Hochschulföderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr: Deutschland und die Schweiz im Vergleich

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    11-Jun-2016

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  • (2010) Swiss Political Science Review 16(4): 71546

    Hochschulfderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr:

    Deutschland und die Schweiz im Vergleich

    Thomas Griessen und dieTmar BraunUniversitt Lausanne

    In diesem Artikel werden jngere Entwicklungen fderaler Koordinations- und Ver-flechtungsstrukturen in der Hochschulpolitik Deutschlands und der Schweiz unter-sucht. Seit rund zwanzig Jahren fhren politische und funktionale Herausforderungen, beispielsweise die Anbindung nationaler Bildungspolitik an internationale Entwick-lungen im Bildungsbereich, zu Anpassungszwngen hochschulpolitischer Gover-nance-Strukturen. Beide Lnder waren aber fr strukturelle Reformen relativ schlecht gerstet: Deutschland litt unter der Schwerflligkeit seiner fderalen Entscheidungs-strukturen, whrend die Schweiz gerade in der Hochschulpolitik groe Mhe hatte, das Handeln zwischen Bund und Kantonen zu koordinieren. In beiden Lnder wurden bis ins Jahr 2006 grundlegende Reformen der Governance-Strukturen im Fderalis-mus durchgefhrt. Der Artikel untersucht, inwiefern diese Reformen dazu beigetragen haben, die Schwchen in der fderalen Koordination beider Lnder zu berwinden. Es wird aufgezeigt, dass sich Deutschland trotz der umfassenden Reformen nur wenig gewandelt hat, whrend die Schweiz institutionell deutlich verflochtener wird, aber in-stitutionelle Mechanismen etabliert hat, die mglicherweise Entscheidungsblockaden verhindern helfen.

    Keywords: Higher Education Policy Politikverflechtung Cooperative Federalism Multi-level Governance

    Gegenstand und Fragestellung

    Hochschulen1 besitzen traditionell zwei funktionale Bezge, den zur Bil-dung und den zur Wissenschaft bzw. zur Forschung. Beide Bereiche ver-nderten sich in den letzten beiden Jahrzehnten in schnellem Tempo mit Auswirkungen auf das bisherige Selbstverstndnis der Hochschulen und

    1 Unter Hochschulen verstehen wir hier ffentliche und private Universitten.

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    ihrer Organisation. Knapp zusammen gefasst erwartet man heute von den Hochschulen, dass sie gleichzeitig ihr Bildungsangebot europisieren, leistungs- und wettbewerbsstark werden, mehr Frdermittel akquirieren und konkurrenzfhige Forschung produzieren, aktiv an den ffentlichen Debatten ber die Wissensgesellschaft teilnehmen und ihre Schnittstellen zu den Anwendern offener gestalten.

    Solche Erwartungen an internationalisierte und wettbewerbsfhige Hochschulen, die zudem vermehrt Anliegen ihrer Umwelt aufnehmen, konnten nicht ohne eine Reorganisation der Strukturen und Prozesse auf der Leistungs- und Regelungsebene der Hochschulpolitik erfllt werden. Eine solche Reorganisation einzuleiten, bedeutete gerade in fderal auf-gebauten Lndern eine besondere Herausforderung, weil hochschulpoli-tische Entscheidungen unter einer Vielzahl von politischen Akteuren mit fragmentierten oder verflochtenen Kompetenzen ausgehandelt werden mssen. Unter diesen Bedingungen ergibt sich ein besonders hoher Koor-dinations- und Kooperationsbedarf.

    Die beiden Bundesstaaten Deutschland und Schweiz, deren hochschul-politische Reformen in diesem Artikel nher untersucht werden, haben im so genannten kooperativen Fderalismus jeweils eigene Zusammenar-beits- und Koordinationsstrukturen etabliert. Dabei unterscheidet sich die fr Deutschland charakteristische unitarische Interessen- und Regulie-rungsstruktur fundamental von schweizerischen Verhltnissen, in denen der Schutz der Handlungsautonomie der Kantone und ihrer kulturellen Identitt viel eher eine fderalistische Praxis der Dezentralisierung sttzt (z.B. Braun 2003; Braun 2010; Linder 2005, 2007). Deutschland kmpft regelmssig mit Entscheidungsblockaden (Politikverflechtungsfalle; Scharpf et al. 1976; Scharpf 1994), whrend sich die Schweiz aufgrund der relativ hohen Implementationsautonomie der Kantone eher um einen einheitlichen Vollzug von Bundesgesetzen (Linder 1987) und die Einhal-tung von Harmonisierungsvereinbarungen sorgen muss.

    Vor diesem Hintergrund interessiert uns, in welcher Weise beide Ln-der die hochschulpolitischen Koordinationsprobleme zwischen Bund und Gliedstaaten (Lnder in Deutschland; Kantone in der Schweiz) angegan-gen sind in Deutschland das Problem der Politikverflechtungsfalle; in der Schweiz die Gefahr der Fragmentierung und mangelnden Koordination. Im Zentrum unserer Analyse stehen politische Reformen, die in beiden

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    Lndern stattgefunden und teils direkt, teils indirekt die hochschulpoli-tischen Governance-Strukturen2 berhrt haben:

    In Deutschland wurde mit der Fderalismusreform I die grsste Verfassungsreform seit Bestehen der Bundesrepublik realisiert (Holtschneider und Schn 2007). Diese Reform bezog sich aller-dings nicht spezifisch auf hochschulpolitische Problemlagen. Mit der Reform sollte ganz allgemein die politische Handlungs- und Entscheidungsfhigkeit von Bund und Lndern verbessert werden (Scharpf 2009). Hiervon war aber auch die Hochschulpolitik betrof-fen (Boehl 2007; Mnch 2008).

    In der Schweiz fand ein langes und zhes Ringen um klarere Ver-fassungskompetenzen des Bundes im Bildungsbereich mit einer Volkabstimmung am 21. Mai 2006 ber zehn vernderte Artikel der Bildungsverfassung (WBK-N 2005), die zum Teil auch die Hoch-schulen betrafen, ein vorlufiges Ende: Die neuen Kompetenzen fr den Bund, der gemeinsam mit den Kantonen fr den Bildungsraum und fr die Hochschulpolitik zustndig wird, wurden mit einer ber-wltigenden Zustimmung von 85.6% des Stimmvolkes und aller Kantone in die Verfassung aufgenommen (BBl 2006: 6725).

    Auf den ersten Blick erscheint hierbei, dass entgegen der traditionellen Verflechtungstendenz Deutschland in Richtung einer Entflechtung ge-gangen ist und damit in Zukunft Entscheidungsblockaden mglicherwei-se verhindert werden knnen, gleichzeitig aber eine Fragmentierung der Entscheidungen droht. In der Schweiz dagegen scheint die Tendenz der Reform auf mehr Verflechtung gerichtet gewesen zu sein, womit sich die Frage stellt, ob die Schweiz nicht in Zukunft in hnliche Entscheidungs-blockaden geraten kann wie bisher die Akteure im deutschen System. Die-sen Vermutungen wollen wir in diesem Artikel nachgehen. Mit unserer Analyse wollen wir konkret untersuchen,

    inwiefern sich die unterschiedlichen Reformtendenzen in den bei-

    2 Unter Governance-Strukturen verstehen wir hier solche Strukturen, in denen die Zutei-lung von Kompetenzen, Rechten, Ansprchen und Ressourcen in Bezug auf die Regelung einer bestimmten Ressource oder eines bestimmten Policy-Bereichs erfolgt. Konkreter Gegenstand ist die institutionelle Architektur der Hochschulpolitik in der Schweiz und Deutschland, wobei wir die Strukturen der Regelungs- und der Leistungsebene bercksich-tigen (vgl. z.B. Mayntz 2008: 10611).

    1.

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    den Lndern tatschlich nachweisen lassen und

    ob die neuen Governance-Strukturen in der Hochschulpolitik der beiden Lnder zu den vermuteten Defiziten (Politikverflechtungs-falle in der Schweiz; Fragmentierung in Deutschland) fhren kn-nen.3

    Wir gehen dabei folgendermassen vor: Im nchsten Abschnitt prsentieren wir zunchst die empirischen Befunde zu den jeweiligen Verflechtungs-strukturen im Hochschulbereich vor den Reformen. Im folgenden, drit-ten, Abschnitt diskutieren wir die wichtigsten Ergebnisse der Reformen in Deutschland und dann in einem vierten Abschnitt die Reformen in der Schweiz und ihre Wirkung auf die politische Entscheidungs- und Hand-lungsfhigkeit. Zum Schluss werden die Ergebnisse zusammengefasst und mit Blick auf die Ausgangsfragen und auf weitere theoretische Debatten eingeordnet.

    Hochschulpolitik zwischen Autonomie und Verflechtung: Die Situation vor den Reformen

    Politikverflechtung entsteht in Bundesstaaten gewissermassen aus funkti-onalen Grnden der Aufgaben- und Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Gliedstaaten. Sowohl in Deutschland als auch in der Schweiz werden im Laufe der Zeit zahlreiche Politikbereiche Gegenstand verflochtener Entscheidungskompetenzen von Bundeslndern (bzw. Kantonen) und dem Bund. Politikverflechtung ergibt sich in Deutschland aus grundstzlichen funktionsbezogenen Interdependenzen zwischen Gesetzgebung des Bundes und Vollzug in den Lndern sowie durch die fderalen Finanzbe-ziehungen (Scharpf 2009: 7). Gleiches gilt fr die Schweiz im gestuften Gesetzesvollzug und, wenn auch weniger ausgeprgt, bei den ffentlichen Finanzen (Finanzausgleich auf Bundesebene und interkantonaler Lasten-ausgleich). In beiden Lndern bezeichnet Verflechtung also ein Struktur-

    3 Wir untersuchen ausdrcklich nicht die Grnde und Motive, die zur Vernderung hoch-schulpolitischer Governance fhren, obwohl diese Aspekte natrlich auch von hoher politikwissenschaftlicher Relevanz sind. Durch den Fokus auf die institutionell-struktu-relle Dimension (polity) des Hochschulfderalismus vernachlssigt unsere Analyse in gewisser Weise die Dimension der Interessenkonstellationen (politics), die den institutio-nellen Wandel erklren knnten. Hingegen scheint die inhaltliche Dimension (policy) der Hochschulpolitik immer wieder auf.

    2.

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    merkmal bundesstaatlicher Governance, die aber je nach Spielart des ko-operativen Fderalismus unterschiedlich institutionalisiert sein kann.

    Die Unterschiede ergeben sich aus grundstzlich anderen Entschei-dungsstrukturen, die sich historisch herausgebildet haben (in der Litera-tur ist weitestgehend unbestritten, dass sich Mehrebenensysteme pfadab-hngig entwickeln, z.B. Benz et al. 2007). Deutschlands Fderalismus ist bekannt fr seine Kombination von Zwangsverhandlungssystemen unter Beteiligung von Bund und Lndern, die versuchen, gemeinsame Problem-lsungen zu finden, dabei aber mit der Entscheidungsregel der Einstim-migkeit und damit mit der Politikverflechtungsfalle konfrontiert wer-den.4 Charakteristisch ist fr Deutschland des Weiteren die enge Kopplung zwischen fderaler und parlamentarischer Entscheidungsarena, in denen inkongruente Entscheidungslogiken (Konsensus- vs. Mehrheitsdemokra-tie) vorherrschen und zu einem Strukturbruch beitragen (Lehmbruch 1998).5 Zu bercksichtigen sind ferner die herausragende Rolle des Bun-desverfassungsgerichtes als Streitschlichter zwischen fderalen Akteuren, was es allen Akteuren erlaubt, einmal erreichte Vereinbarungen nachtrg-lich wieder anzuzweifeln, sowie die unitarische politische Kultur, die den Spielraum fr regionale Abweichungen im Policy-Output einengt (Braun 2003; Lehmbruch 2002).

    Die Schweiz dagegen kennt zwar vielfltige formelle und informelle Zusammenarbeitsformen zwischen Bund und Kantonen, diese unterliegen aber prinzipiell nicht der Logik der Politikverflechtungsfalle, weil keine formellen Mitentscheidungsverfahren bestehen (Linder 2005). Es kommt zu keinem Strukturbruch zwischen fderaler und parlamentarischer Are-

    4 In der Zwangsverhandlung / Politikverflechtungsfalle sind inhaltlich nur noch Ent-scheide mglich, die dem kleinsten gemeinsamen Nenner der Interessen aller Beteiligten entsprechen vorausgesetzt, die beteiligten Akteure lassen sich in den Verhandlungen aus-schliesslich von ihren Eigeninteressen leiten. Falls keine Einigung zustande kommt, besteht weiterhin der Status Quo fort, da keine der beteiligten Parteien selber entscheiden oder einseitig handeln kann. Die Handlungsfhigkeit der Akteure in Zwangsverhandlungen wird beschrnkt, was sich negativ auf die, normativ erwartete, Problemlsungsfhigkeit und Effektivitt fderaler Koordination und Kooperation auswirken kann (Scharpf 2009: 30). Solche Konstellationen sind in Deutschland in verschiedenen Kontexten zu beobachten gerade auch im Bereich der Hochschul- und Wissenschaftspolitik (Gemeinschaftsaufga-ben (GA) nach Art. 91a und 91b GG; beispielhaft zur GA Hochschulbau: Wiesner 2006). 5 Bisweilen wird dies als eine Art Verflechtung zweiter Ordnung verstanden (Benz 2003: 206; auch Benz 1998). Wenn wir von Politikverflechtung sprechen, beziehen wir uns aber auf die vertikale Zusammenarbeit von Bund und Lndern und auf die horizontale Zusam-menarbeit zwischen den Lndern (Scharpf 1994: 25).

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    na, da in beiden das Prinzip der Aushandlung vorherrscht (Armingeon 2000: 125; von Beyme 2003: 249) und ausserdem die Kantonsregierungen nicht das gleiche Mitspracherecht im Bundesparlament besitzen wie die Regierungen der deutschen Lnder (Vatter 2006). Das Bundesgericht hat aufgrund der dominanten Stellung des Parlaments kaum Vetomacht und seine Anrufung bei fderalen Konflikten soll nach der Verfassung (Art. 44, Abs. 3) mglichst vermieden werden. Dafr mssen aber alle fderalen Akteure mit Referenden als Vetopositionen rechnen und sie darum ber die Herstellung von Elitenkonsens verhindern; schliesslich dominieren politisch-kulturell eher dezentrale Lsungen und man orientiert sich am Wert regionaler Unterschiede (Braun 2003). Dies hat dazu beigetragen, dass horizontale Selbstkoordination der Kantone einer Koordination mit dem Bund vorgezogen wird, was durch eine unberschaubare Zahl an interkantonalen Kooperations- und Koordinationsvereinbarungen belegt wird (Linder 2007; Schenkel und Serdlt 2002; Vatter 2002).

    Aufflligerweise wird allerdings nun die Bildungspolitik und auch der weiter gefasste Hochschulbereich ursprnglich gerade nicht als typischer Verflechtungsbereich im Fderalismus beider Lnder angesehen (Criblez 2009; Mnch 2008). Tatschlich ist die Bildungspolitik einer der Bereiche, in denen die Gliedstaaten ihre Zustndigkeiten kaum preisgeben, weil sie als wichtiger Kern kultureller Identitt angesehen wird (verfassungsrecht-lich geschtzte Kulturhoheit der Bundeslnder bzw. Bildungshoheit der Kantone). Erst seit rund einem Jahrzehnt beginnt sich dies zu ndern, ins-besondere durch die wichtiger werdenden internationalen Einflsse auf den Bildungsbereich (Criblez 2009; Wolf 2008).

    In der Schweiz wurde schon kurz nach der Grndung des Bundes-staates in einer hochschulpolitischen Grundsatzdebatte entschieden, dem Bund keine Steuerungs- oder Finanzierungskompetenz bei den kantonalen Hochschulen zuzugestehen, ihm aber im technischen Bereich, der damals von den kantonalen Universitten nicht wahrgenommen wurde, eine ei-gene Hochschule zu gestatten6 (Benninghoff und Leresche 2003). Daraus entstand ein Nebeneinander von Bundes- und Kantonsuniversitten eine Konstellation, die es in Deutschland so nicht gibt. In beiden Lndern fand aber dann Ende der 1960er Jahre aufgrund erhhter Ansprche an das Bildungswesen, verbunden mit einer steigenden Zahl von Hochschulbe-

    6 Das damalige Eidgenssische Polytechnikum in Zrich, die heutige ETHZ (Eidgens-sische Technische Hochschule Zrich), seit 1968 fhrt der Bund eine zweite Technische Hochschule in Lausanne, die EPFL (Ecole Polytechnique Fdrale Lausanne).

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    werbern, ein Prozess der zunehmenden Einbeziehung des Bundes in die Hochschulpolitik statt: In Deutschland im Zuge der Verfassungsreform von 1969, die d...

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