INFORMALIDAD: ESCAPE Y EXCLUSIÓN

INFORMALIDAD:

ESCAPE Y EXCLUSIÓN

Guillermo E. PerryWilliam F. MaloneyOmar S. AriasPablo FajnzylberAndrew D. MasonJaime Saavedra-Chanduvi

Washington, D.C.BANCO MUNDIAL

ESTUDIOS DEL BANCO MUNDIAL SOBRE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

RESUMEN EJECUTIVO

© 2007 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank1818 H Street, NWWashington, DC 20433Telephone 202-473-1000Internet www.worldbank.orgEn español www.bancomundial.orgE-mail [email protected]

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This Spanish language edition is a translation of the Overview of the original work published by the World Bank in English as Informality:Exit and Exclusion, dated 2007. If any text of the original edition in English is inconsistent with the text of this translation, the original edi-tion in English shall govern.

El presente documento es una traducción al español del Resumen Ejecutivo del documento original publicado por el Banco Mundial en ingléscomo: Informality: Exit and Exclusion, de fecha 2007. En caso de discrepancia entre el texto del documento original en inglés y esta traducción,prevalecerá el original en inglés.

Los descubrimientos, interpretaciones y conclusiones expresados aquí pertenecen a los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vistade la Junta de Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos que representan.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra informaciónexpuesta en cualquier mapa de este trabajo no denotan opinión alguna por parte del Banco Mundial, relacionada con la condición jurídica deninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras.

Traducción al castellano: Eleana Gómez CalcañoArte de la portada: “Fenómeno” (1962) de Remedios Varo © 2007 Artists Rights Society (ARS), New York / VEGAP, Madrid.Diseño de la portada: Naylor Design

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RESUMEN EJECUTIVO

La informalidad: escape y exclusión

Hay dos tipos de reacción de un activista ante su descontento con la organización a la que pertenece o con la que trata:expresa sus quejas y sigue siendo miembro o cliente con la esperanza de mejorar la situación o escapa de la organizacióny se va con sus asuntos a otra parte. —Albert O. Hirschman (1981, p. 246)

técnicas para analizarlos han hecho posible que el análisisde las razones subyacentes que inducen a la informalidad,de los factores que determinan su evolución en diferentespaíses y de sus ramificaciones socioeconómicas se haga sobrebases más sólidas. Esperamos que este análisis siente lasbases para la formulación de políticas públicas más eficaces.

La razón de ser del sector informal: agregar elescape a la exclusiónEn este informe se considera a la informalidad como unamanifestación de las relaciones entre los agentes económi-cos y el Estado que, según la literatura económica, desem-peña una función importante en cuanto a mitigar las fallasdel mercado, asegurar el suministro de bienes públicos, ymantener condiciones para la igualdad de oportunidades.De las numerosas perspectivas adoptadas para estudiar a lostrabajadores informales, la más influyente se ha centrado ensu exclusión de los beneficios cruciales otorgados por elEstado o de los circuitos de la economía moderna. Puedeconsiderarse que esta exclusión ocurre a lo largo de tresmárgenes, o fronteras, entre la formalidad y la informali-dad. En primer lugar, una larga tradición en la literaturalaboral considera que la segmentación del mercado laboralimpide que los trabajadores dejen su estado de inercia en lainformalidad y se empleen en el sector formal que ofrecebeneficios estipulados por el Estado. En segundo lugar, ensu trabajo innovador, De Soto (1989) arguye que las regla-

LA INFORMALIDAD HA SUSCITADO UNA ATENCIÓN

cada vez mayor como una posible barrera alcrecimiento económico y al bienestar social, ycomo una fuerza que corroe la integridad de lassociedades latinoamericanas. En realidad, la

informalidad no es particularmente más elevada en Amé-rica Latina y el Caribe con respecto a otros países en desa-rrollo con ingresos per cápita similares, de acuerdo a dosmétodos utilizados comúnmente para medirla (figura 1).Sin embargo, dadas las connotaciones negativas de largadata que tiene el término –malas condiciones de trabajo,empresas de baja productividad, falta de cumplimiento delas leyes y normas, por citar sólo algunas– no resulta sor-prendente que el aumento de la informalidad, ocurridodurante los años noventa según lo indican distintos indica-dores (figura 2), genere preocupación y amerite una investi-gación más detallada.

El simple hecho de que sea necesario utilizar múltiplesmedidas de la informalidad que capten distintos enfoquesdel fenómeno, sugiere que no sabemos con certeza lo que es,ni lo que deberíamos estudiar. Es muy probable que este-mos abordando varios fenómenos bien diferenciados desig-nados con este término general, que si bien resultaconveniente, no es muy útil. Es evidente que esto planteadificultades especiales para un informe sobre la informali-dad en América Latina y el Caribe. Afortunadamente, losdatos disponibles recientemente y el desarrollo de nuevas

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I N F O R M A L I D A D

mentaciones complicadas impiden que las empresas peque-ñas crucen la frontera hacia la formalidad y prosperen. Entercer lugar, es posible que algunas empresas grandes quedeben hacer frente a cargas fiscales y regulaciones excesivasoperen parcialmente en la informalidad como una forma dedefenderse y, en consecuencia, dejan de alcanzar su poten-cial de crecimiento y una mayor eficiencia. En este informese determina que estos factores de exclusión, en verdad, sonimportantes, se documenta su impacto negativo en la pro-ductividad y el bienestar, y se abordan algunas de las refor-mas necesarias para mitigarlos.

Sin embargo, el informe también destaca una segundaperspectiva para abordar la informalidad. Esta perspectiva,se asemeja al concepto de escape (“exit”) de Hirschman(1970): muchos trabajadores, empresas y familias escogen sunivel óptimo de adherencia con los mandatos y las institu-ciones del Estado, dependiendo del valor que asignen a losbeneficios netos relacionados con la formalidad y al esfuerzoy la capacidad de fiscalización del Estado. Es decir, realizananálisis implícitos de costo-beneficio acerca de si deben o nocruzar el margen pertinente hacia la formalidad, y con fre-cuencia, deciden no cruzarlo. Según esta perspectiva, losaltos niveles de informalidad son una consecuencia de queun gran número de empresas y personas optan por no perte-necer a las instituciones formales, lo cual implica un cuestio-

namiento de la sociedad a la calidad de los servicios delEstado y a su capacidad para hacer cumplir las normas.

Esta perspectiva conduce a divergencias importantes res-pecto a muchas de las concepciones convencionales del sec-tor informal. Los propietarios de microempresas, con pocasintenciones o potencial para crecer, pueden ver pocos bene-ficios en cumplir con regulaciones e instituciones fiscales depoca utilidad. Interpretando literalmente a Hirschman, sellevan sus negocios a otra parte, sabiendo que pueden salirdel radar de las autoridades responsables de hacer cumplirlas leyes. Los trabajadores no calificados, quienes pagan par-cialmente por los beneficios de la protección social de formadirecta e implícita a través de sueldos formales más bajos,suelen encontrar que las ventajas de los empleos formalespara los que están calificados no compensan la mayor flexi-bilidad y el mayor consumo presente (dados los ingresoslibre de contribuciones) que pueden lograr como trabajado-res informales. Esto es especialmente cierto cuando tienenopciones de protección social a través de programas univer-sales o que no exigen contribuciones, o a través de mediosprivados. Las grandes empresas o los profesionales califica-dos pueden decidir no declarar la totalidad de sus operacio-nes e ingresos, considerando las ganancias privadas de laevasión fiscal y los riesgos bajos de ser detectados dada ladébil fiscalización de las leyes.

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Fuentes: Loayza y Rigolini 2006; World Development Indicators 2006.

FIGURA 1

Informalidad en el mercado laboral y nivel de ingresos per cápita

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PIB 2005 per cápita, ajustado por paridad de poder adquisitivo (PPA)

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PIB 2005 per cápita, ajustado por paridad de poder adquisitivo (PPA)

Porcentaje Porcentaje

Participación de trabajadores independientes en la fuerza laboralParticipación de la fuerza laboral no cubierta por esquema de pensiones

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América Latina Países desarrollados Resto del mundo

Estas dos perspectivas que se concentran, respectiva-mente, en la informalidad generada por la exclusión de losbeneficios del Estado y en las decisiones voluntarias deescape que resultan de cálculos de costo-beneficio privados,son marcos analíticos complementarios en lugar de opues-tos. En primer lugar, los países difieren grandemente en suhistoria, instituciones y marcos legales; por lo tanto, los

mecanismos de exclusión pueden ser más importantes enalgunos países y los de escape en otros. En segundo lugar,el sector informal es sumamente heterogéneo y, sin duda,la importancia relativa de la exclusión y el escape puedevariar significativamente entre los trabajadores y lasempresas dentro de cada país. Tercero, en algunos casospuede ser prácticamente imposible distinguir entre exclu-

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I N F O R M A L I D A D : E S C A P E Y E X C L U S I Ó N

FIGURA 2

Tendencias en la Informalidad de acuerdo a diversas definiciones

Fuentes: Gasparini y Tornarolli 2006; Base de Datos Estadísticos 2006, Organización Internacional del Trabajo (OIT); World Development Indicators 2006.Nota: A pesar de que los datos a nivel mundial sólo están disponibles para las definiciones de informalidad medida por trabajadores independientes y por trabajadores sin derecho a pensiones, dos medidas adicionales son calculadas en base a encuestas de hogares. En la definición ”productiva” se considera que una persona es un trabajador informal si es trabajador independiente no calificado, trabajador asalariado en una empresa privada pequeña o trabajador sin ingreso. En la definición “legalista”, un trabajador asalariado es informal si su empleo no le da derecho a una pensión por jubilación. a. Porcentaje de trabajadores sin carteira (carné de trabajo).b. Basado en la muestra de panel balanceada (municipios comunes) para el período 1990-2004.

% de fuerza laboral% de trabajadores empleados

% de trabajadores empleados % de trabajadores asalariados

20151050�5�10

�5.2�3.3

�0.9�0.4

1.11.51.92.22.42.63.13.4

4.64.85.4

6.87.0

18.5

Chile 1990–2003Brasil 1992–2003

Nicaragua 1993–2001Costa Rica 1992–2003

Ecuador 1994–2003Bolivia 1997–2002

Argentina 1995–2005El Salvador 1991–2003

México 1996–2002Paraguay 1997–2003

República Dominicana 1996–2004Jamaica 1996–2002

Perú 1997–2003Colombia 1996–2004

Panamá 1995–2003Honduras 1992–2002Uruguay 1992–2004

Venezuela, R.B. de 1989–2003

151050�5�10�15

�12.0El Salvador 1991–2003

�2.4Colombia 1996–1999

�0.9Paraguay 1997–2003

�0.8Brasil 1990–2003

�0.7Ecuador 1994–1998

1.1Chile 1990–2003

4.0México 1990–2004b

4.5Perú (Lima metropolitana)1990–2000

5.9Nicaragua 1993–2001

6.2Brasil (metropolitano) 1992–2002a

7.7Venezuela, R.B. de 1995–2003

11.9Argentina 1992–2005

151050�10 �5�15

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El Salvador 1995–2003

Brasil 1992–2002

Colombia 1996–1999

Uruguay 1995–2004

Chile 1990–2003

Venezuela, R.B. de 1995–2004

Costa Rica 1990–2004

Nicaragua 1993–2001

Argentina 1992–2004

Ecuador 1990–2004

20151050�5�10

�8.6

�6.9

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�3.4

�2.7

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�2.3

�1.4

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México 1991–2005

Perú 1996–2005

Argentina 1996–2005

Honduras 1996–2005

El Salvador 1995–2004

Panamá 1991–2005

Jamaica 1997–2005

Costa Rica 1990–2005

Chile 1996–2005

República Dominicana 1991–2005

Bolivia 1990–2000

Colombia 1992–2005

Trabajadores sin derecho a pensiones (% de fuerza laboral)

Trabajadores informales: definición productiva(% de trabajadores empleados)

Trabajadores informales: definición legal(% de trabajadores asalariados)

Trabajadores independientes: OIT (% de trabajadores empleados)

sión y escape. Un microempresario que concluye, luego derealizar su análisis costo-beneficio, que entrar al sector for-mal no compensa los altos costos del registro de la empresapuede verse como excluido explícitamente o autoexcluido–en cualquiera de los casos, el efecto es prácticamente elmismo. Un trabajador pobre, excluido de los servicios desalud porque vive en una zona rural remota o en un barriopobre de la ciudad también vería poco sentido en pagarimpuestos laborales por servicios formales a los cuales notiene acceso.

Por último, la informalidad es un fenómeno multidi-mensional ya que los agentes interactúan con el Estado enalgunas dimensiones y no en otras, con lo cual se crea unagran área gris entre los extremos de cumplimiento total yde no cumplimiento de las leyes. El escape y la exclusiónpueden desempeñar diferentes funciones en diferentesdimensiones: el dueño de una microempresa, que no tieneuna licencia debido a los costos elevados del registro puedequedar excluido de facto de los circuitos formales de créditoque necesita cuando decide no hacer las contribuciones desus trabajadores a fondos de pensiones del Estado con undiseño inadecuado. Los resultados de este informe subrayanla utilidad de ambas perspectivas para entender a cabalidady abordar las causas y las consecuencias de la informalidaden América Latina y el Caribe.

Los trabajadores: una combinación de noparticipación por elección y por exclusiónEn este informe se examina el trabajo informal utilizando elconjunto amplio de encuestas de hogares para la mayoría delos países de la región junto con módulos recientes focaliza-dos en la temática de la informalidad, levantados por orga-nismos de estadísticas de Argentina, Bolivia, Colombia, yRepública Dominicana, en colaboración con ministeriossectoriales y el Banco Mundial. El análisis permite caracte-rizar a los trabajadores informales, sus motivaciones y suspreferencias por los beneficios y las características no pecu-niarias de los empleos (por ejemplo, flexibilidad, autono-mía, estabilidad, movilidad), mediante el examen de susniveles de remuneración, y de sus propias evaluaciones desu bienestar y satisfacción con su trabajo. Los resultados(resumidos en el recuadro 1) muestran una gran heteroge-neidad dentro y entre los países. Sin embargo, tambiénindican que en general el sector informal está compuestopor dos grandes grupos que difieren considerablemente,tanto en sus motivaciones como en sus niveles relativos desatisfacción con el trabajo.

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En primer lugar, en promedio, los trabajadores indepen-dientes –los denominados cuenta propia o los dueños demicroempresas– en los países estudiados (con excepción deColombia), dicen estar tan bien como los trabajadores en losempleos formales para los cuales ellos están calificados. Enconsecuencia, la mayoría de ellos no están buscandoempleos formales. La mayor parte de esos trabajadoresinformales seleccionaron sus ocupaciones de acuerdo a susnecesidades individuales (especialmente su deseo de flexibi-lidad y autonomía) y sus aptitudes (su ventaja comparativadada su capacidad empresarial). De hecho, cuando se lespreguntó, la mayoría de los trabajadores reportó que prefe-rían la independencia de trabajar por cuenta propia. EnMéxico, muchos trabajadores independientes eran muy exi-tosos trabajando como asalariados, ya que ganaban sueldosrelativamente altos en relación con su capital humano.Muchas mujeres dijeron que preferían no tener un trabajoasalariado formal para poder balancear mejor sus responsa-bilidades en el hogar y el trabajo.

Más aún, si bien es cierto que la deseada flexibilidad aso-ciada con el empleo por cuenta propia y ser propietario deuna microempresa, suele acarrear ingresos bajos y pocaseguridad, estos trabajos siguen siendo una mejor opciónque los empleos equivalentes que los trabajadores puedenconseguir en el sector formal, debido a su mínimo capitalhumano, su limitado acceso a otros activos y la baja produc-tividad agregada de la economía. En otras palabras, muchostrabajadores independientes optan por la informalidad yaque sus opciones en el sector formal son al menos igual-mente escasas. Adicionalmente, tienen la posibilidad deutilizar mecanismos informales o programas de protecciónsocial que están disponibles en forma gratuita (que norequieren contribuciones), con lo cual sustituyen, parcial-mente, los beneficios formales de la seguridad social, que delo contrario tendrían que pagar, de forma implícita o explí-cita a través de impuestos laborales (algunas veces altos). Enresumen, la mayoría de los trabajadores independientes noparecen estar “excluidos” del sector formal; más bien, optanpor salir de la formalidad, sobre la base de análisis decosto–beneficio implícitos.

Sin embargo, se observa una situación distinta para lamayoría de los trabajadores informales asalariados en lospaíses estudiados. Así, la mayoría de los asalariados infor-males estan buscando empleos más deseables, ya sea comoasalariados en el sector formal o como trabajadores indepen-dientes (siendo México y República Dominicana dos excep-ciones notables). Para muchos de estos trabajadores, la

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¿Quiénes son los trabajadores informales?El empleo informal abarca a una amplia gama de perso-nas. Si bien el informe utiliza diferentes criterios tradicio-nales para definir el empleo informal, se ha prestadoespecial atención a la definición relacionada con el accesoa protección social. Teniendo en cuenta a los trabajadoresasalariados y dentro de estos los trabajadores no registra-dos en el sistema de seguridad social, el empleo informalasciende a 54% del empleo urbano total en la región,comprendiendo a dos grupos: 1) trabajadores informalesindependientes, a los que corresponde un 24% de la tota-lidad del empleo urbano (que varía desde menos del 20%en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay a más de 35% enBolivia, Colombia, Perú, República Dominicana y Repú-blica Bolivariana de Venezuela), y 2) los trabajadoresinformales asalariados, que representan aproximadamente30% del empleo total urbano de la región y más de lamitad del trabajo informal (variando entre 17% en Chilea más de 40 % en Bolivia, Ecuador, Guatemala, México,Nicaragua, Paraguay y Perú). (figura 1.B.1)

El sector independiente informal incluye a los propie-tarios de microempresas y a los profesionales indepen-dientes, así como a los artesanos, trabajadores delbricolaje, obreros de la construcción, choferes de taxis, yvendedores callejeros. El sector informal asalariado abarcaen gran medida a los empleados domésticos, trabajadoresfamiliares sin sueldo, trabajadores de microempresas, ylos que trabajan en empresas más grandes bajo arregloslaborales informales. Las características que se correlacio-nan de manera más marcada con el empleo informal sonel tamaño de la empresa (10 empleados o menos), educa-ción (nivel educativo menor a secundaria completa), sec-tor industrial (construcción, agricultura, comerciominorista y transporte), duración del empleo (menos deun año), edad (los asalariados informales son predominan-temente jóvenes, mientras que los trabajadores indepen-dientes son en su mayoría personas de mayor edad), y lasituación familiar de las mujeres (mujeres casadas, quetienen hijos).

¿Cuáles son sus motivaciones, ingresos y bienestar? La evidencia obtenida a partir de los patrones de movili-dad de los trabajadores, de sus motivaciones declaradas yde su propia percepción de su nivel de bienestar y satis-facción con el empleo indican que 1) la mayoría de lostrabajadores independientes (aproximadamente dos terce-ras partes de ellos) ingresaron a sus empleos de maneravoluntaria, le asignan un valor considerable a las ventajasno pecuniarias del trabajo autónomo, y decidieron “esca-par” de los sistemas formales de protección social; 2) porel contrario, la mayoría de los trabajadores informales asa-lariados están excluidos de empleos más deseables, ya seacomo asalariados del sector formal o como trabajadoresindependientes, aunque los motivos voluntarios siguensiendo significativos para muchas de las personas del sub-sector (por ejemplo, jóvenes y trabajadores familiares sinsueldo). Los trabajadores informales declaran que no con-tribuyen con los planes de seguro social ni de seguro desalud debido a que sus ingresos son bajos; y además,debido a la decisión del empleador de no dar estos benefi-cios (en el caso de la mayoría de los trabajadores informa-

RECUADRO 1

Trabajadores informales en América Latina y el Caribe: su perfil, motivaciones, ingresos y bienestar

FIGURA 1. B.1

Distribución de trabajadores informales en áreas urbanas de Latino América

Fuente: Elaboración propia basada en encuestas de hogares.Nota: En Ecuador, México y Venezuela, la cobertura de trabajadoresindependientes es aproximada por educación superior.

Asalariado informal Independiente informal

Porcentaje

Chile 20

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Uruguay

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Brasil

2003

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tina 2

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El Sa

lvador 2

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Venez

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Repúblic

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Bolivia

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(Continúa en la siguiente página)

RECUADRO 1 (continuación)

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les asalariados); porque desconocen la información acercade los beneficios y el funcionamiento de los programas deprotección social; y, en el caso de la atención de salud,porque recurren a otras formas de cobertura, entre ellas lacobertura a través de otros miembros de la familia y de losservicios universales.

Para ambos grupos de trabajadores informales, seobserva una gran heterogeneidad de motivos y de caracte-rísticas demográficas. Por ejemplo, en Argentina, los tra-bajadores informales que trabajan por cuenta propia

dicen tener niveles de bienestar comparables a los de lostrabajadores asalariados del sector formal, pero los asala-riados del sector informal se encuentran en peores condi-ciones (figura 1.B.2); en República Dominicana, tanto lostrabajadores independientes informales como los asalaria-dos del sector informal muestran niveles de bienestarsimilares a los empleados del sector formal (figura 1.B.2);y, en Colombia, ambos grupos de trabajadores informalesnotifican niveles de satisfacción mucho más bajos en susempleos actuales.

Argentina

FIGURA 1. B.2

Impacto de la informalidad en la autocalificación de pobreza

Rep. Dominicana

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Probabilidad relativa

0.5 1.0

Independiente/empresa grande

Independiente/asalariado formal

Independiente/contrato permanente

Trabajador demicroempresa/

empresa grande

Asalariado informal/asalariado formal

Asalariado temporal /contrato permanente

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Probabilidad relativa

0.5 1.0

Independiente/empresa grande

Independiente/asalariado formal

Independiente/contrato permanente

Trabajador demicroempresa/

empresa grande

Asalariado informal/asalariado formal

Asalariado temporal /contrato permanente

2.0

Propensión a autocalificarse como pobre Propensión a autocalificarse como pobre

Fuente: Arias y Lucchetti (2007) basado en encuestas de hogares, 1997 y 2004.Nota: La autocalificación de pobreza es basada en respuestas dadas en las encuestas de hogares.

informalidad refleja en gran medida la decisión de lasempresas para las que trabajan, especialmente las microem-presas, de operar fuera del ámbito de las reglamentacionesgubernamentales. En promedio, estos trabajadores no deci-den por sí mismos permanecer fuera de los contratos forma-les ni de las instituciones de la seguridad social, ypreferirían tener un trabajo equivalente en el sector formal.En estos casos, la exclusión y no el escape de la informalidad

parece ser la razón por la que se encuentran actualmente enel sector informal.

Con todo, existe una heterogeneidad considerable aunen el interior de estos dos subsectores del sector informal,en ambos casos se encuentran tanto trabajadores informa-les voluntarios como los involuntarios y una amplia gamade trayectorias laborales. Por ejemplo, mientras que, enpromedio, los trabajadores asalariados de las microempre-

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sas quisieran tener un trabajo en el sector formal o unempleo independiente, cerca de la mitad de los empleadosde las microempresas de México son miembros familiaresque no reciben sueldo y cuya presencia en el sector proba-blemente refleje una combinación de consideraciones pro-fesionales y personales. De igual manera, mientras que, enpromedio, los trabajadores independientes disfrutan de unbienestar comparable al de sus contrapartes en el sectorformal, aproximadamente una tercera parte de los trabaja-dores independientes (más de la mitad en Colombia) loson en gran medida de manera involuntaria y preferiríantrabajos formales.

También hay una variación considerable entre los paísesen las causas posibles de segmentación del mercado laboralpara los trabajadores informales que están en sus empleos deforma involuntaria. Por ejemplo, en Brasil, Colombia yPerú, la evidencia indica que en los años noventa elaumento de los costos laborales y las rigideces incidieron enla expansión de la informalidad. En otros países, comoArgentina, la introducción de contratos temporales y lasubsiguiente debilidad en la fiscalización de las leyes impo-sitivas y laborales parecen haber incidido en el aumentoobservado en la fracción de empleados que no realizan con-tribuciones a la seguridad social. En la mayoría de los paí-ses, la liberalización del comercio internacional parecehaber tenido un efecto modesto o ningún efecto en las ten-dencias de la informalidad.

La presencia de factores tanto de escape como de exclu-sión en los mercados laborales informales –que se observaen las respuestas subjetivas sobre motivaciones y en lasautoevaluaciones de bienestar de los trabajadores informa-les, mencionadas más arriba– es corroborada por los patro-nes de movilidad y la dinámica del mercado laboral, unenfoque analítico importante introducido en este informe.De hecho, la evidencia recabada en México (figura 3), indicaque en los períodos de prosperidad, el número de trabajado-res que deja el sector formal para convertirse en indepen-diente o aceptar un empleo asalariado informal es similar, yalgunas veces superior que el número de los que pasan delsector informal al formal. Se trata de un hallazgo impor-tante que apoya la perspectiva de mercados laborales inte-grados en los cuales los trabajadores pueden escogerlibremente entre empleos formales e informales. No obs-tante, si bien Brasil había seguido un patrón similar al deMéxico, luego de la reforma constitucional los flujos desdeel sector informal hacia el empleo formal asalariado fueron

mucho más limitados que los flujos en el sentido inversoaun en períodos de auge económico –lo que indica un gradosignificativo de segmentación del mercado laboral. En con-gruencia con la literatura centrada en la economía de losEstados Unidos, también es cierto que la contratación deempleados en el sector formal prácticamente se detienecuando la situación económica es adversa, lo que quizásrefleje un mayor peso de las rigideces a la baja en los sala-rios. Por ende, muchos de los que ingresan al mercado seven obligados a aceptar ocupaciones menos deseables en elsector informal. Como consecuencia, el desempeño de losmercados laborales es asimétrico a través del ciclo econó-mico en la mayoría de los países: tienden a comportarse máscomo mercados segmentados durante la desaceleración eco-nómica y las recesiones y más como mercados integrados enépocas de auge económico.

Por último, tanto las dimensiones de exclusión y deescape del trabajo informal están presentes en las trayecto-rias de empleo de los trabajadores a lo largo del ciclo devida. En la mayoría de los países, los trabajadores jóvenes,especialmente los menos calificados, tienen una mayor pro-babilidad de ser empleados informales que trabajadores for-males asalariados, y muy pocos trabajan por cuenta propiaen el sector informal. Entretanto, es más probable que lostrabajadores de mediana edad y los mayores se encuentrenen el sector formal o trabajando por cuenta propia, aunquemuchos también terminan siendo empleados informales(véase figura 4). Esto indica que el trabajo asalariado infor-mal es un punto de entrada al mercado laboral para muchosjóvenes quienes a medida que acumulan experiencia estánen mejores condiciones para encontrar un empleo en el sec-

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.031987q1 1991q1 1995q1 1999q1 2003q1

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Fuente: Bosch y Maloney 2006.

FIGURA 3

Probabilidad de transición entre asalariados formales y trabajadores independientes en México

De formal asalariadoa trabajador

independiente (escala izquierda)

De trabajadorindependiente aasalariado formal(escala derecha)

tor formal o satisfacer el deseo sorprendentemente comúnde trabajar por cuenta propia. El empleo informal asala-riado es también una opción para muchos trabajadoresmayores que carecen de las destrezas o del capital para tra-bajar en forma independiente o conseguir un empleo asala-riado formal, o que optan por salirse de la formalidaddebido a que, por ejemplo, ya no pueden acumular unnúmero suficiente de años de empleo formal para asegurarseuna pensión adecuada. El hecho de que la participación enel empleo independiente aumente con la edad es, una vezmás, similar a lo que se observa los Estados Unidos, y de lamisma manera puede explicarse parcialmente por la entradavoluntaria retrasada por restricciones en el crédito o el capi-tal humano.

Los resultados anteriores tienen implicaciones críticaspara el diseño de las políticas. Ya sea debido a la exclusiónabierta y a la segmentación del mercado laboral o debido auna decisión voluntaria masiva de escapar de la formalidad,la informalidad puede conducir a un equilibrio socialsubóptimo en el que muchos trabajadores quedan sin pro-tección ante los choques a la salud y el empleo y ante lapobreza en la vejez. En cualquier caso, la necesidad dereforma es imperiosa. Sin embargo, nuestros resultadosalertan contra la aplicación de una solución única para todaslas situaciones. Si bien los mercados laborales de México y

de la República Dominicana muestran un alto grado deintegración, por ejemplo, la mayoría de los trabajadoresinformales lo son por elección propia –excepto, quizásdurante las crisis–, los mercados laborales en Argentina,Colombia y, en menor grado, en Brasil muestran muchasseñales de segmentación. Por lo tanto, resulta muy útilaclarar la importancia relativa de los factores alternativosque impulsan a la informalidad de manera que los hacedo-res de política puedan concebir los cambios más idóneos enlas políticas.

Por ejemplo, si la informalidad estuviese explicada esen-cialmente por una legislación laboral inadecuada condu-cente a la segmentación del mercado laboral, entonces laclave para reducirla sería emprender una reforma laboral (locual es difícil políticamente). Si, por el contrario, los bene-ficios bajos esperados y los costos elevados de las contribu-ciones al seguro social, en relación con otras formas deprotección contra los choques, juegan un papel importanteen inducir a muchos trabajadores a optar por la informali-dad, la reforma del diseño y de la prestación de los benefi-cios de la protección social debe ser un componenteadicional del conjunto de políticas para reducir la informa-lidad. En efecto, en este informe se determina que hacenfalta muchas mejoras en el ámbito del diseño de los progra-mas de protección social (recuadro 2). Más aún, al conside-rar el tema de los trabajadores informales asalariados,también es fundamental entender y abordar los factores queconducen a las empresas a operar parcial o totalmente en lainformalidad, tal como veremos en la sección siguiente.

Empresas: ¿pocos beneficios, costos altos opoca fiscalización de las leyes?La informalidad laboral es básicamente un fenómeno de lapequeña empresa. La gran mayoría de los trabajadores queno están inscritos en el seguro social trabajan en empresasque tienen menos de cinco trabajadores (figura 5). Por ende,entender la racionalidad de las decisiones de las empresaspequeñas de registrarse y a sus trabajadores, de pagarimpuestos, y así sucesivamente, es fundamental para enten-der el fenómeno de la informalidad.

En este informe se muestra que la naturaleza y la diná-mica de estas microempresas están estrechamente vinculadascon sus contrapartes de los países industrializados y no debe-rían tratarse como un fenómeno patológico propio de lospaíses en desarrollo. Tal como lo muestra la figura 6, lospatrones de entrada, escape y participación en el empleoindependiente son muy similares, lo que indica que los altos


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015 6763595551474339

Edad

3531272319

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Porcentaje

20

10

Fuentes: Cunningham y otros 2007; y elaboración propia basada en la Pesquisa Mensal de Emprego, Septiembre 2002.Nota: La definición de formalidad se basa en la tenencia del carné de trabajo.

FIGURA 4

Tasa de empleo urbano según edades y sectores laborales en Brasil, 2002

Trabajador independiente

Asalariado formal

Asalariado informal

9


Existen altos costos humanos relacionados con la falta deacceso a instrumentos adecuados de gestión del riesgo,tales como seguro médico y seguridad en la vejez. Porotra parte, la ausencia de mercados de seguros y otrasfallas del mercado –tales como las externalidades negati-vas relacionadas con la falta de tratamientos médicos o lafalta de apoyo para los ancianos– crean una justificaciónclara para la intervención pública destinada a asegurar elacceso básico a la protección social. Por lo tanto , un desa-fío fundamental que enfrentan los hacedores de políticade los países de América Latina y el Caribe es el de asegu-rar que sus ciudadanos tengan un acceso adecuado a ins-trumentos de gestión del riesgo social, aun ante loselevados niveles de informalidad en la región. Sinembargo, intervenciones mal concebidas, pueden en reali-dad empeorar la situación. Ellas no sólo pueden interferiren la habilidad de las personas para tener acceso a los ser-vicios básicos o a la gestión del riesgo, sino que ademásdistorsionan los incentivos económicos, lo que puedetener efectos negativos sobre la productividad y el creci-miento económico de largo plazo, por ejemplo, al crearincentivos fuertes para que muchos trabajadores conti-núen siendo informales.

En realidad, en América Latina y el Caribe existeimportante evidencia de “falla de los gobiernos” en eldiseño y la puesta en práctica de sistemas de protecciónsocial, y estas fallas deben ser identificadas y abordadascomo parte de toda iniciativa para fortalecer la gestión delriesgo en la región. En este informe se documentan endetalle esos temas. A nivel de programas específicos, los pro-blemas de diseño aumentan los costos de la participaciónen el seguro social en relación con los beneficios de la par-ticipación, lo que induce a algunos trabajadores a salirsedel sistema. Además, las deficiencias en el diseño entorpe-cen el acceso de algunos trabajadores a los beneficios. Anivel de los sistemas de protección social –la gama de pla-nes de seguridad social con pago de contribuciones y deayuda social sin pago de contribuciones–, los programassuelen competir entre ellos y generan incentivos y resul-tados negativos para el mercado laboral.

Entre las debilidades fundamentales del diseño de losprogramas de seguridad social de la región se observa losiguiente:

• Elevadas contribuciones a la nómina de sueldos en rela-ción con los beneficios y la calidad del servicio esperado: laevidencia indica que contribuciones elevadas pue-den desalentar el ingreso al empleo formal.

• Una “agrupación” excesiva de múltiples paquetes de bene-ficios: por ejemplo, los paquetes en algunos paísesincluyen no sólo la atención de salud, proteccióncontra riesgos, seguro de vida y pensiones, sinotambién vivienda, cuidado de los niños, además dedeportes y recreación. Algunos de estos componen-tes representan “simples impuestos” y no contribu-ciones que generan beneficios para muchostrabajadores del sector formal (o posibles trabajado-res del sector formal).

• Enfoques rígidos únicos para todos los programas obliga-torios de seguro social: Por ejemplo, los cónyuges y lostrabajadores secundarios de la familia que optanpor ingresar al empleo formal, por lo general, tie-nen que pagar por la cobertura de servicios médicosa los cuales ya tienen derecho a través de la afilia-ción del jefe de familia. Este pago doble por unbeneficio único crea un incentivo poderoso paraoptar por trabajos informales. Más aún, los sistemasdel seguro social rara vez tienen en cuenta las dis-tintas necesidades y preferencias de los trabajadoresen diferentes etapas del ciclo de vida y, en conse-cuencia, las elevadas contribuciones iniciales a laseguridad social desalientan significativamente alos trabajadores jóvenes que tienen otras priorida-des de inversión (tales como educación y vivienda)si tienen la opción de unirse al sector formal.

• No toman en cuenta debidamente la movilidad de lostrabajadores dentro y fuera del sector formal en eltranscurso de su carrera y a lo largo de todo el ciclo devida: en particular, los largos períodos necesariospara tener derecho a una pensión hacen quemuchos trabajadores no puedan optar a elladebido a la alta movilidad entre los sectores for-mal e informal y, por lo tanto, se crea, ex-ante, unimportante desincentivo para seleccionar empleosformales. Más aún, la imposibilidad de trasladarel seguro de un empleo a otro, a menudo conduce

RECUADRO 2

Fallas de los gobiernos en el diseño de sistemas de protección social en América Latina y el Caribe

(Continúa en la siguiente página)

10

niveles de empleo independiente que se observan en la figura1 tal vez no reflejen un fenómeno fundamentalmente dife-rente sino el mismo fenómeno sólo que en un grado muchomayor. Esto puede ocurrir precisamente porque la menorproductividad laboral en el sector formal de los países endesarrollo implica un menor costo de oportunidad delempleo independiente, que según muestran las encuestas detrabajadores, está muy bien considerado en América Latina yel Caribe, al igual que en los países industrializados.

En este sentido, aunque una gran parte de la literaturaconsidera que la falta de registro de las empresas pequeñas

ante las autoridades es un elemento que causa exclusión, eneste informe se aduce que la formalidad puede verse comoun insumo en el proceso de producción, que las pequeñasempresas no encuentran necesario. La formalidad aumentarápidamente con el tamaño de la empresa y su productivi-dad. Por ejemplo, mientras que 86 % de las microempresasmexicanas que tienen solamente un empleado remuneradono hacen aportes al seguro social, 71% de las que tienencinco trabajadores remunerados dicen pagar el segurosocial, al menos para algunos de sus empleados. En Brasil,76% de las microempresas no tienen una licencia para fun-

I N F O R M A L I T Y

RECUADRO 2 (continuación)

a brechas intermitentes en la cobertura del seguromédico para los trabajadores que pasan del sectorformal al informal y viceversa.

Más aún, los esfuerzos recientes de varios gobiernosde la región para establecer programas de ayuda sincontribuciones o subsidiados a fin de compensar la bajacobertura de la seguridad social, tal vez sin proponér-selo hayan complicado la búsqueda de soluciones parabrindar una protección social eficaz a un mayornúmero de personas de la región. En realidad, la evi-dencia indica que los programas que ofrecen servicios alos trabajadores informales, sin necesidad de contribu-

ciones o sumamente subsidiados, podrían “competir”con los programas formales de seguridad social por losque los trabajadores tienen que pagar a través de con-tribuciones impositivas incluidas en los impuestos altrabajo, con lo cual se crean otros incentivos para lainformalidad.

Será importante abordar estas fallas del diseño, nosólo para velar por un acceso mayor a los instrumentoseficaces de gestión del riesgo por parte de los ciudada-nos de América Latina y el Caribe, sino también paraque, en el futuro, los programas de protección socialsean coherentes con una mayor productividad y un cre-cimiento económico sostenido en el futuro.

Fuentes: Elaboración propia basada en la Encuesta Nacional de Empleo Urbano (México) y en la Encuesta Permanente de Hogares (Argentina).

FIGURA 5

Trabajadores informales según tamaño de empresa

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10

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% de trabajadores informales e independientes

México (Áreas urbanas)

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Tamaño de la empresa (número de trabajadores)

1994

2004

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15

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2–5 6–25 26–100 101–500

% de trabajadores informales e independientes

Argentina (Gran Buenos Aires)

Tamaño de la empresa (número de trabajadores)

2003

1980

�501

cionar y 94% no pagan impuestos. Estas tasas bajan a 33%y 23%, respectivamente, entre las empresas con cinco tra-bajadores remumerados.

Sin embargo, la gran mayoría de las microempresassiguen siendo demasiado pequeñas para beneficiarse de la for-malidad lo suficiente como para superar sus costos. En Brasil,por ejemplo, 87% de todas las microempresas tienen emple-ados sin sueldo. En Nicaragua, menos de 7% de las micro-empresas tienen más de dos empleados después de tres añosde funcionamiento. La mayor parte de esas empresas no tie-nen potencial para crecer (la rotación de personal es suma-mente alta en este subsector), y por lo tanto, sus necesidadesde crédito pueden ser marginales. Tienen un número limi-tado de clientes y con la mayoría guardan relaciones persona-les, por lo que no se beneficiarían mucho de un mayor accesoa los mercados y servicios judiciales organizados e impersona-les que se asocian con la formalidad. No resulta sorprendenteque una encuesta de microempresas informales de Méxicorevela que cerca del 75% de las microempresas dicen que larazón principal para no registrarse ante las autoridades es queson demasiado pequeñas para que valga la pena hacerlo. Encambio, apenas 2%, 8%, y 4% de las empresas encuestadas,respectivamente, contestaron que la razón principal son loselevados costos y el tiempo requerido para registrarse o loscostos altos de operar como una empresa registrada. Estomismo ocurre en la República Dominicana. No obstante, losprohibitivos trámites burocráticos para registrarse parecentener mayor peso en Argentina. En la mayoría de los casos, el

grado de formalidad aumenta con el tamaño de la empresa, loque sugiere que a medida que la empresa crece, su demandade los servicios asociados con las instituciones formalesaumenta, al igual que aumenta la probabilidad de detecciónpor las autoridades.

Es muy probable que el hecho de que una gran parte dela fuerza laboral se encuentre en las microempresas y de quetantas de esas microempresas no estén vinculadas a la eco-nomía formal, conlleve alguna pérdida de productividad.En primer lugar, es posible que haya algunas economías deescala o externalidades que surjan del empleo en las empre-sas grandes. En la medida en que la informalidad esté aso-ciada con una preponderancia de pequeñas empresas y queexistan economías de escala para su rango de tamaño, lainformalidad podría conducir a considerables pérdidas deeficiencia. En segundo lugar, la competencia desleal queresulta de las empresas informales podría desacelerar el pro-ceso de destrucción creativa mediante el cual las empresasineficientes son reemplazadas por sus competidores más efi-cientes, y podría influir negativamente en los incentivos delas empresas formales para innovar y adoptar nuevas tecno-logías. En tercer lugar, si la reducción de los costos y elaumento de los beneficios de la formalidad permitieran aempresas previamente informales lograr un mayor acceso alos mercados y servicios, el resultado podría ser un mayorcrecimiento de la productividad agregada.

La evidencia a nivel de la empresa que se presenta aquíno arroja conclusiones definitivas sobre las hipótesis ante-

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18–2

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20

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Porcentaje

Fuentes: Evans y Leighton (1989); Fajnzylber, Maloney y Rojas (2006); y elaboración propia basada en la Encuesta Nacional de Empleo Urbano.

México

FIGURA 6

Tasa de entrada y salida de trabajadores independientes

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0

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Estados Unidos

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Tasa de entrada

Tasa de entrada

Tasa de salida Tasa de salida

Tasa de empleo independiente

Tasa de empleo independiente

18–2

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31–3

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36–4

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41–4

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46–5

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51–5

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56–6

0

61–6

5

Edad

riores. Los estudios centrados en las microempresas indicanque las empresas que deciden registrarse tienen un mejordesempeño o, a la inversa, las empresas que empezaron susoperaciones luego de haberse registrado presentan, en pro-medio, niveles más altos de productividad laboral, en com-paración con empresas equivalentes no registradas. Enparticular, los programas ejecutados en Brasil y México parareducir los costos de entrada al sector formal han tenido unimpacto positivo en el desempeño de esas empresas quedecidieron cruzar la frontera y pasar de la informalidad a laformalidad. Las evaluaciones del efecto de estos programassobre los niveles de informalidad y productividad a lo largodel tiempo siguen siendo ambiguas (tal como se verá en elcapítulo 6). Más aún, la evidencia recabada de los estudiossobre el clima de inversión indican que las empresas rodea-das por otras empresas que acatan las leyes tienen tasas deproductividad más altas. Sin embargo, hay evidencia deque, en algunos casos, la informalidad refleja evasión paradefenderse de reglamentaciones posiblemente exageradas.

Considerando toda la evidencia, el informe concluye quesi se quiere inclinar el análisis de costo beneficio hacia la for-malidad de un porcentaje sustancial de empresas informaleshace falta una combinación adecuada de “incentivos” y “san-ciones”. Por ejemplo, en Brasil y México, las microempresasque se encuentran en la frontera de la formalidad e informa-lidad coexisten con empresarios que no muestran unademanda por los presuntos beneficios de la formalidad y paraquienes una reducción en los costos de registración no con-duciría a la formalización bajo las condiciones actuales. Deigual manera, la evidencia para la República Dominicanaindica que muchas micro-empresas informales percibenmayores beneficios de mantenerse fuera del radar del Estado,incluyendo no solamente el ahorro de impuestos sino tam-bién la ventaja de no tener que interactuar con la burocraciaestatal. Más aún, una parte importante de las empresas quese convierten en formales, supuestamente lo hacen para evi-tar multas y sobornos, de acuerdo con encuestas realizadasen muchos países de la región (figura 7). Por lo tanto, lasintervenciones para abordar las restriciones regulatorias quedeben afrontar las empresas pequeñas o para reducir las tasasimpositivas tal vez no sean suficientes para lograr un cambioimportante en sus niveles de formalidad. El logro de esteobjetivo también exigiría mejorar los incentivos positivospara unirse al sector formal, incluyendo mejoras en los servi-cios públicos y privados al alcance de las empresas formales(por ejemplo, créditos, cumplimiento de los contratos, asis-tencia técnica, entre otros similares), además de mejorar el

nivel de fiscalización de la ley para aumentar el costo deoportunidad de seguir siendo informal.

No obstante, la baja productividad agregada en el sectorformal tiende a limitar el impacto general aun de los pro-gramas integrales y bien diseñados para incentivar a lasempresas informales a convertirse en formales. Por ende,una gran parte de los esfuerzos para reducir la informalidaddeben concentrarse en las políticas para mejorar la produc-tividad y el crecimiento en el sector formal, lo que aumen-taría los beneficios percibidos de la formalidad junto con elcosto de oportunidad de seguir siendo informal.

Por último, en muchos países de la región, aun lasempresas grandes muestran niveles considerables de evasiónfiscal e informalidad laboral. Tienen un número significa-tivo de empleados sin contribuciones al seguro social, y lafracción de ventas no declaradas para fines fiscales es bas-tante alta –en algunos casos tan alta como en las empresaspequeñas (figura 8). Una vez más parece que las empresasrealizan un cuidadoso análisis de costo beneficio, compa-rando los beneficios “privados” de la informalidad (evasiónfiscal, evitar reglamentaciones excesivas) con sus costos“privados” (riesgo de multas y sobornos, acceso imperfectoa los mercados y los servicios gubernamentales) cuandoseleccionan su “grado” de formalidad. Los programas de

12


Fuente: Encuestas de clima empresarial 2006.

FIGURA 7

Ventajas de la formalización de acuerdo a las empresas encuestadas por IFC

43210

Evita el pagode multas

Cumplimientode la ley

Evita el pagode sobornos

Consigue nuevosclientes

Acceso al créditomejorado

Se ratifica el poderlegal para

exigir contratos

Operación en unaescala mayor

Sin empleados

Con por lo menos un empleado promedio para firmas

Índice de importancia asignada a

clave de política al fenómeno de la informalidad parcial enlas empresas grandes.

Necesidad de instituciones más eficaces y legítimasYa sea que la informalidad sea una consecuencia de políticaso de mecanismos excluyentes o un resultado de evaluacio-nes de costo beneficio de muchas empresas y personas queoptan por salirse de las instituciones formales, ésta repre-senta una crítica fundamental al Estado Latinoamericano avarios niveles. Tanto en las regulaciones complicadas a lasempresas y al mercado laboral, y en los sistemas de protec-ción social mal diseñados, el Estado no está cumpliendodebidamente sus funciones. Esta falla, unida a una falta deconfianza persistente en cuanto a quién representa y sirve elEstado y en su capacidad para hacer cumplir las leyes,puede intensificar la tendencia de muchos latinoamericanos–quizás ni más ni menos que los ciudadanos de otras regio-nes en desarrollo– a salirse del sector formal, lo que difi-culta todavía más el desempeño de las funcionesfundamentales del Estado.

Por ejemplo, la mayoría de los países de la región secaracterizan por “sistemas de bienestar truncados”, en loscuales los que se encuentran en el sector formal tienenacceso a un paquete multidimensional, a veces generoso, deseguridad social, mientras que los que se encuentran en elsector informal tienen un acceso mucho más limitado a losbeneficios estatales o a los instrumentos formales de gestióndel riesgo. No sólo ha sido lento el progreso general paraaumentar la cobertura de la seguridad social en la región,sino que en realidad la cobertura disminuyó en varios paísesdurante la década de los noventa. Además, en casi todos lospaíses de la región, las tasas de cobertura son significativa-mente más bajas entre los trabajadores de menores ingresosen comparación con los de mayores ingreso (figura 9). Enrealidad, en muchos países los trabajadores y las familiasmás pobres prácticamente están excluidos del sistema. Almismo tiempo, aunque los trabajadores independientespueden optar por participar en los sistemas formales deseguridad social en muchos países, muy pocos lo hacen enforma voluntaria. De hecho, hay evidencia de que muchostrabajadores se salen del sistema una vez que adquieren elderecho a una pensión mínima (véase Gill, Packard yYermo 2004).

El bajo desempeño de los Estados de América Latina y elCaribe tal vez refleje tensiones sociales más profundas y malresueltas que pueden considerarse como un “contrato

13


simplificación administrativa y fiscal para reducir los trámi-tes burocráticos y los costos de cumplimiento de las leyes,la revisión de las reglamentaciones a fin de eliminar leyes yregulaciones anacrónicas o motivadas por intereses priva-dos, y una mayor aplicación de las leyes son las respuestas

6–1011–2021–5051–99�100

Chile

50403020100

FIGURA 8

Subdeclaración de impuestos y contribuciones a la seguridad social por tamaño de empresa

�5

6–1011–2021–5051–99�100

Perú

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Uruguay

�5

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Colombia

�5

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Argentina

�5

6–1011–2021–5051–99�100

Bolivia

�5

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México

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Brasil

�5

6–1011–2021–5051–99�100

Panamá

�5

Número de trabajadores

Fuente: Encuestas de clima empresarial 2006.

Ventas no declaradas Trabajadores no declarados

social” disfuncional subyacente; según Hirschman: la faltade voz y de lealtad. Más allá de la elevada informalidad, estopuede observarse también en la incapacidad del Estado paracorregir la persistente gran desigualdad, en la debilidad delimperio de la ley, en el porcentaje, algunas veces elevado, deciudadanos indocumentados, o en los episodios recurrentesde inestabilidad macroeconómica. Por ejemplo, la grandesigualdad en los ingresos y el poder está correlacionadacon la informalidad (figura 10) y a menudo está asociadacon instituciones débiles y con la captura del Estado, tantopor las élites como por segmentos organizados de la clasemedia (véase de Ferranti et al. 2004; Perry et al. 2006). Lacaptura del Estado conduce a la percepción generalizada deque el Estado se rige por el beneficio a unos pocos y, porende, refuerza una norma social de incumplimiento de lasleyes fiscales y otras regulaciones lo que puede denominarseuna “cultura de la informalidad”. Por ejemplo, cabe men-cionar que en la República Dominicana, 19 % de los pro-pietarios de pequeñas empresas afirman que no se registranni contribuyen a los sistemas de pensiones porque “empre-sas como ellas no lo hacen”.

A un nivel más agregado, controlando por el ingreso percápita, la informalidad está correlacionada negativamentecon la “moral fiscal”–la disposición de la sociedad hacia elacatamiento de las leyes impositivas– la que a su vez,depende inversamente de las percepciones acerca de la “cap-tura del Estado” (figura 11) y positivamente de las percep-ciones de la calidad del gasto público. Más aún, la

informalidad medida como la fracción de la fuerza laboralempleada por cuenta propia está relacionada negativamentecon la calidad de las instituciones, según se indica en lafigura 12. Esto sugiere que un mayor escape hacia el trabajoindependiente está acompañado de una mayor desconfianzaen el Estado. Así, la desigualdad y los factores correlaciona-

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0Perú

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30

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Porcentaje

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Colombia México ChileArgentina

Fuente: Adaptado de Rofman y Lucchetti (2006).Nota: Estimaciones basadas en encuestas de hogares para los siguientes años: Perú 2003, Colombia 1999, México 2002, Argentina 2004 y Chile 2003.

FIGURA 9

Población Económicamente Activa contribuyendo al sistema de pensiones

Quintil más pobre Segundo quintil Cuarto quintil Quintil más ricoQuintil medio

FIGURA 10

Informalidad y desigualdad

Fuente: Estimaciones propias basadas en World DevelopmentIndicators (2006).Nota: La figura muestra correlaciones parciales controlando por el PIB per cápita ajustado por PPA.

VEN

PER PRY

PAN

NICMEX

JAM

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CRI

COLCHL

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�50

�40

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�10

0

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30

40

�20 �15 �10 �5 0 5 10 15 20

Porcentaje de personas sin derecho a pensión

Coeficiente de Gini

coef = .72, t = 3.54

URY

HNDSLV

dos con ella conducen a leyes y reglamentos ineficientes(privilegios y lagunas en la legislación tributaria, leyesdébiles sobre la competencia y regulaciones complicadas).Estas ineficiencias conducen a recaudaciones fiscales bajas yal abuso del poder monopolístico, además de erosionar aunmás la legitimidad del Estado y su capacidad de suminis-trar bienes y servicios y de aplicar la ley. Alguna literaturareciente se ha concentrado en la posibilidad de que AméricaLatina esté amarrada, en realidad condenada, a un equili-brio social inadecuado en el que las élites arraigadas no tie-nen interés en responder a las peticiones expresadas porquienes buscan la participación plena en la sociedad.

Sin embargo, este informe es más optimista acerca de lasposibilidades de la reforma gradual, a pesar de que reconocela importancia vital de aumentar la legitimidad del Estado.Irónicamente, esta conclusión surge en parte del estudio delos alarmantes aumentos en la informalidad en muchos paí-ses de la región durante la década de los noventa. Estosaumentos pueden atribuirse en parte a los marcados aumen-tos en los salarios mínimos reales en algunos países, a polí-ticas macroeconómicas inadecuadas (que condujeron a fasesartificiales de expansión económica en sectores no transa-bles, con mayor propensión a la informalidad) en algunospaíses a comienzos de los años noventa, a los cambios en elmercado laboral y la legislación sobre la seguridad social o a

las capacidades debilitadas de hacer cumplir las leyes, y a lamayor disponibilidad de programas de protección socialque no exigen contribuciones orientados a los trabajadoresinformales. Entretanto, los sistemas de seguridad social maldiseñados siguieron gravando considerablemente a los tra-bajadores del sector formal. En realidad, si la informalidadaumentó en muchos países durante una década que registróun crecimiento moderado, debido al menos parcialmente, auna combinación de políticas equivocadas, entonces uncambio hacia mejores políticas al menos puede revertirestas tendencias inquietantes. Más aún, aunque está claroque la desigualdad y la informalidad comparten importan-tes determinantes causales, Chile muestra que institucionesfuertes y más justas y una reducción de la informalidad pue-den lograrse aun con una elevada desigualdad en el ingreso.Citando a Hirschman (1971) una vez más, encontramos un“sesgo por la esperanza”–las políticas adecuadas puedentener efectos importantes.

Resumiendo: Implicaciones de política del informeEl logro de reducciones significativas en los niveles actualesde informalidad exigirá, ante todo, medidas destinadas a

15


�0.2

�0.1

0

0.2

0.1

Percepción de que la economía es dirigida para satisfacerel interés de unos pocos

FIGURA 11

Moral fiscal y percepción de que la economía está dirigida de acuerdo a los intereses de unos pocos

Moral fiscal

Fuente: Estimaciones propias basadas en World Development Indicators (2006) y Latinobarómetro (2004).Nota: La figura muestra correlaciones parciales controlando por el PIB per cápita ajustado por PPA.

URY

PER

PRY

PAN

NIC

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HND

GTMSLV

ECU

CRI

COL

CHL

BRA

BOL

ARG

�0.2 �0.15 �0.1 �0.05 0 0.05 0.1 0.15

coef = �.88 , t = �2.8 �1.5 1.51.0�0.5

Índice de eficacia gubernamental

0.5�1.0 0

FIGURA 12

Trabajo independiente y calidad de instituciones

Porcentaje de trabajadores independientes

Fuente: Estimaciones propias basadas en World DevelopmentIndicators (2006); World Governance Indicators (2005), InvestmentClimate Surveys (2005).Nota: La figura muestra correlaciones parciales controlando por el PIB per cápita ajustado por PPA. El Índice de la eficacia gubernamental mide la calidad de la prestación de servicios públicos, la burocracia, la competencia de los empleados públicos, la independencia de la administración pública de las presiones políticas, y la credibilidad del compromiso del gobierno con respecto a las políticas. Valores más altos del índice indican mayor eficacia del gobierno.

VEN

PER

PANMEX

JAMHND

SLV

ECUCRI

COL

CHLBRA

BOL

ARG

�0.20

�0.15

�0.10

�0.05

0

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

coef = �.07, t = �4.65

GTM

aumentar la productividad agregada en la economía. Unclima de inversión más favorable permitirá que las empre-sas formales se expandan y paguen salarios más altos. Elaumento de los niveles del capital humano, especialmentepara los pobres, permitirá que un mayor número de trabaja-dores encuentre empleos remunerados en un sector formalmás dinámico. Sin esas mejoras en la productividad agre-gada, seguiremos encontrando un número muy grande demicroempresas, caracterizadas por una elevada rotación delpersonal, perspectivas de crecimiento limitadas y baja pro-ductividad, que verían pocas ventajas en formar parte de lasinstituciones formales. Sin mejoras generalizadas en el capi-tal humano, muchos trabajadores no calificados seguiránprefiriendo el empleo por cuenta propia, aun cuando susingresos sean bajos, porque los empleos que pueden encon-trar en el sector formal también les aportarían ingresosbajos. Esas mejoras en el capital humano tienen que estarsincronizadas con las del clima de inversión, según se harecalcado en estudios anteriores (en particular, de Ferrantiet al. 2003), porque de lo contrario, la demanda de trabaja-dores más calificados no aumentará a la misma velocidadque el aumento en la oferta –con lo cual bajarán los retornosa la educación (por ejemplo, los retornos a haber cursado laeducación secundaria) y se erosionarán más los incentivos ala inversión en la educación.

No obstante, hay muchas cosas que se pueden hacer paracambiar el balance de los incentivos para aquellos trabaja-dores y empresas pequeñas cuyos cálculos implícitos decosto beneficio los colocan cerca del margen entre la forma-lidad o la informalidad. Lo mismo puede decirse de lasempresas más grandes que operan parcialmente en la infor-malidad. Para tener un efecto significativo, esas medidassuelen requerir un buen balance de incentivos (reformas ymedidas para facilitar, reducir los costos, y aumentar losbeneficios de la formalización) y de sanciones (fiscalizaciónmejorada, más estricta de esas leyes y reglamentacionesmejoradas). Más aún, las reglamentaciones e impuestosexcesivos que crean algún grado de segmentación del mer-cado laboral, según se observa en muchos países al menosdurante ciertos períodos, tienen que reducirse. A continua-ción abordamos algunos cambios de política que pueden serespecialmente prometedores en circunstancias particulares.

Lograr un cambio más profundo en los incentivos tam-bién exige medidas para modificar la cultura generalizadade incumplimiento de la ley que observamos en la mayoríade los países de la región. Debido a que esas normas son, enparte, el resultado de la falta de confianza en la eficacia del

Estado y en la equidad de sus acciones, es probable que lasuperación de la cultura de la informalidad exija mejorasimportantes en la calidad y la justicia de las instituciones ylas políticas del Estado. En resumen, exige crear un con-trato social que sea eficaz e incluyente en el cual la mayoríade las personas se sientan llamadas a participar y a acatar losmandatos del Estado.

Reforma de las políticas del mercado laboral paraaumentar la productividad de los sectores formal einformal Los resultados de este informe indican que las políticas delmercado laboral son determinantes importantes de la infor-malidad a través de tres canales. En primer lugar, los exce-sivos costos laborales, ya sean derivados de la legislaciónlaboral o de exigencias no realistas de los sindicatos (talescomo salarios mínimos, costos de cesantía, o impuestos ycontribuciones laborales exagerados), reducen el número deempleos en el sector formal y frecuentemente crean el clá-sico mercado segmentado. Otros informes recientes delBanco Mundial –“Minimum Wages and Social Policies:Lessons from Developing Countries” (Cunningham 2007b)y “Job Creation in Latin America and the Caribbean”(Banco Mundial 2007) –así como la publicación del BancoInteramericano de Desarrollo (BID) (2006) Good Jobs Wan-ted, han investigado en detalle las concesiones que hay quehacer cuando se ofrecen protecciones generosas a algunostrabajadores posiblemente a costa de la exclusión de otros(véase también de Ferranti et al. 2001). Los salarios míni-mos en la mayoría de los países no son sumamente vincu-lantes, pero en algunos –como en Colombia– parecen seruna fuerza profundamente segmentadora que ameritamoderación. Los costos no salariales que pesan sobre losempleos formales en Brasil, Colombia y Perú parecen ser lacausa de caídas considerables en el empleo formal. Más aún,la experiencia en los países de la OCDE sugiere que esasregulaciones tienen un impacto sumamente excluyente enlos jóvenes que están tratando de encontrar empleos y quie-nes, en América Latina y el Caribe, constituyen la mayorparte de los asalariados informales involuntarios. La eviden-cia de un alto grado de integración de los sectores formal einformal en otros países de la región tampoco implica nece-sariamente que se apliquen códigos laborales satisfactorios.Los niveles generalmente muy altos de los costos de cesan-tía que se observan en América Latina, por ejemplo, puedenreducir sustancialmente la creación de empleos que resulta

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del crecimiento sin necesariamente segmentar el mercado.Más aún, como sucede con los salarios mínimos, las regla-mentaciones algunas veces pueden ser vinculantes en lapráctica para el sector asalariado informal y pueden inhibirla creación de empleos allí.

En segundo lugar, la legislación puede crear incentivospara la informalidad voluntaria. El diseño de redes de pro-tección social y de la legislación laboral tiene que conside-rar una perspectiva más integrada del mercado laboral,tomando en consideración el análisis de costo beneficio quemuchos trabajadores y las empresas hacen para decidir sivan a interactuar con las instituciones formales. Los eleva-dos impuestos o contribuciones laborales que no correspon-den a la valoración de los beneficios por parte de lostrabajadores pueden hacer que decidan mantenerse fueradel sector formal. Las dificultades de combinar el trabajocon la atención de los hijos bajo contratos de trabajo forma-les rígidos hacen que las madres jóvenes opten por un tra-bajo informal independiente que les brinda mayorflexibilidad.

En tercer lugar, es probable que no se haya asignado ladebida importancia al efecto de las instituciones del mer-cado laboral en el crecimiento de la productividad. La teoríay evidencia anecdótica sugieren que las restricciones excesi-vas a la reasignación o destrucción del empleo por una causajusta, u otras inflexibilidades inducidas por el gobierno opor los sindicatos, pueden tener el efecto de desincentivar laadopción de nuevas tecnologías, factor que explica hasta lamitad de las diferencias en los niveles de desarrollo econó-mico. Y, tal como se muestra en este informe, el nivel dedesarrollo económico es el determinante más importante delos niveles de informalidad observados.

En general, en muchos países el conjunto actual de regu-laciones laborales, que suelen formularse con buenas inten-ciones pero que implican fuertes restricciones, no favorecena los trabajadores ni a las empresas, y ambos podrían bene-ficiarse de una reforma sustancial. En particular, una realaplicación y cumplimiento más estricto de un código labo-ral rediseñado que combine redes de seguridad fortalecidas,medidas de protección para los trabajadores bien concebi-das y representación de los trabajadores con la flexibilidadque las empresas necesitan para adaptarse en una economíamundial globalizada, tienen el potencial de ampliar elempleo formal y de reducir el escape del mismo. Simple-mente hacer más estricta la aplicación de las leyes existen-tes, especialmente en el sector de la microempresa, en granmedida informal, tal vez sólo logre eliminar empleos

–muchos de los cuales, según muestran los capítulos de esteinforme son de una calidad comparable cuando se midenpor el bienestar general del trabajador. En el otro extremo,tratar de reducir el peso de la legislación laboral creandoclases especiales de contratos con menos protección puederesultar problemático. Cuando están bien diseñados, esoscontratos tal vez ofrezcan cierta flexibilidad que ayuda a losjóvenes a ingresar al mercado. Sin embargo, a menudo pue-den crear efectivamente un sector “formal”, paralelo noregulado que desplaza a la contratación formal. Esto puedegenerar una rotación del empleo más alta e incentivosmenores para la capacitación y quizá contribuya a la culturageneral de la informalidad. Disposiciones para acomodar losdiversos costos no salariales a las circunstancias de lasempresas más pequeñas y la flexibilidad en los planes debeneficios (tales como planes simplificados de salud/pensio-nes) pueden ofrecer una extensión del conjunto general deprotecciones laborales sin perjuicio de la viabilidad de estasempresas. Horarios de trabajo más flexibles, o mayor dispo-nibilidad de guarderías infantiles, mantendrían a másmujeres en el sector formal, aunque hay que tener cuidadopara evitar que, como consecuencia de esas medidas, lasempresas pudieran discriminar a las mujeres cuando estáncontratando personal. Por último, es necesario lograr el for-talecimiento institucional (dotación de personal, capacita-ción, asistencia técnica) de los ministerios del trabajo y lacoordinación de los organismos públicos pertinentes (admi-nistración del seguro social, entidades de desarrollo empre-sarial, además de los consejos de competitividad), de talmanera que estos ministerios y entidades puedan asumirsus funciones cada vez más complejas de facilitar elaumento de la productividad laboral.

La informalidad disminuye considerablemente con laeducación, en parte porque ésta aumenta el costo de oportu-nidad de ser independiente. Sin embargo, los sistemas deeducación y capacitación de baja calidad en la región no sóloentorpecen el crecimiento necesario para generar empleos enel sector más moderno de la economía, sino que ademásreducen la adhesión de los trabajadores al sector formal. Másaún, la poca confianza que inspira la calidad de la educación,resultante de la ausencia de un sistema uniforme de certifica-ción o acreditación, entorpece la entrada de los trabajadoresjóvenes a los empleos formales. La superación de estas fallas,junto con una ampliación de los servicios de intermediaciónlaboral, tal vez reduzca las asimetrías en la información queconfrontan los trabajadores jóvenes. En el informe regional“Raising Student Learning in Latin America and the Carib-

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bean: The Challenge for the 21st Century” (Vegas y Petrow2007), se amplía el debate acerca de las reformas necesariasen este ámbito. El mejoramiento constante de las calificacio-nes de la fuerza laboral mediante la capacitación, en especialen las industrias que evolucionan rápidamente, es un ele-mento fundamental del sistema nacional de innovación, y escrucial para desarrollar las destrezas utilizadas en el sectormoderno de la economía y para promover el aumento de laproductividad. No obstante, los sistemas de capacitación dela región tienen que ser más competitivos y responder mejora las exigencias del mercado.

En resumen, la tasa elevada de empleo informal en algu-nos casos refleja la segmentación clásica, pero en otrosrefleja sencillamente los altos costos y los beneficios limita-dos del empleo en el sector formal. Las reglamentacioneslaborales tienen que permitir el aumento de la productivi-dad en ambos sectores, a la vez que reconsiderar el diseño delos sistemas de regulaciones y de protección social queactualmente generan incentivos para que las empresas y laspersonas pasen al sector informal.

Reformulación de la protección social para incluir a todoslos ciudadanosPara esta agenda es primordial la necesidad de reconsiderary, en realidad, de reformular la política y los programas deprotección social en gran parte de América Latina y elCaribe. El poco acceso a los instrumentos de gestión delriesgo, unido al diseño inadecuado de los planes de seguri-dad social, no favorece a los trabajadores y brinda incentivospara ser informal. Fundamentalmente, esto tal vez exijareflexionar sobre el modelo tradicional de protección socialen el que la protección depende del contrato de trabajo. Senecesita un concepto más amplio de quién tiene acceso a losinstrumentos básicos de gestión del riesgo –que esté funda-mentado en asegurar la protección básica y el bienestar delos ciudadanos de los países y no sólo de los “trabajadores”como se ha definido de manera tradicional y limitada.

Apoyándose en la economía de los seguros, en esteinforme se esboza una perspectiva de largo plazo para lareforma de la protección social en la región.1 En el caso dela atención de salud, debido a que los choques que “no estáncubiertos” por los seguros médicos pueden imponer costosexternos significativos a la sociedad, cabe abogar por elsuministro de un paquete de cobertura esencial mínimadirecta, no vinculada con el contrato de trabajo y financiadoa través de los impuestos generales. En el caso del asegura-

miento para la vejez, también puede abogarse por unacobertura esencial en forma de una pensión de prevenciónde la pobreza focalizada en los pobres como parte de un sis-tema de pensiones con pilares múltiples que incluya provi-siones de ahorro individual para la jubilación. Los costossociales asociados con la población que cae en la pobreza alllegar a la vejez crean una justificación clara para la gestióndel riesgo destinada a suministrar un apoyo mínimo para lavejez no vinculado con el contrato de trabajo. No obstante,la elevada probabilidad de pérdida de ingresos en la vejezsugiere que los ahorros deberían desempeñar la funciónprincipal para reemplazar los ingresos durante la vejez.

Por diversas razones, incluidas las relacionadas con lacapacidad fiscal e institucional, el proveer una coberturaesencial en materia de atención de salud y seguridad en lavejez, no vinculada al mercado laboral y financiada porimpuestos generales, representa una agenda de largo plazopara muchos países de la región. Por lo tanto, es importanteque los países orienten sus agendas de política de corto ymediano plazo de tal manera que sean congruentes –o almenos no incongruentes– con su perspectiva de largo plazo.Esto será crucial si los gobiernos de la región quieren asegu-rarse de que los objetivos de la política social –y en particu-lar la gestión del riesgo social– estén bien alineados con losobjetivos de mayor productividad y crecimiento.

Con esta finalidad, los gobiernos de la región queemprendan reformas graduales para mejorar la eficiencia delos programas existentes así como para crear mayor cohe-rencia y compatibilidad en los incentivos de los programaslograrán mayores beneficios. Varios conjuntos de medidaspueden aportar mejoras en el corto plazo en el ámbito de laprotección social, mientras los países avancen en la direc-ción de lograr cobertura esencial a largo plazo. Estas medi-das incluyen iniciativas para mejorar las proporcionescosto-beneficio de los programas en varias formas. En pri-mer lugar, los paquetes de beneficios de la seguridad social,complejos y multidimensionales, deben separarse para con-centrarlos en aumentar el acceso y la calidad de los progra-mas con carácter de bien público (por ejemplo, atención desalud, seguridad en la vejez). En segundo lugar, debenhacerse esfuerzos para mejorar la calidad y los beneficios delos programas a través de reformas de la eficiencia en los sis-temas de atención de salud y de pensiones del país. En ter-cer lugar, debe fortalecerse el diseño de los programas –porejemplo, modificando los períodos excesivamente largospara tener derecho a una pensión, fomentando la posibili-dad de trasladar los beneficios de un empleo a otro, elimi-

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nando los pagos dobles al seguro de salud, y así sucesiva-mente– a fin de permitir una mayor movilidad del trabaja-dor. Finalmente, las reglas, los requisitos de elegibilidad, ylos niveles de beneficios a través de los programas e institu-ciones de la seguridad social y de la asistencia social debenhacerse coherentes y tomar incentivos compatibles. Estostipos de medidas servirán de base para una protección socialmás eficaz para todos los ciudadanos y ayudarán a fortalecerla alineación de los objetivos de política socioeconómica.

Mejorar las oportunidades para los trabajadores del sectorformal a la vez que se reducen las barreras a laformalización de las empresasComo se sugiere en párrafos anteriores, el hecho de quepocas microempresas evolucionen desde entidades informa-les pequeñas a empresas formales grandes puede explicarsede dos formas complementarias. Por un lado, la presenciade costos de oportunidad bajos para ingresar al sector infor-mal podría ser la causa ya que esto conduciría al predominiode empresas de baja productividad con pocas perspectivasde crecimiento y altas tasas de fracaso. En este contexto, losformuladores de políticas que desean reducir la informali-dad deberían concentrarse no sólo en modificar los costos ylos beneficios directos de la formalidad sino también enmodificar las condiciones que aumenten la productividaddel sector formal, entre ellas las medidas para mejorar elclima de inversión y las políticas orientadas a aumentar laacumulación de capital humano. Por otro lado, sinembargo, las barreras a la formalización pueden entorpecerel acceso de las microempresas a las tecnologías, los merca-dos y los servicios gubernamentales, y eso explicaría almenos parte de sus bajas tasas de crecimiento y de creaciónde empleos. En esta segunda interpretación, puedenlograrse reducciones en la informalidad y mejoras en eldesempeño de las microempresas si se reducen las cargaslegales a la formalización y llevando a la práctica programasde simplificación administrativa destinados a reducir loscostos de transacción relacionados con la operación deempresas legítimas. En particular, los programas que facili-tan el registro de las empresas –por ejemplo, mediante eluso de tecnologías a través del Internet y trámites que sehacen en un solo paso– deberían conducir a un aumento enlas tasas de formalidad y a un mejor desempeño de lasmicroempresas.

En la práctica, la evidencia existente para Brasil yMéxico sugiere que los programas de simplificación admi-

nistrativa aumentan las tasas de registro de las empresasformales, con las consiguientes mejoras importantes en losingresos y la capacidad de generación de empleos de lasempresas correspondientes. Sin embargo, el número deempresas que se ven favorecidas es relativamente pequeñoen comparación con el tamaño general del sector informalde la microempresa. Más aún, al menos en el caso deMéxico, se observa que la mayoría de las empresas reciénregistradas ingresan al sector por primera vez –es decir, setrata de antiguos trabajadores asalariados que deciden abrirnuevas empresas formales– y no de empresas informalesexistentes que pasan a ser formales como resultado de lareducción en los costos de registro. En consecuencia, aun-que los costos de entrada tal vez impidan a algunos empre-sarios abrir nuevos negocios formales, la evidenciadisponible sugiere que el simple hecho de reducir las barre-ras administrativas al registro de las empresas tal vez notenga un impacto considerable en los niveles agregados deinformalidad. Este resultado no implica que esas interven-ciones no sean importantes. En primer lugar, los costos másbajos de entrada inducen al menos a algunos empresarios aabrir nuevos negocios formales, y la mejora en su desem-peño probablemente sea una justificación suficiente para lasreformas correspondientes. En segundo lugar, el impacto delos programas de simplificación administrativa tal vez seamayor si está acompañado por otras medidas complementa-rias destinadas bien sea a aumentar los beneficios potencia-les de unirse al sector formal o a reducir los costos delcumplimiento de las leyes –más allá de la facilitación delregistro de la empresa.

Con respecto a la primera alternativa, la evidenciareciente obtenida de programas asignados bajo experimen-tos aleatorios muestran retornos al capital relativamenteelevados en las microempresas mexicanas muy pequeñas, yesto indica que pueden obtenerse aumentos considerablesen el ingreso mediante medidas para aumentar el acceso delas empresas pequeñas a los créditos bancarios y otras for-mas de financiamiento externo. De igual manera, en prin-cipio, la formalidad puede hacerse más atractivamejorando la prestación de servicios de desarrollo empresa-rial y de capacitación que están al alcance de las empresasformales, y facilitando el acceso a los mercados de produc-tos a través de oportunidades de adquisiciones públicas yprogramas de desarrollo de proveedores con miras aaumentar los vínculos con empresas privadas más grandes.Otras maneras de que la formalidad sea más atractivaincluyen mejoras en la calidad de los servicios legales dis-

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ponibles para las pequeñas empresas de forma tal queencuentren que es menos arriesgado extenderse más allá delos mercados locales, y creación de mecanismos para darinformación a los empresarios que desean formalizar susnegocios (desde servicios de asesoramiento sobre impuestosy leyes, hasta información sobre los servicios financieros yno financieros que están a su alcance).

En cuanto a las medidas para reducir otros costos relacio-nados con el funcionamiento de empresas legítimas, losgobiernos deberían considerar la realización de revisionesintegrales de las regulaciones con el objetivo de eliminar lasexigencias burocráticas innecesarias y costosas. En este sen-tido, el desafío consiste en distinguir cuáles son las regla-mentaciones pertinentes y cuáles son anacrónicas, así comoen identificar las reglamentaciones que aumentan conside-rablemente el costo de operación de las empresas privadas yque no se justifican por intereses públicos legítimos comoson la protección de la seguridad pública o del medioambiente. Si estas reformas resultan exitosas, podrían ayu-dar a reducir la informalidad al aumentar la creación deempleos en el sector formal y reducir el incumplimiento delas reglamentaciones entre las empresas medianas y grandesregistradas –por ejemplo, la evasión fiscal y de los pagos delseguro social. En realidad, aunque las diferencias entre lospaíses en el tamaño del sector informal se explican princi-palmente por los niveles de desarrollo de cada país –que asu vez, dependen en parte de la calidad del gobierno y lasinstituciones– también hay evidencia de que, para ciertosniveles del ingreso per cápita, la informalidad tiende a sermás alta cuando las cargas regulatorias son más pesadas.Más aún, se observa que tienen importancia no sólo la can-tidad sino la calidad de esas reglamentaciones, según loilustra el resultado de que las empresas donde los niveles decorrupción son más altos tienen mayor probabilidad de eva-dir el pago de impuestos y las contribuciones al segurosocial. En ese contexto, los objetivos deberían ser eliminarlas reglamentaciones innecesarias a la vez que se mejora suaplicación estricta y se simplifican los procesos administra-tivos para reducir el papeleo excesivo.

En general, parece que es necesario adoptar un enfoquemás amplio e integrado a fin de cambiar los incentivos deuna parte importante de las empresas informales para orien-tarlas hacia la formalidad. Un enfoque de este tipo proba-blemente tendría que combinar incentivos (tales comocostos más bajos para ingresar al sector formal, serviciosgubernamentales mejores y más eficientes, y mayor acceso aservicios prestados por el gobierno y el mercado para las

empresas formales) con sanciones (por ejemplo, aumento dela fiscalización estricta de las reglamentaciones y, por ende,del costo previsto de cometer una infracción). Sin embargo,la combinación adecuada de políticas probablementevariará entre los países y a lo largo del tiempo, dependiendode la importancia relativa de los diversos determinantes dela informalidad. Más aún, las políticas destinadas a reducirla informalidad empresarial deben considerarse en conjuntocon los problemas del mercado laboral y de la protecciónsocial asociados con la posibilidad de que grandes contin-gentes de trabajadores que anteriormente fueron informalespasen a otros segmentos del mercado laboral.

Política impositivaSegún ya se ha mencionado, hasta en las empresas grandeses común que se subdeclaren las ventas e ingresos con finesde evadir las cargas impositivas, aunque el grado de cum-plimiento y su relación con el tamaño de la empresa varíanampliamente entre los países. Para abordar con éxito estadimensión de la informalidad, también hay necesidad deadoptar un enfoque integrado que conste tanto de sancionescomo de incentivos.

En primer lugar, hay numerosas oportunidades paraaplicar medidas que se encuentren en el “paradigma tradi-cional de vigilancia y sanciones” relacionado con el cumpli-mento de las leyes impositivas. En la mayoría de los países,hacen falta mejoras en los tres aspectos principales de laadministración fiscal: registro de los contribuyentes, audi-toría y recaudación. El registro de los contribuyentes puedemejorarse utilizando la información de terceros (por ejem-plo, referencias cruzadas entre declaración de impuestos,registros del seguro social y datos del sistema financiero) demanera más eficiente. Las auditorías pueden ser más eficacesmediante la adopción de las tecnologías modernas de audi-toría, como ha ocurrido en Chile y en España. En la mayo-ría de los países es posible reducir los costos administrativosy de cumplimiento con las leyes impositivas, y al mismotiempo aumentar la recaudación por medio de cambios enla estructura fiscal. Esto se puede lograr combinando reduc-ciones en las tasas de impuestos marginales con la simplifi-cación de las deducciones y la eliminación de exoneracionesy regímenes privilegiados que crean lagunas fiscales en losimpuestos al valor agregado y a la propiedad. Las recauda-ciones también pueden aumentarse facilitando los pagos através del sistema bancario, apoyándose más en la retenciónen la fuente y aplicando sanciones por incumplimiento

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moderadas pero con mayor frecuencia y coherencia. Porúltimo, la penalización de ciertos delitos fiscales en combi-nación con un organismo de administración fiscal moderni-zado parece haber jugado una función clave, entre otrosfactores, en el éxito alcanzado por España a finales de losaños setenta y ochenta en la reducción drástica de la evasiónfiscal y, a la larga, en la duplicación de la proporción deingresos fiscales con respecto al producto interno bruto.

En segundo lugar, las reformas también deben hacer hin-capié en el “paradigma de servicio” con políticas para mejo-rar la función de la administración fiscal como facilitadora yproveedora de servicios a los ciudadanos-contribuyentes. Lapromoción de la educación del contribuyente y el desarrollode servicios para que los contribuyentes presenten sus decla-raciones y paguen los impuestos, la difusión de anuncios quevinculen a los impuestos con los servicios del gobierno, ali-cientes para el cumplimiento voluntario mediante la reduc-ción de los costos del cumplimiento, simplificación de losimpuestos y de su pago, y promoción de un “código deética” del contribuyente –y del administrador de impues-tos– han demostrado ser medidas complementarias útilesdel paradigma de sanciones para aumentar el cumplimiento.En varios países, el uso de entidades de recaudación tributa-ria semiautónomas ha mejorado la administración fiscal conun enfoque de velar por el cumplimiento de las leyes impo-sitivas más orientado al servicio al cliente.

El paradigma del servicio al cliente coincide exacta-mente con la perspectiva que enfatiza la función de las nor-mas sociales en el cumplimiento de las leyes impositivas. Laexperiencia de otros países muestra que el compromiso deun gobierno de aplicar las leyes impositivas de maneraestricta a la vez que facilita su cumplimiento por los contri-buyentes puede tener un efecto importante en la culturageneralizada de incumplimiento que se encuentra enmuchos países de la región. La revelación de informaciónsobre el gasto público, así como la participación y la super-visión de los ciudadanos –es decir, dar “voz”– con respecto ala forma en que se invertirán los impuestos, también pue-den ayudar a aumentar la confianza en el Estado y contri-buir a otras normas sociales positivas de cumplimiento conel pago de los impuestos. A estos factores se les atribuye eléxito logrado en el acatamiento de las leyes fiscales (y en larecaudación) en Chile y en España, en especial a través delconsenso generalizado entre los partidos políticos acerca dela necesidad de la reforma fiscal, del mejoramiento del sis-tema de gobierno democrático, y de mejoras sumamentevisibles en los servicios sociales y otros servicios públicos.

Mejorar la eficacia y la legitimidad del EstadoEl mejoramiento de la calidad de la formulación de políti-cas por el Estado es un elemento de una agenda más ampliapara reducir la cultura de la informalidad que tambiénexige el aumento de la eficiencia, la justicia y la rendiciónde cuentas del Estado, tal como la perciben los ciudadanos.Un cambio de política particular (como por ejemplo, unaaplicación más amplia y más estricta de leyes fiscales ade-cuadas y justas, así como de otras reglamentaciones) podríareducir la informalidad más de lo que cabría esperar de laselasticidades de comportamiento individuales si induce uncambio en la norma social del cumplimiento impositivo yreglamentario que a la vez permita al Estado mejorar elsuministro de bienes y servicios públicos y hacer cumplirlas leyes.

Al igual que sucede con la informalidad, la tarea dereforzar la legitimidad del Estado implica tanto incentivoscomo sanciones. Identificar el conjunto adecuado de incen-tivos para fomentar un sentido de mayor inclusión y capaci-dad de respuesta exige un análisis detallado de lascircunstancias específicas de un país para detectar las “limi-taciones vinculantes” cuya eliminación ocasionaría un cam-bio en la decisión de un gran número de empresas ytrabajadores situados cerca de las tres fronteras entre forma-lidad e informalidad. Las sanciones adecuadas exigen técni-cas modernas de fiscalización (por ejemplo, muchos paísesde América Latina y el Caribe todavía no han desarrolladosistemas adecuados de auditoría fiscal como los que se utili-zan comúnmente en los países de la OCDE), decisión polí-tica y la aplicación estricta de las leyes y reglamentos demanera que sean percibidos como justos.

Una vez más, para mejorar la legitimidad del Estado pormedio de políticas y programas públicos más equitativos, esnecesario considerar cuidadosamente los incentivos o desin-centivos a la formalidad generados por los programas delgobierno. Una mayor inclusión o un contrato social más par-ticipativo tal vez no reduzcan por sí mismos la informalidad.Los intentos loables de algunos países por ampliar la protec-ción social gratuita a los trabajadores informales, realizadossin reformar los sistemas de seguridad social mal diseñadosque gravan a muchos de sus contribuyentes formales, sinproponérselo han reforzado los incentivos perversos que enrealidad podrían conducir a niveles más altos de informali-dad. Así, el aumento de la informalidad en las zonas metro-politanas de Brasil y Colombia resulta en parte de políticasbien intencionadas que surgen de los ejercicios constitucio-nales que se esforzaron por ser más incluyentes. En conse-

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cuencia, por bien intencionadas o incluyentes que sean laspolíticas, deben estar bien diseñadas. El Estado incluyentedebe ser también un Estado competente.

La informalidad y la agenda del desarrolloLa informalidad refleja subdesarrollo. En este informe seprocura desentrañar algunas de las interacciones y direccio-nes de la causalidad entre el fenómeno de la informalidad yel desarrollo. La evidencia existente indica que, en parte, lainformalidad es simplemente una etapa del proceso de desa-rrollo: la microempresa que se encuentra en todas partesrefleja las opciones no atractivas en un sector modernopequeño y la dependencia tradicional de la familia y lacomunidad. Sin embargo, también hay evidencia quesugiere que, en parte, la informalidad es una voz de alerta–el síntoma de políticas inadecuadas y, más profundamente,una falta de confianza en el Estado y quizás en nuestros con-ciudadanos. Para volver a Hirschman, al encontrarse sin vozen el Estado y ante su falta de relevancia, los latinoamerica-nos se van con sus asuntos a otra parte; y, al hacerlo, socavantodavía más las perspectivas de crecimiento de la región.Por lo tanto, superar las causas de la elevada informalidad esparte integral de la agenda más amplia del desarrollo de laregión.

Nota1. Véase de Ferranti et al. (2000) que presenta una aplicación

anterior de la economía de los seguros en la región.

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INFORMALIDAD: ESCAPE Y EXCLUSIÓN