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INTERNATIONAL POLITICAL SCIENCE ASSOCIATION IPSA XXII nd WORLD CONGRESS OF POLITICAL SCIENCE Panel NUEVAS DEMANDAS CIUDADANAS: INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS A PRUEBA? Ponencia PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y NUEVAS DEMANDAS DEMOCRÁTICAS: ESTATUTO DE LA CIUDAD Y TOMA DE DECISIONES EN LA GESTIÓN URBANA Ponente JEFFERSON O. GOULART Doctor en Ciencia Política por la Universidad de São Paulo (USP), profesor del Departamento de Ciencias Humanas de la Universidad Estadual Paulista (UNESP) e investigador del Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC). E-mail: <[email protected]>. Resumen La versión hegemónica de la democracia tiene abordaje schumpeteriana, tradición del pluralismo liberal que la reduce a formación de mayorías legítimas por la representación. Sin embargo la democratización de países que pasaron por autoritarismo proporcionó experiencias innovadoras de presencia de la sociedad civil en nuevos formatos participativos. En el Brasil, esa experimentación tiene especial expresión en el nivel municipal. Así, el Estatuto de la Ciudad presenta gran originalidad y preconiza formatos participativos de políticas públicas: “gestión democrática por medio de la participación de la población y de asociaciones representativas”. Esa Agenda Setting resulta de imposición institucional, refleja decisión gubernamental y demandas de la sociedad civil. Cumple analizar los procedimientos prácticos de participación y su alcance para compartir prerrogativas con las instituciones estatales (Ejecutivo y Legislativo) e identificar si esos formatos participativos dependen de los gobiernos y de la disposición de estos de compartir decisiones o bien constituyen la implantación de nuevos paradigmas de gestión urbana. El abordaje requiere análisis teórico y empírico de los procesos, de la legislación urbanística y de los Planes de Ordenación Urbana Participativos. Metodológicamente, son utilizados tres referenciales: (i) los términos en que la participación se organiza; (ii) en qué medida y con cual alcance el Estado incorpora (o no) la participación; (iii) cual la influencia del marco institucional.

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INTERNATIONAL POLITICAL SCIENCE ASSOCIATION – IPSA XXIInd WORLD CONGRESS OF POLITICAL SCIENCE

Panel

NUEVAS DEMANDAS CIUDADANAS: INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS A PRUEBA?

Ponencia

PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y NUEVAS DEMANDAS DEMOCRÁTICAS: ESTATUTO DE LA CIUDAD Y TOMA DE DECISIONES

EN LA GESTIÓN URBANA

Ponente

JEFFERSON O. GOULART

Doctor en Ciencia Política por la Universidad de São Paulo (USP), profesor del Departamento de Ciencias Humanas de la Universidad Estadual Paulista

(UNESP) e investigador del Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC). E-mail: <[email protected]>.

Resumen

La versión hegemónica de la democracia tiene abordaje schumpeteriana, tradición del pluralismo liberal que la reduce a formación de mayorías legítimas por la representación. Sin embargo la democratización de países que pasaron por autoritarismo proporcionó experiencias innovadoras de presencia de la sociedad civil en nuevos formatos participativos. En el Brasil, esa experimentación tiene especial expresión en el nivel municipal. Así, el Estatuto de la Ciudad presenta gran originalidad y preconiza formatos participativos de políticas públicas: “gestión democrática por medio de la participación de la población y de asociaciones representativas”. Esa Agenda Setting resulta de imposición institucional, refleja decisión gubernamental y demandas de la sociedad civil. Cumple analizar los procedimientos prácticos de participación y su alcance para compartir prerrogativas con las instituciones estatales (Ejecutivo y Legislativo) e identificar si esos formatos participativos dependen de los gobiernos y de la disposición de estos de compartir decisiones o bien constituyen la implantación de nuevos paradigmas de gestión urbana. El abordaje requiere análisis teórico y empírico de los procesos, de la legislación urbanística y de los Planes de Ordenación Urbana Participativos. Metodológicamente, son utilizados tres referenciales: (i) los términos en que la participación se organiza; (ii) en qué medida y con cual alcance el Estado incorpora (o no) la participación; (iii) cual la influencia del marco institucional.

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PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y NUEVAS DEMANDAS DEMOCRÁTICAS: ESTATUTO DE LA CIUDAD Y TOMA DE DECISIONES

EN LA GESTIÓN URBANA *

Jefferson O. Goulart Universidade Estadual Paulista (UNESP), Brasil

Contexto histórico y perspectivas teóricas

El tema general de esta reflexión es la participación, delimitado por el examen de experiencias concretas de Planes de Ordenación Urbana Participativos en ciudades medias del interior del estado de São Paulo, en Brasil. Antes de una apreciación más detallada sobre los formatos y el desempeño de esos arreglos y de los correspondientes procesos de institucionalización de la participación, es indispensable proceder a una caracterización más general de los términos en que ese debate transcurre y ver su evolución reciente.

La participación está presente en la agenda de la investigación académica hace tiempo y particularmente en Brasil tiene gran relevancia por lo menos desde la década de 1970, periodo en que proliferaron los movimientos organizados originarios de la sociedad civil con lo cual ganó impulso la lucha contra el régimen autoritario bajo tutela militar.

Esa constatación amplió bastante el campo analítico del correspondiente proceso de democratización. De un lado, porque la transición no se limitaba a un cambio estrictamente institucional de régimen político – de una dictadura para una democracia –, sino también porque implicaba una profunda reordenación del modelo de desarrollo frente al colapso del modelo desarrollista (Sallum Jr., 1996). De otro, porque la democratización también incorporó los movimientos, por veces subterráneos, de la sociedad brasileña que invadieron la escena política (Sader, 1988).

Emerge así un vigoroso conflicto entre la política institucional y la política no institucionalizada, traducido en la literatura sociológica por las teorías del Proceso Político y particularmente por la noción de Estructuras de Oportunidades Políticas. Así, en determinadas circunstancias históricas, “se abre una ventana de oportunidades que, si bien percibidas e interpretadas por los movimientos sociales y por la población potencialmente activa, pueden estimular el surgimiento y la ebullición de nuevas movilizaciones sociales” (Brandão, 2011, p.24). Pero las fronteras entre lo institucional y lo no-institucional, entre la sociedad política y la sociedad civil, ni siempre fueron fáciles de delimitar.

Desde la óptica de los movimientos sociales, la ambigüedad se traducía básicamente en la tensión entre dos concepciones. Por un lado, se manifestaba “el carácter integrado-corporativo, por medio del cual buscaban * El presente trabajo es una primera reflexión – provisoria y por lo tanto no definitiva – del proyecto de investigación financiado por la Fundación de Amparo a la Investigación del Estado de São Paulo (FAPESP): “Procesos contemporáneos de desarrollo urbano en ciudades medias: Estatuto de la Ciudad, expansión inmobiliaria, engranaje económico y dinámica decisiva político-institucional [2001- 2011]” (Proceso 2011/14082-3).

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conquistar mayores niveles de integración social por el acceso a bienes y servicios”, posición, digamos, más negociadora y, por lo tanto, (pre)dispuesta a institucionalizarse.

Por otro, deseaban el “carácter expresivo-disruptivo, por medio del cual se manifiestan valores morales o llamamientos ético-políticos tendientes a deslegitimar la autoridad política” (Doimo, 1995, p.69), en el cual podemos identificar un componente de fondo de fuerte connotación anti estatal.

Esa visión más dura, inflexible y desconfiada de las instituciones políticas tuvo una interpretación sociológica llamada de anarco-sepulturalista justamente por su concepción genético-finalista, es decir, “ayuda mutua, estrategias de supervivencia y solidaridad comunitaria constituyen procesos importantes, pero ciertamente no son la prefiguración de una nueva sociedad”, de modo que “la visión de base que diluye los actores en una multiplicidad de escenarios y agendas acaba por hacer con que ellos conquisten una libertad que no los lleva a parte alguna” (Kowarick, 2000, p.128).

Sintéticamente, durante la década de 1970 operan de forma complementaria, pero no sin tensiones, tres matrices discursivas: la teología de la liberación (de fuerte impulso movilizador y de connotación de base); la de los grupos de izquierda restantes de la resistencia armada (en sus diversas acepciones e influencias marxistas); y la del nuevo sindicalismo (Sader, 1988). No se trata aquí de examinar exhaustivamente los fundamentos ético-políticos de cada una de ellas, tampoco aclarar cuáles eventualmente fueron más actuantes, sólo registrar las influencias, raíces y contradicciones de la emergencia del tema de la participación.

Probablemente el más expresivo de esos ejemplos dialécticos sea el surgimiento del nuevo sindicalismo, digno del calificativo de original, precisamente por las diferencias en relación al sindicalismo de los tiempos populistas porque ya nace en franca ruptura con la tutela estatal y porque migra de la arena social para la política con gran autonomía. No por casualidad, ese movimiento da origen a la Central Única de los Trabajadores (CUT) y al Partido de los Trabajadores (PT).

En ese contexto, gana fuerza “un campo que, anclado en instituciones de porte como la Iglesia Católica, el ecumenismo secular y entidades de cooperación internacional, no sin enraizamiento en la intelectualidad y grupos de izquierda, se constituye en la base de extensas redes movilizadoras, predispuestas al incremento de acciones-directas de tipo reivindicativo” (Doimo, 1995, p.32). Algunas de esas concepciones también contaminaron sus intérpretes, como los que identificaban en la sociedad civil la clave para la plena autonomía de los movimientos (asociados a las teorías de la nueva sociedad civil). Como desdoblamiento de esa acepción, los movimientos sociales serían portadores de una inmanente capacidad de universalización de derechos y no cargarían los vicios de las instituciones tradicionales del sistema político.

Esa visión prosperó mucho tanto por absorber cierta tendencia de la satanización del Estado y de las instituciones políticas (partidos, Congreso, representación etc.), cuanto porque se instituyó determinada idealización de que los nuevos formatos participativos serían suficientes para democratizar la sociedad a partir de la gestación de una sociedad civil igualmente nueva.

Esa perspectiva identifica “el problema en la inefectividad del derecho, o sea, se reportan a la ineficacia de campañas civiles como método suficiente

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para reconfigurar el padrón de relación entre sociedad civil y sociedad política, enfatizando que los movimientos sociales no consiguieron éxito integral en el intento de generalizar intereses en la esfera política” (Goulart, 2008, p. 102). No por casualidad, atribuía peso excesivo al potencial transformador de los actores sociales y de cierta forma despreciaba las instituciones políticas, posición a la cual agregaba una postulación normativa de que los movimientos sociales serían capaces de promover distribución de bienes materiales e inmateriales y de democratizar los procesos decisivos.

El tiempo y la Historia se encargaron de dirimir cualesquier dudas sobre tales creencias, tendencias y posibilidades, y como observa Lavalle, [la participación] “alcanzó niveles de institucionalización importantes”, o sea: “no perdió su registro simbólico original, pero adquirió nuevo registro dominante porque se encontraba insertada en los llamados ‘espacios participativos’. Los actores sociales se ubicaron en esos nuevos espacios y la literatura académica migró con ellos” (Lavalle, 2011, p.13-14). En síntesis, la participación se institucionalizó.

La constatación empírica de que los formatos participativos contemporáneos pasaron a interaccionar con las estructuras del Estado (cuando no fueron simplemente cooptados y absorbidos) y fueron reglados y normativizados de modo que sus actores se integraron al control de la elaboración e implantación de políticas públicas en algún nivel, no deja de ser inquietante para el debate teórico de la democracia, cualquiera que sea la perspectiva que se adopte. El debate no sólo no se concluyó, como ganó contornos aún más complejos.

Si en el inicio del siglo XX, el sistema democrático aún era visto con desconfianza – sea por su inconsistencia valorativa y su fragilidad institucional, sea por el ascenso de movimientos políticos totalitarios o, aún, por la rigurosa apreciación intelectual de sus críticos, de entre los cuales los elitistas –, el hecho es que “la democracia se hizo el horizonte normativo de la práctica y del discurso político” (Miguel, 2005, p.5). El aparente consenso obviamente está lejos de concluir el debate, tanto porque la democracia realmente existente experimentó diversas expresiones, cuanto porque suscita múltiples posibilidades interpretativas en los planos normativo y descriptivo.

El punto de partida de esa variedad de miradas reside en la crítica – en mayor o menor grado – a la concepción pluralista de matriz schumpeteriana, según la cual la democracia es entendida (y resumida) como método de elección de minorías legítimas. En la acepción dahlsiana, la poliarquía – impregnada de múltiplos polos de poder que se limitan recíprocamente – sería la democracia real (Dahl, 1989a; 1989b).

En perspectiva minimalista, se podría recordar que “por un régimen democrático se entiende primariamente un conjunto de reglas de procedimiento para la formación de decisiones colectivas, en las cuales está prevista y facilitada la participación más amplia posible de los interesados” (Bobbio, 1986, p.15). Además este notable pensador italiano advierte que esa es la única manera de distinguir polos antagónicos en la escala de las formas de gobierno, es decir, entre democracia y su opuesto, la autocracia.

Así, lo que distingue la democracia es la regla tomada en una doble dimensión: primero, en el sentido de que sea asegurada una equitativa difusión de oportunidades para que todos los ciudadanos puedan manifestar sus preferencias; segundo, que esa condición institucionalmente consagrada esté

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subordinada al principio de la voluntad de la mayoría. Son, finalmente, las reglas del juego, predeterminadas de tal forma que un acuerdo básico cuanto a sus mecanismos de funcionamiento obtenga la adhesión previa de todos que a ellas se someten. En suma, se trata de la vigencia de derechos universales constitucionalmente reconocidos (O'Donnell, 1998).

De una manera general se puede decir que, como organización del ejercicio del poder y como procedimiento de tomada de decisiones que respetan a todos, la democracia de acepción pluralista postula una forma, o sea, no es definida por el contenido ni por los resultados (sociales o morales) que pueda producir1.

En la acepción clásica (liberal-pluralista) que se tornó hegemónica, la competición entre las élites políticas admite papel relativamente limitado del demo, es decir, el pueblo tendría la atribución homologatoria de escoger las élites que, al fin y al cabo, tomarían las decisiones que dicen respeto al interés público. Resumiendo, el pueblo escogería quien tomaría las decisiones en su nombre y la democracia se reduciría a la elección de gobernantes como forma de preservar la decisión de la mayoría, de suerte que la idea de ciudadanos políticamente activos, culturalmente educados y bien informados no encontraría correspondencia en la vida real – dominada por individuos apáticos y limitados a la ejecución egoísta de sus propios intereses.

En ese sentido, como expresión crítica de las limitaciones de la democracia liberal-pluralista, la participación encuentra amparo teórico en, por lo menos, dos corrientes de la teoría democrática: en la democracia deliberativa y en la democracia participativa.

En el primer caso, en la concepción de la democracia deliberativa, se propugna por más debates sin posiciones pre-definidas y se cree en la suposición de que demandas de la sociedad civil son intrínsecamente bien vistas porque universalizarían derechos, bienes y servicios – de ahí su legitimidad y capacidad de promover justicia. De esa perspectiva de inspiración habermasiana, se valora la dimensión discursiva del proceso decisivo.

Esa visión, por lo tanto, es crítica de la percepción liberal, pues le atribuirle un cierto desprecio por el principio de la autodeterminación y por valorar excesivamente la maximización de la normalización constitucional. Su perspectiva normativa demanda una conceptuación más compleja de la soberanía popular como procedimiento de tal forma que las fuentes del mundo de la vida, autónomamente, no sólo reducirían las acciones del aparato estatal como producirían una cultura política libertaria y una socialización política esclarecida. En suma, privilegia la dimensión discursiva del debate público, en el cual piensa que reside la capacidad emancipadora de los sujetos, aunque la regla de la mayoría es significativamente más compleja que lo sugiere la perspectiva pluralista en la medida que implica debate, persuasión y finalmente comunicación. Coherente con esta óptica, refuta las definiciones minimalistas rechazando la percepción puramente procesual de la democracia representativa.

En esas condiciones, la teoría del proceso democrático, que tiene en Dahl (1989b) uno de sus principales exponentes, tampoco escapa a la crítica de los adeptos de la democracia deliberativa. Tanto porque las disonancias

1 La clásica distinción weberiana entre ética de la convicción y ética de la responsabilidad

puede ayudar de forma complementaria en la comprensión, pues la segunda orientación se distingue justamente por la capacidad de consecución de objetivos estrictamente políticos.

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cognitivas son crecientes en razón de las desigualdades en el proceso de fruición comunicativa, cuanto porque las condiciones necesarias a la constitución de la poliarquía – inclusión generalizada de los interesados; oportunidades reales de participación; derecho de voto igualitario; derecho a la definición de una agenda; acceso a la información para toma de posición – habrían sido excesivamente idealizadas. Además: "hasta hoy, ninguna orden política consiguió llenar suficientemente esos criterios" (Habermas, 1997, p.43).

Habermas llama la atención para la dimensión comunicativa de la óptica de las capacidades y demandas de la esfera pública. Es acentuadamente normativo, en el sentido de que la autodeterminación comunitaria – entendida como soberanía popular – es posible solamente a partir de la acción autónoma de la esfera pública, posibilidad esta no compatible con la naturaleza estatizada del sistema partidario.

Pero es necesario objetar que, además del exagerado grado de abstracción con que es concebida, de manera excesivamente normativa al no establecer vínculos entre lo ideal y lo real, “el problema de la comunicación cara a cara es un modelo impropio para el enfrentamiento de la política, exactamente por descartar la representación” (Miguel, 2005, p.15). Además, es poco verosímil que los actores sociales y políticos puedan deshacerse de sus intereses originarios a cambio de la obtención de consensos.

Ciertamente hay muchas variaciones e inflexiones en el ámbito de la democracia deliberativa, pero las objeciones aquí resumidas sintetizan en buena medida las limitaciones con que esa corriente interpretó las democracias reales y se aproximó con las promesas de la participación. La contestación no incluye la legitimidad de ese modelo como proceso de decisiones colectivas de interés público, sólo suscribe la crítica de que “el acceso de todos a la discusión es insuficiente para neutralizar la mayor capacidad que los poderosos tienen para promover sus propios intereses” (Miguel, 2005, p.19).

En el segundo caso, en el de la democracia participativa, la apuesta es que, también delante de la limitación del sistema representativo, la participación per se implicaría en la ampliación de los espacios de decisión para la definición e implantación de políticas públicas.

Los adeptos de la radicalización participativa tienen en Pateman (1992) una interlocutora privilegiada en la medida que esta autora desarrolla una crítica acentuada de los "límites" de la democracia representativa. Asociando autores como Berelson, Eckstein, Dahl y Sartori a la matriz schumpeteriana de la democracia como mero sistema competitivo, su desacuerdo básico con lo que denomina de teoría de la democracia contemporánea reposa en la absolutización de los arreglos institucionales y en su percepción (negativa) de la participación, entendida meramente como protección de intereses particularistas.

Para contestar la concepción de la democracia resumida a un método, e invocando las presuposiciones teóricas de Rousseau y Stuart Mill, Pateman aboga por la participación en todos los niveles de la vida social y política como la mejor manera de aprendizaje democrático, remitiendo para la industria este principal desafío (reflexión claramente anterior al adviento de la 3ª revolución industrial).

Esa concepción no asimila la apatía del ciudadano común, rechaza la falta de imaginación política y sociológica de la teoría de la democracia contemporánea y, casi románticamente, relaciona de forma automática la

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intensificación de la experiencia participativa a la reducción de las actitudes individuales no democráticas: "el argumento de la teoría de la democracia participativa es que la participación en las áreas alternativas capacitaría el individuo a evaluar mejor la conexión entre las esferas públicas y privada" (Pateman, 1992, p.146). Nada aseguraría, inversamente, que esta percepción pudiera ser mejor incautada en los moldes de la representación.

El problema de este tipo de prescripción reside en la creencia mesiánica de que la generalización de la participación – benéfica per se – traería consigo una carga benévola de incentivos, ignorando los conflictos y los patrones de relación establecidos entre los múltiples actores sociales y políticos. Además, confiere un papel rigurosamente subalterno a la representación y a las instituciones políticas de la democracia representativa, suponiendo que se tratan de estructuras demasiado elitistas.

En síntesis, “los defensores de la participación entienden que, para alcanzarse la ciudadanía tan anhelada por Stuart Mill, es necesario ampliar los incentivos, es decir, las posibilidades de participación” (Miguel, 2005, p.25), razón por la cual postulan mecanismos democráticos en los espacios de la vida cotidiana, tales como escuelas, barrios, locales de trabajo, foros comunitarios diversos etc.

Participación, en esos términos, asume una doble significación: tanto expresa tomar parte de procesos decisivos que trascienden los mecanismos político-electorales, cuanto representa reparto de bienes y servicios que una sociedad desigual (como la capitalista) tiene enorme dificultad en promover. Si, para los pluralistas, la democracia es forma antes de cualquier exigencia, para los defensores de la participación también debe ser contenido – distributivo y equitativo, regístrese.

Ese abordaje normativo ganó aplicación empírica en el caso brasileño. Y esto ocurrió, de un lado, porque las posibilidades de acceso al sistema político fueron, con efecto, ampliamente cerceadas por la historia política autoritaria que aquí se estableció y, naturalmente, por el comportamiento compatible con esa tradición durante el periodo de la dictadura militar; de otro, porque a las limitaciones estrictamente políticas y civiles también le correspondieron un amplio proceso discriminatorio en la dimensión socioeconómica (Kowarick, 1993).

Así, la participación que emerge a partir de la década de 1970 – génesis de lo que se llamaría de innovación democrática – es interpretada como posibilidad redentora de la ciudadanía: autónoma en relación al Estado e igualitaria en sus postulados. Representaría, finalmente, el triunfo de las camadas populares.

Ocurre que en las últimas décadas la participación operó un movimiento complejo y, contemporáneamente, dejó de ser estrictamente una expresión de la sociedad civil para penetrar en las redes institucionales estatales y dividir diferentes niveles de responsabilidades en la formulación e implantación de políticas públicas. Es decir, la participación se institucionalizó, fue absorbida por el Estado y es por él reglada de cierta manera, constituyendo una esfera híbrida que toca y se confunde con la representación. Esto será visto con más detalles en el caso particular aquí analizado de las políticas de desarrollo urbano y de los Planes de Ordenación Urbana Participativos.

Es importante observar que representación y participación podrían ser tomadas como categorías complementarias en el sentido de reconocer en la

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sociedad civil la condición de legítima expresión popular sin prescindir, de alguna manera, de los mecanismos representativos. Incluso porque, como se verá más adelante, lo que usualmente era tratado como “participación” no pasa de ajustes típicamente de representación.

Aunque la democracia de los modernos sea precipuamente representativa porque transfiere representación del demo a los gobernantes a través del sufragio, en términos normativos también puede ser complementarmente participativa al promover la participación de la sociedad civil a través de la institución de una esfera pública dedicada a la ampliación de los espacios decisivos. En posición diferente de los adeptos de la democracia directa y del elitismo – por razones diversas, naturalmente –, la perspectiva que se atribuye al sistema democrático sería de perfeccionamiento.

La participación de que se trata es, por lo tanto, doblemente inclusiva. En el plan político, afirma los derechos a la igualdad y a la interferencia en las decisiones públicas. En el plan social, asegura el derecho de acceso a los bienes esenciales. De resto, requiere la edificación de consensos sobre las reglas de relación entre sus diferentes actores y expresa un tipo de convivencia que induce a la reciprocidad en el ámbito de los derechos y de los deberes. En suma, participación entendida como “formas diferenciadas de incorporación de ciudadanos y asociaciones de la sociedad civil en la deliberación sobre políticas” (Avritzer, 2008, p.45), definición que no deja de expresar intereses corporativos y particulares que sólo reflejan la diversidad propia de las sociedades contemporáneas.

Analítica y simultáneamente, la participación puede ser tomada como “categoría nativa de la práctica política de actores sociales, categoría teórica de la teoría democrática y procedimiento institucionalizado con funciones delimitadas por leyes y disposiciones regimentales” (Lavalle; Vera, 2011, p.101). Para los propósitos limitados y provisionales de esta reflexión – e incorporadas las ideas-valores de autodeterminación e igualdad política que les son históricamente propias –, la participación será analizada bajo la última de esas perspectivas, es decir, de la institucionalización y del desempeño de un determinado arreglo participativo (Planes de Ordenación Urbana).

Se trata de una iniciativa doblemente compleja. Primero, naturalmente, por el imperativo del adecuado abordaje teórico-metodológico, una vez que participación, sociedad civil, teoría democrática y procesos de institucionalización son conceptos y categorías que, aplicados a estudios empíricos, exigen un distanciamiento y un análisis crítico. Segundo, porque, diferentemente de otros formatos participativos (como el de las múltiples experiencias de Presupuesto Participativo2), el Estatuto de la Ciudad y los Planes de Ordenación Urbana Participativos son expresiones muy recientes que aún no tienen una consolidada sistematización conceptual y comparativa. De la participación al Estatuto de la Ciudad

De entre los diversos movimientos sociales que invadieron la escena social y política de la década de 1970, interesa aquí destacar aquellos más

2 La literatura teórica y empírica sobre el Presupuesto Participativo es extensa. Solo para

recordar algunas de esas referencias sistematizadoras, ver: Avritzer (2010; 2008; 2004).

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directamente vinculados a la temática de la reforma urbana. Las diferentes experiencias de luchas y la agenda de democratización del país crearon las condiciones necesarias para la y articulación del Foro Nacional de la Reforma Urbana y la formación del Movimiento Nacional por la Reforma Urbana, integrados por movimientos populares (principalmente los que luchaban por la habitación), asociaciones de clase (arquitectos, ingenieros, sobre todo), organizaciones no gubernamentales (asesoría, formación etc.) e institutos de investigación (muchos vinculados a universidades).

Una iniciativa inicial importante para intentar la institucionalización de las demandas de ese movimiento, y que revelaba la situación crítica del modelo de desarrollo urbano en general y de la habitación en particular, surgió a finales de la década de 1970 e inicio del decenio siguiente, con el debate sobre el anteproyecto de la Ley Federal de Desarrollo Urbano (PL nº 778/83), el cual avanzaba en los dispositivos de regulación urbana e incorporaba el principio de la función social de la propiedad. Pero la iniciativa no prosperó.

La agenda de la reforma urbana se imponía en aquel momento por el carácter espoliador del desarrollo urbano que predominó en el Brasil, y fue estimulada justamente por la articulación de varios segmentos de la sociedad civil. La literatura sociológica de orientación marxista sobre esos fenómenos y actores también absorbe esos temas y gana impulso con una obra seminal, “La expoliación urbana” (Kowarick, 1993), en la cual se identifica que el desorden urbano obedecía a la lógica de la acumulación expoliadora.

Así, se observa que “las periferias como fórmula de reproducir en las ciudades la fuerza de trabajo es consecuencia directa del tipo de desarrollo económico que se procesó en la sociedad brasileña”, o sea, “la lógica de la acumulación que nortea el desarrollo brasileño se apoya exactamente en la dilapidación de la fuerza de trabajo” (Kowarick, 1993, pp.43-45). En esas condiciones, la dinámica típicamente capitalista de acumulación fue posible mediante la abundancia de mano-de-obra (expresa en la constitución de un amplio ejército industrial de reserva) y la formación de un poderoso esquema de control, contención y represión que alcanzó la sociedad de manera general y los trabajadores de forma particular con el régimen autoritario instalado por el golpe de 1964.

El caos urbano es identificado en la generalización de habitaciones precarias (conventillos, chabolas) y tiene una nueva expresión en la oposición centro-periferia – díada que expresa la segregación socio espacial que expulsa a las camadas populares para áreas cada vez más distantes privadas de infraestructura. Aunque no hayan sido pocas las instituciones y agencias creadas en ese periodo (Sistema Financiero de Habitación [SFH], Banco Nacional de Habitación [BNH], Servicio Federal de Habitación y Urbanismo [Serfhau], de entre muchos otros), el carácter equivocado de las intervenciones estatales no sólo no revirtió como intensificó la expoliación urbana.

Algunos ejemplos evidencian la agudización del problema: las políticas y agencias habitacionales no atendieron a los estratos sociales más necesitados, por el contrario, privilegiaron los segmentos medios y las grandes obras de infraestructura urbana (Maricato, 1987); la proliferación de Planes de Ordenación Urbana no lograron buenos resultados cuando intentaron ordenar y planear el crecimiento urbano (Villaça, 2001; 2004); la evolución conventillo-chabola-periferia mantuvo inalterada en lo esencial la percepción (y el tratamiento) de las élites sobre la pobreza urbana en el país (Valladares, 1994).

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Los procesos de modernización y urbanización de la sociedad brasileña durante todo el siglo XX incentivaron la producción de una vasta literatura, finalmente el país había superado con relativa rapidez (medio siglo) la condición de nación agrario-exportadora, con un modesto lugar en la división internacional del trabajo, para una posición privilegiada de país urbano-industrial y octava economía mundial. En las ciencias sociales y particularmente en el campo de la sociología urbana, el instrumental teórico usado por casi todos los estudiosos del tema fue una “producción francesa (althusseriana) que penetró en el corazón del pensamiento urbano de América Latina, sin que haya habido de nuestra parte la menor crítica teórica o mismo reciclaje analítica y conceptual" (Kowarick, 1995, p.49)

Mucho se aprovechó de esa tradición, principalmente cuanto a su capacidad analítica de absorber los conflictos sociales del paisaje urbano. Así, “la incorporación de esas dos ideas llevó a la descripción de un campo mucho más politizado que el generalmente usado en los estudios clásicos sobre la ciudad” (Marques, 2003, p.33). Esa trilla también estimuló la emergencia de la temática del poder local como objeto sociopolítico complementario a la comprensión de lo urbano.

En definitiva, las virtudes de esa tradición intelectual residen en el reconocimiento de que las desigualdades socioeconómicas del espacio urbano son inseparables de la dinámica capitalista, vale decir que la precariedad de los asentamientos urbanos es consecuencia directa de la forma como fue tratada la reproducción de la fuerza de trabajo.

Ciertamente no se puede ignorar tal tradición intelectual, pero también es preciso indicar la circunscripción de su potencia explicativa. Uno de sus principales problemas fue la tendencia a la interpretación esquemática y simplificadora según la cual el carácter de clase del Estado sería suficiente para comprender todos los engranajes sociopolíticos, incluyendo la dinámica urbana. Como consecuencia, las relaciones políticas y sus instituciones no merecerían la debida atención, y el mismo raciocinio se aplicaría a las elecciones concretas de los gobiernos, a las correspondientes políticas públicas y al comportamiento de la sociedad civil. Siguiendo tal raciocinio, no sería preciso investigar la dinámica política que se opera en el Estado.

En su fase inicial que coincide con la emergencia de esos nuevos actores, “la literatura sobre movimientos sociales en América Latina, bajo fuerte influencia de la teoría de los nuevos movimientos sociales, no dedicó mucha atención a las dinámicas de los movimientos frente al Estado, a los gobiernos y a los partidos” (Gohn, 2000 apud Tatagiba, 2011, p.235). De manera general, ese abordaje adoptaba la perspectiva de que el Estado era “estructuralmente capturado”, en el cual transcurre inclusive cierto desarraigo por el análisis y comprensión de las dinámicas políticas institucionales en el plan del poder local y, sobre todo, en las relaciones entre sistema político y movimientos sociales y los respectivos arreglos institucionales producidos.

Si parece elemental que no se deba neutralizar sociológicamente el Estado, no es menos verdadero que su gestión alude a las contradicciones e interacciones que efectivamente no se resumen a la hegemonía capitalista. Las dinámicas políticas que en él se procesan reclaman múltiples miradas sobre los actores relevantes (institucionalizados o no), las reglas procedimentales que marcan los correspondientes procesos decisivos, las motivaciones y demandas de los diferentes grupos en disputa como el peso de los arreglos

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institucionales, el contenido y el formato de las políticas públicas implantadas y así por delante.

Además, no es recomendable homogeneizar lo urbano, como si fuera una totalidad. Ciertamente, características como especulación inmobiliaria, segregación socio espacial y otras son comunes a las ciudades brasileñas, pero es necesario reconocer diferencias como clivajes regionales, formato político e institucional, escala demográfica, peso económico, configuración social, especificidades territoriales, capacidad de polarización etc. (Spósito; Spósito; Sobarzo [orgs.], (2006). Para la referida e involuntaria imprecisión analítica también concurrió la dinámica federativa brasileña, cuyo histórico es fuertemente marcado por largos periodos de centralización que invariablemente concentraron recursos de poder al nivel de la Unión (prerrogativa decisiva, presupuesto etc.), con clara desventaja para las unidades federativas y los municipios3.

En esas condiciones, para efecto del análisis del proceso decisivo, se adopta la perspectiva de que la dinámica deliberativa del poder local comporta prerrogativas que amoldan decisivamente los modelos de desarrollo urbano – proposición especialmente válida en el contexto de un pacto federativo que amplió las prerrogativas de los municipios. De otra parte, aunque también sea oportuno recordar que en el pasado las políticas públicas atinentes fueron concentradas en los niveles superiores de gobierno (especialmente en la esfera federal, casos emblemáticos del SFH y del BNH), legislaciones municipales y acciones político-administrativas de Ayuntamientos fueron determinantes para definir los contornos del territorio y del desarrollo urbano. Así, el proceso de urbanización se desarrolla, entre otras características, a través de “gestiones urbanas [de Ayuntamientos] que tienen una tradición de inversión regresiva”, de suerte que “las obras de infraestructura urbana alimentan la especulación agraria y no la democratización del acceso a la tierra para vivienda” (Maricato, 2000, p.157).

Tal constatación es suficiente para demostrar que no sólo no hay escasez de planificación como las intervenciones efectivas redefinen el uso y la ocupación del suelo urbano en sentido determinado, es decir, la acción local del poder público hace diferencia y también incorpora evidentes motivaciones políticas (Goulart, 2008).

Volviendo a la evolución de la agenda institucional de la reforma urbana, también merecen registro otras dos iniciativas de la década de 1980: el documento “Suelo Urbano y Acción Pastoral”, lanzado por la Confederación Nacional de los Obispos de Brasil (CNBB) y la reflexión desencadenada por el Instituto de Arquitectos de Brasil (IAB) sobre el funcionamiento (y crisis) del Sistema Financiero de Habitación (SFH). Acciones que, en común, resaltaban la urgencia de cambios institucionales en la regulación sobre el suelo urbano (Feldman, 2009).

No obstante, la más importante y amplia acción de cuño institucional incidente sobre la agenda de la reforma urbana que vendría con la transición que puso un fin al régimen autoritario y, especialmente, instituyó el proceso constituyente. Esa coincidencia no es casual: el proceso de democratización

3 Parte de esa asimetría fue atenuada con la Constitución de 1988, sea por la (circunstancial)

elevación de las recetas de los niveles de gobierno estaduales y municipales, sea por el (estructural) cambio de estatus que resultó en el reconocimiento de los municipios como entes federados dotados de autonomía.

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del país fue marcado por inéditas campañas de movilización social, cuyo punto alto fue seguramente el movimiento por las directas ya. Aunque esta campaña no consiguió éxito en sí pues la elección directa para escoger el presidente solo llegaría más tarde (1989) sí mantuvo activa la participación popular que pasó a ser un ingrediente innovador de la política brasileña en aquel periodo.

En ese sentido, el proceso constituyente también absorbió la demanda de la participación y la agenda democrática (Brandão, 2011). En el plan procedimental hay fuerte sintonía con ese escenario, y su mayor evidencia se tradujo en un regimiento interno con dos grandes novedades que contrastaban con la tradición constitucional del país. Primero: ausencia de un anteproyecto de Constitución como referencia. Segundo: adopción de un conjunto de dispositivos que efectivamente incorporó la participación.

Tales innovaciones, es claro, no fueron elecciones meramente formales. En la verdad, expresaban la atmósfera democrática vivida por el país y la ausencia de un proyecto político hegemónico (Goulart, 2009), carencia que influyó decisivamente para la formación de un escenario centrífugo marcado por la polarización entre progresistas y conservadores, en el cual, estos últimos eran ampliamente mayoritarios (Pilatti, 2008).

En esas condiciones, la Asamblea Constituyente adoptó una división de trabajo descentralizadora. Como no había anteproyecto oficial, los diputados constituyentes fueron divididos en ocho comisiones temáticas, las cuales, por su parte, se subdividieron en otras tres subcomisiones agrupadas por temas afines. En la fase preliminar de los trabajos, las subcomisiones promovieron diversas audiencias públicas para ampliar el espacio de expresión de las reivindicaciones de la sociedad civil organizada.

La articulación originaria de la sociedad civil logró éxito en el propósito de inscribir sus demandas en razón del aprovechamiento de oportunidades, de modo que “el resultado fue un conjunto significativo de impactos directos en el desarrollo de los movimientos sociales brasileños... en un contexto desfavorable a las pretensiones de la mayor parte de los actores extra parlamentares” (Brandão, 2011, p.184). Tal resultado no deja de ser sorprendente, tanto por la correlación de fuerzas de la Asamblea Constituyente, favorable a las Cámaras de perfil conservador, cuanto por la fecundidad normativa de las proposiciones de llamamiento popular.

Además, el regimiento también aceptaba la aprobación de las enmiendas populares, a través de las cuales la iniciativa legislativa podría ser patrocinada por entidades e instituciones civiles desde que después apadrinada por deputados constituyentes, posibilidad que culminó con el encaminamiento de 11.989 sugerencias en el periodo inicial de los trabajos4 (Michiles et al. 1989).

Esa porosidad del proceso constituyente también se extendió al problema de la reforma urbana, y así el tema fue objeto de enmienda de iniciativa popular (nº 63) patrocinada por la Federación Nacional de los Ingenieros, Federación Nacional de los Arquitectos e Instituto de Arquitectos de Brasil, la cual recolectó 133.068 firmas. Acogida por constituyentes del campo

4 A título de ejemplo, las subcomisiones de la “Unión, Distrito Federal y Territorios”, de los

“Estados” y de los “Municipios y Regiones”, que formaban la “Comisión de la Organización del Estado”, recibieron, respectivamente 232, 186 y 328 propuestas (totalizando 746), mientras que la “Comisión de la Orden Social” contabilizó 2.257. Ya el grupo de entidades sindicales envolvió, respectivamente, 121 entidades, recaudó 6.081.248 firmas y protocoló 41 enmiendas.

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progresista (PT, PC do B, PDT y segmentos del PMDB), la propuesta tramitó por la subcomisión de la “Cuestión Urbana y Transporte”, vinculada a la comisión de la “Orden Económica” – una de las más polémicas y polarizadas en razón de los conflictos fuertemente ideologizados allí trabados (papel del Estado en la regulación económica, casos del concepto de empresa nacional, del papel del sistema financiero, del alcance de la participación del capital extranjero en la economía nacional, de la reforma agraria etc.).

Aunque sufrió cambios, la propuesta fue absorbida y por primera vez una Constitución traía un capítulo específico dedicado a la cuestión urbana. La innovación era grande: además de la introducción del usucapión urbano (Art. 183) y de la exigencia de Planes de Ordenación Urbana para municipios con más de 20 mil habitantes, la nueva ordenación jurídica ratificó el reconocimiento del derecho de propiedad, pero lo hizo subordinándolo a su función social. Se invertía, así, una de las bases fundamentales de cualquier sociedad capitalista5.

En el cómputo general, los procedimientos democráticos adoptados fueron determinantes para la producción de un texto constitucional también democrático, es decir: “del punto de vista de la teoría democrática, el tipo de proceso que establece las reglas del juego de la democracia política no puede ser tenido como irrelevante” (Arato, 1997, p.7). Para un sistema político en proceso de democratización y remoción del escombro autoritario, era imperativo que la dinámica constitucional que fundaba una nueva democracia, también fuera marcada por normas de carácter democrático, como de hecho ocurrió.

Después de trece años de intensas disputas, los enunciados genéricos de la Constitución fueron reglamentados a través de legislación específica y ganaron forma en el Estatuto de la Ciudad (Ley Federal nº 10.257/2001).

El Estatuto de la Ciudad (EC) preconiza formatos participativos de formulación (Planes de Ordenación Urbana Participativos, audiencias públicas, consejos) e implantación de políticas públicas (gestión urbana), de modo que el universo de decisores supera los padrones restrictos de la democracia

5 A propósito, ver la íntegra del Art. 182 de la Constitución Federal:

“La política de desarrollo urbano, ejecutada por el Poder Público municipal, conforme directrices generales fijadas en ley, tiene por objetivo ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y garantizar el bienestar de sus habitantes. § 1º - El plan de Ordenación Urbana, aprobado por la Cámara Municipal, obligatorio para ciudades con más de veinte mil habitantes, es el instrumento básico de la política de desarrollo y de expansión urbana. § 2º - La propiedad urbana cumple su función social cuando atiende a las exigencias fundamentales de ordenación de la ciudad expresas en el Plan de Ordenación Urbana. § 3º - Las desapropiaciones de inmuebles urbanos serán hechas con previa y justa indemnización en dinero. § 4º - Es facultado al Poder Público municipal, mediante ley específica para área incluida en el Plan de Ordenación Urbana, exigir, en los términos de la ley federal, del propietario del suelo urbano no edificado, subutilizado o no utilizado, que promueva su adecuado aprovechamiento, bajo pena, sucesivamente, de: I - división o edificación compulsorios; II - impuesto sobre la propiedad predial y territorial urbana progresivo en el tiempo; III - desapropiación con pago mediante títulos de la deuda pública de emisión previamente aprobada por el Senado Federal, con plazo de rescate de hasta diez años, en partes anuales, iguales y sucesivas, asegurados el valor real de la indemnización y los intereses legales. ”Disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acceso en 17 mai 2012.

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representativa, en la cual son reconocidos como tales sólo los actores institucionales instituidos con esa autoridad, conquistada a través de los mecanismos clásicos de la representación política.

La participación es consagrada en el EC como principio jurídicamente legítimo, llevando en consideración sus exigencias legales: “gestión democrática por medio de la participación de la población y de asociaciones representativas de los varios segmentos de la comunidad en la formulación, ejecución y acompañamiento de planes, programas y proyectos de desarrollo urbano” (Art. 2º). Hay, pues, amplio campo de reflexión teórica e investigación empírica sobre la democracia y su experimentación (Miguel, 2005; Avritzer, 2008).

Aunque no haga parte del conjunto de esta reflexión, el EC también se destacó por la introducción de un variado elenco de instrumentos urbanísticos transformadores orientados para contener la especulación inmobiliaria y promover la democratización del acceso a la ciudad6.

En ese contexto, la agenda setting de la participación en el arreglo institucional del desarrollo urbano, aunque no tenga se manifestado explícitamente en la Constitución, ganó materialidad en el Estatuto de la Ciudad, demanda cuya origen se encuentra, precisamente, en la sociedad civil. Merece ser destacado que así la participación se institucionaliza y pasa a ser norma jurídica absorbida por los procesos decisivos estatales que ganan materialidad a través de los Planes de Ordenación Urbana. Planes de Ordenación Urbana Participativos y dinámica político-institucional

El debate sobre el papel, la relevancia y el alcance de los Planes de Ordenación Urbana es tan recurrente cuanto discutible en la literatura urbanística. La polémica gana nueva fuerza si se considera que la propuesta original del Movimiento Nacional por la Reforma Urbana encaminada a la Asamblea Constituyente no incluía la exigencia de Planes de Ordenación Urbana (Maricato, 2011). Paradójicamente, no sólo el dispositivo fue incorporado al texto constitucional como fue elevado al estatus de instrumento básico de la política de desarrollo y de expansión urbana.

La crítica y la desconfianza en relación a los Planes de Ordenación Urbana pueden ser sintetizadas en dos aspectos: histórico y conceptual. Históricamente, sobre todo en el periodo de intensa institucionalización de la planificación urbana que coincide con el régimen autoritario 1964-85, se sucedieron las inúmeras elaboraciones de planes y la práctica, no sólo se generalizó, como se hizo exigencia del Servicio Federal de Habitación y Urbanismo (Serfhau). Más la proliferación de esos instrumentos no alteró sustantivamente el cuadro del desarrollo urbano nacional frente al carácter tecnocrático que entonces predominaba en los documentos y las leyes en

6 De entre esos muchos instrumentos, merecen destaque: la Otorga Onerosa del Derecho de

Construir, las Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS), el Impuesto Predial y Territorial Urbano progresivo (IPTU) en el tiempo, el Derecho de Compra anticipada y el Estudio Impactante de Vecindad (EIV).

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vigor. Desde esa perspectiva, los Planes de Ordenación Urbana serían inocuos.

Conceptualmente, además, serían actividades “cerradas dentro de sí mismas, desvinculadas de las políticas públicas y de la acción concreta del Estado”, formando un escenario en el que quedaron sustantivamente vacíos y reducidos a la retórica: “durante cincuenta años – entre 1940 y 1990 – la planificación urbana brasileña encarnada en la idea de Plan de Ordenación Urbana no atendió mínimamente los objetivos a que se propuso. La absoluta mayoría de los planes fue parar en los cajones y en las estanterías de obras de referencia” (Villaça, 2004, pp.222-3).

En esas condiciones, los Planes de Ordenación Urbana servirían sólo para regular la ocupación urbana bajo los intereses de los gobiernos y de las élites y, principalmente, para ocultar los conflictos más importantes y legitimar el estatus quo, o sea, precisamente, porque se resumían al discurso, ocultarían lo que es más profundo y más importante: la dominación. En ese sentido, de naturalización de las desigualdades socio espaciales, que se constata la dimensión ideológica de esa tradición de los Planes de Ordenación Urbana tecnocráticos distantes del mundo real.

Posiciones críticas cuanto al distanciamiento de la realidad de los Planes de Ordenación Urbana, menos severas, pueden ser identificadas en varios autores. Para Feldman (2009, p.72), hay “diferencias que tienen que ser profundizadas” que implicarían en un examen más minucioso y detallado sobre el impacto de esos planes. En una perspectiva más optimista, Cymbalista (2007, p.29), destaca que el Estatuto de la Ciudad “redefinió la función del Plan de Ordenación Urbana”. Ya para Rolnik (2009, p.36), se abrió la oportunidad de “diseminar nuevos contenidos y nuevos métodos que la planificación territorial – y particularmente los Planes de Ordenación Urbana – deberían incorporar”, es decir, deberían ser considerados “la misión del nuevo marco legal, las realidades socio territoriales de cada municipio, la ‘función social de cada segmento de su territorio’, con base en un proceso participativo de discusión y negociación que debería ocurrir en las instancias públicas de cada ciudad”.

Eses posicionamientos más optimistas se reportan al nuevo marco regulatorio de la política urbana, sintetizado en los enunciados constitucionales, en el Estatuto de la Ciudad y en la perspectiva de que los nuevos instrumentos urbanísticos y la nueva coyuntura democrática del país criaban un ambiente más propicio a los Planes de Ordenación Urbana Participativos, en oposición a la versión anterior de carácter tecnocrático.

Un examen sumario sobre el contenido de los Planes de Ordenación Urbana aquí analizados revela la permanencia del paroxismo: en términos sustantivos, los Planes de Piracicaba y Bauru son claramente inspirados en el Estatuto de la Ciudad, mientras el de Rio Claro reproduce con nitidez algunos vicios muy comunes de la elaboración de Planes de Ordenación Urbana de Desarrollo Integrado (PDDIs) de la década de 1970, tales como enunciados excesivamente genéricos y amplia relación de directrices de políticas (cultura, educación, medio ambiente etc.).

Hecha esa breve contextualización, analizaremos más detenidamente los procesos decisivos y los aspectos de la legislación urbanística de esos tres Planes de Ordenación Urbana, con destaque para la incorporación de formatos participativos y sus respectivas configuraciones institucionales. Metodológicamente, será adoptado el modelo propuesto por Avritzer (2008),

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que sugiere tres referenciales analíticos: (i) los términos en que la participación se organiza; (ii) en qué medida y con cual alcance el Estado incorpora (o no) la participación; (iii) como está dispuesta la legislación, o sea, cual la influencia del marco estrictamente institucional.

La tipología adoptada – mismo que sus herramientas metodológicas y conclusiones no sean idénticas a las de su inspirador –, permite considerar el desempeño y el potencial de los instrumentos participativos cuanto a su capacidad de promover la democracia y la efectividad o dependencia del sistema político.

Para Avritzer (2008), existirían básicamente tres formatos contemporáneos de participación. El primer tipo sería un modelo que va de bajo para arriba (identificado en los Presupuestos Participativos) en lo cual hay libre y amplia participación de los ciudadanos, de ahí ser considerado el que más promueve la democracia. El segundo sería una configuración de la participación simultánea de representantes estatales y de la sociedad civil (identificado en los consejos de políticas públicas), en el cual la participación stricto sensu es más restricta y hay necesariamente leyes y sanciones que la regulan. El último modelo tiene un carácter de ratificación, una vez que las decisiones no serían efectivamente extendidas a los actores de la sociedad civil, que sólo cumplirían un papel homologatorio – es el caso de los Planes de Ordenación Urbana, aquí examinados más detalladamente.

Parece bastante apropiado el abordaje que no se limita a evaluar determinado modelo institucional como criterio absoluto para determinar su efectiva capacidad participativa. Es más adecuado combinar la relación del modelo institucional con el grado organizativo de los actores de la sociedad civil y, especialmente, de la decisión del gobierno que comanda el país en ese momento de promover la participación.

La agenda setting de la participación, en el caso de los Planes de Ordenación Urbana, refleja imposición institucional (básicamente, Constitución y Estatuto de la Ciudad), decisión gubernamental y eventualmente presión de la sociedad civil. No obstante, cumple analizar los procedimientos prácticos de la participación y su alcance para compartir prerrogativas decisivas con las instituciones estatales (Ejecutivo y Legislativo). Ese abordaje permite identificar como la continuidad y el perfeccionamiento de las prácticas y formatos participativos dependen de la conducta y de la postura de los gobiernos, de la disposición de estos en compartir decisiones con el Legislativo y con la organización autónoma de la sociedad civil, o, aún, sobre las posibilidades y perspectivas de implantación de nuevos paradigmas de gestión urbana.

Como punto de partida, el Cuadro I ofrece informaciones básicas a partir de las cuáles será posible analizar con más detenimiento los casos particulares, incluso para producirse conclusiones comparativas más consistentes.

Diferente de lo que afirma Avritzer (2008), el Presupuesto Participativo y los Consejos de Políticas Públicas son procedimientos que también se inician en las estructuras estatales mediante definición de los diversos parámetros (presupuestarios, de políticas sustantivas etc.) por los correspondientes órganos de gobierno. Lo mismo se observa en relación a los Consejos. Igual método también se aplica a los Planes de Ordenación Urbana Participativos, cuyos contenidos indicativos y directrices son previamente concebidos en las

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agencias gubernamentales. Las diferencias, por lo tanto, no residen en el origen de los formatos participativos.

QUADRO I – PLANES DE ORDENACIÓN URBANAES/PROCESOS PARTICIPATIVOS

CIUDAD PIRACICABA BAURU RIO CLARO

PERÍODO 2003-2006 2005-2008 2005-2007

GOBIERNO

PT (2001-2004) PSDB (2005-2008) PSDB (2009-2012)

PPS (2001-2004) PDT (2005-2008) * PMDB (2009-2012)

PV (2001-2004) DEM (2005-2008)

PMDB (2009-2012)

MODELO ORGANIZATIVO

Asociaciones comunitarias y entidades de clase

Asociaciones comunitarias y

entidades de clase

Entidades de clase

METODOLOGIA

Participativa en el primer ciclo: audiencias públicas, conferencias y congresos

Participativa: plenarias, sesiones públicas,

conferencia y congresos

Reuniones regionales y temáticas de consulta, audiencias públicas y

conferencia

CONTENIDO

Instrumentos del Estatuto de la Ciudad con dispositivos participativos

Instrumentos del Estatuto de la Ciudad

con dispositivos participativos

Adopción parcial de los Instrumentos del Estatuto

de la Ciudad sin dispositivos participativos

LEGISLACIÓN

Contenido y metodología cambiados con la entrada de un nuevo gobierno (Ley

nº 186, de 10/10/2006)

Proyecto protocolado en 2006 (Ley nº 5.631

de 22/08/2008)

Ley nº 3806 de 28/12/2007

(actualmente se encuentra en revisión)

(*) El alcalde salió del partido por lo cual se eligió y permaneció sin filiación partidaria hasta el final del mandato.

Veamos resumidamente cada uno de los casos analizados, que tienen

en común el hecho de ser ciudades medianas del interior del estado San Pablo (Brasil). Aunque la literatura geográfica registre otros parámetros, más complejos, para las definiciones que los estrictamente poblacionales pues incluye “funciones y, principalmente, el papel que las ciudades desempeñan en la red urbana regional, nacional e internacional” (Castello Branco, 2007, p. 246), aquí será adoptada la distinción demográfica del IBGE según el cual municipios de porte medio tienen “población urbana entre 100 mil y 500 mil habitantes” (Braga, 2005, p.2245). Piracicaba

El Plan de Ordenación Urbana Participativo transcurrió básicamente en la gestión del alcalde José Machado (PT), habiendo sido finalizado por ocasión del II Congreso de la Ciudad (2004). Con el cambio gubernamental, fruto de las elecciones de lo mismo año, ocurre una sustantiva alteración procesal que culmina con un nuevo proyecto encaminado por el nuevo alcalde, Barjas Negri (PSDB), en diciembre del año siguiente. A pesar del modelo general no haber sufrido modificaciones formales, el cumplimiento de la nueva legislación se quedó bastante comprometido.

Originalmente, el Ejecutivo emprendió una metodología participativa que incluyó levantamiento técnico de la realidad urbanística local y sus tendencias, además de un “diagnóstico participativo” con talleres de capacitación para líderes comunitarios (realizado usando las redes del Presupuesto Participativo) y seminarios y entrevistas con representantes de la sociedad civil (universidades, órganos técnicos de ingenieros y arquitectos). Al fin, ocurrieron diez audiencias públicas, dos Conferencias y dos Congresos de la Ciudad. Para tanto, fue contratada la consultoría del Instituto Polis.

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En términos sustantivos, el contenido (Ley nº 186/2006) es íntegramente orientado por el Estatuto de la Ciudad: adopción del principio de la función social de la propiedad y gestión participativa.

El cambio gubernamental, además, implicó en alteraciones significativas. Aunque la propuesta original mantuviera la limitación del perímetro urbano, el nuevo gobierno promovió ampliación de la orden de 1/3 del territorio, medida con amplio impacto urbanístico. Además de eso, promovió modificación en la legislación urbanística (Ley Complementaria nº 175, de 2/8/2005) que aumentó la área próxima a la macro zona original (espacio de restricción por limitaciones de infraestructura y compromiso ambiental).

En el requisito estrictamente participativo, propuestas más restrictivas de desarrollo urbano ratificadas por los Congresos de la Ciudad fueron abandonadas y las alteraciones procesadas transcurrieron sin formatos transparentes y publicitados.

También merece registro la simplicidad con que el Ejecutivo usó su mayoría parlamentaria para aprobar el Plan de Ordenación Urbana e implantar acciones que lo contrariaban, sea por la falta de reglamentación de principios (porque muchos de los instrumentos previstos no son auto aplicables), sea por la adopción de medidas de orientación opuesta. Como la composición del Consejo de la Ciudad es controlada por el Ejecutivo, este foro no se pronunció, en evidente manifestación de impotencia de la sociedad civil. Bauru

El proceso del Plan de Ordenación Urbana Participativo en Bauru se inició con el montaje de dos grupos: el Grupo de Trabajo (de composición mixta entre representantes técnicos y políticos del gobierno y de la sociedad civil) y posteriormente el Grupo de Apoyo (equipo de soporte administrativo). Además de estos, el Núcleo Gestor (formado por gestores políticos y técnicos) asumió la efectiva conducción del proceso. Preliminarmente, se procedió a la sistematización de informaciones y conocimiento mínimo del marco regulatorio (Estatuto de la Ciudad y legislación urbanística local en vigor). En el momento siguiente, fueron realizados encuentros de “sensibilización” con líderes comunitarios, intentando implementar la fase de diagnóstico o “lectura técnica y participativa”.

Enseguida el Ayuntamiento patrocinó asambleas y plenarias en los barrios de la ciudad, momento en que se eligieron delegados para el congreso que ratificó las bases del proyecto de ley posteriormente encaminado a la Cámara Municipal. A propósito, frente a la complejidad de la legislación, el congreso conclusivo se realizó en dos momentos también porque la metodología didáctica adoptada incluía la lectura detallada de todos los ítems de la pieza jurídica.

El proceso fue concluido solamente en 2008, cuando finalmente el Legislativo Municipal aprobó la propuesta encaminada por el Ejecutivo y ganó la forma de Ley nº 5.631/2008.

La participación contabilizó “114 reuniones contando con la presencia de aproximadamente 4.800 personas, alcanzando una media de 42 personas por evento” (Ferreira, 2007). Es posible admitir que criterios cuantitativos de participantes pueden no representar obligatoriamente un perfeccionamiento de la poliarquía en razón de eventual ignorancia de los participantes en relación a

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la agenda en debate o al activismo intenso de minorías que pueden subvertir los intereses de la mayoría (Dahl, 1989a), pero es evidente que la participación, aquí, adquirió números expresivos que no pueden ser ignorados.

Además de la participación en el proceso de elaboración del Plan de Ordenación Urbana, el texto final de la ley también incluyó un ítem dedicado a los “instrumentos de democratización de la gestión”, en el cuál son previstos dispositivos como conferencias, asambleas, audiencias públicas, plenarias, además de otra originalidad, a saber, la iniciativa popular legislativa de proyectos, planes y programas (Artículos nº 280, nº 281, nº 282, º 283). Los principios del fomento a la participación popular y a la capacitación están inscritos en el Art. 285, que trata de “tornar efectiva la participación en la gestión pública y en la vivencia democrática de la ciudad”

La participación revela, de un lado, el esfuerzo gubernamental en hacerlo, lo que no es nada despreciable si consideramos la tradición tecnocrática con que la planificación urbana fue tratada en el país (Caldera y Holston, 2004) o aún en el nivel local (Losnak, 2004). De otro es “indispensable admitir que el proceso fue expresivamente participativo, especialmente en su dimensión discursiva” (Goulart, 2008, p. 113). Rio Claro

En medio al vigoroso proceso nacional de revisión y elaboración de Planes de Ordenación Urbana Participativos – desencadenado por el Ministerio de la Ciudad con los propósitos de diseminar prácticas participativas en la planificación urbana y el nuevo marco regulatorio sintetizado por el Estatuto de la Ciudad –, fue elaborado el Plan de Rio Claro (Ley nº 3.806/2007), actualmente en vigor.

Formulado de forma poco participativa, con algunas reuniones públicas destinadas principalmente a públicos restrictos relacionados a Consejos Municipales y a las entidades técnicas, el Plan de Ordenación Urbana de 2007 prevé la “participación de las entidades comunitarias en el estudio, encaminamiento y solución de los problemas, planes y proyectos que séanles concernientes” (Art. 3º) y un Sistema de Planificación y Gestión con funcionamiento de “Consejos Municipales creados en ley” (Consejo Municipal de Defensa del Patrimonio Histórico; Consejo Municipal de Cultura; Consejo Municipal de Seguridad y Defensa Social; todos previstos en el Art. 203). Además de esos instrumentos, fue instituido el Consejo de Desarrollo Urbano7 (Art. 185, cuyas cualificaciones son relacionadas en el Art. 192).

En razón de varios conflictos relativos a su forma de elaboración (poca apertura a la participación popular), a su contenido (no haber incorporado todos los instrumentos previstos en el Estatuto de la Ciudad) y al cambio gubernamental (en 2008 fue elegido un nuevo alcalde), el Plan de Ordenación Urbana de 2007 tuvo su revisión propuesta y aprobada por los participantes de la 3ª Conferencia de la Ciudad de Rio Claro, realizada en enero de 2010. El 7 El CDU es compuesto por representantes de entidades civiles (Consejo Regional de

Ingeniería, Arquitectura y Agronomía; Consejo Regional de los Correctores de Inmuebles; Asociación Comercial e Industrial; Orden de los Abogados de Brasil; Instituto de Arquitectos de Brasil; Asociación de los Ingenieros, Arquitectos, Agrónomos y Geólogos; Sindicato de los Ingenieros del Estado de São Paulo; Universidad Estadual Paulista) y de órganos gubernamentales (Secretarías Municipales de Obras, Habitación, Planificación y Medio Ambiente, Negocios Jurídicos y del Departamento Autónomo de Agua y Alcantarillado).

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mismo año la Secretaría de Planificación, Desarrollo y Medio Ambiente (SEPLADEMA) solicitó al arquitecto José Magalhães y al abogado Paulo Lomar pareceres técnicos sobre el Plan de Ordenación Urbana de 2007, de modo a orientar la revisión.

Con base en el parecer de los consultores, el gobierno solicitó al CDU la revisión del Plan de Ordenación Urbana, con el objetivo de adecuarlo a los principios del Estatuto de la Ciudad. Así, CDU y SEPLADEMA dieron inicio a la nueva revisión del Plan al largo del año de 2011. Ese proceso, que culminó con la presentación de una nueva versión a mediados de 2012, transcurrió mediante una serie de reuniones – tanto en los consejos municipales cuanto en algunos barrios de la ciudad – y tres audiencias públicas.

Paralelamente, las leyes de División del Suelo y de la Delimitación de la Zona Urbana también pasaron por revisión, promoviendo significativa modificación en la estructura legal urbana del municipio. El proceso, entretanto, aún no fue concluido porque el correspondiente proyecto de ley no fue encaminado al Legislativo.

* * *

En perspectiva comparada, los primeros ítems de análisis (los términos

en que la participación se organiza y en qué medida y con cual alcance el Estado absorbe la participación) no pueden ser tratados separadamente porque están profundamente imbricados en relación de interdependencia. La hipótesis aquí adoptada es que una baja organización de la sociedad civil determina una proporcional capacidad de absorción participativa por las instituciones estatales. En esos términos, se observa claramente que, aunque haya variaciones, la dinámica participativa de los tres casos estuvo subordinada a los actores estatales, cuyo control sustantivo y sobre procedimientos participativos fue efectivamente alto.

De manera general, la participación envolvió liderazgos y movimientos comunitarios y representantes de entidades de clase. En Bauru, los números son más expresivos, es decir, la metodología empleada promovió inúmeras reuniones, asambleas, capacitación y plenarias hasta llegar a dos sesiones congresuales. Ocurre que todas esas actividades fueron directamente organizadas y conducidas por el Ayuntamiento local, de modo que ese equipo dirigente (Grupo de Trabajo y Núcleo Gestor) definió no sólo los términos de la participación como eso implicó en la subordinación de la participación civil.

Proceso muy semejante ocurrió en Piracicaba, aunque con números menos expresivos. De la lectura participativa a las entrevistas con representantes de entidades, pasando por las audiencias públicas hasta llegarse al Congreso de la Ciudad, el equipo técnico-político del gobierno local jamás perdió el control de los términos sustantivos y legales con que el nuevo Plan de Ordenación Urbana fue elaborado.

En Rio Claro, el proceso fue bien menos intenso en términos participativos, incluso podríamos decir, meramente formal. Las consultas transcurrieron de forma episódica y de tal manera superficial que está en curso un nuevo proceso de revisión que, de entre otras justificaciones (como la no incorporación de todos los instrumentos del Estatuto de la Ciudad), identificó la baja participación como uno de los motivos principales para que sea revisto.

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El fuerte peso del gobierno y fragilidad de la sociedad civil definen los términos generales en que la participación efectivamente transcurrió. Esto no significa que el formato no sea necesariamente promotor de la democracia, sólo expone sus límites actuales mediante el análisis empírico. Con efecto, hay una gran dependencia del sistema político y también de la orientación político-ideológica del gobierno en vigor. En esos términos, parece bastante evidente el carácter acentuadamente homologatorio de ese tipo de proceso participativo en la medida en que se limita básicamente a ratificar contenidos de políticas públicas formulados ex ante por los actores estatales.

A propósito de los contornos de la participación, una primera evaluación general de las experiencias recientes de planificación urbana con base en los Planes de Ordenación Urbana Participativos en el país revela un cuadro de baja institucionalización: “la mayoría de los Consejos de las Ciudades tiene carácter consultivo” o “necesita ser reglamentada, o sea, también en ese caso el Plan de Ordenación Urbana no es auto aplicable” (Santos Jr. y Montandon, 2011, p.46).

Otro aspecto a observar es el contenido discursivo de lo que la literatura llama difusa y generalizadamente de participación. En el sentido literal – de que se crearon espacios para actores civiles que toman parte del proceso – la definición puede ser admitida. Sin embargo, ese formato participativo tiene más afinidades con lo que entendemos como representación. Representantes hicieron a veces de representados, incluso votando (casos de los congresos de Piracicaba y Bauru).

La participación de la que se trata aquí no sólo no fue masiva sino que se dio con base de la delegación y transferencia de aspiraciones e intereses – ingredientes clásicos que definen la representación. A propósito, subversión conceptual similar se hace en los análisis sobre el Presupuesto Participativo (Miguel, 2005), pero la confusión semántica no puede ignorar que, a rigor, observamos procesos participativos de representación cuyo mérito básico consiste en ampliar los espacios en los cuáles son establecidas políticas de interés público, en que pese su carácter efectivamente ratificador.

Otra observación relevante sobre la toma de decisiones: aunque tardó mucho la tramitación del proyecto en el Legislativo en Bauru, y de la retirada para modificaciones en Piracicaba, en razón del cambio gubernamental, y del formalismo observado en Rio Claro, en todos los casos el Ejecutivo aprobó con facilidad sus proyectos. Esto revela tanto la flaqueza y la falta de preparación del Legislativo para temas complejos, como la legislación urbanística, cuanto el amplio control ejercido por el Ejecutivo en los procesos decisivos. Vale la pena recordar: el Ejecutivo tiene el monopolio de la iniciativa en materias legislativas fundamentales (presupuesto, legislación urbanística etc.), de ahí que mantenga el extenso poder de agenda que se verifica en la esfera federal (Limongi, 2006) lo que también se reproduce en el nivel municipal.

Por último algunas observaciones sobre la cuestión envolviendo la forma como está dispuesta la legislación y la influencia del marco estrictamente institucional. La Constitución y, sobre todo, el Estatuto de la Ciudad imponen la obligatoriedad del Plan de Ordenación Urbana y la participación, incluso prevé sanciones caso esas exigencias no sean cumplidas. Por lo tanto, la agenda es claramente una imposición institucional que, caso no sea cumplida, puede ser objeto de acción o denuncia formulada por el Ministerio Público y arbitraje de la Judicatura.

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No obstante la obligatoriedad del dibujo institucional y aún de su implantación participativa, como las reglas del juego son genéricas, los formatos a que son adoptados pueden variar bastante conforme las predilecciones del gobierno de turno. A pesar de los límites de la participación verificados en Piracicaba y Bauru, la forma ritualista con que fue conducida en Rio Claro revela nítidamente que la efectividad del formato institucional depende de la forma como el Ejecutivo implanta objetivamente la participación.

La dependencia del sistema político es baja en lo que concierne a la obligatoriedad de su estructuración, pero bastante alta en términos objetivos, es decir, los dispositivos a través de los cuáles la participación es concretizada no sólo varían como pueden ser más o menos efectivos. En ese sentido, vale acordarse que, aunque las instituciones cuenten en el cómputo general, la política hace (enorme) diferencia (Goulart, 2008).

Como las elecciones político-ideológicas son relevantes, no se puede ignorar que la escala izquierda-derecha pueda ser un criterio valioso en las explicaciones de las conductas gubernamentales. Los cambios de dirección de los gobiernos que se sucedieron en Piracicaba, la mayor inclinación a la participación en Bauru y la conducta opuesta en Rio Claro, evidencian que gobiernos situados a la izquierda de espectro ideológico son más propensos a tomar formas más democratizadoras. En otras palabras, “izquierda y centro-izquierda no detienen ese monopolio, pero ciertamente reúnen las mejores condiciones para producir innovaciones democráticas en el poder local, como evidencian las experiencias interpretadas. Claro que las reglas cuentan, pero la conducción política es crucial en la implantación de Planes de Ordenación Urbana Participativos, o sea, la redefinición de las relaciones entre Estado y sociedad civil dependen decisivamente del comportamiento de los actores institucionales” (Goulart, 2008, p.118).

En que pesen los límites constatados, el modelo del Plan de Ordenación Urbana Participativo preconizado por el Estatuto de la Ciudad representa un avance significativo en relación a la tradición de planes tecnocráticos de generaciones pasadas, innovación sintetizada tanto en la exigencia de la participación cuanto en la disponibilidad de instrumentos urbanísticos orientados por la ejecución de la función social de la ciudad.

Así, la innovación democrática reside en prácticas tendencialmente democráticas en la medida que promueven el alargamiento de la ciudadanía, particularmente del derecho de participar de las decisiones públicas, aunque estas aún permanezcan bajo amplio control de los actores estatales. La virtud de los modelos institucionales como los Planes de Ordenación Urbana Participativos no dice respecto a la efectiva capacidad decisiva compartida con representantes de la sociedad civil – aun muy modesta –, sino en su significado simbólico y en su carácter pedagógico e inclusivo. En síntesis, para pensar en el desempeño de la democracia “lo correcto es buscar percibir si aumentó o no el numero de los que tienen derecho de participar de las decisiones que les dicen respecto, en los espacios en los cuáles pueden ejercer ese derecho” (Bobbio, 1986, p. 28 – sin grifos en el original).

Aún acentuadamente homologatoria, la participación se inscribe en un movimiento amplio de democratización de los procesos decisivos de políticas públicas que también muestran la posibilidad de mantenimiento de mecanismos participativos en la gestión urbana (consejos, conferencias etc.). En Rio Claro, por ejemplo, delante de la bajísima participación de la primera

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iniciativa, un Consejo (CDU) viene conduciendo la revisión del Plan de Ordenación Urbana.

Un examen crítico de los arreglos participativos puede atenuar las expectativas más optimistas que se forjaron en los últimos tiempos, pero también sirve para identificar sus límites en una perspectiva de ir mejorando la participación. Bibliografia ARATO, A. (1997). Construção Constitucional e Teorias da Democracia. Lua

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