Hvorfor er by- og boligpolitik nødvendig?  Konklusioner på 40 års forskning om de grundlæggende problemer for boligmarkeders og byers funktionsmåde

Hans Skifter Andersen 

Tre hovedspørgsmål i forelæsningen:

I. Hvorfor kan boligmarkedet ikke af sig selv tilvejebringe en tilfredsstillende boligforsyning?

II. Hvorfor forslummer nogle byområder mens andre fornyes på markedsvilkår?

III. Hvorfor sker der en social adskillelse (segregation) i byerne og hvorfor fører dette til ’problemramte byområder’?

Det velfungerende boligmarked?

”… hvordan et frit boligmarked fungerer: et marked, hvor huslejestrukturen er i harmoni med lejlighedernes kvalitet og hvor der findes en boligreserve af ledige lejligheder, som er jævnt fordelt på lejlighedstyper …”(Artikel af J. Gelting i Nationaløkonomisk Tidsskrift 1965)

Holland Danmark Tyskland Norge England0

10

20

30

40

50

60

70

80

EjerboligerAndelsboligerprivat udlejning Sociale boliger

Boligmarkedet i fem lande 2010

Hvorfor varierer boligpolitikken mellem lande og over tid?

1. Forskelle i politiske holdninger til velfærdsstatens rolle generelt og på boligområdet

2. Forskelle med hensyn til konkrete sociale og økonomiske problemer i boligforsyningen, og dens rolle i samfundsøkonomien, som har ændret sig over tid

3. Forskelle i opfattelsen af i hvor høj grad boligmarkedet fungerer som andre markeder, eller der er ’markedsfejl’ , som skaber behov for statslig støtte og regulering

Ad. 1. Tre principielt forskellige politiske holdninger til boligpolitikkens opgaver (Doling 1997):

• Boliger er helt privat forbrug. Det offentlige træder kun til, når ekstreme problemer bliver meget synlige i form af hjemløshed og forslumning af boliger (Sydeuropa, USA)

• Man skal kun hjælpe særligt udsatte grupper, som ikke selv er i stand til at skaffe sig en ordentlig bolig, mens den almindelige befolkning må klare sig på markedsvilkår (England, Belgien, Schweiz, Norge og til dels Tyskland)

• Boliger er særligt vigtigt for velfærd og sundhed i samfundet. Statens opgave at sikre en god boligforsyning for bredt udsnit af befolkningen (Danmark, Sverige og Holland)

Ad 2. Forskelle med hensyn til konkrete sociale og økonomiske problemer:

• Boligpolitik er som oftest udløst af konkrete aktuelle problemer med boligforsyningen eller økonomien generelt

• Den historiske udvikling i boligforsyningen efter krigen – fra boligmangel til periodevise overskud

• Konjunkturudviklingen og byggesektorens rolle i dette - erhvervspolitik

Ad 3. Forskelle i opfattelsen af hvordan boligmarkedet fungerer

Er der problemer i boligmarkedets funktionsmåde, som berettiger offentlig støtte til boligforsyningen og indgreb i markedet? Eller fungerer markedet stort set tilfredsstillende på egne præmisser?

Boligmarkedets grundproblem:

Der kan ikke på markedsvilkår nyproduceres boliger til folk med lavere indkomster og kun en lille del af boligudbuddet kommer fra nyproduktion

behov for løbende omfordeling af boliger mellem rig og fattig og mellem familier i forskellig fase af livsforløbet

Teori for et velfungerende boligmarked: ’The filtering proces’ (nedsivningsprocessen)

• Med tiden bliver boliger forældede og nedslidte og taber i pris og husleje

• De bedrestillede flytter fra ældre og billige boliger til nye og dyre og skaber derved boligudbud for de dårligere stillede

• Øget efterspørgsel efter billige boliger fører til prisstigninger, som får de bedrestillede til at flytte opad

Forudsætninger: • Prisdannelsen reagerer hurtigt på ændringer i efterspørgslen• Husstandene reagerer hurtigt på ændringer i priserne – høj

mobilitet

”Stiger boligefterspørgslen så meget, at markedslejen giver overnormal forrentning, vil dette udløse en forøgelse af boligbyggeriet, som efterhånden vil konkurrere huslejerne ned”

”Det er imidlertid klart, at denne tilpasning tager tid, således at der på kort sigt kan fremkomme betydelige afvigelser mellem omkostningslejen og den markedsleje, der kan opnås i nybyggeriet”

(Det Økonomiske Råd, 1970)

”Certainly the ’filtering process’ works very imperfectly, with many other factors affecting the value and occupancy of properties”

“Many of our problems in this area arise from imperfections in the operation of the housing market which deprive the poor of the full benefit of what little purchasing power they possess”

(The Report of the President’s Committee on Urban Housing 1968)

Årsager til boligmarkedsproblemer

a. Boliger er meget forskellige og boligmarkedet er opdelt i delmarkeder – især mellem leje og eje – som vanskeliggør prisdannelsen og begrænser udbuddet

b. Efterspørgslen meget svingende pga. konjunkturer, stærkt forsinket reaktion på konjunkturændringer i nybyggeriet

c. Priser på ejendomme og grunde har svært ved at falde og huslejedannelsen fungerer trægt

d. Mobiliteten og markedstilpasningen påvirkes kun lidt af pris- og huslejeændringer -> uligevægtsproblemer ved konjunkturændringer

a. Segmentering af boligmarkedet – opdeling mellem eje og leje

• Lokale boligmarkeder, bestemt af arbejdsplads oplande og tilhørsforhold

• Store forskelle mellem boligers egenskaber betyder, at den enkelte kun efterspørger en lille del af boligerne

• Specielt opdeling i ejerformer opsplitter markedet og skaber svingninger i efterspørgslen

• Segmentering vanskeliggør ’filtreringsprocessen’

Hvorfor er efterspørgslen efter ejerboliger svingende?

• Afkastet ved investering i ejerbolig ændres over tid med renteniveau mv.

• Likviditet og lånemuligheder for den enkelte er afgørende• Forventninger til fremtiden vigtig: fortsat god økonomi og

prisstigninger

b. Konsekvenser af konjunkturændringer

• Ejerboligefterspørgslen styrer markedet• Ved kriser: fald i ejerboligefterspørgslen og vækst i lejebolig

do• Ved vækst: stigning i ejerboligefterspørgslen og fald i

lejeboligers konjunkturerne skaber stærke ændringer i efterspørgslen• Amerikanske studier: Boligmarkedet er 6-10 år om at

tilpasse sig større ændringer i efterspørgslen

c. Problemer med prisdannelsen• Huspriser og huslejer skal regulere nyproduktionen og skabe

omfordeling på boligmarkedet• I vækstperioder:

• Stærkt stigende grund- og boligpriser, • Lang reaktionstid for boligproduktionen• Faldende efterspørgsel på lejeboliger, men huslejerne falder

næsten ikke • Under kriser:

• voksende pres på lejeboliger, med stigende huslejer -> kombination af stagnerende indkomster og stigende boligudgifter

• Priser på huse og grunde har svært ved at falde (”Modhageeffekten”)

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

-6000

-4000

-2000

0

2000

4000

6000

Nettotilflyttede til Københavns kommune 1979-2011

d. Boligmarkedet reagerer meget trægt på prisændringer på grund af mobilitetshæmmende forhold.

• Dette gælder især i ejerboliger• Store forskelle i mobilitet mellem grupper

Flytninger 2005

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

0 år 10 år 20 år 30 år 40 år 50 år 60 år 70 år 80 år 90 år

Pe

rso

ne

r

Alder

Indenfor komm

Inden for amtet

Uden for amtet

Alle

"Many empirical studies note another aspect of mobility in the social and economic bonds a community resident forms with the immediate environment … as a result of a gradual assimilation process … mobility will be inhibited by ties to the immediate house, neighborhood or area.”

(Speare, Goldstein and Frey 1974)

Årsager til lav mobilitet:

• Flytteomkostninger. • Stedstilknytning• Kun store ændringer i livssituationen udløser aktiv

adfærd• Den aktive efterspørgsel er styret af demografiske

ændringer – ikke af pris- og udbudsændringer

Konsekvenser for boligmarkedet

De billigste udlejningsboliger har de største problemer med uligevægt fordi de har de dårligste teknisk/ø kono miske muligheder for tilpasning af boligudbuddet til efterspørgslen ved konjunkturændringer

(Rothen burg et al. 1991, DeLeeuw og Struyk 1975)

Konklusioner:

• Boligmarkedet har funktionsproblemer :• Svært at tilpasse boligudbuddet til efterspørgslen fra

lavindkomstgrupper• Boligmangel, især i nedgangsperioder• Permanent boligmangel for de der har lavest indkomst• For høje boligpriser efter vækstperioder, som sætter sig

i grundpriserne• Vi fører til dels boligpolitik i blinde, men man burde kunne

etablere advarselssignaler og bedre konjunkturreaktioner

II. Hvorfor forslummer nogle byområder mens andre fornyes på markedsvilkår?

Slumområde i USA

Teorien om ’The Neighboorhood Life-cycle’

“Residential neighboorhoods will inevitable over the course of time develop into poor blighted or decadent districts”

(Babcock 1932)

Mulige forklaringer på forslumning

1. Nedslidning: bygninger kan teknisk set ikke holde i længden, eller bliver for dyre at vedligeholde

2. Forældelse: nye krav til boligerne med stigende indkomster kan ikke opfyldes – for dyrt at forbedre. Manglende efterspørgsel gør det urentabelt at vedligeholde

3. Økonomisk-sociale forslumningsprocesser i byområder

Markedsforhold, som skaber forslumning’The (economic) neighbourhood effects’

• Kvaliteten og værdien af boliger og ejendomme afhænger af kvarteret – betydning for pris/huslejeniveau

• Værdien af og afkastet af investeringer i en ejendom afhænger af hvad der investeres i kvarteret

• Grundlæggende problem: Det er ikke rentabelt at forbedre og renovere boliger i kvarterer, som er i forfald, eller som forventes at komme det

• Selvforstærkende spiraler af lavere indkomster og betalingsevne, lavere ejendomsværdier, færre investeringer og fysisk forfald

Selvforstærkende økonomisk-sociale forslumningsprocesser i byområder

• Forventninger om kvarterets fremtidige udvikling har afgørende betydning for investeringerne

• Tre forhold har især betydning:• Beboerudviklingen og heraf følgende betalingsevne• Udviklingen i ejendommenes værdier og investeringerne

i dem• Udviklingen i den fysiske kvalitet af bygninger og

kvarteret som helhed

Fornyelsesprocesser – ’Gentrification’

Fornyelse af ældre byområder på markedsvilkår

Forhold som har bremset forfalds- og fornyelsesprocesser i Europa

• Offentligt støttet socialt boligbyggeri og boligstøtteordninger modvirker forslumning

• Huslejeregulering har bremset udsving i ejendomspriserne for lejeboliger

• Offentlig støtte til by- og boligfornyelse har bremset fysisk forslumning og vendt udviklingen til fornyelse

Forhold som bremser slumprocesser i Europa

• Offentligt støttet socialt boligbyggeri og boligstøtteordninger modvirker økonomiske tab ved koncentration af beboere med lav indkomst

• Huslejeregulering har bremset udsving i ejendomspriserne for lejeboliger

• Offentlig støtte til by- og boligfornyelse har bremset fysisk forslumning

Konklusioner

• Offentlig byfornyelse har været nødvendig for at standse forfaldsprocesser

• Men særligt attraktive byområder (Christianshavn) har kunnet fornyes på markedsvilkår

III. Hvorfor sker der en social adskillelse (segregation) i byerne og hvorfor fører dette til ’problemramte byområder’?

Segregation: Rumlig adskillelse af befolkningsgrupper som bor i forskellige dele af byen

Udviklingen i indkomstforskelle mellem bydele i København 1985-2010

1985 2010 Relativ vækst %

Indkomst

Nørrebro 125 173 39

Frederiksberg 166 276 67

Hele byen København + Frederiksberg 140 219 57

Relative forskelle %

Nørrebro - hele byen -11 -21

Frederiksberg - hele byen 19 26

Nørrebro-Frederiksberg -25 -37

Årsager til segregation• Boligmarkedssegregering: Prisdannelsen på boliger og grunde deler

boligsøgende op efter indkomst. Høj-indkomst grupperne kan betale for de mere attraktive områder i byen og undgå de mindre attraktive

• ’Kulturel segregering’ : Præference for at bo tæt på mennesker man er på bølgelængde med/undgå grupper man ikke ønsker at bo med?

• Undgå steder med sociale problemer og lav status• Boligpolitikken opdeler boligmarkedet i ejerformer for rige og

fattige (segmentering), og markedsmekanismer eller fysisk planlægning adskiller ejerformerne i byen

Præferencer for ønsket byområde

Tæt på transportforbindelser

Ugeneret af støj fra gaden/vej

At bo tæt på grønne områder

tæt på venner og familie.

At beboerne ikke er for forskellige.

Område med få ny-danskere

Ikke mange sociale problemer

Ikke kriminalitet

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Præference indeks

Præference indeks: 100 = Stor betydning, 0 = ingen betydning

Husstande fordelt på ejerformer i forskellige indkomstgrupper (indkomst deciler) 2008

1 2 3 4 5 6 7 8 9 100%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Almene

Priv. Udl.

Andelsbolig

Ejerlejlighed

Ejet enfam. Hus

Indkomst deciler

Den sociale skævhed i ejerformer (segmentation indeks for indkomst deciler)

Ejet enfam. Hus Ejerlejlighed Andelsbolig Priv. Udl. Almene 0

5

10

15

20

25

Lokalpolitisk styring af boligbyggeriet

• Kommunerne kan styre boligbyggeriet ved fysisk planlægning, der afgør hvad (etagebolig, enfamiliehuse, grundstørrelser) der kan bygges hvor, men kan ikke bestemme ejerformen.

• Kommunerne skal give tilladelse og støtte alment (socialt) boligbyggeri• Politiske processer:

• I ‘rige’ kommuner har der oftest været borgerligt flertal i kommunalbestyrelsen, som har ønsket flere parcelhuse på store grunde, bl.a. for at fastholde det politiske flertal

• I ‘fattige’ kommuner har der oftest været socialdemokratisk flertal, som har ønsket mere alment byggeri

• -> Tendenser til polarisering mellem kommuner. • Historisk udvikling: Store ensartede bebyggelser opført 1960-75

Andel udlejningsboliger i boligbyggeriet 1970-83 i kommuner med forskelligt politisk flertal (%)

Omegns kommuner Større provinsbyer Mindre byer Landkommuner0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

SocialdemokratiskeBorgerlige

Hvad er problemet med segregation?

• Den sociale ulighed kan øges, hvis ’den sociale arv’ forstærkes som følge af opvækst eller langtidsophold i byområder med sociale problemer

• I byområder med høj koncentration af socialt eller kulturelt divergerende grupper kan disse udvikle afvigende normer og adfærd (’Social Neighbourhood effects’)

• Selvforstærkende segregations- og forslumningsprocesser i byen – dannelse af ‘problemramte byområder’

Segregeringsprocesser i byerne

• Segregation afhænger af både social ulighed og ”rumlig ulighed” - forskelle i kvalitet og status for forskellige byområder

• Den rumlige ulighed ændres over tid, bl.a. som følge af segregation og ændringer i byområders kvalitet og status på grund af gensidigt selvforstærkende processer (The socio-spatial dialectic)

Sammenhængen mellem segregation og problemramte byområder

Segregation Spatialinequality

Socialinequality

Exclusion ofplaces

Exclusion ofpeople

Segregation Spatialinequality

Socialinequality

Koncentrationaf fattigdomog socialeproblemer

Exclusion ofplaces

Exclusion ofpeople

Segregation Rumligulighed

Socialulighed

Problemramtebyområder

Socialudstødning

Sociale forhold Opfattelse af stederInteraktion mellem folkog steder

Hvorfor er der opstået problemramte nyere byområder i Europa?

• Tendenser til koncentration af ressourcesvage og etniske minoriteter i socialt boligbyggeri i bestemte områder som følge af boligpolitikken

• Selvforstærkende negative processer i byområder med koncentration af sociale problemer:

• Interne negative processer i kvarterne• Eksterne negative processer- samspillet med den øvrige by

Interne negative processer i problemramte byområder:

• Samspil mellem fysisk forfald og normer for brug af området• Sociale problemer og inhomogen social og etnisk

beboersammensætning medfører ofte nabokonflikter, der kan eskalere

• Udvikling af afvigende normer , specielt blandt unge• Øget kriminalitet, utryghed og tilbagetrækning• Belastning af offentlig service, som forringes (især skoler) Forringelse over tid af attraktivitet, status og omdømme

Eksterne negative processer i problemramte byområder:

Forringet attraktivitet, lav status og dårligt omdømme medfører:

• høj fraflytning, især af beboere med beskæftigelse og ressourcer

• flere tilflyttere med få ressourcer og sociale problemer ændret beboersammensætning interne negative processer speedes op

Konklusioner

• Dannelsen af byområder med mange sociale problemer, lav status og fysisk nedslidning er det største problem ved segregation

• Segregation er en selvforstærkende proces – især kombineret med øget rumlig ulighed ved dannelse af problemramte byområder

• Offentlig støtte til at modvirke rumlig ulighed har været nødvendig og vil fortsat være det.

• Nogle byområder vil have permanent behov for støtte. Eneste alternativ er nedrivning.