterna della Svizzera sullo sfondodella globalizzazione, cfr. il rapporto sulla politica economica esterna 95/1+2 nn. 1 e 2, FF1996 I 581; per la cooperazione economica in Europa cfr. il rapporto sulla politicaeconomica esterna 96/1+2 n. 1, FF 1997 II 1

425 Legge federale del 25 giugno 1982 sulle misure economiche esterne (RS 946.201); leggedel 9 ottobre 1986 sulla tariffa delle dogane (LTD), RS 632.10 e RU 1997 2236

426 Legge federale del 13 dicembre 1996 sul materiale bellico (LMB), RS 514.51

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misure di sostegno economico ad orientamento prevalentemente esterno adottatedalla Svizzera (cooperazione allo sviluppo, sostegno degli Stati dell’Europa centralee orientale). L’articolo 102 capoverso 8 Cost. costituisce la base costituzionale per lemisure autonome di embargo in seguito a sanzioni economiche della Comunità degliStati (p. es. l’ONU). La legge sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC)428 trova asua volta fondamento nella competenza assegnata alla Confederazione e sancitaimplicitamente dalla Cost. in materia di affari esteri e nell’articolo 31bis capoversi 1 e2 Cost. (aspetti di polizia economica legati alla messa in circolazione); la LOTCcostituisce a sua volta uno strumento di politica estera, nella misura in cui miraall’eliminazione sistematica di ostacoli commerciali di natura tecnica, sia dal latodelle importazioni che da quello delle esportazioni.

La forza economica all’estero dell’economia elvetica dipende in misura determinantedalle condizioni quadro economiche e di politica sociale della piazza elvetica. Laconcorrenza tra mercati esiste tra l’altro anche nell’area dell’UE, sebbene alcuneregole fondamentali del diritto economico e sociale siano applicate in modoomogeneo in tutti gli Stati dell’Unione.


Nell’ambito della politica commerciale, la cooperazione con la Comunità poggia inparticolare sull’accordo concernente i prodotti orologieri del 1967429, sull’accordo dilibero scambio con la Comunità Economica Europea430 e su quello del 1972431

stipulato con gli Stati membri della Comunità europea del carbone e dell’acciaio. Adessi si aggiungono ulteriori accordi stipulati nel settore dello scambio di merci (cfr.n. 221.01), come anche gli accordi economici che esulano da questo ambito (cfr. irispettivi numeri). La partecipazione comune della Svizzera e della CE all’Organiz-zazione mondiale del commercio (OMC) implica l’applicabilità reciproca dellenorme multilaterali concordate nell’ambito dell’OMC e apre la strada a unacollaborazione multilaterale. Lo stesso vale anche per altre organizzazionieconomiche cui aderiscono sia la CE, rispettivamente i suoi Stati membri, che laSvizzera (p. es. OCSE, Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite).

Diversi accordi bilaterali tra la Svizzera e gli Stati membri dell’UE sono statistipulati prima dell’entrata in vigore dell’accordo sul libero scambio del 1972; essiregolano principalmente le questioni commerciali o di diritto di domicilio. Alcuni diquesti accordi sono stati nel frattempo adeguati alla nuova situazione e i settori dicompetenza comunitaria (p. es. le questioni commerciali) sono stati eliminati dal-l’area di competenza di tali accordi432.


427 Legge federale del 13 dicembre 1996 sul controllo dei beni utilizzabili a fini civili e

militari e sui beni militari speciali (legge sul controllo dei beni a duplice impiego, LBDI),RS 946.202

428 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC), RS 946.51429 Accordo del 30 giugno 1967 concernente i prodotti orologieri, RS 0.632.290.13430 Accordo del 22 luglio 1972 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità economica

europea (Accordo sul libero scambio), RS 0.632.401431 Accordo del 22 luglio 1972 tra la Confederazione Svizzera e gli Stati membri della

Comunità europea del carbone e dell’acciaio, RS 0.632.402432 Ad es. scambio di note del 13 giugno 1996 sul trattato d’amicizia, di commercio e di

domicilio tra la Confederazione Svizzera e il Regno dei Paesi Bassi, RS 0.142.116.361.1

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Con l’adesione all’UE, l’area doganale svizzera diverrebbe parte integrante delmercato interno della CE e dell’Unione doganale della CE (cfr. n. 221.01); rispettoagli Stati non aderenti all’UE, la Svizzera dovrebbe adottare l’insieme delle normegiuridiche alla base della politica commerciale comune. Il nostro Paese potrebbecooperare e partecipare alle decisioni nell’ambito della politica commerciale esteradella prima potenza commerciale del mondo (con una quota pari al 30% delcommercio mondiale). La Svizzera parteciperebbe alla politica commercialecomunitaria contribuendo a definire le linee guida per i negoziati della Commissionee potrebbe partecipare al processo decisionale del Consiglio dei ministri perl’approvazione degli esiti delle trattative. Nel caso degli accordi strettamentecommerciali stipulati dalla CE, peraltro piuttosto rari, l’approvazione richiede lamaggioranza qualificata. Per quanto concerne invece gli accordi della Comunità cheesulano dagli aspetti prettamente commerciali e richiedono l’approvazione di tutti gliStati membri dell’UE («accordi misti» come quelli comunemente stipulati oggi), laSvizzera acquisterebbe un peso decisivo rispetto a quello attualmente posseduto, adesempio nell’ambito delle trattative condotte con gli Stati terzi (p. es. i Paesidell’Europa dell’est o quelli del Mediterraneo), nell’ambito degli assetti di potere deigrandi blocchi commerciali (USA, Giappone) e in quello delle trattative multilaterali(OMC, OCSE).

L’importanza prioritaria attribuita ad alcuni contenuti della politica commercialeestera non subirebbe invece cambiamenti decisivi, dato che gli obiettivi sono glistessi e la politica liberale condotta dalla CE e dalla Svizzera è comunque basata sulprincipio del libero scambio. A ciò si aggiunge il fatto che l’apertura dei mercaticostituisce un aspetto d’importanza centrale sia per la Svizzera che per l’UE anchedopo la creazione del mercato comune.

Nel caso di un’adesione, diverrebbero applicabili nei confronti della Svizzera leprocedure previste dalle norme dell’OMC per la definizione di dazi dicompensazione in caso di dumping e le eventuali misure protettive della CE control’adozione di pratiche commerciali sleali da parte di Stati terzi. Dal canto suo,l’economia elvetica beneficerebbe di tutte le facilitazioni preferenziali di accesso almercato già ottenute e tuttora perseguite dall’UE grazie al proprio peso economico.

Per i Cantoni non vi sarebbero modifiche a livello di politica economica estera; lacompetenza per quest’ultima è affidata infatti alla Confederazione (art. 8 Cost.). Imargini di manovra dei Cantoni negli ambiti chiave della politica commercialeestera, ad esempio nelle questioni legate allo scambio transfrontaliero di beni eservizi, sono limitati (cfr. art. 9 Cost.)433.

L’adesione all’Unione non dovrebbe generare costi particolari nel campo delcommercio con l’estero. La Svizzera parteciperebbe nella misura del suo contributoal budget comunitario (cfr. n. 251) alla cooperazione tecnica e finanziaria realizzatanell’ambito degli accordi di cooperazione stipulati dalla Comunità con Paesi terzi edovrebbe riesaminare la sua politica di aiuti multilaterali (cfr. n. 234).

In caso di partecipazione allo SEE, non vi sarebbero cambiamenti sostanziali nelsettore della politica commerciale estera; la Svizzera manterrebbe in altri termini lapropria autonomia giuridica e formale nella definizione e nell’applicazione dei propristrumenti di politica commerciale; lo stesso vale anche nel caso di un mantenimento

433 In via eccezionale, ai Cantoni rimane la facoltà di stipulare accordi su oggetti di economia

pubblica, di rapporti di vicinato o di polizia; questi accordi non devono tuttavia conteneredisposizioni contrarie alla Confederazione o ai diritti di altri Cantoni.

193

della situazione attuale o dell’entrata in vigore degli accordi settoriali. La Svizzeracontinuerebbe a gestire in modo autonomo o insieme agli altri Stati dell’AELS ipropri rapporti economici con gli Stati terzi. Nella maggior parte dei casi, il nostroPaese dovrebbe tuttavia cercare possibilmente di negoziare, in parallelo agli accordipreferenziali stipulati dalla Comunità con alcuni Stati terzi, le stesse condizioni diaccesso a questi mercati per i propri operatori economici.

233 Ampliamento dell’UE


A.1 Ampliamenti precedenti

L’UE gode di una profonda esperienza nelle trattative per l’estensione dei propriconfini. La Comunità Economica Europea è stata fondata nel 1957 da sei Paesi. Inseguito essa è cresciuta gradualmente fino a raggiungere l’attuale numero di quindiciStati membri. Ogni nuovo ciclo di espansione costituiva di regola la risposta a uncambiamento nelle condizioni quadro della politica europea: così, l’adesione di GranBretagna, Danimarca e Irlanda nel 1972 è ricollegabile temporalmente allastipulazione di accordi di libero scambio con gli Stati dell’AELS che nonintendevano aderire all’Unione europea. L’annessione della Grecia nel 1981 harappresentato un contributo essenziale della Comunità alla stabilità del continente.L’ingresso di Spagna e Portogallo nel 1986 è avvenuto in risposta ai cambiamentipolitici di natura sostanziale intervenuti nei due Paesi (Rivoluzione dei Garofani inPortogallo, fine della dittatura di Franco in Spagna). Infine, anche l’ultimo ciclo diampliamento del 1995 – con l’adesione dell’Austria, della Svezia e della Finlandia –va visto sullo sfondo della caduta del Muro di Berlino e della conseguenteconclusione della Guerra fredda: per questi tre Stati neutrali, il Trattato sullo Spazioeconomico europeo al quale avevano aderito nel 1993 non costituiva una basesufficiente per garantirsi l’autonomia politica e un potere di influenza in Europa.

A.2 Ragioni a favore dell’attuale processo di ampliamento

Il consenso oggi percepibile tra gli Stati membri dell’UE in relazione alla necessitàdi un’espansione verso Est dell’Unione non esisteva sino a pochi anni or sono. Sitemeva infatti che l’ampliamento a Oriente avrebbe provocato un forte spostamentodel baricentro dell’Unione verso il Nord e il Centro Europa, con la nuova Germaniaunita come nuovo polo geografico. In linea di principio, tutti gli Stati membri hannoun interesse politico ed economico nell’annessione degli Stati dell’Europa centrale eorientale all’UE: la stabilizzazione politica e il rafforzamento economico dell’Europaorientale allenterebbero infatti le pressioni migratorie verso Occidente ampliando alcontempo notevolmente le dimensioni del mercato unico e consentirebbero inoltre uncoordinamento a livello europeo degli sforzi di rafforzamento della sicurezza interna.Paesi come la Francia, la Spagna, il Portogallo e l’Italia sono interessati inoltre a unapolitica comunitaria più attiva nell’area del Mediterraneo, che aiuterebbe astemperare, attraverso una cooperazione economica più intensa, le pressionimigratorie esercitate dai Paesi del Nord Africa434. Per questo motivo, i sopracitati

434 L’estensione verso Sud è tuttavia discussa: dopo il cambiamento di governo del 1996,

Malta aveva ritirato la propria domanda di adesione per rinnovarla nuovamente nel 1998,dopo un ulteriore cambiamento dei vertici politici del Paese; stando alla situazione attuale,

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Paesi membri hanno approvato l’apertura di negoziati di adesione con gli Statidell’Europa centrale e orientale soltanto a condizione di un analogo ampliamentoverso il Sud (Cipro, eventualmente Malta).

A.3 Fase di espansione preliminare

La strategia seguita dall’UE per portare gradualmente i numerosi candidati435 allamaturità richiesta per l’adesione (cosiddetta «strategia di avvicinamento»), poggia sutre pilastri: gli accordi europei, il dialogo strutturato e gli aiuti finanziari elargitinell’ambito del programma Phare.

Fino ad oggi, la Comunità ha stipulato accordi con dieci Stati dell’Europa centrale eorientale. Tali accordi sono retti dal principio di un’apertura asimmetrica dei mercatiallo scopo di aprire nuove opportunità di sbocco alle economie meno sviluppate; aciò si aggiunge un programma di adeguamento giuridico al regime normativo dellaComunità nelle più svariate aree della politica436. Gli accordi hanno contribuito afavorire un riorientamento senza precedenti, realizzato tra l’altro in tempi brevissimi,degli ordinamenti sociali e dei rapporti economici da parte gli Stati dell’Europadell’Est437.

Il dialogo strutturato tra l’UE e i Paesi interessati all’adesione si svolge attraversouna serie di incontri bilaterali e multilaterali tra l’UE e il candidato nell’ambito diconsigli e comitati di associazione, all’interno dei quali vengono discusse questionidi carattere economico, politico e culturale.

Il Programma Phare438 è il più importante strumento di finanziamento delle misureda attuare nell’ambito della strategia di avvicinamento. Esso ha quale obiettivoquello di sostenere la riconversione economica e il rafforzamento della democrazianegli Stati partecipanti. L’UE mette a disposizione le proprie conoscenzespecialistiche attraverso un servizio di consulenza tecnica e politica e la sua attivitàdi formazione. I finanziamenti concessi insieme ad altre istituzioni assumono inquesto contesto un’importanza crescente. Le risorse investite raggiungono cifreimpressionanti: alla fine del 1996, gli impegni complessivi assunti nell’ambito delprogramma ammontavano a 6,636 miliardi di euro. Gli stanziamenti dell’UE per il

i problemi bilaterali tra la Grecia e la Turchia legati a Cipro sembrano comunque destinatia ritardare l’adesione di quest’ultimo.

435 Si tratta in particolare dei seguenti Paesi (ordinati in funzione della data della relativarichiesta di adesione): Turchia (14.4.87); Cipro (3.7.90); Malta (16.7.90); Ungheria(31.3.93); Polonia (5.4.94); Romania (22.6.95); Repubblica Slovacca (27.6.95); Estonia(28.9.95); Lettonia (13.10.95); Lituania (11.12.95); Bulgaria (16.12.95); Repubblica Ceca(23.1.96); Slovenia (10.6.96).

436 Gli accordi per l’Europa coprono tra l’altro i seguenti ambiti: la libera circolazione dellepersone, dei capitali, dei beni e dei servizi, la cooperazione industriale, la promozionedegli investimenti, lo smantellamento degli ostacoli tecnici al commercio, la ricerca el’istruzione, l’agricoltura, l’energia, la sicurezza nucleare, la salvaguardia dell’ambiente, ilsistema dei trasporti, le telecomunicazioni, le banche, lo sviluppo regionale e la lottacontro la criminalità organizzata e il commercio di stupefacenti.

437 Oggi il 60 per cento di tutte le esportazioni provenienti da questi Stati è assorbito dall’UE.438 Questo programma era stato originariamente concepito soltanto per la Polonia e l’Un-

gheria (Poland Hungary Aid for the Reconstruction of the Economy, Phare), ma è statoesteso in seguito a tutti i Paesi dell’Europa centrale e orientale candidati all’adesione.

195

programma nel periodo 1990-1994 ammontano a 4,2 miliardi di euro, quelli per ilperiodo 1995-1999 a 6,7 miliardi di euro.439

A.4 Fase di espansione

La fase di espansione preliminare si è conclusa con il Consiglio Europeo diLussemburgo (12 e 13 dicembre 1997). Il Consiglio si è accordato sulla strategia diadesione vera e propria, che comprende gli strumenti seguenti:

Gli accordi per l’Europa resteranno in vigore, ma ad essi si sovrapporrannopartenariati individuali finalizzati all’adesione e una piattaforma di espansioneunitaria. Gli strumenti di finanziamento precedentemente utilizzati saranno inoltresottoposti a un esame e dovranno sostenere in futuro maggiormente gli sforzi per ilraggiungimento del grado di maturità necessario all’adesione.

– I partenariati finalizzati all’adesione sono dichiarazioni d’intenti reciproche incui l’UE e il Paese candidato si accordano sulla procedura di armonizzazionegiuridica da seguire e sullo svolgimento dei negoziati di adesione. Si sviluppacosì, in un contesto comune, un piano di adesione individuale per ciascuncandidato, all’interno del quale saranno definite le priorità per l’adozione delpatrimonio normativo comunitario e le risorse finanziarie a disposizione aquesto scopo. Entrambe le parti prendono inoltre per la prima volta posizionenell’ambito delle trattative relative al periodo di transizione reputato necessario.

– La piattaforma di espansione ha lo scopo di riunire a intervalli regolari gli Statimembri dell’Unione e i Paesi con i quali sono già state avviate o sono in fase dipreparazione trattative di adesione, per affrontare collettivamente le questioni dinatura orizzontale.

– Gli aiuti finanziari sono erogati sotto condizione, ovvero sono subordinati allagraduale adozione dell’assetto giuridico dell’UE. Per il periodo 2000-2006,l’Unione prevede lo stanziamento degli importi seguenti (in totale per tutti icandidati all’adesione): oltre al programma Phare (per il quale ogni annovengono messi a disposizione 1,5 mia di euro), sono previsti annualmente 500milioni di ECU per l’agricoltura e 1 miliardo di euro per gli aiuti strutturali, inparticolare nel settore dei trasporti e dell’ambiente.

Il 15 marzo 1998, il Consiglio Generale dell’UE (Consiglio dei ministri degli affariesteri) ha stabilito i principi, le priorità, gli obiettivi intermedi e le condizioni diciascuna partnership. La Commissione è stata incaricata di fare rapporto con cadenzaannuale sui progressi compiuti dai singoli candidati440.

A.5 Selezione dei candidati all’adesione

Basandosi sui gruppi di criteri fissati in occasione del Consiglio europeo diCopenaghen (1993)441, la Commissione aveva proposto al Consiglio Europeo di



440 Sugli aiuti finanziari dell’UE si deciderà al più presto nel corso dei primi mesi del 1999,poiché nell’ambito dei dibattiti riguardanti l’Agenda 2000 restano ancora da chiarirealcune questioni finanziarie concernenti gli oneri che i singoli Stati membri dovrannosostenere (cfr. n. 253).

441 In occasione del Consiglio europeo di Copenaghen, i capi di Stato e di governo dell’UEhanno definito i seguenti criteri che ogni singolo candidato deve rispettare in vista diun’adesione all’UE:

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Lussemburgo i candidati442 per i negoziati di adesione. Occorre sottolineare, a questoproposito, che i negoziati di adesione costituiscono un processo in evoluzione: sehanno compiuto nel frattempo grandi progressi nell’ambito delle partnershipfinalizzate all’adesione sia sul piano adeguamento al patrimonio normativocomunitario che del processo di trasformazione economica, i candidati che all’epocanon erano stati invitati a prendere parte ai negoziati di adesione possono essere oracoinvolti nei negoziati. Al contempo, il processo non garantisce ai candidati con iquali sono attualmente in corso trattative l’adesione automatica all’UE. Nel corso deinegoziati, essi devono dimostrare di saper gestire in modo determinato il proprioprocesso di adeguamento. Si tratta di conseguenza di un processo che rende possibileo impossibile a un candidato raggiungere l’obiettivo.

Le vere e proprie trattative, che hanno visto coinvolto un primo gruppo di candidati(Ungheria, Polonia, Estonia, Repubblica Ceca, Slovenia e Cipro), sono iniziate il 31marzo 1998 su base individuale (tra i 15 Stati membri dell’UE e un singolocandidato). Il 30 marzo del 1998, nell’ambito delle partnership di adesione gli altriPaesi dell’Europa dell’est (Lituania, Lettonia, Bulgaria, Romania e RepubblicaSlovacca) sono stati coinvolti, insieme al primo gruppo di Paesi, in una fase dipreparativi più intensi in vista dei negoziati di adesione. Nel caso della Turchia, laCommissione ha proposto una cosiddetta «strategia europea», che dovrebbe portaregradualmente questo Paese alla maturità necessaria per l’adesione, senza tuttaviaoffrire per il momento alla Turchia la possibilità di condurre negoziati di adesioneconcreti. Malta costituisce un caso particolare: questo Paese ha infatti congelato nel1996 la propria richiesta di adesione, per rinnovarla poi nel settembre del 1998 con ilnuovo governo. Il Consiglio dell’UE si dedicherà prossimamente alla definizione diuna strategia di adesione per Malta.

A.6 Conferenza europea

Sempre nel marzo del 1998, oltre alla piattaforma di espansione è stata costituitaanche la Conferenza europea, che intende riunire in un contesto multilaterale diconsultazioni politiche i 15 Stati membri dell’UE, i 10 Stati dell’Europa centrale eorientale (PECO), Cipro e la Turchia443. L’UE ha compreso nella cerchia dipartecipanti alla Conferenza tutti i potenziali partecipanti europei (Paesi a«vocazione europea»), che condividono gli obiettivi interni ed esterni dell’Unione eche riconoscono i principi del diritto internazionale. Lo scopo della Conferenza è didiscutere le questioni di comune interesse e di approfondirle mediante la creazione digruppi di lavoro: tra quelle salienti vi sono attualmente la lotta alla criminalitàinternazionale, all’immigrazione clandestina e al traffico di stupefacenti.

La Conferenza europea è stata aperta il 12 marzo 1998 dai capi di Stato e di governoe intende incontrarsi in futuro una volta l’anno sia a livello di capi di Stato e digoverno che a livello di ministri degli esteri. Già durante la fase preliminare la

– aver raggiunto una stabilità istituzionale tale da garantire il rispetto della democrazia,

dello Stato di diritto e dei diritti dell’uomo nonché il rispetto e la tutela delleminoranze;

– avere un’economia di mercato funzionante ed essere in grado di far fronte alle pressioniconcorrenziali e alle forze di mercato all’interno dell’Unione;

– essere in grado ed essere pronto ad adempiere gli obblighi inerenti all’adesione,compresi gli obiettivi dell’unione politica, economica e monetaria.

442 Si tratta di Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovenia, Estonia e Cipro.443 La Turchia non ha finora accettato l’invito, vedendosi esclusa da qualsiasi prospettiva di

adesione concreta.

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Svizzera ha manifestato il proprio interesse per una partecipazione alla Conferenzaeuropea, allo scopo di attenuare così il proprio isolamento istituzionale. Il Consiglioeuropeo, riunitosi a Vienna il 12 e il 13 dicembre 1998, ha espresso un invito in talsenso444, dopo che nella seduta del 29 giugno 1998 i ministri degli esteri dell’UE sierano accordati su una presa di posizione positiva in relazione a una partecipazionedella Svizzera. In seguito a un invito ricevuto dalla presidenza austriaca qualemembro designato, lo scorso 6 ottobre il nostro Paese aveva già preso parte unaprima volta alla Conferenza a livello di ministri degli esteri.


Dopo la prossima espansione, l’UE non potrà più dedicarsi esclusivamente alconsolidamento interno, ma dovrà concentrarsi altresì sulla propria posizione nelcontesto politico mondiale. Nel prossimo futuro, essa rappresenterà ancor più che inpassato gli interessi politici ed economici dell’intera Europa nel mondo. L’agendadelle relazioni esterne dell’UE comprenderà in primo luogo alcune problematiche dicarattere globale: partnership tra i Paesi del Mediterraneo, rapporti con la Russia, conl’Ucraina e gli altri Stati della CSI, piano d’azione UE-USA, strutturazione dellerelazioni con l’Asia e l’America latina, nuovo «round» sul commercio mondialeall’interno dell’OMC. Le relazioni esterne con i pochi Stati europei che ancora nonhanno aderito all’UE assumeranno invece un’importanza secondaria.

La stabilità politica dell’Europa riveste un’importanza fondamentale per la Svizzera.Non soltanto l’UE costituisce, in assoluto, il nostro principale partner commerciale,ma si sta progressivamente trasformando nel baricentro della politica istituzionale edi sicurezza del nostro continente. Senza la pace e la crescita economica di tuttal’Europa, la posizione di una piccola economia aperta come la Svizzera sarebbedunque a rischio. Anche se il processo di espansione dovesse procedere a rilento, imargini di manovra per il nostro Paese non aumenterebbero né rispetto all’UE né inrapporto ai candidati all’adesione; questi ultimi sono infatti già tanto intensamentecoinvolti nel gioco di forze dell’UE per effetto delle partnership di adesione daimpedire alla Svizzera di negoziare con essi disposizioni di carattere politico oeconomico che siano in contrasto con il patrimonio normativo comunitario.

234 Altre attività internazionali234.01 Relazioni con gli Stati terzi


Con il progredire della globalizzazione e l’avanzare dell’integrazione, l’UE harafforzato la propria rete di relazioni esterne, peraltro già ben sviluppata. Se per viadella politica commerciale comune in passato le sue relazioni esterne siconcentravano soprattutto sulle questioni economiche, dopo la svolta politica del1989 e soprattutto dopo l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht l’UE ha

444 La Svizzera è stata invitata a partecipare alla conferenza in quanto «membro designato».

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adottato un approccio molto ampio, finalizzato a rafforzare i legami esistenti con iPaesi terzi in tutti gli ambiti della politica con una forte dimensione transfrontaliera.All’interesse dell’UE a intrattenere stretti legami con gli Stati terzi corrisponde unanalogo e crescente interesse da parte degli Stati non aderenti all’Unione.Quest’ultimo è spiegato dal fatto che l’Unione è divenuta un soggetto fondamentaledello scenario internazionale e il centro della politica istituzionale per tutta l’Europa,in grado per giunta di offrire ai propri partner un mercato potenziale di 370 milioni diconsumatori.

Sebbene le relazioni che l’UE intrattiene con gli Stati terzi possano fondarsi anche susemplici dichiarazioni politiche, esse tendono tuttavia ad essere formalizzatemediante accordi (di cooperazione o di associazione). Per mezzo di unadichiarazione o di un protocollo sugli accordi di cooperazione o d’associazione, l’UEha inoltre sviluppato spesso un dialogo politico formale con uno Stato o un gruppo diStati terzi. Indipendentemente da qualsiasi accordo, essa ha inoltre avviato undialogo politico con Paesi la cui situazione interna dava adito a critica sul piano deidiritti dell’uomo, come la Cina e l’Iran. Il dialogo politico può inoltre prevedere ilraggruppamento nei confronti dell’UE di diversi partner in possesso di strumenti dicooperazione bilaterali: il dialogo politico raggruppa l’insieme dei Paesi delMediterraneo nell’ambito del processo di Barcellona; lo stesso vale per i Paesidell’Europa centrale e orientale candidati all’adesione, che sono invitaticongiuntamente alle riunioni di dialogo politico445.

A.1 Relazioni bilaterali

A livello bilaterale, l’UE ha sviluppato relazioni con un grande numero di Stati. Cilimiteremo in questo contesto a citare quelli più importanti.

Le relazioni tra l’UE e gli Stati Uniti, basate dal 1990 su una dichiarazionecongiunta, sono stati completati nel dicembre del 1995 dalla «Nuova AgendaTransatlantica» e dal «Piano d’azione congiunto UE/Stati Uniti». Questi nuoviaccordi fissano gli elementi di un’azione comune con riferimento a quattro settori: a)cooperazione in materia di politica estera e di sicurezza, b) cooperazione nei settoridella giustizia e degli affari interni, c) contributo all’espansione del commerciomondiale e d) rafforzamento dei legami tra le persone e le istituzioni nei settoridell’istruzione, dell’informazione, ecc. A dispetto di alcuni elementi di divergenzatra i due partner (divergenze legate alle regole tecniche e alle norme, leggi Helms-Burton e D’Amato), la tendenza va sempre più spiccatamente verso unapprofondimento e un consolidamento di questi legami, che potrebbero sfociare conil tempo in un vero e proprio partenariato. In occasione del summit transatlantico diLondra del 18 maggio 1998, i due partner hanno sottoscritto un nuovo «PartenariatoEconomico Transatlantico (PET)», che riprende i principali aspetti economicidell’accordo del 1995. La Svizzera resta ovviamente esclusa da questa evoluzione.

Per anni, i rapporti tra l’UE e il Giappone sono stati dominati dal deficitcommerciale della prima nei confronti del secondo. Pur continuando a esercitarepressioni sul Giappone per una maggiore apertura del suo mercato, l’UE si è sforzatadi approfondire e di estendere la sua cooperazione al di là del settore commerciale.Una dichiarazione congiunta dei due partner risalente al 1991 enumera i loroobiettivi comuni nei settori della politica e del commercio e crea un contesto diriferimento per le consultazioni ad alto livello. Da allora, la cooperazione tra la UE e

445 Per quanto concerne il dialogo politico informale tra la Svizzera e l’UE, cfr. n. 231.

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il Giappone – istituzionalizzata nella forma di un summit annuale a livello di capi diStato e di governo – copre tutta una serie di ambiti, tra cui quelli della scienza e dellatecnologia, della politica della concorrenza, degli aiuti allo sviluppo, della politicaindustriale e di quella dei trasporti446.

L’UE è di gran lunga il più importante partner commerciale della Russia447. Dal 1°dicembre 1997, le relazioni politiche ed economiche tra di loro sono rette da unaccordo di cooperazione e di partenariato. Quest’ultimo instaura in particolare undialogo politico a tutti i livelli, regolamenta gli scambi di combustibili nucleari,autorizza il libero investimento dell’UE in Russia con il rimpatrio dei profitti eliberalizza le attività delle banche estere sul territorio russo; le norme commerciali inesso contenute sono in vigore dal febbraio del 1996. Il consolidamento dei legami tral’UE e la Russia passa inoltre attraverso il programma TACIS, finalizzato apromuovere la transizione verso l’economia di mercato (sviluppo del settore privato,riforma dell’amministrazione pubblica, aumento del rendimento dell’agricolturaecc.).

La Cina è diventata il quarto mercato d’esportazione dell’UE e il quarto fornitore diquest’ultima in termini di importanza. Dal 1985, un accordo di cooperazione tra i duePaesi stabilisce il contesto giuridico per le reciproche relazioni commerciali,prevedendo inoltre un programma di cooperazione e di sviluppo. L’UE sta inoltreinstaurando per gradi un dialogo politico con la Cina nel campo dei diritti dell’uomo;gli argomenti all’ordine del giorno sono estremamente delicati, comprendendo temiquali gli arresti arbitrari, la situazione del Tibet e la pena di morte448. In futuro, leparti intendono porre l’accento in particolare sull’istituzionalizzazione di contattiregolari a livello di Capi di Stato e di governo, sull’intensificazione dei negoziati perl’adesione della Cina all’OMC e sul rafforzamento della cooperazione bilaterale(sostegno delle riforme, aiuti al settore economico e industriale ecc.)449.

A.2 Rapporti plurilaterali

L’UE intrattiene relazioni con numerosi gruppi di Stati. In questo contesto, siprofilano in particolare quattro processi fondamentali:

La stretta relazione che l’UE stabilisce progressivamente con i Paesi candidati all’a-desione è descritta nel numero 234.02.

Alla fine del 1995, l’UE ha varato un programma di cooperazioneeuromediterranea450, finalizzato alla creazione di uno spazio comune di prosperitàtra gli Stati membri e i Paesi del Maghreb, del Mashrek e Israele451. L’idea sottesa aquesto programma consiste nell’impegno a favore di un partenariato per laprogressiva liberalizzazione degli scambi – sostenuta con un aiuto finanziario

446 Comunicazione della Commissione dell’8 marzo 1995 «L’Europa e il Giappone: le

prossime mosse», COM (95) 73 def.447 Il 40 per cento del commercio estero russo è destinato all'UE.448 Il dialogo avviato nel 1994 è stato interrotto tra il 1996 e il 1997 in seguito alla reazione

della Cina nei confronti dell’atteggiamento di alcuni Stati membri, che avevano sostenutoallora il progetto di risoluzione critica della Commissione per i diritti dell’uomo delleNazioni Unite.

449 Comunicazione della Commissione del 5 luglio 1995 «Una politica a lungo termine per lerelazioni Cina-Europa», COM (95) 279.

450 Programma lanciato a Barcellona il 27 e 28 novembre 1995 nel corso di una Conferenzaalla quale il nostro Paese è stato invitato a partecipare in qualità di osservatore.

451 Comprende i seguenti Paesi: Algeria, Cipro, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Malta,Marocco, Siria, Tunisia e Turchia, nonché i territori autonomi della Palestina.

200

importante (5,5 mia di euro tra il 1995 e il 1999) – da perseguire attraverso ilrafforzamento dei legami sia economici che politici e destinato a sfociare in unostretto rapporto di associazione. Verso l’anno 2010, potrebbe sorgere così attorno alMediterraneo452 una zona di libero scambio con 600-800 milioni di abitantiappartenenti a 30 o 40 Paesi diversi. Una simile iniziativa si spiega tra l’altro allaluce dell’interesse manifestato dall’UE all’annessione prioritaria della Turchiaall’Europa, della sua aspirazione politica a svolgere un ruolo più importante neinegoziati di pace in Medio Oriente (dal 1993, il contributo erogato dell’UEnell’ambito del processo di pace ammonta complessivamente a 1,68 mia di euro),della crisi politica algerina e del rischio del dilagare del fondamentalismo islamico.L’UE ha inoltre intensificato il dialogo con i Paesi del Golfo (Arabia saudita, EmiratiArabi Uniti, Bahrein, Kuwait, Qatar e Oman), tutti produttori di petrolio, perrafforzare così le proprie relazioni con il Medio Oriente. Negoziati finalizzati allaconclusione di un accordo di libero scambio sono stati avviati nel 1992 dallaCommissione e dalla Segreteria del Consiglio di cooperazione del Golfo.

Nei confronti dell’Asia e della potenza economica che essa rappresenta, l’UE hascelto di adottare una strategia volontaristica per accrescere la presenza e l’influenzaeuropea in questa regione. Essa mira in particolare a rafforzare le proprie relazionibilaterali con i Paesi e le regioni dell’Asia, a sostenere gli sforzi di cooperazioneintraregionale attuati in questa regione, a incoraggiare un coinvolgimento più strettodei Paesi asiatici nella gestione degli affari internazionali e a promuovere un’inte-grazione di questi Stati nel sistema del commercio mondiale453. Queste ambizionitrovano un’eco favorevole da quando nel 1996 è stato avviato il processo ASEM(Asia-Europe Meeting), un forum di dialogo che riunisce al suo interno l’Unioneeuropea, i Paesi dell’ASEAN454, il Giappone e la Cina. L’UE partecipa inoltre alForum regionale dell’ASEAN, costituito nel 1993 allo scopo di fornire ai Paesi dellaregione e a quelli occidentali un contesto informale per il dialogo sulle questioni disicurezza455.

L’UE ha inoltre stabilito rapporti con i Paesi dell’America latina, firmando con ilMercosur456 un accordo quadro che prevede la cooperazione interregionale nei settoridell’economia, del commercio, dell’industria, della scienza, delle istituzioni e dellacultura e promuove inoltre il dialogo politico. L’importanza dell’accordo consiste nelfatto di offrire a più lungo termine la prospettiva della creazione di una zona di liberoscambio che potrebbe fungere da modello per altre convenzioni di questo tipo.

A.3 Conseguenze per le relazioni multilaterali

452 L’accordo di cooperazione con la Tunisia è entrato in vigore il 1°marzo 1998, GU L 097

del 30 marzo 1998 p. 1, gli accordi di cooperazione con il Marocco e la Giordania sonostati firmati rispettivamente il 26 febbraio 1996 e il 24 novembre 1997; l’accordoprovvisorio relativo agli scambi e alla cooperazione con l’OLP per conto delle autoritàpalestinesi è entrato in vigore il 1° luglio 1997, GU L 187 del 16 luglio 1997 p. 1.

453 Cfr. comunicazione della Commissione del 13 luglio 1994 «Verso una nuova strategia neiconfronti dell’Asia», COM (94) 314.

454 ASEAN (Associazione delle Nazioni del Sud-Est asiatico): Brunei, Indonesia, Laos,Malaisia, Mianmar, Filippine, Singapore, Tailandia e Vietnam.

455 Il Forum regionale ASEAN riunisce, oltre ai nove Paesi dell'ASEAN e all'UE, Stati Uniti,Canada, Russia, Cina, Giappone, Corea del sud, India, Australia, Nuova Zelanda nonchéin qualità di osservatori Cambogia e Papua-Nuova Guinea.

456 Mercosur: Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay.

201

Nell’ambito delle organizzazioni e delle conferenze internazionali (ONU, OMC,OIL, OCSE, OSCE ecc.), si assiste sempre più spesso a prese di posizione compatteda parte dell’UE , sia che si tratti della preparazione dei lavori o della loroattuazione. Far sentire un’unica voce piuttosto che agire in ordine sparso permetteall’Unione di affermare la propria identità e unicità sul palcoscenico internazionale;questo modo d’agire conferisce inoltre un certo peso ai punti di vista e alle prese diposizione dell’Unione. Questo aspetto emerge con particolare evidenza nell’ambitodell’OMC, dove a fronte della comune politica commerciale la Commissioneconduce ormai da anni (Kennedy Round, 1964) le trattative per conto degli Statidell’UE. Gli stretti rapporti bilaterali intrattenuti dall’UE con i principaliinterlocutori (in particolare con gli USA e il Giappone) assicurano di fatto uncoordinamento preliminare regolare anche all’interno degli organismi internazionali.Anche laddove le competenze della Comunità e degli Stati membri risultano divise,come accade ad esempio nelle trattative per un accordo multilaterale sugliinvestimenti (MAI) all’interno dell’OCSE, la Commissione cerca se possibile diarmonizzare le posizioni assunte dai singoli Stati membri. Ma nei casi in cui ledecisioni sono prese secondo la regola del consenso, la solidarietà comunitaria nonimpedisce a un singolo Stato membro di far valere i propri specifici interessinazionali.

B Conseguenze per la Svizzera

L’intensificazione delle relazioni dell’UE con gli Stati terzi implica per la Svizzeraalcune conseguenze economiche, politiche e culturali:

– Aumento del potenziale di discriminazione per le imprese svizzere rispetto aiproduttori dell’UE in presenza di accordi preferenziali o di programmi dicooperazione tra la Comunità e il Paese o la regione di destinazione. Poiché pergli Stati terzi che intrattengono rapporti con l’Unione quest’ultima rappresentain genere la controparte più importante, alla Svizzera resta unicamente lapossibilità di accettare le relazioni esistenti tra l’UE e i Paesi terzi. Lapossibilità di stipulare con Stati terzi accordi che tutelino in modo ottimale inostri interessi specifici è pressoché inesistente.

– Minore attrattiva della piazza economica svizzera (ad es. come «testa di ponte»per le imprese extraeuropee).

– Crescente isolamento politico della Svizzera, in particolare a causa dell’au-mento progressivo dell’influenza politica dell’UE in tutti gli Stati con i qualiessa ha stabilito un dialogo politico.

– Peggioramento delle possibilità di preservare gli interessi della Svizzera su basemultilaterale in seguito al progressivo coordinamento interno all’UE nell’am-bito delle organizzazioni internazionali457.

457 Le esperienze maturate nell’ambito delle trattative condotte in seno all’OCSE per un

accordo multilaterale d’investimento dimostrano che l’isolamento della Svizzera leimpedisce di sfruttare appieno, nell’ambito dei negoziati, la posizione di forza che lederiva dal fatto di essere il settimo Paese investitore per ordine d’importanza (1996: 194mia di fr.). La ragione di questo stato di cose risiede nel fatto che la Svizzera è esclusa dalcoordinamento interno all’UE che precede i negoziati veri e propri e che comprende tuttele questioni sostanziali (ad es. clausola regionale, legge Helms-Burton, eccezione dellacultura, integrazione della politica sociale e ambientale, fiscalità). La Svizzera si precludecosì la possibilità di influenzare nella direzione voluta il compromesso raggiunto in senoall’UE. Nell’ambito delle trattative vere e proprie, il dialogo ha luogo invecesostanzialmente tra gli Stati Uniti e l’UE, per cui la possibilità di una partecipazione

202

– Minori possibilità per la diplomazia elvetica di esercitare influenza sugli Statiterzi a causa delle possibilità di accesso più limitate alle informazioni e delleminori possibilità di contatto rispetto a quelle di cui fruiscono i diplomaticidegli Stati membri dell’UE.

– Aumento dell’isolamento culturale della Svizzera di fronte allo sviluppo dell’at-tività svolta dall’UE nel campo della cultura (p. es. organizzazione di mostre edi eventi culturali).

234.02 Cooperazione con i Paesi in sviluppo e in transizione


Le disposizioni del Trattato CE concernenti la cooperazione allo sviluppo introdottecon il trattato di Maastricht non hanno risposto completamente agli auspici di chi aBruxelles aspirava a una politica comunitaria più centralistica in materia. Tali normesanciscono in primo luogo il principio di complementarietà della politica comunitariae di quella degli Stati membri e pongono pertanto l’accento più sul coordinamento esulla concertazione che non sull’azione comune vera e propria, che resta invece insecondo piano.

La politica dell’UE nel campo della cooperazione allo sviluppo intende promuoverelo sviluppo economico e sociale sostenibile dei Paesi in sviluppo e più in particolaredei più svantaggiati tra questi, l’integrazione armoniosa e graduale di queste nazioninell’economia mondiale, la lotta contro la povertà, lo sviluppo e il consolidamentodella democrazia e dello Stato di diritto e il rispetto dei diritti dell’uomo e dellelibertà fondamentali458. Essa si esplica nei programmi elaborati dalla Commissione eassorbe annualmente circa 12 miliardi di franchi, un importo equivalente a quellodegli aiuti concessi annualmente da Stati membri come la Francia o la Germania o daPaesi quali gli Stati Uniti o il Giappone nell’ambito della propria politica dicooperazione allo sviluppo459.

Gli Stati membri contribuiscono al finanziamento della politica comunitaria disostegno allo sviluppo mediante i contributi obbligatori versati nell’ambito delbudget dell’UE e gli importi stanziati a favore del Fondo europeo di sviluppo (FES)gestito dalla Commissione (cfr. n. 251.03, A.12). La quota conferita da ciascunoStato partecipante attraverso le istituzioni comunitarie varia considerevolmente da unPaese all’altro e rappresenta in media il 20 per cento della somma totale destinata daciascun Paese alla cooperazione allo sviluppo.

Oggi l’organo principale di coordinamento della cooperazione attuata sul pianointernazionale è il Comitato di aiuto allo sviluppo dell’OCSE, e questo sia per gliStati membri dell’UE che per gli altri Paesi contribuenti come la Svizzera. Il Trattatodi Maastricht punta chiaramente alla realizzazione di un coordinamento più strettotra la politica di aiuti dell’UE e quelle attuate dagli Stati membri. Perseguendo

svizzera alla definizione dei rapporti in questo stadio è limitata. A ciò si aggiunge il fattoche un eventuale rallentamento durevole dei negoziati per un accordo multilateraled’investimento potrebbero portare a un accordo bilaterale tra Stati Uniti ed UE nell’ambitodel «New Transatlantic Marketplace».

458 Cfr. art. 130U-130Y del Trattato CE.459 L’ammontare complessivo degli aiuti stanziati dagli Stati membri nell’ambito delle

proprie politiche di cooperazione allo sviluppo ammontava nel 1997 a 39,75 mia di fr.,pari allo 0,33 per cento del rispettivo PNL.

203

questo obiettivo, l’UE potrebbe svolgere in futuro un ruolo ben più significativo peril coordinamento, e questo anche a livello internazionale460.

Circa la metà degli aiuti comunitari è destinato ai 71 Paesi africani, tra cui ilSudafrica è l’ultimo in ordine di data, ai Caraibi e agli Stati del Pacifico (PaesiACP); l’altra metà va invece ai Paesi in sviluppo dell’America latina, dell’Asia e alleeconomie emergenti. Le Convenzioni di Lomé, stipulate tra la CE e i Paesi ACP apartire dal 1975, costituiscono il nocciolo contrattuale della politica di cooperazionedell’UE e rappresentano un esempio unico in materia. La più recente tra queste, laConvenzione «Lomé IV»461 che copre il periodo dal 1990 al 2000, comprende alcunielementi di politica commerciale (accesso privilegiato al mercato CE), degli aiutifinanziari (assistenza tecnica, adeguamento strutturale, capitale di rischio,stabilizzazione delle esportazioni, aiuti umanitari, aiuto ai rifugiati, ecc.) nonchéaspetti relativi al rispetto dei diritti dell’uomo e allo sviluppo della democrazia edello Stato di diritto. Assicurando un elevato grado di stabilità, queste convenzioniinducono tuttavia anche una certa rigidità nelle relazioni tra l’UE e i Paesi ACP.L’inizio ufficiale dei lavori di rinegoziazione di tali accordi risale alla fine del mesedi settembre 1998. Il mandato conferito alle parti è di «preservare quanto sancito conla Convenzione di Lomé riformando al contempo radicalmente la natura delpartenariato, i suoi obiettivi e i mezzi utilizzati per raggiungerli». Tra i nuoviorientamenti che si profilano in questo campo, occorre menzionare in particolare unaiuto più differenziato, che implicherebbe un adeguamento delle modalità e dellepriorità della cooperazione in funzione del livello di sviluppo delle controparti. Èinoltre prevista l’adozione di un approccio regionale, che potrebbe esplicarsi tral’altro nell’istituzione di zone di libero scambio volte a coinvolgere in primo luogo ipartner in condizioni economiche più favorevoli, con l’intento di integrareprogressivamente i Paesi ACP nel sistema economico mondiale. Va notato che icontributi versati a favore del FES, ricostituito ogni cinque anni, sono destinatiinteramente al sostegno dei Paesi ACP. Questi ultimi hanno accesso inoltre ai prestitidella Banca europea per gli investimenti (BEI) e beneficiano di tassi d’interessepreferenziali.

B Politica svizzera

La politica di cooperazione allo sviluppo perseguita dal nostro Paese (Confedera-zione e Cantoni) intende appoggiare «gli sforzi dei Paesi in sviluppo per migliorarele condizioni di vita delle loro popolazioni. Essa deve contribuire a permettere aquesti Paesi di accrescere il loro sviluppo con le proprie forze. A lungo termine essapersegue un miglior equilibrio nell’ambito della comunità dei popoli. Essa sostieneprioritariamente i Paesi in via di sviluppo, le regioni e i gruppi di popolazione piùpoveri.»462

Questo aiuto si inserisce nel contesto della politica estera condotta dal nostro Paese, icui cinque obiettivi sono stati fissati nel rapporto sulla politica estera della Svizzera

460 Cfr. la comunicazione della Commissione del 3 maggio 1995 sulla complementarità fra la

politica di cooperazione allo sviluppo della Comunità e le politiche degli Stati membri,COM (95) 160.

461 Quarta Convenzione ACP-CEE di Lomé del 15 dicembre 1989, GU L 229 del 17 agosto1991, p. 3; accordo del 4 novembre 1995 che modifica la quarta convenzione ACP-CE diLomé, GU L 156 del 29 maggio 1998, p. 1.

462 Art. 5 della legge federale del 19 marzo 1976 su la cooperazione allo sviluppo e l’aiutoumanitario internazionale, RS 974.0

204

negli anni Novanta463. Queste stesse finalità sono state riprese successivamente nelrapporto sulle relazioni Nord-Sud della Svizzera negli anni Novanta464. È possibileconstatare l’esistenza di una netta concordanza a livello concettuale tra gli obiettividella cooperazione svizzera e quelli perseguiti dalla cooperazione europea.

La cooperazione svizzera assume forme diverse: cooperazione tecnica, aiutifinanziari, misure di politica economica e commerciale, aiuto umanitario,partecipazione al capitale delle banche di sviluppo e altre forme ancora, atte aconsentire il raggiungimento degli obiettivi fissati. Nel 1997, la Svizzera ha stanziatoaiuti pubblici per un importo pari a 1,217 miliardi di franchi svizzeri (0,32% delPNL).


La collaborazione tra la Svizzera e l’UE nell’ambito della cooperazione allo svilupponon poggia sua alcuna base istituzionale. La Confederazione contribuisce afinanziare, a fianco degli Stati membri, numerosi programmi e progetti, ma solo inpochi casi congiuntamente alla Commissione stessa. Si tratta, in generale, difinanziamenti paralleli, che costituiscono l’oggetto di rapporti contrattuali stabiliticon il Paese beneficiario e l’ente esecutore, ma che non implicano alcun accordo congli Stati membri né con la Commissione. Un certo coordinamento tra i Paesi donatoripermette tuttavia di assicurare un maggior peso nel dialogo con i Paesi beneficiari.

In assenza di rapporti contrattuali, il nostro Paese mira a intrattenere un dialogointenso con l’UE in merito alle politiche di sviluppo condotte da entrambe le parti. Inparticolare, nell’ambito delle attività svolte dall’ECHO (European CommunityHumanitarian Office), che comprende sia gli aiuti umanitari e quelli d’urgenza, laSvizzera, intrattiene tuttavia contatti regolari con i responsabili della Comunitànell’ambito di incontri bilaterali o internazionali, pur senza poter partecipare aldibattito ufficiale. Da solo o in collaborazione con organismi multilaterali, il nostroPaese entra inoltre nei meccanismi gestiti dall’UE, come il processo dicoordinamento per la ricostruzione della Bosnia-Erzegovina.


In caso di adesione all’UE, la Svizzera parteciperebbe automaticamente aiprogrammi varati dall’UE in materia di cooperazione allo sviluppo e alle decisioni adessa concernenti, pur conservando la propria politica nazionale di cooperazione allosviluppo. La sua partecipazione al finanziamento delle attività dell’UE avverrebbe daun lato per mezzo del contributo versato nell’ambito del budget comunitario e,dall’altro, per mezzo della quota stanziata per la ricostituzione del FES. Per quantoconcerne quest’ultimo, per gli anni 1995-2000 il fondo è stato reintegrato a 13miliardi di ecu. A titolo di confronto con altri Paesi caratterizzati da un’analogacapacità economica, il contributo stimato versato dal nostro Paese a favore del FESammonterebbe a circa 100 milioni di franchi l’anno (cfr. n. 251.03, A.12). A tempodebito occorrerà definire se i contributi della Svizzera saranno prelevati dal budgetattuale o se saranno garantiti mediante la concessione di mezzi finanziarisupplementari.

In compenso, le gare di appalto per le forniture di beni e servizi finanziati con gliaiuti comunitari verrebbero aperte anche ai fornitori svizzeri.

463 Cfr. FF 1994 I 130 e n. 234.01.464 Vedi Linee direttrici Nord-Sud del 7 marzo 1994, FF 1994 II 1099

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In caso di partecipazione allo SEE o di mantenimento della situazione attuale, lacooperazione allo sviluppo attuata dalla Svizzera conserverebbe il suo assetto attuale e iproblemi incontrati in passato sarebbero destinati a presentarsi anche in futuro.

234.03 Politica dei diritti umani


Con le sue relazioni esterne, l’UE persegue l’obiettivo di assicurare il rispetto e ilsostegno dei diritti umani. Lo sviluppo e il rafforzamento della democrazia e delloStato di diritto e il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentalicostituiscono pertanto un obiettivo esplicito della comune politica estera e disicurezza dell’Unione (art. J.1, par. 2 del Trattato UE). Nella prassi del dirittointernazionale pubblico comunitario, i diritti dell’uomo rappresentano inoltre unelemento costitutivo del dialogo con gli Stati terzi. Negli accordi di cooperazione edi associazione vengono accolte sistematicamente clausole concernenti tali diritti,nelle quali la salvaguardia dei principi democratici e il rispetto dei diritti dell’uomosono definiti come «elemento essenziale», o «componente essenziale» di taliaccordi465. Queste clausole consentono di limitare, modificare o – nei casi piùestremi – addirittura di sospendere la cooperazione con singoli Stati terzi in caso dimancato rispetto di tali norme. Esse sono tuttavia anche espressione di un interesse edi un’esigenza comune nel dialogo in atto tra le controparti contrattuali.

Lo strumentario della politica dei diritti umani condotta dalla Comunità è moltovario e comprende tra l’altro passi diplomatici pubblici o privati, interventi condottinell’ambito di forum internazionali, la partecipazione a missioni d’indagineinternazionali o regionali, la restrizione o la sospensione dei contatti bilaterali ad altolivello e l’imposizione di limitazioni commerciali. La Comunità sostiene inoltrefinanziariamente le attività volte a tutelare il rispetto dei diritti umani, ad esempionell’ambito dei programmi di cooperazione Phare e Tacis e della politica di sviluppoperseguita in virtù dell’articolo 130u del Trattato CE.

Nei loro rapporti interni con i cittadini dell’Unione, l’UE e la CE si adoperanoaffinché siano rispettati i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzioneeuropea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo466 e quali risultano dalle tradizionicostituzionali degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario(cfr. l’art. F cpv. 2 e K.2 del Trattato UE).

B Politica svizzera

Nel rapporto sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta467, la promozionedei diritti dell’uomo, la democrazia e lo Stato di diritto sono indicati come uno deicinque obiettivi fondamentali della politica estera del nostro Paese. Il nostro impegno

465 Cfr. in proposito alcuni esempi recenti: accordo quadro di cooperazione tra la Comunità

economica europea e l’accordo di Cartagena e i suoi Paesi membri (Bolivia, Ecuador,Colombia, Perù, Venezuela), GU L 127 del 29 aprile 1998, p. 11; accordoeuromediterraneo con la Tunisia, GU L 097 del 30 marzo 1998, p. 2; accordo dicooperazione con lo Yemen, GU L 072 dell’11 marzo 1998, p. 18; Accordo europeo conl’Estonia, GU L 068 del 9 marzo 1998, p. 3.

466 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertàfondamentali (CEDU), RS 0.101

467 Rapporto del 29 novembre 1993 sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta, FF1994 I 130

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in questo settore poggia su una lunga tradizione e sulla convinzione che la pace e lasicurezza possano essere assicurate a lungo termine soltanto dagli Stati che rispettanoanche al proprio interno i diritti dell’uomo e le libertà fondamentali, che riconosconola supremazia del diritto sull’arbitrio politico e che subordinano il potere politico alcontrollo democratico. La Svizzera mantiene la consueta distinzione tra sviluppodelle disposizioni giuridiche sui diritti dell’uomo da un lato e la loro applicazione e illoro controllo dall’altro, ponendo l’accento soprattutto sulla seconda componente.Negli ultimi anni, il nostro Paese ha aderito a numerosi accordi internazionali per latutela dei diritti dell’uomo; la Svizzera dispone oggi pertanto di solide basi di dirittointernazionale pubblico in questo settore.

Gli strumenti utilizzati dal nostro Paese nell’ambito della propria politica dei dirittiumani sono paragonabili a quelli adottati dall’UE. La cosiddetta «condizionalità» ètrattata anche in Svizzera in modo differenziato.

C Rapportii contrattuali esistenti

La Svizzera non intrattiene rapporti contrattuali né con la Comunità né con i singoliStati membri nel settore specifico dei diritti dell’uomo. La ragione di questasituazione va individuata soprattutto nel fatto che gli standard giuridicamentevincolanti per la tutela dei diritti dell’uomo sono comprensibilmente negoziati efissati a livello multilaterale e possono essere applicati nel modo più efficace conl’adesione di un numero elevato di Paesi a questi accordi. Gli Stati membri dell’UEhanno aderito in generale alla maggior parte degli accordi validi anche per laSvizzera e in particolare alla CEDU.


La politica istituzionalizzata dei diritti umani adottata dalla Comunità produce effettianche sulle sue controparti. La CE si aspetta pertanto che anche gli Stati membridello SEE accolgano le sue dichiarazioni e prese di posizione, sebbene sotto il profilogiuridico non sia previsto alcun obbligo in tal senso. Solo il mantenimento dellasituazione attuale non avrebbe alcun impatto diretto sul nostro Paese. La Svizzerapersegue già oggi l’obiettivo di una cooperazione con l’UE nell’ambito di alcuniinterventi presso altri governi; un’azione diplomatica comune assume infatti un pesodecisamente maggiore. Un discorso analogo vale anche per gli sforzi dicoordinamento degli aiuti ai Paesi del Terzo mondo. Gli interessi della Svizzeracoincidono in larghissima misura con quelli degli Stati membri dell’UE nel campodella politica dei diritti umani.

In caso di adesione all’UE, la Svizzera parteciperebbe alla politica comune condottadall’Unione. Come tutti gli altri Stati membri, il nostro Paese manterrebbe tuttaviainvariata la propria politica dei diritti umani e potrebbe continuare a perseguirepriorità proprie. Un’adesione non impedirebbe al nostro Paese di seguire una politicadei diritti umani più rigorosa di quella della CE. Al contrario, in caso di adesione allaSvizzera si offrirebbe la possibilità di partecipare e di prendere attivamentel’iniziativa nell’ambito dello scambio di informazioni tra gli Stati membri (p. es. inmerito ai rispettivi punti di vista e alla situazione esistente negli Stati terzi) e alprocesso decisionale dell’Unione.

Sotto il profilo finanziario, l’adesione non comporterebbe cambiamenti di rilievo perla Svizzera. Il finanziamento degli interventi comunitari è assicurato dal budgetgenerale della Comunità (cfr. in proposito n. 251). In alcuni casi, la Svizzera

207

potrebbe eventualmente sostenere in via accessoria alcuni progetti utilizzando risorsefinanziarie a disposizione di questo settore.

24 Cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni241 Compendio: da Schengen all’UE

A Cooperazione con il Sistema Schengen

Soltanto tardi e soltanto in vista dell’attuazione del mercato interno, gli Stati membridell’UE hanno dichiarato la giustizia e gli affari interni468 questioni d’interessecomune. Partendo da un scambio d’informazioni e d’esperienze su temi come ilterrorismo e la lotta contro gli stupefacenti, la cooperazione è stata sempre piùintensificata. Ma non tutti gli Stati membri dell’UE erano disposti a rinunciare aicontrolli delle persone alle frontiere interne. Soltanto quelli riuniti nel cosiddettoSistema Schengen hanno realizzato la libera circolazione delle persone senzacontrolli alle frontiere. Ad eccezione della Gran Bretagna e dell’Irlanda, tutti gliStati membri dell’UE sono ora anche membri degli accordi di Schengen469.

Gli accordi di Schengen prevedono la creazione di uno spazio senza frontiere internee hanno quindi per oggetto la realizzazione di uno degli scopi fondamentali dell’UE.Gli accordi si fondano integralmente sulla cooperazione tra gli Stati e quindi sulprincipio del consenso. Le decisioni sono prese all’unanimità. Gli Stati che hannoaderito agli accordi di Schengen hanno concordato un vasto sistema di provvedimentidi compensazione per la protezione della sicurezza interna, composto di unasorveglianza più severa delle frontiere esterne e una cooperazione più stretta tra leautorità di giustizia e polizia.

Principi comuni relativi all’ingresso e al soggiorno di cittadini di Paesi terzi, unapolitica e prassi unitarie in materia di visti (cfr. n. 242), l’uniformità dei controllidelle persone alle frontiere esterne (cfr. n. 243), la regolamentazione dellecompetenze per il trattamento delle richieste d’asilo (cfr. n. 244), principi comuni dicooperazione transfrontiera delle forze di polizia e degli organi di giustizia (cfr. n.245 e 246) nonché l’istituzione del Sistema d’informazione Schengen (SIS)costituiscono i punti centrali del sistema di cooperazione di Schengen. Il Sistemad’informazione garantisce l’accesso di tutti gli Stati partecipanti a tutti i datidisponibili di rilievo per la concessione di permessi d’ingresso o di soggiorno.

B Cooperazione in seno all’UE nei settori della giustizia e degli affariinterni sulla base dei Trattati di Maastricht e di Amsterdam

Mentre gli Stati che partecipano al Sistema Schengen hanno gradualmente istituitostrutture comuni di cooperazione nell’ambito della sicurezza interna, in seno all’UEla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni non era prevista fino alTrattato di Maastricht del 1992. Questo terzo pilastro dell’UE, il cui campo d’appli-cazione materiale coincide in larga misura con quello degli accordi di Schengen, sifonda sulla cooperazione tra gli Stati. Per attuarlo è prevista la possibilità di adottarecosiddette «azioni comuni» e «posizioni comuni», nonché convenzioni di diritto

468 «Affari interni» nel senso di provvedimenti per la tutela della sicurezza interna.469 Accordo di Schengen del 14 giugno 1985 e relativa convenzione di applicazione del 19

giugno 1990. Svezia, Finlandia e Danimarca applicheranno probabilmente l’accordo diSchengen a partire dal 1999.

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internazionale pubblico. In questo contesto sono da segnalare in particolare laConvenzione del 15 giugno 1990 sull’esame delle richieste d’asilo (Convenzione diDublino) e la Convenzione del 26 luglio1995 per l’istituzione di Europol. Questistrumenti tengono in considerazione i punti sensibili dei singoli Stati membridell’UE, ma l’esigenza di unanimità ha anche indotto lo stallo di negozi importanti.Per far fronte a problemi scottanti come la migrazione illegale, la trattazione dellerichieste d’asilo e la lotta contro la criminalità organizzata, urgeva trovare una formadi cooperazione più efficace.

Uno degli obiettivi importanti del Trattato di Amsterdam470, firmato il 2 ottobre1997, è la creazione di uno spazio dove persone, merci e servizi possano circolareliberamente e che fornisca ai cittadini un livello elevato di sicurezza (cfr. nuovo art.73i del Trattato CE). L’«acquis» di Schengen è totalmente integrato nel quadrodell’UE. Questo significa che, dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam (pre-sumibilmente nel corso del 1999), la cooperazione tra i 13 Stati che hanno firmato gliaccordi di Schengen si svolgerà nel contesto istituzionale e giuridico dell’UE. IlConsiglio dei ministri prenderà perciò il posto del Comitato esecutivo dell’Accordodi Schengen e la segreteria di Schengen sarà sostituita dalla segreteria generale delConsiglio. Attualmente si prevede che circa l’80 per cento del diritto di Schengensarà integrato al primo pilastro del trattato UE (ambiti concernenti le frontiereinterne ed esterne, politica in materia di visti, politica d’asilo, immigrazione,protezione dei diritti dei cittadini di Paesi terzi, nonché cooperazione tra leamministrazioni e cooperazione giudiziaria in materia civile). La cooperazione negliambiti rimanenti (titolo VI del Trattato UE) sarà concretata e dotata di strumenti piùefficienti.

Nell’ambito del primo pilastro, il Consiglio delibera, come finora, all’unanimità suproposta della Commissione o su iniziativa di uno Stato membro e previaconsultazione del Parlamento europeo, per un periodo transitorio di cinque annidall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam (per quanto riguarda l’obbligo divisto e la sua abolizione nonché il visto uniforme, vale già il principio dellamaggioranza). Dopo questo periodo, la Commissione otterrà, com’è consueto in tuttigli ambiti comunitari, il diritto d’iniziativa esclusivo. Da quel momento, il Consigliopotrà decidere all’unanimità, previa consultazione del Parlamento europeo, se per ilnuovo titolo IIIa del Trattato CE «Visti, asilo, immigrazione ed altre politicheconnesse con la libera circolazione delle persone» o per alcune sue parti ledeliberazioni debbano avvenire alla maggioranza qualificata del Consiglio o con lacodecisione del Parlamento europeo. La competenza di concludere, in quest’ambito,trattati con Paesi terzi sarà trasferita per principio alla Comunità. Resta invece intattala sovranità degli Stati membri per quanto riguarda il mantenimento dell’ordinepubblico e la salvaguardia della sicurezza interna; alle competenze della Comunità edella Corte di giustizia dell’UE sono posto limiti in questo senso.

Dopo l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, il terzo pilastro includeràsoltanto ancora la cooperazione di polizia e la cooperazione giudiziaria in materiapenale (cfr. n. 245 e 246). Allo scopo di migliorare la prevenzione e repressione deidelitti, si rafforza la cooperazione tra le forze di polizia e le autorità giudiziariecompetenti e si prevede di fissare, ove necessario, prescrizioni minime relative alledisposizioni penali degli Stati membri in determinati ambiti di particolare interesse.

470 Cfr. in merito il n. 311.03.4.

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C Associazione della Norvegia e dell’Islanda al Sistema Schengen

Norvegia e Islanda, Stati membri dell’AELS e dello SEE, hanno concluso il 19dicembre 1996 un trattato di cooperazione con gli Stati di Schengen, la cui entrata invigore dipende dall’entrata in vigore degli accordi di Schengen per i rimanenti Paesinordici, membri dell’UE471. Oggetto del trattato con la Norvegia e l’Islanda sono ilrecepimento integrale dell’«acquis» di Schengen attuale e futuro, inclusa l’abolizionedei controlli alle frontiere interne, e la rinuncia al diritto di codecisione. Se un attonormativo futuro non dovesse essere recepito nel diritto nazionale, il rapportoistituito dall’accordo cesserebbe automaticamente. Scopo dell’associazione dellaNorvegia e dell’Islanda è quello di mantenere l’Unione nordica con la Danimarca, laFinlandia e la Svezia, Stati membri degli accordi di Schengen, tenendo conto delfatto che questi ultimi sono anche membri dell’UE. La Norvegia prevede attualmenteinvestimenti iniziali di circa 30 milioni di franchi (soprattutto per apparecchiatureelettroniche, controlli agli aeroporti e personale). Negli anni successivi, i costiammonteranno, secondo le stime norvegesi, a circa 15 milioni di franchi.

Con l’integrazione dell’«acquis» di Schengen nell’UE, decisa sulla base del Trattatodi Amsterdam, diventa necessario negoziare una nuova convenzione che associ laNorvegia e l’Islanda. Questa convenzione stabilirà anche gli impegni finanziari estipulerà che questi due Stati non avranno diritto a partecipare al processodecisionale nell’UE. La sua entrata in vigore è prevista simultaneamente a quella delTrattato di Amsterdam. L’UE ha emanato il 26 agosto 1998 il relativo mandato dinegoziazione. Quest’ultimo prevede che in caso di mancato recepimento delledecisioni comunitarie da parte degli Stati associati, il trattato di associazione decadaautomaticamente.

D La Svizzera nel sistema di sicurezza europeo

Ad eccezione del Liechtenstein, la Svizzera è completamente circondata da Statiappartenenti al Sistema Schengen. Le conseguenze di politica sociale ed economicadi questa situazione sono molteplici, ma differiscono essenzialmente dalla situazionedella Norvegia e dell’Islanda. La questione concerne in particolare la politica inmateria di visti, i controlli alla frontiera e il traffico di frontiera, la politica dell’asilononché la cooperazione di polizia e giudiziaria oltre le frontiere del Paese. L’emar-ginazione della Svizzera dalla cooperazione europea in materia di sicurezzarischierebbe di pregiudicarne tanto la sicurezza interna quanto i rapportiinternazionali. È fonte di crescenti problemi soprattutto l’esclusione dallaConvenzione di Dublino e dal Sistema d’informazione Schengen472. Nell’ambitodell’asilo e dei rifugiati la Svizzera sopporta già un onere superiore alla media degliStati dell’Europa occidentale473. Le persone e cose ricercate o colpite da un rifiutod’entrata negli Stati di Schengen, ma non elencate nella lista dei ricercati svizzeri,possono sfuggire liberamente nel nostro Paese o esservi trasferiti. La Svizzera rischiacosì di divenire una piattaforma operativa per la migrazione illegale, la criminalità

471 Probabilmente Svezia, Finlandia e Danimarca applicheranno gli accordi di Schengen a

partire dal 1999.472 Cfr. A. Achermann/M. Hertig, Europäischer Asylraum, Einwanderung von

Drittstaatenangehörigen und die Schweiz, in: T. Cottier/A. R. Kopše, Der Beitritt derSchweiz zur Europäischen Union - Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de laSuisse à l’Union européenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 573-607, conulteriori rimandi.

473 Cfr. a questo proposito la statistica presentata al n. 335.02.

210

organizzata e il terrorismo internazionale. Un’evoluzione di questo tipo potrebbeindurre gli Stati limitrofi, ad esempio, a ricorrere a controlli più severi ai confini conla Svizzera, il che comporterebbe svantaggi considerevoli per il traffico di frontiera ein particolare per i numerosi frontalieri. Non essendo membro dell’UE, la Svizzeranon disporrebbe di alcun mezzo giuridico per difendersi contro tali provvedimenti.Sarebbero inoltre compromessi anche gli interessi della Svizzera come piazzaeconomica e come Paese turistico.

A diverse riprese, abbiamo fatto notare che non è possibile risolvere da soli iproblemi di portata internazionale in materia di sicurezza e di migrazioni. L’amplia-mento della cooperazione con gli Stati vicini costituisce una componente importanteper il rafforzamento della sicurezza interna e un traffico di frontiera senza intoppi.Gli accordi bilaterali di polizia (cfr. n. 245, C) non possono tuttavia sostituire lacooperazione con il gruppo di Schengen, con gli Stati membri dell’UE e conEuropol. Non tutti gli Stati limitrofi sono interessati allo stesso modo a cooperarecon la Svizzera. Il Trattato di Amsterdam accorpa inoltre in un processo dinamico gliambiti delle frontiere interne ed esterne, la politica dei visti, l’immigrazione, laprotezione dei diritti dei cittadini di Paesi terzi nonché la cooperazione delleamministrazioni e delle autorità giudiziarie in materia civile. In altre parole: i singoliStati appartenenti al Sistema Schengen non potranno più concludere con la Svizzeraaccordi bilaterali aventi per oggetto proprio i settori particolarmente importanti per laprevenzione della migrazione illegale e la lotta contro le attività criminali eterroristiche che travalicano i confini del Paese.

A causa dell’integrazione in corso dell’«acquis» di Schengen nell’UE e visti idifferenti atteggiamenti degli Stati membri dell’UE nei confronti della Svizzera, èrisultato impossibile a quest’ultima istaurare una cooperazione formale in settoriparziali degli accordi di Schengen. A tempo debito occorrerà verificare se lasituazione della Svizzera si modificherà fondamentalmente dopo la conclusione degliaccordi settoriali tra la Svizzera e l’UE e l’entrata in vigore del Trattato diAmsterdam. Un’eventuale nostra proposta di trattare dovrebbe essere fattanell’ambito delle nostre relazioni globali con l’UE.

In futuro, con l’affermarsi dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell’UE,diventerà ancora più difficile per gli Stati terzi negoziare questioni settoriali. Poichéil progetto dell’UE si fonda sulla ricerca di un equilibrio tra le esigenze poste dallalibertà delle persone da un lato e dal deficit di sicurezza che ne risulta dall’altro,trattative sull’inclusione in questo spazio sono in linea di massima, possibili soltantose lo Stato terzo è disposto tanto ad accettare la libera circolazione delle personequanto ad abolire i controlli alla frontiera nei confronti degli Stati membri dell’UE,compensandoli con una vigilanza alla frontiera rafforzata nei confronti di altri Statiterzi.

242 Politica in materia di visti


Con il Trattato di Maastricht, gli Stati membri dell’UE hanno introdotto una politicacomunitaria in materia di visti. Conformemente all’articolo 100c del Trattato CE, ilConsiglio, deliberando a maggioranza qualificata, determina quali sono i Paesi terzi icui cittadini devono essere in possesso di un visto per l’attraversamento dellefrontiere esterne degli Stati membri. Gli Stati membri dell’UE possono invece

211

decidere autonomamente di sottoporre all’obbligo di visto cittadini di Stati noninclusi nell’elenco comune. In casi particolari possono inoltre prevedere eccezioniall’obbligo di visto474.

Per gli Stati del Sistema Schengen sono inoltre determinanti gli accordi di Schengen,che hanno carattere sussidiario per rapporto al diritto comunitario. Anche nelSistema Schengen esiste un elenco vincolante (elenco negativo) di Paesi terzisoggetti all’obbligo di visto475. Il visto uniforme di Schengen autorizza il titolare aentrare nell’intero Spazio Schengen e a rimanervi per la durata di tre mesi almassimo. Questo visto uniforme può essere rilasciato soltanto ai cittadini stranieriche adempiono le condizioni d’ingresso comuni della Convenzione perl’applicazione dell’Accordo di Schengen e non sono segnalati ai fini della nonammissione nel Sistema d’informazione Schengen. Il rilascio del visto uniforme èsottoposto a regole vincolanti, fissate nell’«Istruzione consolare comune». In seguitoall’introduzione del visto uniforme, tutti gli Stati di Schengen hanno registrato, comesi prevedeva, una diminuzione delle domande di visto. Secondo il bilancio annualeper il 1995, la diminuzione media è stata del 17 per cento. Il numero complessivodelle domande di visto inoltrate presso rappresentanze all’interno dello SpazioSchengen si è ridotto in media del 90 per cento. Presso le rappresentanze all’esternodello Spazio Schengen il calo è stato del 10 per cento.

L’armonizzazione della politica in materia di visti è essenziale per «istituireprogressivamente uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia» (art. 73i del TrattatoCE nella versione del Trattato di Amsterdam). Con l’integrazione dell’«acquis» diSchengen e l’istituzione di una politica e prassi comunitaria in materia di visti, ilTrattato di Amsterdam476 costituisce un passo decisivo verso questa meta.Dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, il Consiglio non stabilirà piùsoltanto, come sinora, l’elenco dei Paesi terzi soggetti all’obbligo di visto, ma anchequello dei Paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo. Rientrano inoltrenelle sue competenza la regolamentazione delle procedure e condizioni per laconcessione dei visti da parte degli Stati membri, il modello di visto uniforme el’adozione di disposizioni concernenti quest’ultimo. La maggioranza di taliprovvedimenti sarà decisa dal Consiglio a maggioranza qualificata su proposta dellaCommissione e previa consultazione del Parlamento europeo. Costituiscono ancoraun’eccezione le procedure e condizioni di rilascio dei visti e le disposizioni sul vistouniforme, che fanno parte dell’«acquis» di Schengen; queste saranno sottoposte alledeliberazioni a maggioranza qualificata soltanto cinque anni dopo l’entrata in vigoredel Trattato di Amsterdam. Simultaneamente, la Commissione otterrà il dirittod’iniziativa esclusivo per tutti i provvedimenti menzionati.

B Politica svizzera

Le nostre decisioni circa l’abolizione o, eventualmente, la reintroduzione, di unobbligo di visto dipendono soprattutto da fattori attinenti alla politica dellemigrazioni e alla politica di sicurezza. La nostra politica in materia di visti coincideperciò in larga misura con quella della CE, rispettivamente degli Stati membri degli

474 Ad esempio per i titolari di passaporti diplomatici, di servizio o speciali.475 Esistono inoltre due elenchi informativi: uno relativo ai Paesi terzi esenti dall’obbligo di

visto in tutti gli Stati del Sistema Schengen (elenco positivo; nessuna differenza perrapporto alla Svizzera) e uno relativo agli Stati per i quali i singoli membri del SistemaSchengen prevedono regolamentazioni diverse (elenco grigio).

476 Cfr. a questo proposito il n. 311.03.4.

212

accordi di Schengen. Questo vale anche per la prassi in materia di visti, che il nostroConsiglio ha recentemente ridisciplinato, adeguandola a quella degli Stati diSchengen.

C Rapporti contrattuali esistentiLa Svizzera ha concluso accordi bilaterali con tutti gli Stati membri dell’UE sul-l’abolizione dell’obbligo di visto e i documenti di viaggio riconosciuti per ilpassaggio della frontiera. È inoltre determinante la Convenzione europea del 13dicembre 1957 sulla circolazione delle persone fra i Paesi membri del Consigliod’Europa477. Non esistono invece rapporti contrattuali in quest’ambito con la CE.


L’ adesione all’UE comporterebbe, oltre al recepimento del patrimonio comunitario,anche il recepimento dell’acquis di Schengen. La Svizzera dovrebbe introdurrel’obbligo di visto nei confronti degli Stati indicati sull’elenco negativo dell’UE,rispettivamente di Schengen; attualmente si tratta di circa 17 Stati. Non avrebbe piùla possibilità di esentare autonomamente questi Stati dall’obbligo di visto. Gliinteressi della politica delle migrazioni e della politica di sicurezza potrebbero essereassicurati soprattutto grazie all’accesso diretto al Sistema d’informazione Schengen,al cui finanziamento la Svizzera dovrebbe contribuire. La partecipazione al vistouniforme causerebbe, accanto alle ripercussioni positive per la circolazione dellepersone d’affari e per il turismo, una riduzione del lavoro necessario presso lerappresentanze svizzere all’estero. Sul fondamento delle esperienze degli Stati diSchengen (cfr. lett. A), si può stimare il risparmio presso le rappresentanze svizzerenei Paesi membri dell’UE a circa dieci posti di lavoro (approssimativamente 1,2 miodi fr.). La contrazione prevista del 10-40 per cento delle domande di visto presso lerimanenti rappresentanze all’estero consentirebbe verosimilmente un’ulterioreriduzione degli effettivi del personale. È difficile dare indicazioni esatte, poiché i datidipendono da diversi fattori. Non si può ad esempio prevedere quante personesoggette all’obbligo di visto sceglierebbero la Svizzera come destinazione principaleo, rispettivamente, luogo del primo ingresso, come sarebbe nell’interesse, inparticolare, di determinati rami economici del Paese (p. es. turismo, compagnie ditrasporto aereo). In questi casi, la Svizzera sarebbe competente per il rilascio delvisto. Si otterrebbero risparmi sostanziali se la Svizzera, come membro dell’UE, siaccordasse con un altro membro dell’UE per delegare l’esame di determinaterichieste di visto. Soltanto aderendo all’UE, la Svizzera avrebbe la possibilità dipartecipare con i medesimi diritti degli altri Stati membri all’elaborazione e presa didecisioni rilevanti per lo sviluppo del patimonio normativo nell’ambito dellasicurezza interna.

La partecipazione allo SEE e la conclusione degli accordi settoriali (incluso l’Ac-cordo sulla libera circolazione delle persone) non avrebbero effetto sulla politica inmateria di visti. Non è escluso che la partecipazione allo SEE o l’Accordo sullalibera circolazione della persone facilitino la cooperazione nell’ambito dei visti,analogamente ai casi della Norvegia e dell’Islanda. Lo status della Norvegia edell’Islanda appare tuttavia delicato nell’ottica della politica di sovranità (caducitàdell’associazione in caso di mancato recepimento di nuovi atti giuridici; cfr. n. 241,C).

477 Accordo europeo del 13 dicembre 1957 sulla circolazione delle persone fra i Paesi

membri del Consiglio d’Europa, RS 0.142.103

213

Mantenendo la situazione attuale, la Svizzera potrebbe sfruttare autonomamente esecondo i suoi criteri propri il suo margine di manovra nazionale. Sotto l’aspettoeconomico e per quanto riguarda la politica delle migrazioni e la politica disicurezza, la situazione attuale presenta tuttavia gravi inconvenienti. Un vistouniforme di Schengen rilasciato per il solo ingresso in transito attraverso il nostroPaese non consente di lasciare la Svizzera per entrare in un altro Stato di Schengen.La competitività del nostro Paese ne trae danno, dato che i viaggiatori d’affari e ituristi devono eventualmente procurarsi un visto supplementare per la Svizzera esottomettersi a un controllo addizionale alla frontiera. Gli interessi della Svizzera inmateria di politica delle migrazioni e politica di sicurezza possono farsi soltanto instretta cooperazione con gli Stati membri dell’UE, ma in nessun caso contro di essi.

Tutti questi inconvenienti ci hanno indotti a sondare, presso il gruppo di Schengen el’UE, le possibilità di cooperazione nell’ambito della politica in materia di visti e deicontrolli alla frontiera negli aeroporti internazionali, che costituiscono de factoconfini esterni dell’UE. È tuttavia risultato impossibili concludere un accordo dicooperazione parziale in questo campo. Diversi Stati fanno dipendere unacooperazione istituzionalizzata dalla conclusione almeno degli accordi settorialibilaterali con l’UE. La partecipazione al Sistema d’informazione Schengen, che saràintegrato all’UE, pone inoltre problemi particolari. Il trattato di cooperazione con laNorvegia e l’Islanda dimostra in ogni caso che non sarà possibile trovare unasoluzione senza limitare considerevolmente la capacità d’azione politica dellaSvizzera.

243 Controlli alla frontiera


All’interno dell’UE, i controlli delle persone ai confini tra gli Stati membri (frontiereinterne) non sono ancora completamente aboliti (per i controlli delle merci cfr. n.221.01). Questa meta è stata raggiunta soltanto con gli accordi di Schengen (membrie termini di attuazione: cfr. n. 241). Il Trattato di Amsterdam prevede tuttavia che ilConsiglio adotti, entro un periodo di cinque anni a decorrere dalla sua entrata invigore, misure volte ad assicurare la libera circolazione delle persone tra i Paesimembri dell’UE e a garantire che non vi siano controlli sulle persone, siano essecittadini dell’Unione o di Paesi terzi. Questo significa che, tra cinque anni circa, nonsi faranno più controlli alle frontiere interne dell’UE. Per ora, non si sa ancora, comecombinare questo a soluzione di principio con la posizione particolare della GranBretagna e dell’Irlanda, che desiderano mantenere i controlli alle frontiere interne.

B Politica svizzera

La legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS)478

prevede per principio controlli alle frontiere; la loro regolamentazione è dicompetenza del nostro Consiglio. Attualmente, i controlli sono effettuati ai valichi diconfine stradali, alla frontiera verde e sulle acque di frontiera, dal Corpo delleguardie di confine (Cgcf), negli aeroporti e treni internazionali, dalla poliziacantonale.

478 Legge federale del 26 marzo 1931 concernente la dimora e il domicilio degli stranieri, RS

142.20

214

Il controllo alla frontiera si svolge per campionatura, a seconda della situazione dirischio del momento e del personale disponibile. Non sarebbe né opportuno nérealistico verificare sistematicamente l’identità e le condizioni d’ingresso delle700 000 persone che entrano in media ogni giorno nel nostro Paese. Negli aeroportisi controllano sistematicamente i passaporti, ma, di regola, non si procede a uncontrollo approfondito delle persone.


Il cosiddetto piccolo traffico di frontiera tra la Svizzera e gli Stati limitrofi è regolatoin accordi bilaterali. Tali accordi non tangono tuttavia l’autonomia delle particontraenti per quanto riguarda lo svolgimento di controlli alla frontiera, ma mirano afacilitare il passaggio della frontiera per gli abitanti delle zone di confine. Accanto adagevolazioni fiscali e doganali, vi si regolano in particolare il passaggio di frontieracon documenti speciali, nonché l’ingresso al di fuori dei valichi ammessi e degliorari d’apertura ufficiali.

Gli accordi sul piccolo traffico di frontiera non costituiscono un ostacolo all’attua-zione di controlli più severi o addirittura sistematici e completi alla frontiera con laSvizzera fondati sul diritto di Schengen. In tale contesto, è interessante osservareche, dall’entrata in vigore degli accordi di Schengen non sono sorti problemiparticolari ai confini tra la Svizzera e la Francia o la Germania. Nei primi tempi diattuazione dell’Accordo di Schengen, l’Italia e l’Austria hanno invece operatocontrolli più severi ai loro confini con il nostro Paese; nel frattempo, la situazione èritornata normale.

Accordi futuri sul piccolo traffico di frontiera o sui controlli alla frontiera con gliStati limitrofi rientrano nel campo d’applicazione dell’Accordo di Schengen. Que-st’ultimo stipula che per la semplificazione dei controlli alle frontiere è necessarioconsultare tutti gli Stati di Schengen e ottenerne l’accordo preliminare. Questariserva non si applica agli accordi relativi al piccolo traffico di frontiera, semprechédetti accordi rispettino i principi della Convenzione di applicazione dell’Accordo diSchengen sul passaggio delle frontiere esterne. Si suppone che questa situazione nonsi modificherà con l’integrazione del diritto di Schengen nell’UE.

Il principio dei controlli alla frontiera non è messo in dubbio neppure dagli accordisettoriali conclusi o previsti sulla cooperazione di polizia con gli Stati limitrofi (cfr.n. 245). Questi accordi concernono, tra altro, il modo in cui si svolgono i controllialla frontiera, lo scambio di dati, l’analisi comune delle situazioni, l’impiego dipattuglie miste nella regione di confine, ecc. Hanno inoltre lo scopo di evitare che iPaesi limitrofi operino controlli più severi ai confini con la Svizzera.


L’ adesione all’UE avrebbe per effetto che la Svizzera non opererebbe più controllidelle persone ai valichi di frontiera con gli Stati membri dell’UE (frontiere internedell’UE). Rimarrebbero i controlli alle frontiere esterne operati negli aeroportiinternazionali per quanto riguarda gli ingressi da Stati non membri dell’UE/SEE.Poiché gli aeroporti internazionali possono essere allo stesso tempo frontiere interneed esterne, bisognerebbe provvedere, con mezzi tecnici e personale, a separare irispettivi flussi di passeggeri. Una tale separazione potrebbe tuttavia risultareragionevole indipendentemente dalla questione dell’adesione all’UE, allo scopo di

215

garantire un disbrigo senza intoppi dei controlli delle persone. Attualmente non èpossibile calcolare con esattezza le ripercussioni finanziarie in quest’ambito479.

L’abolizione dei controlli alla frontiera non è sinonimo di rinuncia al controllo e agliorgani di controllo (alla frontiera) come ad esempio il Corpo svizzero delle guardiedi confine. La Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen, ad esempio,prevede espressamente che, per esigenze di ordine pubblico o di sicurezza nazionale,una Parte contraente possa effettuare per un periodo limitato, previa consultazionedelle altre Parti contraenti, controlli di frontiera nazionali alle frontiere interne. Maanche in situazioni normali, la criminalità internazionale e i problemi posti dallamigrazione accrescono il bisogno di operare controlli ai confine del Paese. Talicontrolli devono tuttavia svolgersi in modo tale da non inficiare il principio dellalibera circolazione delle persone. Tra gli Stati di Schengen si suole ricorrere, aseconda della situazione di rischio esistente, a controlli mobili nella regione difrontiera. Alcuni Stati membri degli accordi di Schengen hanno definito a tal scopola fascia di confine entro la quale sono ammissibili questi controlli, indipendentidall’esistenza di un sospetto. In parte, tra Stati vicini, questi controlli avvengono peropera di pattuglie miste, composte di funzionari dei due Stati, conformemente aconvenzioni bilaterali concluse in questo senso. Questa forma di cooperazione èprevista anche negli accordi bilaterali sulla cooperazione di polizia tra la Svizzera e iPaesi limitrofi.

Indubbiamente, anche in caso di adesione all’UE, sarebbe perciò necessario disporredi una struttura in grado di svolgere in permanenza controlli di polizia di routineall’interno di un’area da delimitare o, in casi eccezionali, alla frontiera. Il DFGP staattualmente esaminando insieme con i Cantoni se affidare tale funzione alla Guardiasvizzera di confine in altra forma, altra composizione e con altri compiti o setrasferirla eventualmente ai Cantoni stessi. Per i motivi indicati, bisogna presumereche l’abolizione dei controlli alla frontiera avrebbe ripercussioni modestesull’impiego di personale.

La partecipazione allo SEE o l’entrata in vigore dell’accordo sulla liberacircolazione delle persone non avrebbe conseguenze determinanti per laregolamentazione attuale dei controlli alla frontiera.

Mantenendo la situazione attuale, la Svizzera sarebbe libera di decidere seconservare inalterati, rafforzare o allentare i propri controlli alla frontiera. Vi ètuttavia da presumere che, in tal caso, sarebbe costretta piuttosto ad ampliarli, viste lepressioni politiche interne indotte dai problemi attuali in materia di migrazione e disicurezza. Un allentamento non entrerebbe verosimilmente in linea di conto senza irispettivi provvedimenti di compensazione, che la Svizzera non potrebbe tuttaviamettere in atto da sola. Sarebbe tuttavia un’illusione credere che rafforzando icontrolli alla frontiera e concludendo con gli Stati vicini accordi sulla cooperazionedi polizia si possano compensare gli effetti negativi del mantenimento dellasituazione attuale sulla politica di sicurezza (cfr. n. 242 D) – senza parlare degliinconvenienti che ne deriverebbero per i viaggiatori. La Svizzera non dispone infinedi alcun mezzo giuridico per opporsi all’istituzione di controlli più severi ai confiniesterni dell’UE con il nostro Paese.

479 Nel 1996, i responsabili dell’aeroporto di Zurigo hanno calcolato un fabbisogno di

investimenti compreso tra i 50 e i 65 mio di fr. I costi correnti generati non sono staticalcolati.

216

244 Politica dell’asilo


L’UE tiene in parte conto di aspetti attinenti alla politica delle migrazioni e dell’asilonell’ambito della sua politica commerciale e di sviluppo, ad esempio negli accordisull’istituzione di una zona di libero scambio con gli Stati del Mediterraneo, neinegoziati di revisione degli accordi di Lomé con i Paesi dell’Africa, dei Caraibi e delPacifico (Paesi ACP), nel programma Phare con i candidati all’adesione nell’Europacentrale e orientale nonché nel programma Tacis con gli Stati della CIS. Solitamente,la conclusione di accordi di questo tipo è vincolata a un impegno di riammissione dipropri cittadini. In questo modo, l’UE ottiene la certezza che queste riammissionipossano effettivamente aver luogo.

Al fine di realizzare gli obiettivi dell’Unione, la politica di asilo è stata dichiarataquestione d’interesse comune nell’ambito del terzo pilastro del Trattato diMaastricht (art. K.1 del Trattato UE). La Convenzione di applicazione dell’Accordodi Schengen, esterna all’UE, contiene disposizioni sulla responsabilità di uno Statoper l’esame delle domande d’asilo. Queste disposizioni sono state abrogate conl’entrata in vigore della Convenzione di Dublino, il 1° settembre 1997. Lo scopodella Convenzione di Dublino, che costituisce ora parte del terzo pilastro dell’UE, èquello di determinare lo Stato dell’UE competente per l’esame di una domandad’asilo e di sventare così le domande d’asilo parallele o successive presentate da unamedesima persona all’interno dello spazio dell’UE. L’attuazione della Convenzionedi Dublino rende necessario uno scambio tra tutti gli Stati dell’Unioned’informazioni di carattere generale o riferite a determinate persone. Attualmente,l’UE è impegnata a creare le disposizioni esecutive e i presupposti tecnici necessari atale scopo, tra cui, in particolare, una Banca dati europea per il confronto di improntedigitali (Eurodac). All’interno del terzo pilastro sono inoltre in corso sforzi volti acoordinare i sistemi d’asilo degli Stati membri e concordare tra di loro gliordinamenti giuridici nazionali (norme minime per il riconoscimento dello status dirifugiato, approfondimento e miglioramento della cooperazione). Insieme conl’auspicata distribuzione sul piano europeo degli oneri di assistenza ai profughi e allepersone bisognose di protezione, sono oggi stabilite le linee fondamentali di undiritto europeo dell’asilo e dei rifugiati.

Nel Trattato di Amsterdam480, l’asilo viene incluso insieme all’immigrazione e allalibera circolazione delle persone nello stesso titolo ed è trasferito dal terzo al primopilastro (nuovo titolo III a del Trattato CE). Allo scopo di istituire lo spazio dilibertà, sicurezza e giustizia auspicato, il Consiglio dei ministri adotta, entro cinqueanni a decorrere dall’entrata in vigore del Trattato, le relative misure nel settoredell’asilo. Queste comprendono disposizioni minime relative all’accoglienza deirichiedenti asilo e alla protezione temporanea degli sfollati e delle persone chealtrimenti necessitano di protezione internazionale (nuovo art. 73k del Trattato CE).Il protocollo sull’asilo per i cittadini degli Stati membri dell’UE, allegato al Trattatodi Amsterdam, accerta che, per le questioni inerenti all’asilo, gli Stati membridell’UE si riconoscono reciprocamente Paesi d’origine sicuri. Per principio, icittadini dell’UE non hanno quindi accesso alla procedura d’asilo in un altro Paesedella Comunità.

480 Cfr. in proposito il n. 311.03.4.

217

B Politica svizzera

Parte integrante della tradizione umanitaria della Svizzera è una politica in materiad’asilo e di profughi che accordi rifugio ai perseguitati e alle persone che necessitanodi protezione. L’attuazione pratica di questa politica richiede una precisacoordinazione internazionale. Da tempo, la Svizzera cerca perciò di ravvicinarsi inquesto campo alle disposizioni legali e alla prassi degli altri Paesi europeid’accoglienza. Fino alla metà degli anni Novanta, la Svizzera era integrata, almenopoliticamente, agli sviluppi europei in materia d’asilo, ai quali partecipavaattivamente. Da allora, il nostro Paese è totalmente escluso dagli organismi chedeterminano, nell’Europa occidentale, la politica nei confronti dei rifugiati e che siriuniscono nel quadro dell’UE.


Nel giugno 1992 la presidenza dell’UE ha trasmesso alla Svizzera il progetto di unaccordo parallelo ed ha in seguito più volte confermato di essere disposta, dopol’entrata in vigore della Convenzione di Dublino, a negoziare un tale accordo. Dopol’entrata in vigore della Convenzione di Dublino il 1° settembre 1997, la presidenzadell’UE ha fatto sapere a titolo informale alla Svizzera, su richiesta di quest’ultima,che alcuni Stati membri hanno subordinato l’apertura di negoziati su un accordoparallelo alla conclusione di negoziati bilaterali settoriali. Qualora alla firma degliaccordi settoriali si giungesse ad una dichiarazione comune, si potrà domandaresenza indugio l’apertura di negoziati su un accordo parallelo.

Attualmente sono in vigore accordi sulla riammissione, volti a combattere imovimenti migratori illegali, tra la Svizzera e i seguenti Stati membri dell’UE:Germania, Francia e Austria. L’accordo con l’Austria è oggetto attualmente di nuovinegoziati. Il nuovo accordo sulla riammissione con la Francia è stato firmato il 28ottobre 1998. I negoziati condotti con l’Italia in quest’ambito hanno portato allafirma, il 10 settembre 1998, di tre accordi sulla cooperazione di polizia, sullariammissione e sull’assistenza giudiziaria in materia penale.


In caso di adesione all’UE, la Svizzera potrebbe impiegare i propri mezzi di lottacontro le molteplici origini dei movimenti migratori in stretta cooperazione con gliStati membri dell’UE. Sarebbe inoltre integrata negli accordi comunitari per l’isti-tuzione di zone di libero scambio, nonché nei trattati di partenariato e dicooperazione che contengono impegni di riammissione dei propri cittadini.Otterrebbe inoltre accesso agli strumenti giuridici dell’UE in quest’ambito, alloscambio d’informazioni e ai provvedimenti di coordinazione in seno all’UE. Se, amedio o lungo termine, la ripartizione auspicata degli oneri in materia d’asilodiventasse realtà, gli oneri per la Svizzera, uno dei principali Paesi d’accoglimento inEuropa, diminuirebbero. Il nostro Paese sarebbe inoltre integrato nell’ordinamentodelle competenze della Convenzione di Dublino; è probabile che una parte delledomande d’asilo presentate in Svizzera dovrebbe perciò essere esaminata da altriStati.

In queste condizioni, supponendo un volume di domande d’asilo equivalente a quelloodierno, potrebbero in futuro risultare economie di costi di circa 100 milioni all’an-no.

I Cantoni ricevono dalla Confederazione indennità forfettarie per le loro prestazioninel settore dell’asilo. Attualmente la Confederazione e i Cantoni stanno elaborando

218

provvedimenti comuni che consentano di operare risparmi e miglioramenti perquanto concerne l’assistenza, la procedura e l’esecuzione nel settore dell’asilo.Queste regolamentazioni non dipendono dall’adesione all’UE.

Poiché condurrebbe, dopo un periodo di transizione, alla libera circolazione dellepersone, la partecipazione allo SEE permetterebbe eventualmente di superare gliattuali ostacoli politici alla conclusione di un accordo parallelo alla Convenzione diDublino (considerazioni analoghe valgono anche in caso d’entrata in vigore degliaccordi settoriali). Continuerebbe tuttavia a sussistere il problema dei controlli allafrontiera (cfr. n. 241, C) e l’inizio dei negoziati non sarebbe perciò garantito. Senzaun tale accordo parallelo – e senza adesione all’UE – la Svizzera è destinata adiventare il Paese sostitutivo d’accoglimento per seconde richieste d’asilo in Europaoccidentale e bisogna perciò prevedere un aumento massiccio delle domande d’asiloe costi addizionali annui di diverse centinaia di milioni di franchi.

In caso di mantenimento della situazione attuale, sarebbe necessario che la Svizzeradivenga considerevolmente meno attrattiva per i richiedenti d’asilo in confronto agliStati membri dell’UE. Bisognerebbe esaminare la possibilità di ridurre la qualitàdella procedura e dell’assistenza; eventuali modifiche giuridiche e politichedovrebbero in questo caso rispettare il quadro rigorosamente delimitato dal dirittopubblico internazionale. Se non riesce a concludere un accordo parallelo, come anchese partecipa allo SEE o se entrano in vigore gli accordi settoriali, la Svizzera diventail Paese sostitutivo d’accoglimento per seconde richieste d’asilo in Europaoccidentale. Come conseguenza si prevedono un aumento massiccio delle domanded’asilo e ingenti costi addizionali.

245 Cooperazione di polizia


Nella geografia della criminalità, gli Stati dell’Europa occidentale e centrale, inclusala Svizzera, costituiscono in larga misura un tutto unico per quanto riguarda leminacce più attuali (commercio internazionale di stupefacenti e riciclaggio di denaroconnesso a questi traffici, terrorismo, criminalità itinerante nel settore degli scassi,traffico di autoveicoli rubati, tratta di esseri umani e altri campi d’attività del crimineorganizzato). Interpol, come organizzazione operante sul piano mondiale, non è ingrado di conformarsi in misura sufficiente all’evoluzione specifica della criminalitàin un continente. Questa situazione ha indotto l’UE, fin dalla metà degli anni Ottanta,a concludere gli accordi di Schengen e, più tardi, a fondare l’Ufficio europeo dipolizia Europol.

Con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam la cooperazione di polizia rimanenell’ambito di competenza interstatale (terzo pilastro), a meno che il Consiglio nondecida all’unanimità che per un’azione sono applicabili le disposizioni del TrattatoCE (primo pilastro; nuovo art. K.14 del Trattato UE). Il Trattato di Amsterdamprevede una più stretta cooperazione fra le forze di polizia, le autorità doganali e lealtre autorità competenti (nuovi art. K.1 e K.2 del Trattato UE). Questacooperazione, che può avvenire sia direttamente che tramite Europol, non è piùlimitata ai crimini gravi, bensì possibile anche per quelli di poca entità. Gli ambiti diazione comune includono tra altro la cooperazione operativa delle autoritàcompetenti, l’analisi e lo scambio d’informazioni, la formazione e il

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perfezionamento comuni, lo scambio di ufficiali di collegamento e la valutazione incomune di tecniche investigative.

Finora, Europol era intesa in primo luogo come centrale di raccolta dei dati e sistema discambio d’informazioni (vecchio art. K.1 n. 9 del Trattato UE). Poiché la ConvenzioneEuropol è entrata in vigore soltanto il 1° ottobre 1998, era finora in funzione soltantol’Unità droghe di Europol. Il 1° gennaio 1999, Europol ha iniziato la sua attivitànell’ambito della prevenzione e della lotta alla criminalità organizzata e nonorganizzata. Entro cinque anni dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam,Europol dovrebbe quindi ottenere la competenza di richiedere alle autorità competentidegli Stati membri di svolgere indagini, nonché di promuovere e coordinare, con unitàdi sostegno miste, le operazioni investigative degli Stati membri. Non avrà tuttavia lafacoltà di svolgere azioni investigative proprie, né otterrà altre competenze esecutive.

Bisogna infine menzionare ancora la Convenzione del 18 giugno 1990 relativa alledecisioni di ritiro della patente di guida481, volta ad accrescere la sicurezza nellacircolazione stradale. Se un automobilista subisce il ritiro della patente di guida inseguito a un’infrazione delle disposizioni sulla circolazione stradale commessa inuno Stato membro dell’UE, questo provvedimento è esecutivo anche nello Statomembro dell’UE del suo domicilio.

B Politica svizzera

Non essendo membro dell’UE, la Svizzera non può aderire né a Schengen né aEuropol; per la cooperazione di polizia con l’estero essa dipende perciò in largamisura dalla sua appartenenza all’organizzazione internazionale di polizia criminaleInterpol. La cooperazione transnazionale nel quadro di Interpol è limitata alloscambio d’informazioni di polizia criminale. Interpol non è in grado di integrare nelsuo campo d’attività nuove forme di cooperazione operativa come l’osservazionetransfrontaliera. Fa ampiamente difetto anche un’analisi sistematica soprattutto dicasi generalizzati nell’ambito della criminalità organizzata.

Nel diritto svizzero in materia di assistenza giudiziaria si trovano disposizioniparticolari sulla cooperazione internazionale di polizia. A titolo complementare, laSvizzera può applicare per analogia alla cooperazione internazionale di polizia iprincipi vigenti per l’assistenza giudiziaria internazionale.


Per ovviare alla lacuna indicata nel capitolo precedente, la Svizzera ha intavolato nel1997 trattative sulla cooperazione di polizia con tutti gli Stati limitrofi allo scopo diconcordare sul piano bilaterale lo standard di Schengen in questo campo. Si mirasoprattutto a regolare ambiti operativi importanti come l’osservazione el’inseguimento oltre le frontiere e la consegna controllata (trasporto di stupefacenti emerci pericolose accompagnato e sorvegliato da forze di polizia camuffate allo scopodi permettere la cattura dei criminali che operano dietro le quinte), ma anche lacooperazione di polizia diretta e semplificata e una trasmissione più efficace delleinformazioni. Nei negoziati con la Francia, questa meta è in parte stata raggiunta:l’Accordo sulla cooperazione di polizia è stato firmato l’11 maggio 1998. Unaccordo dal contenuto più modesto è stato firmato con l’Italia il 10 settembre 1998.L’esito delle trattative con la Germania e l’Austria comporterà verosimilmentesoluzioni innovative in alcuni ambiti. Questi accordi potranno compensare soltanto

481 GU C 216 del 10 luglio 1998, p. 1.

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in parte gli svantaggi della non appartenenza a Schengen ed Europol. Nonrenderanno possibile un’analisi criminalistica estesa a tutti gli Stati dell’UE, néconsentiranno l’accesso al Sistema d’informazione Schengen (SIS). La Svizzera nonpotrà inoltre partecipare ai diversi gruppi di lavoro degli Stati di Schengen,rispettivamente dell’UE.

L’articolo 42 della Convenzione Europol autorizza quest’organizzazione a istaurarerelazioni di cooperazione con Stati terzi. La Svizzera farà tutto il necessario perstabilire con Europol una cooperazione istituzionalizzata fondata su questo articolo.Attualmente, per il nostro Paese, importa soprattutto far parte dei primi Stati terzicon i quali Europol coopera in questo modo.

Attualmente la Svizzera promuove inoltre il dislocamento all’estero di agenti dipolizia di collegamento482. Questi contatti ufficiosi consentono tuttavia alla Svizzerasoltanto una partecipazione frammentaria al flusso d’informazioni di Schengen edEuropol e soltanto nei limiti determinati dalle sue controparti; non possono sostituirel’adesione come membro a titolo intero.


Se la Svizzera aderisce all’UE, l’intero patrimonio comunitario nell’ambito dellasicurezza interna diventerebbe applicabile al nostro Paese, che potrebbe quindipartecipare al Sistema d’informazione Schengen. La Svizzera potrebbe in questocaso anche entrare a far parte di Europol. Per la partecipazione al Sistemad’informazione Schengen e a Europol si dovrebbero istituire i relativi organi centralinazionali sul piano federale. In Austria, ad esempio, le risorse necessarie perl’infrastruttura tecnica dell’Ufficio nazionale di coordinamento (organo centralenazionale per Schengen) sono ammontate a circa tre milioni di franchi. A questos’aggiungono costi di personale per una trentina di collaboratori impiegatispecificamente a tale scopo. Per i Cantoni, che potrebbero probabilmente servirsidell’infrastruttura esistente, questi sforzi di coordinamento non dovrebbero avereripercussioni finanziarie.

La partecipazione allo SEE o l’entrata in vigore dell’Accordo settoriale sulla liberacircolazione delle persone (cfr. n. 221.02) non influirebbero sull’ambito dellasicurezza interna. Se viene conservata la situazione attuale la Svizzera si mantienediscosta dallo spazio di sicurezza europeo in via di consolidamento, l’attivitàquotidiana della polizia ne risulterebbe gravemente ostacolata. Non sarebbe possibileeffettuare un’analisi criminalistica di ampie dimensioni e la Svizzera non potrebbepartecipare all’elemento centrale dell’«acquis» di Schengen, il Sistemad’informazione Schengen. Gli accordi sulla cooperazione di polizia con gli Statilimitrofi consentirebbero di compensare soltanto in parte questi svantaggi.

246 Cooperazione giudiziaria


La cooperazione giudiziaria include tutti gli ambiti necessari per la creazione di unospazio giudiziario comune, nel quale i soggetti di diritto possano far valere i lorodiritti dinanzi a tutti i tribunali dell’UE godendo di garanzie uguali a quelle di cuidispongono dinanzi ai tribunali del proprio Paese.

482 Finora a Washington DC (USA), a Lione (presso l’Interpol) e a Francoforte (presso il

Bundeskriminalamt di Wiesbaden).

221

Tutti gli Stati membri dell’UE sono anche membri del Consiglio d’Europa. Lamaggior parte di essi ha ratificato le principali convenzioni in ambito penale (cfr.lett. C). In seno all’UE sono inoltre in corso d’elaborazione diverse altre convenzioniin questo settore, intese come complemento a quelle del Consiglio d’Europa e volte amigliorare e semplificare la cooperazione.

La Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen contiene anche disposizionisull’assistenza giudiziaria e l’estradizione483, che completano anch’esse la Convenzioneeuropea di mutua assistenza giudiziaria e la Convenzione europea di estradizione e nefacilitano l’applicazione. Con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, l’«acquis»di Schengen diventa immediatamente applicabile per tutti gli Stati membri dell’UE adeccezione della Gran Bretagna e dell’Irlanda (cfr. n. 241 B).

Anche dopo l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, la cooperazionegiudiziaria in materia penale rimarrà un ambito di competenza interstatale (terzopilastro dell’UE), a meno che il Consiglio non decida all’unanimità di applicare auna determinata azione le disposizione del Trattato UE (primo pilastro; nuovo art.K.14 del Trattato UE). Nell’ambito del terzo pilastro, le decisioni vengono preseall’unanimità. Il Trattato di Amsterdam costituisce tuttavia un ampliamento e unaconcretizzazione della cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri dell’UE inmateria penale (nuovi art. K.1 e K.3 del Trattato UE). Sarà ora possibile adottareazioni comuni volte a facilitare e accelerare l’assistenza giudiziaria, l’estradizione el’esecuzione di decisioni, inclusa la necessaria armonizzazione del diritto; come saràanche possibile prendere provvedimenti per ravvicinare le norme di diritto penaledegli Stati membri riguardanti la criminalità organizzata, il terrorismo e il trafficoillegale di stupefacenti.

La cooperazione giudiziaria in materia civile non ha finora goduto della medesimaattenzione come il settore penale, anche perché in ambedue i casi numeroseconvenzioni multilaterali hanno assicurato un sostegno reciproco efficiente per iprocedimenti in corso all’estero. Con il Trattato di Amsterdam484, gli ambiti civilidiventano tuttavia tema comunitario e bisogna perciò prevedere una crescente attivitàdell’UE in questo settore. Per ora fa parte del patrimonio comunitario laConvenzione di Bruxelles concernente la competenza giudiziaria e l’esecuzione delledecisioni in materia civile e commerciale (cfr. n. 222.06.5). La nuova Convenzionedel 26 maggio 1997 relativa alla notificazione negli Stati membri dell’UE di attigiudiziari e extragiudiziali in materia civile e commerciale485, la Convenzione del 28maggio 1998 concernente la competenza, il riconoscimento e l’esecuzione delledecisioni nelle cause matrimoniali,486 e la nuova Convenzione sulle procedured’insolvenza (cfr. n. 222.06.1) non sono ancora entrate in vigore. Per quanto riguardale singole disposizioni relative ai conflitti di legge volte a completare il mercatointerno, rinviamo alle spiegazioni sul diritto internazionale privato (cfr. n. 222.06.4).

B Politica svizzera

In materia penale, la Svizzera è legata all’UE dalle convenzioni pertinenti delConsiglio d’Europa. Accanto alle convenzioni del Consiglio d’Europa in materia diassistenza giudiziaria e di estradizione, esistono diversi accordi aggiuntivi bilaterali

483 Ripsettivamente art. 48 e 59 della Convenzione di applicazione dell’Accordo di

Schengen.484 Cfr. in proposito il n. 311.03.4.485 GU C 261 del 27 agosto 1997, p. 1.486 Convenzione «Bruxelles II», GU C 221 del 16 luglio 1998, p. 1.

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con Paesi membri dell’UE (v. cap. C qui di seguito). A titolo complementare, laSvizzera applica inoltre la legge federale sull’assistenza giudiziaria in materiapenale. Un problema nei rapporti con diversi Stati membri dell’UE è costituitodall’attuale politica della Svizzera di negare l’assistenza giudiziaria in materia fiscalee l’estradizione fondata su delitti fiscali. Si può tuttavia dar seguito già sin d’ora auna domanda d’assistenza giudiziaria se il procedimento verte su una truffa inmateria fiscale487.

Nella misura del possibile, la Svizzera aderirà a eventuali nuove convenzioni delConsiglio d’Europa. Ove necessario elaborerà accordi addizionali alle convenzionidel Consiglio d’Europa anche con altri Stati membri dell’UE. Se dovessero originarsilacune in seguito a nuove convenzioni dell’UE in materia penale, la Svizzeradovrebbe prendere in considerazione la possibilità di intavolare negoziati con l’UE inquesti ambiti.

Per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria in materia civile, la legge sul dirittointernazionale privato488 offre i fondamenti necessari per gli atti d’assistenzagiudiziaria (art. 11) nonché il riconoscimento e l’esecuzione di decisioni straniere(art. 25 segg.).


Non esistono rapporti contrattuali tra la Svizzera e l’UE in ambito penale. Leseguenti convenzioni del Consiglio d’Europa sono applicabili nei rapporti con tuttigli Stati membri dell’UE: Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materiapenale489, Convenzione europea di estradizione490, Convenzione sul trasferimentodei condannati491 e Convenzione europea per la repressione del terrorismo492. Sonoapplicabili nei confronti di alcuni Stati membri dell’UE: primo e secondo Protocolloaddizionale alla Convenzione europea di estradizione493, nonché la Convenzione sulriciclaggio di denaro494. Esistono inoltre accordi addizionali bilaterali con laGermania e l’Austria per le due convenzioni europee di assistenza giudiziaria e diestradizione. Accordi addizionali alla Convenzione europea di assistenza giudiziariasono inoltre stati negoziati recentemente con la Francia e con l’Italia. Con la Franciasi sono anche tenuti primi incontri esplorativi su un trattato addizionale bilaterale allaConvenzione europea di estradizione. Simili accordi complementari contribuiscono asemplificare e accelerare l’assistenza giudiziaria e l’estradizione. Negli accordiaddizionali alle Convenzioni di assistenza giudiziaria si prevede ad esempio lanotificazione diretta per posta di atti giudiziali e documenti ufficiali, contribuendocosì a sgravare le autorità. Invece del percorso complicato attraverso i ministeri digiustizia vi si consente inoltre il contatto diretto tra le autorità giudiziarie di duePaesi o si prevedono almeno altre semplificazioni.

487 Art. 3 cpv. 3 della legge federale del 20 marzo 1981 sull’assistenza in materia penale, RS

351.1; art. 24 della relativa ordinanza, RS 351.11488 Legge federale del 18 dicembre 1987 sul diritto internazionale privato (LDIP), RS 291489 Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 20 aprile 1959, RS

0.351.1490 Convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957, RS 0.353.1491 Convenzione del 21 marzo 1983 sul trasferimento dei condannati, RS 0.343492 Convenzione europea del 27 gennaio 1977 per la repressione del terrorismo, RS 0.353.3493 Protocollo addizionale del 15 ottobre 1975 alla Convenzione europea di estradizione, RS

0.353.11 e secondo protocollo addizionale del 17 marzo 1978, RS 0.353.12494 Convenzione dell’8 novembre 1990 sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca

dei proventi di reato, RS 0.311.53

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Nell’ambito del diritto privato, la Svizzera è legata alla maggior parte degli Statimembri dell’UE dagli strumenti multilaterali della Conferenza dell’Aia di dirittoprivato internazionale e del Consiglio d’Europa. Esiste inoltre una serie diconvenzioni bilaterali che semplificano ulteriormente i rapporti di diritto civile perrapporto alle Convenzioni dell’Aia e del Consiglio d’Europa.


Il Trattato di Amsterdam prevede una più stretta cooperazione delle autoritàgiudiziarie in materia penale degli Stati dell’UE. Si semplificano e acceleranosoprattutto le procedure di assistenza giudiziaria e d’estradizione. La cooperazione,ristretta sinora alle forme gravi di criminalità internazionale, si estenderà, con questotrattato, a tutte le forme di criminalità. In caso di adesione all’UE, costituirebbe unproblema l’attuale politica della Svizzera in materia fiscale. Quale membro dell’UE,la Svizzera sarebbe presumibilmente confrontata a un aumento delle domanded’informazione degli altri Stati membri dell’UE (cfr. n. 222.07.6) e quindi a unmaggior numero di casi di assistenza giudiziaria e di estradizione.

Poiché la cooperazione giudiziaria in materia civile è ancora ai primi passi, inquest’ambito le ripercussioni che si possono per il momento intravedere diun’adesione del nostro Paese all’UE sono trascurabili. Per quanto riguarda la partemeglio uniformata dell’assistenza giudiziaria in materia civile, ossia ilriconoscimento e l’esecuzione reciproca delle decisioni, l’adesione alla Convenzionedi Bruxelles non costituirebbe un innovamento per rapporto alla Convenzione diLugano, già in vigore. Anche l’adesione alla Convenzione sulla notificazione noncomporterebbe modifiche determinanti per rapporto alla Convenzione dinotificazione dell’Aia del 1965, attualmente applicabile alla Svizzera.

Né con la partecipazione allo SEE, né con l’entrata in vigore degli accordi settorialie neppure in caso di mantenimento della situazione attuale interverrebbero modificheo sorgerebbero costi addizionali nell’ambito della cooperazione giudiziaria inmateria penale e civile.

25 Finanziamento delle attività dell’Unione europea251 Questioni finanziarie generali

Il presente capitolo costituisce una stima dei flussi finanziari che risulterebbero dal-l’adesione della Svizzera all’UE, ossia dei contributi che il nostro Paese dovrebbeversare all’UE e di quelli che ne riceverebbe. Nella misura in cui è stato possibileindividuarle e determinarne l’importo, vi si valutano inoltre le possibili ripercussioniche l’adesione avrebbe sul bilancio della Confederazione. Non sono invececonsiderati gli effetti di una tale adesione sui Cantoni.

Le conseguenze finanziarie della partecipazione allo SEE e agli accordi settoriali conla Comunità sono trattate anch’esse in questo capitolo. Le implicazioni economichee, in particolare, l’influsso di un’eventuale adesione all’UE sulla crescita delprodotto nazionale lordo sono oggetto del numero 333.02.

Le cifre che figurano nel presente capitolo sono da considerarsi con prudenza. Sitratta infatti soltanto di stime fondate su una data situazione e si può immaginare sind’ora che quella effettiva sarà verosimilmente diversa in seguito all’evoluzioneeconomica e politica in Svizzera e in seno all’UE, a causa di un regime transitorio,

224

per effetto dei risultati di negoziati, dopo un’eventuale riforma dei meccanismi difinanziamento dell’UE, ecc.

251.01 Regole, dimensioni e struttura del bilancio della CE

Il bilancio della Comunità è espressione delle sue politiche. È sottoposto a diversiprincipi, tra cui uno dei principali è la regola dell’unità di bilancio: tutte le spese eentrate della Comunità devono essere riunite in un solo e unico documento. Un altroprincipio importante è quello dell’universalità, che comprende le regole della nondestinazione (secondo la quale le entrate iscritte a bilancio non devono esseredestinate a spese precise) e della non contrazione (secondo la quale entrate e spesedevono figurare nel bilancio al lordo, senza compensarsi). Il principio dellaspecificità delle spese, infine, richiede che ogni credito sia stanziato per un fine benpreciso.

Nel 1998, il bilancio comunitario è ammontato a 91,01 miliardi di euro495 (circa 150mia di fr.).

Le spese della CE si suddividono in sei sezioni corrispondenti alle istituzioni dellaComunità496. Generalmente, i crediti di queste sezioni concernono soltanto spese difunzionamento (personale, immobili, materiale, missioni ecc.); per la sezione dellaCommissione si distingue invece tra stanziamenti di funzionamento e stanziamentioperativi. Questi ultimi si suddividono a loro volta in sei sottosezioni (tra parentesi:quota alle spese complessive 1997)497:– politica agraria comune (46,7%);– provvedimenti strutturali (34,9%)498;

– settori di politica interna (6,5%)499;– provvedimenti nel settore esterno (6,4%)500;– amministrazione (4,9%);– garanzie, riserve, pagamenti compensatori (0,6%).

La Comunità dispone inoltre di altri strumenti finanziari, non integrati nel bilanciogenerale. Si tratta segnatamente del bilancio operativo della Comunità europea delcarbone e dell’acciaio (CECA), di 0,2 miliardi di euro, e del Fondo europeo disviluppo (FES), con 2 miliardi di euro. Bisogna pure menzionare la Banca centraleeuropea (BCE, cfr. n. 222.01.1) e la Banca europea per gli investimenti (BEI). Loscopo della BEI è quello di contribuire all’integrazione, allo sviluppo equilibrato ealla coesione economica e sociale degli Stati membri finanziando investimenticomunitari in diversi ambiti. Nel 1997, ad esempio, la BEI ha adibito due terzi dei



496 Parlamento europeo, Consiglio dei ministri, Commissione, Corte di giustizia, Corte deiconti, Comitato economico e sociale/Comitato delle regioni.

497 Fonte: Vedemecum della Commissione europea, ediz. 1998.498 Fondi strutturali, fondi di coesione, meccanismo di finanziamento SEE.499 Ricerca e sviluppo tecnologico; formazione generale e professionale; giovani, cultura,

settore audiovisivo, informazione e altri provvedimenti sociali; tutela dei consumatori,mercato interno, industria e reti transeuropee; energia, sorveglianza Euratom e ambiente.

500 Compresa la politica estera e di sicurezza comune.

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suoi finanziamenti nell’UE allo sviluppo delle regioni meno favorite, sostenendo inparticolare grandi progetti di miglioramento delle infrastrutture dei trasporti. La BEInon persegue scopi di lucro e si finanzia sul mercato dei capitali501.

Negoziando prospettive finanziarie a lungo termine, paragonabili alla pianificazionefinanziaria della Confederazione, la Comunità assicura la conformità dei suoi bilancicon i suoi grandi orientamenti politici. Nelle ultime prospettive finanziarie per ilperiodo 1993-1999, ad esempio, la CE ha stabilito di accordare la massimaconsiderazione alle regioni meno favorite. È inoltre stato oggetto di particolareattenzione lo sviluppo delle azioni esterne. Dal lato delle risorse, un obiettivo delleprospettive finanziarie è stato la riduzione progressiva della risorsa IVA a favoredella risorsa complementare. Data l’entità dell’ampliamento, l’adesione dell’Austria,della Finlandia e della Svezia ha dato adito a un adeguamento delle prospettivefinanziarie 1993-1999. Le trattative per le prospettive finanziarie 2000-2006 sono giàin corso. Saranno largamente influenzate dal dibattito sull’Agenda 2000 dell’UE.(cfr. n. 253).

251.02 Contributi finanziari attuali a programmi della CE

Ricerca

Attualmente, la Svizzera partecipa di volta in volta ai singoli progetti del Programmaquadro di ricerca e sviluppo (PQR; v. n. 222.13). La partecipazione di istituzioni ericercatori svizzeri è finanziata direttamente dalla Confederazione che, nel 1997, haversato a tale titolo 83,3 milioni di franchi.

Formazione

La Svizzera non partecipa ufficialmente ai programmi di formazione della CE (cfr. n.222.15). Ha tuttavia preso provvedimenti transitori unilaterali che le consentono difinanziare la partecipazione di istituzioni svizzere a progetti ufficiali nel quadro deiprogrammi della CE, nonché borse di mobilità per un importo di circa 8 milioni difranchi nel 1998.

Fusione nucleare controllata

La Svizzera partecipa anche al programma «Fusione nucleare controllata», versandoalla Comunità un contributo di circa 11,5 milioni di franchi all’anno. Questapartecipazione si fonda sull’accordo di cooperazione con EURATOM del 1978.

251.03 Ripercussioni finanziarie di un’adesione della Svizzera all’UE

Nella situazione attuale, la stima delle ripercussioni finanziarie di un’eventualeadesione della Svizzera all’UE deve fondarsi, per motivi evidenti, su determinateipotesi. Non si tratta di scelte politiche, bensì di strumenti metodologici atti alimitare le incertezze di valutazione degli sviluppi futuri. Le stime indicate sifondano in particolare sulle seguenti ipotesi di lavoro:

501 Il 1° gennaio 1999 il suo capitale è passato da 62 a 100 mia di euro .

226

– la Svizzera aderisce all’UE come 16° membro;– le stime del PIL e del PNL dei Paesi membri dell’UE e della Svizzera nel 1998

si fondano sui dati pubblicati dall’Istituto statistico delle Comunità europee(EUROSTAT, vol. n. 65, 1998);

– l’euro è valutato al corso di franchi 1,6280502;– gli introiti doganali si fondano sui dati del 1997.

Le cifre che figurano nel presente capitolo sono da considerarsi unicamente stimefondate sulla situazione attuale.

A Flussi finanziari legati all’adesione

Come membro dell’UE, al Svizzera dovrebbe contribuire al finanziamento delbilancio comunitario nonché di determinati fondi e programmi fuori bilancio.Inversamente, beneficerebbe dei sussidi accordati per l’attuazione di provvedimentiin diversi ambiti (agricoltura, formazione professionale).

A.1 Flussi dalla Svizzera verso l’UE

A.11 Contributi al bilancio comunitario (risorse proprie)

Per finanziare le proprie spese, la Comunità dispone di risorse proprie, definite comeintroiti di natura fiscale che le sono destinati una volta per tutte e le spettano didiritto senza bisogno di una nuova decisione delle autorità nazionali. La risorseproprie della Comunità includono i dazi sui prodotti agricoli e i contributi zucchero eisoglucosio, i dazi doganali sui prodotti industriali, la risorsa IVA e una «quartarisorsa», detta anche «risorsa complementare», stabilita in funzione della somma deiPNL di tutti gli Stati membri503.

Il limite superiore di tali risorse proprie fissato il 31 ottobre 1994 è cresciutogradualmente dall’1,21 per cento del PNL dell’UE nel 1995 all’1,27 per cento nel1999. Alle risorse proprie vengono ad aggiungersi introiti diversi come, ad esempio,interessi di mora o multe. Tradizionalmente, la risorsa IVA ha finanziato dal 50 al 60per cento del bilancio generale, costituendo perciò di gran lunga l’introito piùimportante. Dal 1997, la risorsa IVA e la risorsa complementare contribuisconoognuna per il 40 per cento circa al finanziamento del bilancio comunitario.

Osservazioni generali relative ai dazi doganali sui prodotti agricoli (risorsa 1)e industriali (risorsa 2)

Nel 1997, la Svizzera ha riscosso dazi doganali per oltre 1,1 miliardi di franchisvizzeri. Su questa somma, 371 milioni di franchi riguardavano importazioniprovenienti da Paesi non membri dell’Unione europea, di cui 173 milioni perprodotti agricoli.

Per stimare gli introiti doganali, è opportuno tenere in considerazione diversielementi che influiranno sull’ammontare dei dazi riscossi.

Anzitutto, la Svizzera non avrà più frontiere esterne, verso Stati non membridell’UE, ad eccezione degli aeroporti e del porto sul Reno. In caso d’adesione,sarebbe al limite possibile che il nostro Paese riscuota dazi soltanto sulle merci

502 Fonte: Eurostat, settembre 1998. Il tasso di riferimento per il cambio euro/franco

svizzero, pubblicato il 4 gennaio 1999 dalla Banca centrale europea, si situa a 1,6168(GU C 002 del 5 gennaio 1999, p. 1).

503 Questa risorsa è destinata ad equilibrare il bilancio. Il suo tasso si fissa nell'ambito dellaprocedura di bilancio, tenendo conto di tutti gli altri introiti.

227

importate per via aerea, dato che per tutti gli altri mezzi di trasporto (ferrovia, strada,fiumi), si potrebbero sdoganare le merci alle frontiere esterne dell’UE. Nel 1997, leimportazioni per via aerea costituivano poco meno del 10 per cento di quelle agricolee praticamente la metà di quelle industriali. Ai fini del presente rapporto abbiamotuttavia ammesso, tenendo conto dei prodotti attualmente importati, che la Svizzeracontinuerebbe a sdoganare un terzo dei prodotti attualmente importati per strada,ferrovia o per via fluviale.

Per diverse ragioni, l’adesione comporterà verosimilmente un aumento delleimportazioni provenienti dagli altri Stati membri dell’UE, a scapito dei Paesi terzi.Tenendo conto della composizione attuale delle importazioni da questi ultimi, sistima il calo delle importazioni di prodotti agricoli da Paesi non membri dell’UEintorno al 20 per cento.

Due fattori rendono inoltre difficile stimare gli introiti doganali. Anzitutto la CE haconcluso con numerosi partner commerciali accordi preferenziali differenti – tantoper la scelta dei Paesi e prodotti in questione quanto per la portata delle concessioni –a quelli conclusi dalla Svizzera. Quindi bisogna menzionare che la CE applicageneralmente dazi calcolati sul valore della merce (dazi ad valorem), mentre laSvizzera li riscuote in funzione del peso (dazi specifici), e che l’onere doganalemedio imposto dall’UE è superiore a quello del nostro Paese.

Oltre ai dazi riscossi alla frontiera, le risorse proprie della Comunità includonoinoltre i contributi zucchero e isoglucosio previsti nell’ambito dell’organizzazionecomune dei mercati nel settore dello zucchero.

Tutto considerato, gli introiti doganali incassati dalla Svizzera e trasmessi all’Unioneeuropea si possono stimare a:

Risorsa 1 - Dazi doganali sui prodotti agricoli e contributi zucchero e isoglucosio

Prelievi agricoli: Fr./ anno

– dazi doganali 53 milioni– contributi zucchero e isoglucosio 17 milioni./. 10% per spese di riscossione (somma arrotondata) 5 milioni

65 milioni

Risorsa 2 - Dazi doganali sui prodotti industriali

Fr./ anno

Dazi doganali 124 milioni./. 10% per spese di riscossione (somma arrotondata) 12 milioni

112 milioni

Risorsa 3 - Risorsa IVA

L’adesione all’UE renderebbe necessario adeguare il tasso dell’IVA al tasso minimogenerale del 15 per cento e al tasso minimo ridotto del 5 per cento (cfr. n. 222.07.2).

La risorsa IVA è calcolata in base a un tasso dello 0,84 per cento sulla baseimponibile IVA. Dato tuttavia che la base imponibile IVA in Svizzera504, pari a234 848 milioni di franchi, costituisce oltre il 50 per cento del PNL svizzero stimato

504 La base imponibile IVA si calcola applicando agli introiti IVA previsti (IVA del 7,5% =

15,5 mia) il tasso medio ponderato dell’IVA del 6,6 per cento.

228

per l’anno di riferimento (408,5 mia), subentra una correzione dell’imponibile,ridotto al 50 per cento del PNL stimato, ossia a 204,25 miliardi di franchi. Se siapplica un tasso dello 0,84 per cento a quest’importo, il contributo svizzero alla terzarisorsa dell’UE ammonterebbe dunque a 1716 milioni di franchi.

Al Regno Unito è accordata una correzione degli squilibri di bilancio. Quest’age-volazione, che ammonta a 3,931 miliardi di euro, è tuttavia interamente finanziatadagli altri Stati membri. La Svizzera dovrebbe versare il 4 per cento circa dellacompensazione totale, ossia circa 260 milioni di franchi.

Fr. / anno

Risorsa IVA (contributo svizzero) 1716 milioniFinanziamento della correzione britannica 260 milioni

Risorsa 3 1976 milioni

Risorsa 4 - Risorsa complementare (fondata sul PNL)

La risorsa complementare è una risorsa fondata sul PNL. Per calcolarla, si applicaall’importo totale da coprire con questa risorsa – che gli Stati membri fissano di annoin anno – il tasso corrispondete alla quota del Paese in questione sul PNLcomplessivo di tutti gli Stati membri dell’UE. Nel 1999, la somma dei PNL dei 15Stati membri dell’UE dovrebbe ammontare a 12 656 miliardi di franchi. Se siaggiungono i 408 miliardi di franchi del PNL previsto in Svizzera, il PNLcomplessivo dei Paesi dell’UE inclusa la Svizzera sarebbe di 13 064 miliardi difranchi. La quota della Svizzera su quest’importo totale è del 3,1 per cento. Nelbilancio di previsione della CE per il 1999, l’importo delle risorse da riscuotere inbase al PNL degli Stati membri è stato fissato a 67,6 miliardi di franchi (48,4% delbilancio generale). Il contributo della Svizzera alla risorsa complementare fondatasul PNL ammonterebbe perciò al 3,1 per cento di 67,6 miliardi di franchi, ossia a2097 milioni.

Fr. / anno

Risorsa complementare (fondata sul PNL) 2097 milioni

Riassunto dei contributi della Svizzera al bilancio generale della CE

Come 16° membro, la Svizzera dovrebbe contribuire al bilancio generale della CEcon gli importi seguenti:

Fr. / anno

– dazi doganali sui prodotti agricoli 65 milioni– dazi doganali sui prodotti industriali 112 milioni– risorsa 3:

– risorsa IVA (contributi svizzero) 1716 milioni– finanziamento della correzione britannica 260 milioni

– risorsa fondata sul PNL 2097 milioni

4250 milioni

A.12 Contributi fuori bilancio

Come membro dell’UE, la Svizzera dovrebbe versare, accanto ai contributisummenzionati alle risorse proprie della Comunità, contributi a favore del Fondoeuropeo di sviluppo.

Fondo europeo di sviluppo (FES)

229

La cooperazione allo sviluppo con i Paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico(ACP) si finanzia essenzialmente attraverso il Fondo europeo di sviluppo, istituitonel quadro delle convenzioni di Lomé che legano attualmente la CE a 71 Stati ACP(cfr. n. 234.02). Il FES non è integrato nel bilancio generale, ma alimentato concontributi degli Stati membri e dotato d’un regime autonomo: l’ammontare del FES edei contributi diretti degli Stati membri sono stabiliti mediante accordi interni fissatidal Consiglio. I contributi richiesti dagli Stati membri per questo fondo dipendonoprincipalmente dalla loro capacità economica (PNL). Considerando che la capacitàeconomica della Svizzera è paragonabile a quella dei Paesi Bassi, il contributo annuodel nostro Paese può essere stimato a circa 100 milioni di franchi.

A.13 Partecipazione al capitale delle banche

I contributi svizzeri al capitale delle banche hanno, per loro natura, un caratteredifferente dai trasferimenti menzionati finora. La partecipazione al capitale dellaBanca europea per gli investimenti richiederà una spesa unica a carico del bilanciodella Confederazione, ripartita molto probabilemente su diversi anni. Lapartecipazione alla Banca centrale europea comporterà invece un trasferimento diriserve monetarie dalla BNS alla BCE.

Partecipazione al capitale della Banca europea per gli investimenti (BEI)

Come membro dell’UE, la Svizzera dovrebbe sottoscrivere il capitale della BEI, cheammonta a circa 100 miliardi di euro. Secondo il medesimo modello impiegato perdeterminare la quota dei tre Paesi membri dell’AELS entrati a far parte dell’UE il 1°gennaio 1995 (Austria, Finlandia, Svezia), la parte della Svizzera su questo capitalesarebbe del 3,11 per cento ossia 3,11 miliardi di euro (circa 5,09 mia di fr.). Lasomma da versare corrisponderebbe al 3,11 per cento del capitale liberato e delleriserve, ovvero approssimativamente a 540 milioni di euro, pari a 880 milioni difranchi circa. L’importo esatto e lo scaglionamento dei pagamenti sarebbero ancoraoggetto di negoziato. Si noti che questi versamenti non costituiscono collocamenti afondo perduto: la Svizzera resterebbe proprietaria dei suoi averi.

Partecipazione al capitale della Banca centrale europea (BCE)

Se la Svizzera aderisse all’UE ed entrasse anche a far parte del UEM, la Bancanazionale dovrebbe partecipare al capitale della Banca centrale europea e trasferire aquest’ultima parte delle sue riserve monetarie. Il contributo della Banca nazionalesvizzera alle riserve della Banca centrale europea sarebbe verosimilmente dell’ordinedi grandezza di 2,3 a 3,4 miliardi di franchi (cfr. n. 222.01.1 C.1).

A.2 Flussi dall’UE verso la Svizzera

Come membro dell’UE, la Svizzera otterrebbe sussidi il cui finanziamento èassicurato del Fondo europeo di orientamento e di garanzia agricola, dai Fondistrutturali e dal Fondo di coesione. Si tratta di sussidi non rimborsabili, a differenzadei prestiti rimborsabili accordati dalla Banca europea per gli investimenti.

Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG) - «sezione garanzia»

Al fine di concretare il principio della solidarietà finanziaria, che costituisce unodegli elementi essenziali della Politica agraria comune, gli Stati membri dell’UEhanno creato nel 1962 un fondo comunitario, il Fondo europeo agricolo diorientamento e garanzia (FEAOG). Questo fondo, incluso nel bilancio comunitario,

230

si suddivide in due sezioni con obiettivi e meccanismi assai differenti: la sezione«garanzia» e la sezione «orientamento». Soltanto la seconda può essere assimilata aun fondo strutturale.

La funzione della sezione «garanzia» è quella di sostenere i mercati dei prodottiagricoli al fine di stabilizzare i prezzi e assicurare un reddito adeguato agliagricoltori europei. In concreto, i costi finanziati da questa sezione riguardano irimborsi all’esportazione dei prodotti agricoli verso Paesi terzi, diversiprovvedimenti d’intervento sui mercati agrari, le azioni di sviluppo rurale nonchéquelle di controllo e di prevenzione. Dall’entrata in vigore, nel 1993, della riformadella PAC, questa sezione include anche gli aiuti di compensazione (= pagamentidiretti), le misure d’accompagnamento previste da tale riforma nonché le speseconcernenti il Fondo di garanzia per la pesca.

In caso di adesione, la Svizzera potrebbe aspettarsi di ricevere dal FEAOG, nellecondizioni previste dall’Agenda 2000, un importo annuale dell’ordine di grandezzadi 900 milioni di franchi.

Fondi strutturali

I Fondi strutturali contribuiscono a raggiungere l’obiettivo di coesione economica esociale dell’UE. Le loro risorse sono destinate ad azioni che aiutano a ridurre loscarto tra le regioni meno favorite e le altre e a promuovere la parità delleopportunità professionali tra i diversi gruppi sociali, in funzione di una serie diobiettivi principali. I Fondi strutturali sono quattro.

– Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia -«sezione orientamento»

La sezione «orientamento» mira a finanziare provvedimenti di miglioramento dellestrutture agricole e rurali ed è, per questo motivo, inclusa nel gruppo dei Fondistrutturali dell’UE. Con i suoi interventi, questa sezione partecipa in particolare aiprogrammi degli Stati membri per l’insediamento di giovani agricoltori, l’ammo-dernamento della aziende agricole, gli investimenti nell’ambito della trasformazionee commercializzazione dei prodotti agricoli nonché lo sviluppo delle aree rurali.

Nel quadro dell’Agenda 2000 (cfr. n. 253), si prevede di riorganizzare gli strumentidi politica rurale attualmente disponibili. In termini concreti, questo significa che iprovvedimenti di accompagnamento dello sviluppo rurale, i provvedimentiorizzontali nel settore della pesca e gli aiuti a Paesi candidati in vista dell’adesioneall’UE saranno in futuro finanziati dalla sezione «garanzia» e non più dalla sezione«orientamento» del FEAOG.

– Fondo europeo di sviluppo regionale (FEDER)

Il FESR è uno dei Fondi strutturali della CE che contribuiscono al finanziamento diazioni volte a ridurre i dislivelli di sviluppo socioeconomico tra le diverse regionidegli Stati membri. L’impiego delle risorse del FEDER si concentra su determinateregioni meno favorite, dove servono principalmente a finanziare il miglioramentodelle infrastrutture, gli investimenti produttivi, lo sviluppo locale, le risorse umane ela protezione dell’ambiente. Con i suoi aiuti, il FEDER mira a quattro obiettiviprincipali, corrispondenti a quattro tipi di regioni, ossia:– sviluppo e aggiustamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo;– riconversione economica delle regioni o parti di regioni seriamente colpite da

declino industriale;– sviluppo e aggiustamento strutturale di zone rurali sensibili;

231

– sviluppo strutturale di regioni molto scarsamente popolate.

La Svizzera potrebbe prevedere di ricevere dal FEDER un importo annuoapprossimativo di 5 milioni di franchi.

– Fondo sociale europeo (FSE)

Gli obiettivi del FSE riguardano in primo luogo la formazione professionale e gliincentivi all’assunzione. I sussidi versati sono destinati essenzialmente alle vittimedella disoccupazione. Il FSE mira a compensare gli squilibri risultanti dallarealizzazione del mercato unico che rischiano di colpire particolarmente determinateregioni o determinati gruppi della popolazione. Sotto il regime attuale, la Svizzerariceverebbe dal FSE contributi stimabili a 100 milioni di franchi all’anno. Èprobabile che questo importo si ridurrà con l’Agenda 2000.

– Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP)

Lo SFOP sostiene provvedimenti di ristrutturazione nel settore della pesca. Questostrumento non riguarda la Svizzera, che non dispone di alcun accesso al mare.

Fondo di coesione

Il Fondo di coesione è un nuovo strumento d’aiuto e di solidarietà. Contribuisce alrinforzo della coesione sociale ed economica nell’Unione europea e accorda sostegnoai Paesi meno prosperi (Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna). Offre inoltre unappoggio finanziario a progetti d’investimento individuali e può contribuire finoall’80-85 per cento delle spese pubbliche totali. I progetti finanziati mediante questofondo devono contribuire a miglioramenti ambientali e allo sviluppodell’infrastruttura dei trasporti in uno dei quattro Paesi menzionati.

Riassunto

I mezzi finanziari che la Svizzera potrebbe ricevere nel quadro del FEAOG e deiFondi strutturali e di coesione possono riassumersi come segue:

Fr. / anno

– Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) 900 milioni– Fondo europeo di sviluppo regionale (FEDER) trascurabile– Fondo sociale europeo (FSE) 100 milioni– Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) nessuno– Fondo di coesione nessuno

Totale 1000 milioni

Politiche interne

Secondo il metodo di finanziamento attuale, l’importo che la Svizzera dovrebbeteoricamente versare all’UE per il 5° Programma quadro di ricerca e sviluppo(PQRS) nel 1999, calcolato proporzionalmente al PIL relativo, si aggirerebbe sui 225milioni di franchi, pari al 3,6 per cento del bilancio del 5° PQRS, di circa 15 miliardidi euro. Presupponendo che, dopo un periodo transitorio di adeguamento, la Svizzerapossa ricuperare tra l’80 per cento e il 100 per cento (beneficio netto) di tale importo,il riflusso finanziario verso la Svizzera derivante dalla partecipazione a progetti del5° PQRS sarebbe compreso tra 180 e 225 milioni di franchi all’anno.

In base al programma per il 1999, si stima in 27 milioni di franchi il costo teoricodella partecipazione svizzera ai programmi di formazione. La Svizzera potrebbe

232

sperare di ricevere a sua volta tra l’80 per cento e il 100 per cento di questa somma,ossia 22 - 27 milioni di franchi.

Il riflusso finanziario nell’ambito della ricerca e dello sviluppo, come anche in quellodella formazione, non influisce sul bilancio della Confederazione, dato che questiimporti sarebbero distribuiti direttamente alle istituzioni beneficiarie.

Nell’ambito del progetto delle reti transeuropee, la Svizzera potrebbe ricevere uncontributo della Comunità al finanziamento delle trasversali alpine, la cuirealizzazione è d’interesse europeo. Questa somma dovrebbe tuttavia essere oggettodi negoziati.

A.3 Bilancio dei flussi tra l’UE e la Svizzera

Dalla differenza tra gli importi che la Svizzera verserebbe sotto forma di risorseproprie e i flussi finanziari di cui potrebbe beneficiare, il nostro Paese risulterebbeessere un contribuente netto.

Tabella 1Flussi finanziari annui tra la Svizzera e l’UE in seguito all’adesione

[in milioni di franchi] Flussi dal-l’UE versola Svizzera

Flussi dallaSvizzeraverso l’UE

Saldo–: negativo+: positivo

Versamenti all’UEContributi alle risorse proprie dell’UE: – 4250– Dazi doganali sui prodotti agricoli 65– Dazi doganali sui prodotti industriali 112– Risorsa 3

– Risorsa IVA 1716– Finanziamento della correzione britannica 260

– Risorsa fondata sul PNL 2097

Contributi fuori bilancio: – 100– Fondo europeo di sviluppo 120

Totale dei versamenti all’UE – 4350

Versamenti dell’UEFondo europeo agricolo di orientamentoe garanzia (FEAOG) - «sezione garanzia»

900 + 900

Fondi strutturali e Fondo di coesione: + 100– Fondo europeo agricolo di orientamento

e garanzia (FEAOG) - «sezione orienta-mento»

incl. nella«sezionegaranzia»

– Fondo europeo di sviluppo regionale (FEDER) trascurabile– Fondo sociale europeo (FSE) 100– Strumento finanziario di orientamento

della pesca (SFOP)–

– Fondo di coesione –Politiche interne: + 225

233

[in milioni di franchi] Flussi dal-l’UE versola Svizzera

Flussi dallaSvizzeraverso l’UE

Saldo–: negativo+: positivo

– Ricerca e formazione 225– Reti transeuropee da nego-

ziare

Totale dei versamenti dell’UE + 1225

Versamenti netti all’UE – 3125

B Ripercussioni di un’eventuale adesione della Svizzera all’UEsul bilancio della Confederazione

Sul piano interno, l’adesione della Svizzera all’UE richiederebbe adeguamenti innumerosi ambiti. Tra i più importanti, menzioneremo qui l’agricoltura, l’asilo e ilregime fiscale (dazi doganali, imposta sul valore aggiunto, imposte speciali sulconsumo). Sarebbe anche necessario adeguare l’imposta preventiva, la tassa sullanegoziazione di titoli e l’imposta sull’impiego di capitale. L’adesione all’UE avrebbeinoltre ripercussioni indirette sul bilancio, dovute agli effetti che ne deriverebbero, inparticolare, per la crescita economica, l’evoluzione dei tassi d’interesse e il mercatodel lavoro. Per ora, non abbiamo tenuto conto di questi effetti, difficilmenteindividuabili e computabili in questa fase. Si può dire lo stesso dei provvedimenti dicompensazione che si dovranno prendere in seguito all’aumento dell’IVA al 15 percento.

B.1 Settore dell’agricoltura

Secondo il piano finanziario attuale per l’anno 2002, le spese della Confederazioneper l’agricoltura e l’alimentazione ammontano approssimativamente a 3970 milionidi franchi. In caso di adesione all’UE, la Svizzera parteciperebbe alla Politica agrariacomune (PAC) di quest’ultima. I pagamenti effettuati nell’ambito di questa politicaper quanto concerne i settori del mercato e delle indennità ai prodotti sarebbero presia carico, quasi integralmente, dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia(FEAOG). Come Stato membro, la Svizzera non avrebbe praticamente più alcunmargine di manovra per prestare pagamenti nazionali supplementari in quest’ambito.I provvedimenti di promovimento delle regioni meno favorite e quelli ecologici sonoinvece programmi nazionali, per i quali la CE stabilisce unicamente i limiti degliincentivi e al cui finanziamento contribuisce. In determinati ambiti, come ad esempiola ricerca e i provvedimenti socioeconomici, la Svizzera potrebbe continuare aoperare spese proprie anche come membro dell’UE. Secondo le nostre stime, leprestazioni della Confederazione a favore dell’agricoltura si limiterebbero, dopoun’eventuale adesione all’UE, a circa 2000 milioni di franchi. Quest’importo noninclude eventuali provvedimenti addizionali volti a facilitare la transizione. Questiultimi sarebbero oggetto di negoziati e non si può perciò determinarne la somma.Fatti salvi eventuali provvedimenti volti a facilitare la transizione, le spese direttedella Confederazione sarebbero di 2000 milioni di franchi inferiori rispetto a quelledel 2002. Dopo la messa in atto dell’Agenda 2000, i pagamenti della Comunità afavore dell’agricoltura svizzera ammonterebbero probabilmente a circa 900 milionidi franchi. Sommando questi pagamenti alle prestazioni della Confederazione siimpiegherebbero quindi approssimativamente 2900 milioni di franchi in favoredell’agricoltura, 2300 dei quali destinati a pagamenti diretti (cfr. n. 222.03.1 D.2).

234

B.2 Settore dell’asilo

In caso di adesione all’UE e, di conseguenza, all’Accordo di Dublino, una parte delledomande d’asilo che la Svizzera è chiamata a trattare cadrebbe, dato che altri Statimembri dell’UE sarebbero responsabili della trattazione delle domande (cfr. n. 244).In queste condizioni, supponendo un volume di domande d’asilo uguale a quelloodierno, potrebbero risultare minori costi pari a circa 100 milioni di franchi all’anno.

B.3 Adeguamento del regime fiscale

In considerazione di quanto esposto nei numeri 222.07 e 333.08, ci limitiamo qui avalutare le conseguenze finanziarie dell’adesione per il bilancio dellaConfederazione. Si rinuncia, in particolare, a riesaminare la questione diun’eventuale compenso degli introiti supplementari IVA attraverso la riduzione dialtre imposte (ad es. delle imposte dirette).

Dazi doganali

La Comunità è concepita come unione doganale. Alla soppressione dei dazi doganalisugli scambi commerciali all’interno della Comunità si aggiunge, qualecomplemento, l’applicazione di una tariffa doganale esterna comune nei confrontidei Paesi terzi. Indipendentemente dallo Stato che li riscuote, gli introiti doganalispettano di diritto alla CE, con una deduzione del 10 per cento per le spese diriscossione. Non confluirebbero più nel bilancio della Confederazione:

Fr. / anno

Dazi doganali 1100 milioni

Imposta sul valore aggiunto

La CE prescrive per l’IVA un tasso minimo generale del 15 per cento e un tassominimo ridotto del 5 per cento. In caso di adesione, la Svizzera dovrebbero perciòportare il tasso dell’IVA al 15 per cento almeno, con un aumento di 8,5 puntipercentuali per rapporto a quello del 6,5 per cento in vigore nel 1998505.Considerando che, il 1° gennaio 1999, il tasso dell’IVA è cresciuto di un punto per ilfinanziamento delle assicurazioni sociali, dall’adeguamento al tasso minimo generaledel 15 per cento risulterebbe un aumento degli introiti derivanti da quest’importodell’ordine di grandezza di 15,5 miliardi di franchi. Questa somma è stata calcolatasenza tenere conto della ritenuta fiscale supplementare del 2,5 per cento che potrebbeintervenire in futuro in tale ambito. Se la Svizzera dovesse deciderla, l’aumento degliintroiti derivanti dall’adeguamento del tasso dell’IVA si ridurrebbe a una decina dimiliardi di franchi (cfr. n. 222.07.2).

Imposte speciali sul consumo

L’adesione all’UE comporterebbe un aumento dell’imposta sugli oli minerali, con unconseguente aumento degli introiti di circa 165 milioni di franchi (cfr. n. 222.07.31).Renderebbe inoltre necessario un adeguamento del tasso minimo dell’imposta sultabacco, con introiti supplementari di 170 milioni di franchi (cfr. n. 222.07.32).

L’armonizzazione dei tassi delle imposte speciali sul consumo comporterebbe perciògli introiti supplementari seguenti:

Fr. / anno

505 Per le ripercussioni sul costo della vita e sui redditi, cfr. il n. 333.08.3.

235

– Oli minerali 165 milioni– Tabacco 170 milioni

335 milioni

B.4 Altre ripercussioni finanziarie annue

Imposta alla fonte (imposta anticipata)

Non è ancora possibile calcolare gli effetti complessivi di un’eventuale adesioneall’UE sugli introiti derivanti dall’imposta alla fonte e dall’imposta preventiva (cfr.n. 222.07.5).

Imposta sulla negoziazione di titoli

Non è escluso che, aderendo all’UE, la Svizzera debba rinunciare alla tassa dinegoziazione sul trasferimento di titoli fuori borsa. Benché sia difficile quantificarela diminuzione degli introiti annuali, poiché non sono disponibili dati precisi sulletransazioni fuori borsa, abbiamo ritenuto una perdita di guadagno ipoteticadell’ordine di grandezza di 300 milioni di franchi (cfr. n. 222.07.7).

Imposta sull’impiego di capitale

Rinunciando alla tassa di bollo sull’emissione di obbligazioni e titoli monetari, laConfederazione subirebbe una perdita di introiti di circa 340 milioni di franchiall’anno (cfr. n. 222.07.8).

Rimborso delle spese di riscossione delle tasse agricole e dei dazi doganali

La Confederazione potrebbe ritenere a titolo di spese di riscossione il 10 per centodegli introiti delle dogane. Calcolato sui dazi doganali e contributi agricoliattualmente riscossi, questo rimborso ammonterebbe a 17 milioni di franchi, ripartiticome segue:

Fr. / anno

Dazi doganali su prodotti agricoli 5 milioniDazi doganali su prodotti industriali 12 milioni

Totale 17 milioni

B.5 Ripercussioni sugli effettivi del personale

In questa fase risulta ancora assai difficile valutare le ripercussioni di un’eventualeadesione sugli effettivi del personale. Aumenti di personale saranno certamenteinevitabili in diversi ambiti (ad es. sicurezza interna, sanità, statistiche, centrale dicompensazione), mentre si potranno operare riduzioni assai consistenti pressol’amministrazione federale delle dogane. Complessivamente, sembra ammissibilepostulare che le seconde supereranno i primi e che il bilancio finanziario generalesarà perciò positivo. (cfr. n. 332.04.4).

B.6 Effetto complessivo di una possibile adesione della Svizzera all’UEsul bilancio della Confederazione

Tenendo conto di quanto esposto qui sopra, la tabella 2 rappresenta un bilancioprovvisorio delle conseguenze che l’adesione della Svizzera all’UE comporterebbeper le finanze della Confederazione. Si tratta soltanto di stime, da considerarsi conestrema prudenza. Le cifre non includono né i costi indiretti derivanti dall’adesione,né l’eventuale sgravio risultante per la Confederazione dai contributi comunitari

236

all’infrastruttura (reti transeuropee) e fanno astrazione dagli aspetti politici e daglieffetti macroeconomici dell’adesione.

Tabella 2Conseguenze finanziarie di un’adesione all’UE per il bilanciodella Confederazione

[in mio di fr. all’anno] Uscite Entrate Saldo:–: negativo+: positivo

– Agricoltura (riduzione delle uscite dell’or-dine di 1,1 mia dopo un periodo transitorioe aumento delle entrate di 0,9 mia per isussidi agricoli ottenuti dal FEAOG)506 –1100 +900 +2000

– Imposta sul valore aggiunto +1976 –1976– Contributo a titolo di risorsa fondata sul

PNL +2097 –2097– Settore dell’asilo –100 +100

– Sicurezza sociale +50 –50– Fondo europeo di sviluppo +120 –120– Settore della ricerca e della formazione507 –105 +105– Altri oneri (settore veterinario, statistica,

turismo) +100 –100– Dazi doganali –1100 –1100– Imposte speciali di consumo:

– olio minerale +165 +165– tabacco +170 +170

– Imposta sulla negoziazione di titoli508 –300 –300– Imposta sull’impiego di capitale –340 –340– Imposta alla fonte509 –250 –250– Fondo sociale europeo +100 +100– Rimborso delle spese di riscossione dei dazi

doganali su prodotti agricoli e industriali +17 +17– Reti transeuropee da nego-

ziare

Totale intermedio (arrotondato) –3600– Tassa sul valore aggiunto da +10 000

a +15 500da +10 000 a +15 500

Totale delle ripercussioni finanziarie annue

506 Eventuali misure transitorie non sono considerate.507 Il riflusso finanziario nell’ambito della ricerca, dello sviluppo e della formazione non

influisce minimamente sul bilancio della Confederazione, poiché si tratta d’importidirettamente versati alle istituzioni beneficiarie.

508 Ipotesi. Non disponiamo di dati relativi alle transazioni fuori borsa.509 Queste minori entrate sono riconducibili al tasso zero che dovrà essere previsto con tutti

gli Stati dell’UE per i cosiddetti dividendi di partecipazione (cfr. n. 333.08.1). Ad ognimodo, anche se non dovesse aderire all’UE, la Svizzea dovrebbe rispettare il tasso zeronell’ambito delle convenzioni di doppia imposizione concluse con singoli Paesi.

237

[in mio di fr. all’anno] Uscite Entrate Saldo:–: negativo+: positivo

sul bilancio della Confederazione senzaconsiderare i provvedimenti dicompensazione in ambito fiscale(arrotondato)

da 6 400a 11 900

Contributo unicoPartecipazione al capitale della Banca europeaper gli investimenti (BEI)510 +880 –880

251.04 Ripercussioni finanziarie di un’eventuale partecipazioneallo SEE

Ipotesi di calcolo e descrizione dei contributi

Le conseguenze finanziarie di un’eventuale partecipazione della Svizzera allo SEEpossono essere stimate soltanto sul fondamento di alcune ipotesi:– la partecipazione della Svizzera allo SEE avviene prima di un eventuale

ampliamento dell’UE;– i calcoli si fondano sul bilancio preventivo per il 1999;– la sede dell’Autorità di sorveglianza dell’AELS rimane a Bruxelles;– la Corte AELS rimane a Lussemburgo;– gli accordi settoriali tra la Svizzera e l’UE entrano in vigore.

Le cifre indicate nel presente capitolo, ottenute con riferimento a queste ipotesi, sonomere stime. I contributi effettivi dovrebbero ancora essere oggetto di negoziati.

Se decidesse di partecipare all’Accordo SEE, la Svizzera dovrebbe prendere a suocarico tre tipi di contributi. Il primo concerne i contributi alle spese di funzionamentodelle tre istituzioni dell’AELS (Segretariato, Autorità di sorveglianza AELS e CorteAELS), il secondo consiste in un pagamento nel quadro del meccanismo finanziarioe il terzo è un versamento inteso come partecipazione della Svizzera ai programmicomunitari.

A Contributi alle tre istituzione dell’AELS

I contributi alle tre istituzioni dell’AELS (Segretariato, Autorità di sorveglianzaAELS e Corte AELS) sono destinati a coprire le spese di funzionamento di taliorganismi.

Segretariato

Attualmente il contributo della Svizzera al Segretariato dell’AELS è ridotto del 25per cento in considerazione del fatto che il nostro Paese non partecipa allo SEE.Questa riduzione verrebbe probabilmente a mancare in caso di partecipazionesvizzera allo SEE. Ammettendo questa ipotesi e se si prevede un aumento del 5 percento del bilancio dell’ufficio dell’AELS a Bruxelles per l’assunzione di tre nuovicollaboratori, il contributo della Svizzera ammonterebbe a 13,88 milioni di franchi.

510 I versamenti potrebbero essere frazionati.

238

Autorità di sorveglianza AELS

Per garantire condizioni di concorrenza omogenee nell’intero Spazio economicoeuropeo, è d’importanza primordiale controllare che le Parti contraenti e gli operatorieconomici rispettino le disposizioni dell’Accordo SEE.

Secondo le stime dell’autorità di sorveglianza dell’AELS a Bruxelles, lapartecipazione del nostro Paese allo SEE comporterebbe un aumento dell’effettivodel personale di 25 unità. In base alla chiave di ripartizione attuale, corretta perincludere la Svizzera, il contributo del nostro Paese sarebbe di 13,55 milioni difranchi.

Corte AELS

La Corte AELS veglia sul rispetto delle disposizioni dell’Accordo SEE da partedegli Stati membri dell’AELS. Essa stima che, in caso di partecipazione dellaSvizzera, il personale della sua sede di Lussemburgo dovrebbe aumentare di settepersone. Il contributo del nostro Paese alle spese di funzionamento della CorteAELS, calcolato sul fondamento di tale stima, ammonterebbe a 4,11 milioni difranchi.

Riassumendo, il contributo svizzero al bilancio delle tre istituzioni dell’AELS,ammonterebbe a 31,54 milioni di franchi, suddivisi come segue:

Fr. / anno

– Segretariato AELS 13,88 milioni– Autorità di sorveglianza AELS 13,55 milioni– Corte AELS 4,11 milioni

Totale 31,54 milioni

B Partecipazione al meccanismo finanziario dello SEE

Con l’intenzione di favorire un rafforzamento continuo ed equilibrato dei rapportieconomici e commerciali tra le parti contraenti, queste ultime hanno convenuto chefosse necessario ridurre i dislivelli economici e sociali tra le loro regioni. Gli Statidell’AELS hanno perciò istituito, nel quadro dello SEE, un meccanismo finanziariocon lo scopo di contribuire agli obiettivi menzionati.

La Svizzera parteciperebbe annualmente al meccanismo finanziario con un importodi circa 65 milioni di franchi, per un periodo di 5 anni (cfr. n. 222.08 D).

C Partecipazione della Svizzera ai programmi comunitari

In caso di partecipazione allo SEE, la Svizzera potrebbe ottenere accesso aiprogrammi comunitari nell’ambito della ricerca e dello sviluppo e in quello dellaformazione. Sul fondamento del bilancio per il 1999, si stima che la partecipazionedei Paesi dell’AELS membri dello SEE ai programmi della CE summenzionaticorrisponderebbe a un importo approssimativo di 4500 milioni di euro. Ammettendoche la partecipazione della Svizzera allo SEE comporterebbe un aumento deiprogrammi in questione, si valuta il contributo annuo del nostro Paese in questiambiti a circa 260 milioni di franchi (cfr. n. 222.13 e 222.15).

239

D Riassunto degli oneri finanziari sul bilancio della Confederazione

Tabella 3

Oneri principali derivanti dall’attuazione dell’Accordo SEE 511

[in mio di fr.] Uscite Entrate Saldo–: negativo+: positivo

– Concessioni svizzere sui prodotti agricoli«di coesione» e concessioni agricole bilateraliSvizzera-CE –112 –112

– Prodotti agricoli trasformati –30 –30– Settore veterinario +9 –9– Assicurazioni sociali +38 –38– Assicurazione contro la disoccupazione

(solo contributi a fondo perso)512 +10 –10– Ricerca e sviluppo513 +83 –83– Educazione e formazione +23 –23– Statistica +9 –9– Trasporti stradali514 +55 –55– Aumento del personale della Confederazione515 +10 –10– Fondo di coesione516 +65 –65– Contributo alle tre istituzioni AELS

(Segretariato, ESA, Corte)517 +25 –25– Altre modifiche (misure collaterali, PMI,

mass media, polizia degli stranieri, turismo,protezione civile ecc.) +20 –20

Totale degli oneri finanziari annualisupplementari per la Confederazione

511 Il messaggio sull’Accordo SEE presenta i costi che avevamo stimato nel 1992 per

un’eventuale partecipazione allo SEE (messaggio SEE del 18 maggio 1992, FF 1992 IV358 ss.).

512 Presupposto: gli stessi termini transitori e le stesse disposizioni previsti dall’Accordosulla libera circolazione delle persone, cfr. n. 251.05.

513 Presupposto: le stesse disposizioni previste dall’Accordo sulla ricerca, cfr. n. 251.05.514 A decorrere dal 2002, il sussidio sale a 180 mio di fr. (anno di riferimento 1999: 125 mio

di fr.). In futuro la somma globale disponibile sarà destinata esclusivamente alpromovimento del traffico combinato sull’asse nord-sud. Dall’entrata in esercizio dellaprima galleria di base della NFTA, il limite massimo di 200 mio di fr. sarà gradualmenteridotto del 5 per cento ogni anno.

515 L’applicazione delle disposizioni di sicurezza sociale potrebbe comportare un aumentodel fabbisogno di personale. Si tratterebbe di circa 100 posti di lavoro, ripartiti su cinque-dieci anni a partire dall’ingresso nello SEE.

516 Se la Svizzera dovesse entrare a far parte dell’Accordo SEE più tardi, gli altri Statimembri dell’AELS, conformemente al «Protocollo d’intesa» dei Paesi dell’AELS/SEE,potrebbero rivendicarle quei pagamenti cui avrebbe dovuto far fronte quale membro delloSEE. Questi verrebbero ad aggiungersi alla cifra indicata.

517 Costi addizionali per rapporto alla situazione attuale.

240


(arrotondato) – 490

251.05 Ripercussioni finanziarie degli accordi settoriali

Le spese addizionali che la Confederazione deve assumere nei diversi ambiti deisette accordi sono elencate nella tabella 4. Rimane da stabilire in quale misura lefinanze della Confederazione potrebbero essere sgravate per mezzo di una riduzionedelle spese o un aumento della crescita economica potrebbe determinare entratefiscali maggiori.

I dati che seguono sono provvisori e si basano su valutazioni attuali. Il messaggio delConsiglio federale all’attenzione delle Camere federali concernente i risultati delletrattative bilaterali settoriali concluse a livello politico l’11 dicembre 1998 conterràuna valutazione più precisa delle spese annue supplementari.

Onere addizionale annuo sul bilancio federale Tabella 4


Concessioni doganali sui prodotti agricoli –112 –112Settore veterinario +2 –2

Assicurazioni sociali518:– AVS/AI +21 –21– Previdenza professionale519 (+10) (–10)– Assegni domestici e familiari +1 –1– Assicurazione malattie +5 –5

Fondo di assicurazione contro la disoccupazione520 +10 –10Politica relativa agli stranieri (polizia degli stranieri) +2 –2Ricerca e sviluppo521 +83 –83

518 Il mantenimento dei quarti di rendita causerebbe un onere addizionale di 3,5 mio di fr.519 La questione dell’assunzione dei costi va ancora chiarita, cfr. n. 221.02.2.520 Si tratta di un nuovo onere addizionale imposto al fondo di assicurazione sulla

disoccupazione. Se non si prendono provvedimenti, ne risulterà un onere di 210 mio di fr.durante i primi sette anni dell’Accordo. A decorrere dall’ottavo anno, l’onere passerà a370-600 mio di fr., da cui si dedurranno 200 mio di fr. di retrocessioni per frontalieri agliStati limitrofi, per cui risulterebbe un onere addizionale netto compreso tra i 170 e i 400mio di fr. La Confederazione ne sopporta il 5 per cento.

521 Conformemente all’Accordo sulla ricerca, la Svizzera inizierà a versare tutti i contributi apartire dal 1° gennaio dell’anno successivo all’entrata in vigore dello stesso. Se l’Ac-cordo entrerà in vigore nel 1999, la Svizzera dovrà dunque versare annualmente unimporto addizionale di circa 83 mio di fr. a decorrere dal 2000. Questi importi includonole spese addizionali che risulterebbero per la Svizzera dalla piena partecipazione al 5°Programma quadro di ricerca.

241


Trasporti terrestri522 +55 –55Aumento del personale dell’amministrazionefederale523 +10 –10

Totale (arrotondato) – 310

252 Controllo finanziario


La Corte dei conti, con sede a Lussemburgo, è stata introdotta nel sistemaistituzionale della Comunità con l’Accordo sul bilancio del 22 luglio 1975524 ed èentrata in funzione alla fine del 1977. Il Trattato di Maastricht ne ha in seguitoaffermato l’autorità e il carattere indipendente. Il suo nuovo statuto le consente, inparticolare, di accedere alle diverse forme di ricorso aperte a tutte le istituzioni alfine di meglio garantire il compimento della loro missione.

Compito principale della Corte dei conti è quello di controllare le finanze dellaComunità e segnalare gli ambiti dove si devono prendere provvedimenti permigliorarne la gestione.

Il controllo ha luogo tanto sui documenti quanto, in caso di necessità, sul posto,presso le altre istituzioni della Comunità e negli Stati membri. I documenti e leinformazioni necessari all’espletamento delle sue funzioni sono trasmessi alla Cortedei conti a sua richiesta. Questa ha quindi accesso, in particolare, ai documenticontabili e amministrativi relativi alle operazioni di bilancio dell’Unione, compresi idati dei sistemi informatici di contabilità sia della Commissione, sia degli Statimembri.

Il controllo dei conti ha per obiettivo di assicurare che quanto è dovuto allaComunità e quanto essa deve ad altri sia correttamente accertato, registrato, iscrittonella contabilità e riscosso o pagato, come anche di verificare che tutte le operazionieffettuate siano documentate con giustificativi e che le informazioni disponibiliconsentano alle autorità responsabili della gestione e del controllo di svolgereappieno il loro compito.

Il sistema contabile dev’essere conforme alle norme generalmente riconosciute econsentire di far ricorso, in particolare, a misure e procedure appropriate, volte agarantire la registrazione di tutte le operazioni, la protezione dei beni patrimoniali,come anche la prevenzione e la scoperta di eventuali frodi.

La verifica della legittimità e regolarità delle operazioni serve invece soprattutto adaccertare che l’accertamento e la riscossione delle entrate e, parallelamente, gli

522 A decorrere dal 2002, il sussidio sale a 180 mio di fr. (anno di riferimento 1999: 125 mio). In

futuro la somma globale disponibile sarà destinata esclusivamente al promovimento deltraffico combinato sull’asse nord-sud. Dall’entrata in esercizio della prima galleria di basedella NFTA, il limite massimo di 200 mio di fr. si ridurrà ogni anno del 5 per cento.

523 L’applicazione delle disposizioni di sicurezza sociale potrebbe comportare un aumentodel fabbisogno di personale. Si tratterebbe di circa 50 posti di lavoro, ripartiti sui cinque-dieci anni che seguirebbero l’entrata in vigore degli accordi settoriali.

524 Cfr. art. 188a-c, 205 e 206 del Trattato CE.

242

impegni e pagamenti, siano fondati rispetto alle disposizioni legislative diriferimento (regolamentazione settoriale, convenzioni, mandati, accordi, contratti). Ilcontrollo della legittimità implica anche l’esame della gestione nel suo insieme. Nonsi tratta quindi soltanto di costatare che introiti e spese siano conformi alledisposizioni legislative e regolamentari applicabili, ma anche di controllare la lorolegittimità in rapporto al Trattato e alle fonti di diritto derivato (il bilancio e la suanomenclatura, il regolamento finanziario, la regolamentazione interna in materia digestione).

Per quanto riguarda l’accertamento della sana gestione finanziaria, si possonoidentificarne i punti di riferimento principali; tradizionalmente, questo esame è voltoa stabilire se gli obiettivi di gestione siano stati raggiunti e, in caso affermativo, inche misura e a quale prezzo. Quest’analisi poggia perciò su un esame approfondito euna valutazione dei meccanismi e sistemi interni che regolano le entrate e uscitesottoposte al controllo. Si tengono inoltre in considerazione le particolarità e lanatura di tali entrate e uscite ed è quindi necessario, in funzione del settorecontrollato, analizzare indicazioni e informazioni di diverso tipo, dati interni edesterni all’amministrazione o all’organismo in questione, dati macroeconomici estudi comparativi riferiti ad altri sistemi di gestione.

In pratica, il controllore esamina un numero ragguardevole di operazioni, formandosicosì gradualmente un giudizio il più oggettivo possibile che gli consente di esprimereun parere sul grado di convergenza tra il sistema messo in atto e i risultati a cui essomira. È inoltre suo compito scoprire i punti deboli e gli ostacoli che impediscono diottenere un risultato ottimale, evidenziando, ad esempio, l’inadeguatezza dei mezziagli obiettivi, le insufficienze dei sistemi oppure eventuali contraddizioni conobiettivi stabiliti da altre politiche.


Il diritto comunitario non impone agli Stati membri obblighi di strutturazioneuniforme dei loro organi di revisione dei conti. L’organizzazione del controllo dellefinanze di Stato non è neppure oggetto delle cosiddette politiche orizzontali eaccompagnatorie del Trattato SEE (politiche accompagnatorie della Comunitàeuropea525). Né l’adesione all’UE, né la partecipazione allo SEE implicherebberoperciò una modifica del sistema attuale di controllo delle finanze della Svizzera.

Bisogna tuttavia osservare che la Corte dei conti è dotata della competenza diesaminare autonomamente negli Stati membri dell’UE il flusso dei mezzi provenientidalla Comunità fino al consumatore ultimo, nonché le prestazioni finanziare degliStati membri verso l’UE. Di questo diritto di controllo, la Corte si avvale anche peril flussi finanziari tra l’UE e Paesi terzi. Essa svolge i suoi esami in cooperazionecon le autorità di revisione dei conti dei singoli Stati e, nella misura in cui queste nondispongano delle risorse necessarie, con le unità amministrative nazionalicompetenti. Per assicurare il coordinamento e la cooperazione con la Corte dei conti,si dovrebbero prevedere nuovi posti nell’Amministrazione federale.

Nel nostro messaggio del 22 giugno 1998, abbiamo proposto di separarepraticamente il CDF dall’amministrazione federale526, ravvicinandosi cosìulteriormente al modello di una corte dei conti, realizzato, per quanto ne riguardal’indipendenza, nella maggioranza degli Stati membri dell’UE.

525 Messaggio SEE del 18 maggio 199 2, FF 1992 IV 1, 28.526 FF 1998 3691

243

253 Evoluzione futura dell’UE nell’ambito dell’Agenda 2000

A Discussione interna all’UE

A.1 Finanziamento dell’ampliamento e perequazione finanziaria

Lo sviluppo futuro dell’UE, soprattutto per quanto riguarda il suo finanziamento,dipende essenzialmente, oltre che dall’andamento della crescita economica527, da duefattori: dall’ampliamento dell’Unione nel quadro dell’Agenda 2000 e dal dibattito trai 15 Stati membri su una nuova regolamentazione della perequazione finanziaria(discussione sui «contribuenti netti»). Questi due fattori esterni ed interni sirispecchiano nel volume e nella struttura delle «Prospettive finanziarie 2000-2006»528.

L’Agenda 2000529 descrive le grandi prospettive di sviluppo dell’Unione e delle suepolitiche all’alba del prossimo secolo, i problemi orizzontali connessi all’amplia-mento e il futuro quadro finanziario oltre il 2000, nella prospettiva di un’Unioneampliata (cfr. n. 233). Vi si considera come dato di fatto che, entro la fine delprossimo periodo finanziario (2006), diversi nuovi Paesi avranno aderito all’UE.Non vi si trova tuttavia una stima più precisa della data del prossimo ampliamento,né, se non tra le righe, indicazioni pertinenti sui rapporti tra la Svizzera e l’Unione.La Commissione presume che, sul fondamento delle riforma delle politichecomunitarie (cfr. A.2 e A.3), sia possibile operare l’ampliamento previstonell’Agenda 2000 con un massimale di spesa invariato dell’1,27 per cento del PNL.Le spese di preparazione delle adesioni previste sono già state prese inconsiderazione per le prospettive finanziarie530. Non sono invece stati integrati iflussi finanziari che sorgerebbero tra l’UE e i Paesi candidati in caso di adesione. Perquesto motivo, le prospettive finanziarie prevedono, a partire dal 2002, un continuoaumento della «riserva per spese dovute all’adesione»531. Questa riserva dovrebbebastare per attenuare i costi di adesione dei Paesi candidati, senza che si debbasuperare il massimale di spesa dell’1,27 per cento del PNL comunitario.

La discussione tra i Paesi membri sui «contribuenti netti» non costituisce una novità.A diverse riprese nel corso degli anni, il sistema di finanziamento dell’UE (sistemadelle risorse proprie) ha dovuto essere adeguato a nuove situazioni economiche epolitiche. Nelle discussioni su questo tema ha sempre avuto particolare rilievo laquestione della perequazione interna all’UE e della ripartizione degli oneri. Negliultimi tempi – in vista soprattutto dell’ampliamento previsto – Paesi che sono statifinora contribuenti netti hanno preso la parola per ribadire la necessità di unaripartizione equilibrata degli oneri. Alcuni beneficiari netti temono invece che il lorostatus subisca un peggioramento in seguito all’ammissione di nuovi membri e alleriforme progettate delle politiche comunitarie. Sulla problematica della futuraperequazione finanziaria all’interno dell’UE, la Commissione ha pubblicato un

527 Cfr. Prospettive finanziarie 2000-2006: l’UE ipotizza un tasso di crescita del 2,5 per cento

nei 15 Stati membri e del 4 per cento nei sei Paesi candidati all’adesione.528 Le Prospettive finanziarie riassumono i punti di maggiore importanza delle finanze

pubbliche dell’UE in un periodo di diversi anni.529 Comunicazione della Commissione «Agenda 2000: per un’unione più forte e più ampia»,

COM (97) 2000 def.530 Phare, aiuti di preadesione nel quadro della linea direttiva agricola e nella politica strutturale,

nonché assistenza nel quadro delle reti transeuropee, della ricerca e della formazione.531 Dallo 0,02 per cento (2002) allo 0,11 per cento (2006) del PNL dell’UE.

244

documento inteso come fondamento di discussione532con proposte relative al futurosistema di finanziamento dell’UE (sistema delle risorse proprie). Vi si prevede che lanuova perequazione finanziaria includa provvedimenti di compensazione tanto dallato delle entrate quanto da quello delle uscite. Attualmente, gli Stati membridell’UE stanno discutendo la questione con l’obiettivo, di trovare un intesa nel corsodel 1999.

A.2 Riforma della Politica agraria comune

La Politica agraria comune (PAC) occupa un posto importante nell’Agenda 2000.Questo si spiega con il fatto che tale politica ha costituito, fin dall’inizio, unelemento centrale della costruzione europea, con ripercussioni finanziarie di granderilievo: le spese relative all’agricoltura assorbono infatti la metà del bilanciocomunitario. La Commissione ritiene necessario procedere a una riformaapprofondita della PAC volta a migliorare la competitività dell’agricoltura europea.Questa riforma è motivata da ragioni di ordine soprattutto interno (rischio di perderequote di mercato a causa di un livello eccessivo dei prezzi, effetti negativi attualidella PAC, esigenze di decentralizzazione per rispettare meglio la diversitàdell’agricoltura europea), ma anche di ordine esterno (futura estensione dell’Unioneai Paesi dell’Est e continuo processo di mondializzazione e liberalizzazione deimercati e degli scambi, accompagnato da nuovi negoziati sul commerciointernazionale).

Le proposte di riforma della Commissione si fondano su diverse linee direttrici. Leprincipali sono le seguenti:– Per assicurare la competitività, è necessario provvedere a riduzioni

sufficientemente importanti dei prezzi. La Commissione propone di ridurre iprezzi di sostegno dei cereali, semi oleosi e colture proteiche, del latte e dellacarne bovina.

– Quale compenso parziale di queste riduzioni dei prezzi alla produzione (nellamisura del 50% per i cereali, del 60% per i prodotti lattiero-caseari e dell’80%della carne bovina) si prevede di accrescere il sostegno diretto al reddito degliagricoltori.

– Parte di questo compenso sarà accordato in forma di dotazioni nazionali neisettori dei prodotti lattiero-caseari e delle carni bovine, integralmente finanziatedal FEAOG e ripartite in funzione della quota di produzione. Ogni Statomembro potrà distribuire questo denaro in funzione delle sue proprie scelte,rispettando tuttavia un certo numero di criteri comunitari.

– Gli Stati membri avranno inoltre la possibilità di definire essi stessi i loroobiettivi principali e di fare le proprie scelte conformemente al nuovoregolamento sullo sviluppo rurale, che raggruppa in un quadro unico l’insiemedei provvedimenti in quest’ambito. Disporranno perciò di un maggior marginedi manovra. Tali provvedimenti riguardano in particolare l’adeguamentostrutturale del settore agricolo e la pratica dell’agricoltura nelle zone menofavorite, nonché la rimunerazioni di attività agro-ecologiche.

– La riforma proposta si traduce in determinati nuovi orientamenti: si rinforzano,in misura sostanziale, gli interventi a favore dell’ambiente e si definiscono, per

532 «Il finanziamento dell’Unione europea. Relazione della Commissione del 7 ottobre 1998

sul funzionamento del sistema delle risorse proprie», COM (98) 560.

245

la prima volta, i fondamenti di una politica di sviluppo rurale globale. Losviluppo rurale diventa così il secondo pilastro della PAC.

– Al fine di correggere un dato numero di ineguaglianze o abusi, la Commissionepropone inoltre di fissare un massimale, applicato in misura decrescente, perl’insieme degli aiuti diretti di cui la singola azienda può beneficiare e di dotaregli Stati membri degli strumenti giuridici che consentano loro di destinare gliaiuti diretti a coloro che esercitano realmente un’attività agricola.

L’attuazione delle proposte della Commissione si ripercuoterà anche sul piano difinanziamento. Il costo degli interventi sul mercato e delle restituzioni all’esporta-zione diminuirà, mentre aumenteranno le spese per gli aiuti diretti e quelleconcernenti i provvedimenti di sviluppo rurale. Secondo le stime della Commissione,le spese comunitarie a favore dell’agricoltura dovrebbero salire da 42 miliardi di ecucirca nel 2000 a oltre 49 miliardi di ecu nel 2006. Resterebbero tuttavia inferiori allalinea direttrice agricola, che stabilisce il massimale delle spese agricole nel quadrodel bilancio della Comunità.

Occorre rilevare che tra gli Stati membri vi sono divergenze importanti per quantoconcerne le proposte della Commissione. Non è pertanto sicuro che queste sianoadottate nel loro tenore iniziale.

A.3 Riforma della politica strutturale

La coesione economica e sociale dell’UE dev’essere mantenuta mediante la riformadei Fondi strutturali. Il 18 marzo 1998, la Commissione ha precisato queste strategiein forma di proposte di regolamento dei Fondi strutturali per gli anni 2000-2006. Adifferenza delle riforme operate in passato, la prossima si svolge in un climacaratterizzato da una severa disciplina di bilancio in tutti gli Stati membri e devetener conto – quale sfida particolare – dell’integrazione degli Stati d’Europa centralee orientale, con il loro immenso bisogno di aiuti strutturali. La riforma è incentratasu tre aspetti principali: una maggiore concentrazione dell’incoraggiamento, unasemplificazione e un decentramento nella gestione dei fondi e un rafforzamento dellaloro efficienza e del controllo. Gli Stati membri attuali mirano a concentrare infuturo le azioni strutturali su tre soltanto dei sette obiettivi stabiliti finora. Se sivuole, nel contempo, evitare di svantaggiare le regioni già meno favorite, bisogneràdunque ricorrere a una concentrazione geografica sulle regioni più povere ancor piùmirata di quella attuale (obiettivo 1: regioni con un PNL pro capite inferiore al 75%della media comunitaria); dopo un periodo di transizione, altre regioni che hannofinora beneficiato di aiuti strutturali non riceveranno perciò più nulla. Il secondoobiettivo geografico riguarda regioni dov’è in atto una trasformazione economica(industria e servizi, zone rurali in declino). Parallelamente a quella geografica, siprevede una concentrazione tematica, definendo come nuovo obiettivo 3 unastrategia di sviluppo delle risorse umane.

Per quanto riguarda il Fondo di coesione, gli Stati membri non sono d’accordo seconsentire a quelli tra essi che partecipano alla terza tappa dell’Unione economica emonetaria (UEM) di continuare a beneficiare dei sussidi del Fondo.

È realistico assumere che per i Fondi strutturali e il Fondo coesione non saràdisponibile più dell’attuale 0,46 per cento del PNL, pari a 275 miliardi di euro533. Di

533 La somma disponibile aumenterebbe quindi unicamente nei limiti di crescita dell’eco-

nomia globale.

246

questa somma, si prevede di destinare 1 miliardo di euro all’anno, con inizio dal2000, per preparare i Paesi candidati all’adesione e un importo crescente di anno inanno, con inizio dal 2002, alle spese concernenti provvedimenti strutturali nei nuoviStati membri, per un totale di 38 miliardi di euro. Per il Fondo di coesione 2000-2006, la proposta di regolamento prevede 20 miliardi di euro.


La perequazione finanziaria e l’ampliamento dell’Unione sono due fattori cheinfluirebbero sull’ammontare dei contributi svizzeri in caso di adesione all’UE.

Dato che la questione è ancora in sospeso, risulta difficile valutare le ripercussionidella discussione in seno all’UE sulla perequazione finanziaria. Appare tuttaviaimprobabile che i contribuenti netti attuali siano disposti ad accettare ulteriori oneri.Per la Svizzera, contribuente netto potenziale, questo significa che, in questecircostanze, i suoi contributi dovrebbero probabilmente diminuire e in ogni caso nonaumentare.

Un modello di calcolo permette di valutare all’incirca le ripercussioni che l’adesionedi sei nuovi Stati534 avrebbe sui contributi richiesti dalla Svizzera. L’ipotesi di lavoroè che la Svizzera entri a far parte dell’UE come 22° Stato. In questo caso il flussofinanziario della Svizzera verso il bilancio comunitario aumenterebbe di circa 750milioni di franchi535. In seguito all’aumento dei mezzi destinati ai settori di politicainterna, previsto dall’Agenda 2000, i riflussi verso il nostro Paese non subirebberocambiamenti sostanziali, ragion per cui l’importo netto aumenterebbe di 700-800milioni di franchi rispetto a quello indicato nel numero 251.03.

3 Gli strumenti di contatto tra la Svizzera e l’UE in confrontocon l’adesione all’UE

31 Condizioni quadro sugli accordi settoriali, l’adesioneallo Spazio economico europeo, le diverse forme di isolamento(Alleingang) e l’adesione all’Unione europea

311 Lo sviluppo dell’Unione europea536

311.01 Fattori determinanti dell’integrazione europea

«Quale è la definizione vincolante dell’Unione europea? Quali sono i suoi obiettivi?»(H. B., Canton Argovia)537

La definizione vincolante degli obiettivi è contenuta nell’articolo B del trattatosull’Unione europea del 7 febbraio 1992538. L’obiettivo principale era e rimane

534 Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Estonia, Slovenia, Cipro (cfr. n. 233).535 Questo importo corrisponde all’aumento dei contributi lordi (necessaria in seguito

all’ampliamento; complessivamente 15 mia di euro), calcolato per un 22° membro con unPNL come quello della Svizzera. L’importo di 15 mia di euro risulta da una proiezioneper l’anno 2002, sulla base del sistema di fondi propri attualmente in vigore nell’UE.

536 Dall’entrata in vigore del Trattato di Maastricht nel 1993, nell’uso linguistico generale sitende a confondere il concetto di «Unione Europea/UE» con quello di «ComunitàEuropee/CE». In senso giuridico è corretto parlare di «Unione europea» solo se ci siriferisce alla totalità dei 3 pilastri oppure esclusivamente al secondo e/o al terzo pilastro.Se ci si riferisce soltanto al primo pilastro, l’unico concetto giuridico corretto è quello di«Comunità europee» (cfr. anche n. 211A.1).

537 A proposito delle domande dei cittadini riportate nel presente capitolo cfr. anche il n. 13.

247

tuttora quello di garantire una pace duratura in Europa grazie a una crescentecollaborazione tra i Paesi europei.

La costruzione europea costituisce uno dei progetti più significativi dell’epocacontemporanea. Essa affonda le sue radici in una storia di valori condivisi, diinterdipendenza economica e di un modello economico comune ma anche in unastessa storia profondamente segnata da sanguinosi conflitti continentali che ilprincipio dell’equilibrio delle alleanze non è mai riuscito a contenere. Fu proprio lapresa d’atto del carattere ineluttabile di questo dato di fatto, in seguito all’esperienzadelle due guerre mondiali, a spingere gli Europei a ricercare un nuovo terrenod’intesa. Il tentativo di sottrarsi ad una fatalità secolare conferisce al progetto diintegrazione europea la forza che è espressione della volontà politica.

L’evoluzione subìta dal sistema internazionale nella seconda metà del ventesimosecolo, sotto la spinta delle forze economiche e del progresso tecnico, ha conferitoulteriore dinamismo al processo di integrazione. In primo luogo, numerosi problemitravalicano le frontiere nazionali e esigono una risposta comune. Inoltre, il fenomenodella globalizzazione e quello complementare della regionalizzazione checaratterizzano il mondo economico contemporaneo premono nella stessa direzione.L’interdipendenza dei mercati e la transnazionalizzazione della produzione vanno dipari passo con la creazione di zone regionali integrate, tra le quali spicca, peranzianità e maturità della realizzazione, l’esempio del mercato unico europeo.L’attuale regionalizzazione asseconda le forze favorevoli all’adattamento e alprogresso economico analogamente a quanto fece, a suo tempo, l’unificazionenazionale dei mercati, che divenne fattore di crescita. Infine, la costruzione europearisponde alla necessità di creare istituzioni collettive capaci di svolgere il ruoloarbitrale e regolatore in un mercato in cui agiscono operatori molto potenti.

311.02 Carattere del progetto europeo

«Come giudica il Consiglio federale lo sviluppo dell’Unione europea?» (H. M.,Canton Zurigo)

538 Articolo B [Obiettivi dell’Unione; Realizzazione]

L’Unione si prefigge i seguenti obiettivi:– promuovere un progresso economico e sociale equilibrato e sostenibile, segnatamente

mediante la creazione di uno spazio senza frontiere interne, il rafforzamento dellacoesione economica e sociale e l’instaurazione di un’unione economica e monetaria checomporti a termine una moneta unica, in conformità delle disposizioni del presentetrattato;

– affermare la sua identità sulla scena internazionale, segnatamente mediante l’attuazionedi una politica estera e di sicurezza comune, ivi compresa la definizione a termine di unapolitica di difesa comune che potrebbe, successivamente, condurre ad una difesa com une;

– rafforzare la tutela dei diritti degli interessi dei cittadini dei suoi Stati membri mediantel’istituzione di una cittadinanza dell’Unione;

– sviluppare una stretta cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni;– mantenere integralmente l’«acquis» comunitario e svilupparlo al fine di valutare,

attraverso la procedura prevista all’articolo N, paragrafo 2, in quale misura si rendanecessario rivedere le politiche e le forme di cooperazione instaurate dal presente trattatoallo scopo di garantire l’efficacia dei meccanismi e delle istituzinei comunitarie.Gli obiettivi dell’Unione saranno perseguiti conformemente alle disposizioni del presentetrattato, alle condizioni e secondo il ritmo ivi fissati, nel rispetto del principio disussidiarietà definito all’articolo 3B del trattato che istituisce la Comunità europea.

248

L’Unione europea è uno strumento volto a garantire la pace agli Stati membri eun’associazione capace di svolgere importanti compiti economici. In futuro, l’UEcomprenderà tutti gli Stati del continente; ne è, già oggi, l’attore principale.

La costruzione europea costituisce un modello originale. Mentre tutti gli Statinazionali occidentali sono sorti per impulso di un potere centrale o in seguito ad unarivoluzione, l’Unione europea è il risultato di un processo democratico. Iltrasferimento di competenze alle istituzioni comunitarie è il frutto di decisioniavallate da procedure previste dal diritto costituzionale degli Stati membri. Ilprocesso intrapreso si articola sui due assi dell’approfondimento e dell’allargamento.

Il primo passo sull’asse dell’approfondimento, la creazione della CECA, fu compiutoin una materia economica ma sulla scorta di un’evidente ragione politica. Con essa siistituì un controllo comune esercitato da organi sovrannazionali sul carbone el’acciaio, materie prime che erano state fondamentali per le imprese belliche dellaprima metà del XX secolo.

Fallì invece il secondo passo, di natura essenzialmente politica, che fu la Comunitàeuropea di difesa. Fu allora che gli artefici dell’Europa comunitaria scelsero di seguire ilmetodo di un’integrazione economica e monetaria che, dopo quarant’anni, starealizzandosi. Eppure questo processo graduale è rimasto profondamente ancorato allavisione politica iniziale che ha ispirato la particolare struttura istituzionaledell’Unione539. Nel momento in cui il mercato unico diventava realtà (1.1.1993), sullaspinta dell’unificazione tedesca, è stato possibile ridare vigore alla vecchia ambizione diuna unione monetaria. Al contempo, l’attenzione si è rivolta a nuovi campi diintervento. Il trattato di Amsterdam consacra un passo significativo dell’integrazionenell’ambito della giustizia e della sicurezza interna. Nel campo della politica estera edella sicurezza comune, invece, gli Stati membri hanno conferito all’Unione solo dellecompetenze limitate. Per ciò che concerne l’approfondimento comunitario, la presa didecisioni a maggioranza qualificata, il processo di convergenza è avanzato a ritmoirregolare, a seconda delle circostanze. Al giorno d’oggi, sono notevolmente diminuitele questioni relative al mercato unico passibili di un veto, che può oggi essere espressosolo su alcuni problemi essenziali quali la fiscalità e la politica sociale.

L’allargamento della costruzione europea è stato realizzato per fasi successive. Alnucleo iniziale dell’Europa dei Sei del 1958 si è unito un primo gruppo di tre Stati(Regno Unito, Danimarca e Irlanda). Assunse carattere simbolico l’adesione dellaGran Bretagna, che faceva seguito a diverse peripezie nel processo di avvicinamento.Londra e l’economia britannica compresero allora che i loro interessi a lungo termineimponevano di aderire al Mercato Comune invece di rimanere in una AELS relegataad un ruolo di secondo piano a causa dell’assenza delle grandi potenze commercialieuropee. L’ingresso della Grecia, poi della Spagna e del Portogallo fu la primaoccasione di affermare la vocazione continentale e democratica del progetto europeo.

311.03 Sviluppo dell’Unione europea dal 1992311.03.1 Trattato di Maastricht

539 Parlamento, Consiglio, Commissione, Corte d i giustizia (cfr. n. 21).

249

Il trattato sull’Unione europea firmato a Maastricht nel 1992 è entrato in vigore il 1°novembre 1993540. Il trattato di Maastricht ha introdotto le seguenti principaliinnovazioni:– fondamenti e tempi d’attuazione dell’Unione economica e monetaria (UEM)

con una moneta comune;– introduzione della cittadinanza europea comportante diritti politici a livello

comunale;– maggiori diritti di codecisione per il Parlamento europeo ;– estensione delle competenze comunitarie a svariati ambiti541;– sviluppo di una collaborazione tra gli Stati membri nell’ambito della giustizia e

degli affari interni;– avvio di una politica estera e di sicurezza comune sulla base di una

cooperazione intergovernativa;– introduzione di una norma che sancisce il principio di sussidiarietà (cfr. n. 212

A.5).

Complessivamente l’Unione si mostra più aperta a nuovi sviluppi, poiché haaccettato per la prima volta nella sua storia che gli Stati membri procedano a velocitàdiverse nella realizzazione degli obiettivi dell’Unione542. Per l’approvazione deltrattato di Maastricht in diversi Stati dell’Unione sono state indette votazioni popo-lari543, sfociate – per la Danimarca dopo un secondo tentativo – nella ratifica deltrattato da parte di tutti gli Stati membri.

311.03.2 Negoziati di ampliamento del 1995

L’Austria, la Svezia, la Finlandia, la Norvegia e la Svizzera544, hanno manifestato ildesiderio di aderire all’Unione europea quando ancora erano in corso le trattativerelative allo SEE; questi Paesi erano mossi da motivi di natura politica, economica eistituzionale, quali la mancanza di una totale partecipazione alle decisioni in ambitoSEE. I negoziati con tutti questi Paesi, salvo la Svizzera, iniziati il 1° febbraio 1993,si sono potuti concludere in soli 13 mesi, poiché, con l’Accordo SEE, questi Paesiavevano recepito una parte importante del diritto relativo al mercato unico. Levotazioni sull’adesione all’UE conclusesi positivamente in Austria, Finlandia eSvezia hanno consentito a questi Stati di diventare membri dell’UE il 1° gennaio1995. La votazione norvegese del 28 novembre 1994 ha avuto invece esito negativo eil Paese è rimasto – con l’Islanda e il Liechtenstein – membro dello SEE.

311.03.3 Unione economica e monetaria

540 Cfr. n. 211 A.1.541 Protezione dei consumatori, protezione della salute, politica industriale, politica dei visti,

reti transeuropee, cooperazione allo sviluppo, formazione, cultura, ricerca, protezionedell’ambiente e alcuni aspetti della politica sociale.

542 Ad es. la Gran Bretagna per quanto riguarda la politica sociale e la Danimarca perl’Unione economica e monetaria.

543 Il 2.6.92 la Danimarca ha respinto con il 50,7 per cento dei voti la ratifica dell’accordosuccessivamente approvato il 18.5.98. La Francia l’ha approvato il 20.9.92 e l’Irlanda il18.5.93.

544 Cfr. rapporto del 18 maggio 1992 sull’eventuale adesione della Svizzera alla Comunitàeuropea, FF 1992 III 1045

250

Il 1° gennaio 1993 si è giunti al compimento del mercato unico della Comunitàeuropea: esso comporta la libera circolazione di persone, merci, servizi e capitali,una politica comune nell’ambito del commercio estero, della concorrenza, dell’inter-vento strutturale e regionale. L’applicazione concreta del mercato unico è ancoralacunosa in alcuni Stati membri545.

Con l’Unione monetaria (cfr. n. 222.01.1) il mercato unico diventa uno spazioeconomico armonizzato con una politica valutaria comune. La terza ed ultima fasedell’Unione monetaria è iniziata il 1° gennaio 1999 con la fissazione definitiva delleparità tra le monete nazionali che aderiscono all’accordo. Il 2 maggio 1998, i capi diStato e di Governo dell’UE hanno adottato le decisioni formali che consentonol’introduzione dell’euro nel rispetto della scadenza prevista del 1° gennaio 1999.Hanno confermato la scelta dei Paesi che partecipano fin dall’inizio all’Unionemonetaria546 ed hanno eletto i membri del Consiglio direttivo della Banca centraleeuropea. Dal 1° gennaio 1999, la politica monetaria degli Stati aderenti all’Unionesarà definita e applicata dalla Banca centrale europea esclusivamente in euro.L’integrazione monetaria sarà portata a termine solo con l’introduzione delle monetee delle banconote il 1° gennaio 2002 e con la completa sostituzione dei mezzi dipagamento nazionali entro la metà del 2002.

Il processo mirante all’Unione economica e monetaria ha comportato tra l’altro lamessa sotto controllo della politica fiscale degli Stati mediante i cosiddetti criteri diconvergenza di Maastricht547 e un progressivo avvicinamento degli obiettivi dipolitica economica dei singoli Stati, con conseguente riduzione del differenziale diinteresse. L’Unione economica e monetaria porterà ad una maggiore concorrenza acausa della possibilità di comparare facilmente e direttamente i prezzi. Verrannomeno i costi che oggi provoca la conversione da una moneta nazionale all’altra. Sidelinea sempre più nettamente la tendenza a introdurre provvedimenti per lottarecontro la cosiddetta concorrenza sleale in fatto di fiscalità che, tuttavia, comesuccede all’interno del nostro Paese, non raccoglie l’unanimità dei consensi, inparticolare per quanto riguarda l’incisività dell’intervento.

311.03.4 Trattato di Amsterdam

Il trattato di Amsterdam è stato firmato il 2 ottobre 1997 e dovrebbe essere ratificatoda tutti gli Stati membri dell’UE entro la metà del 1999. Amsterdam prosegue sullavia dell’approfondimento dell’Unione europea. Sebbene permanga il modello dei trepilastri (cfr. n. 211 A.1), il trattato introduce notevoli modifiche nel contenuto deitrattati istitutivi dell’Unione europea. Queste le innovazioni più significative:

– Per garantire e sviluppare ulteriormente libertà, sicurezza e diritto, si trasferisceal primo pilastro una parte importante del cosiddetto terzo pilastro, che vienecosì comunitarizzato (cfr. n. 241). In questo modo la cooperazione relativa alla

545 Il 15° rapporto sull’applicazione del diritto comunitario (GU C 250 del 10 agosto 1998)

presenta il seguente quadro ricapitolativo: su un totale di 1391 direttive in vigore il31.12.97, il grado di applicazione raggiunge il 94 per cento.

546 Austria, Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi,Portogallo e Spagna. Grecia, Danimarca, Gran Bretagna e Svezia non partecipanoall’Unione economica e monetaria.

547 Tasso di inflazione e tassi di interesse vicini a quelli dei Paesi UE più stabili; disavanzopubblico non superiore al 3% del prodotto interno lordo; indebitamento non superiore al60% del prodotto interno lordo.

251

politica di asilo, dei visti e dell’immigrazione non si svolge più su baseintergovernativa ma secondo il diritto comunitario. Inoltre la cooperazionedefinita dal gruppo di Schengen (Accordo di Schengen), che comprende finora13 Stati membri dell’Unione, viene trasferita in ambito comunitario e quindilargamente comunitarizzata.

– Viene meglio definita la cooperazione in alcuni settori di intervento comune548.Inoltre viene esteso a nuovi ambiti politici il principio della decisione amaggioranza.

– Per rafforzare la politica estera e di sicurezza comune, le riserve di singoli Statinon impediranno più la presa di decisioni di politica estera per le quali èprevista l’unanimità.

– Viene rivalutata la posizione del Parlamento europeo, che ottiene così per laprima volta un potere di codecisione equivalente a quello del Consiglio deiministri per la maggior parte delle decisioni (cfr. n. 213 A.2).

– Vengono rafforzati e definiti più precisamente i principi dell’Unione neiseguenti ambiti: flessibilità, sussidiarietà, proporzionalità e trasparenza (cfr. n.212).

In conclusione, con il trattato di Amsterdam l’Unione interviene in settori del tuttoinediti (giustizia e affari interni) che solo alcuni anni fa erano considerati ambiti diesclusiva competenza degli Stati nazionali. Si sono segnati progressi nellaflessibilizzazione dell’Unione549. Con il rafforzamento del Parlamento europeo, si èmigliorato il carattere democratico del sistema. Ma non è stato possibile realizzarequelle riforme istituzionali, ardentemente desiderate da alcuni Stati membri, chepotrebbero essere indispensabili per un ulteriore allargamento dell’Unione a più di20 Stati membri; in particolare non si è giunti ad un accordo sulla richiesta degliStati più grandi dell’Unione che rivendicavano una nuova ponderazione dei voti nelConsiglio dei ministri e una riduzione del numero di commissari. Alla fine del 1998il trattato di Amsterdam era stato ratificato da 10 Stati membri, e si sono svolte duevotazioni popolari550.

311.03.5 Attuali negoziati di ampliamento

Gli attuali negoziati di ampliamento sono stati preparati fin dal 1993. La strategiadell’Unione europea consiste nel avvicinare all’adesione progressivamente inumerosi candidati grazie ad aiuti di natura finanziaria, amministrativa e politica(cosiddetta «strategia dell’avvicinamento»; cfr. n. 233).

Contrariamente agli ampliamenti precedenti dell’Unione europea, il processoattualmente in corso di allargamento verso l’est e il sud è del tutto aperto, cioè siavviano trattative con i candidati all’adesione nel rispetto dei ritmi specifici di

548 Occupazione, politica sociale, ambiente, sistema sanitario, protezione dei consumatori,

cultura e lotta alle frodi.549 Astensioni costruttive in politica estera; facoltà di introdurre disposizioni più severe in

difesa dell’ambiente; flessibilità nella cerchia di partecipanti a nuove azioni comunitari e.550 Il 22.5.98 l’Irlanda ha accettato il trattato con il 61,7 per cento di voti; la Danimarca il

28.5.98 col 55,1 per cento dei voti.

252

ciascun Paese. Questo approccio individualizzato potrebbe comportare tra l’altro chei candidati che avviano più tardi i negoziati superino candidati della prima ora. Èperaltro probabile, tenuto conto delle esperienze passate, che si giunga nella fasefinale dei negoziati ad un raggruppamento delle singole trattative, poiché una simileprocedura renderebbe più spedito il processo di ratifica da parte degli Stati membri.

Il processo di allargamento è solo agli inizi. Al di là degli impegni presi in ambitocomunitario, permangono infatti riserve importanti. L’entusiasmo politico iniziale hatrovato un freno nelle situazioni interne degli Stati membri; esse inducono i governi asalvaguardare gli interessi specifici che sarebbero necessariamente lesi al momentodell’accettazione dei Paesi candidati. Nel momento in cui si profilano le «posizionicomuni» dell’UE non si può far a meno di constatare che i Quindici imporranno aicandidati condizioni gravose e periodi di transizione molto lunghi.

Non è dato prevedere ora la durata del processo negoziale, che potrebbe protrarsioltre la scadenza inizialmente prevista. Una possibile ragione di ritardo deriva dalladecisione della Conferenza governativa di Amsterdam di procedere ad una revisionedelle istituzioni dell’UE nel caso in cui l’allargamento sfociasse in un numero diStati membri superiore a 20. La Francia e la Germania insistono sulle riformeistituzionali quali prerequisiti per qualsiasi allargamento (cfr. n. 311.04).

311.04 Prospettive

«Quale direzione prenderà l’evoluzione dell’Unione europea? Si svilupperà indirezione della creazione di uno Stato federale soprannazionale oppure continuerà adessere un insieme composito di ordinamenti nazionali e dispositivi sovrannazionali?»(H. M., Canton Zurigo)

L’UE si trova attualmente in una fase di allargamento geografico e desidera alcontempo migliorare il proprio funzionamento. I passi ulteriori in direzionedell’approfondimento dei rapporti interessano settori nei quali una regolazionecomune è auspicata da tutti gli Stati membri. Non si intravedono sviluppi indirezione di uno Stato federale europeo.

Una delle principali questioni è quella relativa al tipo di accordo che riusciranno aconcludere gli Stati membri nell’ambito dell’armonizzazione delle politiche fiscale esociale.

L’Europa comunitaria deve inoltre trattare due progetti di notevole portata checontinueranno ad assorbire negli anni futuri le energie degli organi dell’Unione edegli Stati membri. Essi sono strettamente connessi nella sostanza e nel tempo. Ilprimo, relativo alla riforma finanziaria, la riforma di alcune politiche e la riformaistituzionale, è la chiave che apre il secondo, l’allargamento ai Paesi dell’Europacentrale e orientale. I lavori dell’Agenda 2000 che riguardano la riforma finanziaria ela riforma della politica agricola procedono a rilento. Si tratta di trovare le risorseche consentiranno di inserire i nuovi candidati nei meccanismi comunitari, al di làdel finanziamento della pre-adesione. Si tratta inoltre di adeguare la politica agricolaeuropea al contesto creato in ambito agricolo dalla globalizazzazione, preparandocosì la prossima fase nella riforma del commercio dei prodotti agricoli prevista per il2000 all’OMC. Il 1999 è l’anno in cui, in linea di principio, dovranno essere prese ledecisioni previste dall’Agenda 2000 (cfr. n. 253).

253

Il trattato di Amsterdam fa segnare alcuni progressi relativi alla riforma istituzionale,ma il processo riformatore non è ancora terminato. In un’Unione in cui il numero deiPaesi membri potrebbe raddoppiare rispetto all’attuale cifra di quindici, diventa diimportanza capitale la questione dell’efficacia della gestione. I lavori attuali vertonosu questioni quali la ponderazione dei voti degli Stati membri nel Consiglio,l’aumento del numero delle questioni che richiedono una decisione a maggioranzaqualificata invece dell’unanimità e il numero di membri della Commissione. Unsecondo aspetto di natura interna riguarda il funzionamento del Consiglio stesso e lasua capacità di pervenire ad una decisione quando sono in gioco interessi settorialicontrapposti. Un terzo aspetto riguarda il ruolo del Parlamento europeo. Il trattato diAmsterdam ne ha potenziato il ruolo e ha aumentato i campi nei quali le decisioni delConsiglio necessitano dell’approvazione del Parlamento («codecisione»); ma ilcammino in questa direzione, non ancora interamente compiuto, trova sempre nuovovigore nella continua discussione sulla natura democratica dell’Unione551. Questamateria è peraltro resa più complessa dall’elemento federale del sistema, poiché iParlamenti nazionali cercheranno di migliorare le proprie posizioni nell’esercizio deipoteri trasferiti all’UE.

«L’UE auspica a lungo termine l’adesione di tutti gli Stati europei, compresa laRussia e gli ex Paesi CSI?» (L. L., Canton Grigioni)

Non è l’Unione ad auspicare l’adesione: sono esclusivamente gli Stati cheesprimono la volontà di far parte dell’Unione. L’UE intavola negoziati con quegliStati che in un futuro relativamente vicino potranno entrare a far parte dell’Unione.La Russia e gli altri Paesi della CSI non appartengono a questa categoria.Costituiscono condizioni preliminari all’eventuale adesione la stabilità politica edeconomica come pure il riconoscimento e l’accettazione dei valori europei.

Per quanto riguarda i nuovi allargamenti, l’Unione opera conformemente alla suavocazione iniziale che le impone di fungere da struttura in grado di accogliere eorganizzare quei Paesi che, dopo cinquant’anni di totalitarismo, sono rivenuti ad unaimpostazione rispettosa della democrazia e dell’economia di mercato. Oltre all’Est,l’allargamento interesserà, sebbene in misura minore, anche il Sud (Cipro e Malta);sarà accompagnato da una politica mediterranea più attiva, dati gli interessi del-l’Unione in questa regione sul piano della sicurezza. Incorporando i Paesi dell’Eu-ropa centrale e orientale, l’Unione europea porterà a termine il progetto dirappresentare tutto il continente, affermandosi al contempo come il fulcroorganizzativo della nuova architettura europea all’Ovest della Russia.

In una prospettiva di più ampio respiro, la questione principale che dovrà affrontarel’Unione riguarda la politica estera e di sicurezza comune. Nonostante i progressiregistrati dal 1970, quando fu lanciata la «Cooperazione politica europea», questapolitica resta inadeguata di fronte alle sfide future (cfr. n. 231), e alle responsabilità

551 L’eccessivo peso accordato ai Paesi di minori proporzioni dal punto di vista demografico

risulta evidente dal confronto tra la Germania e il Belgio:D: B: Totale UE

Abitanti (mio): 81 10 371Voti nel Consiglio dei ministri: 10 5 87Deputati in Parlamento: 99 25 626Commissari: 2 1 20Giudici alla Corte europea: 1 1 15

254

che l’Unione è chiamata ad assumere data la sua importanza economica. Laquestione dello sviluppo della politica estera e di sicurezza comune tocca un ambitoassai sensibile della sovranità di ciascun Stato membro. Necessita di obiettivichiaramente definiti e richiede la mobilitazione di risorse. Comporta la delimitazionedi un approccio più specificamente europeo nel quadro della NATO e dellacooperazione con gli Stati Uniti. Tutte queste questioni saranno affrontate conprudenza e pragmatismo, a volte anche con riluttanza, in particolare da parte delleforze ostili ad un’Unione forte. Si riscontrano, non solo in Svizzera ma anche inEuropa, posizioni critiche contradditorie che, da una parte, stigmatizzano leinsufficienze della politica di sicurezza comune dell’Unione europea e, dall’altra, sioppongono fieramente all’ipotesi che il potere centrale dell’UE possa disporre distrumenti più efficaci.

Dopo quasi cinquant’anni di continuo progresso l’Unione europea ha questecaratteristiche:

– Contrariamente agli Stati, l’UE non è sovrana, poiché può esercitare solo lecompetenze che le sono state conferite all’unanimità dagli Stati membri. L’UEquindi non ha la cosiddetta «competenza delle competenze» cioè la prerogativabasata su regole di diritto che le consente di definire gli ambiti nei quali ècompetente a definire politiche o a legiferare. Inoltre, l’inosservanza delprincipio di sussidiarietà può essere dedotta in giudizio contro ogni misura daessa presa (cfr. n. 212 A.5). Inoltre l’UE non ha il monopolio dell’uso dellaforza, sovranità territoriale e un articolato diritto proprio di cittadinanza.

– A differenza di quanto avviene negli ambiti della politica estera e di sicurezza,giustizia e politica interna (secondo e terzo pilastro UE), in ambito economicol’UE può in linea di massima, mediante decisioni a maggioranza, definire neisettori di sua competenza regole giuridiche che spesso sono immediatamenteapplicabili alle persone fisiche e giuridiche nell’Unione. L’UE garantisce aisuoi cittadini la protezione giuridica, da ultimo anche con proprie autoritàgiudiziarie. I suoi meccanismi di decisione hanno una doppia natura: di tiposovrannazionale in alcuni ambiti (il primo pilastro, cioè essenzialmente l’econo-mia e recentemente la sicurezza interna) e di tipo intergovernativo per quantoriguarda la politica estera e la cooperazione tra polizie.

– Lo sviluppo dell’Unione europea è un processo aperto, fondato sulla spintadinamica che ne ha segnato e continua a segnarne la storia. Le frequentimodifiche costituzionali e i graduali allargamenti delineano il profilo di unacomunità in grado di interrogarsi continuamente su sé stessa, una comunità che,grazie alla propria vitalità e versatilità, è diventata un attore determinante dellapolitica mondiale.

– Si è consci del pericolo che l’allargamento della struttura possa andare adiscapito della qualità del rapporto con i cittadini; è stata avviata una riflessionesul come trattare questa questione. Da un punto di vista svizzero, in questoambito resta ancora molto da fare.

Queste specificità inducono a pensare che una battuta d’arresto nello sviluppodell’UE è poco probabile. Chi, in Svizzera, volesse aspettare di vedere il risultatofinale del processo UE in modo da decidere in piena conoscenza della situazione seaderire o no rischia di dover attendere a lungo.

255

312 La via svizzera312.01 La strategia di integrazione del Consiglio federale

Il rapporto della Svizzera con il processo di integrazione europea è imperniato suiseguenti punti:– l’appoggio al processo di integrazione;– il tentativo di migliorare l’accesso al mercato unico per le esportazioni svizzere

e, a partire dal 1992, limitare gli svantaggi di sistema derivanti per la Svizzera;– la volontà di lottare contro l’isolamento politico e culturale del Paese.

L’appoggio al processo di integrazione europea è una conseguenza degli interessi delPaese rispetto ad una comunità europea di Stati che si organizza e si espande: inquanto comunità mirante alla pace, fondata sul diritto, solidale su scala continentale,in quanto progetto economico volto al raggiungimento del benessere gli Stati del-l’Unione perseguono obiettivi condivisi anche dal nostro Paese.

Invece ancora oggi vi è profonda divisione su quale sia lo strumento politico,giuridico e economico adeguato per difendere in modo ottimale gli interessi delnostro Paese. Durante i primi trenta anni della storia del processo integrativo europeoè prevalsa l’idea che il metodo più adeguato, utile e accettabile dal punto di vistainterno consistesse nel mantenere una certa distanza rispetto al processo medesimo,in analogia a quanto fatto durante le guerre; ci si è quindi concentrati sulle specificitàstatali, sociali e politiche del Paese pur contemperandole per mezzo di alcuni trattaticon il contesto europeo in via di ricomposizione. Una simile convinzione si è tradottain una domanda di associazione da parte dei Paesi neutrali quali la Finlandia,l’Austria, la Svezia e la Svizzera, sulla base dell’articolo 238 del Trattato CEE552. Il24 settembre 1962 la Svizzera dichiarò al Consiglio delle CEE che, con questainiziativa, non esigeva vantaggi unilaterali ma mirava ad una soluzione equilibrata edequa che permettesse di salvaguardare la cooperazione e l’integrazione di fattoesistente e di svilupparle ulteriormente553. Questo tentativo non ebbe successo; perquesto la Svizzera ha sviluppato una intensa attività in direzione dell’associazioneeuropea di libero scambio (AELS), alla cui promozione contribuito in modo determi-nante.

Questa politica ha prodotto risultati quali l’Accordo di libero scambio del 1971 enumerosi altri accordi internazionali, soprattutto in campo economico. Nel nostrorapporto del 24 agosto 1988 sulla posizione della Svizzera nel processo d’integra-zione europea554, giungevamo alla conclusione che «rispettare le strutture e lecaratteristiche dello Stato elvetico corrispondeva alla volontà della stragrandemaggioranza della popolazione» Ma, significativamente, avevamo anche aggiuntoche: «Dobbiamo sforzarci di garantire per quanto possibile la compatibilità dellenostre norme giuridiche con quelle degli altri Paesi europei nei settori che hanno unadimensione soprannazionale (e unicamente in questi)»555.

552 Su questa forma di avvicinamento della politica di integrazione cfr. R. Bieber/B. Kahil/S.

Poralla, Differenzierte Integration in Europa - Handlungsspielräume für die Schweiz?Università di Losanna 1998, soprattutto p. 18 ss. (nel quadro del Programma nazionale diricerca PNR 42).

553 Cfr. rapporto del 24 agosto 1988 sulla posizione della Svizzera nel processo d’integra-zione europea, FF 1988 III 217.

554 FF 1988 III 209555 FF 1988 III 335

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Con queste constatazioni e affermazioni ambivalenti, secondo le quali la Svizzeradeve essere in grado di aderire per sottrarsi alla necessità di entrare a far parte dellaComunità, è iniziato il dibattito ancora in corso nel quale ci si domanda se anche ilrimanere al margine delle nuove istituzioni europee non abbia un prezzo politico, intermini di isolamento, svantaggio e rincorsa sistematica dei progressi in fatto diintegrazione.

Dalla caduta del muro di Berlino nel 1989, l’Unione europea è diventata sempre piùnettamente il centro dell’assetto politico continentale. Inoltre i negoziati sullo SEEpermisero di chiarire che solo gli Stati membri dell’UE avevano il potere di decideredella forma politica e giuridica continentale. Infine, anche la curva della crescitaeconomica svizzera cominciò a restare inferiore a quella dei Paesi limitrofi. Sullascorta di questi motivi, il 19 ottobre 1991, decidemmo di modificare la nostrastrategia e da allora consideriamo l’adesione all’UE la via che offre le condizionimigliori per salvaguardare in modo ottimale gli interessi del Paese. Così facendo, cisiamo assunti la responsabilità dell’orientamento politico generale dello Stato. Finorané le vostre Camere né il popolo svizzero si sono pronunciati sulla questionedell’adesione all’UE. Siamo consapevoli del fatto che la questione dell’adesionepotrà essere efficacemente e concretamente trattata solo quando saranno soddisfattealcune condizioni di politica interna, ossia quando sarà garantito l’indispensabileappoggio politico ad avviare negoziati con l’UE.

Abbiamo l’intenzione di fare chiarezza circa le condizioni politiche interne: alloscopo il 27 maggio 1998 abbiamo proposto, sottoponendolo all’opinione pubblica556,un decreto federale semplice che non sottostà al referendum obbligatorio, qualecontroproposta indiretta all’iniziative popolare «Sì all’Europa!»557. L’articolo 3recita: «Alla luce dei dibattiti sul rapporto di integrazione, il Consiglio federaledecide della conclusione delle trattative settoriali e, sulla scorta di consultazioni, inparticolare con i Cantoni, quando riattivare la domanda di adesione all’UE.»

Il Parlamento può approvare il controprogetto del nostro Consiglio all’iniziativapopolare, rifiutarla senza opporle un controprogetto o formulare un controprogetto.L’iniziativa popolare deve comunque essere sottoposta a votazione entro finegennaio 2001, salvo nel caso in cui i promotori dell’iniziativa la ritirino. Ne hanno lafacoltà fintanto che non avremo fissato la data della votazione.

Indipendentemente dalla nostra strategia di adesione, accordiamo assoluta priorità inordine di tempo all’entrata in vigore degli accordi settoriali. Questi accordicostituiscono una parte della nostra politica di integrazione a lungo termine, comeaffermiamo espressamente nel rapporto sulla politica estera della Svizzera negli anniNovanta.558

312.02 Interventi del Consiglio federale miranti all’integrazione

«Perché mai non si accetta semplicemente l’opinione prevalente limitandosi apercorrere la sola strada delle trattative bilaterali?» (R, senza indicazione di luogo)

556 Vi abbiamo presentato il messaggio relativo all’iniziativa popolare federale «Sì all’Eu-

ropa!» nel gennaio del 1999, FF 1999 ...557 L’iniziativa costituzionale del 30 luglio 1996 propone l’avvio immediato dei negoziati di

adesione.558 Rapporto del 23 novembre 1993 sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta,

FF 1984 I 130.

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Il nostro Consiglio rispetta l’opinione prevalente: la Svizzera non fa parte dello SEE.Nessun governo può lavorare senza garantirsi il continuo appoggio del popolo. Ètuttavia necessario perseguire con tenacia gli interessi a lungo termine del Paese,anche quando i mezzi adoperati non sono accettati da una parte della popolazione. Ilpopolo potrà pronunciarsi sugli accordi bilaterali e su ogni passo ulteriore verso l’inte-grazione, nel rispetto delle competenze accordategli dalla Costituzione federale.

Dopo il no allo SEE del 6 dicembre 1992, abbiamo moltiplicato i contatti con l’UE egli Stati membri per lottare contro l’isolamento internazionale del Paese. Oltre allafaticosa diplomazia delle visite, abbiamo fatto uso di ogni possibilità di incontriformali e informali per ravvivare i contatti559.

Il 5 febbraio 1993, abbiamo formulato un «programma di governo dopo il no alloSEE», nel quale proponevamo il cosiddetto programma SWISSLEX, cioè unadattamento delle leggi svizzere a quelle della Comunità europea nei settorieconomici chiave, anche in assenza di un appoggio istituzionale all’UE560. Abbiamodeciso inoltre di proporre all’UE l’avvio di negoziati bilaterali settoriali in ambitidefiniti in accordo con tutti gli ambienti svizzeri interessati561, allo scopo di limitaregli svantaggi economici derivanti dalla non-partecipazione allo SEE562.Conseguentemente, abbiamo avviato le prime misure per il rilancio dell’economia dimercato in Svizzera563. Infine abbiamo stabilito nel maggio 1992 di congelare per ilmomento la domanda di adesione precedentemente presentata.

«Pensate che l’UE sia disposta a venire incontro al nostro Paese in un accordobilaterale, quando la Svizzera ufficiale non smette di parlare di adesione? L’azionedel Consiglio federale non fa che indebolire la nostra posizione negoziale» (R., senzaindicazione di luogo)

L’UE considerò la strategia di adesione del nostro Consiglio una delle basi perl’avvio di negoziati bilaterali settoriali con la Svizzera. La posizione negozialedell’Unione è ancora più dura, più tesa alla difesa dei propri interessi quando trattacon Paesi che escludono una soluzione multilaterale dei problemi (adesione alloSEE o all’UE).

L’accettazione popolare e cantonale della iniziativa delle Alpi nel 1994 haprolungato la durata dei preliminari negoziali, al termine dei quali verso la fine del1994 la Svizzera e l’UE sono pervenuti ad un accordo sull’avvio di trattative relativea sette settori (cfr. n. 321.02). Il 16 giugno 1998, in occasione di un incontro tra i

559 Incontri regolari con i ministri economici nel quadro dell’ECOFIN; scambi di opinioni

nell’ambito della Conferenza europea; dialogo politico tra l’Amministrazione federale e ipresidenti dei gruppi di lavoro PESC.

560 Cfr. messaggio del 24 febbraio 1983 sul programma di governo dopo il no allo SEE, FF1993 I 609

561 Cfr. l’ampia presentazione nel rapporto intermedio sulla politica di integrazione europeadella Svizzera, FF 1995 III 195

562 Si tratta in particolare di discriminazioni nei settori degli appalti pubblici e del mancatoriconoscimento dei controlli svizzeri per diversi prodotti industriali; a ciò si aggiungonocontrolli più severi alla frontiera, impari condizioni di concorrenza nel traffico aereo enella partecipazione ai programmi UE, segnatamente nei settori della formazione e dellaricerca, come anche ostacoli nel commercio di prodotti agricoli lavorati.

563 Cfr. il nostro rapporto del 13 giugno 1994 sulla prosecuzione delle riforme in favore del-l’economia di mercato, FF 1994 III 1240.

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responsabili del coordinamento, si sono potuti definire i sette accordi che sono staticonclusi a livello ministeriale a Vienna l’11 dicembre 1998 (cfr. n. 321.01).

Siamo consapevoli del fatto che il rimanere al di fuori dell’UE offre alla Svizzeraspazi che gli Stati membri dell’Unione non hanno. Capiamo chi preferirebbesfruttare simili opportunità in modo autonomo; tuttavia l’esperienza degli anni piùrecenti mostra come sia divenuto sempre più una regola per la Svizzera il doverrincorrere sistematicamente gli sviluppi legislativi e politici realizzati all’internodell’UE, nonostante la nostra autonomia formale (cfr. n. 2, nn. 22-24, lett. B).

312.03 Le basi interne della politica di integrazione

«La vostra politica si oppone diametralmente all’opinione e alla volontà popolare,che è contraria all’adesione allo SEE, all’UE, all’ONU e alla NATO.» (H. J.-K.,Canton Grigioni)

Dopo il no allo SEE, abbiamo sempre fatto tutto il possibile perché giunga a buonfine il progetto dei negoziati bilaterali settoriali voluto dagli oppositori allo SEE.Manteniamo però l’obiettivo dell’adesione, convinti che questo sia il modo miglioredi salvaguardare gli interessi del Paese. Come di regola in Svizzera, il popolo avràl’ultima parola.

Abbiamo coinvolto il Parlamento, in particolare la Commissione di politica estera,nella definizione della politica di integrazione. I negoziati bilaterali settoriali tra laSvizzera e l’UE costituiscono un punto dell’ordine del giorno di quasi tutte leriunioni della Commissione. Inoltre le Commissioni sono costantemente tenuteinformate di ogni sviluppo all’interno dell’UE. Le consultazioni si svolgono in baseall’articolo 47bisa della legge sui rapporti fra i Consigli564.

Il nostro Consiglio e i Cantoni hanno intensificato il dialogo sulla politica diintegrazione. Ci si è fondati provvisoriamente sui principi di un disegno di leggefederale sulla collaborazione dei Cantoni alla politica estera565 e la nomina di unresponsabile dell’informazione ai Cantoni nell’Ufficio dell’integrazione delDFAE/DFE ha consentito una stretta collaborazione sia su questioni fondamentaliche su aspetti operativi566.

Il nostro Consiglio e l’amministrazione federale hanno costantemente informato leorganizzazioni mantello dell’economia e le parti sociali di tutte le decisioni che leriguardavano, invitandole a prendere posizione prima di ogni modifica di mandatonei negoziati bilaterali settoriali.

L’ informazione dell’opinione pubblica per quel che riguarda le questioni europeecorrisponde all’impostazione da noi definita il 30 giugno 1993 e successivamentemodificata. In seguito a numerosi interventi parlamentari in materia, questa

564 Legge federale del 23 marzo 1962 concernente la procedura dell’Assemblea federale e la

forma, la pubblicazione, l’entrata in vigore dei suoi atti (Legge sui rapporti fra iConsigli), RS 171.11

565 Cfr. FF 1998 I 827 ss.566 Un gruppo di lavoro paritetico, copresieduto da un consigliere di stato e dal capo del-

l’Ufficio dell’integrazione, studia ad esempio le conseguenze delle trattative settoriali alivello federale e cantonale.

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concezione è stata ampliata567. Il mandato relativo all’informazione dell’Ufficiodell’integrazione del DFAE e del DFE segue due assi principali: i negoziati bilateralisettoriali tra la Svizzera e l’UE e la politica d’integrazione in generale, checomprenderà anche l’informazione relativa al rapporto sull’integrazione 1999. Tantoper gli accordi settoriali che per il rapporto sull’integrazione, la politica d’infor-mazione si servirà di supporti tradizionali568 e moderni569. L’Ufficio dell’integra-zione DFEA/DFE svolge la funzione di banca dati e di coordinamento. Unprogramma specifico di informazione mira a intensificare l’informazione sugliaccordi settoriali. Oggi l’opinione pubblica ha una conoscenza del sistema europeosenza dubbio superiore rispetto all’inizio degli anni Novanta. Inchieste effettuate nelcorso degli ultimi anni indicano che dal 48 per cento al 56 per cento dei cittadinisono favorevoli all’adesione all’UE570.

Negli anni successivi alla votazione sullo SEE si sono svolte alcune votazionirilevanti sul piano della politica estera e della politica europea:

– Il 20 febbraio 1994 popolo e Cantoni hanno accettato sia il decreto federaleconcernente l’introduzione di una tassa sul traffico pesante commisurata alleprestazioni o al consumo sia l’iniziativa popolare «per la protezione dellaregione alpina dal traffico di transito».

– Il 12 giugno 1994 è stato invece respinto, a causa del voto negativo dei Cantoni,il decreto federale concernente la revisione del disciplinamento dellacittadinanza nella Costituzione federale (Naturalizzazione agevolata per igiovani stranieri). In quella occasione è stata pure respinta la legge federaleconcernente le truppe svizzere per operazioni di mantenimento della pace(introduzione dei caschi blu).

– Il 25 giugno 1995 è stata rifiutata l’approvazione della legge federale sull’ac-quisto di fondi da parte di persone all’estero, che prevedeva unaliberalizzazione parziale. Il primo dicembre 1996 è stata pure nettamenterespinta l’iniziativa popolare «contro l’immigrazione clandestina».

– L’8 giugno 1997 il popolo svizzero (con una maggioranza del 74%) e i Cantoniall’unanimità hanno clamorosamente respinto l’iniziativa popolare «Negoziatidi adesione all’UE: decida il popolo!». Questo voto ha confermato la validitàdell’argomento avanzato a più riprese dal nostro Consiglio secondo cui l’avviodei negoziati in vista dell’adesione doveva rimanere di sua competenza, poichépopolo e Cantoni potevano pronunciarsi sul trattato di adesione mediantereferendum obbligatorio. Nel giugno 1997, l’iniziativa popolare «Per il nostroavvenire nel cuore dell’Europa» è stata ritirata: favorevoli all’Europa, i suoifautori hanno preferito concentrare le proprie forze sull’adesione all’UE e nondisperderle su un progetto a loro avviso prevalentemente economico.

567 Segnatamente in risposta alla mozione Cottier del 17 marzo 1994 (94.3144), all’inter-

pellanza Epiney del 5 marzo 1996 (96.3035) e alla mozione del Consiglio nazionale sui«Rapporti tra l’evoluzione delle situazioni in Svizzera, in Europa e nel mondo», del 23maggio 1996 (96.3195).

568 Fact sheets, opuscoli, conferenze.569 CD-ROM, media elettronici.570 Nell’estate del 1998 un sondaggio dell’Istituto di ricerche GfS segnalava che il 53 per

cento delle persone interrogate era favorevole (30%) o piuttosto favorevole (23%)all’adesione all’UE; il 60% favorevole (36%) o piuttosto favorevole (24%) allapartecipazione allo SEE e, infine, il 59% si pronunciava in favore degli accordi bilaterali.

260

– Nel settembre 1998 si è svolta un’altra votazione importante sul piano dellapolitica europea, il referendum sulla tassa sul traffico pesante commisurata alleprestazioni: il 57 per cento dei votanti ha approvato la nostra politica. Nelreferendum costituzionale del 29 novembre 1998 il 64 per cento circa deivotanti ha approvato il decreto federale sulla costruzione e finanziamentodell’infrastruttura dei trasporti pubblici.

32 Strumenti di una politica di integrazione che non si prefiggal’adesione

321 Conclusione di accordi settoriali571

321.01 Svolgimento dei negoziati bilaterali settoriali tra la Svizzerae l’UE

«Se si seguono le trattative bilaterali (...), ci si accorge che i rappresentanti dell’UEnon fanno altro che accampare pretese nei nostri confronti.» (K. F., Canton Lucerna)

Nell’Unione europea prevale l’opinione contraria. Gli accordi settoriali perseguonol’obiettivo di aggiornare le relazione reciproche in alcuni campi che attualmentenon sono sufficientemente regolati dagli accordi in vigore, onde diminuire alcunisvantaggi del nostro isolamento. È evidente che questo tipo di obiettivo comportaconcessioni reciproche.

Ancora prima dell’avvio formale dei negoziati settoriali bilaterali, l’Unione chiarìche, con simili trattative, la Svizzera non avrebbe potuto ottenere una vera e propriaintegrazione nel mercato unico europeo né assicurarsi una posizione istituzionalemigliore di quella dei Paesi membri dello Spazio economico europeo. L’UEsottolineò inoltre con forza che non avrebbe accettato un comportamento selettivo (ilcosiddetto «Rosinenpicken») da parte della Svizzera. Una delle ragioni per le qualil’UE accettava la proposta di avviare le trattative bilaterali era appunto la strategiadell’adesione seguita dal nostro Consiglio.

L’UE adottò la posizione seguente per evitare che uno degli accordi raggiunti venisserespinto in seguito ad un eventuale referendum in Svizzera:

– La ratifica da parte dell’UE e degli Stati membri interviene solo una voltaassodato che la Svizzera è in grado di ratificare tutti i sette accordi.

– L’entrata in vigore e la sussistenza dei sette trattati sono collegati tra loro da unaclausola che stipula che l’eventuale fine di un trattato avrebbe conseguenzesugli altri sei trattati («parallelismo adeguato»).

Il consenso sul piano politico è stato raggiunto l’11 dicembre 1998. Per il momentosi finalizzano i documenti dal punto di vista redazionale per poi tradurli nelle lingueufficiali della Svizzera e degli Stati dell’UE. La procedura di approvazione dovrebbedurare uno o due anni, sicché si può pensare che l’entrata in vigore dei trattatiinterverrà verso la fine del 2000.

571 Dopo la firma degli accordi vi presenteremo il messaggio sui risultati dei negoziati

bilaterali settoriali conclusi a livello ministeriale l’11 dicembre 1998 (sette accordi,relative modifiche di legge e misure d’accompagnamento). Di conseguenza, nel presenterapporto i risultati di questi negoziati sono esposti soltanto sommariamente. Il messaggiocomprenderà anche una valutazione degli accordi settoriali.

261

321.02 Contenuto degli accordi settoriali

Ricerca: L’accordo prevede una partecipazione della Svizzera al IV programmaquadro di ricerca dell’UE su un piano di parità con gli Stati dello SEE. Le partihanno convenuto che i centri di ricerca e i ricercatori svizzeri possono parteciparepienamente a tutti i programmi di ricerca dell’UE. I centri di ricerca europei(Università, imprese e individui), dal canto loro, possono collaborare a programmi eprogetti svizzeri. Rappresentanti e esperti del nostro Paese sono ammessi, in qualitàdi osservatori, nei comitati rilevanti che gestiscono i programmi di ricerca e che sonoresponsabili della programmazione. Il IV programma di ricerca giunge a termine afine 1998 e sarà seguito dal V; per questo è stata elaborata una dichiarazionecongiunta che ribadisce che le parti faranno quanto necessario per assicurare allaSvizzera una piena partecipazione al V programma quadro. Le modalità dipartecipazione della Svizzera sono calcate su quelle negoziate per il IV programmaquadro. Nel frattempo si sono concretizzati i passi necessari.

«(...) in caso di introduzione della libertà di circolazione, ci si deve aspettaremaggiori oneri per l’assicurazione contro la disoccupazione (...). Per mantenere ilcontrollo su questi oneri, si prendono in considerazione già fin d’ora delle riduzionidelle prestazioni. Resta incomprensibile come, in seguito ad un cosiddetto trattato«bilaterale», il Consiglio federale e il Parlamento possano prevederecontemporaneamente un rafforzamento dell’attività produttiva in Svizzera e unaumento delle indennità di disoccupazione.«(R. Z., Canton Berna)

Gli accordi settoriali non trattano di una riduzione delle indennità didisoccupazione. In virtù del principio della parità di trattamento tra Svizzeri ecittadini provenienti dai Paesi dell’UE, e nella misura in cui verrà mantenuto lostesso livello attuale delle prestazioni, si prevedono spese supplementari annuecomprese tra 170 e 400 milioni di franchi.

Libera circolazione delle persone: L’introduzione della libera circolazione dellepersone deve avvenire gradualmente, nel rispetto delle specificità della Svizzera.Durante una prima fase di cinque anni a partire dall’entrata in vigore del trattato,verranno migliorate le condizioni di soggiorno e lavoro dei cittadini degli Statimembri dell’UE. Saranno eliminati entro due anni al massimo la precedenzaaccordata alla manodopera indigena e i controlli discriminatori sui contratti dilavoro. Simultaneamente vigerà la libertà di circolazione nell’UE anche per gliSvizzeri. La Svizzera continuerà a definire contingenti di manodopera anche neiconfronti dei cittadini UE. In una seconda fase, a partire dal sesto anno dall’entrata invigore dell’accordo, la Svizzera introdurrà a titolo sperimentale la libera circolazioneper i cittadini dell’UE e abolirà i contingenti. Una clausola di salvaguardiainvocabile unilateralmente consentirà al nostro Paese di porre un freno ad uneventuale aumento eccessivo dell’immigrazione.

La Svizzera disporrà per ancora sei anni della possibilità di reintrodurre contingenti,qualora la proporzione di immigrati superasse un livello determinato. In seguito laSvizzera come anche l’UE conservano la facoltà, in caso di gravi difficoltà, diinvocare di comune accordo la clausola di salvaguardia o di denunciare l’accordo.

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La validità dell’accordo è inizialmente fissata a sette anni. In assenza di opposizionedelle parti, allo scadere dei primi sette anni esso è prolungato indefinitamente.Qualora lo voglia, la Svizzera può decidere se prolungare o no il trattato sulla scortadi una votazione popolare.

Il trattato comprende anche il riconoscimento reciproco dei diplomi e dei certificatidi formazione professionale, il coordinamento delle prestazioni delle assicurazionisociali e facilitazioni puntuali per l’acquisto di immobili. Si è convenuto di unperiodo transitorio di sette anni per le prestazioni dell’assicurazione contro ladisoccupazione nei confronti dei titolari di un permesso di soggiorno di breve durata(contratti di lavoro di durata inferiore all’anno); durante tale periodo non siapplicherà la totalizzazione delle prestazioni che viene invece praticato all’internodell’UE.

«In caso di libera circolazione delle persone, chi controllerà i lavoratori in nero, chelavorano per salari da dumping salariale?» (E. H., Canton Vallese)

Si può lottare contro abusi quali il lavoro non dichiarato e i salari da dumpingsalariale servendosi delle leggi svizzere, che sono applicabili sia a Svizzeri sia acittadini dell’UE. I Cantoni sono competenti per l’applicazione delle leggi; alloscopo si avvalgono della collaborazione delle parti sociali.

Due anni dopo la firma dei trattati, verrà meno il controllo delle condizioni salariali edi lavoro dei salariati provenienti dall’UE; qualora si constatasseroper prevenireeventuali abusi al riguardo, elaboreremo, d’intesa con le parti sociali, provvedimentilegislativi eurocompatibili per lottare contro simili abusi (quali l’introduzionepuntuale di salari minimi da parte dei Cantoni, una certa facilitazione delladichiarazione di obbligatorietà generale dei contratti collettivi di lavoro, legge suilavoratori distaccati; cfr. n. 222.02).L’opinione pubblica è già stata informata delle nostre intenzioni. Prossimamenteverrà avviata una procedura di consultazione su questa questione.

Appalti pubblici: A completare quanto convenuto in ambito OMC, nei rapporti tra laSvizzera e l’UE le norme OMC verranno applicate anche a livello comunale; diconseguenza si giungerà in Svizzera allo stesso grado di liberalizzazione in vigore inambito europeo. Sono pure interessati da questa norma gli appalti di imprese di dirittoprivato che lavorano in concessione per l’approvvigionamento in acqua e energia, itrasporti urbani e regionali, gli appalti di imprese di diritto pubblico operanti nel settoredelle telecomunicazioni e delle ferrovie: a partire da un certo livello di spesa, valgonoper essi i principi della non discriminazione e del trattamento nazionale (abolizione del50% di produzione locale e della clausola 3% di differenziazione dei prezzi).

Per appalti inferiori a questo livello, la Svizzera e l’UE si impegnano a impartireistruzioni alle loro amministrazioni aggiudicatrici di trattare nella misura delpossibile in modo non discriminatorio le offerte provenienti dall’altro partner. Unacommissione indipendente vigilerà sul rispetto da parte svizzera e da parte europeadell’accordo.

Ostacoli tecnici al commercio: Il commercio di prodotti industriali tra la Svizzera el’UE sarà facilitato grazie all’accordo sul riconoscimento reciproco dei collaudi,certificati e attestati di conformità per i prodotti originari di una delle parti.L’accordo prevede il riconoscimento delle procedure di valutazione di conformitàcondotte nel Paese esportatore secondo i criteri dell’altra parte contrattuale. Quando

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le disposizioni tecniche legali sono ammesse come equivalenti, sono riconosciuteanche le procedure di valutazione della conformità condotte secondo le normeproprie al Paese esportatore, al fine di evitare costosi e dispendiosi doppioni. Nederiveranno facilitazione nelle procedure di certificazione, in particolare per i settoridi punta dell’industria svizzera d’esportazione (p. es. meccanica, farmaceutica,prodotti medicinali, apparecchi telecom).

«Sembra che in futuro l’agricoltura avrà libero accesso al mercato europeo. Èragionevole ?» (H. K., Canton Lucerna)

Data l’importanza economica del commercio di prodotti agricoli, l’accesso facilitatodelle esportazioni al mercato è interessante per entrambe le parti. L’accordorenderà più facile vendere all’estero il formaggio svizzero e le verdure, grazie allariduzione dei dazi di importazione europeii e alla qualità elevata dei prodotti.

Prodotti agricoli: Si facilita lo scambio di alcuni prodotti agricoli tra la Svizzera el’UE: si sono convenute alcune riduzioni tariffarie (dazio zero, contingenti a daziozero, riduzione progressiva dei dazi) per alcuni beni quali prodotti caseari (p. es.formaggio), specialità di carne, frutta e verdura, prodotti di giardinaggio (fiori recisio piante in vaso).

Si sono pure aboliti alcuni ostacoli tecnici al commercio nei settori veterinario,fitosanitario, delle sementi, dei mangimi e dei prodotti biologici572. Inoltre si sonorafforzate le disposizioni di protezione reciproca delle denominazione di origine per ivini e gli alcolici.

«(...) se si riflette alle conseguenze ecologiche dell’invasione di camion che ciaspetta (...), non si può far a meno di considerare l’atteggiamento dell’UE come unaintollerabile pretesa (...).» (W. D., Canton San Gallo)

Il trattato settoriale sui trasporti ha per l’appunto lo scopo di stimolare iltrasferimento del traffico dalla strada alla ferrovia.

Trasporti via terra: Il trattato comporta l’apertura progressiva dei mercati per iltrasporto su strada e su rotaia di persone e merci, il coordinamento della politica deitrasporti tra la Svizzera e l’UE allo scopo di garantire una mobilità sostenibile, laprotezione dell’ambiente, l’uguaglianza di condizioni, il contenimento del traffico diaggiramento. Il dispositivo centrale dell’accordo è costituito dal parallelismo tral’aumento progressivo dei limiti di peso per i camion e l’aumento della fiscalità per itrasporti su strada. Dal 2005 gli autocarri di 40 tonnellate saranno generalmenteammessi contro pagamento di un pedaggio di circa 297 franchi. Non appena entreràin servizio la prima galleria di base NFTA, ma al più tardi il 1° gennaio 2008, latassa di transito sarà aumentata a 325-330 franchi. Il divieto di circolazione notturnavigente in Svizzera sarà mantenuto. Gli orari di apertura dei valichi doganali sarannotuttavia estesi, affinché il tempo disponibile per la circolazione possa effettivamenteessere sfruttato. Una clausola di salvaguardia consente alla Svizzera, nel quadro dellasoluzione permanente e a determinate condizioni, di aumentare la tassa al massimodel 12,5 per cento per un periodo di due volte sei mesi. Durante il periodo transitorioche terminerà nel 2005, sia l’UE sia la Svizzera ottengono contingenti di autocarri di40 tonnellate ad un’aliquota di TTPCP superiore a quella per le 34 tonnellate, nonché

572 Le mele coltivate nel Canton Turgovia, ad esempio, non dovranno più essere inviate a

Stoccarda per i controlli di qualit à prima di essere commercializzate in Germania.

264

riduzioni di prezzo per trasporti leggeri o a vuoto. Nel 2001, inoltre, il limite di pesosarà aumentato da 28 a 34 tonnellate.

Trasporto aereo: Il trattato regola sulla base della reciprocità l’accesso al mercatoeuropeo liberalizzato del trasporto aereo per le compagnie svizzere. Dall’entrata invigore del trattato verranno garantite alle compagnie svizzere di trasporto aereo laterza e la quarta libertà573, mentre la quinta e la settima saranno concesse due annidopo. Cinque anni dopo l’entrata in vigore del trattato verranno intavolati negoziati aproposito dell’ottava libertà, che permetterà di raggiungere la parità completa tra lecompagnie svizzere e quelle europee. Le istituzioni dell’UE diventano competentiper la sorveglianza e il controllo in materia di diritto della concorrenza ma non per lesovvenzioni pubbliche e le questioni ambientali; in cambio la Svizzera ottiene ildiritto di partecipare ai comitati della concorrenza.

Valutazione degli accordi settoriali574: Benché sotto il profilo economico la Svizzeraabbia già oggi con gli Stati dell’UE legami molto stretti575 e abbia potuto eliminare,segnatamente nel quadro dell’Accordo di liberi scambio del 1972, ostacoli centrali alcommercio di merci, le condizioni per l’esistenza di un vero e proprio mercatointerno sono oggi lungi dall’essere soddisfatte. Anche se l’obiettivo prioritario non èla realizzazione delle quattro libertà ma soltanto di parti essenziali di esse comequella della circolazione delle persone e delle merci576 e nei servizi dei trasporti, isette accordi consentono un migliore accesso ai mercati e l’abbattimento dei prezzi.Ciò darà nuovi impulsi alla crescita.

La crescita sarà da un lato stimolata dall’eliminazione di concreti svantaggieconomici, come ad esempio i costi supplementari nel traffico aereo, stimati a 200milioni all’anno, nonché gli ostacoli tecnici al commercio in ambito agricolo (p. es.doppio controllo della qualità) oppure la doppia valutazione della conformità nell’UEe nella Svizzera per determinate macchine e medicamenti, procedure che incidonoper circa lo 0,5 per cento sul prezzo d’esportazione. Vi si aggiunge la prescrizionedel valore aggiunto locale del 50 per cento e la clausola della differenza di prezzo del3 per cento per gli appalti pubblici nei settori ferroviario e delle telecomunicazioni.Vi sono inoltre potenziali di crescita grazie a nuove possibilità d’affari.

Gli effetti positivi sulla prosperità della Svizzera sono solo leggermente inferiori allestime precedenti elaborate in relazione allo SEE577.

573 Libertà del trasporto aereo: 1. diritto di sorvolo; 2. scali non commerciali; 3. Zurigo-

Parigi; 4. Parigi-Zurigo; 5. Zurigo-Parigi-Madrid (un trasporto internazionale segue untrasporto nazionale); 6. Parigi-Zurigo-Madrid; 7. Parigi-Madrid; 8. Parigi-Lione (si trattain questo caso del cosiddetto cabotaggio, ossia di voli interni effettuati da compagniestraniere all’interno dell’UE; consentiti dall’aprile 97).

574 La presente valutazione ha carattere provvisorio e non comprende tutti gli aspetti; ve nesottoporremo una globale e completa nel previsto messaggio sui risultati delle trattativesettoriali bilaterali.

575 Cfr. a questo proposito il rapporto del 15 gennaio sulla politica economica esterna96/1+2, FF 1997 II 1, 115 ss.

576 Essa comprende la liberalizzazione delle procedure pubbliche di appalto, l’eliminazionedegli ostacoli tecnici al commercio per prodotti industriali e agricoli nonché losmantellamento degli ostacoli «tecnici» all’accesso ai mercati per prodotti agricoli.

577 In uno studio da noi commissionato, il professor Hauser dell’università di San Gallostima l’effetto di una partecipazione allo SEE dopo un periodo d’adattamento di 10 anniad un importo equivalente al 4-6 per cento del prodotto interno lordo. Ripartito su diecianni, ciò corrisponde ad un aumento della crescita annua compreso tra lo 0,4 e 0,6 per

265

Le conseguenze finanziarie, ossia le ripercussioni sulle finanze pubbliche, inparticolare sul bilancio della Confederazione, ammontano a circa 300 milioni difranchi (cfr. n. 251.05); saranno nettamente inferiori all’aumento prevedibile delbenessere connesso ai sette accordi.

321.03 Portata della strategia settoriale

Non appena saranno firmati i sette accordi, vi presenteremo un messaggio suirisultati dei negoziati settoriali. Oltre ad una valutazione globale, il messaggioconterrà i sette accordi, gli adeguamenti necessari del diritto interno e le misured’accompagnamento, in particolare per quanto attiene alla circolazione delle personee ai trasporti terrestri.

Già oggi possiamo affermare di aver approvato la conclusione politica dei negoziatil’11 dicembre 1998 in quanto convinti che il risultato globale dei negoziati èequilibrato, vantaggioso per l’economia e per il singolo cittadino e corrisponde almandato di negoziato iniziale, ossia di alleviare le conseguenze negative del no alloSEE del 1992. Contrariamente all’avvicinamento multilaterale della Svizzera alloSEE o all’adesione all’UE, la strategia settoriale di natura bilaterale. Essa noncomprende quindi l’approccio globale delle quattro libertà né ha le ambizioni dellepolitiche orizzontali e di accompagnamento elaborate per il mercato unico europeo.Si limita, tra tutti quelli investiti dalle regole del mercato unico, a sette campiessenziali che rivestono un’importanza particolare negli scambi transfrontalieri dimerci, persone e servizi. Varia da un campo all’altro il grado di avvicinamento aldiritto in vigore all’interno del mercato unico. Il fatto essenziale è che questoapproccio mantiene i controlli di merci e persone alle frontiere; essi comportanosvantaggi e costi che sono inevitabili quando si ricercano col metodo settorialecompromessi per salvaguardare i propri interessi.

I dispositivi istituzionali degli accordi settoriali si fondano sulla classicacooperazione intergovernativa per quanto riguarda la gestione e la sorveglianzasull’applicazione degli accordi (operano mediante comitati misti). Due accordiprevedono però una sorveglianza di tipo giuridico e non diplomatico: quello sugliappalti pubblici e quello sul trasporto aereo. Il primo esige che ogni parte contraenteaffidi l’incarico della sorveglianza sull’accordo ad un’autorità indipendente, mentreil secondo affida esclusivamente alle istanze comunitarie (pilastro unico compostodalla Commissione e dalla Corte di giustizia delle Comunità europee) la competenzadi garantire il rispetto delle regole di concorrenza valide in ambito comunitario chesono incorporate in questo accordo. Al riguardo conviene tenere a mente che ilnumero degli operatori economici svizzeri attivi nel settore del trasporto aereo è bendelimitato; peraltro già al giorno d’oggi il loro comportamento può essere sanzionatodalle istanze comunitarie nella misura in cui producono effetti all’interno dellaComunità (dottrina degli effetti).

Contrariamente all’Accordo sullo SEE (e all’eccezione ivi prevista sul trasportoaereo), gli accordi settoriali non si fondano sulla ripresa letterale e integrale deldiritto comunitario nei settori in parola, ma piuttosto sull’equivalenza delle regolesvizzere e comunitarie. Si preserva così l’autonomia legislativa della Svizzera; ècomunque evidente che il nostro Paese ha interesse a conservare quest’equivalenza

cento. Questa valutazione si situa in un ordine di grandezza analogo a quello previstodalla CE per i suoi Stati membri nel quadro del programma di mercato interno.

266

tenendo sistematicamente conto dell’evoluzione del diritto comunitario nellequestioni contemplate dagli accordi settoriali, poiché divergenze tra le regolesvizzere e quelle comunitarie ostacolerebbero una corretta applicazione degli accordiin questione. L’autonomia delle Parti sul piano del potere legislativo egiurisdizionale che l’accordo attuale garantisce in misura maggiore rispetto allo SEEcomporta come contropartita una minore omogeneità delle normative in vigore.

Nonostante gli accordi negoziati abbiano carattere settoriale e non globale e nonincorporino il patrimonio normativo comunitario – ad eccezione di quanto oramenzionato –, la Svizzera ha ottenuto la possibilità di prender parte ai comitaticomunitari pertinenti alla stessa stregua di quanto convenuto in ambito SEE. Haottenuto uno statuto di osservatore attivo (diritto di parola ma non di voto) in queisettori nei quali applica un diritto equivalente al diritto comunitario o contribuiscefinanziariamente ai programmi comunitari alla stessa stregua di un Stato membro.

321.04 Vantaggi e inconvenienti della strategia settoriale

La felice conclusione dei negoziati bilaterali settoriali l’11 dicembre 1998 hamostrato che la strategia settoriale – sempre che vi sia l’interesse di entrambe le parti– può garantire buoni successi in determinati ambiti. Reputiamo pertanto che non visiano ragioni che si oppongono alla conclusione di ulteriori accordi bilateralisettoriali con l’Unione europea, nella misura in cui essi soddisfano gli interessi dientrambi le parti in modo equilibrato e possono essere portati a termine entro unlasso di tempo ragionevole. Gli accordi settoriali hanno naturalmente un loro valoreintrinseco; è apppunto questa la ragione per la quale ricevono un appoggio quantomeno parziale da parte delle forze politiche che sono perplesse o rifiutanol’integrazione multilaterale della Svizzera nelle istituzioni europee. Tuttavia anche leforze che, come il nostro Consiglio, mirano ad un’adesione all’Unione europea,sostengono questi trattati perché sono instrinsecamente utili e consentono di avanzarein quella che considerano la giusta direzione.

Le vicissitudini di una trattativa durata in tutto quattro anni ha mostrato che578:

In favore della strategia settoriale milita il fatto che la Svizzera ha, come l’UE, lapossibilità di decidere quali questioni debbano essere oggetto di negoziato, che laSvizzera è autonoma nella trasposizione e nell’applicazione dei trattati, che i costidiretti restano limitati poiché solo in casi puntuali si debbono versare contributi albilancio dell’Unione europea (p. es. ricerca).

Sono invece argomenti contrari alla strategia settoriale come strumento della politicasvizzera di integrazione:

Il fatto che l’UE, tenuto conto della molteplicità dei suoi interessi, è molto riluttantenella scelta dei settori sui quali condurre trattative: in altri termini, si può trattaresolo su questioni che interessano in qualche modo tutti e quindici gli Stati membri.

La durata e gli sforzi per condurre in porto le trattative sono notevoli a causa dellaparticolare situazione dell’UE. L’UE di quindici Stati membri ha raggiunto un gradodi complessità che rende più ardui gli approcci settoriali, poiché su ogni questioneconcreta (p. es. la libera circolazione delle persone) si possono venire a crearesquilibri che debbono successivamente essere compensati con concessioni in altri

578 L’analisi politica dei negoziati conclusi a livello politico l’11 dicembre 1998 figurerà nel

corrispondente messaggio.

267

settori (p. es. agricoltura). L’assenza sistematica della Svizzera dalle riunioni deiquindici Stati membri, rende difficile appianare tempestivamente e efficacementevere o false incomprensioni relative alle posizioni sostenute dalla Svizzera.

Limiti istituzionali si frappongono alla conclusione di altri trattati settoriali: inquestioni centrali di interesse reciproco, le uniche soluzioni contrattualicomporterebbero un trasferimento di sovranità dalla Svizzera all’UE, in particolare ilriconoscimento del potere supremo della Corte europea di giustizia e delle decisionia maggioranza del Consiglio dei ministri. Appartengono alla categoria di questioniche non possono essere risolte con trattati settoriali ma solo con l’adesione all’UE,ad esempio, l’abolizione delle frontiere dell’unione doganale per il commercio dibeni, la cooperazione completa e equilibrata nel campo della sicurezza interna, lagaranzia istituzionale della stabilità della moneta e del corso di cambio nonché lapartecipazione agli accordi economici dell’UE con altre regioni del mondo (Nafta,Mercosur, Apec, Paesi mediterranei ecc.).

È invece una minaccia per la sicurezza dei trattati settoriali dal punto di vista dellasovranità il fatto che può essere molto laborioso adeguarli a situazioni in costantemutamento (p. es. progressi nelle esigenze tecniche per i prodotti o nelle prescrizionidi protezione dell’ambiente) in particolare laddove è necessaria l’approvazione dellemodifiche dei trattati da parte dei Parlamenti dei quindici Stati membri.

Negli ultimi quattro anni, abbiamo approfondito la strategia settoriale e vogliamoportarla avanti nella misura del possibile e fintanto che entrambe le Parti viravviseranno un interesse, insieme con l’Unione europea (entrata in vigore degliaccordi settoriali, poi aggiornamento delle regole della zona di libero scambio per iprodotti dell’industria alimentare, partecipazione a Europal, trattative su un accordoparallelo alla convenzione di Dublino sul primo asilo, partecipazione svizzera aiprogrammi UE, segnatamente nella formazione, promozione della cinematografia,statistica, osservatorio dell’ambiente). Siamo peraltro consapevoli del fatto che sistanno per raggiungere i limiti di quanto, per contenuto e per procedura, è possibileaffrontare su base settoriale.

322 Partecipazione allo SEE322.01 Portata materiale e istituzionale della partecipazione allo SEE

«L’adesione allo SEE comporta l’accesso rapido e libero al mercato unico: perquesto risolve uno dei problemi principali della nostra economia.» (tratto daEurodossier, Circolo di lavoro Svizzera-Europa)

Nello SEE i controlli alle frontiere tra gli Stati dell’UE e dell’AELS sono mantenuti;le imprese situate in Svizzera si trovano pertanto svantaggiate rispetto a quelle consede nell’UE per l’esportazione nello SEE. La Svizzera deve far fronte non solo aquesti problemi economici d’accesso al mercato unico europeo ma anche ad altrequestioni quali, l’asilo, la sicurezza interna, la stabilità della moneta) che nontrovano una soluzione con l’adesione allo SEE.

L’accordo sullo Spazio economico europeo579 è un trattato di associazione dinamico,molto avanzato, che introduce notevoli facilitazioni reciproche per la liberacircolazione di merci, persone, capitali e servizi. Il principio sotteso al trattato è

579 FF 1992 IV 1

268

l’estensione del diritto della CE agli Stati dell’AELS che vi partecipano. Qualora gliStati dell’AELS non approvino una nuova disposizione di diritto comunitario,possono collettivamente rifiutare di accoglierla nell’accordo. Un simile atto avrebbeperaltro come conseguenza la sospensione della parte dell’accordo relativa allamateria rifiutata. Restano fuori dallo SEE aspetti basilari dell’integrazione in ambitoUE, quali l’unione doganale, la politica commerciale estera comune, la unionemonetaria, la politica agricola comune del mercato interno nonché la sicurezzainterna e esterna e la cooperazione nel campo della giustizia.

Il nostro Consiglio ha approvato l’accordo considerandolo sempre come un utilepasso intermedio verso una più ampia partecipazione della Svizzera al processo diintegrazione europeo. Le analisi condotte in seguito al no allo SEE nella votazionepopolare del 6 dicembre 1992 hanno mostrato che le ragioni di quell’esito vannoricercate nella valutazione discordante dei vantaggi economici dello SEE da parte difautori e oppositori dell’adesione ma soprattutto nella paura dell’inforestieramento enel timore di una satellizzazione della Svizzera.

Le analisi della votazione popolare a livello federale del 6 dicembre 1992 condottedall’Istituto di ricerca GfS e dall’Università di Ginevra hanno individuato laseguente distribuzione dei motivi all’origine dell’esito negativo580:

Ordinedeimotivi

Motivi Fautoridello SEE

Motivi Oppositoridello SEE

1 Motivi economici 34% Motivi economici 21%

2 Atteggiamento di apertura 33% Informazione insufficiente,mancanza di chiarezza daparte del Consiglio federale

18%

3 Evitare l’isolamento 27% Perdita di indipendenza 14%

4 Per i giovani, per il loroavvenire

14% Diffidenza nei confrontidella CE

14%

5 Non si sono spiegazioni,è la soluzione migliore

12% Paura della disoccupazione 14%

6 Per limitare la disoccu-pazione

9% Paura degli stranieri 13%

7 L’isolamento non è unasoluzione

7% Mancanza di co-decisione 9%

8 Per la libera circolazionedelle persone e per gli studi

7% È troppo presto, si vatroppo in fretta

9%

9 Per contrastare il «no»nazionalista

2% Per lo statu quo 6%

10 È una prima tappa versol’adesione

1% Non ci sono spiegazioni,è evidente

6%

11 Altri motivi 10% Lo SEE portaautomaticamenteall’adesione alla CE

5%

580 Erano ammissibili due risposte; per questo motivo il totale supera il 100 per cento. Cfr.

pp. 54 e 57 dell’analisi, pubblicata nel gennaio 1993.

269

Ordinedeimotivi

Motivi Fautoridello SEE

Motivi Oppositoridello SEE

12 Altri motivi 17%

La parte istituzionale dell’Accordo SEE è straordinariamente complessa dal punto divista formale e modesta dal punto di vista materiale. Le strutture e le procedureistituzionali dello SEE sono molto complesse581 perché disciplinano in modorestrittivo l’associazione degli Stati dell’AELS al processo decisionale comunitarionei settori considerati pertinenti per lo SEE da parte delle Parti contraenti esalvaguardano al contempo la loro autonomia legislativa. In realtà, il peso di ognunadella Parti contraenti non è identico: in qualità di entità associante, la Comunità haun’influenza preponderante e gli Stati dell’AELS hanno la possibilità d’influire sulprocesso legislativo comunitario concernente gli atti che possono essere integratinell’Accordo SEE582.

Peraltro, la modestia materiale dell’accordo istituzionale SEE dipende dal fatto chenon conferisce un diritto di co-decisione agli Stati dell’AELS. Nel messaggiorelativo all’approvazione dell’Accordo SEE, sottolineavamo che: «l’Accordo SEEnon rispetta in tutti i suoi elementi il principio della parità dei diritti e degli obblighidelle Parti contraenti. (...) Sostanzialmente l’accordo riflette la realtà europea odiernae il ruolo di motore svolto dalla CE nel processo in corso di nuova costruzioneeuropea»583. Questa valutazione ha avuto molteplici conferme nel corso degli ultimianni poiché i quattro grandi partner dell’AELS nello SEE hanno insistito per avviarei negoziati di adesione all’UE fin dall’inizio del 1993584 e quattordici altri Statieuropei hanno presentato ai Quindici una domanda di adesione 585.

Nel 1992, confrontando il versante istituzionale dell’Accordo SEE con il suocontenuto materiale, affermavamo: «Nel complesso l’accordo sancisce un equilibriotra vantaggi, diritti e obblighi soltanto per quanto si ammetta che i vantaggisoprattutto economici sono in grado di compensare una disparità istituzionale»586.Ma il ragionamento dell’epoca, che considerava alla stessa stregua due ordini divalore diversi, si fondava sull’analisi delle altre opzioni della politica di integrazione,cioè l’adesione e la politica d’integrazione pragmatica e puntuale. Avevamo postol’integrazione quale obiettivo della nostra politica di integrazione già nell’ottobre1991 e l’Accordo SEE era considerato, per certi versi, come un modo di prepararsi

581 Coesistenza di organi comuni (Consiglio, Comitato misto, Comitati parlamentare e

consultivo) e di una struttura poggiante su due pilastri (Comitato permanente degli Statidell’AELS, Autorità di sorveglianza AELS, Corte AELS da una parte e istituzionicomunitarie dall’altra). Processo continuo di scambio di informazioni e di consultazioni.Cfr. il messaggio del 18 maggio 1992 concernente l’approvazione dell’Accordo sullospazio economico europeo, FF 1992 IV 1, 310 ss. (n. 8).

582 Non è possibile valutare in termini quantitativi o qualitativi questa possibilità diinfluenza; le parti contraenti hanno opinioni divergenti in materia.

583 FF 1992 IV 1,31584 L’Accordo SEE è entrato in vigore il 1° gennaio 1994. Austria, Finlandia e Svezia hanno

aderito all’UE il 1° gennaio 1995. Il popolo norvegese ha rifiutato questa proposta il 29novembre 1994 con il 52,5 per cento dei voti.

585 Cfr. tabella al n. 331.01.586 FF 1992 IV 32. In tale occasione aggiungemmo anche: «non è nostra intenzione attenerci

a una politica d’integrazione europea ridotta, essenzialmente, alla sua componenteeconomica e sprovvista di diritto di codecisione», FF 1992 IV 37.

270

all’adesione. Peraltro, dato il suo carattere multilaterale, l’Accordo SEE dovevaportare vantaggi economici considerevoli.

Nel 1998, la nostra valutazione di un’eventuale adesione svizzera allo SEE non èsostanzialmente diversa da quella del 1992: «la nostra partecipazione allo SEE (...)non può sostituire l’adesione alla CE»587.

Si deve ammettere che il pilastro AELS all’interno dello SEE ha perso gran partedella forza che aveva allora poiché l’Austria, la Finlandia e la Svezia hanno aderitoall’UE. Con i prossimi allargamenti, il pilastro comunitario all’interno dello SEEcontinuerà a rafforzarsi al punto tale che la volontà politica e la capacità dell’UE ditener conto degli interessi del pilastro AELS potrebbero scemare progressivamente.

322.02 Lo sviluppo dello SEE dal 1992

«Lo SEE funziona e continua ad essere rispettato dall’UE . I Paesi dell’AELSaderenti allo SEE si mostrano soddisfatti.» (tratto da Eurodossier, Circolo di lavoroSvizzera-Europa)

Per la Norvegia, l’Islanda e il Principato del Liechtenstein lo SEE è un accordo utilein vista di un accesso facilitato al mercato unico europeo. In ogni caso, i Paesipartecipanti allo SEE come la Svezia, la Finlandia e l’Austria hanno deciso diaderire all’UE poiché in tal modo tutelano meglio i loro interessi.

Siano ricordati i seguenti sviluppi successivi al messaggio per l’approvazione deltrattato sullo Spazio economico europeo del 18 maggio 1992:

– In seguito al rifiuto dello SEE da parte della Svizzera il 6 dicembre 1992, si èdovuto adattare il trattato firmato a Porto il 2 maggio 1992 al nuovo numero diPaesi membri. Il trattato è entrato in vigore all’inizio del 1994. Nel nuovoprotocollo di adeguamento si è proceduto ad una nuova regolamentazione dellapartecipazione finanziaria; una dichiarazione congiunta inoltre auspicava unaulteriore partecipazione della Svizzera dietro sua richiesta, successivamente anuove trattative. Sono state cancellate tutte le disposizioni transitorie eeccezionali che interessavano la Svizzera.

– Il 1° gennaio 1995 sono diventati membri dell’UE l’Austria, la Finlandia e laSvezia, che precedentemente aderivano all’AELS.

– Infine, dopo la modifica dei rapporti speciali in vigore tra la Svizzera e ilLiechtenstein, Paese partecipante allo SEE, l’Accordo con il Liechtenstein èentrato in vigore all’inizio del maggio 1995 in seguito alla decisione delConsiglio dello SEE del 10 marzo 1995.

Successivamente al no del 1992, la Svizzera ha assunto lo statuto di osservatore, alivello di funzionari, in alcune istituzioni del pilastro AELS dello SEE588. Ciò leconsente di osservare l’evoluzione del patrimonio normativo comunitario, nella

587 FF 1992 IV 37-38588 Nel Comitato permanente, nei 5 gruppi di lavaoro (merci, persone, capitale, servizi,

diritto) come anche in numerosi gruppi di esperti.

271

misura in cui è rilevante ai fini dello SEE. Ma la Svizzera non è rappresentato negliorgani sovrannazionali dell’Autorità di sorveglianza dell’AELS, nella Corte digiustizia dell’AELS e nelle istituzioni comuni all’AELS e alla CE (Consiglio delloSEE, Comitato dello SEE). Una rappresentanza svizzera con lo status di osservatoreè ammessa solo al Comitato consultativo parlamentare dello SEE.

Dall’entrata in vigore del 1994, l’Accordo SEE è stato più volte completato. Oltrequattrocento decisioni del Comitato misto SEE hanno aggiunto quasisettecentocinquanta nuovi atti comunitari all’accordo. Nella maggior parte si tratta direvisioni di portata diversa del patrimonio normativo esistente pertinente per lo SEE;circa 200 atti possono invece essere ritenuti sostanzialmente innovativi589. Non èstato possibile colmare completamente il ritardo iniziale nella estensione del dirittocomunitario agli Stati dell’AELS aderenti allo SEE. In alcuni casi si è rivelatodifficile recepire alcuni atti giuridici (p. es. l’agenzia europea dei medicinali aLondra; il diritto veterinario). Inoltre si è potuto applicare solo nel corso del 1998 ein una versione modificata il sistema della compensazione del prezzo netto, previstodal Protocollo 3 dell’Accordo SEE. Simili ritardi nel recepimento sono in partedovuti alla nuova ponderazione dello SEE all’interno dell’UE in seguito all’adesionedei tre Stati ex-AELS e alla successiva diminuzione da parte della Commissioneeuropea delle risorse di personale attribuite allo SEE.

Per gli Stati dell’AELS lo SEE è ormai collaudato, nonostante l’evidente squilibrionei rapporti di forza. Questo stato di fatto si è palesato sia in passato ad esempio nelcaso di imposizione delle norme comunitarie di protezione contro esportazioninorvegesi di salmone sia, recentemente, nella rivendicazione politica di prolungare ilfondo di coesione al di là dei cinque anni previsti dal trattato.

322.03 Questioni di principio legate ad una partecipazionedella Svizzera allo SEE

322.03.1 Procedura decisionale dello SEE

Nel capitolo 213 B.2. si trova una breve descrizione della parte istituzionale e unavalutazione dell’Accordo SEE. Il messaggio relativo alla sua approvazione590 discutein dettaglio gli effetti dell’Accordo SEE sull’ordinamento giuridico svizzero e sullenostre istituzioni: se ne trova un sunto nel capitolo 213 B.2.

Durante tutti i negoziati dell’Accordo SEE la Svizzera si è fortemente impegnataaffinché gli Stati dell’AELS possano essere associati al processo decisionalecomunitario negli ambiti pertinenti per lo SEE. Si può giudicare soddisfacente ilrisultato raggiunto poiché era il migliore che fosse possibile ottenere dalla Comunitàche, coerentemente, fin dagli inizi, ha sempre lottato per mantenere integra la propriaautonomia decisionale.

Per il nostro Consiglio, le insufficienze istituzionali dell’Accordo SEE impedisconosempre di considerarlo una soluzione indipendente e durevole per le relazioni tra laSvizzera e l’UE.

589 Oltre all’Allegato I (norme veterinarie), profondamente modificato, sono rilevanti dal

punto di vista del contenuto i cambiamenti nei settori della libertà dei servizi, inparticolare per quanto riguarda le telecomunicazioni, le banche e le assicurazioni.

590 FF 1992 IV 1, 39 ss. (n. 4.2), 51 ss. (nn. 5.2-5.8).

272

322.03.2 Ambiti materiali coperti dall’accordo

L’Accordo SEE mira a realizzare un’ampia – se non completa – partecipazione almercato unico europeo e ad alcune politiche di accompagnamento, necessarie per ilfunzionamento di uno spazio economico omogeneo. Dal punto di vista materiale ciòvuol dire la creazione di rapporti analoghi a quelli del mercato unico, attraverso ilrecepimento di gran parte del diritto del mercato unico relativo alle quattro libertà dicircolazione delle merci, delle persone, dei capitali e dei servizi e la formulazione diregole comuni nel campo del diritto della concorrenza, degli aiuti pubblici, degli appaltipubblici e della proprietà intellettuale. Ad essi vengono ad aggiungersi politiche diaccompagnamento quali la parità di trattamento tra uomo e donna, la protezione deiconsumatori, la protezione dell’ambiente, il diritto societario, la formazione e lagioventù.

Il fatto che l’unione doganale e la politica commerciale comune non facciano partedello SEE comporta che al momento di valicare le frontiere siano necessari svariatidocumenti, come certificati di origine per il settore veterinario, il settore fitosanitarioe la conformità. Alla frontiera si debbono compensare le differenze di prezzo dellematerie prime agricole derivanti dalle diverse politiche agricole. Poiché dipendedagli orari di apertura dei posti di frontiera, il valico dei confini comporta inoltreperdite di tempo per le merci: non è possibile assicurare forniture «just in time».Diversamente a quanto accade in ambito UE inoltre, si deve procedere all’incassodell’imposta sul valore aggiunto al momento dell’attraversamento del confine. Gliscambi commerciali risultano facilitati al momento della messa in circolazione (p. es.valutazione della conformità dei prodotti) a causa del fatto che il diritto tecnico èarmonizzato nello SEE e della validità del cosiddetto principio del «Cassis de Dijon»nel settore non armonizzato. Ciò non esenta tuttavia le merci dal relativo controllofisico e materiale – su campionatura – alla frontiera esterna, mentre gli scambiinterni all’UE ne sono dispensati.

Nel caso di una partecipazione della Svizzera allo SEE, questi fattori diminuirebberol’affidabilità e la flessibilità di un esportatore o di un importatore svizzero rispettoalla situazione che si avrebbe con l’adesione all’UE. Si tratta di differenze rilevantisoprattutto per le imprese piccole e medie che operano su una gamma di prodottimutevole e non possono standardizzare le procedure connesse al valico di frontiera.

I deficit istituzionali e commerciali dello SEE rispetto ad un’ipotesi di adesione nonsarebbero così importanti da un punto di vista economico se le libertà politiche edeconomiche acquisite con il trattato fossero in grado di rafforzare la competitivitàdella Svizzera. Nutre dubbi in materia: la Svizzera, infatti, per salvaguardare i propriinteressi, nonostante sia rimasta fuori dal disciplinamento dello SEE, già adesso neriprende autonomamente le disposizioni economiche e si situa, da un punto di vistadell’ordinamento, sempre più nel solco tracciato dall’UE, leader a livello europeo.

La dipendenza della Svizzera dagli sviluppi all’interno dell’UE non si limita più alsolo contenuto centrale delle quattro libertà del mercato unico europeo ma concerneoggi anche le questioni della stabilità della moneta, della sicurezza interna, dellapolitica di asilo e della politica estera. Il trattato SEE ha così perso d’importanza perla Svizzera anche come passo intermedio in vista di una futura adesione.

322.03.3 Portata finanziaria dello SEE

273

«I costi inerenti allo SEE sono meno gravosi per le casse federali di quelli cui si vaincontro in caso di adesione all’UE.» (tratto da Eurodossier, Circolo di lavoroSvizzera-Europa)

È un’informazione corretta. Lo SEE non prevede una quota di adesione. I costiannuali sono definiti in seguito a trattative all’interno dello SEE e corrispondonocirca al 15 per cento di quelli occasionati da un’adesione all’UE.

Agli occhi delle Parti ai negoziati, il trattato SEE permetteva nel 1992 di raggiungereun certo equilibrio finanziario tra i contraenti; ma i mutamenti intervenuti dopo diallora hanno modificato la situazione: si rende quindi necessario un nuovocompromesso. Al riguardo si devono tener presenti le seguenti circostanze:

– Posteriormente alla negoziazione del trattato SEE, si è conclusa la tornata dinegoziati dell’Uruguay Round del GATT, che ha comportato un adeguamentodel regime di protezione esterna per i prodotti agricoli.

– L’adesione di tre Stati dell’AELS all’UE ha comportato una riduzione delpersonale attivo negli organi dello SEE; si è dovuto quindi ripotenziarli conconseguenze evidenti in termini di costi591.

– In seguito alla rinuncia della Svizzera di partecipare allo SEE, gli altri Statidell’AELS hanno dovuto farsi carico del contributo svizzero al Fondo dicoesione. Al riguardo essi hanno esplicitamente previsto, in caso di ulteriorepartecipazione allo SEE, di accollare questi costi alla Svizzera.

– I costi dello SEE nei settori dell’agricoltura, della ricerca, dei trasporti e delleassicurazioni sociali non dovrebbero essere inferiori a quelli previsti neicorrispondenti accordi settoriali.

I costi relativi allo SEE come pure quelli dei trattati settoriali dovrebbero essereinferiori a quelli inerenti all’adesione all’UE (cfr. n. 251). Un confronto direttotuttavia non rende adeguatamente conto dei vantaggi che derivano da questi accordi.Nel lungo periodo, l’unica soluzione ragionevole per soddisfare le esigenzedell’economia orientata all’esportazione è quella che dà la possibilità alle impreseinsediate in Svizzera di competere a parità di armi con le imprese dell’UE. Ciò èpossibile solo se i loro sforzi non sono vanificati da controlli alle frontiere. Anche sein caso di applicazione delle tariffe esterne della CE gli effetti sui prezzi e sui costisono limitati, il venir meno dei controlli alle frontiere e la riduzione degli ostacolinon tariffari al commercio dovrebbero portare a una diminuzione dei costi e quindipotenzialmente, dei prezzi. In questo modo, i maggiori costi dovrebbero essereampiamente compensati da una crescita economica più elevata in caso di adesioneall’UE che non in caso di partecipazione allo SEE.

322.03.4 Procedura di adesione all’Accordo SEE

Il 17 marzo 1993, gli Stati firmatari dell’Accordo SEE (ad eccezione della Svizzera)hanno concluso un protocollo di modifica dell’Accordo per tener conto del votosvizzero del 1992. Sono così state eliminate tutte le disposizioni relative allaSvizzera e tutti i riferimenti al nostro Paese. Si è invece modificato l’articolo 128SEE per consentire alla Svizzera di domandare ulteriormente di partecipare allo

591 Si conti inoltre il potenziamento del Segretariato, dell’Autorità di sorveglianza e della

Corte di giustizia dell’AELS.

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SEE592. In una dichiarazione comune, le attuali parti a questo accordo hannoprecisato che i negoziati in materia si riferiranno alle disposizioni dell’Accordooriginario – e alle loro ulteriori modifiche – e a quelle degli accordi bilateralinegoziati in quella occasione.

L’Accordo SEE del 1999 rappresenta un’ulteriore evoluzione rispetto a quellofirmato nel 1992 e il cui patrimonio normativo più recente risale al 31 luglio 1991.Le Parti all’Accordo SEE hanno sottolineato nella loro dichiarazione del 1993 che laSvizzera dovrà accettare l’accordo così come si presenterà al momento delletrattative. È improbabile che i diciotto Stati, Parti all’Accordo SEE, accetterebbedomande di deroga presentate dalla Svizzera, dato il dogma assoluto di omogeneitàdello SEE.

Dal punto di vista della procedura, la domanda di adesione deve essere presentata alConsiglio SEE, che potrà delegare al Comitato misto SEE e alle sue strutture ipreparativi per le trattative oppure affidare questo incarico alle diverse Particontraenti; in entrambi i casi, la Commissione dovrebbe fungere probabilmente daportavoce del pilastro CE mentre il Comitato permanente degli Stati dell’AELSdovrebbe preparare le posizioni del pilastro AELS.

Da un punto di vista materiale, i negoziati verteranno su un numero limitato diquestioni. La Svizzera dovrà riprendere il patrimonio normativo pertinente SEE, checorrisponde in ampia misura al patrimonio normativo comunitario in ambitoeconomico da riprendere in caso di adesione all’UE593. Il messaggio relativo all’ap-provazione dell’Accordo SEE594 descrive le differenze tra la partecipazione allo SEEe l’adesione all’UE. Sarebbe possibile negoziare l’introduzione di norme transitoriese la Svizzera ne dimostrasse la necessità. Dovrebbero essere presi accordi perdisciplinare le relazioni tra gli accordi esistenti tra le stesse Parti o alcune di esse. Sidovrebbero aggiungere nel patrimonio normativo pertinente SEE riferimenti allaSvizzera ogniqualvolta necessario. Da un punto di vista istituzionale, non vidovrebbe essere probabilmente niente da trattare, poiché si dovrebbero riprendere lesoluzioni del 1992 e le loro successive modifiche.

Per quanto riguarda la durata, le trattative in vista della partecipazione allo SEE nondovrebbero essere più brevi di quelle per l’adesione al’UE (formulazione dei mandatinegoziali, fase di trattativa, procedura di approvazione nel nostro Paese, nell’UE e intutti gli Stati dell’UE e dell’AELS).

322.04 Vantaggi e inconvenienti della partecipazione allo SEE

Le conseguenze politiche formalmente limitate rispetto ad un’adesione all’UE e icosti contenuti depongono in favore di una partecipazione della Svizzera allo SEE.

Contrariamente all’ipotesi di adesione all’UE, non sarebbero necessari adattamenti incampo agricolo né modifiche dell’assetto fiscale (nessun recepimento dell’imposta

592 Nella sua formulazione iniziale, l’art. 128 dell’Accordo SEE limitava ai futuri nuovi

membri dell’AELS o della CE il diritto (era addirittura un obbligo per questi ultimi) didomandare l’adesione allo SEE. In caso di adesione all’UE analogamente a qualsiasinuovo Stato membro, la Svizzera dovrà tassativamente diventare parte all’Accordo SEEpoiché esso è integrato nel patrimonio normativo comunitario ripreso globalmente.

593 Si fa astrazione delle regole del secondo e terzo pilastro dell’UE, politica estera e disicurezza comune e cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni.

594 FF 1992 IV 1, 35 ss., (n. 4.143).

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UE sul valore aggiunto a tasso minimo), né un adeguamento all’Unione economica emonetaria.

Se la procedura di ratifica degli accordi settoriali fallisce, lo SEE sarebbeinteressante per il suo contenuto (quattro libertà); c’è da segnalare che le soluzioniancora da negoziare in tutti i settori e in particolar modo nel trasporto via terra enelle assicurazioni sociali avrebbero all’incirca lo stesso impatto che hanno lesoluzioni contemplate negli accordi settoriali conclusi a livello politico l’11dicembre 1998.

«L’Istituto di ricerca sulla congiuntura di Basilea (BAK) giunge alla conclusione chela Svizzera non soffrirebbe di handicap sul mercato unico europeo con il suoisolamento (...)». (Interpellanza del Consigliere nazionale J.-C. Rennwald del7.10.98.)

Il BAK595 ritiene che l’influenza della convergenza dei tassi di interesse sia moltopiù determinante degli effetti delle rivalutazioni del franco, intervenute negli anniNovanta. Sostiene così in certo modo una posizione opposta agli studi596 chedimostrano le ripercussioni negative sull’economia della sopravvalutazione dellanostra moneta; inoltre il BAK, nella sua ricerca, trascura le differenze nell’accessoal mercato tra la partecipazione allo SEE e l’adesione all’UE.

L’avvicinamento ai tassi europei procede di pari passo con l’avanzare dellediscussioni sull’adesione prima ancora che con l’adesione stessa all’UE; produce unrincaro dei crediti e quindi anche di quelli ipotecari, determinando rettifiche di valoresul mercato immobiliare. Simile convergenza comporta anche adeguamentinell’apparato di produzione, con i relativi costi. In conclusione la convergenza deitassi dà luogo però ad una redistribuzione tra creditori e debitori all’interno delPaese. La possibilità di condurre una politica monetaria autonoma permette al Paesedi avere un margine di manovra a livello congiunturale. Contemporaneamente peròciò l’espone al rischio di destabilizzazione in caso di sussulti sui mercati finanziariinternazionali causate da massicci afflussi e deflussi di capitali. Sono dunqueparticolarmente pronunciate le conseguenze negative per l’occupazione nel settorereale dell’economia in un Paese di dimensioni ridotte con un economia orientataverso un ben determinato spazio economico e che dispone inoltre di una piazzafinanziaria competitiva come è la Svizzera. Ma soprattutto il BAK consideral’accesso al mercato nell’ipotesi di partecipazione allo SEE come equivalente aquello nell’ipotesi dell’adesione all’UE, mentre è noto che la partecipazione alloSEE non comporta l’eliminazione dei controlli doganali.

323 Diverse forme di cammino solitario

595 Basler Konjunkturforschung AG, Die Schweiz in Europa aus volkswirtschaftlicher Sicht,

Basilea, settembre 1998.596 Secondo l’Ufficio di ricerche congiunturali del Politecnico federale di Zurigo (rapporto

semestrale 1996, p. 14 ss.), a causa dell’elevato costo del franco a partire dal primotrimestre del 1993, nel triennio 1994-1996 le esportazioni reali hanno registrato unperdita del 4 per cento circa, mentre quelle a livello di reddito nazionale (PIL) e dioccupazione hanno toccato ciascuna il 2,5 per cento circa. Secondo il rapporto EconomicSurvey Switzerland 1996 dell’OCSE (p.135, nota 2) l’elevato costo del franco registratotra il 1993 e il 1995 ha influito negativamente sul PIL nella misura del 3-4 per cento;questa valutazione si fonda su simulazioni effettuate con il modello econometricoINTERLINK.

276

323.01 Generalità

Il nostro Consiglio considera «cammino solitario» (Alleingang) tutte quelle forme equegli strumenti della politica svizzera di integrazione che escludono unacooperazione multilaterale istituzionale con gli Stati dell’UE di natura sia parziale(Accordo SEE) sia globale (adesione all’UE), accordando così all’indipendenzagenerale della Svizzera la più alta priorità. Tre sono le varianti possibili: accordisettoriali senza obiettivo di adesione, cammino solitario con forte avvicinamentoall’UE e cammino solitario come offshore.

323.02 Accordi settoriali senza obiettivo di adesione

In questo caso si proseguirebbe nella politica definita nel nostro rapporto del 1988(cfr. n. 11). Si cercherebbe di concludere accordi o pacchetti di accordi di tiposettoriale, senza tuttavia perseguire la strategia di adesione all’UE. Non vi è necessitàdi descrivere in dettaglio questa variante con le sue conseguenze politiche eeconomiche poiché si tratta della situazione attuale, se si eccettua la strategia diadesione da noi adottatta. Basandoci sulla esperienza acquisita con i negoziati,dubitiamo che questo approccio faciliti la conclusione di accordi settoriali comeinvece si sente dire di tanto in tanto (cfr. n. 312.02).

La realtà attuale in Svizzera mostra che alcune affermazioni sulla situazioneeconomica del dibattito precedente la votazione del 1992, sia negative che positive.erano esagerate in entrambe le direzioni. Non si sono verificati peggioramentidrastici ma non si è riusciti neppure a risollevare l’economia svizzera dallastagnazione nonostante gli sforzi compiuti per trovare approcci alternativi di politicacommerciale esterna (OMC). Contrariamente a quanto avvenuto in occasione deldibattito sullo SEE, per giudicare oggi la situazione ci si concentrerà, in modo menoesclusivo sulle questioni economiche ma si affronteranno anche problemifondamentali di natura politica (cfr. n. 33). Siamo consapevoli che la politica definitanel 1988 nei confronti dell’UE verrà continuata fintanto che non interverrannodecisioni del Parlamento, del popolo e dei Cantoni che modifichino la politica nelladirezione da noi auspicata.

323.03 Cammino solitario con maggiore adeguamento all’UE

«La Svizzera fa parte del gruppo dei Paesi ai primi posti in fatto di competitività (...)anzi è più competitiva degli Stati dell’UE.»(da C. Blocher, Die Schweiz und Europa,5 jahre nach dem EWR-Nein, Berna 1997)

L’economia svizzera ha risposto alle sfide poste dal no allo SEE; essa ha potutosalvaguardare la propria competitività grazie alla deregolamentazione pubblica (p.es. legge sul mercato interno, legge sui cartelli, legge sugli ostacoli tecnici alcommercio. apertura dei mercati in materia d’infrastrutture, riforma della politicaagraria) e a programmi interni alle imprese volti a ridurre i costi. Tuttavia, unconfronto con i Paesi limitrofi mostra che da qualche anno la crescita delleesportazioni di diversi settori economici (ad es. l’industria meccanica) èparticolarmente modesta a causa degli svantaggi nell’accesso al mercato deimaggiori partner europei e a causa delle tendenze alla delocalizzazione. Si è

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pertanto dovuto continuare ad operare per rafforzare la competitività della Svizzera,sia all’interno sia all’esterno dell’UE.

La Svizzera potrebbe riprendere in modo autonomo – nel senso di una esplicita sceltapolitica – fondamentalmente tutto il diritto sul mercato unico della CE nonché unaparte delle politiche comuni della UE (unione doganale, politica agricola, sicurezzainterna, politica estera ecc.) e, laddove necessario, introdurli nel diritto interno.Secondo criteri in buona parte unilaterali riprenderebbero il diritto in vigore e ildiritto futuro (criteri di Maastricht per la UEM, acquis di Schengen) e siperseguirebbero alcune politiche (p. es. coordinamento e interventi nel campo dellapolitica estera, politica del lavoro e politica sociale, politica della sanità edell’ambiente).

Con un simile approccio unilaterale nel senso di una politica «di adeguamento e diconnessione» si creerebbero certamente, quanto meno in apparenza, basi sicure perulteriori accordi contrattuali. Queste basi sarebbero sicure in realtà solopresupponendo che l’UE voglia effettivamente intavolare simili trattative. Losquilibrio iniziale faciliterebbe l’accesso al mercato dei prodotti e servizi comunitariin Svizzera, in assenza tuttavia di reciprocità per i prodotti svizzeri sul mercatocomunitario. Oppure la Svizzera accorderebbe ai cittadini dell’UE il diritto diesercitare la professione o di stabilirsi nel Paese e ne riconoscerebbe i diplomi, senzache diritti analoghi vengano accordati ai cittadini elvetici all’interno dell’UE.

Poiché il diritto di elaborare e cooperare nelle decisioni non sarebbe collegato aquesto modo di riprendere il patrimonio normativo comunitario, il processolegislativo interno sulle materie rilevanti per l’UE perderebbe la sua ragione diessere. La ripresa nel diritto interno renderebbe materialmente applicabile il dirittocomunitario, che sarebbe soltanto adattato alle specificità svizzere.

Escludiamo assolutamente una simile politica di «obbedienza sistematica eanticipata» per ragioni di sovranità politica; inoltre non si vede perché mai l’UEdovrebbe onorare le prestazioni economiche svizzere già ottenute senza contropartitaalcuna.

323.04 Cammino solitario come piazza offshore

«Non sarebbe più importante sfruttare le nostre potenzialità e punti di forza invece disvenderci all’estero?» (G. Z., Canton Grigioni)

Per il nostro Consiglio, il nocciolo della questione è come sviluppare e sfruttaremeglio i nostri punti di forza, sia nell’ipotesi di cammino solitario sia in quella diPaese aderente all’UE.

Nell’ipotesi di cammino solitario come piazza offshore non si mirerebbe a rendere ildiritto svizzero compatibile con quello europeo. Anzi, si procederebbe piuttosto aduna rinnovata o più marcata «elvetizzazione» oppure alla «mondializzazione» disvariate disposizioni del diritto svizzero e di alcune politiche, nella misura in cui ciòpuò sembrare interessante sul piano politico, economico e culturale. Si praticherebbein modo sistematico una politica di valorizzazione del nostro Paese mirante arafforzare i vantaggi dell’economia svizzera nella competizione mondiale – e non nelsolo contesto europeo – al fine di sviluppare le attività economiche che presentanomigliori prospettive di guadagno, senza tener conto del rischio di eventuali misure diritorsione. Si potrebbe quindi pensare alle seguenti misure:

278

– marcata riduzione dell’imposta preventiva nonché abrogazione del decreto delConsiglio federale contro l’uso senza causa legittima delle Convenzioniconchiuse dalla Confederazione per evitare le doppie imposizioni;

– privilegi fiscali alle società di finanziamento, di comodo e di servizi;– promozione del mero «Offshore-banking»;– allentamento della legislazione concernente la sicurezza sociale.

Una simile politica avrebbe come conseguenza, sul mercato interno svizzero, unmutamento strutturale repentino e significativo a livello delle aziende nonché delmercato del lavoro, con la sostanziale abolizione dell’attività industriale a vantaggio diquella dei servizi. Seguendo in modo mirato una simile politica «offshore», la Svizzerasi esporrebbe ad un rischio: gli Stati che ne subiscono le conseguenze negativepotrebbero adottare contromisure dirette o indirette per colpire l’economia del Paese eun ritorno alle consuete politiche non sarebbe né indolore né facile. Inoltre, con unapolitica della monocultura economica la Svizzera si esporrebbe non solo a pressioniesterne ma diverrebbe vulnerabile alle fluttuazioni della congiuntura economica.

Escludiamo dunque anche questa variante dell’isolamento per ragioni politiche,economiche sociali, sebbene sia teoricamente immaginabile che i vantaggi economiciin alcuni settori compensino le perdite in altri.

323.05 Vantaggi e inconvenienti della politica di camminosolitario della Svizzera

Proseguire nella politica pragmatica dei piccoli passi adottata finora, con tutti i bennoti pro e contro, costituisce per il nostro Consiglio non tanto una scelta quantopiuttosto la conseguenza di una realtà che rimane determinante finché non saràpossibile operare mutamenti di direzione politica da noi auspicati.

L’adeguamento all’UE e l’ipotesi offshore sono invece strumenti della politica diintegrazione che non intendiamo approfondire al momento attuale. L’adeguamentodichiarato, sistematico e unilaterale allo sviluppo del diritto comunitario sarebbediscutibile politicamente e rischioso economicamente, poiché la Svizzera inquest’ipotesi dovrebbe costantemente fornire prestazioni senza contropartita sicura.L’isolamento nella versione offshore comporterebbe un totale sconvolgimento dellasituazione economica e sociale del Paese, che potrebbe forse essere vantaggiosa peralcuni ma farebbe perdere alla Svizzera il suo carattere attuale. Anche forme ibridedi varianti della politica isolazionistica presenterebbero sempre le stesse carenze sulpiano economico e politico or ora segnalate.

33 Adesione all’UE331 Oggetto e obiettivi331.01 Procedura di adesione

«Quanto tempo ci vorrà per diventare cittadini dell’UE ?» (H. H., Canton Zurigo)

Si considera che ci vorranno almeno tre anni per l’adesione all’UE; ma laprocedura potrebbe durare ancora di più per motivi dipendenti dall’una o l’altradelle parti.

279

Ogni Stato europeo può candidarsi a diventare membro dell’Unione europea. L’ac-cettazione di un nuovo membro comporta la conclusione di un trattato (di dirittointernazionale) di adesione tra il nuovo Stato membro e gli Stati già membri del-l’Unione. Si descrive qui in dettaglio la procedura di adesione597.

La procedura inizia con la presentazione al Consiglio dei ministri dell’UE delladomanda di adesione da parte del Paese candidato. Il Consiglio dei ministri dà quindimandato alla Commissione di studiare le conseguenze politiche, economiche,giuridiche e istituzionali dell’adesione. La Commissione indaga sui presuppostiimprescindibili dell’adesione e definisce i problemi che dovranno essere oggetto ditrattative. A tale scopo la Commissione sottopone in dettaglio allo Stato candidatoall’adesione il patrimonio normativo comunitario da riprendere (cfr. n. 2, inparticolare n. 211) e appronta un questionario molto ampio. La domanda di adesionedella Svizzera del maggio 1992 giunse a questo punto; la Commissione aveva ancheintrapreso allora i lavori necessari per effettuare una prima valutazione. Il rifiutodello SEE da parte del popolo e dei Cantoni ha comportato un congelamento delladomanda della Svizzera; per questo il nostro Paese dovrà ripresentare una domandaper riattivare la procedura del 1992.

La valutazione della Commissione è compresa in un parere («avis») sulla domandadi adesione. In passato la Commissione impiegava regolarmente uno o due anniprima di elaborare questo parere provvisorio. Nell’attuale processo di allargamentola Commissione procede inoltre a un esame del diritto nazionale dello Statocandidato. Si verifica se esso è in grado di riprendere il patrimonio normativocomunitario in ogni ambito politico (cfr. n. 22), in che misura esso ha preso giàdisposizioni istituzionali per l’applicazione del patrimonio normativo oeventualmente quali siano i tempi previsti per farlo.

Riferendosi alla presa di posizione della Commissione, il Consiglio dei ministridecide l’avvio delle trattative che possono inizialmente limitarsi ad alcuni ambitipolitici, a seconda del grado di avanzamento dell’esame della legislazione nazionale.Sotto la guida del Presidente del Consiglio si aprono le trattative tra una Conferenzaministeriale degli Stati membri del Consiglio e i rappresentanti del Paese candidato. Isuccessivi negoziati si svolgono a due livelli, quello dei ministri e quello dei lororappresentanti (in pratica quello dei Coreper). La Commissione esplica un ruoloattivo, in particolare proponendo posizioni negoziali per l’UE.

Finora i negoziati hanno avuto durate molto diverse: più di sette anni per ilPortogallo e la Spagna, meno di mezzo anno per l’Austria, la Finlandia e la Svezia(cfr. Calendario della procedura di adesione, tabella 5). Le adesioni future potrebberocomportare tempi più lunghi, poiché, come stipulato da un protocollo del trattato diAmsterdam, l’UE vuole previamente adottare le necessarie modifiche strutturali (cfr.nn. 213 A.8 e 311.04).

Al termine dei negoziati, il Consiglio dei ministri sente il parere della Commissionein relazione alla domanda di adesione. Inoltre il Parlamento europeo devepronunciarsi in merito e approvare la domanda d’adesione a maggioranza assoluta;infine il Consiglio dei ministri deve decidere all’unanimità se accogliere la domanda.

Dopo la firma del trattato di adesione da parte dei governi degli Stati membri e delloStato che intende aderire, ognuno di essi avvia le procedure interne di approvazione

597 Cfr. l’art. O del Trattato UE, che definisce la procedura di adesione all’UE nelle sue linee

principali.

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del trattato. In Svizzera l’adesione all’UE richiede l’approvazione del popolo e deiCantoni, giusta l’articolo 89 capoverso 5 Cost. Il trattato di adesione entra in vigoredopo lo scambio dei documenti di ratifica da parte di tutte le Parti al trattato.

Calendario della procedura di adesione Tabella 5

Paese Domandadi adesione

Parere dellaCommissione

Iniziodei negoziati

Trattatodi adesione

Adesioneeffettiva

Danimarca maggio 1967 settembre 1967 giugno 1970 gennaio 1972 gennaio 1973

Irlanda maggio 1967 settembre 1967 giugno 1970 gennaio 1972 gennaio 1973

Gran Bretagna maggio 1967 settembre 1967 giugno 1970 gennaio 1972 gennaio 1973

Norvegia maggio 1967 settembre 1967 giugno 1970 gennaio 1972 –

Grecia giugno 1975 gennaio 1976 luglio 1976 maggio 1979 gennaio 1981

Portogallo marzo 1977 aprile 1978 ottobre 1978 giugno 1985 gennaio 1986

Spagna luglio 1977 aprile 1978 febbraio 1979 giugno 1985 gennaio 1986

Turchia aprile 1987 dicembre 1989

Austria luglio 1989 luglio 1991 febbraio 1993 giugno 1994 gennaio 1995

Cipro luglio 1990 giugno 1993 marzo 1998

Malta luglio 1990 giugno 1993598

Svezia luglio 1991 luglio 1992 febbraio 1993 giugno 1994 gennaio 1995

Finlandia marzo 1992 novembre 1992 febbraio 1993 giugno 1994 gennaio 1995

Svizzera maggio 1992 domandacongelata

Norvegia novembre 1992 marzo 1993 aprile 1993 giugno 1994 –

Ungheria marzo 1994 luglio 1997 marzo 1998

Polonia aprile 1994 luglio 1997 marzo 1998

Romania giugno 1995 luglio 1997

Rep. Slovacca giungo 1995 luglio 1997

Lettonia ottobre 1995 luglio 1997

Estonia dicembre 1995 luglio 1997 marzo 1998

Lituania dicembre 1995 luglio 1997

Bulgaria dicembre 1995 luglio 1997

Rep. Ceca gennaio 1996 luglio 1997 marzo 1998

Slovenia giugno 1996 luglio 1997 marzo 1998

331.02 Oggetto e margine di manovra nei negoziati

In principio, aderendo all’Unione, il nuovo Stato membro deve riprendere in toto ilpatrimonio normativo comunitario, cioè essenzialmente il diritto primario esecondario. Il nuovo Paese diventa membro delle tre comunità CE, CECA e Euratom

598 Domanda congelata nel 1996, sbloccata nel settembre del 1998.

281

nonché Parte ai trattati istitutivi e al trattato dell’Unione, con gli stessi diritti e doveridegli Stati già membri. I nuovi membri aderiscono immediatamente agli accordiinternazionali conclusi dalle Comunità e si impegnano ad aderire alle Convenzionidella CE e dei suoi Stati membri («accordi misti»). Tali impegni riguardano anchegli accordi e gli strumenti della cooperazione nei settori della giustizia e degli affariinterni, nonché gli accordi tra gli Stati membri ai sensi dell’articolo 220 del trattatoCE (cfr. nn. 222.06.4 e 222.06.5), ad esempio l’accordo di Bruxelles sullacompetenza giudiziaria e la convenzione di esecuzione delle decisioni giudiziarie inmateria civile e commerciale, che tuttavia è già in vigore per quel che concerne laSvizzera sotto forma di un accordo parallelo599. Aderendo all’UE la Svizzeradiventerebbe ad esempio anche parte all’Accordo sullo SEE e quindi quale membrodell’UE insieme agli altri Stati dell’UE e ai Paesi dell’AELS parteciperebbe alloSEE.

«Qual è l’effettivo contenuto dei negoziati di adesione ?» (M. W., Canton Friburgo)

L’elemento centrale dei negoziati è costituito dalle norme transitorie che regolano efacilitano l’allargamento del diritto CE e delle politiche UE al nuovo Stato membrosia per il Paese candidato all’adesione sia per gli Stati che già ne fanno parte. Latrattativa di adesione può, a titolo di eccezione, completare o modificare il dirittoCE in una materia particolarmente delicata sul piano politico per il nuovo Paesemembro.

In tutti i precedenti trattati di adesione è stato concordato con i nuovi Paesi membril’introduzione di periodi transitori. Nel caso delle adesioni del 1995 di Finlandia,Austria e Svezia che, in quanto membri dello SEE, avevano già ripreso in gran parteil diritto comunitario, il periodo transitorio ha interessato solo pochi ambiti ed èdurato in genere quattro anni. Normative speciali di lunga durata contraddicono ilprincipio dell’applicazione unitaria del diritto e, di conseguenza, sono molto rare.Nei trattati di adesione della Svezia e della Norvegia ad esempio si trova una normad’eccezione al divieto in vigore nella CE di immissione sul mercato di tabacco peruso orale. La norma sulla limitazione agli acquisti di residenze secondarie in vigoregià al momento dell’adesione della Danimarca nel 1973 divenne problematica acausa degli sviluppi ulteriori del diritto comunitario; ciononostante, nel protocollon.1 al Trattato di Maastricht del febbraio 1992 la Danimarca è stato autorizzata amantenere la propria normativa sull’acquisto di residenze secondarie. Al momento diintrodurre modifiche ai trattati istitutivi, singoli Stati membri sono stati più volteautorizzati a conservare normative speciali: si citino gli esempi della Danimarca edel Regno Unito per il terzo livello dell’Unione economica e monetaria (cfr.Protocolli n. 11 e 12 al Trattato di Maastricht) o quello del Regno Unito per quel cheriguarda il protocollo sociale (Protocollo n. 14 del Trattato di Maastricht). Il trattatodi Amsterdam prevede la possibilità – per i Paesi che già sono membri dell’Unione –di una cooperazione più stretta (flessibilità) anche se non tutti gli Stati membri sonod’accordo o in grado di partecipare a quel tipo di cooperazione fin dall’inizio600.

Al nuovo Paese membro vengono accordati periodi transitori adeguati per effettuarele necessarie modifiche giuridiche interne. Si ricordi in proposito che il diritto

599 Convenzione di Lugano, cfr. n. 222.06.5.600 Nuovo art. K15-17 del Trattato UE e disciplinamenti ulteriori del Trattato CE (nuovo art.

5a del trattato CE) e della cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni(nuovo art. K 12 del Trattato UE).

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comunitario non prescrive agli Stati membri le modalità di organizzazione e leprocedure di applicazione delle direttive di diritto materiale. L’adesione rendeindispensabili numerose modifiche materiali in particolare del diritto secondariocomunitario (soprattutto la determinazione dei contributi finanziari relativi al nuovoStato membro, ma anche la determinazione di diverse quote e cambiamenti di naturatecnica di rilevanza minore). Da un punto di vista istituzionale sono necessariemodifiche del diritto primario, in funzione del principio che ogni Stato membro èrappresentato in ognuna delle istituzioni UE: ciò comporta ad esempio negoziatisulla ponderazione dei voti nel Consiglio dei ministri.

Sulla base dell’analisi dei recenti negoziati di allargamento dell’UE si possono farele seguenti considerazioni:

Aderendo all’UE, l’Austria, la Svezia e la Finlandia si sono impegnate a riprendere ilpatrimonio normativo comunitario entro tempi più o meno lunghi a seconda degliambiti. La ripresa del patrimonio normativo comunitario comunque non ha impeditoloro di difendere i rispettivi interessi specifici quali:

– L’Austria, la Svezia e la Finlandia possono continuare ad applicare le propriedisposizioni e norme ecologiche e sanitarie più rigorose di quelle della CE perun periodo transitorio di quattro anni (l’Austria ad esempio può mantenere ildivieto di benzina con piombo) durante il quale la Comunità cercherà di elevarele proprie prescrizioni portandole a livello dei nuovi Paesi membri.L’introduzione del principio dell’esame delle disposizioni e norme ambientaliCE e l’intenzione di portarle a livello delle norme in vigore negli Stati candidatiall’adesione costituì un’innovazione fondamentale rispetto ai precedentinegoziati di adesione. L’Austria e i Paesi nordici hanno ottenuto che l’Unioneassegni un valore esemplare alle loro politiche ambientali. Nell’esame di questeregolamentazioni, divenuto nel frattempo necessario, la Commissione èrecentemente giunta alle seguenti conclusioni: gli standard ambientali e sanitaridell’UE sono stati inaspriti nella maggior parte dei settori e ora sono altrettantorigorosi di quelli dei nuovi Stati membri (p. es. tenore di zolfo nel gasolio)oppure addirittura più restrittivi (p. es. tenore di benzolo nella benzina). Neisettori in cui non sono ancora state emanate nuove norme CE, i nuovi Statimembri sono stati autorizzati a mantenere le loro prescrizioni nazionali piùrigorose601.

– Desiderosa di condurre una politica agricola rispettosa dei principi ecologici,l’Austria ha ottenuto in questo ambito un «Ecopacchetto» che, secondo lalegislazione comunitaria determinante, sarà finanziato al 50 per cento dalbilancio UE.

– Sempre in campo agricolo, la Svezia e la Finlandia hanno ottenuto che l’UE sifaccia carico, nel quadro della Politica agricola, comune di una nuova forma diagricoltura, «l’agricoltura artica», sconosciuta in precedenza negli Stati membri.

Quattro anni dopo la loro adesione, l’Austria, la Svezia e la Finlandia fanno sul pianoeconomico un bilancio positivo dell’adesione, che ha comportato una riduzionegeneralizzata dei prezzi delle derrate alimentari e una diminuzione dei tassi diinteresse in vista dell’Unione economica e monetaria. È però vero che la maggior

601 «La clausola relativa al riesame delle norme ambientali e sanitarie quattro anni dopo l’ade-

sione di Austria, Finlandia e Svezia all’Unione europea», comunicazione della Commissioneal Consiglio e al Parlamento europeo del 14 dicembre 1998, COM (98) 745 def.

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parte delle conseguenze dell’adesione ha carattere strutturale e potrà essere avvertitasolo a lunga scadenza.

I tre nuovi Stati membri apprezzano inoltre l’inquadramento offerto dall’Unionenell’ambito della politica estera e di sicurezza comune. La Finlandia ne trae una certaserenità di fronte ai rischi che presenta il suo fronte orientale mentre l’Austriaapprezza la disponibilità degli altri Stati a lottare più efficacemente control’immigrazione clandestina.

Le esperienze degli altri allargamenti mostrano che, laddove si devono affrontareardui problemi politici, si procede in modo assolutamente flessibile nella ripresa dialcune parti del patrimonio normativo comunitario. Senza rimetterne in discussione ilprincipio, le modalità di ripresa del patrimonio normativo sono in parte negoziabilise sono in gioco interessi vitali dell’Unione e degli Stati candidati all’adesione.

331.03 Obiettivi della Svizzera come membro dell’UE

La Svizzera impiega oggi la maggior parte delle sue forze impegnate nella politica diintegrazione a raccogliere le informazioni, a esaminare nuove regole e politiche CEe, laddove utile o necessario – a introdurle per tempo nell’ordinamento svizzerononché a salvaguardare gli interessi nazionali nei confronti dell’UE su base bilateraleo nel quadro di organizzazioni e conferenze internazionali.

Siamo convinti che, al momento dovuto, si dovrebbe por mano all’elaborazione degliobiettivi che la Svizzera potrebbe perseguire all’interno delle istituzioni europee, inqualità di membro dell’UE, insieme con i Paesi che hanno identiche finalità. Unasimile lista di priorità da parte svizzera dovrebbe essere il risultato di un ampiodibattito interno.

L’influenza della Svizzera nel processo di formazione delle idee in Europa non silimiterebbe al suo peso in voti o al suo contributo al bilancio dell’UE ma sarebbeessenzialmente funzione dell’originalità e della pertinenza di quanto essa porta in«dote» sul piano politico. Tra gli elementi che la Svizzera potrebbe fornire in questoprocesso contano la competenza, derivante da lunga esperienza, nella convivenzaarmoniosa di diverse culture e comunità linguistiche, la comprensione concreta evissuta della democrazia, il federalismo, la concordanza e le conquiste della pacesociale, l’ordine economico liberale, i vantaggi di una ampia protezione dellapersonalità, l’esperienza acquisita nella promozione della formazione e dellatecnologia, l’uso parsimonioso delle risorse naturali.

L’Unione europea è il nostro partner economico naturale, indipendentemente dalfatto che la Svizzera aderisca o no all’UE. Come economia dinamica e liberale,fortemente integrata grazie all’interscambio economico la Svizzera potrebbeimpegnarsi, insieme con i Paesi che hanno identiche finalità, per ottenere la piùampia libertà economica possibile. Potrebbe inoltre promuovere laderegolamentazione dell’attività economica, il rafforzamento del principio dellaconcorrenza e lo sviluppo del potenziale tecnologico. Per quel che riguarda ilmiglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, la Svizzera potrebbe contribuire arafforzare il campo delle forze che intendono promuovere il dialogo tra le partisociali. Sulla scorta della sua ampia esperienza in fatto di solidarietà concreta, ilnostro Paese potrebbe unirsi alle forze che mirano a un ampio progresso sociale eallo sviluppo delle regioni economicamente arretrate. La Svizzera si è già impegnatain passato a promuovere l’equilibrio tra il Nord e il Sud poiché questo è l’unico

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modo per mantenere nel lungo periodo il benessere anche nel nostro Paese. Così laSvizzera potrebbe partecipare alla costruzione di una Europa del benessere in senoall’UE e contribuire alla stabilità all’interno dell’Unione che, a sua volta, le èindispensabile per il proprio sviluppo economico.

Già in passato la politica dei trasporti da noi condotta ha permesso alla Svizzera diinserirsi nel gruppo di testa dei Paesi più avanzati in Europa602. L’appartenenzaall’UE faciliterebbe anche in questo campo la costituzione di coalizioni di interessi.

Inoltre, tra gli obiettivi principali delle politiche di trasporto svizzere e comunitarierientrano lo sviluppo di modalità di trasporto rispettose dell’ambiente (ferrovia,trasporto combinato, vie navigabili), l’attenzione alla dimensione ambientale(esigenze più severe per le emissioni di gas dei veicoli), un’imposizione del trasportosu strada fondata sul principio «chi inquina, paga». Inoltre non sono esclusesoluzioni specifiche in favore di uno Stato per ragioni geografiche (Paesi periferici) oparticolarità ambientali (pacchetto ecologico in Austria).

In queste circostanze, potremmo continuare a perseguire gli obiettivi dell’attualepolitica dei trasporti nel rispetto dei principi comunitari in questo campo quali la nondiscriminazione o l’utilizzazione di misure esecutive compatibili con l’economia dimercato (p. es. l’applicazione dell’articolo costituzionale sulla protezione delle Alpi).

Il nostro Paese potrebbe contribuire con la sua esperienza alla soluzione dellequestioni istituzionali dell’Unione. Sarebbe certo ingenuo pensare che sia possibileesportare tali e quali nelle strutture dell’UE gli strumenti della democrazia diretta,della concordanza o la forma molto avanzata di federalismo che funzionano nellapiccola Svizzera. Ma la Svizzera potrebbe arricchire la riflessione sulle riformeistituzionali a livello UE proponendo il suo patrimonio di esperienze in fatto didemocrazia e di federalismo, da adeguare al contesto europeo.

«Le norme a protezione dell’ambiente in vigore in Svizzera sono talvolta più severedi quelle dell’UE. In caso di adesione, dobbiamo adeguarci a quelle dell’Unione?»(F. H., Canton Berna)

Le norme svizzere di protezione dell’ambiente sono molto spesso identiche a quelledell’UE. Sono ammesse in uno Stato membro in linea di massima norme più severedi protezione per tutti gli ambiti (cioè a livello della produzione stessa nonché alivello dei luoghi di produzione) nella misura in cui non impediscono ilfunzionamento ordinato del mercato unico.

Le norme svizzere di protezione dell’ambiente sono in ampia misuraeurocompatibili. Solo in alcuni settori esse vanno al di là di quelle dell’UE (cfr. n.221.01), mentre in altri i nostri standard sono inferiori a quelli dell’Unione, inparticolare per quanto riguarda gli strumenti a disposizione603. Il Trattato diMaastricht stipulava già che gli Stati membri potevano conservare le proprie normea protezione dell’ambiente, anche se esse sono più severe di quelle previste daldiritto CE; anzi, gli Stati membri possono introdurre disposizioni più severe per quelche riguarda i luoghi di produzione (ad es. le emissioni degli impianti industriali).

602 Accordo sul transito: promozione della ferrovia e del trasporto combinato, sviluppo

dell’infrastruttura ferroviaria e accordo settoriale Svizzera-UE sui trasporti terrestri:aumento del limite di peso in parallelo all’aumento della fiscalità stradale.

603 Ad es. per quanto concerne il marchio ecologico, l’informazione ambientale, l’auditambientale, la direttiva concernente flora, fauna e habitat ecc.

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Con l’entrata in vigore del trattato di Amsterdam i Paesi membri possono introdurrenorme proprie più severe anche per quel che riguarda la produzione, nel caso in cuiesse si fondino su risultati scientifici recenti e riguardino un problema ecologiconazionale.

La Svizzera si avvarrebbe dell’appartenenza all’UE per promuovere, insieme, beninteso, con Paesi che hanno identiche finalità, lo sviluppo di norme di protezionedell’ambiente economicamente ragionevoli sia all’interno dell’UE sia a livellomondiale604. Il nostro Paese proseguirebbe così, con maggiori possibilità diesercitare la sua influenza, gli sforzi intrapresi già da parecchio tempo, miranti aproteggere l’ambiente e a migliorare durevolmente lo sfruttamento delle risorsenaturali.

Questioni fondamentali concernenti l’adesione all’UE

332 Identità, indipendenza, federalismo e diritti popolari332.01 La nazione svizzera: una creazione della volontà

«Per rimanere una vera patria per i suoi cittadini attuali e futuri, il nostro Paese devesenza dubbio conservare la sua specificità, cioè la sua identità dal punto di vistalinguistico, culturale, demografico e politico.» (A. e O. M.-U., Canton Lucerna)

Ognuno degli Stati attualmente membri dell’UE ha conservato la sua identità.L’adesione all’UE permetterebbe anche alla Svizzera di far valere la propriaidentità e le sue specificità culturali nelle decisioni che le riguardano. Gli Statidell’UE di dimensioni ridotte quali il Portogallo, la Danimarca o il Lussemburgoaffermano che la loro identità nazionale si è rafforzata in seguito all’adesioneall’UE e che possono farsi valere meglio a livello mondiale.

La Svizzera di oggi è il risultato dell’opera grandiosa dei nostri antenati. La volontàforgiatasi liberamente di unirsi contro il nemico esterno e contro la povertà è statasempre più forte degli elementi di disunione quali la diversità linguistica, le diverseculture e religioni. L’identità svizzera è cementata dalle esperienze storiche comuni eda peculiari strutture e strumenti politici di tipo federale, democratico e di sicurezza,sviluppati nel corso dei secoli. Il sentimento di libertà, di sicurezza e di benessere èespressione di questa identità matura, è contenuto centrale dei nostri interessinazionali (art. 2 Cost.).

Nei capitoli seguenti si discute in che misura i diversi pilastri su cui poggia la nostraidentità nazionale – se mai sono interessati – usciranno indeboliti o rafforzati dal-l’adesione all’UE.

La Svizzera è anche un’associazione con uno scopo ideale e orientata al futuro. Lavolontà di costituire un Paese non procede da Dio, non è neppure una legge naturale;dipende piuttosto dagli interessi individuali e collettivi. Negli ultimi cinquanta anni si

604 Cfr. A. Epiney/H. Pfenninger, Auswirkungen eines Beitritts zur Europäischen Union auf

das schweizerische Umweltrecht - Das Problem der Umweltnormung, in: T. Cottier/A.R.Kopše, Der Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union: Brennpunkte undAuswirkungen - L’adhésion de la Suisse à l’Union Européenne: enjeux et conséquences,Zurigo 1998, pp. 949-986, con ulteriori rimandi.

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sono verificati notevoli cambiamenti in tutto il mondo e in particolare nel contestoeuropeo; per questa ragione oggi tutti i cittadini devono affrontare non solo la questionedell’identità nazionale ma anche quella dei loro interessi individuali e collettivi.

Come per l’identità, anche per gli interessi ci si può porre la stessa questione: dove sipuò assicurare meglio e sviluppare gli interessi individuali e collettivi di tutti i cittadinisvizzeri, uomini e donne, in fatto di libertà, sicurezza e benessere? In una Svizzera chefa parte dell’Unione europea o in una Svizzera che ne resta fuori? Il presente rapportosull’integrazione come pure altri rapporti nonché il dibattito democratico devonoconsentire ad ognuno di dare una risposta individuale che si esprimerà, al momentoopportuno, nella votazione popolare sull’adesione all’Unione europea.

La valutazione degli interessi individuali è compito di ognuno. È possibile peròdiscutere qui i vantaggi e degli svantaggi in termini di identità nazionale sulla scortadi confronti con i Paesi limitrofi nell’ambito dell’UE.

Non vi è forse al mondo organismo più fortemente caratterizzata dalla molteplicitàdell’Unione europea: vi aderiscono quindici Stati, vi si parlano undici lingue ufficialie circa quarantacinque lingue regionali. Il suo sistema politico comporta quindicigoverni e parlamenti nonché, a livello europeo, una serie di consigli di ministri didifferente composizione, a fronte dei quali vi è un parlamento comune.

«È noto che nell’UE 40 persone circa decidono tutto, dalla A alla Z. Senzaparlamento! Come chiamare una simile situazione: dittatura o democrazia?» (F. H.,Canton Turgovia)

L’integrazione europea si fonda sul rispetto reciproco tra Stati che sono tuttidemocratici, sebbene con caratteri differenti. I nostri vicini rispetteranno la nostraidentità, all’interno o al di fuori dell’UE, come noi rispettiamo la loro.

L’UE presenta senza dubbio alcune similitudini con lo Stato federale svizzero: nelsistema politico svizzero si è riusciti a riunire comunità diverse sul piano culturalesenza intaccare l’identità culturale di ognuno di loro. L’identità politica dellaSvizzera poggia sulla ripartizione del potere tra diversi organi operanti a differentilivelli. Dal canto suo, la ricchezza culturale dell’Europa si fonda sul più ampiorispetto possibile delle differenze nazionali, regionali e locali, similmente a quantoavviene nel nostro Paese oggi. Seguendo i dibattiti all’interno dell’Unione europea,si constata che quest’organismo giovane e dinamico è capace di rimettersi indiscussione e lotta per valori che sono già da tempo caratteristiche nazionali dellaSvizzera: molteplicità culturale, sussidiarietà o federalismo, prossimità allapopolazione e democrazia, sicurezza interna e esterna, solidarietà regionale e socialenonché condizioni quadro economiche che permettono alle imprese operanti nell’UEdi affermarsi in un’economia mondiale caratterizzata dalla globalizzazione605.

«Aderire all’UE vuol dire adattarsi e sottomettersi.» (F. B., Canton Berna)

La ripresa sistematica del diritto e delle politiche europei è già realtà nella Svizzeradi oggi, indipendentemente dall’adesione. Diventando membro dell’Unione, la

605 Cfr. G. Kreis, Nach der schweizerischen jetzt die europäische Integration: Zur Idee der

schweizerischen Modellhaftigkeit, in: T. Cottier/A.R. Kopše, Der Beitritt der Schweiz zurEuropäischen Union: Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de la Suisse à l’UnionEuropéenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 189-212, con ulteriori rimandi.

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Svizzera cambierebbe ruolo: da Paese che si limita a seguire gli altri a Paese che, incondizioni di parità, decide delle sorti dell’Unione.

Le attività dell’Unione hanno creato in ampi strati della popolazione europea unsentimento più forte di appartenenza comune. Lo Stato federale elvetico ha costruitogradualmente una inconfondibile identità svizzera che unisce tutti i cittadini, uominie donne; allo stesso modo anche l’Europa elabora giorno dopo giorno una «identitàeuropea» nel quadro dell’Unione. Questa identità non cresce a discapito delle identitànazionali, regionali e locali, anzi, negli anni più recenti si è affermata in ambito UEla volontà di regionalizzare e di tenere in maggiore considerazione gli approccimicro-regionali.

Il crescente sentimento di appartenenza comune degli Europei si avverte anche nelnostro Paese. Anche qui si sviluppano rapporti con l’Europa, in particolare pressoquella parte della popolazione che per ragioni professionali e personali opera inEuropa e negli Stati membri dell’Unione. Per questo non si deve considerarel’Unione europea alla luce dei soli vantaggi e svantaggi di natura economica.

Un esempio di questi gruppi sono gli artisti del nostro Paese: essi sono certo benradicati in Svizzera ma hanno ampi contatti con l’estero per la loro opera creativa.Un artista svizzero non può diventare importante senza accumulare esperienzesignificative all’estero e svilupparsi in un contesto aperto. Questo estero cosìsignificativo è in primo luogo e fondamentalmente l’Europa. Già a livello diformazione gli Svizzeri debbono in genere recarsi all’estero per conseguire diplomiqualificanti nei settori della musica, delle arti figurative, della pittura e della scultura.La situazione è analoga per il settore cinematografico, che è orientato e dipende inmodo particolare dall’Europa. In un’epoca in cui è diventato vitale comprendereculture diverse, può e deve diventare possibile nell’ambito della formazione artisticadi base o continua, sviluppare la capacità di ascolto e di scambio, quale mezzo perarricchire la propria identità e la propria formazione professionale. Per permetteresimili esperienze a livello mondiale e europeo, le istituzioni di promozione dellacultura offrono agli artisti soggiorni in atelier e appartamenti a Berlino, Parigi,Londra e Roma, tutte città dell’Unione europea.

In tal modo l’UE diventa sempre più uno spazio di vita e di lavoro per molti cittadinisvizzeri, uomini e donne. Per questo molti sentono come alienante la mancataadesione. Non vi è ragione di contrapporre la Svizzera – creazione della volontà –all’appartenenza all’Unione europea poiché, anzi, esse possono completarsi insvariati modi. L’identità nazionale è esperienza e vita quotidiana, e in questo modo sitrasforma se non vuole morire. Ogni generazione elabora una propria immagine dellaSvizzera, una propria identità svizzera.

«Non lasciamoci portar via, senza lottare, l’indipendenza e la libertà che abbiamodifeso durante due guerre mondiali.» (K. K.-W., Canton Lucerna)

L’indipendenza di uno Stato dipende in modo rilevante dal margine di decisione adisposizione nella difesa dei propri interessi nei confronti di altri Stati. Questomargine è oggi più ampio per i Paesi che appartengono con potere di decisioneall’UE.

La Svizzera è solidamente legata all’Unione europea sul piano economico, è inseritanelle relazioni europee sul piano politico e, sul piano culturale, è partecipe di diverseculture europee. È realtà quotidiana che da simili legami nascano dipendenze

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economiche, politiche e culturali. Per la salvaguardia dell’identità nazionale èimportante decidere se il nostro Paese - diversamente dalla maggior parte degli Statieuropei - vuole continuare a sopportare passivamente la pressione all’adeguamentoche deriva da queste dipendenze. La Svizzera è spesso indotta a conservare lacompetitività dell’economia riprendendo norme straniere; in altri termini, il nostroPaese si abitua a pagare un prezzo politico per ottenere vantaggi economici. Questoprezzo politico non deriva da un vincolo estero: l’unificazione europea è infattiinformata all’idea che tutti gli Stati europei, grandi e piccoli, non debbonosottomettersi alle istituzioni europee ma possono contribuire a guidarne lo sviluppoin qualità di membri dell’Unione606. Siamo noi ad avere libertà di scelta. Non ci sideve però nascondere che alcune acquisizioni ormai tradizionali e talune abitudiniderivanti all’isolamento non sono compatibili con gli obblighi dell’adesione. Icartelli e le sovvenzioni pubbliche ad esempio, saranno controllate rigorosamente ein alcuni settori, essenzialmente di natura economica, saranno determinanti non leautorità svizzere ma gli organi comuni dell’UE. Nel numero 2 del presente rapportosi fa tutta la luce su questi problemi.

Ad un’attenta analisi si nota peraltro che le convergenze sono molto più frequentidelle divergenze. Inoltre siamo convinti che il nostro Paese può essere utile einfluente solo come membro dell’UE, solo se saprà conservare le proprie specificitàe servirsene in modo consapevole nell’ambito UE.

«Perché mai la Svizzera deve aderire ad un’organizzazione che si occupa di questioniquali la dimensione dei cetrioli o le misure dei preservativi?!» (F. H., Canton Berna)

Solo gli Stati membri possono lottare contro attività inutili che esistono anchenell’UE. Al centro del dibattito sostanziale sulla posizione della Svizzera in Europanon vi è il problema dei cetrioli, che peraltro può essere legato a interessi legittimi,ma la compatibilità delle identità nazionale con quella europea.

332.02 Federalismo

«Che ne sarà della sovranità cantonale se la Svizzera aderisce all’UE?» (E. F. L. ,Canton Berna)

L’adesione all’UE non rimette in discussione la sovranità cantonale, poiché gli Statimembri sono autonomi per quel che riguarda l’organizzazione interna dello Stato.Quali esempi di Stati federali si possono citare la Germania e l’Austria.

Come la Svizzera, anche l’UE è costruita dal basso verso l’alto, nel senso che gliStati membri decidono, se e in che modo l’UE opera in un determinato settore (cfr. n.212). Gli Stati membri conservano intera lo loro autonomia per quel che riguardal’organizzazione interna dello Stato; di conseguenza, l’appartenenza all’UE noncomporta l’uniformazione della forma statuale dei Paesi membri. Sono e possonodiventare membri dell’UE sia Paesi che hanno un’organizzazione centralizzata comela Francia, sia Paesi che hanno un’organizzazione federale come la Germania el’Austria.

606 Cfr. F. Emmert/D. Bossaert, Die Stellung der Kleinstaaten in der Europäischen Union,

in: T. Cottier/A.R. Kopše, Der Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union -Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de la Suisse à l’Union Européenne: enjeuxet conséquences, Zurigo 1998, pp. 113-137, con ulteriori rima ndi.

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Negli Stati di tipo federale si pone la questione se e come si possano portare a livelloUE gli interessi degli stati federati. A tal fine occorrerebbe prevedere in Svizzeradispositivi adatti che consentano di far confluire gli interessi dei Cantoni nellaposizione della Svizzera. Poiché ogni Stato membro ha la libertà di scegliere laforma organizzativa che meglio gli si confà, la scelta di questi dispositivi incontra unlimite solo nel senso che essi non devono impedire alla Svizzera di prenderetempestivamente e unitariamente una posizione negli organi UE. Gli esempi dellaGermania e dell’Austria consentono di concludere che potrebbe rappresentare unasoluzione efficiente quella di coinvolgere maggiormente i Cantoni nelle decisionidello Stato Centrale in materia di politica europea.

Gli Stati federali hanno potuto mantenere il loro federalismo anche se membridell’UE (Germania, Austria). L’adesione all’UE non ha provocato nessunmutamento radicale dell’organizzazione statale, ma ha portato all’introduzione diprocedure che garantiscono che la posizione sostenuta «a Bruxelles» da parte delloStato tenga debitamente conto delle competenze e degli interessi delle unità federate.Una simile constatazione ha due conseguenze per quel che riguarda la Svizzera: inprimo luogo, al momento dell’avvio dei negoziati di adesione dovrebbero esistereprocedure che garantiscano ai Cantoni, per quel che riguarda la definizione dellaposizione negoziale della Svizzera nonché le trattative vere e proprie, di disporre diun diritto di essere consultati corrispondente alle loro competenze all’interno delloStato. Questo diritto peraltro non deve ostacolare la capacità di azione e di decisionedella Confederazione. L’UE opererà (e in alcuni casi è già operante) in ambiti che,nella nostra organizzazione statale interna, non sono di competenza dellaConfederazione ma dei Cantoni. Un’adesione all’UE interesserebbe in misura più omeno pronunciata in particolare i seguenti ambiti di competenza cantonale (noveronon esecutivo): istruzione e cultura, sanità e infrastrutture, ambiti della giustizia, deldiritto in materia di asilo, della collaborazione di polizia e dell’assistenza giudiziaria,diplomi professionali, appalti pubblici nonché diritto edilizio. Va notato che lecompetenze di Cantoni in materia di diplomi professionali e di appalti pubblici sonogià toccate nel caso in cui gli accordi settoriali Svizzera - UE, conclusi a livellopolitico l’11 dicembre 1998, entrino in vigore. È anche vero che l’adesione all’UEinteresserebbe maggiormente le competenze confederali che non quelle cantonali (p.es. la politica economica esterna, la politica finanziaria, l’agricoltura e le dogane).Se, durante i negoziati di adesione della Svizzera o successivamente all’adesione, laConfederazione definisse da sola la posizione del Paese o si incaricasse da soladell’applicazione delle decisioni prese a livello UE, i Cantoni correrebbero ilpericolo di non poter più assumere le proprie competenze e responsabilità. Insecondo luogo, al momento dell’adesione all’UE della Svizzera, debbono essereautonomamente adottate misure che consentano ai Cantoni di difendere il loro puntodi vista secondo modalità corrispondenti alle loro competenze all’internodell’organizzazione statale nella definizione della posizione svizzera presso leistituzioni dell’UE607 e che permettano loro di applicare le

607 In particolare la posizione nei Consigli UE; nella Commissione invece non si esprimono

posizioni nazionali.

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decisioni adottate a livello UE in modo adeguato e in tempi ragionevoli608. Anchequi occorrerebbe fare in modo che la Svizzera si presenti unitariamente e reagiscatempestivamente nelle istituzioni UE. Per questa ragione anche nell’ipotesi diadesione della Svizzera all’UE la salvaguardia dell’equilibrio tra Confederazione eCantoni resterebbe nella sfera di decisione autonoma della Svizzera.

Non si può escludere che nell’approntare simili misure autonome possa sorgerel’esigenza di rivedere la distribuzione delle competenze tra la Confederazione e iCantoni. Ma non si tratterebbe di un effetto diretto dell’adesione all’UE ma soltantodi una conseguenza delle circostanze mutevoli che, anche in passato, hanno indotto aridefinire le competenze rispettive della Confederazione e dei Cantoni. Poiché gliStati membri dell’UE sono sovrani per quel che riguarda il loro ordinamento interno,una riorganizzazione delle competenze attuali sarebbe decisa con la proceduraconsueta in Svizzera dell’approvazione del popolo e dei Cantoni.

«La cosiddetta «sussidiarietà» dell’UE è in gran parte un sogno.» (H. A., CantonZurigo)

Il principio di sussidiarietà nell’UE come anche il principio del federalismo svizzerosignifica semplicemente che è necessario regolare alcuni compiti a livello superioresolo quando la regolazione a un livello statuale inferiore risulta insufficiente.

L’ordinamento federalistico della Svizzera poggia sul principio che laConfederazione è competente solo per quei compiti che le sono attribuiti dallaCostituzione federale. La decisione politica se la Confederazione debba assumerenuovi compiti appartiene al popolo e ai Cantoni, in virtù dell’istituto del referendumcostituzionale obbligatorio previsto dalla Costituzione federale. Un principio analogovige nell’Unione europea: anche l’UE è competente soltanto per i compiti che lesono attribuiti dalla sua «costituzione» (Trattato dell’UE, Trattati fondamentali dellaCE). La decisione politica di risolvere o meno determinati problemi a livello dell’UEspetta esclusivamente agli Stati membri.

Come per altro già illustrato, l’UE non è dunque uno Stato centralizzato, ma unorganismo in cui gli Stati membri decidono insieme se e come svolgere insieme uncompito nell’ambito dell’UE. Fu così che nel corso del suo sviluppo, sempre piùcompiti vennero gradualmente attribuiti all’UE dapprima in ambito economico esuccessivamente anche in altri ambiti politici. Il trasferimento di nuovi compiticorrisponde alla convinzione degli Stati membri che in determinati settori unapproccio comune sia preferibile a misure nazionali. La sussidiarietà è diventata unodei capisaldi politici dell’UE, poiché ogni Stato membro ha potuto e tuttora può

608 Della necessità di coinvolgere i Cantoni nei processi decisionali di politica estera tengono

conto, tra gli altri, il nostro disegno di legge federale concernente la partecipazione deiCantoni alla politica estera della Confederazione (cfr. il relativo messaggio del 15dicembre 1988, FF 1988 I 827 ss.) e l’art. 5 della nuova Costituzione (decreto federaledel 18 novembre 1998 su una nuova Costituzione federale, FF 1999 I 151; l’art. 55 dellanuova Costituzione recita infatti: «[cpv. 1] I Cantoni collaborano alla preparazione delledecisioni di politica estera che toccano le loro competenze e loro interessi essenziali.[cpv. 2] La Confederazione informa tempestivamente e compiutamente i Cantoni e liconsulta. [cpv. 3] Ai pareri dei Cantoni è dato particolare rilievo nei settori che toccano leloro competenze. In questi casi i Cantoni collaborano in modo appropriato ai negoziatiinternazionali».)

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riflettere ogni qualvolta si proceda a una modifica dei trattati istitutivi se vuolesvolgere quei determinati compiti da solo o nel quadro dell’UE.

Il principio di sussidiarietà sancito dal trattato di Maastricht e ulteriormente ribaditodal trattato di Amsterdam invece costituisce il tentativo di definire giuridicamente ilprincipio politico in parola e di introdurre la possibilità di verificare se la Comunitàha rispettato il principio della sussidiarietà nell’esercizio delle sue competenze.Secondo questo principio, la Comunità deve operare in alcuni settori che non sono disua esclusiva competenza solo se le misure necessarie non possono essereadeguatamente applicate a livello degli Stati membri. Quando la competenza èinvece esclusivamente comunitaria, non trova applicazione il principio disussidiarietà nella sua accezione giuridica. Ogni Stato membro ha la possibilità di farverificare giudiziariamente se una regolamentazione dell’UE poteva effettivamenteessere adottata a livello UE. In caso di responso negativo, la Corte di giustizia delleCE può dichiarare nulla la regolamentazione in parola.

In caso di adesione all’UE, anche la Svizzera avrebbe la possibilità di parteciparealla decisione politica relativa all’eventuale attribuzione all’UE di nuovi compiti.Avrebbe inoltre la possibilità di far verificare giudiziariamente se è stato rispettato ilprincipio di sussidiarietà sancito dal trattato UE.

332.03 Regioni della Svizzera

Una maggiore regionalizzazione della Svizzera in seguito all’adesione all’UE non èprevedibile. La nostra cultura politica è tuttora segnata dall’appartenenza cantonale.Vi è cooperazione regionale laddove essa appare opportuna. Le regioni frontalieresono però da sempre in una situazione particolare: la loro posizione rendespecialmente necessaria la cooperazione con l’estero. Negli ultimi tempi questobisogno è andato crescendo. La popolazione avverte in modo particolarmente acutosul piano psicologico l’isolamento della Svizzera proprio in prossimità dellafrontiera. Ma anche negli Stati dell’UE vi sono regioni frontaliere; in nessun posto sisono manifestate forze centrifughe. Ciò è particolarmente evidente nel caso belga, unPaese composto essenzialmente di due regioni: qui addirittura si sostiene chel’appartenenza all’UE costituisce un elemento di rafforzamento dell’unità del Paese.

L’esperienza insegna che le regioni frontaliere hanno molto in comune con il Paeseestero vicino, tuttavia le popolazioni da ambedue i lati del confine sonoassolutamente consapevoli ciascuno della loro cultura e mentalità. Il bisogno dirivolgersi all’altra parte è determinato in primo luogo da questioni pratiche e poggiasulla prossimità spaziale. Prima della prima guerra mondiale per esempio la frontieratra Basilea, la Germania e la Francia era pressoché inesistente. Allora come oggiperò nessuno pensa a passare dall’altra parte; ognuno rimane nella sua identitàpolitica e culturale basilese, alsaziana o tedesca del Baden Württemberg.

La Svizzera è circondata dalle regioni europee economicamente più forti. Seappartenesse all’UE, per la Svizzera sarebbe più facile rispetto alla situazione attualeavviare nuove relazioni e raggiungere nuovi mercati. La globalizzazionedell’economia fa sì che gli spazi economici regionali abbiano dimensioni semprecrescenti. Le reti infrastrutturali transeuropee si sviluppano, saldando i territorieconomicamente forti dei Paesi limitrofi in veri e propri assi di sviluppo. Il nostroPaese, che pure si trova geograficamente al centro dell’Europa, corre sempre più ilrischio di essere aggirato e escluso.

292

Per questo, con l’appartenenza all’UE sarebbe importante per il futuro di questeregioni che potessero partecipare all’evoluzione in qualità di partner a pieno titolo ecercassero forme di cooperazione adatte. Sarebbero determinanti non tanto lalocalizzazione della regione sulla frontiera o all’interno del Paese e neppure lacapacità di creare valore aggiunto, quanto piuttosto la volontà e la spinta a rinnovaree ad aprirsi alla cooperazione regionale, transnazionale e interregionale.

La politica regionale dell’UE promuove questi sforzi di sviluppo e collaborazione ein futuro li premierà ancora di più (cfr. n. 222.08). In caso di adesione all’UE,potremmo provvedere con gli strumenti della politica regionale a nostra disposizioneaffinché le regioni svizzere partecipino ad armi pari a questi sforzi609.

332.04 Costituzione e istituzioni332.04.1 Costituzione federale

«In caso di adesione all’UE, la Costituzione federale vigente sarebbe garantitaintegralmente o dovrebbe essere adeguata alle norme UE?» (L. W., Canton Glarona)

La decisione di adesione sulla quale Popolo e Cantoni dovrebbero esprimersiavrebbe il rango di norma costituzionale. La conseguenza di tale decisione sarebbeche il diritto dell’UE prevarrebbe sul diritto nazionale. In che misura, per esempioper ragioni di chiarezza, sarebbe necessario o ragionevole apportare modifichesupplementari alla Costituzione simultaneamente alla decisione di adesione oimmediatamente dopo, sarebbe questione da chiarire nel quadro dei preparativi perl’adesione.

Con l’adesione all’UE la Svizzera trasferirebbe ad una comunità sovranazionaleimportanti competenze in settori rilevanti dell’attività statale. D’altra parte avrebbediritti di partecipazione e codecisione nei settori ceduti, che le permetterebbero difornire un certo contributo attivo nella configurazione del diritto e della politica benoltre i confini nazionali. Nella valutazione delle questioni fondamentali di naturacostituzionale bisogna sempre tener conto di entrambe queste dimensioni. Mettendoin evidenza soltanto la cessione di competenze, si ottiene una visione unilaterale chepuò portare a conclusioni sbagliate.

Entrambi gli aspetti, la cessione di competenze all’UE e l’acquisizione di diritti dipartecipazione all’UE, toccano la Svizzera nella sua totalità e producono effetti atutti i livelli statali (Confederazione, Cantoni, Comuni) e per tutti gli organi statali(Popolo, Parlamento, Governo, Tribunali). Peraltro i vari livelli e organi statali nonvengono tutti interessati allo stesso modo. L’adesione all’UE può modificare l’im-portanza dei ruoli all’interno della struttura istituzionale elvetica. Ciò specialmentese si considera che le questioni estere sono essenzialmente di competenza dellaConfederazione e che la partecipazione ad una comunità sovranazionale ècaratterizzata in prevalenza dall’attività governativa. Comunque, questi possibilicambiamenti dell’importanza dei ruoli potrebbero essere attenuati o compensatimediante misure idonee.

609 Cfr. R. Bieber/A. Cornu, Rapports entre la Suisse et une Europe des région, in: T.

Cottier/A.R. Kopše, Der Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union – Brennpunkte undAuswirkungen - L’adhésion de la Suisse à l’Union Européenne: enjeux et conséquences,Zurigo 1998, pp. 25-47, con ulteriori rimandi .

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Quando si parla degli effetti giuridici e istituzionali di un’eventuale adesione dellaSvizzera all’UE, bisogna distinguere chiaramente fra le conseguenze dirette, chederivano immediatamente dall’appartenenza all’UE e quindi dall’applicazione deldiritto dell’UE, e gli adeguamenti giuridici o istituzionali che potrebberoeventualmente rendersi indispensabili a causa di tali conseguenze dirette. Dueesempi, di cui parleremo più dettagliatamente in seguito, possono servire ad illustrareil concetto:

– Se la Svizzera aderisce all’UE, il diritto UE è poziore (ossia prevale sul dirittosvizzero). Il diritto nazionale che contraddice il diritto UE non può più essereapplicato610 (v. n. 332.04.5). Ciò non significa necessariamente che ilParlamento debba poi dichiarare nulle le iniziative popolari il cui contenuto è incontraddizione con il diritto UE (v. n. 332.04.2). Per un caso del genere laSvizzera è libera di prevedere una normativa che garantisca la poziorità deldiritto UE. La poziorità del diritto UE è un effetto diretto dell’adesione all’UE.

– Per ciò che invece riguarda il trattamento delle iniziative popolari, la questioneè stabilire quali misure bisogna prendere come reazione agli effetti immediati incampo giuridico o istituzionale. Gli effetti immediati si verificano integralmentenel momento stesso in cui la decisione di adesione diventa efficace. Inquest’ottica bisognerebbe esaminare l’effetto sugli articoli 113 capoverso 3 e114bis capoverso 3 Cost., in base ai quali le leggi promulgate dall’Assembleafederale fanno comunque stato per il Tribunale federale: infatti in caso diadesione all’UE le leggi federali in contrasto con il diritto UE non potrebberopiù essere applicate (v. n. 332.04.5).

Diversa è la situazione delle modifiche apportate come reazione alle conseguenzeindirette. Non hanno bisogno di essere introdotte simultaneamente all’adesione.Inoltre per tali adattamenti vi è una notevole libertà d’azione. Perciò attualmente ci sipuò limitare a segnalare soltanto le possibilità di dover apportare queste modifiche,senza che occorra proporre misure concrete.

Nell’ambito della riforma costituzionale vi abbiamo sottoposto proposte di riformadella giustizia e dei diritti popolari. La riforma della direzione dello Stato è stataposta in consultazione, mentre l’avamprogetto di una perequazione finanziaria tra laConfederazione e Cantoni lo sarà prossimamente. Con queste riforme perseguiamoun rafforzamento delle istituzioni statali che riteniamo necessario indipendentementeda un’adesione all’UE. Non intendiamo tuttavia anticipare tutti gli adeguamentiistituzionali che occorrerebbero in caso d’adesione. Le riforme sono ciononostanteconformi all’UE, in quanto l’adesione richiederebbe se del caso complementi, manon un riassetto istituzionale:

«Un’adesione della Svizzera all’UE comporterebbe soprattutto la perdita dellasovranità, dell’autodeterminazione del nostro Paese (...).» (A. L., Canton Grigioni)

610 CdGCE, sentenza del 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal, racc. 1978 p. 629 ss.: «In

base al principio del primato del diritto comunitario, le disposizioni degli accordi, cosìcome gli atti normativi direttamente derivati degli organi comunitari, una volta entrati invigore non solo rendono immediatamente inapplicabile qualsiasi disposizionecontrastante prevista dalle legislazioni nazionali ma impediscono l’adozione di nuovi attinormativi nazionali nella misura in cui divergano dalle norme comunitarie» [trad.] (laCdGCE aveva emesso una sentenza simile già il 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa/ENEL,racc. 1964, p. 1269). Unica eccezione al principio del primato: il diritto nazionale checontrasta con il diritto UE può continuare ad essere applicato, a condizione che si limiti aquestioni puramente nazionali e non abbia ripercussioni transfrontaliere.

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«Il mantenimento dell’indipendenza è sancito dalla Costituzione federale» (W. A.,Canton Turgovia)

Per indipendenza e sovranità la Costituzione federale intende il massimo gradopossibile di determinazione del proprio futuro. Pertanto il nostro Paese deveesercitare possibilmente il proprio influsso e partecipare attivamente laddovevengono prese le decisioni che concernono (anche) il futuro della Svizzera. Talidecisioni sono viepiù prese al di fuori delle nostre frontiere. Grazie a unapartecipazione consapevole e attiva in seno agli organismi nei quali vengono presele decisioni che ci concernono, il margine di manovra nazionale in parte «perduto»potrà essere ristabilito a livello internazionale. In Europa nessuno si chiede se gliStati membri dell’UE, compresi quelli più piccoli, rimangono Stati sovrani. Gli Statidell’UE decidono con pieni diritti e unanimemente quando e quali problematichedevono essere risolte in comune a livello di Unione europea.

L’UE non è uno Stato, bensì una comunità sovranazionale. Di questo fatto nonsempre si tiene il giusto conto, quando si discute sull’adesione all’UE. Però èstraordinariamente importante sotto numerosi punti di vista: da una parte laCostituzione federale, nell’articolo 89 capoverso 5, prevede che la Svizzera possaaderire a comunità sovranazionali. Questa disposizione è stata formulataespressamente in vista del processo d’integrazione europea611. L’opinione che sisente talvolta esprimere, secondo cui l’adesione all’UE non è compatibile con iprincipi fondamentali della nostra Costituzione né con le caratteristiche essenziali delnostro Stato, non è perciò sostenibile. L’articolo 89 capoverso 5 Cost. prevede abuon diritto una robusta barriera per l’adesione alle comunità sovranazionali(maggioranza di Popolo e Cantoni). Infatti l’adesione ad una tale organizzazionecomporta profonde conseguenze per numerosi settori degli ordinamenti legali e delleistituzioni nazionali.

D’altra parte, lo speciale ordinamento istituzionale dell’UE racchiude elementi che –proprio in Svizzera – venivano finora considerati come carenze delle istituzionieuropee. Basti pensare al fatto che le modalità di cooperazione degli Stati membridell’UE non corrispondono al concetto federalistico della Svizzera (ponderazione deivoti nel Consiglio dei ministri, decisioni all’unanimità o a maggioranza a seconda delsettore politico, cfr. n. 213) oppure al tanto criticato «deficit di democrazia» dell’UE(ruolo del Parlamento europeo, ruolo del Consiglio dei ministri, cfr. n. 212 e 213)612.Occorre ricordare che anche in seno all’UE le strutture federalistiche e democratichesono sviluppate e perfezionate soltanto in misura corrispondente ai bisogni degliStati membri. Visto che contrariamente ai Cantoni svizzeri gli Stati membri dell’UEsono Stati sovrani, la collaborazione nei diversi livelli dovrà essere necessariamenteadeguata ad altre condizioni. In realtà questi elementi dello speciale ordinamentoistituzionale dell’UE costituiscono la barriera più efficace contro un’eventualeperdita di sovranità degli Stati membri.

611 Cfr. messaggio del 23 ottobre sul riordinamento del referendum in materia di trattati

internazionali, FF 1974 II 1130 (sull’art. 89 cpv. 4, ora cpv. 5 Cost.)612 Cfr. R. J. Schweizer, Auswirkungen einer Mitgliedschaft in der europäischen Union auf

das schweizerische Verfassungsrecht, in: T. Cottier/A.R. Kopše, Der Beitritt der Schweizzur Europäischen Union - Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de la Suisse àl’Union Européenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 515-542, con ulterioririmandi.

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Un maggiore avvicinamento dell’UE al modello dello Stato federale rafforzerebbesenz’altro l’UE, ma inevitabilmente indebolirebbe la posizione degli Stati membri. Inultima analisi porterebbe alla sostituzione del principio di unanimità – vigente per lamodifica e le aggiunte ai trattati costitutivi dell’UE – con il principio dimaggioranza. Tale principio di unanimità garantisce però che la Svizzera, qualemembro dell’UE, abbia un peso molto maggiore che non per esempio i Cantoniall’interno della Confederazione.

Considerazioni simili valgono per una maggiore legittimazione democratica delleistituzioni europee: un ampliamento della legittimazione democratica conferirebbeloro un maggior peso nei confronti degli Stati membri, facilitando quindi queglisviluppi che in ultima analisi potrebbero mettere in questione la sovranità degli Statimembri e quindi il controllo democratico dell’Unione da parte dei Parlamentinazionali. Ogni aumento di potere del Parlamento europeo ad elezione direttaavrebbe per esempio come conseguenza un aumento dell’influsso dei grossi Statimolto popolosi, sempre che non venga introdotta una misura di compensazione dinatura federalistica. È estremamente importante che in relazione all’adesione dellaSvizzera all’UE si tenga conto delle esigenze federalistiche e democratiche. Ma ciòfacendo si deve guardare principalmente non alle istituzioni europee, bensìessenzialmente a quelle interne al nostro Stato.

Con l’adesione della Svizzera all’UE il nostro Paese cederebbe all’Unione parte deisuoi diritti sovrani. Manterrebbe però la possibilità di influire sui diritti sovraniceduti, anche se in misura minore di quanto le permette di fare il diritto nazionale. Ineffetti la Svizzera condividerebbe con gli altri Stati membri la responsabilità delledecisioni a tale riguardo. Non perderebbe in ogni modo la sua sovranità e la suaposizione di Stato indipendente. L’adesione della Svizzera all’UE non può essereparagonata all’adesione ad uno Stato federale – alla fondazione dello Stato federaleelvetico nel 1848: a differenza di un’adesione svizzera all’UE, allora i Cantoni nonhanno trasferito integralmente alla Confederazione solo singoli diritti sovrani, bensìanche la prerogativa di decidere, se alla stessa andassero assegnati diritti sovranicantonali. Tale assegnazione può essere modificata in qualsiasi momento medianteuna votazione a maggioranza. Invece nell’UE sono sempre gli Stati membri adecidere all’unanimità, quali compiti debbano essere svolti dall’UE e qualicompetenze le debbano essere concesse a tale scopo.

«Entrarci possiamo in qualsiasi momento! Uscirne; mai e poi mai! Quindi, perchénon aspettare?» (M. R., Cipro)

«Come sarebbe la situazione qualora si volesse uscire dall’UE? O questa possibilitànon è nemmeno prevista a livello istituzionale?» (D. H., Canton Berna)

Giuridicamente la questione è controversa, in quanto nei trattati costitutivi laquestione non è prevista esplicitamente. Politicamente non è pensabile che uno Statosovrano possa essere costretto a restare nell’UE contro la sua volontà. Talepossibilità di uscita è pure una necessità per l’UE, in quanto ogni futura evoluzionerichiede l’approvazione di ogni singolo Stato membro.

È da considerarsi sovrano l’ente pubblico che dispone della cosiddetta «competenzadelle competenze», ossia della facoltà di decidere in modo autonomo in quale settorepolitico vuole e può essere attivo. In questo senso, in caso di adesione all’UE laSvizzera resterebbe sovrana. Come Stato sovrano non potrebbe nemmeno esserecostretta contro la sua volontà a restare nell’UE, se in un secondo tempo volesse

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uscirne. Dal punto di vista giuridico questa affermazione può essere contestata dauna minoranza della dottrina, in quanto il trattato UE non prevede espressamentenessuna possibilità di uscita. Un’uscita equivarrebbe ad una modifica del Trattato,per la quale è richiesto il consenso di tutti gli Stati membri613. Politicamente però ladecisione di adesione non sarebbe irrevocabile. Fino ad oggi nessuno degli Statimembri ha chiesto di uscire dall’UE. Peraltro si possono ricordare due avvenimentipassati, da cui risulta la possibilità di uscire: da una parte nel 1975 i cittadinibritannici, ossia tre anni dopo l’entrata di tale Paese nella CE, vennero chiamati alleurne per decidere se la Gran Bretagna dovesse restare in tale comunità. Il fatto chesia stata organizzata una votazione del genere indica che il governo britannicoriteneva possibile uscire dalla CE. In secondo luogo, nel 1982 i cittadini dellaGroenlandia, che è un territorio esterno di uno Stato membro, la Danimarca, hannodeciso con una votazione popolare di lasciare la CE, con conseguente modifica deitrattati costitutivi della stessa. La questione della possibilità di uscita dovrebbecomunque essere di nessuna importanza pratica, perché l’adesione, specialmente incampo economico, è concepita per durare e creerebbe situazioni e avvierebbesviluppi (p. es. nell’agricoltura) che renderebbero molto difficile tornare indietro.

332.04.2 Diritti popolari

Fra l’appartenenza all’UE e i diritti popolari esiste una serie di contrasti che nonpossono essere ignorati. Sarebbe però sbagliato vedere nei diritti popolari un ostacoloinsormontabile per l’adesione e l’appartenenza all’UE, derivandone, secondo il puntodi vista politico, l’esigenza di rinunciare all’adesione o, viceversa, di limitare inmisura massiccia i diritti popolari614. È certo che l’adesione all’UE renderebbeapplicabile nel nostro Paese il diritto comunitario, il quale prevarrebbe sul dirittonazionale. Però la Svizzera manterrebbe la propria autonomia in campoorganizzativo e procedurale e resterebbe libera nella forma da dare alle proprieistituzioni, in particolare ai diritti popolari. Ovviamente le istituzioni dovrebberoavere caratteristiche che consentono alla Svizzera di tutelare nel più efficace deimodi i propri interessi negli organi sovranazionali e garantiscono la poziorità deldiritto UE e la sua applicazione in Svizzera. Riteniamo ritiene che nel caso delledisposizioni materiali non sia necessario un’adeguamento immediato. Questaconsiderzione vale più per la nuova Costituzione che non per quella in vigore615. Inogni caso le possibili ripercussioni di un’adesione all’UE devono essere esaminate inmodo approfondito per quanto riguarda l’ordinamento finanziario (cfr. n. 333.08).

613 Nella sua decisione sul Trattato di Maastricht la Corte costituzionale tedesca ha ad

esempio riservato alla Repubblica federale di Germania il diritto di recesso dallaComunità quale ultima possibilità in caso di fallimento dell’Unione monetaria.

614 Cfr. P. Mahon/Ch. Müller, Adhésion de la Suisse à l’Union: européenne et démocratiedirecte, in: T. Cottier/A.R. Kopše, Der Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union -Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de la Suisse à l’Union Européenne: enjeuxet conséquences, Zurigo 1998, pp. 449-485., con ulteriori rimandi; A. Epiney/K.Siegwart/M. Cottier/N. Refaeil, Schweizerische Demokratie und Europäische Union: zurdemokratischen Legitimation in der EU und den Implikationen eines EU-Beitritts derSchweiz für die Schweizerische Demokratie, Berna 1998, con ulteriori rimandi.

615 La Costituzione in vigore contiene ancora talune disposizioini che già in fase dipreparazione della partecipazione allo SEE erano state rilevate come incompatibili con ildiritto comunitario, quali ad esempio l’art. 24quater cpv. 2 Cost. relativo all’esportazione dienergia idroelettrica, la cui importanza pratica è ormai trascurabile.

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«La nostra tradizionale democrazia diretta verrebbe toccata e, se del caso, in qualemisura, dall’adesione a un’ulteriore organizzazione internazionale»? (H. T. CantoneTicino)

In caso di adesione all’UE non dovremmo rinunciare a nessuno dei nostritradizionalii strumenti di democrazia diretta. È però esatto che l’efficacia materialee in parte l’efficacia legale del nostro diritto di iniziativa e di referendum sarebbelimitata in alcuni casi, questo perché i contenuti di una parte della nostralegislazione sarebbe determinata da quella dell’UE e perché le decisioni popolaricontrarie alla legislazione dell’UE non potrebbero essere pienamente attuate.

L’istituto del referendum e dell’iniziativa sono compatibili con l’appartenenza al-l’UE. Le leggi federali ed i decreti federali di obbligatorietà generale, nonché itrattati internazionali che possiedono le caratteristiche formulate nell’articolo 89capoverso 3 Cost. continuerebbero ad essere soggetti al referendum facoltativo anchedopo l’adesione. In altre parole: ogni volta che, in base al diritto UE – al fine diapplicare il diritto comunitario o per evitare contraddizioni fra il diritto nazionale equello comunitario – venisse modificata o promulgata una legge, tale decisionesarebbe soggetta al referendum facoltativo. Il fatto che gli adattamenti giuridicinecessari debbano o meno avvenire a livello di legge, dipende dal diritto nazionale.A questo proposito è opportuno ricordare il principio del parallelismo, in base alquale l’organo competente per la promulgazione di una disposizione è semprecompetente anche per le modifiche di detta disposizione. Anche le iniziative popolaricontinuerebbero ad essere possibili come già oggi.

Peraltro la portata di tali strumenti non sarebbe più la stessa, in quanto l’adesioneall’UE comporta un trasferimento di competenze legislative – come pure dicompetenze nell’ambito della stipulazione di trattati internazionali – e anche perchéla formulazione e le decisioni di tutto il diritto secondario delle comunità (direttive,ordinanze) non sarebbero soggette a nessun controllo democratico diretto, ossia né alreferendum legislativo né a quello sui trattati internazionali. D’altra parte, nel quadrodella conversione del diritto comunitario in diritto nazionale – entro i limiti dellalibertà di azione concessa agli Stati membri – continuerebbe a sussistere lapossibilità di un controllo democratico diretto. L’analisi degli effetti non può perciòlimitarsi ad aspetti puramente formali. Ciò vale in particolare per la questione deglieffetti sul referendum legislativo.

Nel considerare gli elementi quantitativi e qualitativi si tratta in ultima analisi dideterminare quale parte del nostro diritto nazionale viene dettata dal diritto UE e conquale intensità ciò avviene. È un problema estremamente difficoltoso, in quantobisogna esaminare centinaia di questioni e valutare l’importanza di singoledisposizioni. Sono possibili al massimo delle stime grossolane o delleapprossimazioni. Inoltre nella valutazione di tali questioni non bisogna dimenticareche comunque il nostro diritto viene »europeizzato« anche quando viene applicatodalla Svizzera in modo autonomo, e che, in caso di appartenenza all’UE, la Svizzeraavrebbe la possibilità di partecipare direttamente al processo legislativo europeo.

L’istituto europeo dell’Università di Zurigo ha analizzato i 46 referendumobbligatori e i 278 oggetti soggetti – a livello federale – a referendum facoltativodurante il periodo dal 1° gennaio 1993 al 30 giugno 1998616. Una percentualenotevole di temi non avrebbe comportato nessun problema, perché non rientravano


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nel campo di applicazione del diritto comunitario: il 35 per cento per i referendumobbligatori, il 44 per cento per i referendum facoltativi. Una medesima percentualedi temi non avrebbe nemmeno comportato problemi, nella misura in cui il votoriguardava il margine di manovra di cui dispongono gli Stati membri perl’esecuzione delle direttive comunitarie: il 43 per cento per i referendum obbligatori,il 36 per cento per i referendum facoltativi. Fanno invece parte di una terza categoriaun numero ridotto di temi che rientrano nell’ambito di competenza delle CE e cheavrebbero potuto comportare conflitti con il diritto comunitario: l’11 per cento deireferendum obbligatori e il 14 per cento dei referendum facoltativi. Ad esempio,l’accettazione dell’iniziativa popolare «per la protezione della vita e dell’ambientedalla manipolazione genetica» (Iniziativa protezione genetica) o della cosiddettainiziativa Baumann/Denner (iniziativa popolare «per prodotti alimentari a buonmercato e aziende rurali di coltura ecologica») avrebbe posto problemi dicompatibilità con il diritto comunitario. Infine vi è pure una piccola percentuale ditemi concernenti in particolare competenze comunitarie di promovimento dideterminate politiche che rimangono nella competenza degli Stati membri (p. es.cultura, sanità pubblica) o sulle quali gli Stati membri praticano una cooperazioneintergovernativa (secondo e terzo pilastro dell’UE, decisioni all’unanimità): il 9 percento per i referendum obbligatori e il 6 per cento dei referendum facoltativicomportano rischi di conflitti di minore entità con il diritto comunitario. In questacategoria, l’accettazione delle iniziative per la prevenzione dei problemi legati aglialcolici e al tabacco avrebbe potuto comportare dei problemi per la proibizione diqualsiasi pubblicità in favore di tali prodotti. L’accettazione dell’iniziativa sullaproibizione dell’esportazione di materiale bellico avrebbe potuto causare problemiquanto alle regole comunitarie sull’esportazione dei beni a doppio uso.

In realtà il numero di conflitti effettivi sarebbe stato esiguo. Infatti, perché unconflitto potenziale diventi un conflitto reale è necessario da una parte che ilreferendum venga richiesto da 50 000 cittadine e cittadini e, dall’altra, che il Popolo,rispettivamente il Popolo e i Cantoni accettino il referendum o l’iniziativa messi invotazione. Non è quindi necessario limitare i diritti popolari, se si considera che laquasi totalità dei conflitti potenziali con il diritto comunitario non sfocerebbe in unconflitto reale con quest’ultimo.

Il Centro di studi e documentazione sulla democrazia diretta dell’Università diGinevra, in collaborazione con l’Istituto europeo dell’Università di Friburgo, haanalizzato le votazioni cantonali617. Dei 616 temi cantonali presi in considerazione,messi in votazione fra il 1° gennaio 1993 e il 30 giugno 1998, complessivamente543, pari all’88 per cento, si sono rivelati senza problemi, perché non riguardavano ildiritto comunitario o rientravano entro i limiti della libertà d’azione concessa agliStati membri oppure avrebbero dovuto essere esaminati nell’otticadell’«eurocompatibilità» solo al momento della loro applicazione ed esecuzione.

Non vengono in particolare toccati dal diritto comunitario i temi come i codici diprocedura civile, penale e amministrativa, le disposizioni concernenti il sistemaelettorale o altre norme procedurali delle legislazioni cantonali. Inoltre rientrano inquesta categoria tutte le votazioni concernenti l’acquisto e la perdita dell’attinenzacantonale o comunale. Né toccano generalmente il diritto comunitario le votazioniconcernenti costruzioni di pubblica utilità, come ospedali, ricoveri per anziani,carceri, centri sportivi, piscine e scuole. Lo stesso vale per le votazioni sulle leggi


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tributarie, fatta eccezione per le imposte indirette e la doppia imposizione fiscale.Entro i limiti della libertà d’azione lasciata dal diritto comunitario si muovono inparticolare i temi della protezione della natura e del paesaggio presi inconsiderazione. Lo stesso vale per i numerosi disegni di legge sull’industriaalberghiera. Nel campo della legislazione sull’energia, delle leggi edilizie, delle leggiforestali e delle disposizioni per la protezione delle acque, tutti i temi esaminati nonsono apparsi presentare problemi di sorta, anche se peraltro nella loro esecuzione eapplicazione bisogna poi tener conto del diritto comunitario.

Trentotto temi (6%) sono stati trovati almeno in parte in contraddizione con il dirittocomunitario vigente, però di questi solo 30 (ca. 5%) erano in contraddizionecompleta o almeno su punti importanti. Parzialmente in contraddizione con il dirittocomunitario vigente è per esempio la revisione totale della Costituzione cantonalebernese, anche se tale contraddizione riguarda soltanto le disposizioni concernenti ildiritto di voto nelle questioni cantonali (nessun diritto d’elettorato attivo o passivoper i cittadini dell’UE nelle elezioni comunali).

Pure parzialmente in contraddizione con il diritto comunitario vigente, questa voltaperò su un punto essenziale della questione, sono i progetti nel campo dell’elettoratoattivo e/o passivo degli stranieri a livello locale. I cinque progetti in completacontraddizione con il diritto comunitario vigente sono l’iniziativa ginevrina «Per unatrasparenza fiscale» (violazione della direttiva europea sulla protezione dei dati),l’iniziativa bernese «Per il diritto di voto e di elezione per straniere e stranieri nelCanton Berna» e il controprogetto del Gran Consiglio bernese (violazione delledisposizioni dell’UE concernenti il diritto di elezione a livello comunale), il progettodi Sciaffusa per la concessione di aiuti statali al mercato del turismo (violazionedelle regole dell’UE per gli aiuti statali), nonché l’iniziativa popolare zurighese«Stop alla disoccupazione importata» (violazione della libera circolazione deilavoratori).

Per quanto riguarda l’aspetto qualitativo, oltre alla questione di quali siano i settoriinteressati, il punto più importante è senz’altro la libertà d’azione lasciata allaSvizzera nell’attuazione del diritto comunitario. A questo riguardo le valutazionidivergono: è vero che le direttive CE, che di per sé dovrebbero soltanto prescriveregli obiettivi e lasciare gli Stati liberi nella scelta delle forme, dei contenuti e deimezzi, contengono spesso norme relativamente dettagliate, che di conseguenzalimitano notevolmente la libertà dei legislatori nazionali. D’altra parte anche leordinanze CE, che di per sé sono vincolanti nella loro totalità e applicabilidirettamente in tutti gli Stati membri, richiedono determinate concretizzazioni eadeguamenti nel diritto nazionale. Per esempio può essere necessario indicare gliorgani competenti o emanare regole procedurali. Oppure occorre procedere adadeguamenti, al fine di evitare conflitti fra le varie norme, con tutta l’incertezzagiuridica che ne deriva (v. n. 211 A.2).

A questo bisogna aggiungere che negli ultimi anni l’idea della sussidiarietà haacquistato un maggior peso nell’UE e in futuro diventerà ancora più importante.Questo principio ha indotto l’UE ad una maggiore moderazione nel promulgaredisposizioni dettagliate e a lasciare più libertà d’azione agli Stati membri.Complessivamente non bisogna perciò sottovalutare la libertà d’azione cheresterebbe al legislatore nazionale in caso di un’adesione della Svizzera all’UE, ilche conferisce un’importanza particolare al mantenimento del referendum legislativofacoltativo così com’è.

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Non bisogna però dimenticare che, conservando immutato questo strumento dellademocrazia diretta, si correrebbero determinati rischi. In particolare potrebbe esserviil pericolo che gli adattamenti necessari del diritto nazionale non possano essererealizzati o non possano essere introdotti tempestivamente a causa dell’esercizio deldiritto di referendum. Per quanto riguarda gli adattamenti dettati dal dirittocomunitario applicabile direttamente, la cosa non avrebbe peraltro grandiconseguenze: il diritto comunitario potrebbe e dovrebbe essere applicato comunque.Anche nel caso del diritto comunitario non applicabile direttamente vi sarebbe unaviolazione degli impegni contrattuali, che dopo qualche tempo e come ultimaconseguenza potrebbe portare alla condanna della Svizzera. I possibili conflitti fra ildiritto comunitario, che esige di essere applicato, e la decisione democratica,scaturita dal referendum, sarebbero senz’altro una fonte di controversie politiche.

Inoltre bisogna domandarsi che senso abbia sottoporre al referendum le nuovedisposizioni, quando il risultato della votazione non potrebbe comunque influire suldiritto vigente o quando la libertà d’azione del legislatore nazionale fosse comunquelimitatissima, ossia quando le nuove disposizioni fossero solo di natura esecutiva elogicamente – anche nell’ottica della nostra prassi legislativa – potrebbero edovrebbero essere emanate piuttosto dal Governo che dal Parlamento,rispettivamente dal legislatore.

Esiste tutta una serie di possibilità per affrontare questi diversi problemi e difficoltà:il referendum a posteriori già previsto in caso di urgenza (art. 89bis Cost.)consentirebbe senz’altro un’applicazione più rapida e contribuirebbe ad evitarepossibili ritardi. Si potrebbe prendere in considerazione anche la delega (soggetta areferendum) di poteri legislativi al Parlamento o al Governo, con l’eventualepossibilità di una delega di carattere generale oppure di una limitazione a determinatisettori o situazioni. Sarebbe per esempio pensabile una tale delega per i casi disemplici adeguamenti dettati dal diritto UE direttamente applicabile, ossia quando sitrattasse semplicemente di eliminare le norme contraddittorie, derogando al principiodel parallelismo. La delega, in particolare la delega al Parlamento, potrebbe essereauspicabile anche quando il diritto UE da applicare lasciasse al legislatore nazionalesoltanto pochissima libertà d’azione. Ma proprio questa possibilità illustra quantopossono essere problematiche queste soluzioni, perché la questione se vi sia o menopoca libertà di azione riceverebbe risposte controverse. Inoltre si potrebbe prenderein considerazione l’inserimento, nella norma di delegazione, di indicazionisostanziali o procedurali che servano da guida per la posizione svizzera nell’UE o almomento dell’attuazione del diritto UE. Ciò consentirebbe al legislatore di definiresenza urgenza tali indicazioni.

Anche per quanto riguarda l’iniziativa popolare non vi è la necessità di cambiamentiimmediati. È certo che, qualora venisse accettata un’iniziativa popolare il cuicontenuto fosse incompatibile con il diritto UE, tale iniziativa popolare,rispettivamente il contenuto contrario alle norme UE sarebbero giuridicamenteirrilevanti. Infatti il principio, secondo cui il diritto UE è poziore, varrebbe anche inquesto caso (v. n. 332.04.1). Potrebbe perciò nascere un conflitto fra il dirittonazionale e il diritto dell’UE, che necessariamente andrebbe risolto a favore deldiritto comunitario. Questa situazione vale per altro anche nel rapporto fra il dirittofederale e quello cantonale. È una situazione problematica e possibilmente dovrebbeessere evitata. D’altra parte ci si può domandare se abbia un senso mettere invotazione progetti che, anche se accettati dal Popolo, sarebbero parzialmente ototalmente irrilevanti dal punto di vista giuridico. La situazione è simile a quella del

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referendum legislativo che, nell’ambito limitato del diritto comunitario applicabiledirettamente, potrebbe eventualmente essere privo di effetti concreti.

Una possibilità sarebbe quella di dichiarare nulle le iniziative contrarie al dirittocomunitario. In base alla Costituzione vigente, l’Assemblea federale può giàdichiarare nulle le iniziative popolari che violano il diritto internazionale cogente.Nella nuova Costituzione, l’Assemblea federale dispone inoltre della possibilità didichiarare parzialmente nulle siffatte iniziative. Questa competenza potrebbe essereestesa al diritto comunitario europeo. Peraltro bisognerebbe esaminare se talecompito non debba essere assegnato ad un altro organo, più precisamente alTribunale federale, dato che essenzialmente si tratta di giudicare un problemagiuridico.

Si potrebbe eventualmente anche prospettare una soluzione come quella attualmentediscussa nel quadro del pacchetto B della riforma della Costituzione (riforma deidiritti popolari): questa soluzione comprende soprattutto il mandato di risolvereadeguatamente in tempo utile il conflitto esistente. Questa soluzione tiene meglioconto sia dell’importanza dei diritti popolari che del carattere eccezionale di taliconflitti che non una semplice dichiarazione di nullità e della conseguente rinunciaalla votazione di popolo e Cantoni. Nell’ambito della riforma dei diritti popolari,abbiamo inoltre proposto lo strumento flessibile dell’iniziativa popolare in formagenerica. Esso offrirebbe alle vostre Camere una maggiore libertà d’azione pertrasporre le iniziative in modo quanto più conforme al diritto internazionale pubblicoe al diritto comunitario.

Infine bisogna ancora ricordare gli effetti per il referendum sui trattatiinternazionali. L’adesione all’UE sarebbe soggetta al referendum obbligatorio per itrattati internazionali. Si pone quindi la domanda, se le successive modifiche deicontratti costitutivi UE (diritto primario) o l’ampliamento della comunitàsovranazionale siano pure soggetti al referendum obbligatorio. La maggior partedelle risposte fornite dalla dottrina sono negative; comunque la questione andrebbeesaminata con cura e decisa di caso in caso. Almeno per quanto concerne lemodifiche dei trattati che non sono di importanza fondamentale o in altre parole noncomportano nessun cambiamento qualitativo dei trattati oppure nel caso di estensioniche non modificano in maniera sostanziale il carattere della comunità, probabilmentenon si dovrebbe indire il referendum obbligatorio, ma esse sottostarebbero se delcaso al referendum facoltativo.

Per quanto riguarda il referendum facoltativo per i trattati internazionali, bisognaricordare innanzi tutto che il diritto secondario CE non è soggetto al referendum suitrattati internazionali. In caso di adesione la portata pratica di questo strumento dellademocrazia diretta diminuirebbe, tanto più che gli organi UE possiedono determinatecompetenze proprie per la stipulazione di trattati internazionali. Riguardo ai trattatimisti, in cui i contraenti, oltre all’Unione, sono anche gli Stati membri618, per ilconsenso degli Stati membri valgono però le regole di competenza interne, così chein tali casi resterebbero i diritti di compartecipazione del Parlamento e – nella misura

618 Esempi di trattati misti sono l’accordo sulla libera circolazione delle persone tra la

Svizzera e l’EU, l’Accordo SEE o l’accordo di transito tra la Svizzera e la CE del 1993,cfr. n. 212.

302

in cui sussistesse la premessa dell’articolo 89 capoverso 3 Cost.619 – anche quelli delpopolo.

Nell’imminente discussione, intendiamo prestare un’attenzione particolare airapporti tra l’appartenenza all’UE e i diritti popolari. Esamineremo a fondo lediverse possibilità che permettano di evitare conflitti tra il diritto comunitario e ledecisioni del popolo. Nel quadro di un messaggio concernente l’adesione all’UE,prevediamo anche di sottoporre proposte concrete di strumenti atti a risolvere i casidi conflitto più probabili – segnatamente nel campo dell’iniziativa popolare. Per icasi di conflitti di esigua rilevanza, la cui importanza pratica non può ancora esserevalutata, ci riserviamo invece, nel caso di un’adesione, di raccogliere dapprimaalcune esperienze e sottoporre proposte di adeguamenti solo in seguito.

332.04.3 Assemblea federale

«(Spiegazione di) vantaggi e svantaggi di un’adesione all’UE (in riferimento a) ciò(...) che resterebbe all’Assemblea federale in termini di autodeterminazionepolitica.» (B. H., Canton Zurigo)

Con un’adesione all’UE, l’influenza del Parlamento svizzero tendenzialmentediminuirebbe. Questa tendenziale diminuzione delle possibilità di influsso potrebbeessere compensata con misure adeguate.

Generalmente, è il Governo che connota la politica dello Stato in seno alleorganizzazioni internazionali e sovranazionali. Ciò non vale soltanto per la Svizzera,ma per tutti gli Stati. Tradizionalmente la rappresentanza di uno Stato verso l’esternoè compito del Governo, perché solo così è possibile reagire tempestivamente agliimprovvisi cambiamenti internazionali o ai mutamenti di situazione. Il Governomantiene il contatto con i rappresentanti di altri Stati, conduce i negoziati per itrattati internazionali e partecipa alle attività di istituzioni internazionali osovranazionali. Un’adesione all’UE comporterebbe perciò un certo spostamento ditali compiti a favore del nostro Consiglio.

L’adesione rafforzerebbe un processo osservabile già da qualche tempo a questaparte e che ha già portato a determinate reazioni istituzionali e a contromisure. Infattiil forte aumento di rapporti bilaterali e multilaterali fra gli Stati, lo sviluppo diorganizzazioni e strumenti internazionali e non da ultimo l’intensificazione delprocesso di integrazione europeo hanno reso sempre più internazionale la politicalegislativa del nostro Paese. Ciò vale in particolare per gli orientamenti fondamentalidell’attività legislativa nazionale nel settore del diritto e economico e dellalegislazione sociale di appoggio. Il ruolo guida del Governo si spiega con il fatto cheil processo internazionale di formazione della volontà richiede un’azione rapida – ein parte anche discreta – dei rappresentanti statali. In quest’ottica l’adesione all’UEnon creerebbe nessuna nuova situazione. Rafforzerebbe però una tendenza già in attoe andrebbe considerata un salto di qualità in questo processo. È quindi necessario che

619 L’art. 89 cpv. 3 Cost. prevede il referendum facoltativo per i trattati internazionali

«conchiusi per una durata indeterminata e indenunciabili; prevedenti l’adesione aun’organizzazione internazionale; implicanti un’unificazione multilaterale del diritto».

303

si esaminino approfonditamente anche gli effetti che l’adesione all’UE avrebbe perl’Assemblea federale620.

Va notato che il tendenziale indebolimento dell’Assemblea federale non tocca allostesso modo le sue diverse competenze. Sarebbero soprattutto toccati il settore dellalegislazione e l’approvazione dei trattati internazionali. Per gli altri compiti o settoridi competenza dell’Assemblea federale (finanze, elezioni, alta vigilanza) non visarebbero cambiamenti rilevanti a sfavore del Parlamento. Peraltro bisognerebbeesaminare accuratamente se all’Assemblea federale siano da concedere determinatinuovi diritti di compartecipazione nella nomina di nuovi funzionari (in particolare lanomina dei membri svizzeri degli organi dell’UE).

La diminuzione del peso delle vostre Camere nell’attività legislativa potrebbe esserecompensata in vari modi. Il nostro Collegio ritiene che vada perseguita una piùampia partecipazione del Parlamento ai lavori preparatori delle direttive odordinanze a livello europeo. Si potrebbe attribuite al Parlamento la competenza diimpartire istruzioni al nostro Consiglio. In questo ambito si può ricordare lanormativa introdotta un paio di anni fa sulla partecipazione del Parlamento nelcampo della politica estera: l’articolo 47bis a della legge sui rapporti fra i Consigli621

sancisce per questo ambito un obbligo di informazione da parte del nostro Consiglioe prevede diverse modalità di partecipazione del Parlamento (in particolare dellecommissioni di politica estera). Per esempio, in conformità del capoverso 3 di questadisposizione il nostro Consiglio deve consultare le commissioni di politica estera incaso di trattative in seno a organizzazioni internazionali nelle quali viene deliberatauna legislazione valida per la Svizzera o l’obbligo di adottarne una. La consultazionedeve avvenire prima che tale legislazione venga fissata o modificata e questovarrebbe anche per la promulgazione di diritto secondario CE da parte del Consigliodei ministri. Le commissioni di politica estera e quindi le vostre Camere dispongonocon questa legge di un importante strumento per influire sul contenuto delle decisionilegislative.

È senz’altro pensabile che in caso di adesione all’UE le possibilità del Parlamento diinfluire sulla legislazione europea potrebbero essere ulteriormente rafforzate. Peresempio si potrebbero esaminare in maniera più approfondita la possibilità di istituireuna vera e propria «commissione europea». Bisognerebbe anche discutere comecoinvolgere le altre commissioni di esperti e soprattutto entrambe le vostre Camere.Si potrebbe studiare anche la possibilità di un maggior ricorso agli atti di delega, cheimpartiscano al nostro Consiglio istruzioni normative per la partecipazione alprocesso legislativo europeo. Intendiamo esaminare a fondo le diverse possibilità perconservare l’influenza dell’Assemblea federale. Chiariamo inoltre se queste misuredebbanno essere adottate già al momento dell’adesione, oppure se i necessariadeguamenti possano essere effettuati soltanto in base alle esperienze raccolte con leattuali forme e meccanismi di partecipazione del Parlamento alla politica estera.

620 Cfr. B. Ehrenzeller, Auswirkungen eines EU-Beitritts auf die Bundesversammlung und ihr

Verhältnis zum Bundesrat, in: T. Cottier/A.R. Kopše, Der Beitritt der Schweiz zurEuropäischen Union: Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de la Suisse àl’Union Européenne: enjeux et conséquences, Zürich 1998, pp. 293-322, con ulterioririmandi.

621 Legge federale del 23 marzo 1962 concernente la procedura dell’Assemblea federale e laforma, la pubblicazione, l’entrata in vigore dei suoi atti (Legge sui rapporti fra i Consigli),RS 171.11

304

Il nostro Consiglio tiene a sottolineare che un’adesione all’UE non dovrà portare aduna perdita di importanza del Parlamento nel nostro sistema politico.

332.04.4 Consiglio federale e Amministrazione federale

«In che misura, in caso di adesione all’UE, si renderebbe necessario rafforzare l’ese-cutivo federale a livello di funzionari e a livello politico più elevato (...)?» (W.B.,Germania)

Con la partecipazione agli organi UE, in particolare al Consiglio dei ministri, ilnostro Consiglio acquisterebbe una maggiore importanza. Il numero dei membri delGoverno dovrebbe per ragioni pratiche essere corretto verso l’alto. Un ampliamentodei diritti di partecipazione del Parlamento e dei Cantoni nel campo della politica diintegrazione potrebbe compensare questo «aumento di potere» del Governo.

L’appartenenza all’UE comporta un’intensa partecipazione dei rappresentanti degliStati membri e li confronta con nuove esigenze. Ciò vale non soltanto per i membridel governo. Anche i rappresentanti svizzeri nei consigli dell’UE (Coreper, gruppidei consigli) dovrebbero svolgere compiti notevoli.

Vanno distinti dai rappresentanti del Governo svizzero negli organi ministeriali,vincolati da istruzioni, i cittadini svizzeri che siedono negli altri organi dell’UE, peresempio nella Commissione, nel Parlamento europeo, nella Corte europea digiustizia, nella Corte dei conti, nel Comitato economico e sociale, nonché nelComitato delle regioni (v. n. 213). Queste persone non sono consideraterappresentanti dello Stato membro, vincolati da istruzioni, bensì sono tenute adorientarsi secondo gli interessi «comuni». In ragione della chiave di ripartizioneesistente, in caso di adesione la Svizzera avrebbe diritto ad un certo numero di seggiin tali organi (v. n. 213, B.1).

A questo punto occorre soprattutto parlare degli effetti dell’adesione per il nostroConsiglio, per il quale l’adesione comporterebbe un particolare aggravio di lavoro, acausa della partecipazione al Consiglio dell’UE (Consiglio dei ministri) e alConsiglio europeo (capi di Governo e di Stato degli Stati membri).

Questo onere significa da una parte che i membri del nostro Consiglio dovrebberoassumersi nuovi, importanti compiti e riceverebbero nuove competenze. Inparticolare la partecipazione al Consiglio dei ministri comporterebbe un aumento deipoteri legislativi, perché il cosiddetto diritto secondario CE (direttive, ordinanze)viene promulgato prevalentemente dal Consiglio dei ministri. Di conseguenza laSvizzera riceverebbe in ambito legislativo diritti di codecisione per l’intero spaziodell’UE. Bisogna quindi domandarsi se tale intensa partecipazione e il relativoaumento di lavoro a livello europeo siano in pratica compatibili con l’attualemodalità di funzionamento e composizione del Consiglio federale.

A questo riguardo occorre ricordare che il Consiglio UE si riunisce circa cento volteall’anno in circa venti diverse composizioni622. A questo bisogna aggiungere da tre a

622 Di regola questi consigli vengono presieduti da un ministro, o da un segretario politico di

Stato. Attualmente nell’UE esistono i seguenti consigli: il Consiglio affari generali(ministri degli esteri), il Consiglio economico e finanziario (Ecofin) e i Consigli che sioccupano di agricoltura, pesca, mercato interno, trasporti, ambiente, sanità, lavoro equestioni sociali, industria, energia, telecomunicazioni, gioventù, educazione, cultura,

305

cinque (a partire dal 1999) riunioni di due giorni del Consiglio europeo623. In base alTrattato CE, nel Consiglio dei ministri hanno diritto di voto soltanto i membri delGoverno degli Stati membri UE. Una rappresentanza a livello di funzionari non èprevista per le deliberazioni. Al fine di garantire una presenza uniforme e coerentedella Svizzera nel quadro della struttura a più livelli del Consiglio dei ministri624,sarebbe indispensabile istituire a livello di Governo e Amministrazione una strutturacon competenza di comporre le divergenze, in particolare per le questioni diordinaria amministrazione della politica di integrazione. Anche in questo caso ci sipotrebbe basare su quanto esiste già (delegazione al nostro Consiglio per le questionidi integrazione, Ufficio dell’integrazione DFAE/DFE).

Nell’avamprogetto di riforma governativa dello Stato messo in consultazione nelnovembre 1998 viene segnalata questa problematica. A dire il vero le propostepresentate nel quadro della riforma governativa non sono orientate all’adesione eall’appartenenza all’UE. Viene specificato espressamente che in questo casosarebbero necessarie altre aggiunte. Siamo dell’opinione che le due varianti per lariforma del sistema di governo attualmente in discussione, ossia il potenziamento delGoverno collegiale mediante un rafforzamento della presidenza dellaConfederazione, combinato con un moderato aumento del numero di membri delConsiglio federale (variante 1) e la creazione di un governo a due livelli con uncollegio del Consiglio federale e un livello di ministri (variante 2),fondamentalmente sarebbero idonee per consentire al Governo di svolgere i propricompiti a livello europeo. A motivo della sua maggiore flessibilità la variante 2potrebbe essere adeguata più facilmente alle esigenze della politica internazionale (ein particolare alla partecipazione agli organi dell’UE) che non la variante 1, per laquale bisognerebbe prendere in considerazione un ulteriore aumento del numero dimembri del Consiglio federale rispetto a quanto previsto già ora.

A questo proposito va ricordato che un’adesione all’UE non comporterebbe soltantoun onere supplementare per i membri del Governo. Infatti, questo passo ridurrebbe inparte anche il lavoro nel campo dei complessi rapporti bilaterali con altri Statimembri dell’UE. Anche per quanto riguarda i rapporti a livello mondiale, che l’UEintrattiene per e con gli Stati membri, si potrebbe contare su una certa diminuzionedel lavoro, perché sarebbero anche gli organi dell’UE a discutere a livellomultilaterale problematiche che rientrano nelle competenze comunitarie.

«Quanti funzionari federali in più richiede l’adesione all’UE?» (nello stesso sensoW.B., Germania)

tutela dei consumatori, ricerca, sviluppo, giustizia e affari interni, pianificazione delterritorio, finanze pubbliche.

623 Se si prendono in considerazione non soltanto le riunioni ordinarie e straordinarie deiConsigli, bensì anche i frequenti altri incontri a livello ministeriale nello Stato dipresidenza dell’UE, per il 1998 un capo Dipartimento svizzero avrebbe dovutopresenziare a (in ordine di impegni) :DFE: 35 riunioni per un totale di 50 giorni; DFAE: 22 riunioni per un totale di 38 giorni;DFI: 30 riunioni per un totale di 30 giorni; DATEC: 18 riunioni per un totale di 25giorni; DFF: 15 riunioni per un totale di 21 giorni; DFGP: 8 riunioni per un totale di 11giorni; DDPS: 1 riunione. Per il presidente della Confederazione vi sarebbero anche leriunioni del Consiglio europeo, che richiedono da 6 a 10 giorni all’anno.

624 Ciò riguarda fra l’altro, a livello amministrativo, numerose riunioni dei gruppiparlamentari e del Coreper e, a livello ministeriale, i ricorrenti incontri menzionati s opra.

306

Valutiamo che l’adesione all’UE nel suo complesso non porterà ad un aumento delfabbisogno di personale nell’Amministrazione federale, tutt’altro.

In caso di appartenenza della Svizzera all’UE non sarebbe solo il nostro Consiglio avedere aumentare il proprio onere di lavoro, ma anche l’amministrazione federale, acausa della partecipazione alle attività di numerosi organi di esperti. Peraltro bisognasegnalare che già dal tempo delle trattative SEE sussistono a livello amministrativotaluni contatti. Ciò vale in particolare per i settori oggetto degli accordi settoriali.L’adesione all’UE non introdurrebbe nessuna radicale novità, bensì porterebbe ad unampliamento e intensificazione di questa collaborazione. Una nuova dimensionesarebbe data dal fatto che, nel quadro dei numerosi comitati CE che consigliano laCommissione o il Consiglio, ma che praticamente non dispongono di nessun poteredecisionale (comitologia UE), sarebbe possibile presentare le proposte svizzere per iproblemi europei.

Fra l’altro, numericamente la «burocrazia di Bruxelles» è relativamente piccola. Nel1998 nel Parlamento europeo lavoravano 4100 collaboratori, negli organi delConsiglio 2500 e nella Commissione 21 000; la Corte europea di giustizia conta 950collaboratori, la Corte dei conti 550 e i Comitati economico, sociale e delle regioni,un totale di 750 membri. Complessivamente per il 1998 si ottiene per le personeimpiegate negli organi UE un totale di 30 000 persone, di cui circa il 15 per centotraduttori per le 11 lingue ufficiali dell’UE. A confronto, alle dipendenze del CantonZurigo lavora più o meno lo stesso numero di persone (impiegati comunali noncompresi).

Per quanto riguarda gli effetti per il personale della Confederazione, riteniamo che,in base a quanto si sa attualmente, il personale supplementare necessario per i nuovicompiti che dovrebbe svolgere l’Amministrazione federale in seguito all’adesionesarebbe più che compensato dai risparmi realizzabili in altri settori. Ciò non significaperaltro che all’interno dei servizi dell’Amministrazione federale non si rendanonecessari dei trasferimenti. Da una parte l’Amministrazione federale delle doganevedrebbe ridursi notevolmente il proprio personale, dall’altra vari altri servizidovrebbero affrontare nuovi compiti.

All’entrata in vigore dell’adesione svizzera il numero di posti statali dell’Ammi-nistrazione federale generale non varierebbe in misura sostanziale. I nuovi compitinon dovrebbero essere affrontati fin dall’inizio. Allo stesso modo la previstadiminuzione del personale delle dogane sarebbe graduale e socialmente sopportabile.La trasformazione dell’Amministrazione federale avverrebbe perciò sull’arco diparecchi anni. Ovviamente effettueremo, in stretta collaborazione con gli interessati,uno studio più preciso delle conseguenze per l’effettivo del personale, cercando nellamisura del possibile di combinare la necessaria riduzione dei posti di lavoro con lenormali partenze. In relazione all’adesione all’UE si dovrebbero però prendere inconsiderazione anche innovazioni strutturali all’interno dell’Amministrazionefederale.

Nell’Amministrazione delle dogane si avrebbe una graduale diminuzione, dell’ordinedi circa 1600 posti625.

625 Attualmente l’Amministrazione federale delle dogane conta circa 2600 posti nel settore

civile (eccetto quindi il corpo delle guardie di confine). In caso di adesione all’UE, icompiti che resterebbero una volta scaduto il periodo transitorio potrebbero essere svolticon un organico di circa 1000 persone.

307

Attualmente prevediamo un aumento dei posti nel settore dell’amministrazioneall’estero, della vigilanza sulle banche e sulle assicurazioni, dell’assistenzaamministrativa e giudiziaria (estradizione compresa) nonché in campo fiscale. Nelsettore sanitario, in particolare nel campo della legislazione sulle sostanze chimiche,vi sarebbero numerosi compiti in più626, come pure nel campo della sicurezzainterna627 e della circolazione stradale628. Inoltre bisognerebbe adeguare l’apparatostatistico svizzero629, e nei settori della concorrenza e degli acquisti vi sarebberocompiti supplementari. Infine bisognerebbe adeguare la legislazione veterinaria630, eanche altri servizi dell’amministrazione federale si vedrebbero confrontati concompiti supplementari631. Per quanto riguarda gli effetti nell’ambito del personaleper la politica di sicurezza, l’esercito e la protezione della popolazione, attualmentenon è ancora possibile quantificarli. Anche in questo caso prevediamo che vi sarà unaumento degli effettivi632.

In caso di applicazione della legislazione CE nel campo della sicurezza sociale, siamediante accordi bilaterali settoriali che in seguito di partecipazione allo SEE o diadesione all’UE, reputiamo che sarà necessario assegnare pochi posti supplementari

626 Nel settore del controllo dei medicamenti, delle derrate alimentari e dei composti chimici,

il gruppo di lavoro interdipartimentale calcola che in caso di adesione all’UE, sarebberonecessari 45 posti in più per integrare in modo completo nel sistema dell’UE il controllosvizzero dei composti chimici; 40 di questi posti sarebbero comunque già necessari perl’applicazione di una legislazione svizzera conforme al diritto comunitario - revisionetotale della legislazione sui veleni e relativi adeguamenti della legislazione sullaprotezione dell’ambiente, v. n. 221.01 D.12).

627 Per il corpo delle guardie di confine, che attualmente conta 1900 persone, occorre ancorachiarire in che modo, in caso di soppressione dei controlli alla frontiera, sarà possibileovviare alla perdita di sicurezza. Si potrebbe istituire una sorta di tutela dei confini dellaConfederazione con strutture centralizzate a livello nazionale per determinati interventi eper il coordinamento, così come potenziare i corpi di polizia cantonali. In questo settoresarebbe in tal modo possibile evitare lo smantellamento di posti dislocando le forze adisposizione.

628 Occorrerebbe un numero maggiore di persone per il controllo dell’accesso al mercato(licenze, esercizio di una professione ecc.) e delle norme tecniche relative ai veicoli.

629 Aumento graduale sino a circa 150 posti. Nel corso degli ultimi decenni negli Statimembri dell’UE la statistica ha registrato un enorme sviluppo. Per quanto riguarda leprescrizioni e la prassi per l’elaborazione delle informazioni ufficiali, il nostro Paese ènotevolmente arretrato rispetto all’Unione. In considerazione della diversità edell’estensione dei lavori, per la preparazione, la pianificazione e l’organizzazione deidati statistici necessari si dovrebbe assumere personale supplementare, che dovrebbeoccuparsi in particolare di bilancio economico globale, industria e trasporti, registro delleimprese e delle aziende agricole, metodologia e potenziamento dell’informatica,registrazione dei dati e scambio internazionale di statistici. Inoltre, in base ai dati di cuidisponiamo, per riuscire ad affrontare il trattamento dei dati riguardanti la bilancia deipagamenti, la Banca nazionale svizzera dovrebbe potenziare la propria sezione statisticadi 15 posti.

630 La crisi della mucca pazza ha palesato la necessità di un riesame dell’attuale ripartizionedei compiti. I mandati corrispondenti sono stati impartiti.

631 Nel campo del riconoscimento dei diplomi, andrebbe designato un ufficio dellaConfederazione o dei Cantoni che potesse fornire le informazioni desiderate ai cittadiniinteressati ad un impiego all ’estero, nonché alle autorità e ai datori di lavoro.

632 Le riforme pendenti nel campo della politica di sicurezza, dell’esercito e della protezionedella popolazione comporteranno aumenti di personale di entità ancora sconosciuta. Inparticolare bisogna ritenere che la quota di professionisti dell’esercito aumenterà. Questiaumenti non sono una conseguenza dell’adesione all’UE, perché sono prevedibili anchesenza l’adesione; sono però importanti nell’ambito della questione dell’adesione, inquanto mirano a rafforzare la capacità della Svizzera di contribuire alla politica estera edi sicurezza comune nell’ambito delle «Missioni di Petersberg» (cfr. n. 334.02).

308

all’Amministrazione federale e aumentare gradualmente di 150 posti la Cassasvizzera di compensazione a Ginevra633.

Nel complesso, in base a quanto sappiamo attualmente, l’aumento di posti dovrebbeammontare a meno di 1000 unità, mentre già la sola riduzione progressiva dell’Am-ministrazione delle dogane libererebbe 1600 posti.

332.04.5 La giustizia e i cittadini

«Nel Patto federale del 1291 si sancisce che noi non riconosciamo »giudicistranieri». E oggigiorno?» (E. F.-K., Canton Soletta)

La Corte di giustizia delle Comunità europee (CdGCE) è composta da giudiciappartenenti a tutti gli Stati membri. Di conseguenza l’espressione «giudicistranieri» è sbagliata, esattamente come nel caso dei giudici della Corte europea deidiritti dell’uomo di Strasburgo. La CdGCE non può esaminare le sentenze delTribunale federale nella loro totalità né cassarle.

In caso di adesione all’UE, alla Confederazione e ai Cantoni resterebbe la libertà didefinire l’organizzazione giudiziaria e la forma delle procedure. Il diritto comunitarionon specifica come le sue norme materiali vadano applicate dal punto di vistaprocedurale e organizzativo. Comunque i tribunali svizzeri di tutti i livelli sarebberoobbligati ad applicare il diritto comunitario, interpretandolo come prescritto dallaCorte europea di giustizia e con priorità rispetto al diritto svizzero.

«Da chi viene eletta la Corte di giustizia delle Comunità europee?» (J. S.-Z., CantonTurgovia)

La Corte di giustizia delle CE è composta da quindici giudici e otto avvocatigenerali, che vengono nominati di comune accordo per sei anni dai Governi degliStati membri. Questi magistrati agiscono con la massima indipendenza. Ogni Statomembro designa per la nomina il candidato-giudice della propria nazionalità.

La CdGCE non è una Corte suprema europea. Non può verificare le sentenze delTribunale federale nella loro totalità né le può cassare. I giudici CE sono competentiesclusivamente per l’applicazione e l’interpretazione del diritto comunitario, mentreil giudice nazionale è competente per la sua applicazione nel caso concreto. Sedavanti ad un tribunale nazionale insorge una questione di interpretazione, peresempio in merito alla portata della libertà di un servizio, le istanze inferiori possonoe le ultime istanze devono sottoporre la questione alla CdGCE 634. La CdGCE puòsancire che una disposizione nazionale, per esempio una discriminazione di societàestere sul mercato delle telecomunicazioni, è incompatibile con il dirittocomunitario. In tal caso la sentenza sarebbe vincolante per il tribunale svizzero. Però

633 Per la Cassa di compensazione a Ginevra l’applicazione delle disposizioni dell’UE in

materia di assicurazioni sociali comporta un notevole aumento del fabbisogno dipersonale. Innanzitutto essa è la sola responsabile del calcolo e del versamento diprestazioni AVS e AI a persone residenti all’estero. Inoltre funge da ufficio dicollegamento per le istituzioni delle assicurazioni sociali degli altri Paesi. Ad ogni modogià l’entrata in vigore dell’accordo bilaterale sulla libera circolazione delle persone o laripresa degli obblighi SEE richiederebbe circa 150 posti in più. In questo caso, l’adesioneall’UE sarebbe quindi neutra in questo settore dal profilo dell’effettivo del personale .

634 In media la procedura per una decisione preliminare dura poco più di 20 mesi.

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sarebbe il giudice svizzero a dover trarre da tale «decisione incidentale» leconclusioni per il caso concreto.

L’obbligo di sottoporre la questione alla CdGCE non vale se quest’ultima ha giàdeciso in un altro procedimento su una questione del medesimo tenore, se laquestione non è rilevante per la decisione nel procedimento nazionale, se sullaquestione vi è già una giurisprudenza costante o se l’applicazione corretta del dirittocomunitario è evidente.

Per la maggior parte, gli Stati membri hanno introdotto gli adattamenti necessari deicodici procedurali per questa forma di collaborazione, senza bisogno di rivedere lalegge, semplicemente per mezzo della giurisprudenza e della dottrina. Ciò nonostanteil diritto comunitario influisce anche sul diritto processuale degli Stati membri,fissando, in poche parole, due condizioni: le norme procedurali nazionali nonpossono avere nessun effetto discriminatorio per il diritto comunitario e non possonomettere in questione la sua efficacia, ossia renderne impossibile o eccessivamentedifficile l’applicazione. Da ciò la CdGCE ha derivato vari principi procedurali, peresempio il diritto di difendersi davanti a un tribunale, il diritto a un giudiceindipendente dall’amministrazione, il diritto ad una procedura rapida e ad unasentenza motivata. Questi principi procedurali corrispondono in massima parte allegaranzie che la Corte europea di giustizia ha derivato dagli articoli 6 e 13 dellaConvenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU). La Svizzera, che ha firmato laCEDU già nel 1974, ha adeguato gradualmente a tali esigenze il suo dirittoprocessuale cantonale e federale. La Costituzione federale aggiornata sancisceespressamente queste garanzie procedurali.

Un principio processuale sancito negli articoli 113 capoverso 3 e 114bis capoverso 3della Costituzione federale dovrebbe essere verificato in caso di adesione dellaSvizzera all’Unione europea: la possibilità limitata di controllo del Tribunalefederale e del Tribunale federale delle assicurazioni in materia di leggi federali edecreti federali di obbligatorietà generale. Infatti il diritto CE proibisce al giudice diapplicare il diritto nazionale se è in contrasto con il diritto comunitario. Il tribunalesvizzero non potrebbe più applicare nel caso concreto una disposizione dellalegislazione sugli stranieri che non conceda la massima libertà di circolazione aicittadini comunitari. Questo divieto, imposto dal diritto comunitario al tribunalesvizzero, avrebbe la precedenza sull’obbligo di applicare la norma, imposto dagliarticoli 113 capoverso 3 e 114bis capoverso 3 della Costituzione federale. A tal finenon sarebbe assolutamente necessario introdurre una clausola di priorità nellaCostituzione, ma tale eventualità va ugualmente valutata in modo approfondito perscrupolo di chiarezza e di certezza del diritto635. Il pacchetto di riforme «Giustizia»prevede la facoltà per il Tribunale federale e il Tribunale federale delle assicurazionidi verificare nei singoli casi la conformità delle leggi e dei decreti federali diobbligatorietà generale con la Costituzione. La soluzione dei conflitti fra il dirittointernazionale e il diritto federale viene, come in precedenza, lasciata al giudice.

635 Cfr. la giurisprudenza della CdGCE a proposito del principio del primato del diritto

comunitario: «In base al principio del primato comunitario, le disposizioni degli accordi,così come gli atti normativi direttamente derivati degli organi comunitari, una voltaentrati in vigore non solo rendono immediatamente inapplicabile qualsiasi disposizionecontrastante prevista dalle legislazioni nazionali, ma impediscono l’adozione di nuovi attinormativi nazionali nella misura in cui divergano dalle norme comunitarie» [trad.](CdGCE, sentenza del 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal, racc. l978, p. 629 ss. esentenza del 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa/ENEL, racc. 1964, p. 1269).

310

«Che possibilità avrebbe il Popolo di opporsi alle decisioni di Bruxelles?» (E. S.-H.,Canton Berna)

Nell’UE il cittadino dispone di una protezione giuridica individuale supplementare alivello sovranazionale, probabilmente unica al mondo nel suo genere.

Rispetto ad altri trattati internazionali, nell’UE vi è una protezione giuridicaindividuale unica al mondo. Le caratteristiche tipiche del diritto comunitario, inparticolare il principio della sua poziorità sul diritto nazionale e la sua applicazionediretta, hanno fatto sì che l’individuo possa godere di una tale posizione (v. n. 211A.). Per esempio, il singolo individuo può far valere il diritto comunitario davanti aqualsiasi tribunale nazionale, nell’ambito di una lite di diritto privato o pubblico.

Le azioni di nullità e di risarcimento per inerzia dell’amministrazione e del nostroConsiglio permettono ad un individuo di adire direttamente la Corte di giustizia delLussemburgo nei casi in cui è toccato direttamente come persona o impresa. Nellapratica il procedimento di decisione preliminare ha acquistato un’eminenteimportanza, malgrado che non consenta al privato di adire direttamente la Corte digiustizia (per una descrizione più dettagliata delle varie procedure si veda al n.221.02.06).

332.05 Riepilogo e misure interne

Nel settore del federalismo, si dovrebbe rafforzare la partecipazione dei Cantoni alledecisioni concernenti tutte le questioni per loro rilevanti che vengono discusse edecise nell’UE. In merito alle misure necessarie a questo riguardo, Confederazione eCantoni stabiliranno un dialogo approfondito alla vigilia dell’adesione all’UE. Unaparticolare importanza sarà attribuita alle misure per migliorare l’informazione deiCantoni, per permettere loro di partecipare alla discussione prima delle decisioni eper ottenere una rappresentanza adeguata dei Cantoni in determinati organi dell’UE.

La nostra politica regionale potrebbe continuare ad essere condotta come finora e lacollaborazione all’interno dell’UE permetterà di adattarla ancora meglio ai bisognisvizzeri.

L’adesione all’UE sarebbe compatibile con la nostra Costituzione federale, il cuiarticolo 89 è stato riveduto nel 1977 appositamente allo scopo di prevedere che unatale decisione debba essere approvata dalla doppia maggioranza del Popolo e deiCantoni636.

Il fatto che i quindici Stati membri dell’UE abbiano mantenuto la loro sovranità èevidente. Avverrebbe lo stesso alla Svizzera, in caso di adesione, con in più lapossibilità di influire e codecidere le regole applicabili su una parte sempre piùgrande del nostro continente. Da parecchi anni a questa parte, tenendo conto deiparametri della Svizzera e dell’UE - sia geografici che demografici, politici oeconomici - la Svizzera non può sottrarsi alla sempre maggiore influenza delledecisioni dell’UE. L’adesione rafforzerebbe l’indipendenza della Svizzera, in quantoda una parte potrebbe partecipare alla presa delle decisioni che la toccano (alleandosicon altri Stati membri, secondo i bisogni e le circostanze) e d’altra parte potrebbeusufruire del peso massiccio dell’UE di fronte agli Stati non-membri che cercasserodi fare pressione su di essa.

636 FF 1974 II 1113

311

Se la Svizzera facesse parte dell’UE, il Popolo svizzero e, se del caso, anche iCantoni, potrebbero continuare a far uso dei diritti popolari (referendum, iniziativa)iscritti nella Costituzione. Come ha sottolineato il Consiglio CE in una risposta adun’interpellanza parlamentare sulla compatibilità dei referendum nazionali con itrattati637, l’organizzazione dei referendum dipende esclusivamente dai differentisistemi costituzionali degli Stati membri, restando peraltro assolutamente chiaro cheun referendum non deve in alcun modo pregiudicare gli obblighi derivanti dai trattaticostitutivi. Gli studi effettuati da più di un istituto universitario svizzero dimostranoche, se la Svizzera avesse fatto parte dell’UE dal 1993, il numero di conflitti effettivifra il diritto comunitario e gli oggetti messi in votazione sarebbe stato esiguo.

Nel 1991, nel quadro delle negoziazioni per lo SEE, ma anche nell’ottica di un’even-tuale adesione all’UE, avete adottato una disposizione che sancisce la partecipazionedel Parlamento nel campo della politica estera638. Su questa base, in caso di adesioneil nostro Consiglio consulterebbe sistematicamente le commissioni di politica esteraprima di decidere la sua posizione in vista dell’adozione – da parte del Consigliodell’UE – di decisioni applicabili direttamente nel diritto svizzero (regolamenti) oche comportano una modifica della legislazione svizzera (direttive). A questoproposito sarà anche opportuno esaminare se le procedure esistenti sianosoddisfacenti. In ogni caso siamo del parere che l’adesione non comporterà unadiminuzione del ruolo né del Parlamento né dei Cantoni nel nostro sistema politico.Il peso che i Parlamenti nazionali hanno negli Stati membri ci dimostra che ciò èpossibile639.

Per quanto concerne l’organizzazione giudiziaria, in caso di adesione la Svizzeraresterebbe autonoma, a condizione che il suo diritto procedurale non discrimini ildiritto comunitario e non ne pregiudichi l’efficacia giuridica.

Inoltre, tramite la Conferenza dell’Aja e il Consiglio d’Europa, la Svizzera era finorabene integrata nella cooperazione paneuropea in materia civile e penale. Nell’ambitodella Convenzione di Bruxelles circa il riconoscimento e l’esecuzione delle decisionigiudiziarie del 1968, finora la parallela Convenzione di Lugano garantiva l’integra-zione in questo spazio giuridico. Se perciò si potesse continuare la cooperazione nelmodo attuale, in questi campi non dovrebbero esservi difficoltà di sorta per laSvizzera.

A nostro parere, nel caso di un’adesione all’UE bisognerà esaminare in manieraapprofondita l’introduzione di provvedimenti di natura politica nei settori seguenti:

– Con i Cantoni bisognerà discutere misure in grado di garantire agli stessiun’adeguata possibilità di partecipare alla definizione della posizione svizzerafin dall’inizio delle trattative di adesione. Inoltre bisognerà stabilire in chemodo i Cantoni possano far valere il loro diritto di essere consultati, inparticolare nelle trattative che toccano le loro competenze.

– Nel campo dei diritti popolari, sarebbe opportuno che il messaggio sull’adesio-ne all’UE sottoponga proposte concrete in merito agli strumenti per risolvere icasi di conflitto più probabili tra diritto nazionale e diritto comunitario. Si dovràanche esaminare come garantire la partecipazione dell’Assemblea federale alladefinizione della posizione negoziale svizzera nella politica europea.

637 Interrogazione scritta 147/87 del 9 aprile 1987, GV C 212 del 10 agosto 1987, p. 54.638 Art. 47bisa LRC, RS 171.11, accolto in occasione del referendum del 27 settembre 1992.639 Cfr. n. 213 A.8 e relative note.

312

– Da verificare sono l’organizzazione e le modalità di lavoro del nostro Consiglioe dell’Amministrazione federale.

333 Prosperità

Al pari dell’articolo 2 dell’attuale Costituzione federale, anche l’articolo 2 delTrattato costitutivo dell’Unione europea (v. n. 211) pone un ampio obiettivo diprosperità. Innanzi tutto, per mezzo dell’erezione di una dogana esterna comune,garantendo il libero commercio all’interno della comunità, poi mediante l’istituzionedel mercato unico interno (libera circolazione di persone, beni, servizi e capitali) e larecente introduzione di una moneta unica, l’Unione europea ha sviluppato unadinamica che va oltre lo spazio europeo. La creazione dell’AELS, gli accordi inmateria di commercio mondiale nell’ambito del GATT, altre convenzioni regionalidi libero commercio come il NAFTA possono essere intese in buona parte come unareazione degli altri Stati, che vogliono far partecipare in pari misura la loro economiae la loro popolazione ai vantaggi di uno spazio economico di grandi dimensioni.

L’Unione europea manterrà il suo dinamismo anche in futuro. Perfezionerà ilmercato interno (passaggio al principio del Paese di origine per l’imposta sul valoreaggiunto), accoglierà nuovi membri e affronterà le questioni economiche, chesimultaneamente sono anche eminenti questioni politiche (come l’immigrazione daStati terzi), in misura crescente all’interno delle strutture dell’Unione e non piùsemplicemente mediante la collaborazione internazionale. L’Unione europea avràinoltre un ruolo determinante nel nuovo ciclo di trattative dell’OMC ed eserciterà uninflusso decisivo nelle questioni concernenti uno sviluppo sostenibile.

Malgrado tutti questi sviluppi l’Unione è riuscita ad in buona parte cambiamentiimprovvisi e drammatici. Per esempio, l’integrazione non ha solo contribuito albenessere economico dei cittadini europei. Infatti l’aumento degli scambi economicie la diminuzione delle differenze fra le economie delle diverse regioni forniscono unimportante contributo alla stabilità politica del continente e oltre ancora.

Anche se lo scambio transfrontaliero di beni e servizi e la libera circolazione dellepersone e dei capitali sono diventati un fattore di prim’ordine per la crescitaeconomica, è innegabile che i singoli attori del mondo economico non partecipanotutti in ugual misura ai vantaggi che ne derivano. In particolare la concomitanza fraapertura e necessità di sopportare in una prima fase adeguamenti sicuramentedolorosi delle strutture economiche è una fonte di timori che non da ultimo simanifestano nelle domande poste dai cittadini. Qui di seguito vengono presentatialcuni effetti dell’integrazione640, partendo dalla situazione attuale (gennaio 1999).Per evitare di scivolare nelle congetture, le spiegazioni seguenti tengono contosoltanto in misura insufficiente del dinamismo di cui si è parlato più sopra. Nonbisogna infatti dimenticare che l’adesione all’Unione europea non equivale allastipulazione di un semplice trattato che disciplina per un certo periodo i reciprocidiritti e obblighi, bensì significa la partecipazione ad un progetto dinamico.

640 Le affermazioni si basano sugli accertamenti effettuati dall’Amministrazione federale e

dalla Banca nazionale svizzera. Diversi dei circostanziati contributi che rispondono alledomande sollevate in questo capitolo saranno pubblicati in un apposito volume didocumentazione. Le analisi economiche globali effettuate da esperti esterni giungerannoa conclusione soltanto in primavera. Nel n. 11 si può trovare una lista degli studiattualmente in preparazione.

313

Nel capitolo seguente si parlerà innanzi tutto della libera circolazione delle persone,che è pure oggetto delle trattative settoriali. Quindi si discuteranno le conseguenzedell’adesione per la crescita dell’economia in generale, prima di passare allaposizione particolare dell’economia orientata alle esportazioni, dell’agricoltura edella piazza finanziaria. Infine si tenterà di spiegare il risultato complessivo dei varieffetti per le singole economie domestiche. Nella seconda parte del capitolo dedicatoalla prosperità, vengono discusse questioni economico-politiche, innanzi tutto ilproblema della rinuncia ad una politica monetaria autonoma, poi anche le mutateesigenze della politica finanziaria. Come conclusione viene discussa la complessatrasformazione del sistema fiscale che si renderebbe necessaria in caso di adesione.

333.01 Il mercato svizzero del lavoro

«Saremo sommersi da stranieri provenienti dall’UE?» (W.H. Canton Argovia)

No. Fondamentalmente anche nell’UE per ottenere un permesso di soggiorno ènecessario dimostrare di avere un lavoro. Di conseguenza l’immigrazione inSvizzera sarà dettata prevalentemente dalla domanda di manodopera estera da partedell’economia svizzera.

Fondamentalmente nell’UE il soggiorno è vincolato alla prova di avere un lavoro nelPaese in questione. Eccezioni a questa regola sono costituite dai famigliari, daglistudenti e dai pensionati, che però devono dimostrare di possedere mezzi finanziarisufficienti.

In virtù di tali disposizioni, il numero di eventuali immigrati dipenderà dalladomanda di manodopera estera da parte dell’economia svizzera, nonché dal numerodi persone in cerca di lavoro provenienti dall’estero che saranno disposte a lavorarein Svizzera alle condizioni vigenti nel nostro Paese. Nel caso dei cittadini comunitaridovrebbe trattarsi di un numero molto esiguo, come dimostrano le risposte alledomande seguenti.

È pensabile che in una prima fase dopo l’introduzione della libera circolazione dellepersone, l’immigrazione aumenti un po’, dato che verrebbero a cadere le limitazioniper i cittadini dell’UE che lavorano già da noi (cambio di Cantone e di settore,stagionali che diventerebbero lavoratori annuali, abolizione delle regioni in cui èammissibile l’occupazione di frontalieri, ma anche una maggiore facilità diemigrazione, perché sarebbe più facile tornare indietro). In ogni caso, non sarà facilereclutare altre persone negli Stati dell’UE in sostituzione di quelle che si trovavanoin Svizzera, così che questo temporaneo aumento dell’immigrazione èun’eventualità, destinata a rimanere quantitativamente limitata.

«Con la libera circolazione di persone dell’UE il nostro Paese verrà a trovarsi sottoun’intensa pressione migratoria, anche se ufficialmente si assicura il contrario» (H.D., Canton Berna)

L’avvicinamento verificatosi fra gli standard di vita in Europa e il ristagnodell’evoluzione demografica nell’UE indicano che l’introduzione della liberacircolazione delle persone non provocherà una massiccia immigrazione dall’UE.

Le esperienze dell’UE indicano che l’introduzione della libera circolazione dellepersone non ha causato nessuno spostamento straordinario della popolazione.Oggigiorno in media è solo l’1,5 per cento della popolazione UE che vive in un altro

314

Paese dell’UE641. In tutta evidenza, l’abolizione delle barriere istituzionali perl’immigrazione non è sufficiente per provocare grandi flussi migratori.

Gli ultimi dieci anni hanno inoltre dimostrato che con il progressivo avvicinamentodei redditi all’interno dell’UE la tendenza all’emigrazione è generalmente diminuita.Per esempio, anche l’economia svizzera a partire dalla metà degli anni Ottanta hadovuto far ricorso in maggiore misura alla manodopera proveniente da Paesi nonappartenenti all’UE. La quota di cittadini degli Stati dell’UE e dell’AELS (SEE) sultotale degli stranieri con un’attività lavorativa è diminuita dall’86 per cento al 74 percento durante il periodo 1978-1997 (cfr. grafico 1). Riguardo ai Paesi dell’UE da cuiprovengono tradizionalmente i lavoratori stranieri attivi in Svizzera (Italia, Spagna),da alcuni anni si osserva un’emigrazione netta, una tendenza che non dovrebbeinvertirsi nemmeno con la libera circolazione delle persone. L’attuale emigrazionedimostra in ogni caso che non occorre una parificazione completa dei redditi deisingoli Paesi, affinché la pressione dell’immigrazione cessi.

Ma oltre al progressivo avvicinamento economico nell’UE, vi è pure un ulterioremotivo per la diminuzione della pressione migratoria in direzione della Svizzera: neiPaesi dell’UE non sono state soltanto le situazioni economiche a diventare semprepiù simili, bensì anche le evoluzioni demografiche. Con gli attuali tassi di natalità,l’aumento della popolazione sta rallentando, soprattutto nell’Europa meridionale, equindi, anche per motivi demografici, non bisogna più aspettarsi nessuna pressionemigratoria da tali Paesi.

Infine, gli investimenti esteri diretti e il commercio internazionale sostituirannosempre più la migrazione della manodopera. Infatti - non da ultimo in seguitoall’allineamento degli ordinamenti economici in Europa - oggigiorno il capitale è piùmobile della manodopera.

Grafico 1

Lavoratori stranieri in Svizzera, in base alla provenienza, 1978-1997

641 5,5 mio su un totale di 370 mio di abitanti; cfr. rapporto del 3 luglio 1998 sulla

comunicazione della commissione concernente il piano d’azione per la liberacircolazione dei lavoratori (A4-0269/98).

315

0

200

400

600

800

1000

1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1997

Migliaia di lavoratori

Non UE/SEE

UE/SEE

Fonte: Ufficio federale degli stranieri

La libera circolazione delle persone all’interno dell’Unione vale solo per i cittadinidei quindici Stati membri dell’UE e dei tre Stati dell’AELS/SEE, non però per glialtri stranieri che vivono in tali Stati. Inoltre nell’UE i cittadini dell’UE/SEE hannola precedenza rispetto agli altri stranieri («priorité communautaire») per l’accesso almercato del lavoro – allo stesso modo come nel nostro Paese da molti anni vieneconcessa la precedenza agli «indigeni». Se dovessero entrare in vigore gli accordisettoriali, in futuro anche gli Svizzeri saranno inclusi in questa precedenza di cuibeneficiano i cittadini UE, altrimenti nell’UE continueranno ad essere consideratistranieri extracomunitari.

Per quanto riguarda l’arrivo di lavoratori da Paesi diversi da quelli dello SEE, in casodi adesione all’UE cambierà qualcosa, in quanto per loro presumibilmentediventerebbe più difficile arrivare in Svizzera con lo statuto di profughi o dirichiedenti l’asilo. Invece, la regolazione dell’immigrazione proveniente da Statiextracomunitari per motivi inerenti al mercato del lavoro resterà di competenzanazionale anche dopo un’eventuale adesione.

«In caso di un ampliamento a est e, più avanti, sicuramente a sud-est, la liberacircolazione delle persone (ci porterebbe) flussi di immigrati da (...) Stati cheritengono determinate regole della loro religione al di sopra delle nostre legginazionali (...).» (W.F., Canton Grigioni)

Nell’ambito delle trattative appena iniziate per l’adesione di Stati dell’Europaorientale e sudorientale baderà affinché la libera circolazione delle persone entri invigore soltanto quando lo sviluppo economico di tali Stati avrà fatto progressi talida evitare un grossa pressione migratoria. A questo scopo potrebbero esserenecessari lunghi periodi di transizione.

Cambiamenti nelle regioni di reclutamento dei lavoratori stranieri possono verificarsiin concomitanza con l’accettazione di nuovi membri dell’UE. Dopo l’adesione di taliStati saranno molto probabilmente necessari ancora lunghi periodi di transizione,prima di poter applicare la completa libertà di circolazione. Durante tali lunghiperiodi, gli standard di vita in Europa orientale e occidentale si sarannoessenzialmente allineati. Inoltre è specialmente nell’Europa orientale chel’invecchiamento demografico è particolarmente spiccato.

316

«La Svizzera multiculturale, con le sue 4 lingue nazionali e la bassa disoccupazione,appare ai lavoratori stranieri molto più attraente di altri Stati». (W. F., CantonGrigioni)

Diverse regioni all’interno dell’UE hanno tassi di disoccupazione paragonabili aquelli della Svizzera. Ciò malgrado, nell’UE non si sono avuti grossi flussimigratori, nemmeno fra regioni culturalmente molto simili (Germania orientale eoccidentale, mercato nordico del lavoro) né fra Paesi di provenienza e didestinazione tradizionalmente uniti da stretti legami (Portogallo e Francia).

Anche un livello dei salari relativamente elevato non pare provocare migrazionirilevanti; soprattutto non quando ai salari elevati si contrappongono prezzi altrettantoalti. Di conseguenza bisogna considerare il potere di acquisto dei salari. Inoltrel’allineamento degli standard di vita in Europa fa sì che nuovi Paesi diventinobersaglio della migrazione. Quando si pensa al fattore della vicinanza culturalebisogna osservare che anche all’interno dei singoli Stati membri dell’UE continuanoa esservi grosse differenze salariali (Italia settentrionale/meridionale; Länder vecchie nuovi in Germania), senza che ciò causi grossi flussi migratori.

«Con l’adesione all’UE peggioreranno le opportunità di occupazione dellapopolazione attiva indigena e la disoccupazione salirà ai tassi dell’UE?» (H. H.,Canton Turgovia; H. D., Canton Berna)

Con l’adesione all’UE le opportunità di occupazione non dovrebbero diminuirenemmeno per le persone meno qualificate. A lungo termine tutti i lavoratoridovrebbero poter approfittare della maggiore competitività dell’economia svizzera.

Molto spesso si teme che con la libera circolazione delle persone la disoccupazionein Svizzera possa salire al livello dell’UE. Però all’interno dell’UE, e anche all’in-terno dei singoli Stati membri, la disoccupazione è distribuita in modo nonuniforme642. In diverse regioni limitrofe della Svizzera la disoccupazione èaltrettanto debole di quella dei Cantoni vicini643. Di conseguenza la disoccupazione èpiù una conseguenza del dinamismo delle singole regioni economiche che non unproblema di confini nazionali.

Specialmente i lavoratori meno qualificati temono che con la libera circolazionedelle persone le loro opportunità di occupazione possano peggiorare. Ma bisognatener conto che, in considerazione dell’attuale eccedenza di manodopera pocoqualificata in Svizzera, è poco probabile che le aziende svizzere si rechinoappositamente all’estero per reclutare in massa manodopera non qualificata.Importante è peraltro che, nel quadro delle misure prese per una politica attiva dellavoro, le persone che da noi sono in cerca di un posto di lavoro ricevano un aiuto,così che, grazie ad una migliore qualifica – sia in termini di conoscenza di lingue

642 Fra gli Stati dell’UE, la Spagna registra la più alta percentuale di disoccupati (22,3%) e il

Lussemburgo quella più bassa (3,2%). La percentuale registrata dai nostri Paesi limitrofiè dell’11,9% in Italia, dell’11,8% in Francia, del 9,3% in Germania e del 3,8% in Austria(stato: agosto 1998).

643 Le regioni confinanti con il nostro Paese registrano i tassi di disoccupazione seguenti(stato: 1996, fonte: Ufficio federale dello sviluppo economico e del lavoro):– Baden-Württemberg 5,5%, Baviera 5,3%– Voralberg, 4,1%, Tirolo 5,0%– Trentino Alto-Adige 3,4%, Valle d’Aosta 5,2%, Lombardia 6,3%, Piemonte 7,6%– Alsazia 7,7%, Franca Contea 9,3%, Rodano-Alpi 10,6%

317

straniere sia come conoscenze professionali – abbiano migliori opportunità di trovareun impiego (v. n. 221.02.2).

Fondamentalmente va notato che, facendo un confronto trasversale con l’Europa, ilmercato svizzero del lavoro è flessibile. Dal punto di vista economico, ciòrappresenta una premessa essenziale per entrare nell’Unione monetaria, nella qualemanca lo strumento del cambio come mezzo di correzione, così che gli squilibridevono essere compensati mediante la modifica di singoli prezzi e salari e per mezzodi cambiamenti nell’ambito della popolazione attiva.

Un confronto delle prestazioni delle assicurazioni sociali svizzere da una parte edegli Stati membri dell’UE dall’altra permette di supporre che il nostro Paese noneserciterà una particolare attrattiva. Inoltre le prestazioni delle assicurazioni socialipossono essere chieste soltanto se in base alla legislazione nazionale sussistono lepremesse quanto al pagamento dei contributi.

«Con un diploma universitario, quali possibilità ho che il mio titolo vengariconosciuto nell’UE e quali sono le mie prospettive di trovare un posto di lavoro?»(S. S., Canton Berna)

All’interno dell’UE i diplomi e gli attestati professionali vengono riconosciutireciprocamente. A differenza di quanto succede attualmente, in caso di adesione icittadini svizzeri avrebbero le medesime opportunità sul mercato europeo del lavorodi quelli dell’UE.

Un’adesione all’UE offre soprattutto ai lavoratori svizzeri l’opportunità di fareesperienze professionali all’estero, così da avere migliori possibilità sul mercato dellavoro.

Dal 1° maggio 1993 vige già in Svizzera un’ampia libertà di circolazione per ilavoratori esteri altamente qualificati, peraltro soltanto su base unilaterale. Diconseguenza i lavoratori svizzeri con qualifiche equivalenti non hanno diritto allalibera circolazione in Europa. È vero che sussistono possibilità di trasferimento per ilpersonale a livello di quadri nell’ambito dell’Accordo OMC, però poi generalmente ifamigliari non possono esercitare un’attività lucrativa, anche se lo farebberovolentieri per integrarsi nel Paese che li ospita. Di conseguenza, la liberacircolazione generale sarebbe un cambiamento positivo soprattutto per i lavoratorisvizzeri, perché il diritto sarebbe reciproco. In un’economia globalizzata, in cuipossedere esperienze di lavoro a livello internazionale diventa sempre piùimportante, sarebbero pertanto soprattutto anche i lavoratori svizzeri a trarre profittodalla libera circolazione delle persone.

D’altra parte la libera circolazione delle persone aumenterebbe l’attrattiva dellaSvizzera come luogo di produzione, dato che, grazie alla possibilità di reclutarepersonale in un’area più vasta, vi sarebbero meno frequentemente difficoltà neltrovare gli specialisti necessari, evitando di rallentare l’espansione dell’azienda. Unvantaggio dal punto di vista imprenditoriale sarebbero le semplificazioniamministrative per l’assunzione di lavoratori provenienti dall’UE/AELS. Dal puntodi vista del lavoratore, bisogna segnalare che la legislazione UE consente agli Statimembri di prendere contromisure per combattere gli abusi sul mercato del lavoroliberalizzato (cfr. n. 333.05). Queste disposizioni non possono in ogni modointrodurre discriminazioni fra lavoratori nazionali e lavoratori di un altro Statodell’UE.

318

La liberalizzazione dei mercati nell’UE accelererà il cambiamento strutturale anchein Svizzera. A breve termine – con o senza avvicinamento all’Europa –continueranno ad esserci squilibri sul mercato del lavoro. A medio e lungo termine lamaggiore competitività dell’economia svizzera avrà però un effetto positivo sulleprospettive di impiego di tutti i lavoratori.

«Dovremo lasciarci imporre che determinate persone di cittadinanza straniera debbanoessere naturalizzate dietro loro richiesta o saremo ancora legalmente liberi, come ora, diconcedere o meno la nostra attinenza, ossia la cittadinanza?» (W. L., Canton Argovia)

Ogni Stato dell’UE è libero di stabilire autonomamente le condizioni dinaturalizzazione. Unica limitazione: non si possono trattare in modo differente icandidati di differenti Stati dell’UE.

333.02 Crescita economica

Diversi studi hanno tentato di valutare l’impatto globale di una integrazioneeconomica sotto forma di mercato unico, SEE o adesione all’UE. L’entità deivantaggi varia, a seconda degli studi, come mostra la seguente tabella:

Tabella 6

Le differenti valutazioni dei benefici economici di una migliore integrazione(confronto dei livelli; effetti cumulativi, espressi in % del PIL)

Solamente il mercato unicoRapporto Cecchini del 1988: fra il 2 e il 7%

(1993-2002)

Rapporto dell’Università tecnica di Atene fra l’1,1 e l’1,5%ordinato dalla Commissione europea nel 1998 (1992-1994)

Rapporto indipendente di Venables&Smith fra lo 0,4 e il 3,2%(effetti sul benessere per diversi Paesi) (1993-2002)

Soprattutto lo SEE (ivi comprese le riforme interne)Rapporto Hauser per la Svizzera fra il 4 e il 6%

(1993-2002)

L’adesione all’UE dopo l’adesione allo SEERapporto del WiFo per l’Austria circa il 2,8%

(1996-2000)

A parte lo studio Hauser, uno studio del genere non è ancora stato effettuato inSvizzera, però sono previsti risultati entro la primavera del 1999.

Vi sono diversi meccanismi, tramite i quali l’integrazione economica porta a risultatipositivi: innanzi tutto si tratta di approfittare pienamente dei vantaggi dei mercatiglobalizzati e della collaborazione internazionale, nonché di garantire un’equacompetizione. L’integrazione dei mercati stimola l’economia, sono: per gli effettidiretti (a livello degli agenti economici), si tratta di effetti puramente settoriali (p. es.

319

la standardizzazione), dell’eliminazione delle barriere doganali e degli ostacolicommerciali non tariffari, della riduzione dei costi dei trasporti e bancari, dell’incen-tivazione del progresso tecnologico e della sua diffusione, dell’aumento della varietàdi prodotti, dell’ampliamento del potenziale di ristrutturazione, del miglioramentodell’aggiornamento delle aziende di fronte alla concorrenza. Quanto agli effettiindiretti – in virtù dell’efficacia dei mercati – si tratta dell’aumento degliinvestimenti diretti stranieri e dei flussi di capitali, del cambiamento della strutturadel commercio, della convergenza dei prezzi, del miglioramento della competitività,anche sui mercati pubblici, della realizzazione di economie di scala, della miglioredistribuzione del lavoro, grazie alla libera circolazione delle persone. Affinché possasviluppare questi effetti positivi è indispensabile che l’integrazione economica sisvolga in condizioni quadro favorevoli.

D’altra parte non bisogna sottovalutare i costi che causa qualsiasi frontiera. Già lasemplice fermata alla frontiera costa, per non parlare degli investimenti di denaro edi tempo provocati dalle differenti prescrizioni tecniche dei vari Paesi. L’impatto diquesti ostacoli commerciali non tariffari è stato valutato sulla base del mercato unicoeuropeo. Varia dallo 0,9 per cento (circa 170 mio di fr.)644 del valore delleesportazioni per la chimica e l’energia ad un minimo del 2,5 per cento (circa 600 miodi fr.)645 per le infrastrutture di trasporto, le telecomunicazioni, i trasporti e lebanche. Queste stime mostrano chiaramente che sono spesso i settori che oggigiornosi trovano in fase di piena crescita a soffrire maggiormente per gli ostacoli nontariffari. Uno studio effettuato per conto della Commissione europea646 valuta che ilmercato unico abbia portato ad una crescita del 20-30 per cento del commerciointracomunitario per alcuni settori manifatturieri. Le conseguenze sull’economiaglobale sono invece più modeste.

Saranno soprattutto i settori esportatori a beneficiare di un’adesione, in particolare lePMI esportatrici, sulle quali gli ostacoli commerciali non tariffari pesano in misurapiù che proporzionale rispetto alle grandi società, che dispongono di numerosealternative per evitare e gestire tali costi.

Il migliore funzionamento dei mercati comporta tutta una serie di effetti secondari,come l’incoraggiamento ai miglioramenti tecnologici e l’aumento della produttività.Questa dinamizzazione della crescita è tangibile, ma i modelli economici nonpossono tenerne conto facilmente, in quanto mancano dati sufficienti.

Sovente si lamenta che l’adesione non ci permetterà di mantenere il nostro livello divita. Come dimostrano alcuni studi economici, un tale atteggiamento non ègiustificato. Non bisogna nemmeno dimenticare che la convergenza del livello di vitadei Paesi europei verso quello della Svizzera procede a ritmo regolare, come mostrail grafico seguente. Inoltre, i Paesi ricchi che sono membri della comunità non hannoosservato nessun livellamento verso il basso in seguito all’adesione.

644 Valore delle esportazioni Svizzera-CE nel 1997: 18 997,2 mio di fr. (prodotti dell’in-

dustria chimica: 17 844,6 mio di fr.; prodotti energetic i: 152,6 mio di fr.).645 Valore delle esportazioni Svizzera-CE nel 1997: 2 364,6 mio di fr.; per gli altri settori

una valutazione dei costi è difficile perché i dati statistici svizzeri poggiano su basidiverse da quelle applicate nell’UE.

646 Institute for Employment Research, Employment, Trade and Labour Costs inManufacturing, in: The Single Market Review, Subseries VI: Aggregate and RegionalImpact, pubblicata dalla Cammissione europea, ottobre 1996, p. 83[http://europa.eu.int/comm/ dg15/studies/stud30.htm]

320

Evoluzione del PIL pro capite nell’Europa dei dodici Grafico 2e nei Paesi Bassi rispetto all’evoluzione in Svizzera

50

60

70

80

90

100

110

1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

Europa dei 12Paesi BassiSvizzera

PIL pro capite in Svizzera=100

Fonte: Eurostat. I dati sono espressi in funzione del potere di acquisto.

Ritardare perciò l’adesione soltanto perché la Svizzera avrebbe un livello di vita piùelevato non ha senso, perché vorrebbe dire rinunciare a vantaggi sostanziali senzacambiare nulla quanto alla convergenza in atto dei livelli di vita. Quest’affermazioneè confermata dall’evoluzione economica dei nuovi Paesi membri subito dopo la loroadesione. Il grafico 3 mostra che negli anni seguenti all’adesione, i nuovi Paesimembri hanno registrato in media una performance migliore del resto dellacomunità, mentre prima dell’adesione valeva spesso il contrario. Dopo 3 anni (12trimestri), avevano in media raggiunto l’1,2 per cento di crescita del PIL in piùrispetto agli Stati già membri dell’UE. Alcuni Paesi hanno beneficiato dell’adesionein misura considerevole e visibile, come l’Irlanda, il Portogallo, la Finlandia, laSpagna, mentre altri Paesi, che avevano subito qualche adeguamento strutturaleprima dell’adesione, come il Regno Unito e la Svezia, hanno visto stabilizzarsi laloro situazione. Di per sé l’appartenenza all’UE non garantisce il successoeconomico, come potrebbe indicare il caso della Grecia, poiché sovente sononecessarie adeguate riforme interne per poter trarre pieno profitto dai benefici di unamaggiore apertura. Il grafico mette pure in evidenza la fase di stagnazione dellaSvizzera dopo il no allo SEE, entrato a sua volta in vigore il 1° gennaio 1994 (=100).

321

Evoluzione media del PIL dei nuovi Paesi membri Grafico 3nel periodo immediatamente successivo alla loro adesione

85

90

95

100

105

110

115

120

-4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16

media dei nuoviPaesi membri

media dell’Europa(OCSE)

Svizzera(100=94:1)

Trimestri dopo l’adesione

100=PIL al momento dell’adesione

Fonte: OCSE Main Economic Indicators, calcoli eseguiti dall’UFSEL

Comunque, subito dopo l’adesione si riscontra frequentemente una certa disillusione frala popolazione dei nuovi Stati membri. Infatti i vantaggi economici, in forma diaumento delle entrate e del PIL, si fanno sentire solo progressivamente, mentre i costi,che in Svizzera potrebbero per esempio tradursi in un aumento delle imposte perfinanziare il trasferimento netto a Bruxelles, si fanno sentire immediatamente647. Peresempio il reddito medio delle economie domestiche, misurato sul reddito realedisponibile, non aumenta necessariamente già subito a partire dal primo trimestre. Se almomento dell’adesione la situazione congiunturale è sfavorevole, questa impressionerischia di essere rafforzata, come è stato il caso del Regno Unito e della Danimarca.Dopo la sua adesione la Svizzera si troverebbe tuttavia in una situazione specifica, chesarebbe differente da quella della maggior parte degli altri nuovi membri. Il nostroPaese sarebbe infatti costretto ad aumentare il tasso IVA in misura maggiore, atrasferire alla comunità un importo netto più ingente e a portare i suoi tassi di interessead un livello più elevato. Questi elementi rischiano di rendere delicata la fase ditransizione.Nel capitolo seguente viene spiegato in che cosa consistano gli adeguamentinecessari a livello dei singoli settori economici. Questi adeguamenti causano costi,soprattutto nella fase iniziale. Il capitolo vuole però simultaneamente indicare leopportunità supplementari offerte dal mercato, di cui gli imprenditori dinamicipotranno approfittare. Gli effetti a medio e lungo termine sulla crescita descritti inquesto capitolo potranno infatti diventare realtà soprattutto se le aziende saprannoconquistare attivamente nuovi mercati, senza cercare per vie politiche unacompensazione finanziaria per gli affari andati persi in seguito all’adesione. Riserveanaloghe devono essere formulate al riguardo delle misure interne volte acompensare le probabili conseguenze negative dell’integrazione, nonché per quantoconcerne l’applicazione di singole direttive dell’UE, che, quanto a capacità diadeguamento dei mercati e agli oneri amministrativi e finanziari provocati,

647 Per finanziare il trasferimento netto a Bruxelles e per rispettare i criteri di Maastricht,

poco dopo l’adesione in Austria è stata necessaria una serie di restrizioni in materia dibudget (riduzione di certe spese, aumento delle imposte).

322

provocherebbero probabilmente svantaggi economici. Sarebbe però un erroreconsiderare semplicemente la «camicia di forza» delle norme UE un impedimentomaggiore delle disposizioni attualmente vigenti in Svizzera. Non bisogna infattidimenticare che notevoli aperture del mercato verificatesi in Svizzera nel corso diquesti ultimi anni sono state attuate non da ultimo in seguito alla pressione provocatadalle corrispondenti aperture dei mercati dell’UE.

333.03 La competitività della piazza svizzera333.03.1 Economia orientata alle esportazioni

«Come influenzerebbe la situazione economica in Svizzera l’adesione all’UE?» (da:M. W., Cantone di Friburgo)

Per ciò che concerne le condizioni-quadro essenziali dell’economia esterna, l’appar-tenenza all’UE e l’unione monetaria procurano all’economia svizzera parità dicondizioni d’accesso al mercato interno europeo, senza fluttuazioni dei cambi neiconfronti dell’unione monetaria – ossia armi pari rispetto alla concorrenzaeuropea.

Nell’odierna economia globalizzata, con le diverse piazze economiche in intensaconcorrenza per guadagnarsi il favore degli investitori, occorre attribuire unamaggiore importanza alle condizioni-quadro ottimali per l’economia esterna,soprattutto nell’ottica di un’economia nazionale orientata alle esportazioni.

«Quali sono i rami/le imprese che per la loro esistenza hanno bisogno di uno strettolegame con l’UE? Quali sono gli svantaggi (qualitativi e quantitativi) che oggidevono accettare e in che misura la loro situazione migliorerebbe con un’adesionedella Svizzera all’UE?» (F. K., Canton Zurigo)

I sondaggi organizzati a ritmo regolare fra le imprese, p.es. nell’industria dellemacchine, mostrano che da alcuni anni a questa parte numerosi ostacoli nellosdoganamento, crescenti difficoltà nei rapporti con le autorità e i clienti nell’areadell’UE, nonché il sempre più difficile impiego e trasferimento di collaboratorisvizzeri nelle filiali che si trovano nell’area dell’UE rendono difficile la vita a taliaziende. Tutti questi ostacoli scomparirebbero con un’adesione all’UE.

In un periodo in cui il mercato interno dell’UE funziona sempre meglio, anchepiccoli svantaggi concorrenziali rappresentano un onere crescente, specialmentequando si accumulano rispetto alle aziende che producono in Europa. Una partecrescente delle imprese in Svizzera reagisce a questa sfida adeguandosi, soprattuttocon la costituzione o l’acquisto di aziende all’estero, a scapito di investimenti,produzione e occupazione in Svizzera. Il caso più frequente è rappresentato dallecollaborazioni con società dell’area UE e/o trasferimenti di imprese o funzioniimprenditoriali specialmente nei Paesi limitrofi: Germania, Austria, Francia e Italia.

La posizione particolare della Svizzera nell’area economica europea viene illustrataanche dall’evoluzione degli investimenti diretti. Da una parte negli anni Novanta neiPaesi UE – grandi e piccoli, vecchi e nuovi – è stato riscontrato un maggioredinamismo degli investimenti diretti in entrambe le direzioni (investimenti diretti delPaese verso l’estero e investimenti diretti esteri nel proprio Paese). Diversal’immagine della Svizzera: negli anni Novanta si nota un forte aumento degli

323

investimenti diretti svizzeri orientati all’Europa, a cui si contrappone una stagnazionedegli investimenti diretti esteri in Svizzera648. In una certa misura la stagnazionedegli investimenti diretti negli anni Novanta e la debole congiuntura si influenzanovicendevolmente. In questo contesto lo sviluppo poco soddisfacente degliinvestimenti diretti in Svizzera è da attribuire tra l’altro al processo di integrazioneeuropea.

Investimenti diretti esteri, flussi di capitale: Svizzera Grafico 4Importazioni ed esportazioni di capitali, in mia di fr.

Esportazioni di capitali verso l’UEEsportazioni di capitaliImportazioni di capitali dall’UEImportazioni di capitali

20

18

16

14

12

10

8

0

1

2

–2

1985 86 87 88 89 1990 91 92 93 94 95 96 97

Fonte: OCSE, International Direct Investment Statistics Yearbook, 1997, e BNS

L’evoluzione asimmetrica degli investimenti diretti è da attribuirsi tra l’altro almovimento di integrazione europea. Per esempio, in economie paragonabili a quellasvizzera, come il Belgio e l’Olanda, ma anche la Francia, i preparativi per il mercatointerno dell’UE hanno provocato una crescita continua e vigorosa degli investimentidiretti e dei flussi di capitale in entrambe le direzioni. Allo stesso modo, negli ultimianni lo SEE e la prospettiva delle trattative per l’adesione all’UE hanno datoun’energica spinta, importante per l’intera economia, agli investimenti diretti esteri neinuovi Stati membri – la Finlandia e in particolare l’Austria. In entrambi i casi sono statiestremamente attivi anche investitori di Paesi che non fanno parte dell’UE, soprattuttosocietà americane e svizzere. Al contrario, accanto a problemi strutturali nostrani, laposizione della Svizzera in Europa, l’insicurezza della moneta e le barriere doganaliesistenti hanno portato ad un calo della popolarità della Svizzera come sede di società,sia quale quartier generale di gruppi multinazionali, che come stabilimento diproduzione di articoli di prezzo sensibile, o come ubicazione di magazzini centralizzati.

Mentre a partire dal 1993/94 sia le esportazioni UE nel loro complesso che ivolumi esportati dalla maggior parte degli Stati membri dell’UE, grazie al mercato

648 Cfr. anche M. Baldi, Rechtsfolgen einer Mitgliedschaft in der Europäischen Union für

schweizerische Direktinvestitionen, in: T.Cottier/A.R. Kopše, Der Beitritt der Schweiz zurEuropäischen Union: Brennpunkte und Auswirkunge - L’adhésion de la Suisse à l’UnionEuropéenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 713-735, con ulteriori rimandi.

324

interno europeo e malgrado la congiuntura generalmente debole, hanno registratoun’accelerazione significativa, la crescita delle esportazioni svizzere è rallentata.Nella maggior parte dei Paesi europei le esportazioni di beni sull’arco degli anniNovanta sono cresciute almeno in misura doppia, nel caso dell’Austria addiritturacirca tre volte, rispetto al volume delle esportazioni di beni svizzeri.

Sviluppo delle esportazioni di beni, 1980-1997 Grafico 5Svizzera e alcuni Paesi dell’UE a confronto (base 1990=100)

EU totale RFT Francia Belgio Olanda AustriaSvizzera

Fonte: OCSE Economic Outlook

Le cause tradizionali (differente orientamento regionale, diversa struttura dei beni odifficoltà di fornitura) possono spiegare solo in parte il deludente risultato delleesportazioni svizzere negli anni Novanta. Oltre alla sopravvalutazione temporaneadel franco, un motivo va visto nella situazione della politica di integrazione. Èquanto confermano i sondaggi effettuati fra gli imprenditori, soprattuto quelli del-l’industria delle macchine.

333.03.2 Agricoltura

325

«Quali sarebbero gli effetti per l’economia svizzera in caso di un’eventualeadesione?» (F. H., Canton Berna)

«Quali sono le possibilità di sopravvivenza dell’agricoltura?» (E. F., Canton Turgovia)

Anche dopo un’adesione all’UE continuerebbe ad esistere un’agricoltura svizzerache offre prodotti e servizi conformi alle esigenze del mercato e a prezziconcorrenziali, fornendo un contributo per la conservazione delle basi vitali e lacura del paesaggio. L’adesione all’UE sarebbe però capace di offrire una grossasfida per l’agricoltura svizzera. In caso di adesione sarebbero necessariprovvedimenti transitori per facilitare i processi di adattamento.

Dopo un’adesione all’UE, la pressione economica sull’agricoltura svizzeraaumenterebbe. I prezzi al produttore verranno stabiliti dai mercati dell’UE. Taliprezzi sono più bassi di quelli svizzeri e con l’Agenda 2000649 dovrebbero diminuireancora. L’Agenda 2000 cerca infatti di tener conto di un nuovo ciclo negozialenell’ambito dell’OMC e dell’adesione di nuovi Stati all’Unione. I ricavi del mercatodiminuiranno in misura corrispondente. I costi più bassi e i pagamenti direttipotranno compensare soltanto in parte tali perdite. L’agricoltura svizzera sarebbeperciò costretta ad aumentare notevolmente la propria competitività. Chi volessevivere dell’agricoltura come professione a tempo pieno dovrebbe produrre più latte,più cereali e più carne di quanto non faccia oggigiorno un’azienda media. Iproprietari e i collaboratori delle aziende agricole che non fossero in grado di seguiretale via e ciò malgrado desiderassero restare attivi nell’agricoltura, possono trovarein Svizzera premesse favorevoli per ulteriori possibilità di guadagno all’interno eall’esterno dell’azienda. Il modo in cui questo processo di adeguamento si svolgerà,dipenderà essenzialmente dall’evoluzione economica generale650.

La pressione economica aumenterebbe anche sui settori a monte, rispettivamente avalle dell’agricoltura. In particolare, in caso di adesione all’UE la situazione del-l’industria di trasformazione muterebbe radicalmente. Al fine di garantire lo smercio,i prodotti dovrebbero essere offerti alle medesime condizioni della concorrenzaeuropea. Per riuscire ad ottenere la competitività necessaria, in molti settori sarannoinevitabili adeguamenti strutturali.

Il mercato europeo offre però anche qualche opportunità. Un’agricoltura e un’indu-stria della trasformazione che fossero concorrenziali potrebbero vendere consuccesso su questo grande mercato anche i prodotti svizzeri. Ciò potrebbe contribuirea conservare l’agricoltura come settore produttivo. In questo campo ci si dovrebbeaspettare una maggiore internazionalizzazione di quella osservata attualmente. Dauna parte i fornitori esteri potranno procurarsi – mediante acquisizioni – un accessoal mercato svizzero degli alimentari e ai suoi consumatori dotati di un buon potere diacquisto, dall’altra le società svizzere avrebbero migliori possibilità di attuarestrategie sovranazionali di partecipazione e cooperazione. In caso di adesione all’UE,i consumatori potrebbero usufruire di prezzi più bassi per le derrate alimentari.L’esempio dell’Austria permette di prevedere che le diminuzioni dei prezzicorrisponderanno più o meno alle diminuzioni dei prezzi al produttore.

649 Cfr. n. 253.650 Cfr. P. Rieder, Auswirkungen eines Beitritts zur Europäischen Union auf die

schweizerische Agrarpolitik und Landwirtschaft, in: T. Cottier/A.R. Kopše, Der Beitrittder Schweiz zur Europäischen Union: Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de laSuisse à l’Union Européenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 1149-1175, conulteriori rimandi.

326

Il livello ecologico dell’agricoltura svizzera non corre rischi con l’adesione all’UE.Gli aspetti ecologici ed etologici avrebbero un ruolo importante per la vendita diprodotti svizzeri in Europa. Inoltre, nel quadro dell’Agenda 2000, l’UE ha previsto diattribuire una maggiore importanza agli aspetti ecologici. In particolare dovrà essereaumentata la libertà d’azione finanziaria a livello nazionale, al fine di rimunerare leprestazioni in campo ecologico.

333.04 Piazza finanziaria

Rinunciando al franco svizzero a vantaggio dell’euro, verrebbero a cadere gli attualirischi di cambio nel commercio con i partner dell’UEM. Le aziende disporrebbero dibasi più affidabili per la pianificazione e risparmierebbero nell’uso delle moneteestere651. Anche nel settore bancario i ridimensionamenti nel campo dello operazionidi arbitraggio potrebbero essere compensati da nuove attività nel settore dell’arbi-traggio sui crediti, come pure conquistandosi una forte posizione su nuovi mercati.

Con l’adesione all’UE verrebbero a cadere le barriere che ancora oggi impedisconol’accesso al mercato. La piazza finanziaria svizzera verrebbe integrata nella piazzafinanziaria europea. La libertà di insediare succursali faciliterebbe agli istitutisvizzeri l’accesso. Per l’occupazione in Svizzera sarebbe importante il fatto di potermigliorare le possibilità nel traffico sovranazionale di servizi (p. es. passaportoeuropeo per le offerte svizzere nei sensi della direttiva CE sui servizi titoli). Altrivantaggi d’ubicazione offerti dai fornitori locali verrebbero mantenuti (per esempioil disbrigo rapido e sicuro delle operazioni in Svizzera).

L’abolizione del cosiddetto principio dell’ancora652 in tutta Europa nel campo delleemissioni di prestiti colpirebbe sì alcune operazioni che finora avvenivano inSvizzera (prestiti esteri); d’altra parte gli istituti in Svizzera avrebbero la possibilitàdi emettere prestiti in euro al loro domicilio, accedendo così all’importante mercatodelle obbligazioni in euro. Qui vi è un nuovo potenziale che potrebbe eventualmentecompensare la perdita degli investimenti esteri in franchi svizzeri (v. tabellaseguente). Questo potenziale potrebbe essere valorizzato soltanto in caso diattuazione concomitante della proposta di modifica delle tasse di bollo.

Tabella 7

Mercato dei prestiti quotati in borsa (1997, in mia di dollari USA)

Svizzera UEM USA

Settore privato 128 2136 4871

Settore pubblico 55 3486 7251

651 Una valutazione quantitativa di questi effetti è stata effettuata dalla Commissione CE

nella pubblicazione Ein Markt, eine Währung», Europäische Wirtschaft Heft n. 44,ottobre 1990.

652 Attualmente i prestiti in franchi svizzeri possono essere emessi soltanto attraverso unabanca capofila o un commissionario di borsa con sede in Svizzera o nel Liechtenstein(diritto di ancoraggio).

327

L’introduzione dell’euro, quale moneta di riferimento dell’area europea, porta ad unamaggiore trasparenza dei costi e dei margini e garantisce una maggiore liquidità per imercati finanziari. Di questo approfitteranno anzitutto i clienti e gli investitori. Per ifornitori di servizi finanziari la diminuzione dei margini costringerà ad ulteriorirazionalizzazioni e ristrutturazioni (fusioni). Però l’economia finanziaria svizzera,che sarebbe comunque toccata da qualsiasi scenario di integrazione, si trova in unaposizione di partenza favorevole, in quanto finora doveva coprire i propri costimediante un margine che nel confronto internazionale è da considerare relativamentebasso. Sarebbe in ogni modo difficile aumentare i propri margini nel mercatodell’euro.653

Provenienza dei ricavi del settore bancario svizzeroGrafico 6

Fonte: BNS: le banche in Svizzera, 1997, valutazioni proprie«Il segreto bancario svizzero verrebbe mantenuto?» (W. P., Canton Zurigo)

Il segreto bancario svizzero non sarebbe toccato direttamente da un’adesione dellaSvizzera all’UE. Non sono però da escludere ulteriori forti pressioni sulla Svizzeraper allentare il segreto bancario.

La questione del ruolo del segreto bancario nell’UE è importante, in quanto esso haun ruolo rilevante nei rapporti di gestione patrimoniale con i clienti privati. Questaattività origina circa il 4 per cento del prodotto interno lordo svizzero. Diconseguenza, in senso strettamente statistico questa attività ha un valore simile aquello dell’agricoltura. E, al pari dell’agricoltura, è un’attività che ha ripercussioni sunumerosi altri settori.

653 Per quanto concerne le ripercussioni dei tassi di interesse sul settore bancario, cfr. il n.

333.05.

34%

10%14%

3%3%

36% Gestione patrimoniale34%

Altri ricavi 10%Divise 14%Derivati 3%Emissioni 3%Differenze interessi

328

Innanzitutto va notato che attualmente nell’UE non vi sono disposizioni cheproibiscono o aboliscono il segreto bancario. Lussemburgo e Austria hanno il segretobancario, pur essendo membri dell’UE; un segreto bancario che sotto certi aspetti èpiù severo di quello svizzero. Già oggi nell’ambito della lotta all’evasione fiscale edell’assistenza amministrativa in questioni fiscali sia l’UE che i suoi membriesercitano una certa pressione sulla Svizzera. E non si può negare che tale pressionein questo settore possa aumentare, come è già attualmente il caso nei confronti delLussemburgo. Bisogna perciò domandarsi se l’evoluzione che stiamo osservandopossa essere modificata in caso di una nostra adesione all’UE piuttosto che in caso dirinuncia all’adesione. In tale direzione si stanno muovendo anche l’OCSE e il gruppodei sette Paesi più industrializzati (G-7).

333.05 Prezzi, salari, affitti

L’intensificazione di una sana concorrenza ha come conseguenza anticipata unaconvergenza dei prezzi. Uno studio della Commissione europea654 ha verificatoquesta ipotesi. I risultati mostrano che nella quasi totalità dei settori si può osservareuna lenta convergenza che vale soprattutto per i beni oggetto di un commerciointernazionale.

Per la Svizzera, il livello generale dei prezzi è molto superiore a quello dell’Unione,il che nuoce alla competitività e riduce il tenore di vita, come mostrano le stime diEUROSTAT655.

Tabella 8

Livello dei prezzi in Svizzera a confronto del livello dei prezzi nell’UEGruppi di beni (UE 15 = 100), valori per il 1996A confronto della media UE, la Svizzera è fino al ...% più cara:

≤ 0% tabacco, trasporto di persone, nafta da riscaldamento ed elettricità;

≤ 25% bevande, abbigliamento, posta e telefono, attrezzature per il tempo libero,mobili;

≤ 50% alimentari, calzature, elettrodomestici, tempo libero e servizi culturali, librie giornali, spese per la formazione, alberghi e ristoranti, spese d’eserciziodi autoveicoli;

≥ 50% affitto, costi della salute, trasporti pubblici.

In caso di adesione si può prevedere a media scadenza una convergenza dei prezziper gli articoli per la casa e nel settore agricolo, nella misura della riduzione deiprezzi. Tuttavia gli affitti, la costruzione di alloggi e i servizi pubblici resterebberocari nel confronto internazionale, perché in questi settori la concorrenzainternazionale non è molto importante. Per rendere più competitiva l’economiasvizzera e aumentare il suo tasso di crescita, sono indispensabili riforme interne,

654 DRI Europe Ltd, Price Competition and Price Convergence, in: The Single Market

Review, Subseries V: Impact on competition and scale effects, pubblicato dallaCommissione europea, giugno 1996 [http://europa.eu.int/comm/dg15/studies/stud28.htm]

655 Risultati provvisori non pubblicati. Rilevamenti a livello di consumatore privato finale. Iprezzi comprendono quindi anche l’IVA, che in Svizzera è sensibilmente inferiore.

329

indipendentemente da un’eventuale adesione. Il settore immobiliare ha già prezzimolto elevati nel confronto internazionale. In caso di adesione all’UEM, ilprevedibile aumento dei tassi di interesse rischierebbe di provocare un nuovodeterioramento di questo settore.

«Come e perché un’adesione all’UE influirebbe sull’evoluzione dei salari e deiprezzi?» (M. W., Canton Friburgo)

«In Svizzera non dovremmo ridurre i salari, al fine di restare competitivi?» (E. H.,Canton Vallese)

In caso di adesione all’UE i salari e i prezzi registrerebbero inizialmente un calo.Con l’adesione all’UE non dovrebbe esservi praticamente nessuna pressione per isalari dei lavoratori poco qualificati. Più probabile è invece un rallentamento dellacrescita dei salari di determinati gruppi di professionisti ben qualificati in seguitoalla riduzione delle strettoie sul mercato del lavoro. A lungo termine tutti ilavoratori approfitteranno dell’effetto positivo della crescita.

Come già spiegato più sopra, non bisogna temere un aumento significativo dell’of-ferta di manodopera poco qualificata in seguito all’immigrazione dagli Stati del-

l’UE 656. La pressione sui salari dei lavoratori scarsamente qualificati dipenderàpiuttosto dal rischio dell’emigrazione di posti di lavoro all’estero. Questo pericolopuò però essere attenuato con l’adesione all’UE. Nel caso che i lavoratori stranieriin provenienza dallo spazio UE657 cercassero di scalzare dal mercato i lavoratorisvizzeri, offrendosi per salari molto bassi, la Svizzera potrebbe prevedere misurecontro un eventuale dumping salariale. Per i lavoratori qualificati una vera e propriapressione sui salari non appare probabile, dato che sono ricercati negli Stati limitrofie possono ottenere salari elevati. Aumenti estremi dei salari di singole categorieprofessionali, come quelli che in passato sono stati causati dalle difficoltà direclutamento sul mercato del lavoro, in futuro dovrebbero essere più rari.

Per quanto riguarda i salari in generale, in Europa non si osserva convergenza versoil basso. I salari reali tendono a convergere verso l’alto di pari passo con l’evoluzionedella produttività. Un adattamento intersettoriale dei salari verso il basso dipende inscarsa misura dall’adesione. Se si verifica un fenomeno del genere, è soprattuttoperché vi è un’anomalia nel rapporto salario reale/produttività, prevalentemente suimercati domestici. Un ritorno verso un rapporto più favorevole è perciò inevitabile,con o senza adesione, se la Svizzera vuole arrivare ad un cambiamento strutturaleorientato alla crescita. L’adesione non potrebbe che facilitare e accelerare l’adatta-mento, senza modificarne l’entità.

L’adeguamento dei tassi di interesse svizzeri al livello europeo riguarderebbe anchegli interessi ipotecari. A breve scadenza la possibilità di addossare agli inquilini unaumento dei tassi ipotecari dipenderebbe dalla situazione del mercato e dal controllodegli affitti. Influirebbe anche la tendenza generale dei tassi (al rialzo o al ribasso)nel periodo di adeguamento alla situazione dell’UE. Queste numerose considerazioniqualitative non si possono tradurre facilmente in termini quantitativi.

Riepilogando: per le economie domestiche l’adesione all’UE comporterebbecambiamenti nella struttura tanto dei prezzi che dei redditi. I prezzi dei prodotti

656 Compresa la modesta immigrazione nello SEE di cittadini di Stati non membri (lavoratori

del Liechtenstein, dell’Islanda e della Norvegia).657 Cfr. nota precedente.

330

agricoli diminuirebbero immediatamente, ma durante la fase di transizione l’aumentodell’IVA causerebbe un maggior onere per il paniere delle economie domestiche. Sela legislazione attuale non viene modificata, pure gli affitti rischiano di essere messisotto pressione a causa del rialzo dei tassi di interesse, anche se per la maggior partequesto aumento si verificherebbe già prima dell’adesione. A lungo termine, questiaumenti dovrebbero essere più che compensati dall’aumento dei redditi disponibili,dalle migliori opportunità di impiego derivanti da una maggiore produttività, daglieffetti stabilizzatori dei mercati sui prodotti soggetti ad una concorrenzainternazionale, come pure sui beni immobiliari.

333.06 Unione monetaria e tassi di interesse

In caso di adesione all’UE, la Svizzera dovrebbe di norma partecipare all’Unionemonetaria e adottare l’euro. Verrà negoziato un periodo transitorio prima della pienapartecipazione all’Unione monetaria. Le ripercussioni sul corso del cambio e suitassi di interesse si avvertiranno già durante il periodo transitorio. In materia diintegrazione monetaria europea, si tratta già sin d’ora di sgravare l’economia da costisupplementari, in particolare dai rischi di cambio, proprio come succedeva all’epocadella costituzione dello Stato federale. Da questo profilo, la partecipazione dellaSvizzera all’Unione monetaria si rivela benefica.

«Il franco è la moneta più stabile del mondo, l’euro non si sa.» (da: W. Futterknecht:Die EU durchleuchtet, Radika Verlag, Stans)

È vero che una politica monetaria propria consente ai Paesi che dispongono dellenecessarie dimensioni di determinare autonomamente il tasso di inflazione. A livellodi Unione monetaria la decisone spetta al Direttorio della banca centrale dell’UE aFrancoforte, che ha iniziato la sua attività alla fine del 1998. Da questo profilo, lapartecipazione della Svizzera all’Unione monetaria permane gravata da incertezze.In ogni caso la perdita dell’autonomia monetaria svizzera avrebbe per conseguenzaun allineamento dei nostri tassi di sconto relativamente bassi su quelli dell’UE.

La Banca nazionale svizzera perderà la sua autonomia nel definire la propria politicamonetaria. Essa perderebbe la possibilità di adeguare il tasso svizzero di sconto allecondizioni economiche. Potrà però pur sempre partecipare alla definizione dellapolitica monetaria per tutta l’area dell’euro in seno al Sistema europeo delle banchecentrali. La scomparsa delle fluttuazioni del franco rispetto all’euro sopprimerà unostrumento che consente di adeguare l’economia svizzera alle scosse che le sonocaratteristiche. Le fluttuazioni dei tassi di cambio sono teoricamente utili quando iPaesi hanno evoluzioni economiche divergenti. Peraltro, gli studi realizzati finoratendono a mostrare che in Svizzera l’evoluzione economica è relativamente vicina aquella dei Paesi limitrofi. Il vantaggio della partecipazione all’Unione monetariarisiede nel fatto che i prezzi dei prodotti esportati non attraverseranno più improvvisiperiodi di esagerato rincaro, come invece è successo a volte in passato. Pareragionevole pensare che la scomparsa dell’incertezza potrebbe favorire gli scambicommerciali e gli investimenti diretti658.

658 V. Ph. Gugler/D. Meuwly, Adhésion de la Suisse à l’Union européenne: les enjeux sous

l’angle de la politique monétaire, in: T. Cottier/A. R. Kopše, Der Beitritt der Schweiz zurEuropäischen Union: Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de la Suisse à

331

Come noto, nell’Unione monetaria l’inflazione dipenderà dall’atteggiamento delSistema europeo delle banche centrali di fronte a tale rischio. Questo atteggiamento èancora sconosciuto. Le condizioni istituzionali a questo riguardo sono tuttaviafavorevoli. L’atteggiamento di fronte al rischio d’inflazione dovrebbe quindi essereragionevole, se si tiene conto del mandato del Sistema europeo delle banche centrali– che assegna la priorità alla stabilità dei prezzi –, della notevole indipendenza diquesto sistema e dei recenti risultati conseguiti in materia di inflazione dai Paesimembri della futura zona dell’euro. Se il Sistema europeo delle banche centraliriuscirà a mantenere bassa l’inflazione, i tassi di interesse nella zona dell’europotrebbero scendere ulteriormente.

«Quale sarà l’effetto dell’adozione dell’euro sui tassi di interesse?» (K. B., CantonVallese)

In caso di partecipazione all’Unione monetaria, in Svizzera i tassi di interesse siavvicineranno ai tassi di interesse prevalenti nell’area dell’euro. Vista inquest’ottica, la partecipazione della Svizzera all’Unione monetaria comporta deicosti. Non si sa se l’adeguamento dei tassi di interesse potrà essere ancora unosvantaggio dopo un periodo di adattamento della durata di parecchi anni. Bisognaperò domandarsi se la Svizzera potrà continuare ad esistere come un’isola con tassidi interesse inferiori restando lontana dall’Unione monetaria.

In Svizzera i tassi di interesse a lungo termine sono inferiori ai tassi a lungo terminedei Paesi dell’area dell’euro. Il grafico 7 rappresenta a titolo di esempio l’evoluzionedal 1972 dei tassi di interesse a lungo termine in Germania e in Svizzera, come purequella della loro differenza, che tende a diminuire. In linea di principio, l’avvi-cinamento dei tassi di interesse comporterà un rialzo dei tassi in Svizzera. Tale rialzopotrebbe peraltro risultare minore, se simultaneamente i tassi di interesse nell’areadell’euro dovessero abbassarsi. Dato che l’evoluzione dei tassi di interesse nell’areadell’euro non è prevedibile, non si può nemmeno prevedere l’entità del rialzo deitassi in Svizzera. Lo scarto dei tassi di interesse dopo l’adesione sarebbeessenzialmente dovuto a differenze di solidità del debitore, similmente alledifferenze vigenti oggigiorno per esempio fra i diversi Cantoni svizzeri659.

Confronto dei tassi di interesse a lungo termine in Germania Grafico 7e in Svizzera (in %)

l’Union Européenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 737-764, con ulterioririmandi.

659 Il premio di rischio può contenere anche una componente nazionale specifica, che fral’altro può dipendere dalle differenze tra i meccanismi legislativi di applicazione. Inoltreil tasso di interesse dipende pure dalla capacità del mercato di affrontare i crediti a rischioe dalla misura in cui tale investimento consent a una diversificazione dei rischi.

332

0

2

4

6

8

10

12

1972 74 75 77 78 80 81 83 84 86 87 89 90 92 93 95 96 980

2

4

6

8

10

12

Differenzadei tassi

d’interesse

Tassi d’interessein Svizzera

Tassi d’interessein Germania

Fonte: BNS: quaderni statistici mensili.

Il rialzo dei tassi di interesse farà aumentare il costo degli investimenti. A brevetermine eserciterebbe un effetto negativo sulla crescita economica esull’occupazione. Non vi sarebbero effetti negativi sulla crescita e sull’ocupazionese, visto l’attuale periodo di contrazione dei tassi in tutta Europa, il differenzialed’interesse con la Svizzera si riducesse impedendo il rialzo dei tassi in Svizzera. Alungo termine porterebbe ad una diminuzione della quota di capitale utilizzata nellestrutture di produzione. In simili condizioni il pieno impiego sul mercato del lavoropotrà essere raggiunto soltanto se i salari reali diminuiranno. In assenza di una certaflessibilità dei mercati del lavoro, l’aumento del tasso di interesse si ripercuoterànegativamente non solo a breve, bensì a lunga scadenza sul tasso di disoccupazione.

Il rialzo dei tassi di interesse porterà inoltre ad una ridistribuzione dei redditi inSvizzera, a vantaggio dei creditori e dei risparmiatori. I debitori, gli enti pubblici, leimprese e proprietari di immobili (debiti ipotecari) dovranno invece sopportare unaumento dell’onere dei loro debiti. A breve termine il rialzo dei tassi di interesseavrà però anche altri effetti. In un primo tempo i creditori subiranno perdite sulprezzo di vendita dei loro averi che sono rimunerati ad un tasso di interesse fisso.Nella misura in cui i debitori hanno contratto un debito basato su strumenti a tassovariabile, l’aumento dell’onere del debito si farà sentire rapidamente. Potrebberoderivarne conseguenze negative per il sistema bancario e finanziario. Esse sarannotanto più gravi, quanto più debole la situazione finanziaria del debitore e sfavorevolela situazione congiunturale. Il rialzo dei tassi di interesse non toccherà in modouniforme i diversi settori economici. L’edilizia rischia di esserne colpita in modoparticolarmente duro.

333.07 Politica finanziaria

333

L’adesione all’UE e all’Unione monetaria avrebbe diverse conseguenze politico-finanziarie660. Essenzialmente possono essere suddivise in tre gruppi:

– L’aumento del tasso dell’IVA comporterebbe una trasformazione del nostrosistema fiscale.

– I criteri di Maastricht (cfr. n. 222.01.1) valgono per le economie pubbliche e leassicurazioni sociali considerate come un tutto unico. L’adesione all’UEsolleverebbe perciò questioni concernenti il coordinamento della politicafinanziaria in Svizzera.

– Infine la Svizzera farebbe parte di quel gruppo di Paesi che al netto devonoversare fondi pubblici nella cassa comune dell’UE (v. n. 251). A questoproposito bisogna domandarsi quali possano essere gli effetti di questipagamenti netti sulla crescita e l’occupazione.

Le questioni relative all’aumento dell’IVA svizzera sono già oggetto del numero 333.08,ragion per cui nel presente capitolo vengono discussi soltanto i due ultimi temi citati.

Per quanto concerne la necessità di coordinamento nel campo della politicafinanziaria svizzera, da una parte si tratta di questioni tecniche. Dall’altra si toccanoperò anche questioni politiche che concernono la politica economica e il federalismo.

I criteri di Maastricht comprendono dei valori-limite. Il Patto di stabilità prevedesanzioni qualora i Paesi membri non rispettino i limiti fissati. Tali limiti riguardano ibilanci pubblici e la maggior parte delle assicurazioni sociali. Per gli Stati diorganizzazione federale si pone quindi la domanda del coordinamento interno, inmodo da evitare un superamento dei valori-limite.

Con l’adesione all’Unione monetaria uno Stato rinuncia alla propria autonomia nelcampo della sua politica monetaria, ma non in quello della politica finanziaria, aparte i valori-limite imposti dai criteri di Maastricht, dal Patto di stabilità e dadeterminate prescrizioni per la legislazione fiscale degli Stati membri. Si pensa chela politica finanziaria e le riforme strutturali acquisteranno importanza comestrumenti della politica economica. Sarà necessaria una migliore armonizzazionedella politica finanziaria dei diversi enti territoriali e delle assicurazioni sociali.Mediante misure idonee bisognerebbe far sì che in Svizzera tutti gli enti territorialirispettino la debita disciplina di bilancio, cercando di mantenere il più possibilel’attuale autonomia della Confederazione e dei Cantoni in materia di politicafinanziaria.

«Per i cittadini svizzeri un’integrazione nell’UE significherebbe: (...) tassesupplementari e ancora più elevate» (A. B., Canton Berna)

È vero che le correzioni della politica finanziaria svizzera, necessarie a causa delcontributo netto all’UE, avranno un effetto negativo sulla crescita e sull’occupazione,ma col tempo vi si sovrapporranno gli effetti positivi dell’adesione. Il sistema fiscaledovrà essere ristrutturato, il che non vuol dire necessariamente che le imposteaumenteranno.

660 Cfr. J. Atteslander/E. Baltensberger, Auswirkungen eines Beitritts zur Europäischen

Union auf die schweizerische Finanzpolitik, in: T. Cottier/A.R. Kopše, Der Beitritt derSchweiz zur Europäischen Union: Brennpunkte und Auswirkungen, - L’adhésion de laSuisse à l’Union Européenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 691-712, conulteriori rimandi.

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In caso di adesione i bilanci pubblici peggiorerebbero in misura pari ai pagamentinetti. Il fabbisogno effettivo di risanamento è dato dai pagamenti netti, addizionatidella diminuzione delle entrate (p. es. dogane) e dall’aumento delle spese (p. es. perpagare gli interessi supplementari dovuti all’aumento dei tassi), deducendo però ladiminuzione delle spese (p. es. nel campo della politica di asilo, se la Svizzerapotesse partecipare al Trattato di Dublino).

È vero che in caso di adesione il prevedibile aumento della crescita economica amedio e lungo termine porterebbe ad un aumento delle entrate. Però a breve terminesarà necessario un risanamento, che praticamente sarebbe impossibile da ottenereriducendo le spese. Nella misura in cui gli introiti supplementari dell’IVA verrannoutilizzati per le necessità del risanamento, si sottrarrà potere d’acquisto alleeconomie domestiche e alle imprese. Come tutti sanno, a breve termine una talediminuzione del potere di acquisto frena la crescita e l’occupazione.

333.08 Politica fiscale333.08.1 Necessità di adeguamento

«Di quanto aumenterà l’IVA, in caso di adesione» (K. B. Canton Vallese, insiemecon altri)

In caso di adesione all’UE il tasso normale dell’IVA dovrebbe essere aumentato al15 per cento. Le entrate supplementari così ottenute potrebbero essere compensatein gran parte mediante una riduzione di altre imposte e tasse.

In caso di adesione all’UE la Svizzera dovrebbe adeguarsi, in particolare nel settoredelle imposte indirette, che in gran parte sono state unificate (IVA e imposte specialisui consumi). In caso di un’adesione la Svizzera dovrebbe necessariamente – sul-l’arco di un periodo di transizione da concordarsi – aumentare il tasso normaledell’IVA ad almeno il 15 per cento, il tasso ridotto e il tasso speciale ad almeno il 5per cento. In questo modo le entrate della Confederazione aumenterebberonotevolmente. Dal 1° gennaio 1999 il tasso normale è in Svizzera del 7,5 per cento.Un aumento di 7,5 punti percentuali permetterebbe di incassare circa 15 miliardi difranchi in più. Bisogna però tener conto che presumibilmente nel corso del prossimodecennio il tasso del 7,5 per cento verrà aumentato ulteriormente, per finanziare leassicurazioni sociali (in particolare l’AVS e l’AI). Nel quadro della procedura diconsultazione per l’11a revisione dell’AVS, prevediamo per questo periodo unulteriore fabbisogno finanziario dell’ordine di 2,5 punti percentuali. L’adesioneall’UE comporterebbe perciò un aumento del tasso normale dell’IVA dal 10 al 15 percento. Sulla base odierna la Confederazione incasserebbe entrate supplementari paria circa 10 miliardi di franchi.

Anche nel settore delle imposte speciali sui consumi sarebbero necessari determinatiadeguamenti. Bisognerebbe aumentare le tasse sugli oli da riscaldamento e sultabacco. Anche il sistema di tassazione dei sigari, del tabacco da pipa e della birradovrebbe essere riveduto (v. n. 222.07).

Adeguamenti sarebbero necessari pure nel settore delle imposte dirette, che però nelcomplesso sarebbero limitati ad alcuni punti.

– In base alla direttiva applicabile alle società madri e figlie, si dovrebberimborsare integralmente l’imposta preventiva sui dividendi che le societàaffiliate versano alla società madre con sede in uno Stato dell’UE. Viceversa

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anche gli Stati dell’UE dovrebbero azzerare l’imposta alla fonte ancora riscossasui dividendi pagati dalle società affiliate estere alla casa madre in Svizzera. Diconseguenza – in conformità con la summenzionata direttiva – il nostro Paesedovrebbe includere il tasso zero per i dividendi di partecipazione, come giàconcordato con una mezza dozzina di Stati dell’UE, anche nelle convenzionisulla doppia imposizione (CDI) stipulate con gli altri Stati dell’UE. Le entratefiscali diminuirebbero di 200-300 milioni di franchi.

– Mentre in base al diritto UE vigente le tasse di bollo sulle operazioni di borsasono di principio ammesse, è probabile che la Svizzera debba abolire la tassa dibollo sulle operazioni fuori borsa, il che causerebbe una perdita di circa 300milioni di franchi.

– L’attuale tassa di bollo sull’emissione di obbligazioni e titoli del mercatomonetario dovrebbe essere abolita, il che causerebbe perdite di circa 340 milionidi franchi.

– Per quanto riguarda l’imposta preventiva sugli interessi dei depositi a risparmio,si vedano più avanti le spiegazioni relative alla direttiva sull’imposizione degliinteressi.

Bisogna domandarsi anche se in caso di adesione all’UE le autorità fiscali svizzeredovranno fornire informazioni alle autorità degli Stati dell’UE. La risposta è sì:l’assistenza amministrativa dovrà essere prestata non soltanto – come finora – per lacorretta applicazione delle convenzioni sulla doppia imposizione, bensì anche per leesigenze della legislazione nazionale degli Stati membri dell’UE. Le informazioninell’ambito dell’assistenza giudiziaria e amministrativa potranno tuttavia essereconcesse soltanto nella misura in cui la legislazione svizzera consente diprocurarsele.

In caso di adesione all’UE, la Svizzera dovrebbe accettare la direttiva CE del 1977sull’assistenza amministrativa, che è applicabile al settore delle imposte dirette. Diconseguenza, per quanto riguarda l’assistenza amministrativa, nelle Convenzioni didoppia imposizione con gli Stati membri dell’UE si dovrebbe passare dalla clausola«piccola» a quella «grande». La clausola «piccola» nel quadro di una convenzionesulla doppia imposizione si limita alla trasmissione delle informazioni necessarie perpoter applicare correttamente la CDI in questione ed evitare possibili abusi. Nel casodella clausola «grande», vengono trasmesse pure informazioni che servono all’ese-cuzione della legislazione nazionale interna degli Stati contraenti. Perciò le richiestedi informazioni in materia fiscale rivolte alla Svizzera aumenterebbero notevolmente(v. n. 222.07.06). Invece, per quanto riguarda l’assistenza giudiziaria in questionifiscali non vi sarebbe nessun effetto per il nostro ordinamento legale.

Nell’UE si sta discutendo da anni sulla questione dell’imposizione fiscale dei redditidei risparmi. In un nuovo progetto di direttiva del 1997 sull’imposizione fiscale degliinteressi, la Commissione propone di tassare gli interessi da capitali a risparmio conun’imposta preventiva pari almeno al 20 per cento. Invece di incassare l’imposta allafonte, lo Stato in questione può però anche trasmettere una segnalazione allo Stato didomicilio del creditore (cosiddetto modello di coesistenza).

Dato che l’imposta preventiva deve essere trattenuta dallo sportello di pagamento,ossia di regola dalla banca, l’UE teme che i capitali a risparmio potrebbero emigrare.Lo sportello di pagamento può essere spostato con relativa rapidità. Uno dei puntideboli del principio dello sportello di pagamento è perciò che i depositi di titolivengono tendenzialmente trasportati all’estero. Viceversa, il vantaggio del principio

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dello sportello di pagamento è che solo tale sistema consente di tassare veramentetutti gli interessi pagati sui depositi a risparmio.

Il principio del debitore, attuato in Svizzera con l’imposta preventiva, fa sì chel’imposta venga prelevata su tutti gli interessi, pagati da debitori domiciliati nelnostro Paese. E ciò indipendentemente dal fatto che il creditore sia svizzero ostraniero. Il vantaggio del principio del debitore è che quest’ultimo non può trasferiretroppo facilmente il proprio domicilio. Lo svantaggio principale è invece che si puòaggirare l’imposta preventiva investendo in titoli esteri. Negli Stati con il principiodello sportello di pagamento gli evasori fiscali trasferiscono i loro depositi all’estero,mentre in quelli con il principio del debitore si scelgono titoli di debitori esteri, senzabisogno di spostare il deposito all’estero.

Nel complesso si può affermare che dal punto di vista elvetico il principio deldebitore è migliore di quello dello sportello di pagamento. Comunque è moltoimprobabile che l’UE, una volta che riuscisse ad essere unanime sull’imposizionedegli interessi, decida di abbandonare il principio dello sportello di pagamento. Perquesta evoluzione sarà molto importante il modo in cui si potrà coordinare lacooperazione con le piazze finanziarie al di fuori dell’UE con le esigenze del sistemafiscale UE. L’UE parte dal presupposto che oltre ad altri Stati all’infuori dell’UEanche la Svizzera potrebbe beneficiare di fughe di capitali finché manterrà ilprincipio del debitore. È senz’altro pensabile che la pressione sulla Svizzeraaumenterà, per esempio obbligandola a tassare determinati investimenti in base alprincipio dello sportello di pagamento, così da arrivare ad un’imposizione dei redditidi capitale che sia conforme alla direttiva. Per esempio, nel caso di clienti inprovenienza dalla zona UE si potrebbe chiedere alla Svizzera di prelevareun’imposta allo sportello di pagamento. Quest’evoluzione è possibileindipendentemente dalla posizione della Svizzera in fatto di politica di integrazione.In base allo stato attuale della discussione nell’UE sulla proposta della Commissione,non appare invece probabile che si rendano necessarie modifiche nel campo delsegreto bancario.

Si può in ogni modo ritenere che la discussione, sia sul principio dell’imposizione deiredditi dei risparmi che sul relativo strumentario, durerà ancora parecchio nell’UE,ragion per cui in questo settone non esiste ancora un acquis dell’Unione europea.

333.08.2 Compensazione dell’aumento dell’IVA

A motivo dell’inevitabile aumento al 15 per cento del tasso normale dell’IVAconsecutivo all’adesione all’UE, la Confederazione disporrebbe di entratenotevolmente maggiori. Da una parte l’adesione all’UE provoca una certadiminuzione delle entrate, p.es. nell’ambito delle imposte dirette o delle tasse dibollo. Inoltre bisogna tener conto che bisognerà comunque finanziare ulteriormente iltrasferimento netto all’UE (v. n. 251).

I pagamenti netti annui all’UE, che causeranno un aumento della quota statale,dovranno molto probabilmente essere finanziati con le maggiori entrate derivantidall’inevitabile aumento del tasso normale dell’IVA. Al fine di conservare peròl’attrattiva fiscale della Svizzera e mantenere entro limiti ragionevoli la quota delleimposte, si dovrà ridurre l’onere fiscale in altri settori per compensare parzialmentele maggiori entrate previste. La questione della compensazione dovrebbe però essereaffrontata in concomitanza con la revisione dell’attuale ordinamento fiscale, che

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giungerà a scadenza nel 2006. Nel quadro di questo rapporto non è possibileanticipare le decisioni politiche necessarie. Ci limitiamo qui di seguito solo a qualcheconstatazione generica:

Le misure per la compensazione parziale dovranno essere sopportabili sia dal puntodi vista economico che fiscale. In particolare gli effetti di ridistribuzione dell’onerefiscale fra persone giuridiche e consumatori, fra redditi bassi ed elevati, nonché fra iCantoni, dovranno essere sottoposti ad un esame approfondito. Inoltre i Cantonidovranno continuare a fruire di sufficienti introiti.

– Una compensazione (parziale) delle entrate supplementari nel settore delleimposte specifiche sul consumo (imposta sui tabacchi e sugli oli minerali) nonpotrebbe praticamente essere presa in considerazione, dato che l’UE halargamente uniformato anche tale settore, introducendo dei tassi minimi, cosìche nel caso della tassa sugli oli minerali (nafte da riscaldamento) sarebbeaddirittura necessario aumentare il carico fiscale.

– Pure praticamente esclusa sarebbe una compensazione (parziale) con l’impostapreventiva. Al fine di poter continuare a tassare i redditi degli interessi conl’imposta generale sul reddito, il tasso dell’imposta preventiva, quale tassa disicurezza, deve orientarsi alle aliquote massime dell’imposta sul reddito. Inoltreanche nel campo delle imposte alla fonte l’UE mira ad un certo coordinamentoo all’armonizzazione.

– Possibili e da esaminare in modo più approfondito sarebbero unacompensazione delle imposte sul reddito, nonché una riduzione dei contributidelle assicurazioni sociali. Nel caso delle imposte sul reddito, la questionedovrebbe essere esaminata in stretta collaborazione con i Cantoni. Riguardo aicontributi alle assicurazioni sociali, bisognerà garantire la risposta alle generalitendenze di sviluppo delle opere sociali. I criteri determinanti sono lasopportabilità economica e sociale.

333.08.3 Effetti sui prezzi e i redditi

«Come potete rendere plausibile al popolo svizzero il raddoppio dell’IVA e ilrelativo rincaro?» (W. P.-H., Canton Zurigo)

Fondamentalmente l’aumento dell’IVA causerà un unico aumento dei prezzi. L’en-tità di tale aumento dipenderà dalla situazione congiunturale e dalle possibilità discaricare l’imposta.

L’aumento dell’IVA al 15 per cento e la ristrutturazione del sistema fiscale con unaparziale compensazione dell’onere supplementare comporterebbero un notevolecambiamento della situazione fiscale. La riforma fiscale influirebbe sui prezzi, sulladistribuzione dei redditi e della sostanza, nonché sulla crescita economica. In questocapitolo viene presentata una panoramica sulle probabili conseguenze economichedella riforma fiscale.

Se il maggior onere fiscale sarà scaricato integralmente sui consumatori, l’aumentodell’IVA di 5 punti percentuali farà lievitare l’indice dei prezzi al consumo (IPC) dicirca il 2-3 per cento. Dato che per l’IVA si dovrebbe concordare un periodo ditransizione, l’effetto sui prezzi si distribuirebbe sull’arco di vari anni. Inoltre bisognatener conto degli effetti indiretti sul circolo economico, derivanti dall’influssodell’aumento dei prezzi su salari, occupazione e crescita. L’entità dell’effettivo

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aumento dei prezzi dipende dalla misura in cui le imprese potranno scaricare suiconsumatori l’onere fiscale supplementare. Non è perciò possibile formulare unaprevisione esatta sull’aumento dell’IPC. La possibilità di scaricare l’imposta èoggetto di valutazioni differenti, in funzione della situazione congiunturale almomento della modifica del tasso dell’IVA. Se in quel momento dovesse esserci unasituazione di alta congiuntura con un forte aumento della domanda, si può pensareche l’imposta sarà largamente scaricata, con i relativi effetti sui prezzi. Quando èstata introdotta l’IVA nel 1995 l’entità dello scarico d’imposta è stata minore diquanto presunto inizialmente.

«(...) chi ne farà le spese? Ancora una volta chi guadagna poco!» (M. E., Canton Zurigo)

L’aumento dell’IVA influirebbe anche sulla distribuzione dei redditi. Gli effetti diridistribuzione dipendono dalla situazione congiunturale e dal tipo di compensazionedelle maggiori entrate. L’IVA può essere resa socialmente sopportabile applicandotassi speciali per i beni di prima necessità.

Bisogna tener conto che le economie domestiche con un reddito basso spendono unaquota maggiore del loro reddito per i consumi, rispetto alle economie con redditi piùelevati. L’IVA colpisce in misura relativamente più dura gli strati più poveri dellapopolazione. In termini assoluti però i ceti più ricchi consumano di più e quindicontribuiscono in misura maggiore al gettito dell’IVA. L’effetto regressivo dell’IVAviene in parte attenuato applicando un tasso minore sui beni di prima necessità.Ricorrendo a tassi differenziati, essenzialmente l’IVA dovrebbe poter essere resasocialmente compatibile, anche se i tassi saranno aumentati.

In che misura i lavoratori riusciranno ad ottenere una compensazione del rincaro,scaricando così di nuovo l’imposta sulle imprese, dipenderà dalla situazionecongiunturale e dalla situazione sul mercato del lavoro.

Va aggiunto che in caso di adesione all’UE i prezzi svizzeri si adeguerebbero a quellidell’UE, e l’aumento dell’IVA sarebbe in parte compensato (v. n. 333.05).

Con la piena realizzazione del mercato interno anche in campo fiscale, riguardoall’IVA l’UE passerà dall’attuale principio del Paese di destinazione a quello delPaese di origine. Tuttavia, non si conoscono ancora né il momento in cui cambierà ilsistema né i dettagli dei meccanismi di compensazione previsti. Con il principio delPaese di origine, le esportazioni non sono più esenti dall’imposta, mentre leimportazioni non devono più pagarla. Per le vendite all’interno e all’estero vieneapplicato il medesimo tasso, quello del Paese di origine. In questo modo gliesportatori dei Paesi in cui l’IVA è bassa possono offrire in tutta l’area dell’UE unprezzo più vantaggioso rispetto ai concorrenti dei Paesi con un’IVA elevata.

Dato che le esportazioni non sono più esentate e le importazioni non sono più tassate,i Paesi con un’eccedenza di esportazioni vedono complessivamente aumentare leproprie entrate. Tradizionalmente la Svizzera importa dai Paesi dell’UE beni eservizi assoggettati all’IVA in misura maggiore di quanto ne esporti. Per le entratefiscali il principio del Paese di destinazione sarebbe pertanto più vantaggioso. Incompenso, con il principio del Paese di esportazione vengono a cadere le complesseformalità per ottenere l’esenzione delle esportazioni dall’IVA, il che favorirebbe ilcommercio e la crescita661.

661 Per impedire ripercussioni repentine e violente sull’economia e sulla ripartizione dei

redditi e della sostanza, il sistema svizzero va modificato gradualmente. In caso di

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Nella valutazione degli effetti di un’eventuale adesione all’UE sul benessere inSvizzera, ci si rende conto – non del tutto inaspettatamente – che si possonocalcolare solo i costi finanziari, mentre gli effetti sulla crescita finanziaria, i prezzi, itassi di interesse, i salari, le imposte e gli affitti possono essere solo stimati.

Ciò è dovuto da una parte al fatto che l’economia non è una scienza esatta,dall’altra bisogna tener conto che la crescita economica dipende notevolmente daun fattore che non si può misurare: l’iniziativa privata degli imprenditori el’evoluzione delle condizioni sociali (p. es. il partenariato sociale). La situazione èperciò simile a quella di ogni analisi del rischio economico: i costi da sopportaresi possono calcolare con relativa facilità, mentre l’utile andato perso per essersilasciati sfuggire qualche interessante opportunità può essere determinato soltantofacendo paragoni e stime.

Questa esperienza, che il nostro Consiglio ha già fatto alla vigilia della votazionesullo SEE nel 1992, fa sì che l’argomentazione economica pro o contro uncambiamento delle condizioni-quadro, in questo caso pro o contro l’adesione all’UE,di regola rafforza lo scetticismo. Gli oppositori di un’apertura possono indicare condiscreta precisione i costi del cambiamento (p. es. circa 3,2 mia di fr. di pagamentinetti annui al budget CE), mentre i fautori di una liberalizzazione delle condizioniquadro possono parlare soltanto di tendenze, aspettative e valori di confronto.

Con questa premessa, in sintesi si può affermare quanto segue:– che nell’UE non si osservano migrazioni sensibili, nemmeno all’interno della

medesima area linguistica;– che le differenze di salario restano notevoli e che anche nell’UE sono possibili

misure efficaci per combattere gli abusi del dumping salariale;– che grazie all’adesione all’UE la futura crescita economica dovrebbe partire da

un livello più elevato tenendo conto del fatto che questa crescita saràprecipuamente determinata da altri fattori, come per esempio da riforme interne;

– che in base a quanto si sa oggi si può partire dall’idea che un’adesione all’UEoffre più vantaggi di una soluzione SEE, anche se in tale confronto si tieneconto del trasferimento netto all’UE in caso di adesione;

– che perciò ai costi di adeguamento da sopportare all’inizio si contrapporrebbeun maggiore dinamismo economico di lunga durata;

– che la perdita dell’autonomia in materia di politica monetaria significa che talepolitica non dovrà più tener conto di un’eventuale evoluzione economicadiversa in Svizzera; sarebbero necessari altri meccanismi di adeguamento, comeprezzi e salari flessibili;

– che comunque non bisogna sottovalutare le esigenze d’adeguamento - né intermini di livellamento dei tassi di interesse reali rispetto a quelli europei nériguardo all’agricoltura;

– che perciò bisogna prevedere all’interno del Paese tappe di preparazione e diaccompagnamento e – nel corso delle trattative – concordare periodi di transizione;

– che in particolare l’inevitabile trasformazione del sistema di entrate e di spesestatali rappresenterebbe un’impresa politicamente complessa. Incontestatodovrebbe essere il fatto che le proposte dovranno soddisfare le condizioni seguenti:

adesione all’UE occorrerebbe pertanto stabilire un periodo transitorio adeguatamentelungo, che permetta all’economia di conformarsi alle nuove disposizioni fiscali quadro .

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– i pagamenti annui netti all’UE dovrebbero essere finanziati con le maggiorientrate derivanti dall’inevitabile aumento del tasso normale dell’IVA, ilche comporterebbe un aumento della quota statale;

– l’attrattiva fiscale della Svizzera dovrebbe essere mantenuta soltanto conun’ampia compensazione dell’aumento dell’IVA in altri settori, peresempio le imposte sul reddito e i contributi delle assicurazioni sociali;

– la trasformazione del sistema fiscale dovrebbe essere economicamente esocialmente sostenibile.

Fondamentalmente bisogna ricordare che l’adesione non può essere vista come lachiave per la soluzione di tutti i nostri problemi economici. Altrettanto sbagliata èperò l’opinione, secondo cui gli svantaggi economici di una rinuncia all’integrazionepotrebbero essere compensati esclusivamente con misure puramente interne. Ci sipuò aspettare un maggiore dinamismo dell’economia innanzi tutto con l’aperturaeconomica e continuando sulla strada delle riforme interne.

In caso di adesione nel settore della prosperità esamineremo in modo approfondito leseguenti misure interne:

– Già allo stadio di avamprogetto vi sono misure per impedire il dumpingsalariale e sociale. Queste misure sono state elaborate da un gruppo di lavorocon la partecipazione dei partner sociali; le porremo in consultazione, affinchépossa essere avviata l’attuazione delle soluzioni negoziate dalla Svizzeranell’ambito degli accordi settoriali.

– Nel campo della politica agricola si continuerà con i passi già intrapresi dalnostro Consiglio per migliorare la competitività; inoltre si dovranno prendere inconsiderazione misure per attenuare gli inevitabili adeguamenti strutturali (v. n.222.03.1).

– La trasformazione del sistema fiscale svizzero necessaria in caso di adesioneall’UE, nonché gli sforzi miranti ad una migliore armonizzazione della politicafinanziaria dei diversi livelli politici in Svizzera per l’adempimento dei criteri diMaastricht, ivi comprese le assicurazioni sociali, daranno da fare al sistemapolitico svizzero nel corso dei prossimi anni. Pensiamo di affrontare se del casola questione della compensazione delle entrate supplementari derivanti dall’au-mento dell’IVA nel quadro della revisione dell’attuale ordinamento fiscale, cheresterà in vigore fino al 2006. I criteri decisivi per le misure da sceglieresaranno la sopportabilità economica e sociale, nonché il mantenimentodell’autonomia finanziaria di Confederazione e Cantoni.

334 La posizione nel mondo334.01 Sicurezza esterna e neutralità

«In base al Trattato di Maastricht, all’interno dell’UE è esclusa una vera neutralità.»(A. B., Canton Berna)

L’adesione del nostro Paese all’UE sarà compatibile con la nostra neutralità finchél’UE non rappresenterà un’alleanza militare di difesa.

Il diritto di neutralità internazionale obbliga lo Stato neutrale principalmente a nonpartecipare attivamente ad un conflitto armato internazionale. Inoltre tale Stato nonpuò fornire appoggio militare a nessuno dei contendenti. In tempo di pace, lo Stato

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permanentemente neutrale non può nemmeno contrarre obblighi che in caso diconflitto gli renderebbero impossibile adempiere i propri obblighi di neutralità. Conun’adesione all’UE la Svizzera non violerebbe tali obblighi di neutralità, perchél’appartenenza all’UE non comporta nessun obbligo di natura militare: l’UE non èun’alleanza militare di difesa e l’adesione all’UE non comporta nessun obbligolegale di aderire ad una tale alleanza difensiva nemmeno in seguito.

D’altra parte non si può dimenticare che con l’adesione all’UE ci si assume l’impe-gno politico di appoggiare tutti gli sforzi miranti a rafforzare la sicurezza dell’Unio-ne in tutte le sue forme. La lealtà e la solidarietà reciproca fra gli Stati membri sonoregole fondamentali che valgono anche per la ricerca di una maggiore sicurezza e perla progressiva definizione di una politica di difesa comune. Se un giorno nell’ambitodell’UE vi fosse un collaudato dispositivo di sicurezza, che offrisse agli Svizzeri lastessa sicurezza della nostra neutralità, la Svizzera potrebbe rinunciare alla neutralitàa favore di un tale sistema di sicurezza, perché la neutralità sarebbe allora diventatapriva di significato.

«Sotto che aspetto la nostra politica di neutralità verrebbe limitata?» (H. e R. M.,Canton Lucerna)

Con l’adesione all’UE la nostra politica di neutralità non verrebbe limitata:servirebbe anche in futuro a mantenere la pace e la sicurezza per il nostro Paese.Una politica che potremmo continuare anche all’interno dell’UE, almeno finché unnuovo sistema europeo di sicurezza garantirà alla Svizzera altrettanta sicurezza delproseguimento della politica attuale.

È importante che la neutralità svizzera non venga mai interpretata come neutralità diopinione. La Svizzera è stata fautrice dei medesimi valori, quali democrazia, Stato didiritto ed economia di mercato, che sono anche i valori degli Stati dell’UE. Anche gliobiettivi della politica estera coincidono in larga misura con quelli dell’UE. Lapolitica di neutralità può restare credibile soltanto se è capace di adeguarsi aimutamenti della situazione geopolitica: per esempio le trasformazioni epocali inEuropa provocate dalla fine della guerra fredda hanno reso necessario unriorientamento della politica svizzera di neutralità, le cui basi sono state spiegatedettagliatamente dal nostro Consiglio nel suo rapporto sulla neutralità del 29novembre 1993662. Questo riorientamento e la presentazione dei principi basilaridella politica di neutralità hanno fatto sì che il comportamento della Svizzera inmateria di neutralità sia messo in conto anche per il futuro e quindi resti credibile.

In effetti, l’integrazione degli Stati europei in seno alle Comunità europee, l’allar-gamento di queste e l’instaurazione dell’Unione europea sono andati di pari passocon la nascita, intorno alle frontiere svizzere, di uno spazio di pace e di stabilità. Isuoi Stati membri hanno soffocato durevolmente qualsiasi tendenza a perseguirescopi politici mediante mezzi militari che potrebbero comportare conflitti armati fraloro. Nel mondo attuale l’Unione europea è un fattore di stabilità. Questoorientamento della politica dell’UE alla promozione della pace e alla composizionedei conflitti corrisponde pure al senso e allo spirito della neutralità svizzera663.

662 FF 1994 I 183 ss.663 Cfr. anche L. Goetschel, Die Zukunft der Neutralität im Rahmen der GASP:

Widerspruch, Gleichgültigkeit oder Ergänzung, in: T. Cottier/A.R. Kopše, Der Beitrittder Schweiz zur Europäischen Union: Brennpunkte und Auswirkungen, - L’adhésion de

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L’adesione all’UE non cambierebbe nulla per quanto riguarda la prevedibilità e lacontinuazione della nostra politica di neutralità: come si presentano attualmentel’UE e la sua politica estera e di sicurezza comune (v. n. 231 e 334.02), qualemembro dell’UE la Svizzera potrebbe essenzialmente continuare la politica dineutralità che pratica da quando in Europa è cessato il confronto est-ovest.Esattamente come fa già attualmente, la Svizzera parteciperebbe alle sanzionieconomiche dell’UE, se tali misure concrete potessero contribuire a promuovere lapace internazionale o prevenire o sanzionare gravi violazioni del dirittointernazionale. Anche per quanto riguarda l’atteggiamento svizzero di fronte allesanzioni militari, non cambierebbe nulla, perché come membro dell’UE la Svizzeranon sarebbe costretta a partecipare attivamente a misure militari costrittive prese neiconfronti di chi viola il diritto. Se poi la Svizzera volesse eventualmente appoggiarepassivamente tali misure, concedendo per esempio per azioni militari sifatte diritti disorvolo e di transito, quale membro dell’UE la Svizzera potrebbe prendere taledecisione in modo autonomo, indipendentemente dall’opinione di altri Stati membri.Anche come membro dell’UE il nostro Paese deciderebbe in ogni singolo caso, dopoaccurata ponderazione degli interessi contrapposti, se sia meglio per il ristabilimentodel diritto internazionale e la tutela degli interessi elvetici restarsene in disparte opartecipare alle sanzioni. Il diritto di neutralità non è in ogni modo applicabile allapartecipazione a misure che implicano l’impiego della forza decise conformementealla Carta delle Nazioni Unite.

Oggigiorno è incontestato che l’adesione all’UE e la neutralità sono compatibili. Peresempio anche Stati neutrali dell’UE come Svezia, Finlandia, Irlanda e Austria finoad oggi hanno mantenuto la loro neutralità. Né gli altri Stati dell’UE né gli organidell’UE esigono da tali Stati che rinuncino alla propria neutralità. Il diritto UE nonproibisce agli Stati membri di essere neutrali; al contrario tiene conto della situazioneparticolare degli Stati membri neutrali, secondo l’articolo J4 capoverso 4 del TrattatoUE: «La politica dell’Unione (...) non tocca il carattere particolare della politica disicurezza e di difesa di determinati Stati membri». Inoltre il principio dell’unanimitàvigente per le decisioni dell’UE nel campo della politica estera e di sicurezzacomune garantisce che nessun membro dell’UE possa essere coinvolto senza che lovoglia in un conflitto rilevante per la neutralità.

«Non dobbiamo temere che con la progressiva legalizzazione e precisazione (dellapolitica estera dell’UE) i nostri soldati debbano poi rischiare la vita in una guerraall’estero?» (E. R., Canton Sciaffusa)

L’adesione all’UE non comporta nessun obbligo, in base al quale la Svizzerasarebbe tenuta contro la propria volontà a partecipare ad azioni militari all’estero.

Nell’UE si fa una chiara distinzione fra la politica di sicurezza comune da una partee difesa comune (in senso militare) dall’altra. Mentre la politica di sicurezza comunedell’UE registra una progressiva evoluzione dal 1992, l’istituzione di una politica didifesa comune viene definita ancora oggi nel Trattato UE un obiettivo a lungascadenza, che eventualmente un giorno potrebbe portare ad una difesa comune (art.J4 cpv. 4 del Trattato UE). Finché gli Stati dell’UE non prenderanno espressamente eall’unanimità una decisione del genere, la difesa militare resta di esclusiva

la Suisse à l’Union Européenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 637-661, conulteriori rimandi.

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competenza degli Stati membri. Di conseguenza l’UE non può costringere i proprimembri a mettere a disposizione truppe per azioni militari.

Dietro speciale richiesta della Svezia e della Finlandia, membri neutrali dell’UE, conl’ultima revisione del Trattato UE è stata però concessa agli Stati membri lapossibilità, se lo desiderano, di deliberare anche nel quadro dell’UE azioni volte apromuovere la pace (cosiddetti compiti di Petersberg: aiuto in caso di catastrofe,operazioni umanitarie, promovimento militare della pace; v. n. 231 C). L’attuazionedi tali compiti è stata affidata all’Unione dell’Europa occidentale (UEO). Per gliStati che non sono membri dell’UEO e che nell’UEO hanno solo la funzione diosservatori, la partecipazione a dette operazioni è facoltativa. La Svizzera, qualemembro dell’UE e osservatrice dell’UEO, potrebbe quindi decidere liberamente se e,in caso affermativo, in che forma partecipare ad operazioni di pace di questo tipo.Dal punto di vista della neutralità, la partecipazione della Svizzera a tali interventi dipace dell’UE non comporterebbe problemi, a condizione che tali azioni avvenganocon il consenso di tutti i contendenti direttamente coinvolti o dietro esplicitomandato del Consiglio di sicurezza dell’ONU.

In proposito non bisogna d’altra parte dimenticare che la possibilità di partecipareintegralmente e con pari diritto a tali azioni è riservata esclusivamente agli Statimembri dell’UE. Di conseguenza attualmente la Svizzera resta esclusa dallo scambiodi informazioni e ovviamente anche dalle decisioni in settori che pure la interessano(p. es. il conflitto del Kosovo). Nel quadro del graduale progredire della solidarietàeuropea ci si aspetta in misura crescente che anche la Svizzera dia il propriocontributo. Questo vale soprattutto per la ripartizione degli oneri derivanti daicompiti di Petersberg. Una tale dimostrazione di solidarietà sarebbe purenell’interesse strategico della Svizzera, perché contribuirebbe alla stabilizzazione delcontesto europeo.

La neutralità non è fine a se stessa né tanto meno l’obiettivo della nostra politicaestera, bensì un mezzo fra tanti per mantenere la sicurezza e l’indipendenza dellaSvizzera. La comunità internazionale ha riconosciuto la neutralità svizzera soltantonel XIX secolo. Ciò non significa però che la Svizzera si sia obbligata a livellointernazionale a restare neutrale in eterno. Se la Svizzera finora si è attenuta ad unaneutralità armata permanente, lo ha fatto volontariamente, conscia che tale strumentofinora era il più adeguato per garantirle sicurezza e indipendenza. Di conseguenza laSvizzera può decidere liberamente se rinunciare un giorno alla neutralità che avevascelto liberamente. Sotto questo aspetto l’eventuale adesione all’UE è irrilevante, inquanto il diritto dell’UE non prescrive agli Stati membri né di mantenere né dirinunciare al proprio statuto di neutralità.

334.02 Politica estera

La politica estera e di sicurezza comune dell’Unione europea è un campo apparsorelativamente tardi nei Trattati, perché è stato soltanto con il Trattato di Maastrichtche gli Stati membri hanno accettato di assumersi impegni in questo settore. Peraltroil «secondo pilastro» dell’UE resta un’attività intergovernativa, distinta dallestrutture sovranazionali della Comunità e sottratta alla competenza della Corte digiustizia. L’unanimità resta il criterio di base per ogni decisione importante. Tantoper ciò che concerne gli obiettivi che per il suo funzionamento o i suoi risultati, la

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politica estera dell’Unione si distingue dalla politica egemonista come è statapraticata dai grandi Stati.

Ha soprattutto l’aspetto di una cooperazione sistematica: gli Stati membri siinformano reciprocamente su tutte le questioni di politica estera di interesse generale,al fine di potere esercitare la loro influenza in modo concertato, ogni volta che ciò siapossibile. Si impegnano ad assumere posizioni comuni in settori ben definiti delleloro relazioni estere. Nella definizione di tali posizioni, ogni Stato può far sentire lapropria voce (oppure far prevalere il proprio veto per ragioni fondamentaliriguardanti l’interesse nazionale). La Presidenza dell’Unione rappresentaquest’ultima di fronte agli Stati extracomunitari nei campi in cui si è giunti adun’azione concertata: si vedono così Stati europei di piccole e medie dimensionimettersi a parlare a nome di tutti, anche dei più grandi.

La rappresentanza comune conosce peraltro limiti: nel Consiglio di sicurezza delleNazioni Unite, per esempio, la Francia e la Gran Bretagna, membri permanenti, nonhanno mostrato nessuna intenzione di cedere le loro prerogative all’Unione. In effettila dimensione politica delle relazioni esterne dell’Unione resta meno sviluppata dellasua dimensione economica. Il Trattato di Amsterdam, che completerà lo strumentarioa disposizione della politica estera e di sicurezza comune dell’Unione, non intacca ilprimato degli Stati membri in questo campo.

Non vi è alcuna incompatibilità fra gli obiettivi perseguiti dalla Svizzera e quellidell’UE in materia di politica estera. Chi dice politica estera, dice innanzi tutto difesadegli interessi nazionali nelle relazioni estere. A questo proposito i cinque obiettividi politica estera della Svizzera sono simili agli scopi definiti dal Trattato diMaastricht per la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione. Si constata comela Svizzera e i Paesi dell’UE condividano interessi simili in materia di politica esterae difendano i medesimi valori (cfr. n. 231).

Le azioni e le misure decise finora dall’UE in materia di politica estera e di sicurezzacomune dell’Unione non hanno contraddetto i valori difesi dalla Svizzera. Alcontrario, la Svizzera tende ad ispirarsi alle misure prese dall’Unione per decidere ipropri provvedimenti. Le sanzioni decretate dalla Svizzera nei confronti dell’ex-Jugoslavia non sono che un esempio di tante altre misure prese dalla Svizzera, inparte ispirate a quelle dell’UE. Facendo valere i propri interessi, oggigiorno laSvizzera adotta misure simili a quelle dell’UE. Come membro dell’Unione, laSvizzera potrebbe difendere i propri obiettivi in materia di politica estera. A titolo diesempio, un passo intrapreso dall’UE nel campo dei diritti dell’uomo e che fosseiniziato dalla Svizzera avrebbe un peso maggiore di un’impresa isolata.

«Volete veramente sacrificare la credibilità del CICR sull’altare dell’UE?» (M. M.-B., Canton Zurigo)

Niente affatto. L’indipendenza rispetto ai partiti e la credibilità del CICR nonverrebbero per niente toccati da un’adesione della Svizzera all’UE.

Il Comitato internazionale della Croce Rossa (CICR) è un’istituzione internazionaleindipendente che ha la propria sede a Ginevra, ma che per il rimanente ègiuridicamente separata dalla Svizzera. Il CICR attribuisce grande importanza allapropria autonomia e persegue i propri obiettivi che spesso, ma non necessariamente,corrispondono a quelli della Svizzera. Il CICR è riconosciuto nel mondo intero comeun’istituzione internazionale indipendente dalla Svizzera. Dispone di rappresentanzeproprie e di uno statuto speciale in seno all’ONU e ad altre organizzazioni

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internazionali. Agisce in nome e per conto proprio e svolge sempre un ruolo attivo alivello internazionale nell’ambito delle sue missioni umanitarie. L’adesione dellaSvizzera all’UE non modificherebbe questo stato di cose.

334.03 Politica di economia esterna

La globalizzazione dell’economia mondiale nel corso degli anni Ottanta e Novantaha provocato una profonda trasformazione della divisione internazionale del lavoro.Ha modificato notevolmente le basi decisionali e il comportamento delle societàattive a livello internazionale. Su tale sfondo, nella politica di economia esterna dellaSvizzera, come pure in quella dell’UE, si stanno rafforzando due tendenze. Lapolitica svizzera di economia esterna dovrebbe orientarsi in misura ancora maggiorea due obiettivi principali: da una parte al miglioramento dell’accesso ai mercatiesteri, dall’altra al miglioramento della competitività internazionale della Svizzeraquale luogo di produzione nazionale (qualità dell’ubicazione), e questo per tutte leimprese, indipendentemente dalle loro dimensioni664.

Tanto a livello svizzero che a livello dell’UE si tratta di promuovere la produttivitàdi tutti i fattori economicamente importanti: in Svizzera per mezzo del programma dirilancio economico, nell’UE con il programma di mercato interno. Anche a livellomondiale i diritti e gli obblighi ancorati nell’OCSE e nei trattati dell’OMCdovrebbero essere rafforzati, proseguendo gradualmente verso la liberalizzazione eampliando ulteriormente l’accesso al mercato mediante accordi preferenziali conStati extracomunitari o gruppi di Stati. Nonostante il suo enorme «mercato interno»di 370 milioni di abitanti e una quota di commercio estero del 10,2 per cento – similea quella degli USA con l’8,2 per cento e a quella del Giappone con il 9 per cento –l’UE ha una quota di commercio estero relativamente modesta rispetto a Paesiesportatori più piccoli, come la Svizzera, ed è quindi grandemente interessataall’attuazione di condizioni quadro di politica economica esterna in seno a organismimultilaterali, organismi che anche in seno all’UE contribuiscono al potenziamentodelle possibilità di esportazione e quindi al mantenimento e alla creazione di posti dilavoro. Per la Svizzera, con una quota di esportazioni del 39,9 per cento, lecondizioni quadro multilaterali di economia esterna e il loro carattere giuridicovincolante sono di primaria importanza (attualmente la Svizzera vende circa il 40 percento delle esportazioni su mercati al di fuori dell’UE e importa il 20 per cento delsuo fabbisogno da Paesi al di fuori dell’UE).

«Nei rapporti di commercio estero con Stati al di fuori dell’UE, che finora laSvizzera ha gestito con grande successo, il nostro Paese non potrebbe più agire nédecidere da solo.» (A. L., Canton Grigioni)

È vero. Ma occorre pensare che la Svizzera già oggi e in misura tendenzialmentesempre maggiore non può più far valere da sola i propri interessi. Quale membrodell’UE, la Svizzera potrebbe far valere nelle trattative il peso molto maggioredell’UE, però perderebbe la possibilità di tutelare da sé i propri interessi, quandoquesti non coincidono con gli interessi dell’UE. L’UE può tutelare gli interessi degli

664 Cfr. S. Breitenmoser, Die globale und regionale Interdependenz des schweizerischen

Aussenwirtschaftsrechts, in: T. Cottier/A.R. Kopše, Der Beitritt der Schweiz zurEuropäischen Union: Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de la Suisse àl’Union Européenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 49-85, con ulterioririmandi.

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Stati membri meglio di quanto non possano fare questi ultimi da soli, il che sarebbeparticolarmente importante per la Svizzera, che è un Paese con una fitta rete direlazioni commerciali con l’estero. In tal modo sarebbe anche meno esposta atentativi di pressione dall’esterno!

Nella stipulazione di accordi preferenziali l’autonomia formale e la libertà di sceltadella Svizzera e degli Stati dell’AELS sono oggi limitate. Gli Stati extracomunitari ei gruppi regionali generalmente sono disposti a concedere alla Svizzera e ai Paesidell’AELS condizioni di accesso al mercato paragonabili a quelle dell’UE solo dopoaver concluso le trattative con quest’ultima665. A questo bisogna aggiungere che nél’AELS, come organizzazione, né la Svizzera come Stato, possono partecipare acooperazioni più ampie, come quelle a cui mira p.es. l’UE nel quadro delpartenariato UE-regione del Mediterraneo.

Se la Svizzera, tramite l’adesione all’UE, ottenesse un accesso illimitato a questoimportante mercato interno, destinato a crescere ulteriormente con i prossimiampliamenti, una parte notevole della politica svizzera di economia esternadiventerebbe politica di mercato interno. In considerazione della posizionetradizionale della Svizzera, con le sue intense relazioni di commercio con gli Statiextraeuropei, nella definizione della politica del commercio estero dell’UE il nostroPaese non avrebbe soltanto un maggiore interesse, ma probabilmente anche unmaggiore peso rispetto ad altri Stati dell’Unione, più orientati al mercato interno.

Con l’adesione all’UE si eliminerebbero i punti deboli della politica svizzera dicommercio estero, basata sugli accordi preferenziali e praticata sia autonomamenteche insieme con gli Stati AELS/SEE. La Svizzera entrerebbe a far parte della rete diaccordi molto più vasta dell’UE. Né con un complesso e costoso lavoro diplomaticoautonomo né nella cornice dell’AELS la Svizzera potrebbe mai sperare di arrivare adavere relazioni tanto fitte. Per esempio nei rapporti con gli Stati extraeuropei (p. es.nella regione del Mediterraneo) e con i raggruppamenti regionali (p. es. NAFTA,ASEAN, Stati del Golfo ecc.) la Svizzera potrebbe partecipare ai vantaggi degliaccordi preferenziali dell’UE e a quelli sulla cooperazione nel campo dell’economiae della politica commerciale. All’economia svizzera si aprirebbero perciò i mercatialle medesime condizioni che trovano già oggi i suoi concorrenti comunitari.

Nel corso degli ultimi anni si è sviluppato un intenso dialogo politico tra iraggruppamenti di politica economica e l’UE. In caso di adesione la Svizzera potrebbeper esempio collaborare attivamente al dialogo transatlantico UE-USA e partecipare inmodo fattivo a Mercosur o intervenire del dialogo tra Asia e Europa (ASEM), che nonsi limita alla cooperazione nella politica commerciale, ma prevede pure unacollaborazione nei campi dell’industria, della scienza, della cultura e del dialogopolitico.

Quale membro dell’UE la Svizzera non avrebbe soltanto diritti di partecipazione e dicodecisione nella politica di commercio estero della CE. Per i nuovi Stati membridell’UE, come l’Austria o la Finlandia, nel settore della politica del commercioestero è per esempio particolarmente importante il fatto che, nella promozione delturismo e del commercio estero nazionali, abbiano modo di presentarsi con tutto ilpeso dell’UE e possano operare interventi che prima sarebbero stati impossibili o piùdifficili da realizzare.

665 Un’eccezione di attualità: le trattative dell ’AELS con la Slovenia e il Canada.

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«La recente controversia con le cause collettive intentate dagli ebrei americani hapurtroppo dimostrato che i responsabili nazionali sono facilmente ricattabili. Qualisaranno le tremende conseguenze per le future trattative con l’UE o addirittura perun’adesione? A cosa ci servirà il cosiddetto diritto di codecisione, quando ormai tutto ilmondo sa che gli Svizzeri sono facilmente ricattabili?» (E. S., Canton Argovia)

Se la Svizzera fosse membro dell’UE, le autorità dei Paesi extraeuropei cipenserebbero due volte prima di minacciare sanzioni contro la Svizzera chesarebbero necessariamente sanzioni contro l’intera UE.

Per questi Stati sarebbe altrettanto importante essere meno esposti a tentativi dipressione commerciale di singoli partner. La guerra fra la Gran Bretagna el’Argentina ha dimostrato che uno Stato extracomunitario deve riflettere bene primadi minacciare sanzioni economiche contro uno Stato dell’UE, perché la reazionearriverebbe necessariamente dall’intera UE, dato che lo spazio economicodell’Unione non può più essere suddiviso in segmenti di mercato nazionali. Perfino isingoli Stati degli USA oggi ci penserebbero due volte, prima di attuare le lorominacce di boicotto nei confronti di uno Stato membro dell’UE.

334.04 Riepilogo

È incontestato che l’appartenenza all’UE è giuridicamente compatibile con lacondizione di neutralità permanente. Così come si presenta oggi la politica estera edi sicurezza comune dell’UE, la Svizzera potrebbe mantenere la sua neutralità anchecome membro dell’UE.

La questione del mantenimento della nostra neutralità si porrebbe soltanto se ungiorno gli Stati dell’UE, con decisione unanime, creassero una politica di difesa esicurezza comune. In qualità di membro dell’UE la Svizzera parteciperebbeattivamente all’istituzione di un tale sistema, prendendo parte di pieno diritto alprocesso decisionale. Dovesse nascere un’architettura europea di sicurezza che offraai cittadini svizzeri almeno la medesima sicurezza della neutralità armata,quest’ultima potrebbe perdere la sua ragion d’essere.

Indipendentemente da un’eventuale adesione all’UE, nel campo della politica disicurezza la Svizzera si vede confrontata con la necessità di ridefinire alcunecondizioni quadro della sua attuale politica. Per tale motivo abbiamo commissionatoper il 1999 un rapporto sulla politica di sicurezza della Svizzera. Il riorientamentodella nostra politica di sicurezza comporterà probabilmente riforme tali da migliorarela capacità della Svizzera di partecipare alla politica estera e di sicurezza comunedell’UE.

Anche dal punto di vista della politica del commercio estero, dopo l’adesione all’UE laSvizzera potrebbe difendere i propri interessi economici e partecipare come membro dipieno diritto alla politica di commercio estero di una potenza economica mondiale.

335 Sicurezza interna335.01 Sicurezza del cittadino

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«La libera circolazione delle persone creerebbe problemi ancora maggiori di quelliche abbiamo già ora (...), tanto più che l’enorme potenziale di criminalità rappresentaun effettivo pericolo per la nostra popolazione» (H. B.–A., Canton Berna)

La libera circolazione delle persone mira anzitutto all’apertura dei mercati dellavoro. Non vi è motivo per presumere che l’immigrazione di manodopera comportiun aumento della criminalità.

L’introduzione della libera circolazione non creerebbe nuove lacune della sicurezza.Questa affermazione – a prima vista strabiliante – è dovuta al fatto che gli Statidell’UE – dapprima nel quadro del Trattato di Schengen e poi dall’entrata in vigoredel Trattato di Amsterdam all’interno dell’UE – insieme con l’abolizione deicontrolli alla frontiera hanno creato un sistema completo di misure di compensazioneper garantire la sicurezza interna.

«Dovremo aprire le frontiere alle bande di criminali provenienti dall’est?» (H. R.,Canton Turgovia)

L’abolizione dei controlli alle frontiere nell’UE viene compensata da una partemediante controlli più severi ai confini esterni dell’UE, dall’altra mediante unamaggiore collaborazione fra gli organi di polizia. Grazie a questa collaborazione,gli Stati UE saranno meglio in condizione di agire efficacemente già ai confiniesterni dell’UE contro la criminalità internazionale attiva ed organizzata.

In diversi trattati è stato convenuto di rafforzare i controlli ai confini esterni del-l’Unione e soprattutto di allacciare una stretta collaborazione nel settore di visti,controlli di frontiera, asilo e polizia. Comuni sono per esempio i criteri in base aiquali gli Stati dell’UE rilasciano il cosiddetto visto uniforme. Il Sistema diinformazione di Schengen (SIS), al quale attualmente sono allacciati quasi tutti gliStati del’UE e che con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam diventa unostrumento dell’UE, contiene fra l’altro informazioni sui ricercati, nonché sullepersone a cui uno Stato membro ha rifiutato l’entrata. Questo tipo di collaborazionepermette di arrestare i ricercati e di tenere lontane dallo spazio europeo le personeche per vari motivi legali e politici sono indesiderate.

L’abolizione dei controlli alla frontiera svizzera verrebbe compensata solo in partedalla più stretta collaborazione fra gli Stati UE. Per la parte restante la Svizzeradovrebbe prendere misure interne proprie. Al posto dei controlli alle frontiere sipotrebbero effettuare controlli nella zona di confine. Gli organi di controllo cheprestano un contributo al mantenimento dell’ordine interno e della sicurezzanazionale continuerebbero perciò ad essere necessari. In che modo ciò potrebbeavvenire è cosa ancora da studiare. Si potrebbe pensare per esempio ad un organofederale per determinati interventi oppure ad un potenziamento delle poliziecantonali in termini di personale e di materiale (v. anche n. 243 D.).

«Un ulteriore aumento della criminalità è inevitabile in caso di frontiere aperte(Trattato di Schengen). Con il 20 per cento di stranieri non passa settimana senza chevi siano omicidi nell’ambiente della droga e della mafia» (G. F., Canton Argovia)

Oggi la sicurezza può essere rafforzata efficacemente soltanto mediante unamaggiore collaborazione con l’UE.

Con la globalizzazione è cambiata anche la tipologia dei pericoli: il terrorismo è eresta una delle maggiori minacce per la sicurezza globale. Lo dimostra tutta una serie

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di atti di violenza compiuti di recente. Anche la criminalità organizzatainternazionale e il commercio di droga aumentano in continuazione, esattamentecome i fenomeni della deportazione a scopo di sfruttamento e della migrazioneillegale da tutto il mondo. La Svizzera è interessata da tali sviluppi al pari dei suoivicini europei e degli altri Stati industrializzati. Il compito più difficile e più urgenteè quello di individuare i veri cervelli della criminalità organizzata, che si tratti deibaroni della droga, dei mercanti di uomini o di persone attive in altri settori delcrimine. I cervelli di queste attività agiscono generalmente in gruppi difficili dacontrollare, possiedono una grande mobilità, dispongono di un’organizzazioneeccellente e reagiscono rapidamente ad ogni misura statale. Solo con una strategiaarmonizzata internazionalmente e con degli strumenti comuni, le autorità di giustiziae polizia nazionali saranno in grado di reagire efficacemente a queste nuove minacce.

«Nessuna UE sarà mai in grado di controllare i problemi della droga e dellacriminalità» (I. K., Canton Basilea Città)

La lotta concertata degli Stati dell’UE contro il crimine organizzato internazionale èappena iniziata. Nessuno in Europa dubita che saranno necessari ancora sforzienormi. Ma è incontestabile che la criminalità internazionale può essere contenutasoltanto con una collaborazione a livello europeo.

Donne provenienti dall’Europa dell’est, dall’Asia, dall’America del sud e dall’Africavengono introdotte clandestinamente in Europa in vari modi, in parte sfruttateindegnamente e passate – o vendute – da un’organizzazione all’altra, a livellointernazionale. Le reti di distribuzione della droga hanno un’estensione mondiale. Ilcommercio della pornografia infantile ha assunto dimensioni planetarie. Organizzazionicriminali nazionali operano contemporaneamente in diverse regioni e metropolieuropee. Per il riciclaggio del denaro si ricorre ai servizi del settore finanziarioglobalizzato.

Non per niente la lotta a queste nuove forme di «relazioni internazionali criminose»rappresenta uno di quei settori, in cui al momento la collaborazione fra gli Statidell’UE sta sviluppandosi nel modo più dinamico. Il rafforzamento dellacollaborazione nel settore della sicurezza interna è uno dei cambiamenti piùimportanti introdotti con il Trattato di Amsterdam. Il Trattato di Schengen, al qualefinora non avevano aderito tutti gli Stati dell’UE, diventa così patrimonio comunedell’UE. Già oggi l’Europol analizza e valuta le informazioni. Con l’aiuto di questaorganizzazione è già stato possibile scoprire diversi grossi casi di criminalitàinternazionale legata alla droga. Entro cinque anni dall’entrata in vigore del Trattatodi Amsterdam l’Europol riceverà nuove competenze, fra l’altro per assistere gli Statimembri nelle indagini e per favorirne il coordinamento. Comunque per il momentol’Europol non potrà condurre indagini per proprio conto.

«Temo che a causa della mancanza di controlli alla frontiera il nostro Paese vengainvaso da un flusso senza fine di criminali e di cosiddetti profughi» (M. R., CantonArgovia)

I soli controlli alla frontiera non bastano per contenere i flussi migratori e lacriminalità.

Con l’adesione all’UE, la Svizzera verrebbe integrata nel dispositivo di sicurezzadell’UE e di conseguenza dovrebbe abolire i controlli di frontiera nella loro formaattuale. Il nostro sistema di controllo dovrebbe essere ridefinito. Essenzialmente si

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tratta di adeguare i controlli interni e la collaborazione transfrontaliera. Un taleadeguamento potrebbe essere realizzato senza modifiche fondamentali dell’attualesistema, dato che a causa della struttura federalista il controllo interno è sempre statouna componente essenziale del sistema di controllo della polizia svizzera. Comehanno peraltro dimostrato le esperienze fatte dalla Svizzera negli ultimi anni, icontrolli alle frontiere da soli non sono uno strumento sufficiente per frenarel’afflusso di immigranti illegali. Partecipando alla cooperazione europea in materiadi sicurezza, la Svizzera potrebbe completare efficacemente il suo attualestrumentario.

Considerando il problema più attentamente, ci si rende conto di come ilrafforzamento degli attuali controlli alle frontiere di per sé non rappresenti una viapraticabile. Limitandosi a respingere gli immigranti negli Stati limitrofi – a parte latragicità dell’aspetto umano – non si può assolutamente risolvere il problema dellemigrazioni. Bisogna poi aggiungere che un’intensificazione dei controlli allefrontiere intralcia necessariamente il traffico di confine, che finora funzionava senzaproblemi. La Svizzera ha interesse a mantenere un traffico legale e spedito difrontalieri, turisti e uomini d’affari. Come noto, la «scena» della droga a Zurigo erafrequentata prevalentemente da persone che non erano del luogo. Se si fosse reagitointroducendo un controllo al confine cantonale, invece che con un rafforzamentodella cooperazione intercantonale, la soluzione sarebbe stata giustamente condannatacome un’idea assurda.

La lotta all’immigrazione illegale, al commercio di droga, alla criminalitàorganizzata e al terrorismo esige perciò non solo misure nazionali, ma anche unacollaborazione internazionale fiduciosa e fondata su adeguate basi legali. Inconsiderazione delle dimensioni internazionali dei gruppi criminali e terroristici, ilnostro Consiglio, al pari dei Governi degli Stati membri, ha ripetutamentesottolineato che la cooperazione internazionale deve essere potenziata, intensificata eaccelerata. Ciò riguarda in particolare l’armonizzazione e la collaborazionenell’ambito della politica dei visti e dell’asilo, il coordinamento delle misurenazionali di prevenzione, le indagini e le procedure giudiziarie per i reatitransfrontalieri, nonché la collaborazione nell’ambito del controspionaggio. Dato chela Svizzera – ad eccezione del Liechtenstein – è circondata interamente da Statidell’UE, una più stretta cooperazione è una necessità impellente.

Dal 1995 la Svizzera sta conducendo trattative con tutti gli Stati limitrofi, al fine diampliare e consolidare la collaborazione transfrontaliera. Nel frattempo sono statestipulate con la Francia e l’Italia convenzioni sulla collaborazione nel campo dellapolizia e della giustizia, come pure per gli immigrati illegali666. Con la Germania el’Austria i lavori sono sulla dirittura di arrivo. Tutte queste convenzionirappresentano elementi essenziali per rafforzare la sicurezza interna e i nostrirapporti bilaterali. Non permetteranno tuttavia alla Svizzera di essere integratacompletamente nello spazio di diritto e sicurezza comune che sta nascendo nell’UE.In particolare restano esclusi dalla collaborazione bilaterale i controlli alle frontiere,la politica e la prassi dei visti, la politica di asilo e l’allacciamento al Sistema diinformazione di Schengen. Questi temi non possono essere oggetto di accordi

666 Cfr. il messaggio del 14 dicembre 1998 concernente vari accordi bilaterali sulla

cooperazione in materia di polizia e giudiziaria con la Francia e l’Italia nonché relativoalla modifica della legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri, FF1999 ....

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bilaterali fra singoli Stati dell’UE e la Svizzera, perché in tali campi i nostri vicinihanno ceduto all’UE, rispettivamente all’organizzazione di Schengen, la competenzadi stipulare trattati internazionali. Ma sono proprio tali temi che per esempio giocanoun ruolo particolarmente importante per ridurre l’immigrazione illegale. Anche unamaggiore collaborazione con l’Interpol non sarebbe una soluzione. Fra l’altro tutti gliStati dell’UE sono membri dell’Interpol.

«L’Europol raccoglie dati sui cittadini dell’UE, però non riesce a combattereefficacemente la criminalità transfrontaliera» (da: W. Futterknecht: Die EUdurchleuchtet, Radika Verlag, Stans)

La Convenzione dell’Europol è entrata in vigore soltanto il 1° ottobre 1998; diconseguenza prima di questa data l’Europol non aveva ancora nessuna competenzaper raccogliere dati sulle persone. Attualmente l’Europol è ancora lontana daldivenire una potente organizzazione di polizia degli Stati dell’UE. Senza unpotenziamento dell’Europol e senza sistemi informatici idonei non sarà peròpossibile combattere efficacemente la criminalità transnazionale.

A differenza della libera circolazione di beni, servizi, capitali e persone, la giustizia ela polizia continuano ad essere legate ai confini nazionali. Di conseguenza inquirentie criminali non combattono ancora ad armi pari. I poliziotti dell’Europol hanno percosì dire la funzione di ponte fra le diverse polizie nazionali dei Paesi dell’UE.All’Europol lavorano circa 40 funzionari di collegamento e assistenti tecnici di tutti equindici gli Stati membri dell’UE. Il loro compito è principalmente quello digarantire un efficiente flusso di informazioni oltre i confini nazionali. L’attivitàdell’Europol è soggetta a severe condizioni in materia di protezione dei dati, al finedi prevenire qualsiasi forma di abuso. Un ulteriore, importante strumento di lavoro èil sistema informatico (Sistema informativo Schengen, SIS), che permette allepolizie nazionali di accedere direttamente ai dati disponibili. In tal modo si evita didover rivolgere frequenti richieste all’Interpol, per la cui evasione occorreovviamente più tempo che non per una consultazione in linea. Il SIS contiene dati sucriminali ricercati con un mandato di arresto, testimoni, persone scomparse,richiedenti l’asilo con divieto di soggiorno in altri Paesi, veicoli sospetti ecc. Senzaefficienti sistemi di elaborazione dati oggigiorno sarebbe impensabile combattereefficacemente la criminalità organizzata internazionale (in particolare il traffico didroga, di armi e di persone).

Finché la Svizzera resterà esclusa dall’accesso alla banca dati che sta realizzandol’Europol, nonché da quella del SIS, non potrà disporre di importanti strumenti perottenere informazioni relative a criminali internazionali ben noti in Europa. Dato chela Svizzera non può nemmeno approfittare dell’analisi criminalistica a livelloeuropeo, sussiste il pericolo che riconosca troppo tardi le strutture della criminalitàorganizzata che si sta insediando e non riesca a soffocarla quando è ancora agli inizi.

La competenza degli Stati membri per la propria sicurezza interna non viene toccatadai Trattati costitutivi della CE. La creazione dello Stato federale 150 anni fa non hamesso in questione l’esistenza delle polizie cantonali e comunali e tanto meno lofarebbe un’adesione della Svizzera all’UE. Peraltro anche nel nostro Paeserecentemente ci si è resi conto che la lotta centralizzata a determinate forme dicriminalità (p. es. droga e riciclaggio di denaro) è una misura adeguata. Nell’UE lacooperazione in materia di sicurezza interna si attiene chiaramente al principio della

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sussidiarietà: solo per i problemi che possono essere risolti meglio ad un livellosuperiore si ricercano soluzioni adeguate.

335.02 Asilo e immigrazione

«A mio parere il Consiglio federale ha perso il controllo della politica degli stranierie dell’asilo» (E. R., Canton Zurigo)

Un’adesione all’UE procurerebbe alla Svizzera una maggiore libertà di azione inmateria di asilo. L’attuale politica, tagliata a misura della situazione elvetica,potrebbe essere coordinata meglio, il che diminuirebbe l’onere gravante sullaSvizzera sia nel settore finanziario che in quello del personale. Indipendentementedall’adesione o meno della Svizzera all’UE, l’obiettivo della politica di asilo elveticadovrebbe essere quello di una politica che meriti la qualifica di «umanitaria» etenga conto del senso di giustizia e delle esigenze di sicurezza dei cittadini.

Al pari della Svizzera, anche l’UE considera la Convenzione di Ginevra sui profughie la Convenzione europea dei diritti dell’uomo una delle basi della politica europeadi migrazione. Questo vuol dire anche che ai profughi vittime della violenza sidovrebbe offrire protezione fintanto essa sia necessaria. Con le misure coercitivedella legislazione sugli stranieri (1994) e il decreto urgente sull’asilo e gli stranieri(1998) la Svizzera combatte però anche gli abusi dell’ospitalità più evidenticommessi dagli stranieri nei confronti della sua ospitalità.

Poiché la Svizzera non è inclusa nel Trattato di Dublino degli Stati dell’UE (v. n. 24),diventa un rifugio per molti di coloro la cui domanda di asilo nell’UE è stata respinta.Ciò sarà ancora più vero quando negli Stati dell’UE entrerà in funzione il sistemaautomatico di registrazione delle impronte digitali (Eurodac). L’adesione all’UEmigliorerebbe pertanto il margine d’azione della Svizzera nella politica d’asilo.

«Come potete spiegare l’afflusso di richiedenti l’asilo?» (R. B., Canton Zurigo)

Il gran numero di richiedenti l’asilo in Svizzera è dovuto al conflitto nel Kosovo ealla rete sociale esistente di persone provenienti dal Kosovo in Svizzera, all’iso-lamento della Svizzera rispetto all’Europa e al livello delle prestazioni assistenziali.Va però rilevato che non è l’appartenenza all’UE che ci porta più richiedenti diasilo, bensì la via solitaria.

Negli anni passati le migrazioni di massa hanno colpito anche l’Europa. La causasono i conflitti armati, i disordini sociali, il crollo economico di alcune regioni,nonché la maggiore mobilità. La ricerca di sicurezza e prosperità spinge moltepersone verso la Svizzera. Accogliendo collettivamente i profughi bosniaci, laSvizzera si è dichiarata pronta a concedere temporaneo rifugio, oltre che ai profughi,anche ad altre persone bisognose di protezione. La differenza fra nord e sud, insiemecon le disposizioni sempre più restrittive in materia di immigrazione enaturalizzazione, ha fatto sì che la procedura di asilo venga utilizzata anche per altriscopi che non la semplice accoglienza di profughi ai sensi della relativa convenzione.L’attuale situazione straordinaria nel settore dell’asilo è determinata principalmentedal conflitto nel Kosovo e dal sostegno sociale dei circa 150 000 lavoratori immigratie legalmente residenti in Svizzera originari del Kosovo, dall’isolamento politicodella Svizzera nel settore dell’asilo europeo e dall’elevato standard delle prestazioniassistenziali svizzere.

353

È vero che la Svizzera è particolarmente toccata dall’aumento dei richiedenti l’asilonell’Europa occidentale.

Se si mette il numero annuo di domande di asilo presentate in altri Stati dell’Europaoccidentale in rapporto con il numero di abitanti e si confronta poi il rapportoottenuto con quello della Svizzera, ci si rende conto che con 7 milioni di abitanti laSvizzera contribuisce con una quota più che proporzionale alle domande di asilo inEuropa. Nel 1992, l’anno in cui si è registrato il più gran numero di domande d’asilonell’Europa occidentale, il 2,6 per cento dei richiedenti hanno presentato la lorodomanda in Svizzera. Nel 1996 questa quota è aumentata al 7,6 per cento e per il1998 non è da escludere che essa possa nuovamente raddoppiare.

Statistica europea dell’asilo667 Tabella 9

Stato Domande d’asilonel 1997

Ripartizione dei richiedenti l’asilotra gli Stati menzionati, nel 1997(tra parentesi: 1996)

Popolazione(in 1000)

Svizzera 23 897 8,99% (7,36%) 6 813

Belgio 11 575 4,36% (5,08%) 9 998

Danimarca 5 100 1,92% (2,41%) 5 158

Finlandia 973 0,37% (0,29%) 5 008

Francia 19 983 8,06% (7,12%) 57 182

Germania 104 353 39,27% (47,59%) 80 975

Gran Bretagna 32 502 15,62% (15,13%) 57 649

Irlanda – 1,46% (0,37%) 3 486

Italia 1 712 0,64% (0,28%) 57 782

Norvegia 2 277 0,86% (0,73%) 4 288

Paesi Bassi 34 443 12,96% (9,35%) 15 158

Spagna 4 975 1,87% (1,93%) 39 092

Svezia 1 241 3,62% (2,36%) 8 652

Ripartizione dei richiedenti l’asilo tra gli Stati menzionati,nel 1998

Febbraio Aprile Giugno Agosto Settembre Ottobre

Svizzera 11,41% 11,53% 11,45% 11,22% 14,30% 17,02%

Belgio 5,13% 5,33% 5,80% 8,21% 7,81% 8,03%

Danimarca 1,65% 2,35% 2,34% 1,37% 1,04% 1,56%

667 Fonti: Inter-Governmental Consultations on Asylum, Refugee and Migrations Policies in

Europe, North America and Australia, e il Meyer Lexikon. Questa statistica non considerai seguenti Paesi dell’EU: Grecia, Lussemburgo, Austria e Portogallo.

354

Finlandia 0,46% 0,32% 0,51% 0,47% 0,37% 0,32%

Francia 9,37% 8,01% 7,10% 5,57% 5,92% 5,45%

Germania 29,67% 30,22% 32,39% 29,65% 30,12% 30,27%

Gran Bretagna 13,07% 14,63% 14,72% 15,64% 13,90% 14,37%

Irlanda 2,1% 1,9% 1,81% 1,44% 0,98% 0,71%

Italia 3,11% 0,78% 1,24% 2,40% 1,56% 0,89%

Norvegia 5,47% 3,61% 2,31% 2,03% 1,69% 1,89%

Paesi Bassi 12,55% 14,97% 13,73% 14,63% 15,94% 13,94%

Spagna 2,23% 2,69% 1,98% 2,00% 1,93% 1,94%

Svezia 3,79% 3,67% 4,61% 5,36% 4,44% 3,59%

Non è scientificamente chiarito in che misura le prestazioni assistenziali fornite inSvizzera influiscano sulla decisione di presentare una domanda d’asilo nel nostroPaese. In Svizzera le prestazioni di assistenza per i richiedenti l’asilo sono inferioridel 20 per cento a quelle destinate ai cittadini svizzeri. Lo standard delle prestazionidestinate ai richiedenti l’asilo in Svizzera corrisponde pressappoco a quello nei PaesiBassi e negli Stati del nord. Uno studio comparativo effettuato su mandato dellaConfederazione sul livello delle prestazioni a favore dei richiedenti l’asilo668 hafornito i seguenti risultati: in Danimarca, Germania e in Svizzera i richiedenti l’asiloricevono prestazioni grazie ad un sistema generalizzato e capillare. In Italia e inAustria le prestazioni statali sono solo limitatamente a disposizione, nel senso cheintere categorie di richiedenti sono completamente esclusi dalle prestazioni (p. es.persone senza documenti, richiedenti provenienti da Paesi sicuri (safe countries),richiedenti la cui domanda è stata respinta una volta passato il termine di partenza)oppure che la durata delle prestazioni viene limitata. In questi casi gli interessatipossono avvalersi soltanto delle prestazioni di organizzazioni private e caritative. Sesi prescinde da queste limitazioni temporali e per categorie, si constata che gliimporti per il sostegno di base nei Cantoni svizzeri oscillano più fortemente che trala Svizzera e gli altri Stati dell’Europa occidentale669. All’interno dell’UE, perdeterminare quale Stato membro è competente per l’esame di una domanda d’asilo(Accordo di Dublino) ci si fonda su criteri oggettivi670. Ne risulta che i richiedentil’asilo non hanno la possibilità di scegliere lo Stato con il livello più elevato diprestazioni assistenziali per presentarvi la domanda d’asilo.

La cooperazione degli Stati dell’UE consente di canalizzare questi movimentimigratori in Europa e di attuare programmi comuni quando i flussi di profughidiventano particolarmente intensi. A questo scopo gli Stati dell’UE dispongono distrumenti per affrontare il problema delle migrazioni di massa. Senza la possibilità di

668 D. Efionayi-Mader, Vergleich von Sozialleistungen an Asylsuchende in fünf europäischen

Ländern: Dänemark, Deutschland, Italien, Österreich, Schweiz, Forum svizzero per lostudio delle migrazioni, Rapporto di ricerca n. 12, Neuchâtel 1998.

669 Il sostegno di base per singola persona ammonta a: 372 fr. mensili a Berna, 425 inDanimarca, 432 in Germania, 462 in Austria e 598 a Ginevra.

670 Fra i criteri figurano tra l’altro la presenza di membri della famiglia con lo statuto di rifugiato, unpermesso di dimora valido o un visto di un Paese membro. Un ulteriore elemento detrminanteper la competenza è lo Stato responsabile dell’entrata nel territorio dei Paesi membri. Qualoranel caso concreto nessuno di questi criteri stabilisca la competenza di uno Stato, si considera cheessa spetti al primo Stato in cui è stata presentata la domanda d’asilo.

355

collaborare con gli Stati dell’UE, la Svizzera può far ricorso soltanto alle misureinterne per reagire alla costante pressione migratoria. Però queste misure internesono ormai in gran parte esaurite671.


Se la Svizzera non vuole diventare il rifugio di criminali ricercati in tutta Europa eun punto di snodo e una base logistica per le organizzazioni criminali internazionalioperanti dal nostro Paese – in breve: un’isola di insicurezza – dovrà cercare dicollaborare ancora meglio a livello internazionale, al fine di affrontare questaminaccia; ciò sarebbe anche nell’interesse dell’UE672. Un passo in questa direzionesono – nel settore della polizia – gli accordi bilaterali negoziati o in discussione congli Stati limitrofi. Allo stesso scopo servono i funzionari di collegamento dellapolizia stazionati in diversi centri della criminalità internazionale. Tuttavia, questistrumenti compensano in misura insufficiente il deficit istituzionale e le minoripossibilità di accesso alle informazioni.

Al momento non si può ancora dire se dopo l’entrata in vigore del Trattato diAmsterdam gli Stati membri dell’UE saranno disposti ad allacciare trattative con laSvizzera nell’ambito della sicurezza interna. Come dimostrano le esperienze fattefinora, tali trattative sarebbero difficili, richiederebbero un elevato dispendio ditempo e comporterebbero un certo prezzo in termini di sovranità. Moltoprobabilmente perciò un’adesione all’UE sarebbe la via migliore per compensareintegralmente il deficit di sicurezza della Svizzera. Con una soluzione del genere laSvizzera avrebbe la possibilità di istituire a livello federale uffici centrali perpartecipare al Sistema di informazione di Schengen e collaborare con l’Europol.

Nel settore dell’asilo la mancata adesione farebbe sì che – a causa della sempre piùstretta collaborazione fra gli Stati membri dell’UE – la Svizzera diventerebbe inEuropa occidentale il Paese di elezione per inoltrare la seconda domanda di asilo. Laconseguenza sarebbe un massiccio aumento delle domande di asilo e costisupplementari di parecchie centinaia di milioni all’anno.

Nel settore della sicurezza interna e dell’asilo esamineremo, a titolo di misureinterne che occorrerà adottare nel caso di un’adesione, come compensarel’abolizione dei controlli alla frontiera svizzera con misure interne. Al posto deicontrolli alla frontiera si potrebbero introdurre controlli nella zona di confine. Sipotrebbe pensare per esempio ad un organo federale per determinati interventioppure ad un potenziamento delle polizie cantonali in termini di personale e dimezzi. Un tale adeguamento potrebbe avvenire senza modifiche sostanzialidell’attuale sistema.

336 Motivi pro e contro l’adesione all’UE

671 Cfr. anche A. Achermann/M. Hertig, Europäischer Asylraum, Einwanderung von

Drittstaatenangehörigen und die Schweiz, in: T. Cottier/A.R. Kopše, Der Beitritt derSchweiz zur Europäischen Union - Brennpunkte und Auswirkungen - L’adhésion de laSuisse à l’Union Européenne: enjeux et conséquences, Zurigo 1998, pp. 573-607, conulteriori rimandi.

672 Di questa opinione anche: R. Wyss, Die internationale Polizeizusammenarbeit, in:Solothurner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1998, a c. della Società solettesedei giuristi, pp. 691-703, soprattutto 703.

356

Il seguente riepilogo di vantaggi e svantaggi di un’adesione della Svizzera all’Unio-ne europea può essere soltanto uno strumento orientativo per consentire a ognicittadino di soppesare individualmente gli interessi contrastanti. Nella sua otticaglobale, ossia un’ottica che si concentra meno sugli interessi particolari che non sulbene della Svizzera in generale, con questo strumento orientativo il nostro Consigliodesidera posare un filo conduttore che serva da guida nella massa di informazioni.

La questione di un’adesione svizzera all’UE è anzitutto di natura politica ecomprende in quanto tale anche aspetti economici, demografici e di politica dellapace. Per molti Stati europei l’adesione all’UE era o è giusta strategia per garantireuna pace permanente, benessere economico e diritto di partecipare ai processidecisionali nelle questioni continentali.

Allo stato attuale delle conoscenze, i costi di un’adesione all’UE stimati in circa 3,1-3,9 miliardi di franchi all’anno. La contropartita è costituita da un più ampio marginedecisionale e una maggiore libertà d’azione. I vantaggi per la piazza economicasvizzera (soprattutto per la produzione di merci e servizi turistici) a lungo terminesono sì probabili, però al momento non possono essere dimostrati. Sul piatto dellabilancia bisogna mettere anche le migliori opportunità di formazione e di lavoro perla nostra gioventù, per i nostri ricercatori, artisti e persone in cerca di lavoro. Inoltrebisogna tener conto dei meccanismi di solidarietà fra gli Stati membri nei confrontidei tentativi di pressione delle autorità extraeuropee sulla Svizzera (v. n. 334.03). Afavore dell’adesione parla il fatto che la Svizzera soltanto come membro dell’UEpotrà cercare e decidere insieme con la grande maggioranza degli Stati europei lesoluzioni per i problemi che si possono risolvere meglio a livello continentale(condizioni liberali e socialmente sopportabili sul mercato interno; spazio libero didimensione continentale per persone, imprese ed idee; lotta efficace contro lacriminalità; distribuzione equa degli oneri nel settore dei profughi; rappresentanzadei valori fondamentali europei a livello mondiale). A questo vantaggio sicontrappone lo svantaggio che le posizioni sostenute dalla Svizzera in questequestioni possono cadere in votazione e che diverse particolarità istituzionali dellaSvizzera che ci stanno particolarmente a cuore (diritti popolari, equilibrio federale,sistema fiscale, Governo composto da pochi membri) verrebbero toccate o limitate edovrebbero necessariamente essere adeguate alla mutata situazione.

Per un’adesione della Svizzera il più presto possibile parla il fatto che alcunequestioni importanti per il nostro Paese non sono ancora state disciplinate dall’UE(questioni centrali della sicurezza, della concorrenza fiscale, dell’ordinamentosociale e del quadro istituzionale) e di conseguenza la Svizzera avrebbe modo dipartecipare alle imminenti decisioni. Viceversa dovremo accettare che la maggiorparte delle questioni concernenti il diritto economico transnazionale siano già statedecise nell’UE e che, nei settori restanti, ulteriori norme legali vengano promulgatemediante votazioni a maggioranza, alle quali noi avremmo modo di partecipare.

A favore dell’adesione parla il fatto che con l’adozione dell’euro quale monetaunitaria (dopo un periodo di transizione da concordare) i costi delle transazioni siridurrebbero e il rischio di dannose speculazioni sul franco svizzero verrebbero acadere. D’altra parte inizialmente sono da prevedere costi di adeguamento in partesicuramente dolorosi, per esempio in forma di tassi di interesse più alti e affitti piùelevati, come pure di salari e prezzi più bassi.

Un’adesione dovrebbe rivelarsi vantaggiosa per una ripartizione più equa degli onerinella politica di asilo, avrebbe però come conseguenza che i controlli di persone emerci alle frontiere dovrebbero essere aboliti. Ne deriverebbero problemi nel campo

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della sicurezza interna, che però potrebbero essere affrontati con un’efficacecooperazione di polizia a livello europeo (controlli comuni alle frontiere esternedell’UE, Europol).

Svantaggiosa sarebbe l’adesione all’UE in quanto, al pari di tutti gli altri Stati del-l’UE, la Svizzera perderebbe il diritto di stipulare per conto suo trattati commercialicon gli Stati extraeuropei. D’altra parte però potremmo approfittare della potenzaeconomica dell’UE, che conclude tali trattati commerciali per conto dei suoi Statimembri.

I cittadini beneficerebbero di una maggiore protezione giuridica, in quantopotrebbero far valere dinanzi ai tribunali ordinari i diritti sanciti dal dirittocomunitario. Avrebbero inoltre la possibilità di adire la Corte di giustizia delle CEcontro talune azioni di organi comunitari.

Per la nostra agricoltura, come pure per altri rami dell’industria, dell’artigianato e deiservizi, che fino ad oggi sono al riparo dalla concorrenza estera, verrebbe a cadere laprotezione delle frontiere con l’UE. I prezzi ottenibili per prodotti e servizidiminuirebbero. D’altra parte i fattori di produzione importati dall’estero europeocosterebbero meno e il mercato su cui smerciare prodotti svizzeri di qualità siingrandirebbe in misura sostanziale. Il processo di adeguamento strutturaledell’agricoltura svizzera dovrà proseguire, con o senza adesione all’UE. In ogni caso,considerati gli ingenti adeguamenti nel settore agricolo, un’adesione all’UEnecessiterebbe di corrispondenti periodi transitori. Il passaggio ad un tasso IVA del15 per cento procurerebbe alla Confederazione ingenti introiti supplementari (oltre15 miliardi di franchi all’anno senza contare eventuali aumenti dell’IVA nell’ambitodell’11a revisione dell’AVS) e – in funzione della situazione congiunturale –potrebbe gravare temporaneamente sulla crescita economica della Svizzera edovrebbe essere compensato riducendo altri oneri dei cittadini (p. es. imposte dirette,contributi sociali). Il risultante aumento dell’aliquota di Stato e la connessa ampiaristrutturazione del sistema fiscale svizzero porterà ad accesi dibattiti.

Come dimostrano il caso della Finlandia e dell’Austria, l’adesione all’UE nonavrebbe effetti sulla nostra neutralità. La Svizzera resterebbe neutrale e conl’adesione all’UE si impegnerebbe a collaborare all’istituzione di un vasto sistema disicurezza continentale, che le permetterà alla fine godere di una maggiore sicurezza.Nelle situazioni critiche per la neutralità, la Svizzera avrebbe però modo di sceglierela via di un’astensione costruttiva.

Nell’interesse di una ponderazione globale degli interessi contrastanti, il nostroConsiglio ritiene pure importante sottolineare che con l’adesione della Svizzeraall’UE si potrà promuovere una maggiore coesione nazionale e dare nuovo lustro alPaese, dato che gli interessi nazionali potranno essere rappresentati molto meglio,grazie al fatto di far parte delle numerose commissioni multilaterali dell’Unioneeuropea. E questo, senza che l’apparato statale e le regolamentazioni aumentino – alcontrario, tenderanno piuttosto a diminuire. Inoltre la politica di apertura cheaccompagnerà l’adesione all’UE aumenterà la pressione concorrenziale e quindipromuoverà le riforme interne necessarie e il rilancio delle energie nazionali.

Le cinque questioni centrali che a nostro parere saranno al centro del dibattitosull’integrazione della Svizzera sono discusse nel numero 4 – quello conclusivo – delpresente rapporto.

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4 Questioni fondamentali e conclusione

È noto che ciò che per uno è un vantaggio, per l’altro può essere uno svantaggio. Peresempio un nuovo tratto di autostrada fra Aarau e Baden può essere apprezzato daipendolari, mentre fra coloro che abitano vicino alla fonte di rumore l’entusiasmo nonsarà eccessivo. Lo stesso vale per la maggior parte dei cambiamenti della vita equindi anche per i cambiamenti che comporterebbe un’adesione o una mancataadesione all’UE. Non è possibile prescrivere dall’alto, secondo una regola generale,né convincere a parole che certi cambiamenti sono vantaggiosi e altri dannosi. Lavalutazione e la decisione spettano necessariamente a ogni singolo cittadino, sullabase dei propri interessi e valori e considerando l’interesse globale del Paese673.

Come abbiamo spiegato nel capitolo 1, il rapporto di integrazione 1999 intendeessere una base fondata, oggettiva e comprensibile a tutti gli interessati per ildibattito che si dovrà tenere in Parlamento e in tutto il Paese. La presentazione, nelrapporto di integrazione, dei fatti e delle aspettative legati agli sviluppi futuri delrapporto Svizzera–UE vuole essere per ogni singolo cittadino svizzero un aiuto perponderare gli interessi contrastanti. Gli interessi individuali, tanto ideali, quantomateriali, come formazione, posto di lavoro, reddito, imposte, libertà di movimento eutilizzo del tempo libero, saranno da prendere in considerazione al pari degliinteressi collettivi, come i diritti popolari, la sicurezza interna ed esterna, nonchél’identità e la dignità nazionali. Partiti, federazioni, associazioni di categoria e altrigruppi di interesse prepareranno altri strumenti decisionali, ognuno concentrandosisugli interessi particolari dei propri membri.

Il giorno della votazione popolare pro o contro l’adesione all’Unione europea, che siterrà secondo le regole della democrazia diretta, a decidere sarà la somma delledecisioni di tutti i cittadini svizzeri.

A parte l’urgente necessità di mettere in atto i risultati dei negoziati settoriali, ilprossimo passo importante della politica di integrazione non sarà l’adesione all’UE,bensì la decisione del nostro Consiglio di iniziare concretamente la preparazionedell’adesione della Svizzera all’UE, ossia di condurre le trattative per l’adesione esimultaneamente esaminare in modo approfondito ed elaborare, insieme con lecerchie interessate all’interno del Paese, le misure politiche ed economichenecessarie o auspicabili in caso di adesione all’UE.

Senza tali preparativi una decisione democratica della Svizzera pro o contro l’ade-sione della Svizzera all’UE non sarebbe possibile, nemmeno fra tre, cinque o diecianni.

Per il nostro Consiglio è importante che finalmente il nostro Paese riesca a liberarsidalle annose controversie sulla scelta della via da seguire, sui vantaggi e svantaggi

673 A questo proposito Rudolf von Jhering scriveva nel 1872, in Der Kampf ums Recht, che

nel corso del tempo il diritto lega tra loro gli interessi di migliaia di individui e di interecategorie, in modo tale che sarebbe impossibile eliminarlo, senza ferire questi ultimi nelpeggiore dei modi. Egli aggiungeva che mettere in questione il dettato giuridico ol’istituzione significa dichiarare guerra a tutti questi interessi, un po’ come cercare distrappare un polipo abbarbicatosi con migliaia di tentacoli; concludeva ricordando cheogni tentativo del genere suscita perciò, a logica conferma del naturale istinto diconservazione, la più violenta resistenza da parte degli interessi minacciati e porta con séuna lotta in cui, come in ogni altra lotta, a decidere non è tanto il peso degli argomenti,quanto piuttosto il rapporto di forza tra le posizioni contrapposte e così non di rado sirisolve in modo analogo al parallelogramma delle forze: una deviazione dalla lineaoriginaria in direzione della diag onale.

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dell’Unione europea nel momento attuale, nonché sulle questioni tattiche circa ilmomento giusto per ulteriori passi della Svizzera nel campo della politica diintegrazione. La strategia di adesione all’UE che abbiamo sviluppato fin dal 1991non apparirà più credibile, se in un prossimo futuro non potremo intraprendere passiconcreti per preparare la decisione di adesione su cui dovranno votare Popolo eCantoni. A questo scopo, abbiamo bisogno del sostegno politico interno. Solo in talmodo potremo avviare con la massima decisione le trattative per l’adesione esimultaneamente preparare con cura tutte le misure statali, economiche e finanziarieche saranno necessarie o auspicabili in seguito all’adesione.

Il dibattito che deve essere condotto sull’iniziativa popolare «Sì all’Europa!» e sullacontroprogetto indiretto o del nostro Consiglio (v. n. 312.01) ci fornirà indicazioni dinatura fondamentale circa l’esistenza del sostegno politico interno, necessario per lapreparazione dell’adesione all’UE. Il presente rapporto vuole essere uno strumentoper condurre tale dibattito sulla base di solidi fatti. Per evitare qualsiasi malinteso ocoincidenza, non intendiamo decidere sull’eventuale apertura di negoziati d’adesioneprima della conclusione della procedura d’approvazione degli accordi settoriali. Aquesto proposito, riteniamo che la procedura d’approvazione degli accordi settorialipossa essere condotta a termine senza ritardi.

Le domande presentate sinteticamente nel numero 3 sono state formulate da diversicittadini svizzeri e dal nostro punto di vista possono essere riassunte nel modoseguente:

Come si possono meglio tutelare e promuovere gli interessi globali della Svizzera:aderendo all’UE o restando fuori dall’Unione europea?

Il nostro Consiglio valuta da anni lo sviluppo delle relazioni Svizzera–UE e lepossibilità di poter influire su tali evoluzioni. Fondandosi su questa costante esistematica analisi siamo già da tempo giunti alla conclusione che un’adesioneall’UE costituirebbe il miglior modo per tutelare gli interessi del nostro Paese.Naturalmente, il nostro Consiglio come pure ogni singolo cittadino svizzero potràvalutare definitivamente la questione dell’adesione all’UE soltanto quando sarannonoti i risultati dei negoziati d’adesione. Reputiamo però importante che questorapporto presenti materiale concreto che permetta ad ogni singolo cittadino diprocedere autonomamente a una ponderazione degli interessi. Sappiamo bene che inproposito l’opinione può essere molto diversa da una persona all’altra. Nostrocompito è promuovere l’interesse preponderante per il benessere ideale e materialegenerale della Svizzera, preparando e poi sottoponendo al verdetto della democraziadiretta le decisioni necessarie a tale scopo, in questo caso l’adesione all’UE. Anche ilnostro Consiglio e il Parlamento decideranno solo alla fine delle trattative, dopo averpreso atto di tutte le soluzioni e modalità di adesione concordate, se firmare o menoil trattato di adesione.

Come mantenere la libertà d’azione e l’autodeterminazione della Svizzera?

Con il termine «libertà d’azione», il nostro Consiglio intende un grado il piùpossibile elevato di autodeterminazione del nostro futuro (v. rapporto sulla politicaestera della Svizzera negli anni Novanta). La ricerca dei limitidell’autodeterminazione richiede al giorno d’oggi una stretta collaborazioneinternazionale e un’ampia cooperazione nelle organizzazioni internazionali. InEuropa l’autodeterminazione viene cercata solo da pochi Stati nella definizione dilimiti nazionali verso l’esterno, mentre sono sempre più numerosi gli Stati che la

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cercano nella cooperazione per plasmare un ambiente di autodeterminazione a livellotransnazionale nel quadro dell’UE. In quale direzione dovrà muoversi la Svizzera, unPaese che ha molto da perdere e molto da guadagnare? Dove potremo restare megliopadroni del nostro futuro: all’interno o all’esterno dell’Unione europea?

Come può la Svizzera garantire la sua prosperità anche alle generazioni future?

Nel rispondere a questa domanda bisogna innanzi tutto decidere in modo autonomose complessivamente l’adesione all’Unione europea tenderà a rafforzare o piuttostoindebolire la piazza economica Svizzera oppure se la via solitaria – sia moderata,come p. es. con il Trattato sullo SEE, o assolutamente coerente – possa essere piùconveniente per i cittadini svizzeri. I diversi modelli di calcolo disponibili a questoproposito arrivano a risultati differenti in merito ai vantaggi economici dell’adesioneo della non adesione. A nostro parere, i differenti pareri scientifici devono essereesaminati in modo approfondito. Comunque riteniamo questo aspetto meno decisivo:molto più importante è valutare se gli attori dell’economia svizzera siano o menodisposti a sfruttare imprenditorialmente in maniera ottimale le libertà economiche ela libera concorrenza che regnano nell’UE. Anche questa risposta non è facile:vogliamo continuare a promuovere la nostra relativa ricchezza partendo da unospazio economico protetto dalle frontiere nazionali oppure vogliamo inserire lapiazza svizzera nello spazio economico dell’Europa e svilupparla senza la protezioneeconomico–politica delle frontiere?

Come si può garantire meglio la sicurezza di ogni singolo cittadino svizzero?

Oltre alle differenti libertà all’interno dell’UE, l’istituzione di un’area di sicurezzaeuropea costituisce uno degli sviluppi più importanti che avrà ripercussioni direttesulla sicurezza dei cittadini. Una netta esclusione della Svizzera dall’edificazionedell’area europea di sicurezza attualmente in formazione potrebbe significare nelsettore dell’asilo che la Svizzera diventi ulteriormente attrattiva per tutte le personealla ricerca di protezione e di asilo all’interno e fuori dall’area dell’UE e che leattività delle organizzazioni di passatori che introducono clandestinamente personein Svizzera siano incoraggiate. Vi è inoltre il pericolo che, diventando una sorta dinascondiglio per le persone ricercate nell’UE la Svizzera funga da base operativa perle organizzazioni criminali di dimensioni transfrontaliere. Un potenziamento dellaprotezione fisica delle frontiere non avrebbe alcun effetto su queste ripercussioninegative, anche se impiegassimo i mezzi e il personale necessario.

Come si può mantenere l’identità svizzera?

A differenza delle questioni concernenti il mantenimento di una libertà ottimale, lamigliore evoluzione possibile per la prosperità e la promozione della sicurezzainterna ed esterna, in cui, in funzione delle valutazioni individuali, ad avere ilsopravvento possono essere interessi diversi, per la questione dell’identità non visono interessi contrastanti, bensì basta considerare con occhio critico la propria storiae la varietà dell’attuale UE. Che cosa unisce di più noi Svizzeri, un atteggiamentopiuttosto difensivo o lo slancio verso nuovi spazi liberi europei? Dove possiamocoltivare e sviluppare meglio i valori fondamentali del federalismo, della democraziae della politica di sicurezza, all’interno o al di fuori dell’UE?

Conclusione

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Le risposte a queste domande centrali sono di importanza fondamentale per il futurodel nostro Paese. Ogni cittadino svizzero deve trovare da sé le risposte. Il rapporto diintegrazione è uno strumento di riflessione. Nell’interesse del nostro Paese e conl’appoggio politico interno il nostro Consiglio ha la ferma intenzione di seguire la viache a suo parere meglio può servire agli interessi globali. In ogni caso il Popolosvizzero e i Cantoni fra alcuni anni avranno l’ultima parola per definire il futuroposto della Svizzera nell’Europa integrata.

Il nostro Consiglio desidera che il dibattito pubblico e la discussione sulla politica diintegrazione svizzera siano intensi, se non addirittura accessi. Le domande indiscussione meritano un dibattito politico che vada ben oltre la ripetizione di notislogan. Soprattutto, il dibattito dovrà far sì che ogni cittadino svizzero possa formarsiun’opinione sulla base di solidi fatti. Dal canto nostro, constribuiremo con tutte lenostre forze affinché questo dibattito non provochi divisioni, bensì rinvigorisca laSvizzera.

Solo se il nostro Paese, in piena coscienza dei cambiamenti che comporteràun’adesione al’UE, seguirà questa via unendo le proprie energie e nella fermaconvinzione di voler partecipare alla costruzione dell’Europa, potremo condurre letrattative di adesione con il sostegno necessario, preparando la posizione che laSvizzera, secondo la nostra opinione, dovrebbe occupare in Europa.

1139

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Allegato

Corrispondenze secondo l’articolo 12 del Trattato di Amsterdam

L’articolo 12 del Trattato di Amsterdam stabilisce che gli articoli, i titoli e le sezionidel Trattato sull’Unione Europea (Trattato UE) e del Trattato istitutivo dellaComunità europea (Trattato CE) siano rinumerati nella versione del Trattato diAmsterdam. All’entrata in vigore del trattato di Amsterdam (verosimilmente nelcorso del 1999) le numerazioni riportate qui sotto nella colonna «precedente»saranno pertanto sostituite da quelle figuranti nella colonna «nuova». Nel presenterapporto si è utilizzata la numerazione attualmente vigente («precedente»)

A. Trattato sull’Unione Europea (Trattato UE)

Numerazione Numerazioneprecedente nuova precedente nuova

Titolo I Titolo I Titolo VI (***) Titolo VI Articolo A Articolo 1 Articolo K.1 Articolo 29 Articolo B Articolo 2 Articolo K.2 Articolo 30 Articolo C Articolo 3 Articolo K.3 Articolo 31 Articolo D Articolo 4 Articolo K.4 Articolo 32 Articolo E Articolo 5 Articolo K.5 Articolo 33 Articolo F Articolo 6 Articolo K.6 Articolo 34 Articolo F.1 (*) Articolo 7 Articolo K.7 Articolo 35Titolo II Titolo II Articolo K.8 Articolo 36 Articolo G Articolo 8 Articolo K.9 Articolo 37Titolo III Titolo III Articolo K.10 Articolo 38 Articolo H Articolo 9 Articolo K.11 Articolo 39Titolo IV Titolo IV Articolo K.12 Articolo 40 Articolo I Articolo 10 Articolo K.13 Articolo 41Titolo V (***) Titolo V Articolo K.14 Articolo 42 Articolo J.1 Articolo 11 Titolo VIa (**) Titolo VII Articolo J.2 Articolo 12 Articolo K.15 (*) Articolo 43 Articolo J.3 Articolo 13 Articolo K.16 (*) Articolo 44 Articolo J.4 Articolo 14 Articolo K.17 (*) Articolo 45 Articolo J.5 Articolo 15 Titolo VII Titolo VIII Articolo J.6 Articolo 16 Articolo L Articolo 46 Articolo J.7 Articolo 17 Articolo M Articolo 47 Articolo J.8 Articolo 18 Articolo N Articolo 48 Articolo J.9 Articolo 19 Articolo O Articolo 49 Articolo J.10 Articolo 20 Articolo P Articolo 50 Articolo J.11 Articolo 21 Articolo Q Articolo 51 Articolo J.12 Articolo 22 Articolo R Articolo 52 Articolo J.13 Articolo 23 Articolo S Articolo 53 Articolo J.14 Articolo 24 Articolo J.15 Articolo 25 Articolo J.16 Articolo 26 Articolo J.17 Articolo 27 Articolo J.18 Articolo 28

(*) Nuovo articolo, introdotto dal Trattato di Amsterdam.(**) Nuovo titolo, introdotto dal Trattato di Amsterdam.(***) Titolo, ristrutturato dal Trattato di Amsterdam.

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B. Trattato che istituisce la Comunità europea (Trattato CE)


Prima parte Prima parte Articolo 32 (abrogato) – Articolo 1 Articolo 1 Articolo 33 (abrogato) – Articolo 2 Articolo 2 Articolo 34 Articolo 29 Articolo 3 Articolo 3 Articolo 35 (abrogato) – Articolo 3a Articolo 4 Articolo 36 Articolo 30 Articolo 3b Articolo 5 Articolo 37 Articolo 31 Articolo 3c (*) Articolo 6 Titolo II Titolo II Articolo 4 Articolo 7 Articolo 38 Articolo 32 Articolo 4a Articolo 8 Articolo 39 Articolo 33 Articolo 4b Articolo 9 Articolo 40 Articolo 34 Articolo 5 Articolo 10 Articolo 41 Articolo 35 Articolo 5a (*) Articolo 11 Articolo 42 Articolo 36 Articolo 6 Articolo 12 Articolo 43 Articolo 37 Articolo 6a (*) Articolo 13 Articolo 44 (abrogato) – Articolo 7 (abrogato) – Articolo 45 (abrogato) – Articolo 7a Articolo 14 Articolo 46 Articolo 38 Articolo 7b (abrogato) – Articolo 47 (abrogato) – Articolo 7c Articolo 15 Titolo III Titolo III Articolo 7d (*) Articolo 16 Capitolo 1 Capitolo 1Seconda parte Seconda parte Articolo 48 Articolo 39 Articolo 8 Articolo 17 Articolo 49 Articolo 40 Articolo 8a Articolo 18 Articolo 50 Articolo 41 Articolo 8b Articolo 19 Articolo 51 Articolo 42 Articolo 8c Articolo 20 Capitolo 2 Capitolo 2 Articolo 8d Articolo 21 Articolo 52 Articolo 43 Articolo 8e Articolo 22 Articolo 53 (abrogato) –Terza parte Terza parte Articolo 54 Articolo 44Titolo I Titolo I Articolo 55 Articolo 45 Articolo 9 Articolo 23 Articolo 56 Articolo 46 Articolo 10 Articolo 24 Articolo 57 Articolo 47 Articolo 11 (abrogato) – Articolo 58 Articolo 48Capitolo 1 Capitolo 1 Capitolo 3Sezione 1 (stralciata) Articolo 59 Articolo 49 Articolo 12 Articolo 25 Articolo 60 Articolo 50 Articolo 13 (abrogato) – Articolo 61 Articolo 51 Articolo 14 (abrogato) – Articolo 62 (abrogato) – Articolo 15 (abrogato) – Articolo 63 Articolo 52 Articolo 16 (abrogato) – Articolo 64 Articolo 53 Articolo 17 (abrogato) – Articolo 65 Articolo 54Sezione 2 (stralciata) Articolo 66 Articolo 55 Articolo 18 (abrogato) – Capitolo 4 Articolo 19 (abrogato) – Articolo 67 (abrogato) – Articolo 20 (abrogato) – Articolo 68 (abrogato) – Articolo 21 (abrogato) – Articolo 69 (abrogato) – Articolo 22 (abrogato) – Articolo 70 (abrogato) – Articolo 23 (abrogato) – Articolo 71 (abrogato) – Articolo 24 (abrogato) – Articolo 72 (abrogato) – Articolo 25 (abrogato) – Articolo 73 (abrogato) – Articolo 26 (abrogato) – Articolo 73a (abrogato) – Articolo 27 (abrogato) – Articolo 73b Articolo 56 Articolo 28 Articolo 26 Articolo 73c Articolo 57 Articolo 29 Articolo 27 Articolo 73d Articolo 58Capitolo 2 Capitolo 2 Articolo 73e (abrogato) – Articolo 30 Articolo 28 Articolo 73f Articolo 59

(*) Nuovo articolo, introdotto dal Trattato di Amsterdam.

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Articolo 31 (abrogato) – Articolo 73g Articolo 60 Articolo 73h (abrogato) – Articolo 103 Articolo 99Titolo IIIa (**) Titolo IV Articolo 103a Articolo 100 Articolo 73i (*) Articolo 61 Articolo 104 Articolo 101 Articolo 73j (*) Articolo 62 Articolo 104a Articolo 102 Articolo 73k (*) Articolo 63 Articolo 104b Articolo 103 Articolo 73l (*) Articolo 64 Articolo 104c Articolo 104 Articolo 73m (*) Articolo 65 Capitolo 2 Capitolo 2 Articolo 73n (*) Articolo 66 Articolo 105 Articolo 105 Articolo 73o (*) Articolo 67 Articolo 105a Articolo 106 Articolo 73p (*) Articolo 68 Articolo 106 Articolo 107 Articolo 73q (*) Articolo 69 Articolo 107 Articolo 108Titolo IV Titolo V Articolo 108 Articolo 109 Articolo 74 Articolo 70 Articolo 108a Articolo 110 Articolo 75 Articolo 71 Articolo 109 Articolo 111 Articolo 76 Articolo 72 Capitolo 3 Capitolo 3 Articolo 77 Articolo 73 Articolo 109a Articolo 112 Articolo 78 Articolo 74 Articolo 109b Articolo 113 Articolo 79 Articolo 75 Articolo 109c Articolo 114 Articolo 80 Articolo 76 Articolo 109d Articolo 115 Articolo 81 Articolo 77 Capitolo 4 Capitolo 4 Articolo 82 Articolo 78 Articolo 109e Articolo 116 Articolo 83 Articolo 79 Articolo 109f Articolo 117 Articolo 84 Articolo 80 Articolo 109g Articolo 118Titolo V Titolo VI Articolo 109h Articolo 119Capitolo 1 Capitolo 1 Articolo 109i Articolo 120Sezione 1 Sezione 1 Articolo 109j Articolo 121 Articolo 85 Articolo 81 Articolo 109k Articolo 122 Articolo 86 Articolo 82 Articolo 109l Articolo 123 Articolo 87 Articolo 83 Articolo 109m Articolo 124 Articolo 88 Articolo 84 Titolo VIa (**) Titolo VIII Articolo 89 Articolo 85 Articolo 109n (*) Articolo 125 Articolo 90 Articolo 86 Articolo 109o (*) Articolo 126Sezione 2 (stralciata) Articolo 109p (*) Articolo 127 Articolo 91 (abrogato) – Articolo 109q (*) Articolo 128Sezione 3 Sezione 2 Articolo 109r (*) Articolo 129 Articolo 92 Articolo 87 Articolo 109s (*) Articolo 130 Articolo 93 Articolo 88 Titolo VII Titolo IX Articolo 94 Articolo 89 Articolo 110 Articolo 131Capitolo 2 Capitolo 2 Articolo 111 (abrogato) – Articolo 95 Articolo 90 Articolo 112 Articolo 132 Articolo 96 Articolo 91 Articolo 113 Articolo 133 Articolo 97 (abrogato) – Articolo 114 (abrogato) – Articolo 98 Articolo 92 Articolo 115 Articolo 134 Articolo 99 Articolo 93 Titolo VIIa (**) Titolo XCapitolo 3 Capitolo 3 Articolo 116 (*) Articolo 135 Articolo 100 Articolo 94 Titolo VIII Titolo XI Articolo 100a Articolo 95 Capitolo 1 (***) Capitolo 1 Articolo 100b (abrogato) – Articolo 117 Articolo 136 Articolo 100c (abrogato) – Articolo 118 Articolo 137 Articolo 100d (abrogato) – Articolo 118a Articolo 138 Articolo 101 Articolo 96 Articolo 118b Articolo 139 Articolo 102 Articolo 97 Articolo 118c Articolo 140Titolo VI Titolo VII Articolo 119 Articolo 141

(*) Nuovo articolo, introdotto dal Trattato di Amsterdam.(**) Nuovo titolo, introdotto dal Trattato di Amsterdam.(***) Capitolo 1, ristrutturato dal Trattato di Amsterdam.

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Capitolo 1 Capitolo 1 Articolo 119a Articolo 142 Articolo 102a Articolo 98 Articolo 120 Articolo 143 Articolo 121 Articolo 144 Titolo I Titolo I Articolo 122 Articolo 145 Capitolo 1 Capitolo 1Capitolo 2 Capitolo 2 Sezione 1 Sezione 1 Articolo 123 Articolo 146 Articolo 137 Articolo 189 Articolo 124 Articolo 147 Articolo 138 Articolo 190 Articolo 125 Articolo 148 Articolo 138a Articolo 191Capitolo 3 Capitolo 3 Articolo 138b Articolo 192 Articolo 126 Articolo 149 Articolo 138c Articolo 193 Articolo 127 Articolo 150 Articolo 138d Articolo 194Titolo IX Titolo XII Articolo 138e Articolo 195 Articolo 128 Articolo 151 Articolo 139 Articolo 196Titolo X Titolo XIII Articolo 140 Articolo 197 Articolo 129 Articolo 152 Articolo 141 Articolo 198Titolo XI Titolo XIV Articolo 142 Articolo 199 Articolo 129a Articolo 153 Articolo 143 Articolo 200Titolo XII Titolo XV Articolo 144 Articolo 201 Articolo 129b Articolo 154 Sezione 2 Sezione 2 Articolo 129c Articolo 155 Articolo 145 Articolo 202 Articolo 129d Articolo 156 Articolo 146 Articolo 203Titolo XIII Titolo XVI Articolo 147 Articolo 204 Articolo 130 Articolo 157 Articolo 148 Articolo 205Titolo XIV Titolo XVII Articolo 149 (abrogato) – Articolo 130a Articolo 158 Articolo 150 Articolo 206 Articolo 130b Articolo 159 Articolo 151 Articolo 207 Articolo 130c Articolo 160 Articolo 152 Articolo 208 Articolo 130d Articolo 161 Articolo 153 Articolo 209 Articolo 130e Articolo 162 Articolo 154 Articolo 210Titolo XV Titolo XVIII Sezione 3 Sezione 3 Articolo 130f Articolo 163 Articolo 155 Articolo 211 Articolo 130g Articolo 164 Articolo 156 Articolo 212 Articolo 130h Articolo 165 Articolo 157 Articolo 213 Articolo 130i Articolo 166 Articolo 158 Articolo 214 Articolo 130j Articolo 167 Articolo 159 Articolo 215 Articolo 130k Articolo 168 Articolo 160 Articolo 216 Articolo 130l Articolo 169 Articolo 161 Articolo 217 Articolo 130m Articolo 170 Articolo 162 Articolo 218 Articolo 130n Articolo 171 Articolo 163 Articolo 219 Articolo 130o Articolo 172 Sezione 4 Sezione 4 Articolo 130p Articolo 173 Articolo 164 Articolo 220 Articolo 130q (abrogato) – Articolo 165 Articolo 221Titolo XVI Titolo XIX Articolo 166 Articolo 222 Articolo 130r Articolo 174 Articolo 167 Articolo 223 Articolo 130s Articolo 175 Articolo 168 Articolo 224 Articolo 130t Articolo 176 Articolo 168a Articolo 225Titolo XVII Titolo XX Articolo 169 Articolo 226 Articolo 130u Articolo 177 Articolo 170 Articolo 227 Articolo 130v Articolo 178 Articolo 171 Articolo 228 Articolo 130w Articolo 179 Articolo 172 Articolo 229 Articolo 130x Articolo 180 Articolo 173 Articolo 230 Articolo 130y Articolo 181 Articolo 174 Articolo 231Quarta parte Quarta parte Articolo 175 Articolo 232 Articolo 131 Articolo 182 Articolo 176 Articolo 233 Articolo 132 Articolo 183 Articolo 177 Articolo 234 Articolo 133 Articolo 184 Articolo 178 Articolo 235 Articolo 134 Articolo 185 Articolo 179 Articolo 236 Articolo 135 Articolo 186 Articolo 180 Articolo 237 Articolo 136 Articolo 187 Articolo 181 Articolo 238

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Articolo 136a Articolo 188 Articolo 182 Articolo 239

Quinta parte Quinta parte Articolo 183 Articolo 240 Articolo 184 Articolo 241 Articolo 216 Articolo 289 Articolo 185 Articolo 242 Articolo 217 Articolo 290 Articolo 186 Articolo 243 Articolo 218 (*) Articolo 291 Articolo 187 Articolo 244 Articolo 219 Articolo 292 Articolo 188 Articolo 245 Articolo 220 Articolo 293Sezione 5 Sezione 5 Articolo 221 Articolo 294 Articolo 188a Articolo 246 Articolo 222 Articolo 295 Articolo 188b Articolo 247 Articolo 223 Articolo 296 Articolo 188c Articolo 248 Articolo 224 Articolo 297Capitolo 2 Capitolo 2 Articolo 225 Articolo 298 Articolo 189 Articolo 249 Articolo 226 (abrogato) – Articolo 189a Articolo 250 Articolo 227 Articolo 299 Articolo 189b Articolo 251 Articolo 228 Articolo 300 Articolo 189c Articolo 252 Articolo 228a Articolo 301 Articolo 190 Articolo 253 Articolo 229 Articolo 302 Articolo 191 Articolo 254 Articolo 230 Articolo 303 Articolo 191a (*) Articolo 255 Articolo 231 Articolo 304 Articolo 192 Articolo 256 Articolo 232 Articolo 305Capitolo 3 Capitolo 3 Articolo 233 Articolo 306 Articolo 193 Articolo 257 Articolo 234 Articolo 307 Articolo 194 Articolo 258 Articolo 235 Articolo 308 Articolo 195 Articolo 259 Articolo 236 (*) Articolo 309 Articolo 196 Articolo 260 Articolo 237 (abrogato) – Articolo 197 Articolo 261 Articolo 238 Articolo 310 Articolo 198 Articolo 262 Articolo 239 Articolo 311Capitolo 4 Capitolo 4 Articolo 240 Articolo 312 Articolo 198a Articolo 263 Articolo 241 (abrogato) – Articolo 198b Articolo 264 Articolo 242 (abrogato) – Articolo 198c Articolo 265 Articolo 243 (abrogato) –Capitolo 5 Capitolo 5 Articolo 244 (abrogato) – Articolo 198d Articolo 266 Articolo 245 (abrogato) – Articolo 198e Articolo 267 Articolo 246 (abrogato) –Titolo II Titolo II Disposizioni finali Articolo 199 Articolo 268 Articolo 247 Articolo 313 Articolo 200 (abrogato) – Articolo 248 Articolo 314 Articolo 201 Articolo 269 Articolo 201a Articolo 270 Articolo 202 Articolo 271 Articolo 203 Articolo 272 Articolo 204 Articolo 273 Articolo 205 Articolo 274 Articolo 205a Articolo 275 Articolo 206 Articolo 276 Articolo 206a (abrogato) – Articolo 207 Articolo 277 Articolo 208 Articolo 278 Articolo 209 Articolo 279 Articolo 209a Articolo 280Sesta parte Sesta parte Articolo 210 Articolo 281 Articolo 211 Articolo 282 Articolo 212 (*) Articolo 283 Articolo 213 Articolo 284

(*) Nuovo articolo, introdotto dal Trattato di Amsterdam.

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Articolo 213a (*) Articolo 285 Articolo 213b (*) Articolo 286 Articolo 214 Articolo 287 Articolo 215 Articolo 288Elenco delle abbreviazioni

ACP Stati ACP: Stati africani, dei Caraibi e del PacificoAELS Associazione europea di libero scambioALS Accordo di libero scambio tra la Svizzera e la Comunità economica eur opeaAPEC Asian Pacific Economic Cooperation

(Cooperazione economica tra i Paesi costieri del Pacifico)ASEAN Association of South-East Asian Nations

(Associazione delle Nazioni del Sud-Est asiatico)ASEM Asia Europe Meeting

(Forum euroasiatico)BCE Banca centrale europeaBEI Banca europea per gli investimentiBNS Banca nazionale svizzeraCdGCE Corte di giustizia delle Comunità europeeCE Comunità europea/eCECA Comunità europea del carbone e dell’acciaioCEE Comunità economica europea; oggi CECoreper Comité des représentants permanents

(Comitato dei rappresentanti permanenti)COSAC Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires des

Parlements des Etats membres de l’UE(Conferenza dei comitati dei parlamenti nazionali)

COST Coopération européenne dans le domaine de la recherche scientifique ettechnique(Cooperazione europea nel settore della ricerca scientifica e tecnica)

CSGI Cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interniCSI Comunità di Stati indipendentiEcofin Consiglio dei ministri dell’economia e delle finanze dell’UEecu European Currency Unit

(unità monetaria europea; a partire dal 1° gennaio 1999 irrevocabilmentevincolata al tasso di conversione 1:1 con l’unità monetaria euro)

ESA EFTA Surveillance Authority(Autorità di sorveglianza dell’AELS)

Euratom Comunità europea dell’energia atomicaEureka European Research Coordination Agency

(Agenzia europea per il coordinamento della ricerca)Europol Ufficio europeo di poliziaEurostat Istituto statistico delle comunità europeeFESR Fonds européen de développement régional

(Fondo europeo di sviluppo regionale)

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FEAOG Fonds européen d’orientation et de garantie agricole(Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia)

GATS General Agreement on Trade in Services(Accordo generale sul commercio di servizi)

GATT General Agreement on Tarifs and Trade(Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio)

GPA Government Procurement Agreement(Accordo OMC sugli appalti pubblici)

GU Gazzetta Ufficiale delle Comunità europeelett. letteraMAI Multilateral Agreement on Investments

(Accordo multilaterale sugli investimenti)MERCOSUR Mercado Común del Sur

(Mercato comune dell’America Latina)n. numeroNAFTA North American Free Trade Agreement

(Accordo di libero scambio nordamericano)NATO North Atlantic Treaty Organisation

(Organizzazione del Patto del Nord Atlantico)OCSE Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economicoOMC Organizzazione mondiale del commercioONU Organizzazione delle Nazioni UnitePAC Politica agraria comunePECO Paesi dell’Europa centrale e orientalePESC Politica estera e di sicurezza comune (secondo pilastro UE)Phare Poland Hungary Aid for the Reconstruction of the Economy

(Programma dell’UE a sostegno dei Paesi dell’Europa centrale e orient ale)PIL prodotto interno lordoPMI piccole e medie impresePNL prodotto nazionale lordoPQR Programma quadro delle azioni comunitarie di ricerca e di sviluppo

tecnologico e di dimostrazione (Programma quadro di ricerca)Racc. Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità

europeeSEBC Sistema europeo di banche centraliSEE Spazio economico europeoSIS Sistema informativo SchengenSME Sistema monetario europeoTACIS Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States

(Programma dell’UE a sostegno dei Paesi della CSI)TDC Tariffa doganale comuneTrattato CE Trattato che istituisce la Comunità europeaTRIPS Trade-Related Aspects of Intellectual Proprety Rights

(Accordo OMC per gli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale attinenti alcommercio)

UE Unione europea (primo pilastro: CE, CECA, EURATOM; secondo pilastro:

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PESC; terzo pilastro: CSGI)UEM Unione economica e monetariaUEO Unione dell’Europa occidentaleUNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

(Organizzazione delle Nazioni Unite per l’istruzione, la scienza e la cult ura)USEC Ufficio svizzero per l’espansione commerciale

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Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della …€¦ · Onorevoli presidenti e consiglieri, In vista dei dibattiti sull’iniziativa popolare «Sì all’Europa!»