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INTERSETORIALIDADE COMO UM NOVO PARADIGMA PARA A GESTÃO PÚBLICA FOCADA EM RESULTADO: ANÁLISE DOS PROJETOS DE COMBATE À POBREZA NO CEARÁ.

Autoria: José Joaquim Neto Cisne

Resumo Este trabalho tem como propósito mostrar que a estrutura organizacional vigente na

administração pública brasileira, por ser burocrática e setorializada, tem implementado políticas públicas muitas vezes fragmentadas e que não permitem compartilhar saberes e experiências entre os diferentes setores do governo, o que faz reduzir seus impactos na solução dos problemas sociais, como por exemplo, a pobreza extrema. Este trabalho analisa como se deram as interações entre as Secretarias Setoriais na execução dos projetos de combate à pobreza no Ceará no período de 2008 a 2010. No final apresenta uma proposta de modelo integrado baseado numa estrutura matricial de governo com a participação de uma unidade suprasetorial para atuar na formulação, execução, monitoramento e avaliação dos projetos sociais a serem implementados pelo Governo do Estado do Ceará.

1. Introdução

Considerando que muitas das necessidades sociais e humanas são complexas e multidimensionais, não podem ser atendidas por meio de políticas isoladas próprias da estrutura burocrática setorializada, por isso exigem novas práticas e modelos de gestão que promovam as interações e a cooperação entre os diversos saberes. As soluções para os fenômenos sociais complexos e multicausais, como pobreza extrema, violência, consumo de drogas ilícitas, delinqüência juvenil, população em situação de rua, dentre outros, não podem ser obtidas por meio de políticas públicas isoladas, fragmentadas e descoordenadas, o que levaria a ineficiência e ineficácia de tais políticas. Tais fenômenos exigem uma pluralidade de ações de governo com políticas integrais e compartilhadas com a sociedade.

No entanto, na atuação do governo na busca de soluções para estes e outros problemas sociais complexos, observam-se certos vícios que tem impedido soluções consistentes e duradouras. Dentre estes vícios está o de considerar tais problemas com certo reducionismo ao atribuí-los causas isoladas (monocausalidade), além de buscar soluções com ações fragmentadas, paralelas e descoordenadas. Referidos vícios podem ser reduzidos por meio de ações intersetoriais.

Como fruto do processo de redemocratização do país, foi promulgada a Constituição brasileira de 1988 que assegurou diversos direitos sociais e novos mecanismos de democracia participativa e de controle social com condições de influir nas ações governamentais. Apesar disto, ainda não se avançou suficientemente na democratização das relações internas do Estado ou entre os entes da federação (união, estados e municípios), permanecendo com um modelo de gestão com estrutura de Estado burocratizada, centralizada, hierárquica, com políticas públicas isoladas e pontuais apesar dos recentes esforços em reformar a administração pública brasileira. Com acesso da população às informações, fez crescer a pressão com novas demandas e necessidades a serem atendidas pelo Estado. Para atender a estas demandas o Estado tem criado novas organizações e setores, aumentando assim, sua estrutura sempre construída numa visão especialista como se as soluções para tais demandas dependessem apenas das ações desses setores específicos.

Para os fins deste trabalho foram feitas duas análises como procedimentos metodológicos. Primeiramente, observadas as práticas intersetoriais na formulação,

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implementação e monitoramento das políticas públicas, a partir de uma pesquisa bibliográfica em livros e artigos científicos clássicos ou recentemente publicados na literatura brasileira e na América Latina. E para atender aos fatores institucionais, foram verificadas leis, decretos, manuais de orientação, entre outras normas que tratam da elaboração, execução, monitoramento e avaliação dos programas e projetos no âmbito do Governo do Ceará. Na segunda análise, averiguam-se as interações existentes entre as Secretarias Setoriais na formulação, implementação e avaliação destes projetos, em especial aqueles financiados pelo Fundo Estadual de Combate à Pobreza - FECOP no período de 2008 a 2010. Para tanto, foram obtidos dados de sistemas de informação e mantidos contatos com especialistas e gestores de projetos para se aprofundar nas questões pertinentes a intersetorialidade na gestão de tais projetos.

Além desta introdução, este trabalho está estruturado em cinco seções. Na segunda seção que trata do referencial teórico, se aborda sobre os novos modelos de gestão introduzidos pelas reformas administrativas a partir dos anos 90 do século XX. Também nesta seção se destaca a importância da estrutura matricial no âmbito do governo, mostrando sua utilidade no processo de formulação, execução e avaliação dos programas e projetos. Também se enfatiza a identificação e os papéis atribuídos aos diferentes Conselhos criados para regular as políticas sociais e econômicas no Ceará. Na terceira seção se trata da conceituação, importância e desafios das relações intersetoriais para a eficiência da gestão das políticas públicas. Na quarta, analisam-se as recentes medidas para reduzir a pobreza no Ceará, destacando o processo de criação do FECOP como fonte permanente de recursos para financiar os projetos e ações para reduzir este problema social. Também se mostra que os projetos que foram financiados por este fundo no período de 2008 a 2010, ao serem executados foram realizados com poucas ações intersetoriais. A quinta seção trata dos esforços recentes para integrar as políticas públicas no Ceará, iniciando com uma breve retrospectiva e enfatizando o papel da atual Rede Estadual de Planejamento e sua importância para a efetividade dos projetos no âmbito do Governo do Ceará. Na sexta e última seção, a título de conclusão, faz-se algumas considerações mais gerais e se apresenta uma proposta para mudar a lógica do processo de formulação, implementação e avaliação dos programas e projetos, bem como para estimular as relações intersetoriais entre as Secretarias Setoriais, com o intuito de tornar as ações destes programas e projetos mais integradas e melhor coordenadas. Também se oferecem algumas sugestões para a realização de pesquisas futuras necessárias para o aprofundamento dos temas discutidos neste artigo.

2. Os Novos Modelos de Gestão Pública e a estrutura matricial de Governo

No modelo tradicional da estrutura governamental setorializada, por falta de diálogos entre os setores, pode acontecer à superposição de políticas públicas. A cada governo esta estrutura burocratizada é redesenhada de forma a melhor atender aos objetivos do governo para aquele período. Porém, estas redefinições não alteram a forma setorializada como se organiza o Estado, e muito pouco é feito para facilitar a comunicação e o diálogo entre os diferentes setores.

Pollitt (apud, Abrucio, 1997: 8) observa que este modelo burocrático weberiano não responde mais às demandas da sociedade contemporânea. O modelo burocrático tradicional, por estar voltado cada vez mais para si mesmo, não atende os anseios dos cidadãos. Diante das rápidas mudanças, da concorrência acirrada e das exigências cada vez maiores dos clientes e cidadãos usuários dos serviços públicos, também Bilhim (1996: 27) considera que não há mais espaço para as grandes burocracias verticalizadas, tanto no setor privado como também no público. Por essa e outras razões se sugere que o modelo gerencial, desenvolvido após as recentes reformas do Estado, por dar ênfase à participação e aos resultados, deva “preencher um vácuo teórico e prático, captando as principais tendências presentes na opinião pública, entre as

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quais se destacam o controle dos gastos públicos e a demanda pela melhor qualidade dos serviços públicos”.

Esse modelo de estrutura burocratizada que ainda prevalece na administração pública foi idealizado na era industrial e foi influenciado pelo pensamento mecanicista, que tinha a segmentação como premissa básica (MARINI e MARTINS, 2004). A literatura tem mostrado que as organizações estruturadas de forma mecanicista apresentam uma maior dificuldade de estabelecer interações entre seus diversos setores e de se adaptar aos processos de mudanças. Estas dificuldades, na opinião de Morgan (1996: 38), acontecem porque estas organizações são planejadas para atingir objetivos predeterminados e não para a inovação. Ademais, neste tipo de estrutura mecanicista se limita, em vez de desenvolver as capacidades humanas. Assim, tanto os empregados como as organizações perdem com esta situação. Os empregados perdem oportunidades de crescer pessoal e profissionalmente ao executar trabalhos que não agregam valor a sua formação e a sua criatividade. Também as organizações que, por não saber aproveitar seu potencial humano, perdem contribuições criativas, valiosas e inteligentes que grande parte de seus colaboradores é capaz de realizar, desde que tenham as condições e as motivações necessárias.

A fragmentação das ações, bem como a estrutura setorializada, próprios desse modelo burocrático de gestão, dificulta o compartilhamento de saberes, recursos e outros elementos necessários para a implementação de políticas públicas. A abordagem do governo matricial tem por finalidade reduzir os efeitos negativos das práticas fragmentadas, sobrepostas e da falta de coordenação das políticas públicas, o que gera desperdícios e reduz os impactos de tais políticas. A estrutura matricial de governo vem sendo discutida como forma de viabilizar uma maior integração desses elementos e esforços e permitir “a recuperação de alguns elos perdidos no debate contemporâneo sobre gestão pública”, como argumenta Marini (2005), destacando que esta estrutura de governo permite um melhor alinhamento da estrutura governamental com a agenda estratégica e possibilita um melhor acompanhamento e avaliação dos resultados dos programas governamentais. Para tanto, este modelo dá ênfase à descentralização e à intersetorialidade e destacam-se dentre os entraves o excesso de burocracia, a fragmentação e a superposição das ações (SCHUTZ, 2009), (TUMELERO, 2011).

Na sociedade do conhecimento e da informação, as novas tecnologias facilitam as relações interinstitucionais para discussões de temas para a tomada de decisões, para repassar informações, dentre outras atividades importantes para o bom funcionamento do Estado (RAMIÓ MATAS, 2001). E nesse contexto está o governo matricial que busca construir uma nova arquitetura governamental focada em resultados. Este novo modelo de estrutura governamental, como observa Marini e Martins (2004), é para fazer frente às “limitações da estrutura funcional, que tende a fragmentar processos de agregação de valor por áreas temáticas, dificultando o tratamento de questões transversais e dificultando o foco em resultados sistêmicos, prevalecendo uma tendência para o conflito jurisdicional”.

A respeito dos conflitos interinstitucionais, Marini e Martins (2004), citando Barzelay (1986) observam que estes conflitos surgem “quando a organização com jurisdição sobreposta discorda da política da outra (ou das demais) situação que leva a uma quase-solução”. Por outro lado, tais conflitos acontecem “quando a autonomia de uma agencia é restringida ou há redefinição da política em um nível maior. Quanto mais abrangentes forem os objetivos e a quantidade de agencias envolvidas (com ou sem sobreposição), mais difusa será a autoridade do formulador”.

O governo matricial requer uma nova forma de planejamento das ações governamentais, sendo que, para tanto, um dos maiores desafios é mudar a cultura das pessoas

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para que haja uma maior integração entre as ações de governo planejadas e as ações executadas, criando, inclusive, indicadores para a avaliação e o acompanhamento das metas predefinidas. Neste tipo de estrutura no âmbito de cada programa e projeto, deve haver de forma complementar o alinhamento horizontal (alinhar as várias organizações envolvidas no programa/projeto) e alinhamento vertical (integrar e ajustar as agendas estratégicas e arranjos operacionais aos programas e projetos que se relacionam). Para o acompanhamento dos resultados dos projetos e de seus impactos, o governo deve organizar um espaço (Sala de Situação ou Central de Resultados) e ferramentas gerenciais adequadas para mostrar de forma integrada e sistematizada as informações, os resultados obtidos por cada programa ou projeto governamental.

3. Intersetorialidade: Desafios para superar a fragmentação das políticas públicas

As políticas públicas em educação, saúde, cultura, lazer, trabalho, assistência social, habitação, entre outras, tradicionalmente “são setoriais e desarticuladas, respondendo a uma gestão com características centralizadoras, hierárquicas, deixando prevalecer práticas na área social que não geram a promoção humana”, como constata Bourguignon (2001).

No desenvolvimento das atividades de cada setor se identificam certos conflitos e discussões em torno de idéias e estratégias que fazem parte desta lógica setorial. A análise setorial não destaca as relações intersetoriais. Enquanto a analise intersetorial privilegia a integração, a interação, a sinergia e a comunicação entre os setores envolvidos em determinada política pública (INOJOSA, 2001), (JUNQUEIRA, 2004), (SANTOS, 2011).

A intersetorialidade, na opinião de Santos (2011: 25/27), ainda é pouco analisada pela literatura de políticas públicas. Este autor citando Junqueira (2005) argumenta que “a setorialização das demandas sociais desconsidera o cidadão na sua totalidade e proporciona uma oferta de serviços públicos fragmentados. Na definição de Junqueira e Inojosa (1997), a intersetorialidade consiste na “articulação de saberes e experiências no planejamento, realização e avaliação de ações para alcançar efeito sinérgico em situações complexas visando o desenvolvimento social, superando a exclusão social”. Esta nova lógica pode superar a fragmentação das políticas públicas. A intersetorialidade não está restrita às políticas sociais, mas engloba as demais políticas como ambientais, de infra-estrutura, econômicas, que também são fundamentais para o processo de desenvolvimento integral do ser humano.

Na opinião de Akerman (1998) à medida que aumentou a complexidade dos problemas há evidências do esgotamento das soluções fragmentadas produzidas pela racionalidade cientificista. São problemas e situações novas que “o conhecimento especializado e fragmentado não tem capacidade para explicar, nem a ação setorial tem capacidade de resolver”. A contribuição do paradigma da intersetorialidade é valiosa na solução de problemas que parecem de difícil solução, existentes neste mundo das pessoas e instituições.

Observa-se certo paradoxo nas estruturas administrativas públicas em todas as esferas públicas. Ministérios, secretarias, superintendências, departamentos são criados para se focarem em problemas sociais específicos. Porém, ao se criar esta variedade de órgãos dificulta-se a integração e os esforços conjuntos, ou seja, a intersetorialidade, que se faz necessária para resolver tais problemas com maior eficiência e menores esforços e recursos. Daí a surgir uma variedade de conselhos, redes e fóruns para discutir os problemas que afetam a sociedade na tentativa de buscar a integração dos esforços e para compartilhar responsabilidades.

A estrutura administrativa dos governos quase sempre está disposta de forma que dificulta estas ações integradas. Geralmente, tais estruturas estão segmentadas em vários órgãos governamentais que executam ações quase sempre fragmentadas e isoladas no combate à pobreza que não surtem os efeitos desejados pela ausência da intersetorialidade. Na opinião de Kliksberg

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(2001: 90), cada um desses órgãos defende duramente sua área de atuação e “trata de que os outros não a invadam”. Além do mais “predomina toda uma cultura de tipo feudal”. Ergue-se uma infinidade de “torres e pontes levadiças burocráticas para impedir a entrada de estranhos”. Este autor conclui que na área social se estes ministérios, secretarias, agências e departamentos “não interagirem sua ação através de fórmulas interorganizacionais, haverá um uso deficiente de recursos e poucos resultados”. Para tanto, deve haver um esforço sistemático para mudar esta cultura de “castelos burocráticos para a cultura de redes organizacionais”.

Diante da complexidade dos problemas sociais e da declarada incapacidade das instituições isoladamente em resolvê-los tem proliferado nas últimas décadas a idéia de redes sociais. As redes apesar de sua importância para a gestão de políticas sociais, existem dificuldades de sua assimilação pelas organizações e pela sociedade, já que na prática, como ressalta Najmanovich (1995), “a maioria das pessoas continua pensando como indivíduos isolados e não como parte de múltiplas redes de interações: familiares, de amizade, de trabalho, recreativas”.

Observa-se que vários programas e projetos, inclusive aqueles destinados a reduzir a pobreza, são formulados e implementados “de cima para baixo” por iniciativa dos gestores públicos, sem nenhuma ou com pouca participação das pessoas envolvidas. Observar as implementações de tais programas a partir dos atores que as implementam significa, na opinião de Santos (2011: 18), “considerar a dinâmica e as interações que ocorrem nesse processo”.

A aplicação da intersetorialidade pode se constituir no novo paradigma da gestão pública por induzir a melhores padrões de desempenho organizacionais, aportando, como observa Cunill Grau (2005). Essa autora observa com base em experiências analisadas, que a prática da intersetorialidade “é extremamente difícil no Brasil pela tradição da organização setorializada a qual se superpõe duas camadas de poder: o poder das corporações setoriais e o setor político, com práticas de “lotear” as secretarias (ou equivalentes dos ministérios) para grupos ou partidos políticos que apóiam ao governo”. A existência de governos de coalizões, “pode tornar muito vulneráveis os órgãos criados para a coordenação intersetorial a nível da formulação de políticas”. Por isso, esta autora recomenda que antes de introduzir uma inovação no âmbito governamental deve-se “examinar antes o contexto sócio-político em cultura política dominante, de modo a determinar como construir a viabilidade política da mudança proposta”.

Para viabilizar as práticas intersetoriais também se faz necessário adequar o desenho jurídico-administrativo do Estado brasileiro dando um novo formato aos órgãos públicos repensando a atual estrutura burocrática, fragmentada e hierarquizada, que tem dificultado qualquer compartilhamento de ações intra e interorganizacionais. A construção de uma agenda comum poderia surgir de redes intragovernamentais. Porém, a análise da construção de redes intra e intergovernamentais, como observa Silva (2008) “permitiria construir uma agenda comum que pudesse resultar numa política multisetorial através da colaboração de vários setores públicos”.

4. As medidas para reduzir a pobreza no Ceará

O problema da pobreza caracterizado como complexo e de origem multicausal, e cuja solução não é possível por meio de ações fragmentadas e pontuais. Para Kliksberg (2001: 90) “a maior produtividade e impacto em políticas e programas sociais se encontram na integração organizacional de esforços”. Este autor aconselha que as políticas públicas “deveriam ajustar-se à natureza estrutural da pobreza para poder realmente impactá-la”. Isto porque “se atuarem isoladamente, focalizando-se sobre determinado fator, suas possibilidades de influência estarão extremamente limitadas”.

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Com o objetivo de reduzir o nível de pobreza, no Ceará foi criado por meio da Lei Complementar nº. 37, de 26 de novembro de 2003, um fundo específico para financiar programas compensatórios e estruturantes priorizando os municípios com menor Índice de Desenvolvimento Humano - IDH. Este fundo veio contribuir para instituir uma “lógica integrada para as políticas sociais”i, quando definiu critérios para o financiamento e avaliação de tais programas (HOLANDA e TELES ROSA, 2004) de combate à pobreza no Estado. Nesta mesma lei foi instituído o Plano Estadual de Combate à Pobreza que definiu dentre suas diretrizes: a) atenção integral para superação da pobreza e redução das desigualdades sociais; b) acesso de pessoas e famílias e comunidades a oportunidades de desenvolvimento integral; c) fortalecimento de oportunidades econômicas e de inserção de pessoas na faixa economicamente ativa no setor produtivo; e d) combate aos mecanismos de geração da pobreza e de desigualdades sociais (Art. 7º).

De acordo com o artigo 25 do Decreto n. 29.910, de 29 de setembro de 2009, que regulamentou a mencionada Lei Complementar, determina que os projetos apoiados por este fundo deverão ser “planejados e executados na perspectiva da intersetorialidade e transversalidade com vista a garantir ações integradas, otimizando recursos e insumos. Nos programas assistenciais serão priorizados as ações direcionadas aos pobres crônicos (situados abaixo da linha da pobreza), ou grupos mais vulneráveis com baixa potencialidade de migrar da condição de pobre para não pobre”. Já os programas estruturantes se destinam “à população pobre para proporcionar condições de acumular meios físicos, humanos e sociais, sendo suas ações voltadas para educação, ocupação e renda, infra-estrutura e participação social e que possibilite a migração da condição de pobre para não pobre”. Este Decreto também determina que estes programas e projetos deverão ser encaminhados à Gerencia do FECOP pelas Secretarias Setoriais responsáveis por sua elaboração para serem apreciados e aprovados pelo Conselho deste fundo.. Foi a primeira medida concreta para garantir recursos de forma permanente para combater o dilema social da pobreza absoluta no Estado.

A situação de pobreza no Brasil, na Região Nordeste e no Ceará pode ser observada na Tabela 1, elaborada com dados do Laboratório de Estudos da Pobreza - LEBii, apresentados em Janeiro de 2011. Ela mostra que em relação aos demais Estados brasileiros, o Ceará está na 5º posição no ranking da pobreza (RK), ou seja, dentre aqueles que têm uma renda per capita mensal de até ½ salário mínimo (R$ 270,00). Dentre aqueles com renda per capita mensal de até ¼ do salário mínimo (R$ 135,00), o Ceará ocupa a 2ª posição e dentre aqueles com renda per capita mensal de até 1/8 do salário mínimo (R$ 67,50), o Ceará está na 3ª posição no ranking nacional em relação a extrema pobreza, com um total de 908.984 pessoas. Observa-se ainda que em termo de porcentagens, a situação de pobreza no Ceará é semelhante a da Região Nordeste.

Tabela 1: Número e proporção de pessoas em situação de pobreza no Ceará, Região Nordeste e Brasil

NÚMERO DE POBRES PROPORÇÃO DE POBRES (%) UNIDADE

½ S.M. RK ¼ S.M. RK 1/8 S.M. RK ½

S.M.RK

¼ S.M.

RK 1/8

S.M.RK

CEARÁ 4.207.680 5 2.072.311 2 908.985 3 49,11 5 24,18 4 10,61 4 NORDESTE 26.766.252 - 12.808.916 - 5.764.734 - 49,55 - 23,71 - 10,67 - BRASIL 55.806.989 - 22.654.779 - 10.061.536 - 29,10 - 11,81 - 5,25 - Fonte: Laboratório de Estudos da Pobreza com base em dados da Pesquisa Nacional de Amostras Domiciliar - PNAD de 2009.

Dentre os objetivos estratégicos do FECOP está o fortalecimento do capital humano com a melhoria das condições de saúde, educação e capacitação profissional, do capital social

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por meio de uma maior interação social e do capital físico e financeiro por meio da melhoria de infra-estrutura (água, energia, habitação, tecnologia, etc) e acesso a crédito e transferência de renda (HOLANDA e TELES ROSA, 2004: 11/12). Para uma melhor gestão dos programas financiados pelo FECOP, além do Conselho Consultivo de Políticas de Inclusão Social, foi instituída uma equipe técnica de alto nível formada por uma Gerência Executiva, composta de um gerente geral e três gerências operacionais. Cada um desses gerentes cuida dos programas relacionados às áreas de infra-estrutura, social, e ocupação e renda, devendo tais programas ser aprovado pelo conselho consultivo.

A formulação de planos plurianuais, mesmo de forma participativa e regionalizada como tem acontecido no Ceará, não garante nem assegura a sua implementação (RAMIÓ MATAS, 2001). O insucesso de muitas estratégias corporativas ou governamentais se dá mais por problemas de implementação que de elaboração, como observa Marini e Martins (2004). É comum se observar que as ações governamentais nos diversos níveis da federação se caracterizam pela fragmentação, falta de continuidade, ausência de avaliação e pouco controle social para mensurar seus impactos. Diante desta situação, o que o Governo deve fazer para implementar seus programas e projetos de forma a produzir os resultados esperados?

No entanto, a falta de interação das ações das Secretarias Setoriais fica evidente quando na implementação dos diversos programas financiados pelo Fundo Estadual de Combate à Pobreza - FECOP no período de 2008 a 2010, conforme dados obtidos pelos sistemas de acompanhamento. Os valores de cada programa constantes se referem aos valores empenhados para pagamento. Dos 37 (trinta e sete) programas financiados naquele período, somente 3 (três) programas foram executados com a participação de mais de uma Secretaria. São eles: a) Gestão do Planejamento Estadual - que foi desenvolvido pelas Secretarias: Secretaria do Planejamento e Gestão - SEPLAG; Secretaria da Cultura; Secretaria do Desenvolvimento Agrário - SDA; Secretaria da Educação Básica - SEDUC; Secretaria do Trabalho e desenvolvimento Social - STDS; Secretaria da Infra-estrutura - SEINFRA; Secretaria da Saúde - SESA; e da Secretaria das Cidades; b) Planejamento Orçamento e Gestão - que foi desenvolvido pelas Secretarias: Secretaria da Educação Básica - SEDUC; Secretaria do Trabalho e desenvolvimento Social - STDS; Secretaria da Infra-estrutura - SEINFRA; e Secretaria da Saúde - SESA; c) Desenvolvimento e Gestão de Políticas de Juventude - desenvolvido em parceria entre a Secretaria da Educação Básica - SEDUC e a Secretaria do Trabalho e desenvolvimento Social - STDS. Os demais programas, independente de sua complexidade, foram executados apenas pela Secretaria proponente, a pesar de constar uma matriz interinstitucional no projeto apresentado ao Conselho Consultivo do FECOP, por ocasião de sua aprovação. As informações mostram que não houve interações nem mesmos naqueles programas que para surtir maiores impactos demandam ações intersetoriais, como os programas voltados para a cultura, e para o desenvolvimento econômico e social.

Este trabalho analisa os modelos de gestão adotados pela administração pública e mostra que a intersetorialidade é uma condição imprescindível para que se consiga uma maior eficiência na formulação, implementação, monitoramento e avaliação de projetos governamentais. Neste sentido, algumas medidas têm sido introduzidas pelo Governo do Ceará no esforço de integrar suas políticas, porém este tem sido um caminho árduo e de resultados ainda não satisfatório.

5. Os recentes esforços de integrar as políticas públicas no Ceará

Na estrutura administrativa do Estado do Ceará foram identificados vários Conselhos que contam com a participação do governo e de diversos segmentos da sociedade cearense. Tais

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Conselhos tratam de contribuir para a normatização e implementação de políticas públicas. Considerando as previsões constitucionais e legais que respaldam estes Conselhos e que asseguram esta participação, se poderia indagar: Por que várias dessas políticas públicas ainda não atendem de maneira satisfatória a população? Observa-se que ainda falta uma maior eficiência e efetividade nas diversas políticas, em especial, aquelas relacionadas à: saúde, educação, assistência social, crianças e adolescentes, sistema penal, redução da pobreza, entre outras. No entanto, quanto ao combate à pobreza, vale se enfatizar os esforços desenvolvidos pelo Governo do Ceará nos últimos anos.

Nas últimas duas décadas se identifica no Ceará esforços para melhor sistematizar a gestão dos programas e projetos considerados prioritários pelo governo do Estado. Este esforço foi mais acentuado a partir do governo empossado em março de 1987, quando um grupo de jovens empresários decidiu romper com as velhas práticas de administrar a coisa pública e introduziu um novo modelo de gestão pública, promovendo primeiramente um ajuste fiscal, financeiro e administrativo para equilibrar as finanças públicas e para gerar os recursos necessários aos investimentos para a melhoria da infra-estrutura produtiva e social (BONFIM, 2000) e criar as bases para o processo de desenvolvimento nas décadas seguintes. Diversas pesquisas empíricasiii fizeram referencias a esta experiência de gestão no Ceará, no período que compreende de 1987 a 2002, cujas medidas políticas, administrativas e institucionais resultaram numa nova dinâmica econômica.

Por considerar importante o envolvimento da sociedade, bem como as idéias de cooperação e associação entre os setores públicos e privados, o Governo do Ceará nos dois mandatos seguintes (1991 - 1994 e 1995 -1998), estimulou a criação de um sistema de gestão participativa para envolver a sociedade na discussão dos temas considerados estratégicos. Com esse fim surgiram o Pacto de Cooperação (REBOUÇAS et al 1998), o Plano Estratégico da Região Metropolitana de Fortaleza (PLANEFOR, 1999)iv e foram criados diversos Conselhos regionais e municipais de desenvolvimento sustentável, que agregavam a elite econômica, política e intelectual e demais lideranças nas discussões dos temas de seus interesses de cada regiãov.

O governo empossado em 2003 se esforçou em adotar medidas para melhor sistematizar a gestão pública estadual instituindo novas normas, como o Decreto n. 27.119, de 27 de junho de 2003, que disciplinou a gestão de programas no Estado do Ceará e criou a função de gerente de programa. O sistema de planejamento foi reforçado para o acompanhamento dos programas e projetos prioritários desenvolvidos a partir do plano de governo (GOVERNO DO CEARÁ, 2003) e do Plano Plurianual 2004-2007. Este plano inovou ao introduzir uma nova metodologia de identificar as necessidades de cada uma das regiões administrativas por meio de discussão regionalizada com os diversos segmentos da sociedade. Inclusive, uma Sala de Situação foi desenvolvida a partir de 2005 pelo Governo do Ceará (CAVALCANTE et al, 2006), para acompanhar o desempenho e os resultados dos programas e projetos. As informações dessa Sala de Situação eram disponibilizadas de acordo com cada grupo de interesse. Assim, as informações mais estratégicas eram disponibilizadas ao Governador, Vice-governador e Secretários de Estado. As informações referentes ao acompanhamento eram destinadas aos gerentes de programas e gestores nos demais níveis de governo; e foco na transparência, aquelas informações destinadas ao portal do governo criado na internet. A Sala de Situação facilitava a difusão do conhecimento e a comunicação entre diferentes setores do governo, permitindo a transparência e um melhor acompanhamento e controle das ações governamentais pela sociedade.

Tomando por base as experiências dos governos anteriores, novos mecanismos para sistematizar os programas e projetos definidos como prioritários foram adotados a partir do

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governo empossado em 2007. Por meio do Decreto n. 29.917, de 8 de outubro de 2009, foi redefinido o Sistema Estadual de Planejamentovi e instituída a Rede Estadual de Planejamento. Este sistema e esta rede estão sob a coordenação da Secretaria de Planejamento e Gestão - SEPLAG. Este sistema está constituído pelos sub-sistemas de planejamento, orçamento, acompanhamento físico-financeiro e de gestão pública por resultado. Dentre as atribuições deste sistema está a elaboração dos planos plurianuais, orçamentos anuais e monitoramento dos programas e projetos de governo. A Secretaria de Planejamento e Gestão - SEPLAG, além de coordenar este sistema, é também a responsável pela “orientação normativa e metodológica aos órgãos e entidades da administração pública estadual na formulação e implementação dos instrumentos de planejamento”. Também faz parte deste sistema todas as Secretarias Setoriais que são as responsáveis pelo desenvolvimento das funções de planejamento e execução das ações de governo. Estas secretarias e demais entidades estão representadas na referida rede por suas respectivas Unidades Setoriais de Planejamento - USP (GOVERNO DO CEARÁ, 2011).

Esta Rede de Planejamento, que foi criada com o propósito de administrar sua carteira de projetos, tem os seguintes objetivos: a) Melhorar a integração dos instrumentos de planejamento (Plano Plurianual, Gestão por Resultados, Orçamentos Anuais, MAPP - Monitoramento de Ações e Projetos Prioritários); e b) Monitorar intensivamente os projetos estratégicos do Governo. Esta rede bem como o sistema de Monitoramento de Ações e Projetos Prioritários - MAPP foram criados com a finalidade de “assegurar o planejamento sistêmico do Governo e a execução de seus projetos para o conseqüente alcance dos produtos e resultados pretendidos” (GOVERNO DO CEARÁ, 2011). A princípio esta rede poderia atuar de maneira integrada estimulando o diálogo e as relações intersetoriais entre estes agentes públicos, já que é papel destas Unidades Setoriais: a) Articular e integrar o planejamento setorial às orientações estratégicas de Governo; b) Disseminar as metodologias de planejamento e monitoramento das ações governamentais; e c) Unificar a coordenação dos instrumentos dos projetos de responsabilidade da Secretaria. Compete ainda a estas Unidades Setoriais: a) Coordenar a elaboração e consolidação dos relatórios de desempenho setorial e para os órgãos de controle; b) Realizar o monitoramento dos programas e projetos; e c) Acompanhar os indicadores de Gestão por Resultado.

Também como inovação foram implementados os Escritórios de Projetos nas Unidades Setoriais de Planejamento, com a finalidade de monitorar os projetos da Secretaria e suas entidades vinculadas e disponibilizar metodologias de gerenciamento às gerencias de projetos. Cabem também a estes Escritórios monitorarem de forma intensiva os projetos considerados estratégicos pelo governo estadual e monitorarem de forma extensiva os demais projetos complementares.

Da forma como está estruturada esta Rede de Planejamento é possível um monitoramento de todos os programas e projetos governamentais, porém, ainda focada em cada setor, sem enfatizar como deveria as ações intersetoriais. Os projetos são sugeridos pelas Secretarias Setoriais seguindo as diretrizes do Governo, do Plano Plurianual e do Orçamento Anual. A integração das demais Secretarias Setoriais se dá quando necessária e a formulação do referido projeto, ou seja, na elaboração do projeto a participação se dá apenas de forma eventual e não ficam determinadas as atribuições, nem o compromisso formal com os prazos para a execução do mesmo.

Como se observa a referida Rede de Planejamento trata do desenho institucional para o monitoramento dos projetos no âmbito de cada Secretaria. Fica evidente que ela não prioriza as ações intersetoriais, ou seja, as ações compartilhadas entre as diferentes Secretarias de Estado. De maneira tímida o referido Decreto autoriza a Secretaria de Planejamento e Gestão - SEPLAG,

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como coordenadora, “quando necessário atuar, de forma descentralizada, por intermédio de uma equipe de Analistas de Planejamento e Orçamento (APO), alocados nas Unidades Setoriais de Planejamento das demais Secretarias, para mobilizar competências e recursos, visando garantir suporte sistêmico às funções de planejamento, monitoramento e avaliação de programas e projetos”. Cabe ressaltar, que o trabalho de um gerente é semelhante ao de um regente. A este compete fazer toda a orquestra tocar harmoniosamente a mesma música. Ao gerente cabe motivar sua equipe e mobilizar os recursos para que todos cumpram os objetivos e metas organizacionais previamente planejados, o que não se consegue sem uma boa coordenação das ações.

Na atual estrutura do Governo do Ceará, existe um Comitê Gestor de Monitoramento, uma instância suprasetorial, composta pelo Chefe do Gabinete do Governador, e pelos secretários titulares da Casa Civil e da Secretaria de Planejamento e Gestão - SEPLAG, que tem por finalidade acompanhar os projetos considerados estratégicos para o desenvolvimento do Estado. Também, vale ressaltar que as Secretarias Setoriais são independentes e autônomas para criar e implementar seus programas e projetos, sem necessariamente a participação das demais secretarias.

Uma vez elaborados os projetos pelas Secretarias Setoriais, estes são feitos os registros no Sistema Web Mapp/Siap para o monitoramento de suas etapas. Tais atribuições ficam a cargo dos respectivos gerentes de projetos, escritórios de monitoramento e quando necessário, se o projeto for considerado estratégico para o Governo, este poderá ser encaminhado ao referido Comitê Gestor de Monitoramento. A este Comitê Gestor caberá analisar o andamento do projeto e tomar as providencias necessárias para a sua implementação no prazo determinado. Este Comitê Gestor atua de forma pontual nos projetos considerados estratégicos, porém sem uma atuação mais efetiva na interação das ações entre as Secretarias Setoriais e demais órgãos governamentais. Como medida de controle será bloqueada a liberação das parcelas financeiras para os projetos, cujas informações sobre o seu andamento não tenham sido registradas nos prazos definidos no sistema Web Mapp/Siap. Esta é uma medida para garantir o acompanhamento e monitoramento físico-financeiro e do estágio de cada projeto.

Esta Rede de Planejamento se torna oportuna quando se trata de integrar os diversos instrumentos de planejamento (Planos Plurianuais, Gestão por Resultado, Orçamentos e sistema de Monitoramento das Ações e Projetos Prioritários) já instituídos no Estado do Ceará. Cabe destacar que integração destes instrumentos não significa integrar as ações das diversas Secretarias Setoriais, que são autônomas e independentes para elaborar e executar seus projetos, que na maioria das vezes acontece de forma isolada e sem contar com a participação das demais setoriais. Tais medidas levam a políticas públicas fragmentadas sem gerar grandes impactos, em especial na solução de questões sociais complexas.

Apesar dos avanços no sistema de planejamento do Estado, ainda são tímidas as ações que estimulem as ações intersetoriais na formulação, implementação e avaliação dos projetos, mesmo aqueles considerados estratégicos. A experiência mostra que fenômenos sociais complexos que tem afligido nossa sociedade não poderão ser solucionados com políticas fragmentadas, com ações isoladas, ou seja, sem a formulação de políticas integradas e com a participação e comprometimento do Governo e de todos os segmentos da sociedade. Os projetos que tratam destas questões sociais ainda são fragmentos com ações pontuais e descoordenadas, onde não fica evidenciado qual a participação das Secretarias envolvidas, nem as metodologias e critérios de avaliação dos impactos destes projetos, como se observa, por exemplo, nos projetos financiados pelo Fundo Estadual de Combate à Pobreza - FECOP no período de 2008 a 2010.

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6. Considerações Finais Este trabalho teve como propósito mostrar que a estrutura organizacional atualmente

vigente na administração pública brasileira, por ser burocrática e setorializada, tem implementado políticas públicas na maioria das vezes fragmentadas e não permitindo compartilhar saberes e experiências entre os diferentes setores do governo, o que faz reduzir os impactos destas políticas na solução dos problemas. Observa-se que são poucos os diálogos e a comunicação entre os setores governamentais, mesmo entre aqueles cujos serviços são complementares. Esta atuação pontual e isolada reduz o impacto das políticas públicas, em especial aquelas que tratam de necessidades sociais e humanas quase sempre consideradas complexas e multidimensionais. A desarticulação das políticas públicas produz uma série de desperdícios de tempo, recursos humanos e financeiros, duplicidades de tarefas, além de não gerar os impactos esperados, permanecendo a insatisfação daqueles que seriam beneficiados com tais políticas.

Por um lado, se têm os graves problemas sociais que são fenômenos multicausais, cujas soluções demandam políticas integradas de governo. Por outro lado, se têm as estruturas de governos que não permitem o diálogo e a troca de saberes e competências necessárias para vencer estes e diversos outros desafios, com seus processos excessivamente burocráticos e mal desenhados, com a nomeação de gestores muitas vezes desqualificados para as funções, mas respaldados pelos interesses político-partidários, e de resto uma sociedade que fica assistindo as ações pouco eficazes do Estado e sentido as conseqüências destas questões sociais. Porém, como pode haver este espírito de cooperação quando os gestores têm divergentes interesses político-partidários e esperam tirar dividendos políticos de suas ações? Como compartilhar essas ações, quando eles se vêem como concorrentes entre si em decorrência de seus interesses políticos?

Apesar do esforço das reformas administrativas, o Estado não se moderniza na mesma velocidade que a sociedade. Estas reformas têm introduzido elementos para tornar eficiente a administração pública muitas vezes pressionada pelos movimentos sociais que reclamam por serviços públicos de qualidade, maior transparência, e bem-estar. A articulação intersetorial nos projetos governamentais somente será possível por meio de uma coordenação intersetorial das políticas públicas, numa instância suprasetorial, que viabilize a interação, a coordenação, o monitoramento e a avaliação dos projetos estratégicos. Esta coordenação deveria estimular o diálogo e a troca de experiências e saberes que fazem parte do acervo de cada secretaria setorial e das demais entidades governamentais. Esta coordenação, no caso do Governo do Ceará, poderia ficar a cargo do Comitê Gestor de Monitoramento, que é uma unidade suprasetorial vinculada ao Gabinete do Governador.

A Figura 1 mostra um modelo para a gestão integrada das políticas públicas no Ceará baseada numa estrutura matricial que propõe uma nova lógica para a formulação e gestão dos programas e projetos (P1, P2, P3, P4, P5,...) considerados estratégicos no âmbito do Governo do Ceará. Estes programas ou projetos podem ser derivados dos Planos Plurianuais, das Diretrizes do Governo e da Lei Orçamentária Anual.

Com o objetivo de dar uma maior celeridade e promover um maior diálogo entre os diferentes órgãos, esta nova proposta se dariam da seguinte forma: a) Os projetos considerados estratégicos poderiam ser formulados por suas respectivas Secretarias Setoriais e encaminhados ao Comitê Gestor de Monitoramento; b) A este Comitê Gestor caberia promover a interação e assegurar a participação das demais Secretarias Setoriais na formulação, implementação e posteriormente monitoramento e avaliação dos referidos projetos. Ao referido Grupo Gestor caberá a elaboração das normas, regulamentos e procedimentos necessários a sua execução e avaliação dos projetosvii; c) Definida a participação, bem como as seqüências das ações a serem desenvolvidas por cada Secretaria seriam feitos os devidos registros no sistema Web

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MAPP/SIAP para o devido acompanhamento; d) Na etapa final de cada programa ou projeto seria feita uma avaliação dos resultados, inclusive mensurando seus impactos numa visão ampla e intersetorial, como mostra a referida Figura 1.

Alguns fatores são importantes para uma atuação interinstitucional no âmbito do governo, se destacando: a) Uma determinação de governo para a prática intersetorial e para instituir uma nova cultura para o aprimoramento da gestão compartilhada; b) A predisposição dos gestores e equipes para dialogar e compartilhar saberes e competências; c) Um esforço para identificar possíveis barreiras administrativas, políticas e institucionais às ações compartilhadas; entre outras.

Deve-se atentar para a hipótese de existir demandas e necessidades sociais que pela sua complexidade não há como serem atendidas satisfatoriamente por meio de políticas públicas fragmentadas e descoordenadas elaboradas pelas secretarias setoriais isoladamente ou com pouca participação das demais. Tais políticas devem ser estruturadas e ter um desenho de gestão adequada levando em consideração a expertise, os saberes e a competência de todos os setores governamentais para que gerem os resultados almejados.

O Comitê Gestor de Monitoramento no âmbito do Governo do Estado do Ceará tem a finalidade de discutir temas estratégicos e monitoramento e avaliar o desempenho dos projetos prioritários, cujo desempenho continuará sendo apresentado nas reuniões mensais do Monitoramento de Ações e Projetos Prioritários - MAPP. Para subsidiar e fazer cumprir as determinações do referido Comitê Gestor poderia ser criados Grupos Técnicos encarregados de planejar e acompanhar a execução dos programas e projetos prioritários.

Para uma maior efetividade dos projetos estratégicos propostos pelas Secretarias Setoriais, bem como àqueles a serem financiados pelo Fundo Estadual de Combate à Pobreza - FECOP, se apresenta como proposta a seguinte mudança na lógica de formulação e implementação destes projetos: a) Alterar na legislação pertinente (Decreto nº 29.917, de 8 de outubro de 2009, e outros) as atribuições do Comitê Gestor de Monitoramento, passando este a ter uma ação mais efetiva na formulação e monitoramento dos projetos que demandem ações intersetoriais; b) A Secretaria proponente do projeto, considerando a necessidade de compartilhar ações com outras Secretarias e entidades do Governo do Estado, encaminhará ao Comitê Gestor de Monitoramento a minuta do projeto com as ações indicativas a serem desenvolvidas de forma complementar pelas demais Secretarias Setoriais; c) De posse do projeto caberá ao referido Comitê Gestor convocar as demais Secretarias e entidades para participarem da formulação do projeto devendo ser detalhadas as ações de cada órgão com seus respectivos prazos, agentes responsáveis, valores orçamentários e metas; d) Estas ações serão implementadas por cada Secretaria e entidade sob a supervisão do Comitê Gestor de Monitoramento a quem caberá inclusive avaliar os impactos do referido projeto considerando seus aspectos financeiros e sociais.

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COORDENAÇÃO INTERSETORIAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS(Comitê Gestor de Monitoramento)

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MODELO PARA GESTÃO INTEGRADA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DO CEARÁ

Figura 1: Modelo de Gestão Integrada de Políticas Públicas no Ceará

Fonte: Elaboração pelo autor

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As alterações propostas na estrutura administrativa do governo estadual têm dentre outros objetivos: a) aumentar a cooperação intersetorial e unificar o discurso entre os diferentes gestores; b) economizar recursos eliminando a perda de tempo e a justaposição de tarefas; c) bem definir as atribuições e reduzir os conflitos entre os diferentes órgãos da administração estadual; d) aprimorar a elaboração e a avaliação das políticas públicas com a agregação das diferentes visões dos setores governamentais.

Assim, se poderá estimular a comunicação entre as diversas Secretarias setoriais do Estado na elaboração, execução e avaliação dos projetos, numa visão intersetorial e agilizar a execução dos projetos, evitar desperdícios com a justaposição de tarefas, e melhorar o processo de avaliação dos projetos, inclusive mensurando seus impactos.

A título de sugestão para implementar medidas para reduzir a pobreza extrema no Ceará, propõe-se considerar as necessidades das famílias de baixa renda dos municípios de menor Índice de Desenvolvimento Humano - IDH como referencial para orientar os programas a serem financiados pelo FECOP. Partindo dessa premissa, para maximizar os resultados e a eficiência desses programas, poderia se seguir as seguintes etapas em seu processo de implementação: a) Fazer o diagnóstico econômico, social, ambiental e cultural do território (bairros Fortaleza ou cidades), para identificar claramente suas carências e potencialidades (recursos naturais, capital humano, infra-estrutura existente, vocações econômicas etc.); b) Identificar as prioridades para cada região e elaborar um plano de ação considerando, inclusive, os diversos esforços de planejamento já realizado em anos anteriores (Planos de Desenvolvimento Regional - PDRs, Plano Plurianual, planejamentos municipais etc.); c) Definir que os programas com essa finalidade instituídos pelo governo do Estado, poderão atuar de forma conjunta, integrada e complementar naquele território com o objetivo de eliminar as deficiências econômicas, sociais, culturais, ambientais, etc. e fazer um maior aproveitamento das potencialidades identificadas; d) Apresentar e discutir com a comunidade a ser beneficiada o referido plano de ação para ajustar o processo de construção, adaptação e implementação dos programas, de modo a obter compromisso e atitude proativa, elementos imprescindíveis para o êxito do programa de desenvolvimento; e) Instituir um grupo de trabalho para monitorar e avaliar os resultados e sugerir ajustes nas implementações dos programas integrados de desenvolvimento.

Definindo as necessidades de cada território, nos programas que poderiam atuar de forma conjunta, integrada e complementar, os recursos financeiros seriam repassados para cada Secretaria de Estado, de acordo com a sua participação. Com isso, se evitaria ações fragmentadas, isoladas e de baixo impacto na redução da pobreza nos territórios previamente identificados e diagnosticados. A implantação dos programas de forma integrada, intersetorial e complementar maximizaria os resultados e otimizaria os recursos.

Para o aprofundamento dos temas discutidos neste trabalho, se sugere que sejam realizadas novas pesquisas para: a) Melhorar as metodologias de avaliação das políticas públicas, implementadas com a participação de vários órgãos governamentais e entidades não governamentais; b) Aprofundar os estudos sobre a utilização da estrutura matricial na gestão dos projetos públicos, onde se possa reduzir as ações fragmentadas, isoladas e descoordenadas e reduzir os desperdícios de recursos, tempo e assim maximizar seus impactos; e c) Definir uma metodologia para analisar sistematicamente os resultados obtidos pelos programas implementados e comparar com o que fora planejado nos respectivos planos plurianuais.

Com isso se espera uma efetiva aplicação dos recursos públicos em projetos bem elaborados e que se possa prestar serviços públicos de qualidade à sociedade. Também se espera que sejam criadas as condições para a solução de problemas sociais complexos por meio de um

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maior diálogo e troca de saberes entre os diversos órgãos governamentais. E que se reduza as ações fragmentadas e os desperdícios de recursos e tempo delas decorrentes. 7. Referências Bibliográficas Abrucio, Fernando Luiz - O Impacto do Modelo Gerencial na Administração Pública: Um breve

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NOTAS i Paes de Barros em sua entrevista concedida ao Jornal Valor Econômico, de 13 de janeiro de 2006, afirmou que “o que falta no Brasil na área social é uma lógica integrada para a política social, que define exatamente para onde nós estamos querendo ir com todos esses programas sociais”. Esta situação ainda se constata nos dias atuais. ii Para maiores informações sobre este centro de estudo da Universidade Federal do Ceará acessar a página web: http://www.caen.ufc.br/~lep/. iii Este modelo de gestão pública no Ceará foi mencionado em trabalhos nacionais e internacionais. Entre eles: Naisbitt (1994), Diniz e Azevedo (1997: 369), Tandler (1998), Giddens (1999: 93), inclusive em um artigo do Financial Times de 26 de março de 1993, e Lugo (2005). iv O PLANEFOR estabeleceu quatro estratégias: Região Metropolitana Integrada; Região Metropolitana empreendedora e competitiva; Educação pelo desenvolvimento humano; Integração e fortalecimento da gestão pública (AMARAL FILHO, 2004). v Cordeiro (1998) analisou com detalhes os êxitos e os fracessos destes Conselhos Regionais e Municipais. vi Este sistema foi criado pela primeira vez no âmbito do Governo do Ceará em meados dos anos 60 do século XX com a criação da Secretaria de Planejamento e Coordenação - SEPLAN. vii Dentre estas metodologias pode-se utilizar o 5W1H para acompanhar as ações específicas de cada Secretaria setorial.