Informalidad en Bogotá

Ciclo de produccin de vivienda

Convenio de asociacin No. 082 de 2011. SDHT-CENAC 5

CONVENIO DE ASOCIACIN No. 082 DE 2011 CELEBRADO ENTRE LA SECRETARA DISTRITAL DEL HBITAT, SDHT, Y EL CENTRO DE ESTUDIOS DE LA CONSTRUCCIN Y EL DESARROLLO URBANO Y REGIONAL, CENAC

FASE 5. EL PROCESO DE LA CIUDAD INFORMAL

Bogot, D.C. Noviembre 4 de 2011

SECRETARA DISTRITAL DEL HBITATCONVENIO DE ASOCIACIN No. 082 DE 2011


CONTENIDOPg.

1.OBJETIVOS DE LA FASE 54

2.METODOLOGA FASE 54

3.DEFINICIN DE INFORMALIDAD URBANA6

4.INFORMALIDAD URBANA EN BOGOT7

4.1INFORMALIDAD EN SECTORES NUEVOS DE LA CIUDAD, BOGOT 1950-20008

4.2INFORMALIDAD EN SECTORES NUEVOS DE LA CIUDAD, BOGOT 2000-201011

5.INFORMALIDAD VA REDENSIFICACIN, ACCIN PBLICA DISTRITAL PARA CONTROL DE LA INFORMALIDAD URBANA13

5.1CONTROL DE LA INFORMALIDAD URBANA EN BOGOT14

5.2LEGALIZACIN DE BARRIOS18

5.2.1Desarrollos diagnosticados para legalizacin20

5.2.2Desarrollos en proceso de legalizacin SDHT-SDP21

5.2.3Desarrollos con trmite de legalizacin resuelto22

5.2.3.1Desarrollos con solicitud de legalizacin aprobada22

5.2.3.2Desarrollos con solicitud de legalizacin negada27

5.2.3.3Desarrollo con trmite de legalizacin resuelto, Bogot 2005-Agosto 201128

5.3MEJORAMIENTO INTEGRAL29

5.3.1Mejoramiento estructural de vivienda33

5.3.2Mejoramiento habitabilidad de vivienda34

6.ESTIMACIN INDIRECTA DEL CRECIMIENTO INFORMAL MEDIANTE EL ANLISIS DEL STOCK HABITACIONAL EN DIFERENTES CORTES35

6.1ANLISIS DEL STOCK DE VIVIENDA EN BOGOT35

6.2ESTIMACIN INDIRECTA DEL STOCK DE VIVIENDAS INFORMALES MEDIANTE EL ANLISIS DE UNIDADES DE VIVIENDA FINANCIADAS37

SECRETARA DISTRITAL DEL HBITATCONVENIO DE ASOCIACIN No. 082 DE 2011


CONTENIDO (Continuacin)

Pg.

7CARACTERIZACIN SOCIOECONMICA DE LA CIUDAD INFORMAL, SECTORES NUEVOS40

7.1PROCEDIMIENTO METODOLGICO40

7.2CARACTERSTICAS DE LA POBLACIN DE HOGARES RESIDENTES EN ASENTAMIENTOS INFORMALES43

7.2.1Caractersticas de la vivienda43

7.2.2Condiciones habitacionales47

7.2.3Condiciones socioeconmicas49

7.3CONDICIONES DEL ENTORNO URBANO53

7.4PERCEPCIN DEL HOGAR RESPECTO DE SU LOCALIZACIN EN SECTORES INFORMALES DE LA CIUDAD56

CONCLUSIONES60

BIBLIOGRAFA71

CONVENIO DE ASOCIACIN No. 082 CELEBRADO ENTRE LA SECRETARA DISTRITAL DEL HBITAT, SDHT, Y EL CENTRO DE ESTUDIOS DE LA CONSTRUCCIN Y EL DESARROLLO URBANO Y REGIONAL, CENAC


1. OBJETIVOS DE LA FASE 5

A nivel de la oferta de hbitat, esta fase del Convenio de Asociacin SDHT-CENAC se concentra en el estudio de la produccin de vivienda, con el objetivo de estimar el crecimiento de la ciudad informal en los ltimos aos, tanto en trminos de ocupacin del suelo, como de densificacin de sectores ocupados originalmente mediante procesos informales de urbanizacin. Se trata de:

a.Estimacin del crecimiento de la ciudad informal en el perodo 2005-2010, en trminos de suelo, densidad y poblacinb.Caracterizacin fsica de este proceso: localizacin, zonas crticas de concentracin, tasas de crecimientoc.Caracterizacin de la poblacin asentada en sectores ocupados va este proceso

2. METODOLOGA APLICADA EN LA FASE 5

Para la ejecucin de las actividades contempladas en el Convenio de Asociacin y el cumplimiento de los objetivos planteados en lo relativo a la Fase 5, se aplic un procedimiento analtico integral a un acervo de informacin obtenido a partir de un proceso de consulta a fuentes directas e indirectas de informacin. A nivel de fuentes directas de informacin, se desarroll un anlisis cualitativo con base en los insumos aportados por el mtodo de consulta a expertos del sector institucional y acadmico de Bogot, y un anlisis cuantitativo de la informacin compilada mediante encuestas de hogares y levantamiento de informacin fsico-espacial del entorno urbano.

La informacin generada por fuentes indirectas correspondi a la obtenida en estadsticas y documentacin, as como en las instituciones relacionadas con el sector hbitat en Bogot y entidades del orden nacional como el DANE. Se analizaron informes, estudios, bases de datos, etc. Esta informacin fue utilizada para medir indirectamente el crecimiento de la ciudad informal mediante el anlisis del stock habitacional en diferentes cortes, caracterizar sus dinmicas, y definir la informalidad urbana con sus diferentes concepciones asociadas (ilegalidad, subnormalidad y produccin social de hbitat).

A continuacin, se describe brevemente la forma como se desarrollaron las diferentes metodologas aplicadas:

Definicin de la informalidad urbana: Los conceptos de informalidad, ilegalidad, subnormalidad y produccin social de hbitat se definen a partir de consulta y sntesis de diferentes fuentes tericas reconocidas. En desarrollo de esta actividad, la consulta a expertos institucionales y acadmicos tiene por objeto el registro de opiniones calificadas que permitan validar el alcance conceptual definido en trminos del proceso de produccin informal de vivienda

Medicin indirecta del crecimiento mediante el anlisis del stock habitacional en diferentes cortes (Censo 2005, Estimacin SDP, EMB 2011): A nivel general, el crecimiento de la informalidad urbana medido en trminos de unidades habitacionales generadas bajo esta forma de produccin se soporta en la relacin de diferencia derivada de confrontar el stock de vivienda formado en un perodo de tiempo y el nmero de unidades financiadas

Consulta a expertos institucionales y acadmicos: El proceso de consulta a expertos institucionales consider entrevistas de profundidad a funcionarios del mbito de los sectores hbitat, planeacin y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, UAECD. A nivel acadmico a expertos de las Universidades Nacional, Javeriana y Andes

Anlisis de las tres estrategias principales para la mitigacin de la informalidad urbana: Mediante consulta a fuentes indirectas de informacin, se analizan las tres principales estrategias distritales para la mitigacin de la informalidad urbana (Control, Legalizacin de Barrios y Mejoramiento Integral). El anlisis de las dinmicas y caractersticas de estas estrategias permite evidenciar los principales patrones de comportamiento que ha tomado la informalidad urbana en Bogot

Levantamiento de informacin fsico-espacial: Se compil informacin, directamente en campo sobre el estado de los atributos del entorno relativos a localizacin de la vivienda, infraestructura de servicios, y mbitos de participacin-comunicacin en los asentamientos informales[footnoteRef:1]. El levantamiento de la informacin concerniente al entorno o de carcter fsico-espacial involucra la consulta a informantes exgenos al hogar. En este sentido, el procedimiento metodolgico pertinente considera la integracin de alternativas como fuentes indirectas, de carcter documental, estadstico y cartogrfico, observacin in situ y entrevistas a informantes representativos de la comunidad [1: El componente del entorno referente a localizacin de la vivienda evala las condiciones del sector relativas a la accesibilidad y estado de desarrollo fsico. El componente de infraestructura de servicios involucra como parte de los atributos, los correspondientes a servicios pblicos (disposicin final de las basuras; alumbrado pblico y telfono pblico), equipamiento comunal (educacin preescolar, primaria y secundaria; servicios de salud; hogares infantiles; comercio; recreacin y cultura); e infraestructura fsica (vas peatonales y vehiculares; andenes). Por otra parte, se analizan los mbitos de participacin y comunicacin, que incluye la determinacin de la existencia; suficiencia; usos y estado del espacio pblico y el amoblamiento urbano.]

Encuesta de hogares: Busca recopilar informacin que permita la caracterizacin fsica del proceso de construccin de la ciudad informal y de la poblacin asentada en sectores de esta procedencia (incluyendo motivaciones en el proceso de seleccin de su lugar de habitacin). El universo de estudio son los hogares residentes en sectores informales de la ciudad. La recopilacin de informacin estuvo soportada en una cuota de 120 hogares objeto de entrevista, en los polgonos 007-Edn Lliman en Ciudad Bolvar, 201Colindancia El Matorral en Bosa y 037B-Tocaimita Oriental en Usme. En la seccin 7.1 se realiza una explicacin ampliada de la metodologa utilizada

3. DEFINICIN DE INFORMALIDAD URBANA

La Informalidad urbana se define como aquel espacio urbano que surge sin el debido proceso de gestin pblica de planificacin, demarcacin, construccin de infraestructura, asignacin de recursos para obras de urbanismo y dotacin de servicios, y que no se encuentra enmarcado en la normalidad jurdica y urbanstica vigente. Es decir, la informalidad urbana es una forma de produccin del espacio urbano que no se adhiere a las reglas institucionales y que no est protegida por ellas[footnoteRef:2]. De forma contrapuesta, la ciudad formal es planeada, institucional y legal. El resultado del proceso de produccin de vivienda informal, es una agrupacin de viviendas sin vnculos armnicos con la ciudad construida. [2: VIANA. Isabel. Informalidad, regularizacin y derecho de propiedad. En: Perspectivas urbanas, temas crticos en polticas de suelo en Amrica Latina. Lincoln Institute of Land Police. Estados Unidos 2007.]

Lo anterior acarrea grandes desafos para la gestin urbana, disfunciones en el conjunto de la sociedad y efectos negativos en la calidad de vida de los residentes, tales como, dificultad en el acceso a los servicios pblicos y/o detrimento en su calidad, deterioro ambiental, conflictos sociales, segregacin residencial e ilegalidad. En este sentido, la informalidad acta tambin como un potenciador de la pobreza urbana.

Es pertinente aclarar, que la informalidad urbana presenta dos tipos de manifestaciones, tanto en sectores nuevos (expansin en reas no desarrolladas urbansticamente), como en no nuevos, es decir, por creacin de nuevas viviendas en sectores que ya presentan dinmicas de informalidad o por densificacin a travs de la creacin de nuevos espacios, pisos o unidades habitacionales independientes en viviendas ya existentes.

Dentro de las posibles causas de la existencia de la informalidad urbana se encuentra el hecho de que esta resulte un negocio de altas rentabilidades para los urbanizadores y/o loteadores ilegales, los altos precios de la oferta de la tierra urbanizada legal, la falta de programas o dificultades de acceso a programas de vivienda social, las migraciones masivas y la inversin pblica inadecuada o insuficiente en infraestructura urbana. Por otro lado, la informalidad forma cierto capital intangible con incidencia en el valor del suelo, que perpeta la existencia de dicha forma de produccin de espacio urbano o la hace ms atractiva para ciertos demandantes de suelo urbano. Por ejemplo, la existencia de redes solidarias, libertad urbanstica o la ausencia de control social.

Es as como los ciudadanos con carencias econmicas que presentan dificultades para acceder al suelo urbanizado, o que se ven atrados por los diferentes capitales intangibles de un asentamiento informal, optan como alternativa desde la ocupacin ilegal absoluta, la invasin con la mediacin de un urbanizador pirata o de movimientos organizados (ambos implican comisiones y otro tipo de pagos), hasta el ms predominante mercado de tierra consistente en subdivisiones irregulares de grandes parcelas en pequeos lotes con servicios precarios (Smolka, 2003).

Con regularidad existe confusin para diferenciar Informalidad e Ilegalidad urbana, esta ltima hace referencia nicamente a la dimensin de la informalidad que habla del no cumplimiento de las normas existentes, el cdigo civil y la autorizacin pblica[footnoteRef:3], pero no toma en cuenta el nmero y calidad de los servicios provistos, la calidad ambiental del rea en que tiene lugar el asentamiento y el proceso de ocupacin en s mismo. Para el caso especfico de la Subsecretara de Inspeccin, Vigilancia y Control de Vivienda de la SDHT, la ilegalidad en trminos de enajenacin de inmuebles se refiere al incumplimiento de lo estipulado en la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979. [3: En general, son procesos urbansticos que no cumplen con los requisitos de ley a los cuales se somete toda construccin, esto es, la solicitud de licencia de urbanizacin o de construccin, la dotacin de servicios pblicos y la construccin de las obras de urbanizacin, construccin, ampliacin, adecuacin, reforzamiento estructural, modificacin, demolicin de edificaciones; parcelacin, loteo o subdivisin de predios, y para la intervencin y ocupacin del espacio pblico, en cumplimiento de las normas urbansticas y de edificacin. ]

Por otro lado, aquellos asentamientos que cuentan con un origen informal y presentan serias deficiencias habitacionales y de entorno urbano, acceso a servicios pblicos o deterioro ambiental, entre otros, pero que han pasado por el debido proceso de legalizacin y en la actualidad son reconocidos por el Distrito, son una expresin de la Subnormalidad.

Nuevas concepciones sobre los procesos que para la formacin de hbitat lleva a cabo la poblacin ms vulnerable, han tomado fuerza gradualmente en Amrica Latina. Una de estas miradas se ha denominado Produccin social de hbitat, ptica que propone un anlisis desde una perspectiva ms positiva y humana de las formas de produccin de vivienda paralelas a las formales o avaladas institucionalmente. Aunque su definicin an est en proceso de concertacin, la produccin social de hbitat se entiende como un modo de produccin de vivienda y/o entorno urbano participativo, en el cual puede intervenir una familia o una comunidad organizada. La produccin social de hbitat se plantea como una alternativa frente a la produccin mercantil de vivienda, en la cual la vivienda ha perdido su carcter de derecho humano inalienable, y ha pasado a ser una mercanca, excluyendo a gran parte de la poblacin. Segn sus exponentes, la produccin social de hbitat presenta un gran nmero de ventajas, en el sentido que dicha produccin es flexible y se crea a partir de las verdaderas necesidades culturales, sociales y habitacionales de los residentes.[footnoteRef:4] [4: ENET, Mariana. OLIVERA, Rosa. ROMERO, Gustavo. Herramientas para pensar y crear en colectivo: en programas intersectoriales de hbitat. Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo, CYTED. Habitat International Coalition, HIC. Buenos Aires 2008.]

4. INFORMALIDAD URBANA EN BOGOT

El ordenamiento territorial y el crecimiento de Bogot han estado permeados por un gran nmero de disfunciones, que se reflejan hoy en da en la existencia de asentamientos precarios en las periferias y deterioro de las zonas interiores, vastos sectores desarticulados de la ciudad, deficientes en su entorno urbano, con problemas estructurales, ubicados en zonas no aptas para el asentamiento humano y generando irreversibles daos ambientales, entre otros. A propsito de esta problemtica y segn el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, Conpes 3305, en trminos sectoriales, sobresalen el dficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, la escasez del suelo urbanizable en la mayora de las ciudades, la sostenibilidad de los incrementos de cobertura en agua y saneamiento, as como el desorden del transporte pblico. Las disfunciones originarias de estos problemas son mltiples y complejas, algunas de gran relevancia son: La insuficiente capacidad institucional para hacer frente al crecimiento acelerado de la ciudad, especialmente en la segunda mitad del siglo XX Dificultad de los hogares pobres para acceder a la financiacin hipotecaria Rigidez de la normativa urbanstica y del proceso de concesin de permisos de construccin La naturaleza imperfecta y excluyente del mercado del suelo urbano, que carece de transparencia, opera con informacin incompleta, presenta severas barreras de entrada, y se encuentra considerablemente reglamentado jurdicamente

Estas disfunciones actan a su vez como potencializadores de la informalidad urbana en Bogot, la cual ha presentado un creciente dinamismo, debido entre otros factores, al carcter metropolitano de la ciudad, es decir, la estructura econmica del pas no se ha descentralizado, y se ha dinamizado su concentracin en Bogot. Como consecuencia de lo anterior, la ciudad ha sido receptora de un proceso de migracin acelerada de personas con expectativas de mejora en su calidad de vida, especialmente de poblacin en bsqueda de oportunidades laborales y acadmicas, as como vctimas de desplazamiento forzoso a causa del conflicto armado. El resultado es un crecimiento acelerado de poblacin mayoritariamente de bajos ingresos que no encuentra solucin de sus necesidades habitacionales en el mercado formal de vivienda y opta por la informalidad como una de las alternativas.

Por otro lado, el patrn de localizacin predominante de la poblacin residente de la ciudad informal ha sido sobre el borde urbano, especialmente por poblacin desplazada, quienes acuden a la ocupacin informal empujados por la discriminacin y las limitaciones econmicas.

4.1 INFORMALIDAD EN SECTORES NUEVOS DE LA CIUDAD, BOGOT 1950-2000

La investigacin referente a la temtica en Bogot es an insuficiente. Sin embargo, a continuacin se extraen y analizan las principales conclusiones y resultados de un esfuerzo acadmico en este campo, con el fin de contextualizar y caracterizar la problemtica, as como esclarecer posibles lgicas de ocupacin formal e informal del suelo en la ciudad.

Tabla 1Crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales en Bogot, 1950-2000Caracterstica1950-19601960-19701970-19801980-19901990-2000Total

rea inicial en cada dcada (Ha)6.64711.44717.99122.18226.205-

a. Crecimiento formal (Ha)3.6424.9832.4552.5141.51215.105

b. Crecimiento informal (Ha)9601.5101.5641.3152.1197.468

c. Crecimiento total 1950-2000 (Ha)4.6026.4924.0193.8293.63122.572

% (b/a) 26,430,363,752,3140,149,4

% (b/c)20,923,338,934,358,433,1

rea final en cada dcada11.24817.93922.01026.01129.836-

Fuente: Development Planning Unit, DPU. Suelo urbano y vivienda para la poblacin de ingresos bajos. Estudios de caso: Bogot, Soacha, Mosquera; Medelln y rea Metropolitana. London 2006.

La tendencia desde el ao 1950, referente a la proporcin de los asentamientos informales respecto a los formales, ha sido al alza, con un pico de gran impacto en la dcada de los noventa, al ser el nico periodo estudiado en el que el crecimiento de la ciudad informal es superior a la formal.Grfico 1Crecimiento informal respecto al formal en Bogot,1950-2000


Algunas de las razones que pueden explicar el alto dinamismo de la informalidad urbana en Bogot en la dcada de los noventa, son:

La recepcin por parte de la ciudad, de un gran volumen de poblacin desplazada, fenmeno que se intensifica en este periodo El cambio de modelo de gestin sectorial, en la cual se privatiza la promocin, construccin y financiamiento de la vivienda social La incapacidad financiera de los hogares de bajos recursos para acceder a un crdito hipotecario dados los riesgos y costos administrativos que ellos implican para los bancos

En el periodo de tiempo comprendido entre los aos 1950 y 2000, se ocuparon en la ciudad 7.468 hectreas de origen informal y 15.105 hectreas formales.

Es la dcada de los sesenta la de mayor dinamismo en cuanto a la ocupacin de reas urbanas, en la cual se registra tambin alta participacin de construccin formal de vivienda. De manera contrapuesta, en la dcada de los noventa presenta la mayor adhesin de zonas informales.Grfico 2Hectreas formales e informales, Bogot 1950-2000


El 33% del crecimiento urbano de Bogot, en trminos de rea, desde el ao 1950 hasta el 2000, ha sido desarrollado de manera informal, lo que permite afirmar que, en trminos generales una porcin importante de la Bogot que nace desde el ao 1950, no es una ciudad planificada ex-ante.

Con respecto al crecimiento total urbano, las dcadas del cincuenta y sesenta renen un porcentaje de suelo informal por debajo del valor porcentual total del periodo estudiado 1950-2000. En los setentas y ochentas, el crecimiento informal es similar a dicho promedio, y la dcada de los noventa es el ms dinmico en cuanto a produccin informal de hbitat, dado que se aleja en ms de 20 puntos porcentuales del valor de referencia.Grfico 3Participacin del crecimiento formal e informal en Bogot, 1950-2000


En cuanto a los patrones de asentamiento formal o informal, las tendencias principales identificadas en el estudio del Development Planning Unit, DPU, fueron las siguientes:

Los promotores formales llenan vacos urbanos o se adosan a terrenos urbanizados en la periferia urbana Los urbanizadores informales ocupan zonas generalmente en la periferia urbana, lejos de zonas urbanizadas, y sin ningn orden, planificacin, o articulacin con la ciudad existente Los promotores informales compran lo que pueden comprar, sin importar dnde est localizado, la viabilidad de acceder a servicios pblicos, ni el estado de riesgo del terreno, generando parches urbanos dispersos y aleatorios En cuanto a las lgicas de ocupacin informal de suelo respecto a las vas arteriales formuladas en los planes viales, se concluye que, en la mayora de los casos, a medida que transcurra el siglo, la ubicacin de vas urbanas actuaban cada vez ms, como factor atrayente para la localizacin de asentamientos informales

El Grfico 4, detalla territorialmente las zonas de la ciudad que presentan un origen informal en el periodo de estudio:

Grfico 4Crecimiento de la informalidad Bogot, Soacha y Mosquera, 1950-2000


4.2 INFORMALIDAD EN SECTORES NUEVOS DE LA CIUDAD, BOGOT 2000-2010[footnoteRef:5] [5: El captulo 7 realiza una caracterizacin socioeconmica de la ciudad informal que surge va ocupacin de nuevos sectores.]

La Secretara Distrital de Planeacin, SDP, identific la ocupacin de 161,4 nuevas hectreas de desarrollos ilegales en la ciudad con posterioridad al 27 de Junio del 2003, fecha definida por el Decreto Nacional 564 de 2006 como lmite de existencia de los asentamientos de origen ilegal objeto de reconocimiento, hasta el ao 2007[footnoteRef:6]. Los nuevos asentamientos no objeto de legalizacin, se distribuyen por localidades segn Grfico 5. [6: Los datos presentados, son el resultado del estudio llevado a cabo en cumplimiento del contrato de consultora N236 de 2006 suscrito por la Secretara Distrital de Planeacin.]

La mitad de la extensin total de los nuevos desarrollos se encuentra ubicada en las localidades de Bosa, Kennedy y Ciudad Bolvar.Grfico 5Hectreas de nuevos desarrollos por localidades, Bogot 2003-2007

Fuente: Secretara Distrital de Planeacin.

Tomando los datos de crecimiento de ciudad informal efectuados por el DPU desde la dcada de los cincuenta hasta el ao 2000, y los clculos de la SDP referentes al crecimiento de desarrollos informales en el periodo 2003-2007, se estima un rea promedio anual de crecimiento de hectreas informales, los cuales se resumen en el Grfico 6.

La informalidad medida en trminos de nuevos sectores, ha perdido gran dinmica en la ltima dcada, dado que present una reduccin porcentual cercana al 75% respecto a los valores registrados en los noventas, adems de presentar el menor valor histrico promedio anual en la ocupacin de nuevas hectreas informales.

Tabla 2Crecimiento del stock informal por el mtodo de estimacin indirecta, Bogot 1993-2010Grfico 6Hectreas promedio anuales ocupadas por desarrollos informales, Bogot 1950-2010[footnoteRef:7] [7: Para la estimacin de las hectreas promedio incorporadas anualmente por dcada, se divide el nmero total de hectreas de crecimiento informal en cada periodo analizado por el nmero de aos que contiene, lo que implica tomar como hiptesis que el crecimiento informal es homogneo en los aos pertenecientes a cada dcada. El valor representativo o caracterstico del periodo de tiempo 2000-2010, se fundamenta en el comportamiento presentado en los aos del 2003 al 2007.]

FuentePeriodoCrecimiento stock informal (%)

Economa Urbana Ltda.1993-200553,7

DANE2000-200641,8

SDP2006201046,6

Fuente: Economa Urbana Ltda., Datos de stock del DANE y SDP. Procesamiento CENAC.

Fuente: Development Planning Unit, DPU-Secretara Distrital de Planeacin. Procesamiento CENAC.

Consecuentemente, la tendencia del crecimiento reciente de la ciudad informal, no es la ocupacin de nuevas hectreas, sino la densificacin de reas informales ya existentes. Esto considerando que la tendencia a la ocupacin de nuevas reas informales es decreciente, mientras que el crecimiento de las unidades habitacionales informales ha mantenido su dinmica, tal como se evidencia en la anterior Tabla 2 y en la seccin 6.

La informalidad urbana va densificacin, se puede caracterizar por: Presentar menor precariedad en los atributos del entorno respecto a los asentamientos informales desarrollados en sectores nuevos, dado que surgen en sectores con un mayor grado de consolidacin urbana[footnoteRef:8]. Sin embargo, la precariedad extrema se mantiene va: [8: El grado de consolidacin urbana del asentamiento densificado esta determinado por su condicin de legalidad, la inversin pblica realizada, la organizacin de la comunidad y el tiempo de existencia, entre otros factores.]

Vulnerabilidad estructural Salubridad confort (humedad, ventilacin, iluminacin, continuidad de los espacios, etc.) Sostenibilidad ambiental Localizacin de asentamientos motivados principalmente por la existencia de equipamientos urbanos ya existentes, tales como vas conectadas a la ciudad formal o servicio de acueducto y alcantarillado, entre otros Intensificacin a partir del fortalecimiento de las labores de control y monitoreo realizadas por la Subsecretara de Inspeccin, Vigilancia y Control de la SDHT, que limita las dinmicas de la informalidad va nuevos sectores, pero que incide indirectamente sobre la informalidad a travs de la densificacin en sectores de origen formal o informal Probable dinamizacin a partir de la aprobacin del Decreto Nacional 564 de 2006, en el cual se imposibilita a los asentamientos ocupados con posterioridad al 27 de Junio de 2003 ser objeto de legalizacin, lo que desestimula la urbanizacin informal en sectores nuevos dado que los hogares no cuentan con perspectivas de legalizacin a largo plazo, lo cual puede estimular indirectamente la informalidad por medio de densificacin

Adems, la informalidad urbana va densificacin, puede traer consigo implicaciones o efectos, tales como:

Disminucin de la cohabitacin en las localidades densificadas, dada la creacin de nuevas unidades habitacionales Intensificacin del dficit cuantitativo (especialmente de su componente estructural) y cualitativo, dado que es altamente probable que los hogares con vivienda informal que surgen mediante un proceso de densificacin presenten esta condicin, lo que afecta negativamente la calidad de vida del hogar y los indicadores socioeconmicos de la ciudad

5. INFORMALIDAD VA REDENSIFICACIN, ACCIN PBLICA DISTRITAL PARA CONTROL DE LA INFORMALIDAD URBANA

El anlisis de la accin pblica que ha llevado a cabo el gobierno distrital, encabezado por la Secretara Distrital de Hbitat, SDHT, y la Secretara Distrital de Planeacin, SDP, se fundamenta en el estudio de las tres estrategias principales para la mitigacin de la informalidad implementadas en Bogot: Control de la informalidad urbana en Bogot, Legalizacin de Barrios y Mejoramiento Integral. Lo anterior se justifica dada la estrecha relacin que presentan con la produccin informal de vivienda y su expresin dominante va redensificacin, lo que permite evidenciar las principales dinmicas, caractersticas y patrones de comportamiento de la informalidad urbana en Bogot.

5.1 CONTROL DE LA INFORMALIDAD URBANA EN BOGOT[footnoteRef:9] [9: La informacin desarrollada en esta seccin es aportada por la Subdireccin de Inspeccin, Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretara Distrital de Hbitat, SDHT, la cual se encuentra condensada en el documento Monitoreo de Desarrollos Ilegales de Vivienda en el Distrito Capital.]

La Secretara Distrital de Hbitat, a travs de la Subsecretara de Inspeccin, Vigilancia y Control de Vivienda, busca prevenir y controlar los asentamientos informales en el Distrito Capital. Para el cumplimiento de dicho objetivo, se realiza un continuo monitoreo (vigilancia y seguimiento) a las zonas susceptibles o en proceso de desarrollo informal[footnoteRef:10], ya sea por asentamiento o enajenacin[footnoteRef:11]. [10: Dichas reas se subdividen para anlisis en polgonos de monitoreo, los cuales se caracterizan por localizarse en grandes extensiones de terreno con indicios de ocupacin, urbanizacin o enajenacin ilegal, as como por presentar afectaciones normativas, ambientales, urbansticas o restricciones de uso del suelo para desarrollo habitacional, tal como ocurre en suelo de proteccin (estructura ecolgica principal, alto riesgo no mitigable, relleno Doa Juana y plantas de tratamiento), suelo rural, afectacin por fenmenos de remocin en masa o inundacin, afectaciones viales, afectaciones ambientales, afectaciones por espacio pblico, reas no legalizadas o reas que fueron objeto de reasentamiento.] [11: En la enajenacin existe de por medio un tercero que se apropia de un espacio determinado y permite su utilizacin a cambio de dinero. La enajenacin de inmuebles se encuentra reglamentada principalmente por la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979. Mientas la ocupacin se tipifica como aquellos desarrollos progresivos de viviendas en predios fuera del control de los propietarios.]

Las acciones puntuales desarrolladas por la Secretara Distrital de Hbitat son:

Realizar visitas mensuales a fin de identificar, georeferenciar y caracterizar las ocupaciones existentes al interior de los polgonos de monitoreo Remitir a las Alcaldas Locales la informacin sobre ocupaciones identificadas en los polgonos de monitoreo establecidos, quienes por su competencia tienen la funcin de adelantar el control urbanstico en el Distrito Capital (Artculo 86 del Decreto 1421 de 1993 Estatuto Orgnico de Bogot) Prestar asistencia a las Alcaldas Locales en la identificacin de aquellas ocupaciones o construcciones establecidas o en proceso de construccin en reas de reserva, as como en el desarrollo de los operativos de control urbano adelantadas por las mismas Realizar la verificacin, recaudo probatorio y apertura de expedientes por presunta enajenacin ilegal en los casos donde se identifiquen indicios de venta del suelo y captacin de activos sin los requisitos establecidos por la ley, a fin de adelantar la respectiva investigacin y posible sancin, si hay merito para ello Adelantar charlas informativas con la comunidad asentada en los polgonos de monitoreo, as como en las reas colindantes a stas, sobre los perjuicios e inconvenientes de adelantar la construccin o asentamiento en reas no aptas para el desarrollo habitacional, y en contra del rgimen urbanstico y de ordenamiento del Distrito Programar y realizar conjuntamente con los miembros de la Mesa de Trabajo para la Prevencin de Desarrollos Ilegales de Urbanizacin y Vivienda (Decreto 546 de 2007), operativos a los puntos crticos de ocupacin informal identificados a fin de tomar las respectivas acciones en el marco de las competencias de cada uno de los miembros

El rea de influencia de las labores de control y prevencin de asentamientos informales, abarca 13 localidades del Distrito: Usaqun, Ciudad Bolvar, Chapinero, Kennedy, Santa Fe, Bosa, San Cristbal, Fontibn, Usme, Engativ, Rafael Uribe Uribe, Suba y Tunjuelito.

A septiembre del 2011, en dichas localidades se monitorean 255 polgonos, que equivalen a 3.455 hectreas.Grfico 7Polgonos de monitoreo para control y prevencin de asentamientos informales, Bogot-Septiembre 2011

Fuente: Secretara Distrital de Hbitat, Subsecretara de Inspeccin, Vigilancia y Control de Vivienda.

En el ao 2003, las funciones que hoy en da ejecuta la Subsecretara de Inspeccin, Vigilancia y Control estaban a cargo del Departamento Tcnico Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, en ese ao se inician las labores de monitoreo de polgonos, pero es hasta el ao 2007 cuando se consolidan las practicas de control y vigilancia y se obtiene informacin caracterizada por variables fsicas y geogrficas.

El nmero de hectreas y polgonos monitoreados, present un comportamiento creciente entre los aos 2003-2008, dado que en ese periodo la SDHT se enfoc en la identificacin preliminar de las posibles zonas susceptibles de desarrollo informal de vivienda.

En el ltimo periodo de gobierno distrital el nmero de hectreas y polgonos monitoreados se estabiliza.Grfico 8Evolucin de los polgonos y hectreas monitoreados,Bogot 2003-Septiembre 2011


Una proporcin importante de polgonos a monitorear, se relaciona con el suelo de proteccin, entre los que se tienen la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogot, Humedal La Conejera y los Cerros Orientales.

La localidad que representa un mayor esfuerzo Distrital para monitoreo, es Usaqun, dado que cuenta con el mayor nmero de hectreas monitoreadas, y supera en aproximadamente 15 puntos porcentuales a Suba, la siguiente en importancia en dicha categora.

Usme es localidad con un mayor nmero de polgonos monitoreados, determinados por los desarrollos que se han establecido en los Cerros Orientales y el mbito de la Operacin Urbanstica Nuevo Usme.Grfico 9Porcentaje de participacin por localidad de los polgonos y hectreas monitoreadas, Bogot-Septiembre 2011


Existen cuatro tipos de ocupaciones segn la SDHT:

Consolidadas, las cuales hacen referencia a aquellas construcciones edificadas en materiales definitivos como ladrillo, bloque y concreto De tipo provisional, que estn edificadas en materiales no definitivos como madera, cartn, latas, etc. En proceso, ocupacin que se encuentra en proceso de construccin Ocupaciones de tipo lote (indicio de construccin)A septiembre del 2011 se han identificado en Bogot 14.972 ocupaciones, lo que no implica necesariamente la existencia de personas habitando la ocupacin, ya que incluyen las de tipo consolidada y provisional, pero tambin, aquellas que se encuentran en proceso de construccin y lotes deshabitados o sin ningn tipo de edificacin. Las ocupaciones identificadas presentan una tendencia ascendente desde el ao 2007. Es pertinente aclarar que gran parte de este comportamiento se explica por el esfuerzo ampliado para la deteccin de asentamientos informales en los polgonos de monitoreo, lo que implica la identificacin de edificaciones ya existentes, ms que de nuevas construcciones.

Las proporciones por tipo de ocupacin se mantienen en el periodo 2007- Septiembre 2011. En promedio, las ocupaciones consolidadas tienen un peso del 42,3%, las provisionales del 25,7%, los lotes del 24,9% y, por ltimo, aquellas que estn en proceso del 7,0%.Grfico 10Ocupaciones por tipo y total, Bogot 2007- Septiembre 2011


Ciudad Bolvar, es la localidad con mayor dinamismo en cuanto a ocupaciones informales de vivienda, dado que aproximadamente cuatro de cada diez ocupaciones identificadas, se encuentran asentadas en dicha Localidad.Grfico 11Ocupaciones por localidades, Bogot Septiembre 2011


Los puntos especficos que presentan un mayor dinamismo en trminos de desarrollo informal en el Distrito Capital, son Quiba Verbenal, Eden Lliman y El Recuerdo Sur La Cumbre en Ciudad Bolvar; Los Molinos en Rafael Uribe Uribe; El Matorral en Bosa; y Sierra Morena-Tocaimita en Usme. En dichos asentamientos existe gran dinmica de ocupacin, enajenacin ilegal y presencia activa de ONGs para el suministro provisional de hbitat.

5.2 LEGALIZACIN DE BARRIOS[footnoteRef:12] [12: La informacin presentada en esta seccin se extrae de la pgina de internet de la SDHT www.hbitatbogot.gov.co, as como de los volantes informativos referentes a legalizacin de barrios publicados por la Secretara Distrital de Planeacin.]

La legalizacin urbanstica se define como el procedimiento mediante el cual la administracin distrital reconoce la existencia de un asentamiento humano informal, sin perjuicio de responsabilidad penal, civil y administrativa de los comprometidos. Como resultado de este proceso se tiene la aprobacin del plano de loteo, la definicin de una reglamentacin urbanstica y arquitectnica y el establecimiento de las responsabilidades y compromisos de los interesados. Es relevante aclarar en este punto, que la legalizacin urbanstica hace las veces de licencia de urbanismo y no constituye la licencia de reconocimiento ni de construccin de las edificaciones, es decir, no otorga derecho de propiedad sobre los inmuebles o el terreno a favor de los poseedores.

Los desarrollos o barrios que deseen iniciar el trmite de legalizacin urbanstica deben cumplir con los siguientes requisitos mnimos de tipo tcnico:

Haberse constituido o desarrollado antes del 27 de junio de 2003 Los predios que conforman el desarrollo deben estar destinados principalmente a vivienda de inters social (VIS) Tener alto grado de consolidacin urbanstica, es decir, que presente una estructura urbana con vas y que los predios estn construidos con edificaciones destinadas a vivienda VIS y habitadas No estar ubicados en zonas pertenecientes a la estructura ecolgica principal, suelo de proteccin, reas de reserva, reas de afectacin, reas de alta amenaza, y/o alto riesgo no mitigable por remocin en masa La comunidad debe estar interesada en legalizar su barrio y participar en los talleres de induccin y socializacin dentro del proceso

De conformidad con lo estipulado en el artculo 125 del Decreto Nacional 564 de 2006, el urbanizador, el enajenante, la comunidad afectada y los propietarios de terrenos, podrn solicitar ante la Secretara Distrital de Hbitat el inicio del proceso de legalizacin. En esta etapa, la SDHT, a travs de la Subdireccin de Barrios, asesora o determina la viabilidad tcnica y jurdica para iniciar o no el proceso de legalizacin urbanstica (Estudio previo de viabilidad tcnica).

A partir de la solicitud y el dictamen referente a su viabilidad, la Subdireccin de Barrios, mediante acto administrativo iniciar de oficio la etapa previa para la conformacin del expediente de legalizacin de asentamientos humanos, por lo cual adelantar, entre otras, las siguientes actuaciones:

Incorporar y analizar toda la informacin tcnica allegada por las entidades y empresas que integran el Comit Tcnico de Legalizacin[footnoteRef:13] [13: El Comit Tcnico est integrado por el Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico, DADEP, Fondo de Prevencin y Atencin de Emergencias, FOPAE, Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, UAECD, la Secretara Distrital de Planeacin, la Secretara Distrital de Ambiente, la Secretara Distrital del Hbitat, las empresas Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, EAAB, CODENSA S.A., Empresa de Telecomunicaciones de Bogot, ETB y GAS NATURAL. El comit tiene por objeto definir la viabilidad de legalizar los asentamientos y adoptar las acciones a seguir, acorde con la competencia y el servicio que presta cada uno de sus integrantes.]

Realizar y/o supervisar el estudio tcnico cartogrfico de cada uno de los planos correspondientes a los desarrollos en proceso de legalizacin Realizar el diagnstico tcnico y jurdico del predio y/o predios donde se encuentra ubicado el desarrollo objeto de legalizacin Promueve procesos masivos de legalizacin y programa la inclusin de los desarrollos para iniciar el proceso en el marco de los convenios suscritos con las alcaldas locales Asesora y acompaa permanentemente a la comunidad realizando talleres informativos y de socializacin durante el proceso de legalizacin

La informacin recopilada por la SDHT es consolidada en un documento tcnico integrado y estructurado denominado Expediente urbano de legalizacin, el cual es presentado a la Secretara Distrital de Planeacin, quien emitir concepto referente a la pertinencia o no de la legalizacin del asentamiento humano informal investigado.[footnoteRef:14] [14: La SDHT deber realizar seguimiento hasta que se expida el acto administrativo de legalizacin mediante resolucin.]

Posteriormente, la Secretara Distrital de Planeacin, de considerar viable la solicitud realizada por la Secretara Distrital de Hbitat, expedir un acto administrativo de iniciacin del trmite de legalizacin. La SDP en la actuacin administrativa debe realizar las siguientes actividades:

Realizar las citaciones y publicaciones que ordena el artculo 128 del Decreto Nacional 564 de 2006 o la norma que la adicione, sustituya y modifique Definir las obligaciones urbansticas respecto de cesiones, reservas para futuras afectaciones, compensaciones en dinero o relocalizacin de zonas verdes y comunales, teniendo como base los lineamientos urbansticos sealados en la respectiva UPZ y dems normas vigentes en la materia Realizar el estudio de actualizacin vial de cada uno de los planos correspondientes a los desarrollos en proceso de legalizacin Con base en el expediente urbano citado, elaborar el estudio urbanstico establecido en el artculo 129 del Decreto Nacional 564 de 2006, publicarlo de conformidad con lo indicado en el artculo 130 ibdem, o la norma que lo adicione, sustituya o modifique Expedir el acto administrativo mediante el cual se legaliza el asentamiento humano ilegal, el cual deber ser inscrito en el (los) respectivo(s) folio(s) de matricula(s) inmobiliaria(s) por parte del titular responsable del trmite

Los barrios objeto de legalizacin, se benefician entre otras cosas de:

Inversin pblica en proyectos integrales de acciones de mejoramiento (servicios pblicos, equipamientos, vas locales) Incorporacin de predios a oferta inmobiliaria de vivienda Control y administracin del espacio pblico, ofreciendo garantas a los proveedores de servicios pblicos Oportunidad para acceder a crditos, subsidios para mejoramiento de vivienda, as como al programa de titulacin predial Valorizacin y comercializacin de la propiedad Realizacin del levantamiento topogrfico sin costo alguno, aprobacin de planos e incorporacin de los predios que hacen parte del desarrollo legalizado en la cartografa oficial del Distrito Etc.

Este proceso de legalizacin, se enmarca en un contexto normativo especfico, que surge a partir de un importante esfuerzo distrital por el desarrollo de instrumentos jurdicos para la mitigacin de la ilegalidad urbana en la ciudad. La Tabla 3 detalla la legislacin de mayor relevancia referente al tema:

Tabla 3Legislacin relevante y reciente relativa a legalizacinLegislacinRgimenDescripcin

Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997NacionalEstablece los instrumentos del ordenamiento territorial, as como todo lo relacionado con las licencias

Decreto 190 de 2004Compilacin POTDistritalDefine y brinda los lineamientos generales para adelantar el proceso de legalizacin urbanstica

Decreto Nacional 564 de 2006NacionalRegula el proceso de legalizacin a nivel nacional. En los artculos 122 a 131 se establecen expresamente las disposiciones generales, el proceso y el trmite para la legalizacin de asentamientos humanos realizados clandestinamente.

Decreto 510 de 2010DistritalPor el cual se reglamenta el procedimiento para la legalizacin urbanstica de los asentamientos humanos en Bogot D.C. y se dictan otras disposiciones entre las cuales se establecen las funciones, competencias para adelantar el procedimiento para la legalizacin de los asentamientos realizados clandestinamente destinados a la vivienda de inters social, localizados en suelo urbano, de expansin y rural de Bogot D.C., constituidos antes del 27 de junio de 2003.

Fuente: Leyes y Decretos referenciados. Compilacin CENAC.

El proyecto de legalizacin de barrios en la ciudad se plantea en el Plan de Ordenamiento Territorial, POT, de Bogot, dentro del programa Mejoremos el Barrio y en bsqueda del cumplimiento del objetivo estructurante Derecho a la ciudad. El anlisis de desempeo del proyecto, se realizar a partir de las diferentes etapas en las que se encuentran las solicitudes de legalizacin realizadas, es decir, desarrollos diagnosticados, en proceso de legalizacin (gestionados por la SDHT o SDP) o resueltos (negados y aprobados).

5.2.1 Desarrollos diagnosticados para legalizacin

Corresponde a los asentamientos que son viables de iniciar proceso de legalizacin pero en los cuales aun no se ha iniciado el trmite. A septiembre de 2011, la SDHT cuenta con 18 desarrollos en esta etapa, de los cuales el 61,1% pertenece a la localidad de Engativ, el 22,2% a Rafael Uribe Uribe y el 16,6% restante estn ubicados en otras localidades.

En total, los desarrollos diagnosticados para legalizacin ocupan una extensin de 16,6 hectreas. La localidad de Rafael Uribe Uribe es la de mayor participacin, a pesar de que Engativ la supera ampliamente en nmero de desarrollos diagnosticados para legalizacin.Grfico 12Hectreas de desarrollos diagnosticados para legalizacin, Bogot-Septiembre 2011

*Referencia a las localidades de Chapinero, Santa Fe y Tunjuelito.Fuente: Secretara Distrital de Hbitat, Subdireccin de Barrios.

5.2.2 Desarrollos en proceso de legalizacin SDHT-SDP

A septiembre de 2011, existen en Bogot 127 desarrollos en proceso de legalizacin. Los asentamientos cuya solicitud de legalizacin se encuentra en proceso de gestin, se pueden clasificar en dos tipos, desarrollos en proceso de legalizacin gestionados por la SDHT o por la SDP:

Desarrollos en proceso de legalizacin SDHT: Corresponde a los que se encuentran actualmente en proceso de legalizacin urbanstica que han sido gestionados por la SDHT y en los cuales fue viable iniciar el proceso de legalizacin conforme a lo estipulado en el Decreto Nacional 564 de 2006. A septiembre de 2011, 81 procesos de legalizacin pertenecen a esta categora

Desarrollos en proceso de legalizacin SDP: Corresponde a los desarrollos que iniciaron proceso de legalizacin urbanstica gestionado directamente por la SDP antes de la creacin de la SDHT y que aun no han sido legalizados o estn en trmite. A septiembre de 2011, 46 procesos de legalizacin pertenecen a esta tipo

De los 127 desarrollos en proceso de legalizacin que existen en la actualidad, la mitad se encuentran localizados en San Cristbal, Ciudad Bolvar o Suba.Grfico 13Desarrollos en proceso de legalizacin por localidad, Bogot-Septiembre 2011

Fuente: Secretara Distrital de Hbitat, Subdireccin de Barrios.

A pesar de que el nmero de asentamientos con trmite de legalizacin gestionados por la SDHT que se encuentran en desarrollo es mayor respecto al de la SDP, el peso en cuanto a nmero de predios y hectreas, es de mayor relevancia en los gestionados por la SDP.

Grfico 14Lotes con solicitud de legalizacin en desarrollo por entidad gestionadora, Bogot-Septiembre 2011Grfico 15Hectreas con solicitud de legalizacin en desarrollo por entidad gestionadora, Bogot-Septiembre 2011

Fuente: Secretara Distrital de Hbitat, Subdireccin de Barrios.Fuente: Secretara Distrital de Hbitat, Subdireccin de Barrios.

5.2.3 Desarrollos con trmite de legalizacin resuelto

5.2.3.1 Desarrollos con solicitud de legalizacin aprobada

Los siguientes Grficos detallan el nmero de barrios legalizados por dcada, barrios legalizados por localidad, hectreas, lotes y personas que han sido objeto del programa de legalizacin de Barrios en Bogot desde el inicio de la segunda mitad del siglo XX. Lo anterior con el fin de caracterizar las dinmicas, patrones de localizacin, extensin e impacto del programa de legalizacin de barrios implementado por el gobierno Distrital en las diferentes dcadas.

Desde el ao 1952 a Agosto del 2011, se legalizaron en Bogot 1.517 barrios. La dcada del noventa es aquella que presenta un mayor dinamismo en este sentido, dado que poco ms de la mitad de las legalizaciones se presentaron en dicho periodo de tiempo.Grfico 16Barrios legalizados, Bogot 1952-Agosto 2011

Fuente: Secretara Distrital de Planeacin, Legalizacin y mejoramiento integral de barrios.

El 55,4% de los barrios legalizados se encuentran ubicados en Bosa, Suba, Usme y Ciudad Bolvar. Bosa es el sector ms dinmico, al albergar aproximadamente dos de cada diez barrios legalizados.Grfico 17Barrios legalizados por localidad, Bogot 1952-Agosto 2011


A esta altura del documento puede plantearse que en Bogot aproximadamente el 18% del suelo urbano ha sido desarrollado de manera no planificada (7.468 has), es decir el total de rea de barrios con solicitud de legalizacin resuelta, bien sea aprobada o negada.

En cuanto a extensin medida en nmero de hectreas legalizadas, Ciudad Bolvar ocupa el papel ms notable, con el 16,9% de la extensin total. Usme, por su lado, a pesar de presentar una cantidad representativa de barrios legalizados, no suman ms de 762 hectreas. Caso contrario ocurre en San Cristbal, donde su participacin en cuanto a hectreas legalizadas es mayor que la relativa a nmero de barrios legalizados.Grfico 18Hectreas legalizadas por localidad, Bogot 1952-Agosto 2011


Realizando el anlisis por nmero de lotes legalizados, los comportamientos son similares, presentando relevancia las localidades de Ciudad Bolvar, Bosa y Kennedy. En menor medida Usme y Suba. La localidad de Kennedy se visibiliza, al ocupar el tercer puesto, con una participacin del 13,4% de los datos.Grfico 19Lotes legalizados por localidad, Bogot 1952- Agosto 2011


La agresiva poltica de legalizacin implementada en los noventa, se vio reflejada en un crecimiento de cuatro veces la poblacin beneficiada de programas de legalizacin.

En total, en el periodo de tiempo estudiado, 2.100.227 personas han sido beneficiarios del programa de legalizacin de asentamientos. Como referente de la magnitud histrica del programa, esta poblacin equivaldra al 28,2% de la poblacin actual de Bogot.Grfico 20Poblacin estimada[footnoteRef:15] en barrios legalizados, [15: La estimacin de la poblacin, habitante de barrios legalizados por el Distrito, realizada por la Secretara Distrital de Planeacin, se basa en la hiptesis de que en promedio cada lote es ocupado por 5,4 habitantes.]

Bogot 1952-Agosto 2011


El anlisis de la densidad promedio en los barrios de origen informal, as como el porcentaje de las zonas verdes y comunales, actan como indicadores de las condiciones de calidad de vida de los residentes de estos asentamientos.

La densidad promedio de los barrios legalizados, entendida como el nmero de lotes por hectrea, ha presentado un crecimiento continuo en los ltimos 60 aos. El aumento ms significativo se da en la dcada de los noventa (26%).Grfico 21Densidad promedio en barrios legalizados,Bogot 1952-Agosto 2011


Otra de las consecuencias perversas de la urbanizacin informal, es la escasez o insuficiencia de zonas verdes y comunales, lo que dificulta el esparcimiento colectivo, recreacin, comunicacin y participacin de los residentes. Lo anterior surge, por ejemplo, como consecuencia de la falta de inters del loteador pirata, quien al buscar las mayores rentabilidades, vende la totalidad del terreno sin prever o destinar espacio a este tipo de equipamientos.

Las condiciones del entorno urbano de dichos barrios legalizados presenta una rpida desmejora a partir de los aos ochenta, al bajar seis puntos porcentuales la participacin de las zonas verdes y comunales sobre el total de hectreas de los barrios legalizados, dichas condiciones se han estabilizado en los ltimos veinte aos, con una participacin promedio del 7,3%. Este valor es inferior en 9,6 puntos porcentuales, referente a la ciudad formal, dado que cerca del 17% de un proyecto de urbanizacin de Metrovivienda es destinado a zonas verdes.Grfico 22Porcentaje promedio de zonas verdes y comunales del total de hectreas de los barrios legalizados,Bogot 1952-Agosto 2011


En adicin a lo anterior, al comparar la utilizacin porcentual referente al uso del suelo que se da a una urbanizacin de Metrovivienda comparado con una urbanizacin informal, se puede observar una seria deficiencia en la provisin de zonas de manejo o preservacin ambiental y de equipamiento urbano (colegios, centros de salud, jardines infantiles, etc.), en aquellas de origen informal tal como se evidencia en el grfico 23.

Grfico 23Utilizacin del suelo en una urbanizacin de Metrovivienda comparada con una informal

Urbanizacin para VIS o VIP de MetroviviendaUrbanizacin informal, promovida ilegalmente

Uso eficiente del suelo: 51% de ocupacin 15% de vas 17% de zonas verdes 9% de manejo y preservacin ambiental 8% de colegios, centros de salud, jardines infantiles, etc.Densidad: 202 Viv./Hectrea brutaUso ineficiente del suelo: 70% de ocupacin 30% de vas 0% de zonas verdes 0% de manejo y preservacin ambiental 0% de colegios, centros de salud, jardines infantiles, etc.Densidad: 97 Viv./Hectrea bruta

Fuente: AMBROSI FILARDI, Francesco. El banco de tierras, modelo de desarrollo urbano y habitacional en Colombia. En: Polticas para la generacin de suelo urbano para vivienda de inters social. Taller Internacional Organizado por:Unin Interamericana para la Vivienda, UNIAPRAVI, Cmara Peruana de la Construccin, CAPECO, Fondo Mivivienda S.A. y Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento del Per. Lima 2011.

La ciudad informal va en contraposicin con el modelo de ciudad compacta planteado en el Plan de Ordenamiento Territorial, POT, al presentar densidades menores (97 Viv./Ha.) que las presentadas en una urbanizacin formal (202 Viv./Ha.).

5.2.3.2 Desarrollos con solicitud de legalizacin negada

En Bogot desde el ao 1996 hasta la actualidad, se han negado las solicitudes de legalizacin de 35 barrios. La gran mayora se encuentra localizado en Ciudad Bolvar (37,1%) y Bosa (11,4%). En dichos asentamientos habitan 37.119 personas y cubren una extensin de 112,8 hectreas. Las razones principales, por las que se ha negado dicho procedimiento se resumen segn orden de importancia a continuacin:

Restricciones por existencia de recursos hdricos (Ros Bogot y Tunjuelo, Quebrada Morales y La Trompeta, y humedal El Jaboque) Inviabilidad tcnica para la provisin de acueducto, segn veredicto de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, EAAB Existencia de va de ferrocarril o barrios que se encuentran ubicados en reas necesarias para plan vial Ubicados en zona de jurisdiccin de un plan parcial Otros factores de riesgo

5.2.3.3 Asentamientos con trmite de legalizacin resuelto, Bogot 2005-Agosto 2011

En el periodo de tiempo comprendido entre 2005-Agosto 2011 se han aprobado 157 solicitudes de legalizacin y negado 16. Lo anterior implica el reconocimiento de 345,7 hectreas y 23.461 lotes, en las que se encuentran asentadas 112.170 personas.

Grfico 24Barrios legalizados, Bogot 2005-Agosto 2011Grfico 25Barrios legalizados en Bogot por localidad, Bogot 2005-Agosto 2011

Fuente: Secretara Distrital de PlaneacinFuente: Secretara Distrital de Planeacin

El ao en el que se resolvieron la mayor parte de las solicitudes de legalizacin presentadas, fue el 2005, al legalizar cerca de la mitad de los asentamientos aprobados en la totalidad del periodo sealado. La mitad de los barrios legalizados se encuentran localizados en las localidades de Rafael Uribe Uribe, Bosa, Usme y Suba.

Para concluir la seccin 5.2.3., la Tabla 4 presenta la informacin agregada de cada una de las diferentes etapas que conforman el proceso de legalizacin de barrios. Como es de esperarse, ms del 90% del peso en todas las variables est dado por las solicitudes de legalizacin resueltas, mientras que la participacin de los desarrollos diagnosticados para legalizar es mnima, respecto al total histrico. Las solicitudes de legalizacin que actualmente se encuentran en desarrollo, tienen un papel sobresaliente, si se toma en cuenta que representan cerca del 8% del total de los asentamientos con solicitud de legalizacin hecha.

Tabla 4Desarrollos diagnosticados, en desarrollo y resueltos, Bogot 1952-Septiembre 2011Estado del desarrolloDesarrollosHectreasLotesPoblacin estimada

Diagnosticados18178154.401

En desarrollo (SDHT-SDP)12730512.40865.061

Resueltos (Aprobados y negados)1.5517.468403.8362.137.406

Total1.6967.790417.0592.206.868

Fuente: Secretara Distrital de Hbitat-Secretara Distrital de Planeacin.

En el periodo 1952-Septiembre 2011, en resumen, el 18,8% del rea urbana de Bogot es de origen ilegal. Como punto de referencia, la poblacin que ha participado o que se encuentra en proceso de solicitud de legalizacin corresponde al 29,6% de la poblacin actual de la ciudad. [footnoteRef:16] [16: Incluye informacin de desarrollos diagnosticados y en desarrollo para legalizacin, as como solicitudes de legalizacin resueltas (aprobadas y negadas).]

5.3 MEJORAMIENTO INTEGRAL

El subprograma Mejoramiento integral, forma parte del programa de vivienda planteado en el POT, y tiene por objeto orientar las acciones de complementacin, reordenamiento o adecuacin requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias fsicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad (Decreto 190 del 2004, art. 295).

El subprograma de mejoramiento integral se delinea a partir de estrategias de:

Planeamiento urbano y de vivienda Operacin y coordinacin institucional Legalizacin e incorporacin de los espacios urbanos existentes y an no legalizados, en los trminos establecidos por la ley Participacin y concertacin

Para priorizar las acciones que se deben llevar a cabo con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes, se evalan los componentes que se detallan en la Tabla 5 en las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ. Aquellas que cuenten con condiciones deficientes en los diferentes componentes, sern objeto de accin pblica y se denominaran UPZ de mejoramiento integral.

Tabla 5Componentes del subprograma de mejoramiento integralComponente principalComponente secundario

Servicios pblicosCobertura

Calidad del suministro

AccesibilidadEn relacin con la ciudad

En relacin con la escala local

El transporte pblico

El equipamiento para programas socialesEducacin

Salud

Bienestar

El equipamiento para actividades cvicas y culturalesLos centros de atencin administrativa

Los espacios pblicos de encuentro

Los espacios para la recreacin activa y pasiva

Los programas sociales de apoyo

Las condiciones ambientalesLas condiciones de riesgo del asentamiento

Acciones de mitigacin

Reasentamiento por alto riesgo no mitigable

Los componentes del sistema metropolitano

Las condiciones individuales de la unidad de viviendaLa condicin fsica de la vivienda

El desarrollo progresivo

La condicin de la tenencia

La titularidad de los predios

Fuente: Decreto 190 de 2004, art. 298.

El funcionamiento del subprograma de Mejoramiento integral es liderado por la SDHT a travs de la Subdireccin de Barrios, sus funciones especficas relativas a mejoramiento integral en cuanto a formulacin, coordinacin y seguimiento, son[footnoteRef:17]: [17: Las funciones se extraen a partir de lo reglamentado en el Decreto 121 de 2008, el cual modifica la estructura organizacional y las funciones de la Secretara Distrital del Hbitat.]

Formulacin Caracterizar las unidades territoriales objeto de aplicacin del programa de mejoramiento integral de barrios Priorizar las zonas de intervencin de los planes y proyectos de mejoramiento integral Evaluar los costos del mejoramiento integral de asentamientos Construir la lnea de base para la focalizacin, matrices de inversin e intervencin del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMBI

Coordinacin (Mesa de Trabajo para el Mejoramiento Integral de Asentamientos Humanos) Implementar esquemas de coordinacin para la ejecucin fsica de las intervenciones integrales Apoyar al nivel local en las decisiones sobre el territorio y la inversin Coordinar la interventora de las obras de intervencin fsica en infraestructura, equipamientos, dotacionales, espacio pblico Coordinar la operatividad del proceso de legalizacin y regularizacin de desarrollos, asentamientos o barrios localizados en el Distrito Capital

Seguimiento Sistematizar la experiencia y las intervenciones del programa en sus diferentes zonas de actuacin

Para la gestin habitacional y el mejoramiento integral de los asentamientos humanos del Distrito Capital, se crea una comisin intersectorial, compuesta de la Mesa de trabajo para el mejoramiento integral de asentamientos humanos y la Mesa para la prevencin de desarrollos ilegales de urbanizacin y vivienda.

La Mesa de trabajo para el mejoramiento integral de asentamientos humanos, es coordinada por la Secretara Distrital de Hbitat, y en ella participan las secretaras distritales de Planeacin, Gobierno, Integracin Social, Cultura, Recreacin y Deporte, la Caja de Vivienda Popular, Unidad Administrativa Distrital de Catastro Distrital, Fondo de Prevencin y Atencin de Emergencias, Instituto Distrital de Participacin y Accin Comunal, la Defensora del Espacio Pblico y la Empresa de Energa y Alcantarillado de Bogot[footnoteRef:18]. El objetivo de dicha mesa de trabajo es coordinar las acciones y mecanismos de las entidades distritales que intervienen en reas de la ciudad conformada por barrios de desarrollo incompleto e inadecuado de origen ilegal, especialmente las UPZ tipo 1 de desarrollos incompletos. Luego de definidas las UPZ de mejoramiento integral, las cuales dividen a su vez en espacios estratgicos y reas de intervencin de segundo nivel[footnoteRef:19]. [18: Las entidades mencionadas participan segn lo reglamentado en el Decreto 546 de 2007, sin embargo, tambin existen entidades invitadas a la mesa de trabajo, tales como el Instituto de Desarrollo Urbano, la Secretara Distrital de Movilidad, el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte, la Secretara Distrital de Ambiente, el Jardn Botnico, la Secretara de Educacin, la Secretara Distrital de Salud, la Empresa de Renovacin Urbana, la Empresa de Telecomunicaciones de Bogot, la Unidad Administrativa Especial de Servicios Pblicos, CODENSA y Gas Natural.] [19: Un espacio estratgico es un rea de intervencin urbana, en el cual se definen programas y proyectos de intervencin puntual en escalas y tiempos diferentes. Por otro lado, las reas de intervencin de segundo nivel se entienden por aquellas reas de la UPZ con un mayor grado de consolidacin urbanstica, la intervencin en este eje es de mediano y largo plazo.]

Actualmente, Bogot cuenta con 26 UPZ definidas en el POT de mejoramiento integral, las cuales estn localizadas en la jurisdiccin de 10 localidades, principalmente Ciudad Bolvar y Usme, y abarcan 1.198 barrios, es decir, el 23% del total de barrios existentes en el distrito.

Grfico 26Barrios ubicados en UPZ de mejoramiento integral por localidades, Bogot 2011Grfico 27Densidad desarrollos con solicitud de legalizacin resuelta por localidad, Bogot 1952-Agosto 2011

Fuente: Tomado de www.habitatbogota.gov.coFuente: Secretara Distrital de Planeacin

La mitad de los asentamientos que pertenecen a UPZ de mejoramiento integral se encuentran localizados en Bosa, Ciudad Bolvar o Usme. Estas localidades se encuentran en el grupo que presenta las mayores densidades, en trminos de lotes por hectrea.

En el marco del programa de Mejoramiento Integral, se encuentra el proyecto de Mejoramiento de Vivienda, el cual consiste en un apoyo tcnico y financiero a aquellos hogares que presenten necesidades de mejora de vivienda, que adems se encuentren localizados en las UPZ de mejoramiento integral, y comprende principalmente los siguientes componentes[footnoteRef:20]: [20: El programa contempla de igual manera, el apoyo social y tcnico para la construccin en sitio propio de nuevas viviendas, as como capacita a aquellos oficiales y maestros de obra que quieran capacitarse sobre tcnicas de construccin de vivienda y adquirir los conceptos bsicos para iniciar empresas o cooperativas en el sector.]

Estructurales: Intervenciones en la vivienda destinadas a mejorar las condiciones de sismo resistencia de las edificaciones, o a solucionar las falencias constructivas y de diseo en las condiciones estructurales y arquitectnicas de la vivienda, con el propsito de proteger la vida de las personas que la habitan Habitabilidad: Busca viviendas con espacios interiores ms habitables y con mejores condiciones sanitarias, mejorando la calidad de vida y protegiendo el bienestar e integridad de los hogares. Comprende reparaciones locativas en baos, cocina, cubiertas, pisos y techos[footnoteRef:21] [21: Informacin tomada de www.cajaviviendapopular.gov.co.]

En el periodo de tiempo 2006-2010, 2.241 subsidios de Mejoramiento de Vivienda se encontraban con la obra terminada y liquidada, iniciada o en ejecucin, y terminada.

5.3.1 Mejoramiento estructural de vivienda[footnoteRef:22] [22: La informacin de este apartado, es extrada de las consultoras 010000-1279-0-2006, 010000-1271-0-2006 y 010000-1267-0-2006 de la Secretaria de Hacienda Distrital, Junio de 2007.]

En Bogot para Junio de 2008 se identificaron en total 133.977 objeto de mejoramiento estructural, los cuales comprenden una extensin de 1.102 hectreas.

El 76% de los predios objeto de mejoramiento estructural son reconocidos por el Distrito al estar legalizados.

Tan solo el 4,4% de los predios est afectado por la existencia de una malla vial arterial.Grfico 28Predios objeto de mejoramiento estructural titulados y no titulados, Bogot 2008


Al igual que con el nmero de predios, la extensin por nmero de hectreas es representativamente mayor en los predios titulados, que en los no titulados. El 77% de la extensin total objeto de mejoramiento estructural es titulada.

Tomando en cuenta las afectaciones, el 5,3% de la extensin se encuentra influenciada por la existencia de una malla vial arterial.Grfico 29Hectreas de predios objeto de mejoramiento estructural titulados y no titulados, Bogot 2008


5.3.2 Mejoramiento habitabilidad de vivienda

En cuanto al programa de mejoramiento de vivienda en su componente de habitabilidad, del ao 2006 al 2010, 1.704 subsidios se encuentraban con obras terminadas y liquidadas, iniciadas y en ejecucin, o terminadas[footnoteRef:23]. [23: No se incluyen los subsidios no ejecutados y aquellos que estn en renuncia.]

Tres cuartas partes de los hogares beneficiarios del programa de mejoramiento de vivienda en su componente habitacional, se encuentran localizados en las localidades de Kennedy o Usme.Grfico 30Hogares beneficiarios del programa de Mejoramiento de Vivienda en su componente habitacional por localidad,Bogot 2006-2010

*Localidades de Rafael Uribe Uribe, Ciudad Bolvar y San Cristobal.Fuente: Caja de Vivienda Popular, CVP.

Los valores promedio anuales del subsidio de vivienda en su componente habitacional en Bogot han sido:

2009:$ 3.975.200 2010:$ 4.120.000 2011:$ 4.284.800

Por otro lado, el impacto del gasto pblico efectuado por el Distrito sobre la calidad de vida de los hogares beneficiarios de los programas de Subsidio Distrital de Vivienda para adquisicin, SDV, Subsidio Condicionado de Arrendamiento, SCA, Reasentamiento, Titulacin Predial, Mejoramiento Integral de Barrios, y Mejoramiento de vivienda, fue objeto de anlisis de la Fase 1 del presente convenio, Incidencia de los programas de la SDHT sobre la calidad de vida de los beneficiarios.

6. ESTIMACIN INDIRECTA DEL CRECIMIENTO MEDIANTE EL ANLISIS DEL STOCK HABITACIONAL EN DIFERENTES CORTES

6.1 ANLISIS DEL STOCK DE VIVIENDA[footnoteRef:24]EN BOGOT [24: La estimacin del stock de vivienda urbana realizada por el DANE para los periodos en los cuales no se realiza censo, se efecta sumando a las unidades de viviendas nuevas financiadas de determinado periodo, las unidades de viviendas autofinanciadas, variable que se calcula a partir de la relacin que se present de las unidades de vivienda autofinanciadas con las financiadas en el ltimo ao censal. En la actualidad el DANE, se encuentra en proceso de reformulacin metodolgica y de actualizacin de informacin con base en los resultados del censo del ao 2005 para la formulacin de dicha variable.]

La estimacin indirecta del crecimiento de viviendas informales, se realiza con datos del stock de vivienda calculados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, DANE[footnoteRef:25], la Secretara Distrital de Planeacin, SDP, as como con los resultados arrojados por la Encuesta Multipropsito de Bogot, EMB 2011. Es pertinente aclarar que se trata de una estimacin indirecta, en la medida que no existen registros censales para cada ao de estudio de las unidades de vivienda existentes, ni de unidades de vivienda informal. [25: Existen cuatro tipos de vivienda segn la Encuesta Multipropsito para Bogot 2011, Casa, Apartamento, Cuartos en inquilinato, Cuarto(s) en otro tipo de estructura, Vivienda indgena, y Otro tipo de vivienda (puentes, cuevas, carpas, vagones de tren, contenedores, casetas, embarcaciones, etc.)]

Segn las proyecciones efectuadas por el DANE, para el periodo comprendido entre los aos 1985-2006, en promedio cada ao se agregaron a la ciudad 44.520 unidades de vivienda, lo que implica un crecimiento anual promedio de 3,9%.Tabla 6Estimacin del stock de viviendas del DANE, Bogot 1985-2006

AoViviendasAoViviendas

1985749.79319961.383.545

1986837.80119971.422.916

1987887.39419981.459.986

1988950.14219991.481.260

19891.004.29320001.501.951

19901.061.02420011.530.055

19911.101.89320021.564.164

19921.159.69720031.601.013

19931.216.46120041.626.361

19941.283.99220051.652.401

19951.336.38820061.684.713

Fuente: DANE.

El crecimiento porcentual anual proyectado de las unidades de vivienda es relativamente homogneo, segn la SDP para los aos 2005-2015, con un valor promedio del 2,2%.Tabla 7Estimacin del stock de viviendas de la SDP, Bogot 2005-2015

AoViviendasAoViviendas

20051.797.70520112.062.277

20061.813.66120122.105.638

20071.866.72220132.149.842

20081.920.23720142.189.486

20091.974.88220152.228.699

20102.017.230

Fuente: Secretara Distrital de Planeacin.

El promedio del periodo 2005-2015 estimado por la SDP, en cuanto a nmero de viviendas creadas es superior en 716.160 unidades, en comparacin con igual estimacin de los aos 1985-2006.

Otras fuentes de consulta del stock de vivienda en Bogot, provienen de la Encuesta de Calidad de Vida 2007, y la Encuesta Multipropsito de Bogot 2011, las unidades de vivienda estimadas a partir de esta fuente son:

Encuesta de Calidad de Vida 20071.895.960 Encuesta Multipropsito de Bogot 20112.097.697

La comparacin grfica de los resultados obtenidos de las diferentes fuentes de clculo del stock de vivienda en la ciudad, se detallan en el Grfico 31.

La diferencia entre los clculos de stock de vivienda estimados por el DANE y la SDP, de los aos 2005 y 2006 es en promedio de 137.126 viviendas.

Las estimaciones de la EMB y de la SDP de las unidades de vivienda para el ao 2011 es muy similar, tan solo se diferencian en 35.420 unidades. Grfico 31Estimaciones del stock de vivienda SDP, DANE, EMB Y ECV

Fuente: DANE, Secretara Distrital de Planeacin y Encuesta Multipropsito de Bogot 2011.

De igual manera, los clculos de la SDP respecto a la ECV para el ao 2007 se alejan tan solo en 29.238 unidades de vivienda.

Segn la EMB, cerca de la mitad de las unidades de vivienda de la ciudad se encuentran localizadas en las localidades de Suba, Kennedy, Engativ y Usaqun.Grfico 32Stock de vivienda por localidades, Bogot 2011

Fuente: Encuesta Multipropsito de Bogot 2011. DANE-SDP.

6.2 ESTIMACIN INDIRECTA DEL STOCK DE VIVIENDAS INFORMALES MEDIANTE EL ANLISIS DE UNIDADES DE VIVIENDA FINANCIADAS

Una alternativa para caracterizar la dinmica de la informalidad en la ciudad o medir indirectamente su magnitud, es mediante el anlisis del stock de vivienda generado bajo esta forma de produccin. La metodologa de estimacin adoptada, se fundamenta en el anlisis comparativo entre el crecimiento del stock total de viviendas y las unidades de vivienda nueva financiada[footnoteRef:26]en un determinado periodo de tiempo. La hiptesis central de este planteamiento consiste en asumir que aquellas unidades del stock que no son financiadas mediante una institucin formal de crdito, corresponden a unidades de vivienda autofinanciadas, que responden generalmente a patrones de autoconstruccin y autogestin en condiciones de informalidad. [26: Corresponde al nmero de viviendas nuevas que fueron financiadas cada ao por crditos hipotecarios de largo plazo. Los objetivos especficos del DANE relativos a esta variable son: recopilar informacin sobre las operaciones de crdito, cuantificar el nmero de viviendas (nuevas y usadas) y lotes con servicios financiados desagregando la vivienda por rangos UVR y determinar el nmero de viviendas de inters social financiadas, con y sin subsidio familiar de vivienda y vivienda de inters social usada. La informacin recopilada para la construccin de esta variable se realiza a travs del Fondo Nacional de Ahorro; Fondos y Cajas de Vivienda: Fondo de Vivienda de Antioquia, Fondo de Empleados de la UIS, Secretara de Vivienda Social; Banca Hipotecaria: Banco Popular, Banco Agrario, Banco Caja Social, Colpatria, Bancolombia, Davivienda, AV Villas y BBVA. En la actualidad, el DANE se encuentra en proceso de reformulacin metodolgica, con el fin de incluir la totalidad de las Entidades Bancarias y las pertenecientes a la Superintendencia Solidaria a travs de la intermediacin de la Superintendencia Financiera, con el fin de robustecer el indicador y lograr una mayor cobertura regional.]

La propuesta metodolgica de medicin indirecta del crecimiento informal efectuada en este apartado, se asemeja a la utilizada por el DANE para la definicin del nmero de viviendas autofinanciadas, o al tipo de vivienda que para su construccin no requiri del apoyo del sistema financiero tradicional, sino que fue financiada con recursos propios del dueo de la vivienda (Boletn 570 del 2000, DANE). Es decir, esta metodologa ha sido utilizada por un gran nmero de entidades, as como por el CENAC.

La estimacin indirecta del stock de viviendas informales a travs del descuento de las unidades de vivienda financiadas al stock, es mucho ms precisa que aquella que descuenta el nmero de unidades aprobadas para vivienda, dado que este ltimo indicador toma en cuenta no solo el nmero total de viviendas nuevas con licencias de construccin, sino tambin son modalidades de las licencias de construccin las autorizaciones para ampliar, adecuar, modificar, cerrar, reparar y demoler construcciones. Adems, el nmero de licencias de construccin otorgadas es superior que las efectivamente construidas en un determinado periodo de tiempo, dado que el constructor dispone de dos aos de plazo mximo para la realizacin de las edificaciones, luego de que se le de el aval de construccin por medio de las licencias. Por lo que si se equiparan las unidades de vivienda formales nuevas creadas, con el nmero de unidades de viviendas aprobadas en un determinado periodo de tiempo, existira una sobrestimacin de crecimiento de vivienda formal.

La empresa de consultora Economa Urbana Ltda. realiz, un estudio cuantitativo sobre la informalidad de la vivienda en Bogot y Colombia en el periodo intercensal 1993-2005, con una metodologa similar a la utilizada en este apartado para la estimacin indirecta del crecimiento de la ciudad informal, mediante el anlisis del stock habitacional en diferentes cortes. Los resultados obtenidos se resumen en el Grfico 33.

Grfico 33Produccin de vivienda, Bogot y total nacional 1993-2005A nivel nacional por cada diez unidades de vivienda producidas 3 a 4 se construyen desde el mbito formal, 6 a 7 se logran desde la informalidad.[footnoteRef:27] [27: Por segmentos de precio, la oferta formal nacional se divide en partes prcticamente iguales entre Vivienda de Inters Social, VIS, y vivienda no objeto de subsidio (No VIS). La oferta de VIS por su parte, produce en esencia unidades del precio ms alto subsidiable. En este caso, por cada diez unidades de VIS, tres corresponden a Vivienda de Inters Prioritario, VIP, y siete a No VIP.]

El caso de Bogot resulta menos crtico teniendo en cuenta que la produccin formal supera en diez puntos porcentuales la proporcin registrada a nivel nacional. Esta diferencia, se explica en parte por la trayectoria destacada en ordenamiento territorial, capacidad institucional y control urbano del Distrito Capital.

Fuente: SILVA SALAMANCA, Julio Miguel. Situacin y perspectivas del sector vivienda. Economa Urbana Ltda. Bogot 2008.

En trminos generales, el crecimiento de la informalidad urbana medido en unidades habitacionales se resume en la Tabla 8.Tabla 8Stock de vivienda total DANE-SDP, unidades de vivienda financiadas y estimacin de unidades informales,Bogot 1985-2010[footnoteRef:28] [28: No se incluyen datos para el ao 2011, dado que no se encuentran datos de las dos variables analizadas en el mismo corte.]

AoInstitucinestima stockStock totalCrecimientoStockUnidades devivienda nuevafinanciadasEstimacin unidades informalesUnidadesinformales (%)

2000DANE1.501.95120.69111.6729.01943,6

20011.530.05528.10415.86712.23743,5

20021.564.16434.10919.50114.60842,8

20031.601.01336.84921.32315.52642,1

20041.626.36125.34814.78410.56441,7

20051.652.40126.04015.35810.68241,0

20061.684.71332.31219.87412.43838,5

2007SDP1.866.72253.06118.05835.00366,0

20081.920.23753.51527.65325.86248,3

20091.974.88254.64524.22630.41955,7

20102.017.23042.34827.47414.87435,1

Fuente: DANE-Secretara Distrital de Planeacin. Procesamiento CENAC.

Del crecimiento total de unidades de vivienda del ao 2000 al 2006, segn estimaciones del stock del DANE, el 41,8% corresponde a unidades informales, es decir, se crearon 85.074 viviendas con esta modalidad de produccin. El crecimiento promedio anual de la informalidad es del 8%. Mientras que para el periodo 2006-2010, del crecimiento total del stock estimado por la Secretara Distrital de Planeacin, el 46,6% sera de origen informal.

El crecimiento de las unidades informales en el periodo 2000-2006 es relativamente estable, en promedio cada ao ingresaran 12.000 viviendas informales.

En el ao 2007 y 2009, las unidades informales superan las financiadas, sin embargo, para el ao 2010 se presenta una baja de cerca de la mitad de informalidad con respecto al ao 2009.Grfico 34Stock de viviendas, unidades financiadas e informales,Bogot 2000-2010

Fuente: DANE-Secretara Distrital de Planeacin. Procesamiento CENAC.

7. CARACTERIZACIN SOCIOECONMICA DE LA CIUDAD INFORMAL, SECTORES NUEVOS

7.1 PROCEDIMIENTO METODOLGICO

El desarrollo de las actividades requeridas en la ejecucin de la Fase 5 del Convenio tuvo lugar a partir de la aplicacin de un procedimiento analtico integral a un acervo de informacin obtenido mediante consulta a fuentes directas, relacionadas con las condiciones socioeconmicas y de entorno de los hogares residentes en sectores informales.

De acuerdo con informacin reportada por Subsecretara de Inspeccin, Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretara Distrital del Hbitat, SDHT, histricamente se ha evidenciado que existen localidades que presentan mayor tendencia al desarrollo informal de vivienda, dadas sus condiciones geogrficas y socioeconmicas. En este sentido, se tiene que:

Segn el aspecto geogrfico, el asentamiento informal se presenta en los bordes de la ciudad, entendindose borde como un rea libre de la ciudad conectada a desarrollos con alto grado de consolidacin urbanstica y en proceso de desarrollo permanente, en algunos casos legalizados o en trmite. De igual forma tiende a presentarse en aquellas reas que por sus condiciones topogrficas y accidentes geogrficos no son aptas para el desarrollo y asentamiento humano, y que por dicha condicin se encuentran libres. Zonas como las laderas de montaa o rondas de cuerpos de agua. As mismo, en muchas ocasiones dichas zonas libres corresponden a zonas protegidas que forman parte de la Estructura Ecolgica Principal

En trminos socioeconmicos, la poblacin asentada en estas zonas de desarrollo informal, presenta unas caractersticas comunes e identificables, ya que la gran mayora de la poblacin se encuentran en el rengln de pobreza y vulnerabilidad social, estratos socioeconmicos 1 y 2; y en algunos casos llegando al punto de la pobreza extrema. Son generalmente hogares con formacin reciente, con gran nmero de poblacin vulnerable especialmente menores de edad, mujeres embarazadas y/o adultos mayores. Son de economa informal, analfabetas o analfabetas funcionales y no poseen procesos organizativos, son personas con alto grado de dependencia social, poltica e institucional. Lo anterior se ve reflejado en que dichas familias no tienen suficientes recursos econmicos para adquirir una vivienda formal, razn por la cual optan por la alternativa de la informalidad

Teniendo en cuenta lo anterior, y en trminos del contexto que define el alcance del Convenio en su Fase 5, con el apoyo de la Subsecretara de Inspeccin, Vigilancia y Control de Vivienda se identificaron los siguientes casos puntuales con mayor dinmica en trminos de desarrollo informal:

Ciudad Bolvar Polgonos 143A, 143B, 143C, 143D y 143E Quiba Verbenal y 007 Edn Lliman: El sector lo conforman seis polgonos de monitoreo, presenta alta dinmica de ocupacin informal y se encuentra localizado en suelo rural. La imposibilidad de llevar redes de acueducto y la intervencin social por parte de dos ONG (Techo para Colombia, Techo para mi Pas), quienes entregan vivienda de emergencia a familias que presentan extrema pobreza; conlleva a la alta dinmica ocupacional de la zona

Ocupaciones a Septiembre de 2011: 1.692 Polgono 183 Colindancia el Recuerdo Sur La Cumbre: Su importancia se debe a la alta dinmica de ocupacin informal, la continua venta ilegal de lotes, la clasificacin de suelo rural, la presencia de la Cooperativa Multiactiva de las Oportunidades y la intervencin social por parte de dos ONG. En el ao 2010 se ha incrementado la dinmica de ocupacin informal en este polgono debido a que presenta un rea libre importante, donde la gente construye su vivienda provisional y poco a poco va consolidando la ocupacin. Es de anotar que han aparecido gran cantidad de ocupaciones construidas por la Fundacin Techo para mi Pas

Ocupaciones a Septiembre de 2011: 1.347

Bosa Polgono 201 Colindancia el Matorral: Presenta afectacin por encontrarse dentro del Plan Parcial El Edn, El Descanso. Actualmente el Plan Parcial se encuentra dentro de la consulta previa coordinada por el Ministerio del Interior. El polgono presenta alta dinmica de ocupacin y construccin informal. Las visitas al polgono por parte de los servidores pblicos de la SDHT, son constantes, con el objetivo de informar a la comunidad de la problemtica. En dicho polgono se hizo apertura de un expediente que en la actualidad se encuentra en investigacin, para determinar posibles sanciones por enajenacin ilegal

Ocupaciones a Septiembre de 2011: 208

Usme Polgonos 037A, 037B y 115 -Sector Sierra Morena, Tocaimita, Cajita de los Soches: Estos polgonos han sufrido un incremento alarmante en la ocupacin informal, pasando de 123 ocupaciones en enero de 2006 a 390 ocupaciones a diciembre de 2010, gran parte es efectuada por poblacin desplazada. Esta dinmica ocupacional obedece a procesos de ocupacin informal y venta ilegal de lotes por parte de algunos de los pobladores, quienes adelantan esta actividad sin dejar un soporte que permita la obtencin de pruebas de dicha enajenacin

Ocupaciones a Septiembre de 2011: 412

A partir de esta identificacin, de manera concertada con la Subsecretara de Inspeccin, Vigilancia y Control de Vivienda de la SDHT, fue seleccionado un polgono de monitoreo y control por localidad, sobre los cuales fue aplicada la cuota de 120 entrevistas a hogares seleccionados aleatoriamente en terreno. Para lo anterior, el trabajo de distribucin en campo se apoy en fotografas areas de las zonas suministradas igualmente por el rea de Monitoreo.

De manera complementaria, el procedimiento metodolgico implementado acogi los siguientes parmetros:

Universo de estudio: Poblacin residente en los polgonos de monitoreo de la Subsecretara de Inspeccin, Vigilancia y Control de Vivienda, la cual es adoptada como referente para la caracterizacin de los habitantes de nuevos sectores urbanos informales Objeto de la encuesta: Jefe del hogar, su cnyuge o, en ltima instancia, una persona adulta que conociera la informacin requerida sobre el hogar encuestado Perodo de recoleccin: Continuo durante los das 15 y 16 de octubre de 2011

Teniendo en cuenta la homogeneidad que caracteriza a los hogares asentados en el rea de cobertura del estudio (en trminos socioeconmicos y geogrficos o de territorio como se describi anteriormente), los resultados obtenidos se consideran como representativos de la poblacin de los polgonos[footnoteRef:29] que hacen parte de las acciones de monitoreo y que fueron tomados como referentes de la ciudad informal que surgen va ocupacin de nuevos sectores. [29: Un polgono de monitoreo es un rea o territorio identificado como una zona susceptible o en proceso de desarrollo ilegal, ya sea por asentamiento o enajenacin; el cual es objeto de vigilancia y seguimiento para adelantar labores de prevencin a la ocupacin y al desarrollo ilegal en el marco de las competencias de la Secretara del Hbitat, a travs de la Subsecretara de Inspeccin, Vigilancia y Control de Vivienda.]

La Tabla 9 presenta la sntesis de los resultados correspondientes a la fase de recoleccin de informacin.

Tabla 9Resultados de la fase de recoleccin de informacin Encuesta de hogaresLocalidadPolgonoMuestra(No. de encuestas)Encuestas efectivas

Ciudad Bolvar007-Edn Lliman4040

Bosa201Colindancia El Matorral4044

Usme037B-Tocaimita Oriental4039

Total-120123

Fuente: SDHT-CENAC. Convenio de Asociacin 082/2011.

El levantamiento de informacin fsico-espacial concerniente al entorno involucr por su parte la consulta a informantes exgenos al hogar. En este sentido, el procedimiento metodolgico consider la integracin de las siguientes alternativas:

Observacin in situ Entrevistas a informantes representativos de la comunidad

Mediante la Encuesta a Hogares se compil informacin sobre los siguientes grupos de variables:

Ubicacin de los hogares Datos de la vivienda Caractersticas sociodemogrficas de los hogares Condiciones del entorno urbano Percepcin del ho

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Informalidad en Bogotá