1

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 4, FRACCIONES I, XVIII, XXIII Y XXVII, 19, FRACCIONES I Y II Y 41 DE LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL, A CARGO DEL DIPUTADO MARCOS PÉREZ ESQUER, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL.

El suscrito Diputado Federal Marcos Pérez Esquer, integrante del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71 fracción II y 78 fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), concordantes con el diverso 6 fracción I del Reglamento de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, me permito presentar para su análisis y dictamen la siguiente Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 4, fracciones I, XVIII, XXIII y XXVII, 19, fracciones I y II y 41 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG); para tal efecto, procedo a dar cumplimiento a los elementos indicados en el numeral 78 del citado ordenamiento reglamentario.

I. ENCABEZADO O TÍTULO DE LA PROPUESTA.

Ha quedado precisado en el primer párrafo de este documento.

II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA QUE LA INICIATIVA PRETENDE RESOLVER.

La presente Iniciativa tiene por objeto contribuir al mejoramiento del Sistema de Contabilidad Gubernamental que deriva del artículo 73, fracción XXVIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y de la LGCG, para lo cual se propone establecer en los numerales objeto de modificación que la información financiera que generen los sujetos obligados por la ley de los distintos órdenes de gobierno, relativa a los ingresos, egresos –particularmente, el Presupuesto de Egresos de la Federación- y de carácter patrimonial, deberá presentarse en los “formatos” que al efecto apruebe el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), a efecto de posibilitar la fácil comparación de la información en comento y así contribuir a la armonización de la contabilidad gubernamental.

II. ARGUMENTOS QUE LA SUSTENTEN (Exposición de motivos).

El Estado es la institución formada para asegurar a la sociedad, las condiciones y relaciones para la vida en colectivo. Con ese fin, el Estado debe organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para alcanzar la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación, según lo establece el artículo 26 de la Constitución Federal.

La planeación del desarrollo nacional lleva implícita una fase de programación y otra de presupuestación. Si bien la Carta Magna no contiene alguna norma que indique expresamente tal vinculación, es innegable que ésta existe. Así lo corrobora la Ley Federal de Presupuesto y

MARCOS PÉREZ ESQUER

Diputado Federal

2

Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), habida cuenta que contiene múltiples disposiciones que articulan las actividades del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el Presupuesto de Egresos de la Federación.1

Sobre el “Presupuesto”, autores como María Amparo Casar Pérez y Fausto Hernández Trujillo señalan que -para cualquier persona, empresa o gobierno-, el “presupuesto” es ante todo un plan de acción de gasto para un periodo futuro, generalmente un ano, a partir de los ingresos disponibles.2

Para otros como Inocencio Sánchez, el Presupuesto es una herramienta de planificación, coordinación y control de funciones que presenta en términos cuantitativos las actividades a ser realizadas por una organización, con el fin de dar el use más productivo a sus recursos, para alcanzar determinadas metas. “En otras palabras, es un plan de acción dirigido a cumplir una meta prevista, expresada en valores y términos financieros que, debe cumplirse en determinado tiempo y bajo ciertas condiciones previstas”.3

El término, llevado al ámbito del sistema de planeación nacional, permite definir al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) como aquel documento jurídico, contable y de política económica -aprobado por la Cámara de Diputados a iniciativa del Presidente de la Republica-, en el cual se consigna el gasto público, de acuerdo con su naturaleza y cuantía, que deben realizar el sector central y el sector paraestatal de control directo, en el desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal.

Cecilia Licona Vite al abordar el tema, señala que el PEF es un importante instrumento de fijación de políticas públicas y un desglose de los gastos necesarios para el gobierno del país; precisando que es el mecanismo primordial del Estado para la organización de las funciones encomendadas a todos los órganos que lo integran, los que sólo pueden operar y asumir sus responsabilidades cuando cuentan con recursos financieros a su disposición, por lo que a su juicio, es el componente

1 Ejemplo de tal vinculación son la fracción XXII del artículo 22 de la LFPRH indica que la estructura

programática es el conjunto de categorías y elementos programáticos ordenados en forma coherente, que define las acciones que realizan los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas de acuerdo con las políticas definidas en el PND y en los programas y presupuestos; el artículo 16 de la misma Ley, según el cual la Ley de Ingresos y el PEF se elaborarán con base en objetivos y parámetros cuantificables de política económica, acompañados de sus correspondientes indicadores del desempeño, mismos que junto con los criterios generales de política económica y los objetivos, estrategias y metas anuales, en el caso de la Administración Pública Federal, deberán ser congruentes con el PND y los programas que derivan del mismo.

En el mismo sentido, la fracción I del artículo 24 de la LFPRH, establece que la programación y presupuestación del gasto público comprende las actividades que deberán realizar las dependencias y entidades para dar cumplimiento a los objetivos, políticas, estrategias, prioridades y metas con base en indicadores de desempeño, contenidos en los programas que se derivan del PND y, en su caso, de las directrices que el Ejecutivo Federal expida en tanto se elabore dicho Plan, en los términos de la Ley de Planeación.

2 CFR. Casar Pérez María Amparo y Fausto Hernández Trujillo, ¿Qué es el Presupuesto Federal?, CIDE,

consultable en www.presupuestoygastopublico.org 3 Sánchez, Inocencio, Presupuesto y Control Presupuestario, consultable en www.inosanchez.com

3

fundamental de la Hacienda Pública Federal y es la autorización indispensable para que se lleve a cabo el gasto público federal.4

Como se aprecia, en el ámbito del sector público, el presupuesto constituye un documento que presenta una triple vertiente: política, jurídica y contable. Es un documento político en la medida que constituye el principal instrumento del que dispone el gobierno para expresar y alcanzar los objetivos que se ha propuesto. Es un documento jurídico en el cual se formula una autorización del techo máximo de gasto y una previsión de los ingresos que se prevén obtener durante el ejercicio, y se aprueba por la Cámara. Finalmente, es un documento de carácter contable, pues posibilita hacer un control y un seguimiento del mismo.

Desde su origen, el presupuesto del sector público ha sido concebido básicamente como un instrumento de control de las acciones de los políticos, con el fin de evitar comportamientos de corrupción y establecer límites a los recursos que se ponen a su disposición.

De ahí la importancia contable del presupuesto, pues una adecuada estructura y configuración, posibilita obtener fácilmente información sobre el detalle de los recursos que se gastan, así como sobre los bienes y servicios a los que se destinan y, sobre todo, con qué finalidad y a quien iban destinados.

En este contexto, lo deseable es el presupuesto constituya una buena herramienta para controlar el gasto; que sea un buen instrumento para asignar recursos entre objetivos alternativos y que sirva para facilitar la utilización eficiente de los mismos.

Ello explica que en distintos países se haya optado por ir introduciendo cambios en sus normas aplicables a la gestión y a la presupuestación, guiados por cuatro razones principales: 1) para mejorar el proceso de asignación de recursos entre diferentes opciones; 2) para mejorar la eficiencia -y obtener “el máximo” producto con los recursos disponibles; 3) para mejorar la transparencia y el rendimiento de cuentas; y 4) para ahorrar recursos.

Tal vez los primeros esfuerzos encaminados a vincular los recursos públicos con los resultados, esto es, a construir un presupuesto explícitamente orientado a resultados, se dieron en 1949 en Estados Unidos, cuando la Comisión Hoover sobre la Organización del Poder Ejecutivo recomendó que el presupuesto del gobierno federal se reorganizara para adoptar un presupuesto basado en funciones, actividades y proyectos5.

A principios de los años 90’s en todo el mundo adquirió fuerza esta idea, robustecida con la experiencia adquirida a raíz del uso de las diferentes técnicas presupuestarias y del desarrollo de la tecnologías y de los sistemas de información, entre otros factores.

4 CFR. Licona Vite, Cecilia, ¿Tiene facultad el Presidente de la República para hacer observaciones al

Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados?, Quórum Legislativo 92, Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México Enero-Marzo 2008, p. 88. 5 Maluquer I Amorós, Salvador y Tarrach I Colls Anna, Gestión estratégica del presupuesto y orientación a

resultados: La reforma presupuestaria de la Generalitat de Catalunya, Secretaría General de Presupuestos y Gastos, Instituto de Estudios Fiscales, julio, 2006, p. 11.

4

Así, adquirió carta de naturalización la definición de “presupuesto orientado por resultados”, entendido como todo aquel presupuesto que incluye información sobre la finalidad de lo que hacen o harán las diversas entidades con los recursos que reciben.

Lógicamente, para que un documento presupuestario sea útil y eficaz para dar cuenta de lo que se está haciendo o lo que se hará, debe mostrar datos comprensibles, claros, asequibles y sobre todo “comparables” y susceptibles de “armonizarse” con los datos que arrojan otros documentos de esa misma naturaleza.

Ello explica que dentro del proceso de “presupuestación orientada a resultados” se identifican cuatro cuestiones relevantes: 1) La vinculación con la estrategia; 2) El seguimiento, evaluación y presentación de resultados; 3) El uso de la información sobre resultados; y 4) El cambio de cultura.6

Es fácil imaginar que no resulta nada fácil alcanzar ese propósito relativo a la “armonización presupuestaria” y en general, la “armonización de la contabilidad gubernamental, pues existen diversos ejecutores del gasto público con normas de control y contabilidad gubernamental diferentes; que además, operan en forma cotidiana con formatos y bajo criterios diferentes.

Lo anterior motivó que se advirtiera la necesidad de establecer normas y mecanismos que permitan “homogeneizar las clasificaciones económicas”, a efecto de posibilitar la agregación de los datos mediante el uso de estructuras comunes para todo el sector público.7

Eso implicó un replanteamiento de la “Contabilidad Gubernamental”; un auténtico cambio en el que no sólo se planifiquen los sucesivos cambios normativos a realizar, sino que además impulse la participación de todos los agentes inmersos en el proceso, con un claro fin: producir información financiera “homogénea” que redunde en una mejor rendición de cuentas sobre el gasto público y mayor transparencia hacia la sociedad.

En nuestro país, el proceso de armonización de la contabilidad gubernamental constituye, por tanto, un reto titánico, pues debe posibilitar que la información que se genere sobre los ingresos, egresos y la patrimonial de la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos, se presente de manera homogénea.8

6 Ídem.

7 Ídem.

8 Cabe señalar que en el orden internacional se ha avanzado notablemente en el proceso de “armonización”

de los presupuestos. Muestra de ello es que desde 1997 el Grupo Homogéneo para la Cooperación Internacional (HGIS) trabaja por la construcción presupuestaria dentro de los presupuestos de cada Estado, que permita agrupar y ordenar en conjunto los gastos de los distintos ministerios de finanzas o hacienda en materia de “cooperación al desarrollo”. De esta forma, se puede comprobar de un solo vistazo cuáles son los principales gastos internacionales. Información publicada en el sitio http://www.minbuza.nl/es/ministerio/cooperacionaldesarrollo/presupuestohomogeneoparalacooperacioninternacional.html

5

Ése fue precisamente, el propósito de la reforma procesada en 2008 al artículo 73, fracción XXVIII de la Constitución Federal9 en congruencia con lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-201210, que se estructura siguiendo cinco ejes rectores:

1. Estado de Derecho y seguridad, 2. Economía competitiva y generadora de empleos, 3. Igualdad de oportunidades, 4. Sustentabilidad ambiental; y 5. Democracia efectiva y política exterior responsable.

Como parte del eje rector número 2 "Economía competitiva y generadora de empleos", el numeral 2.1 "Política hacendaria para la competitividad", establece como Objetivo el relativo a "Contar con una hacienda pública responsable, eficiente y equitativa que promueva el desarrollo en un entorno de estabilidad económica".

Para lograr esa meta, el PND establece diversas estrategias, entre las cuales destaca la identificada como 1.3 relativa a "Garantizar una mayor transparencia y rendición de cuentas del gasto público para asegurar que los recursos se utilicen de forma eficiente, así como para destinar más recursos al desarrollo social y económico."

En forma paralela, el eje número 5 del PND relativo a la materia de transparencia y rendición de cuentas, establece como Objetivo 5 el de "Promover y garantizar la transparencia, la rendición de cuentas, el acceso a la información y la protección de los datos personales en todos los ámbitos de gobierno”.

Al respecto, la estrategia 5.5 establece la necesidad de promover los mecanismos para que la información pública gubernamental sea clara, veraz, oportuna y confiable.

El PND aclara que dicha información pública generada y en posesión de las instancias de gobierno, no tiene un beneficio real si no resulta comprensible, lo que evidencia la imperiosa necesidad de que las dependencias y entidades de la administración pública pongan a disposición del público información confiable, oportuna, clara y veraz.

Actuando en congruencia con esos ejes rectores, objetivos y estrategias, en junio de 2007 el titular del Ejecutivo Federal presentó, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Reforma Hacendaria conocida como: "Por los que Menos Tienen".11

9 Decreto de reforma publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 2008, en vigor al día

siguiente de su publicación.

10 Consultable en http://pnd.presidencia.gob.mx/

11

Casi en forma simultánea a la propuesta de reforma constitucional, el Gobierno Federal a través de la Unidad de Contabilidad e Informes de la Gestión Pública de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio-circular 309-A.-0490/2007 publicada en el DOF el 28 de diciembre de 2007, dispuso las bases del Sistema de Contabilidad Gubernamental, con el fin de “armonizar” los sistemas contables de entes autónomos, estados, municipios y distrito federal, integradas por un Marco Conceptual, Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental y las Normas Generales de Información Financiera. Información consultable en www.hacienda.gob.mx/scg)

6

La propuesta se integró por distintas iniciativas de reformas en materia tributaria, federalismo fiscal, sistema tributario y gasto público.

Precisamente en el paquete de reformas impulsadas en materia de “gasto público”, el gobierno federal propuso “homologar” la contabilidad gubernamental en las tres órdenes de gobierno conforme a las mejores prácticas internacionales.

Derivado de ello, se reformó el artículo 73, fracción XXVIII, a través del cual se facultó al Congreso de la Unión para legislar en materia de contabilidad gubernamental, asegurando así la presentación homogénea de información financiera –de ingresos y egresos, así como patrimonial- para la Federación, los Estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político administrativos, a fin de garantizar su armonización a nivel nacional.

Luego, el objetivo que guió al Ejecutivo Federal al impulsar esa reforma constitucional, fue que en el registro, presentación y reportes sobre sus activos, pasivos, ingresos y gastos, todas las entidades públicas que ejercen recursos públicos federales apliquen los mismos principios, reglas e instrumentos de la contabilidad gubernamental.

Lo anterior, con el fin de posibilitar comparaciones y mediciones en aspectos tales como la eficacia económica y la eficiencia del gasto con los ingresos públicos, así como la administración de la deuda pública, incluyendo obligaciones contingentes y el patrimonio del Estado.

El artículo Segundo Transitorio del Decreto de Reforma del 7 de mayo de 2008 relativo al artículo 73, fracción XXVIII, determinó que el Congreso de la Unión debía “aprobar las leyes que sean necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto, a más tardar en un plazo de un año”.

Dada la generalidad de ese enunciado normativo, se pensó que el Congreso de la Unión podía optar por reformar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), particularmente, el Título Cuarto “Del Gasto Federal en las Entidades Federativas” y el Título Quinto “Contabilidad Gubernamental”; o expedir un cuerpo legal específico destinado a regular la armonización de la contabilidad gubernamental.

El Poder Legislativo optó por expedir la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), misma que entró en vigor el 1° de enero de 200912, con el objetivo principal de establecer los criterios generales que rigen la contabilidad gubernamental y la información financiera que generan de los entes públicos con el fin de lograr su adecuada armonización.

Acorde a lo previsto en el texto constitucional, la Ley establece un marco institucional incluyente de los distintos órdenes de gobierno y autoridades en materia de contabilidad gubernamental; y crea un Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), como órgano de coordinación para la armonización de la contabilidad gubernamental, cuya tarea inicial será emitir las normas contables y lineamientos para la generación de información financiera que aplicarán los entes públicos.

Derivado de la aprobación de la Ley, así como de las resoluciones del CONAC, surge un auténtico Sistema de Contabilidad Gubernamental, mismo que –se espera- generará beneficios tangibles en

12

Decreto publicado en el DOF el 31 de diciembre de 2008.

7

materia de información financiera, toma de decisiones de los gobiernos, transparencia y rendición de cuentas.

Dicho Sistema se caracteriza por los siguientes conceptos:

Armonización de las cuentas públicas; Considerar las mejores prácticas contables nacionales e internacionales; Clasificadores presupuestarios, listas de cuentas y catálogos de bienes o instrumentos

similares que permitan su interrelación automática; Integrar en forma automática el ejercicio presupuestario con la operación contable; Registro automático y por única vez de las transacciones; Generar, en tiempo real, estados financieros y de ejecución presupuestaria; Información veraz y oportuna para la toma de decisiones; Medición de la eficacia, economía y eficiencia; Publicar información contable, presupuestaria y programática, en páginas electrónicas; Información, transparencia y rendición de cuentas.13

De lo anterior, puede advertirse que el propósito de la ley y del sistema en su conjunto, es que todas las entidades públicas apliquen los mismos principios, reglas e “instrumentos” de la contabilidad gubernamental para facilitar tanto el registro y la fiscalización de sus activos, pasivos, ingresos y gastos como mediciones de aspectos como la eficacia, la economía y eficiencia del gasto y los ingresos públicos, la administración de la deuda pública, incluyendo las obligaciones contingentes y el patrimonio del Estado.

Lógicamente, ello implica un trabajo arduo que requiere necesariamente de un esfuerzo conjunto de todas las autoridades involucradas, a fin de identificar las múltiples diferencias conceptuales, normativas y técnicas que hasta ahora se tienen en los distintos sistemas contables y de rendición de cuentas; y partiendo de ello, efectuar su modificación con base en los requerimientos que implican los nuevos procesos. Ése es sin duda alguna, el mayor reto en la implementación del Sistema de Contabilidad Gubernamental,

Como puede vislumbrarse, ese proceso entraña un verdadero cambio cultural que además, debe realizarse en los plazos que el propio ordenamiento contempla.

En efecto, la LGCG impone una serie de obligaciones a cargo de las entidades federativas y los Municipios, mismas que deben solventarse en ciertos plazos mediante una labor de coordinación entre ambos niveles de gobierno, según lo prevé el artículo 1 de la LGCG, como se expone enseguida.

1. A partir del 1 de enero de 2012, los Estados y Municipios deben realizar registros contables con base acumulativa y en apego al Marco Conceptual, Postulados Básicos, Normas y Metodologías que establezcan los momentos contables, Clasificadores y Manuales de Contabilidad Gubernamental armonizados y de acuerdo con las respectivas matrices de conversión con las características señaladas en los artículos 40 y 41 de la

13

CFR. Alcalde Virgen, Moisés, Manual de Contabilidad Gubernamental, Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), consultable en su sitio de internet www.conac.gob.mx

8

LGCG; así como emitir información contable, presupuestaria y programática sobre la base técnica prevista en los documentos técnicos contables referidos14.

2. A partir del inicio del ejercicio 2012, los Estados deben emitir las cuentas públicas conforme a la estructura establecida en los artículos 53 y 54 de la Ley, mismas que serán publicadas para consulta de la población en general; y

3. A partir del 1 de enero de 2013, los Municipios deben emitir información periódica y elaborar sus cuentas públicas conforme a lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley.

4. A partir del 1 de enero de 2013, los Estados y Municipios deben integrar el inventario de bienes muebles e inmuebles a que se refiere la ley; efectuar los registros contables y la valuación del patrimonio; generar indicadores de resultados sobre el cumplimiento de sus metas; publicar información contable, presupuestaria y programática en sus respectivas páginas de internet; y operar y generar información financiera en tiempo real sobre el ejercicio de los ingresos y gastos y sobre las finanzas públicas.

Dada la complejidad de las obligaciones en cita, los especialistas vislumbraron desde la expedición de la Ley, la persistencia de retrasos en los resultados esperados.

De acuerdo con el último reporte del CONAC, sólo tres entidades federativas reportaron en 2011, un cumplimiento total de las obligaciones que debieron solventar a partir de enero de 201015, a saber: el Distrito Federal, Estado de México y Guanajuato. En contraste, los Estados de Baja California Sur, Guerrero y Nayarit no registran avances en el tema.

22 estados reportaron un progreso parcial y sólo 4 dieron cumplimiento a los lineamientos que están dentro del área del Poder Ejecutivo.

14

A la fecha y de acuerdo con sus atribuciones, el CONAC ha emitido los siguientes instrumentos:

Marco Conceptual del Sistema de Contabilidad Gubernamental; Postulados Básicos; Norma y Metodología para el registro de los momentos contables de los ingresos y de los egresos; Clasificador por rubros de ingresos; Clasificador por objeto del gasto; Clasificador por tipo de gasto; Plan de Cuentas; Estructura de los Estados Financieros Básicos y características de sus notas; Clasificación Funcional del Gasto; Lineamientos para medir los avances físico y financieros.

15

Las obligaciones a cargo de los Estados en 2010, consistieron medularmente en adoptar e implementar las decisiones y normas del CONAC.

9

“Los avances en cuanto a la armonización contable en estados y los ayuntamientos no son los esperados, considerando la fecha establecida para su cumplimiento”, comentó el Gerente Senior de la Práctica de Asesoría Contable y Mercados de capital de KPMG, Noé Camargo.16

En lo que se refiere al establecimiento de un Consejo de Armonización Contable en cada entidad a que se refiere el artículo Décimo Séptimo Transitorio del Presupuesto de Egresos 2011, y que es pieza fundamental para homologar los estatutos financieros de sus haciendas, 10 Estados aún no lo hacen: Coahuila, Baja California Sur, Durango, Hidalgo, Jalisco, Querétaro, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Yucatán; de los restantes, 20 ya lo estructuraron y dos más están en proceso.17

Partiendo de esos números, se espera que los Municipios se atrasen aún más en el cumplimiento de sus obligaciones, dado que no todos tienen recursos para tener los soportes técnicos18.

Según estimaciones de la consultoría Price Water House Coopers, 70% de los 2,500 municipios que hay en el país no tienen el dinero necesario para implementar sistemas que permitan dar cumplimiento a la ley en los plazos que ésta contempla.19

Lo anterior implica que 7 de cada 10 ayuntamientos no cuentan con la infraestructura necesaria para emitir información financiera tal como marca la Ley.

Consecuentemente, de los 2,450 Municipios que tiene contabilizados el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), sólo 735 –aproximadamente- cuentan con los recursos suficientes para poner en práctica los lineamientos que derivan de la Ley y las normas del CONAC.

Por ello, el CONAC envió una serie de cuestionamientos a las haciendas estatales y municipales con el objetivo de indagar cómo se encuentran en la parte de sistemas y evitar “medicar sin conocer la enfermedad”.20

Luego, aún contando con la LGCG y los plazos fijados en ésta, así como los instrumentos que a la fecha ha emitido el CONAC, en México se sigue enfrentando el grave problema de que la contabilidad gubernamental no es susceptible de ser comparada, particularmente, derivado de que utilizan términos, metodologías, criterios y formatos diferentes.

A eso se suma la falta de capacidad de ciertas entidades federativas y municipios del país, que les impide adoptar e implementar con la celeridad deseada la totalidad del esquema legal.

Por ello, con el fin de avanzar en ese proceso de armonización contable, se estima conveniente proponer una reforma legal que permita dotar expresamente de facultades al CONAC para determinar los formatos en que los sujetos obligados por la ley deberán presentar la información financiera que exige la ley, particularmente, el Presupuesto de Egresos, posibilitando así el uso de instrumentos idénticos que posibiliten la comparación de los datos que contienen.

16

Franco, Fernando, Armonización Contable Municipal: Sólo tres entidades avanzan en la armonización contable; En El Economista, 25 de octubre de 2011, consultable en http://eleconomista.com.mx/estados/2011/10/25/solo-tres-entidades-avanzan-armonizacion-contable.

17 Ídem.

19

Ídem. 20

Ídem.

10

Si bien a la fecha, el CONAC ha emitido una serie de instrumentos contables tales como el Marco Conceptual; los Postulados Básicos; la Norma y Metodología para el registro de los momentos contables de los ingresos y de los egresos; el Clasificador por rubros de ingresos; el Clasificador por objeto del gasto; el Clasificador por tipo de gasto; el Plan de Cuentas; la Estructura de los Estados Financieros Básicos y características de sus notas; la Clasificación Funcional del Gasto; y los Lineamientos para medir los avances físico y financieros; ha quedado de relieve que aún contando con ellos, las entidades federativas no se encuentran en condiciones de cumplir con sus obligaciones, al carecer de la capacidad económica o técnica para implementar en forma total y con la mayor inmediatez, el Sistema de Contabilidad Gubernamental previsto en la ley, o bien, carecen de una voluntad real para ello; siendo inconcuso que tratándose de los Municipios, los resultados negativos serán aún mayores.

En efecto, los informes rendidos por los Estados y Municipios hasta el momento, ponen de manifiesto múltiples deficiencias, las cuales pueden ser agrupadas, de acuerdo con su naturaleza, en dos grandes bloques:

1. Omisiones, dado que la información incluida en los estados contables públicos resulta incompleta, implicando la ausencia de partidas o valores relevantes; y

2. Incoherencias, pues se han advertido datos que no concuerdan al ser expresados simultáneamente en diferentes Estados, o la información que se presenta contiene valores ilógicos o imposibles.

Con la propuesta, por tanto, se busca acelerar la implementación del Sistema; aprovechar la experiencia adquirida en el nivel federal que ya cuenta con formatos depurados para la presentación de esa información, por ejemplo, para la elaboración del Presupuesto de Egresos, permitiendo su comparación conforme a los máximos estándares internacionales; así como vencer la “resistencia” que también se ha advertido de algunas entidades para adoptar el nuevo esquema que incluso, puede resultarles más chocante si se considera que éste deriva y deben asumirlo por imperativo legal.

No pasa inadvertido, que en los Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental aprobados por el CONAC en sesión del día 13 de agosto de 2010, mismos que sirven de referencia general para uniformar los métodos, procedimientos y prácticas contables, el marcado con el número 6, relativo al “Registro e Integración Presupuestaria”, se define en los siguientes términos: “La información presupuestaria de los entes públicos se integra en la contabilidad en los mismos términos que se presentan en la ley de Ingresos y en el Decreto del Presupuesto de Egresos, de acuerdo a la naturaleza económica que le corresponda. El registro presupuestario del ingreso y del egreso en los entes públicos se debe reflejar en la contabilidad, considerando sus efectos patrimoniales y su vinculación con las etapas presupuestarias correspondientes”.

Sin embargo, además de que este señalamiento no es lo suficientemente explícito respecto a la facultad del CONAC para establecer formatos que permitan la presentación homogénea de la información financiera, el hecho de que esta indicación se encuentre en un “Postulado” y no en la Ley, ha llevado a considerar que se trata de directrices orientadoras y no obligatorias para los sujetos obligados, lo que ha conducido a algunas entidades federativas a insistir en la presentación de su información financiera, -particularmente su Presupuesto de Egresos- en un esquema o formato que impide u obstaculiza su comparación, lo que evidentemente, atenta contra el propósito de una contabilidad gubernamental homogénea.

11

Acorde a tal argumentación, propone reformar los artículos 4, fracciones I, XVIII, XXIII y XXVII, 19, fracciones I y II y 41 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, a efecto de:

1. Establecer que la información financiera que generen los sujetos obligados por la ley de los distintos órdenes de gobierno, relativa a los ingresos, egresos –particularmente, el Presupuesto de Egresos de la Federación- y de carácter patrimonial, deberá presentarse en los “formatos” que al efecto apruebe el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), permitiendo de este modo la fácil comparación de la información en comento y así contribuir a la armonización de la contabilidad gubernamental.

IV. FUNDAMENTO LEGAL.

Lo constituyen los artículos 71 fracción II y 78 fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), concordantes con el diverso 6 fracción I del Reglamento de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, mismos que quedaron precisados desde el inicio de este documento.

V. DENOMINACIÓN DEL PROYECTO DE LEY O DECRETO.

También fue precisado al inicio de este documento y lo es “PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 4, FRACCIONES I, XVIII, XXIII y XXVII, 19, FRACCIONES I y II y 41 DE LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL”.

VI. ORDENAMIENTOS A MODIFICAR.

Como lo indica el título referido, es la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

VII. TEXTO NORMATIVO PROPUESTO.

En mérito de lo anterior, someto a consideración de ese Honorable Pleno de la Cámara de Diputados el siguiente:

ARTÍCULO ÚNICO. Se REFORMAN los artículos 4, fracciones I, XVIII, XXIII y XXVII, 19, fracciones I y II y 41 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, para quedar en los siguientes términos:

Artículo 4.- Para efectos de esta Ley se entenderá por:

I. Armonización: la revisión, reestructuración y compatibilización de los modelos contables vigentes a nivel nacional, a partir de la adecuación y fortalecimiento de las disposiciones jurídicas que las rigen, de los procedimientos para el registro de las operaciones, de la información que deben generar los sistemas de contabilidad gubernamental, y de las características y contenido de los principales informes de rendición de cuentas, mediante los formatos para la emisión y presentación de la información financiera y demás instrumentos que determine el Consejo. II. a XVII. …

12

XVIII. Información financiera: la información presupuestaria y contable expresada en unidades monetarias, sobre las transacciones que realiza un ente público y los eventos económicos identificables y cuantificables que lo afectan, la cual puede representarse por reportes, informes, estados y notas que expresan su situación financiera, los resultados de su operación y los cambios en su patrimonio; y mediante los formatos para la emisión y presentación de la información financiera que para tal efecto determine el Consejo; XIX. a XXII. … XXIII. Normas contables: los lineamientos, metodologías, procedimientos técnicos y formatos para la emisión y presentación de la información financiera, dirigidos a dotar a los entes públicos de las herramientas necesarias para registrar correctamente las operaciones que afecten su contabilidad, con el propósito de generar información veraz y oportuna para la toma de decisiones y la formulación de estados financieros institucionales y consolidados; XXIV. a XXVI. … XXVII. Postulados básicos: los elementos fundamentales de referencia general para uniformar los métodos, procedimientos, prácticas contables y formatos para la emisión y presentación de la información financiera; XXVIII. y XXIX. … Artículo 19.- Los entes públicos deberán asegurarse que el sistema: I. Refleje la aplicación de los principios, normas contables generales y específicas e instrumentos y formatos para la emisión y presentación de la información financiera que establezca el Consejo; II. Facilite el reconocimiento y la comparación de las operaciones de ingresos, gastos, activos, pasivos y patrimoniales de los entes públicos; III. a VII. … Artículo 41.- Para el registro único de las operaciones presupuestarias y contables, los entes públicos dispondrán de clasificadores presupuestarios, listas de cuentas, catálogos de bienes, formatos para la emisión y presentación de la información financiera o instrumentos similares que permitan su interrelación automática y comparación.

VIII. ARTÍCULO TRANSITORIOS.

Sobre el particular, se proponen los siguientes:

ARTÍCULO PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

13

ARTÍCULO SEGUNDO. Dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de este Decreto, el Consejo deberá elaborar y aprobar los formatos para la emisión y presentación de la información financiera a que se refiere la Ley, mismos que serán publicados en el Diario Oficial de la Federación y en los medios oficiales de difusión en las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal. ARTÍCULO TERCERO. En tanto se expidan los formatos a que se refiere este Decreto por parte del Consejo, los sujetos obligados podrán seguir utilizando los que tengan a su disposición, siempre que no resulten contrarios a la presente Ley.

IX, X y XI. LUGAR, FECHA Y NOMBRE Y RÚBRICA DEL INICIADOR.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 de marzo de 2012.

Diputado Marcos Pérez Esquer ________________________________________.

14

TEXTO VIGENTE TEXTO QUE SE PROPONE

Artículo 4.- Para efectos de esta Ley se entenderá por: I. Armonización: la revisión, reestructuración y compatibilización de los modelos contables vigentes a nivel nacional, a partir de la adecuación y fortalecimiento de las disposiciones jurídicas que las rigen, de los procedimientos para el registro de las operaciones, de la información que deben generar los sistemas de contabilidad gubernamental, y de las características y contenido de los principales informes de rendición de cuentas; II. a XVII. … XVIII. Información financiera: la información presupuestaria y contable expresada en unidades monetarias, sobre las transacciones que realiza un ente público y los eventos económicos identificables y cuantificables que lo afectan, la cual puede representarse por reportes, informes, estados y notas que expresan su situación financiera, los resultados de su operación y los cambios en su patrimonio; XIX. a XXII. … XXIII. Normas contables: los lineamientos, metodologías y procedimientos técnicos, dirigidos a dotar a los entes públicos de las herramientas necesarias para registrar correctamente las operaciones que afecten su contabilidad, con el propósito de generar información veraz y oportuna para la toma de decisiones y la formulación de estados financieros institucionales y consolidados; XXIV. a XXVI. … XXVII. Postulados básicos: los elementos

Artículo 4.- Para efectos de esta Ley se entenderá por:

I. Armonización: la revisión, reestructuración y compatibilización de los modelos contables vigentes a nivel nacional, a partir de la adecuación y fortalecimiento de las disposiciones jurídicas que las rigen, de los procedimientos para el registro de las operaciones, de la información que deben generar los sistemas de contabilidad gubernamental, y de las características y contenido de los principales informes de rendición de cuentas, mediante los formatos para la emisión y presentación de la información financiera y demás instrumentos que determine el Consejo. II. a XVII. … XVIII. Información financiera: la información presupuestaria y contable expresada en unidades monetarias, sobre las transacciones que realiza un ente público y los eventos económicos identificables y cuantificables que lo afectan, la cual puede representarse por reportes, informes, estados y notas que expresan su situación financiera, los resultados de su operación y los cambios en su patrimonio; y mediante los formatos para la emisión y presentación de la información financiera que para tal efecto determine el Consejo; XIX. a XXII. … XXIII. Normas contables: los lineamientos, metodologías, procedimientos técnicos y formatos para la emisión y presentación de la información financiera, dirigidos a dotar a los entes públicos de las herramientas necesarias para registrar correctamente las operaciones que afecten su contabilidad, con el propósito de generar información veraz y oportuna para la toma de decisiones y la formulación de estados financieros institucionales y consolidados; XXIV. a XXVI. … XXVII. Postulados básicos: los elementos

15

fundamentales de referencia general para uniformar los métodos, procedimientos y prácticas contables; XXVIII. y XXIX. … Artículo 19.- Los entes públicos deberán asegurarse que el sistema: I. Refleje la aplicación de los principios, normas contables generales y específicas e instrumentos que establezca el consejo; II. Facilite el reconocimiento de las operaciones de ingresos, gastos, activos, pasivos y patrimoniales de los entes públicos; III. a VII. … Artículo 41.- Para el registro único de las operaciones presupuestarias y contables, los entes públicos dispondrán de clasificadores presupuestarios, listas de cuentas y catálogos de bienes o instrumentos similares que permitan su interrelación automática.

fundamentales de referencia general para uniformar los métodos, procedimientos, prácticas contables y formatos para la emisión y presentación de la información financiera; XXVIII. y XXIX. … Artículo 19.- Los entes públicos deberán asegurarse que el sistema: I. Refleje la aplicación de los principios, normas contables generales y específicas e instrumentos y formatos para la emisión y presentación de la información financiera que establezca el Consejo; II. Facilite el reconocimiento y la comparación de las operaciones de ingresos, gastos, activos, pasivos y patrimoniales de los entes públicos; III. a VII. … Artículo 41.- Para el registro único de las operaciones presupuestarias y contables, los entes públicos dispondrán de clasificadores presupuestarios, listas de cuentas, catálogos de bienes, formatos para la emisión y presentación de la información financiera o instrumentos similares que permitan su interrelación automática y comparación.

ARTÍCULO TRANSITORIOS.

ARTÍCULO PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

ARTÍCULO SEGUNDO. Dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de este Decreto, el Consejo deberá elaborar y aprobar los formatos para la emisión y presentación de la información financiera a que se refiere la Ley, mismos que serán publicados en el Diario Oficial de la Federación y en los medios oficiales de difusión en las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal. ARTÍCULO TERCERO. En tanto se expidan los formatos a que se refiere este Decreto por parte del Consejo, los sujetos obligados podrán seguir utilizando los que tengan a su disposición, siempre que no resulten contrarios a la presente Ley.

16