Universitatea “Dunărea de Jos”

ISTORIA ADMINISTRAŢIEI

PUBLICE

CRISTIAN NICOLAE APETREI

Galaţi - 2009

2

Departamentul pentru Învăţământ la Distanţă şi cu Frecvenţă Redusă Facultatea de Drept Specializarea: Administraţie Publică Anul de studii/Forma de învăţământ: an I, ID

CUPRINS

Introducere………………………………………………………………………………………….. 6 CAPITOLUL 1. Statul geto-dac…………………………………………..……………………….. 7 1. Factorii apariţiei statului geto-dac……………………………………………………………. 7 2. Trăsăturile statului geto-dac…………………………………………………………………... 8 3. Structurile administrative……………………………………………………………………... 8 CAPITOLUL 2. Administraţia publică în provincia romană Dacia……………………………….. 13 1. Evoluţia organizării administrativ-teritoriale a provinciei Dacia……………………………. 13 2. Administraţia centrală………………………………………………………………………… 13 3. Administraţia locală……………………………………………………..……………………. 15 3.1. Organizarea oraşelor………………………………………………..……………………. 15 3.2. Unităţile administrativ-teritoriale…………………………………...…………………… 16 CAPITOLUL 3. Administraţia publică în cursul “mileniului întunecat”….……… ……………… 20 1. Cauzele retragerii romane……………………………………………………..……………… 20 2. Consecinţele retragerii romane………………………………………………...…………….. 20 3. Obştea daco-romană în secolele IV-VII……………………………………….……………... 21 4. Structuri administrativ-politice româneşti în secolele VIII-XIV ….………….……………… 22 5. Formarea statelor medievale româneşti……………………………………….……………… 23 CAPITOLUL 4. Administraţia centrală în Ţările Române (secolele XIV-XVII) …………………. 27 1. Trăsături generale…………………………………………………………………………….. 27 2. Domnia……………………………………………………………………………………….. 28 2.1. Trăsăturile instituţiei……………………………………………………………………... 28 2.2. Prerogative Domnului……………………………………………………………………. 29 3. Sfatul domnesc……………………………………………………………………………….. 30 3.1. Denumire, principiu de funcţionare, componenţă………………………………………. 30 3.2. Atribuţii………………………………………………………………………………….. 31 3.3. Procedura de lucru……………………………………………………………………….. 32 4. Adunările de stări……………………..……………………..……………………..………… 32 4.1. Denumire, principiu de funcţionare, componenţă……………………..………………… 32 4.2. Trăsăturile instituţiei ……………………..……………………………………………… 33 4.3. Atribuţii…………………………………………………………………………..……… 33 5. Dregătoriile centrale ……………………………………..…………………………..………. 34 4.1. Trăsături generale……………………………………………….......……………………. 34 4.2. Atribuţii comune…………………………………………………….…………………… 34 4.3. Atribuţii speciale…………………………………………………….…………………… 35 CAPITOLUL 5. Administraţia locală în Ţările Române (secolele XIV-XVII) …………………… 43 1. Judeţele şi ţinuturile…………………………………………..……………………..………... 43 2. Oraşele şi târgurile…………………………………………….……………………..……….. 44 2.1. Organele administrative alese……………………………………………………………. 44 2.2. Organele administrative numite………………………….……………………..……….. 44 3. Satele……………………………………………………………………………..…………… 45 3.1. Tipuri de sate…………………………………………………………..………………… 45 3.2. Organele administrative ………….…………………………………….……………… 45 CAPITOLUL 6. Administraţia publică în Ţările Române în secolul al XVIII-lea………………… 50 1. Administraţia centrală………………………………………………………………………… 50 1.1. Domnul…………………………………………………………………………………… 50 1.2. Sfatul domnesc ………….…………………………………….…………………………. 51 1.3. Sfatul de obşte……………………………………………………………………………. 51

4

1.4. Dregătoriile centrale……………………………………………………………………… 52 2. Administraţia locală………………..……………………………………….………………… 52 2.1. Judeţele şi ţinuturile……………………………………………………………………… 52 2.2. Plaiurile, plasele şi ocoalele……………………..……………………..………………… 54 2.3. Oraşele şi târgurile ………….…………………………………….…………………….. 54 2.4. Satele…………………………………………………………………………………….. 55 CAPITOLUL 7. Administraţia publică în epoca Regulamentelor Organice……………………… 58 1. Ţările Române în raporturile politice internaţionale între Pacea de la Carlowitz (1699) şi

Tratatul de la Adrianopol (1829)………………………………………………………………….

58 2. Adoptarea Regulamentelor Organice şi trăsăturile acestora………………………………….. 59 3. Administraţia centrală………………………………………………………………………… 60 3.1. Domnul şi căimăcămia…………………………………………………………………… 60 3.2. Miniştrii…………………………………………………………………………………... 61 3.3. Ministerele………………………………………………………………………..……… 61 3.4. Sfatul Administrativ Ordinar şi Sfatul Administrativ Extraordinar……………………… 62 4. Administraţia locală…………………………………………………………………………... 63 4.1. Judeţele şi ţinuturile………………………………………………...……………………. 63 4.2. Plasele şi ocoalele…………………………………………………..……………………. 64 4.3. Oraşele şi târgurile. ……………………………………………………………………… 64 4.4. Satele ………………………………………………….……………………..…………... 66 5. Statutul funcţionarilor publici…………………………………………………………............ 67 6. Bilanţul administraţiei regulamentare 68 7. Revoluţia din anul 1848 şi consecinţele sale asupra administraţiei publice regulamentare.….. 69 7.1. Programul de reformă a administraţiei publice ………………………………………..... 68 7.2. Efectele revoluţiei asupra administraţiei publice regulamentare………………………… 69 CAPITOLUL 8. Administraţia publică în epoca formării statului modern român…………...…… 76 1. Tratatul de la Paris din anul 1856 şi importanţa sa pentru organizarea Principatele Române... 76 2. Convenţia de la Paris din 7/19 august 1858…………………………………………………... 77 3. Reformarea administraţiei publice centrale………………………………………………….. 78 4. Reformarea administraţiei publice locale…………………………………………………….. 81 5. Funcţionarii publici…………………………………………………………………………… 83 CAPITOLUL 9. Administraţia publică în Vechiul Regat al României……………………………. 88 1. Constituţia din 1866 şi principiile de organizare a statului ……………………..…………… 88 2. Administraţia publică centrală……………………….……………………..………………… 89 2.1. Guvernare şi administrare………………………………………………………………... 89 2.2. Monarhul…………………………………………………………………………………. 90 2.3. Consiliul de Miniştri………………………………………………...…………………… 90 2.4. Preşedintele Consiliului de Miniştri………………………………..…………………….. 91 2.5. Miniştrii……………………………………………………………..……………………. 91 2.6. Ministerele şi serviciile publice…………………………………….……………………. 92 2.7. Funcţionarii administraţiei centrale…………………………………….………………… 93 3. Administraţia publică locală………………………………………………………………… 94 3.1. Administraţia publică descentralizată…………………………………………................. 94 3.2. Administraţia publică desconcentrată …………………………..………......................... 95 3.3. Funcţionarii administraţiei publice locale ……………………………..…………............ 95 3.4. Politicianismul…………………………………………….……………………..……… 97 CAPITOLUL 10. Administraţia publică în România interbelică ……………………..…………… 100 1. Administraţia publică şi unificarea legislativă……………………..……………………..…... 100 2. Administraţia publică centrală……………………..……………………..…………………... 101 3. Administraţia publică locală……………………..……………………..…………………….. 102

5

3.1. Evoluţia legislaţiei în domeniul administraţiei publice locale ………………….……….. 102 3.2. Administraţia judeţeană……………………..……………………..…………………….. 103 3.3. Administraţia comunală……………………..……………………..…………………….. 104 3.4. Administraţia publică desconcentrată……………………..……………………..……… 105 4. Statutul funcţionarilor publici………………………………………………………………… 106CAPITOLUL 11. Administraţia publică în epoca dictaturilor de dreapta (1940-1944)…………… 110 1. Dictatura regelui Carol II……………………………………………………...……………… 110 1.1. Regele şi responsabilitatea ministerială…………………………….……………………. 110 1.2. Administraţia centrală……………………………………………………………………. 111 1.3. Administraţia locală………………………………………………...……………………. 111 1.4. Funcţionarii publici şi partidul unic……………………..……………………..………… 113 2. Dictatura generalului Ion Antonescu…………………………………………..……………… 114 2.1. Instalarea noului regim……………………………………………...…………………… 114 2.2. Administraţia centrală……………………………………………………………………. 114 2.3. Administraţia locală………………………………………………...……………………. 115 2.4. Funcţionarii publici………………………………………………………………………. 116Soluţiile testelor de autoevaluare………………………………………………………......………. 119

6

INTRODUCERE

Istoria administraţiei publice constituie o direcţie de studiu relativ recentă, individualizată ca disciplină autonomă abia odată cu înfiinţarea Administraţiei Publice ca specializare universitară. Multă vreme, obiectul de studiu al disciplinei s-a constituit într-un segment relativ consistent al cursurilor universitare de Istoria statului şi dreptului, cursuri care puteau fi regăsite în planurile de învăţământ ale facultăţilor de drept. În structura actuală, disciplina îşi propune să treacă în revistă instituţiile şi mecanismele de funcţionare a administraţiei publice româneşti, în diversele ipostaze pe care acestea le-au îmbrăcat de-a lungul istoriei românilor. Având în vedere aceste obiective, trebuie făcută precizarea că prin sintagma administraţie publică, se înţelege îndeobşte fenomenul administrativ pus în slujba interesului public. Dat fiind faptul că, în principiu, existenţa unei administraţii publice este condiţionată de aceea a unei structuri de stat, atunci înţelegerea sintagmei de mai sus poate fi adâncită prin definirea ei în raport cu un anumit teritoriu, ceea ce conduce în cele din urmă la definirea principalilor itemi de analiză ca fiind administraţia centrală şi cea locală. În ceea ce priveşte atributul de românesc, acesta are în vedere evoluţia organizării şi funcţionării administraţiei publice în cadrul structurilor statale pe care, din punct de vedere politic, le-a întemeiat românii şi predecesorii direcţi ai acestora, dacii şi romanii.

Ca şi disciplina din trupul căreia s-a desprins, Istoria administraţiei publice este o disciplină de graniţă, aflată la confluenţa cercetării istorice cu cea juridică, motiv pentru care ea se află atât în atenţia profesorilor de istorie, cât şi în aceea a profesorilor de drept. “Tinereţea” disciplinei atrage după sine însă absenţa unei tradiţii de cercetare în domeniu, ceea ce face ca abordările istoriografice de până acum să se remarce prin lipsa unei viziuni comune asupra principalelor concepte de lucru (aşa cum este cel de “administraţie românească”, de pildă), a periodizării, a modului de abordare sau a formatului de analiză.

În ciuda acestor dificultăţi, obiectivele generale ale disciplinei sunt nobile; ele vizează sprijinirea efortului pe care îl face, într-o formă sau alta, întreaga societate românească pentru profesionalizarea şi eficientizarea actualei administraţii. Ceea ce poate să facă istoria în acest domeniu este să reconstituie trecutul vechilor sisteme administrative, să înţeleagă modul în care aceste sisteme au fost influenţate de evoluţia generală a societăţii româneşti, iar în final să ajungă să explice mecanismele funcţionale care au caracterizat aceste sisteme. În felul acesta pot fi înţelese cauzele care s-au aflat la originile disfuncţiilor instituţionale, problemele de adaptare pe care le-a avut legislaţia de import în raport cu realităţile sociale autohtone, supravieţuirea până în prezent a unor obiceiuri şi mentalităţi colective care nu au avut nimic de a face cu interesele celor administraţi etc. Plecând de la aceste elemente, istoria administraţiei publice poate crea o imagine clară cu privire la rosturile administraţiei publice contemporane din România, poate preciza care este importanţa dezvoltării organice a instituţiilor administrative autohtone, poate stabili în ce măsură tradiţiile administrative româneşti pot fi valorificate în prezent.

Este vorba, aşadar, de un demers cognitiv care trebuie să încerce spargerea barierelor unei expuneri statice, pentru a facilita un tip de înţelegere profundă a modului în care a funcţionat administraţia autohtonă de-a lungul timpului. Concluziile desprinse astfel pot fi extrem de valoroase întrucât ele pot fi traduse în termenii unei experienţe profesionale care, odată însuşită, poate şi trebuie să conducă la evitarea greşelilor trecutului. Studierea istoriei administraţiei publice, din acest punct de vedere, poate fi privită, aşadar, drept o abordare elocventă a disciplinei istorice în postura ei tradiţională de magistra vitae.

7

CAPITOLUL 1

STATUL GETO-DAC

Este bine ştiut faptul existenţa unui sistem de drept este condiţionată de cea a unui organism statal. Prin urmare trecerea în revistă a evoluţiei dreptului românesc trebuie să înceapă în mod necesar cu studierea formelor rudimentare pe care le-a pus în practică prima coagulare de tip statal de pe teritoriul actual al României: statul geto-dac.

1. Factorii apariţiei statului geto-dac Statul geto-dac a luat naştere în jurul anului 82 î. Hr., ca urmare a acţiunii de unificare a

triburilor geto-dace întreprinsă de unul dintre conducătorii uniunilor de triburi existente, viitorul rege Burebista. Demersul unificator a avut adesea caracter violent, supunerea conducătorilor celorlalte triburi şi uniuni de triburi făcându-se prin forţa armelor. Nu poate fi însă exclusă posibilitatea ca unele dintre căpeteniile locale să fi acceptat de bunăvoie supremaţia lui Burebista, aşa cum pare să fi fost cazul viitorului vicerege Deceneu.

Apariţia statului ca formă superioară de organizare social-politică în spaţiul locuit de geto-daci constituie un fenomen complex, rezultat al interacţiunii a mai multor factori de factură internă şi externă.

La capitolul factorilor interni trebuie incluşi în principal cei de natură economică, culturală şi politică. Factorii economici au constituit una dintre premisele profunde ale apariţiei statului geto-dac, aceasta întrucât progresele realizate prin creşterea productivităţii, ca urmare a utilizării pe scară largă a fierului, au condus la separarea meşteşugurilor de agricultură, precum şi la adâncirea diferenţelor de avere şi de statut social din sânul societăţii. Factorii culturali au jucat şi ei un rol semnificativ în cadrul acestui proces, existenţa unei limbi şi a unei religii comune facilitând contactele şi legăturile social-politice dintre diversele triburi şi uniuni de triburi. Principalii factori politici au fost aristocraţia tribală, masa războinicilor şi puterea regală, ale căror interese divergente au condus la conturarea unui nou echilibru de forţe în interiorul societăţii. Asemenea altor cazuri contemporane ale antichităţii, aristocraţia prefera să preia nemijlocit puterea în propriile mâini, exercitând-o prin magistraţi aleşi pe termen limitat. Monarhul, la rândul său, avea tendinţa de a concentra o cât mai mare putere în mâinile sale, apelând uneori la ajutorul marii mase a războinicilor împotriva nobililor. În sfârşit, războinicii tindeau să se alieze cu instituţia monarhică, în care vedeau singura forţă capabilă să limiteze abuzurile aristocraţiei. Cea care a reuşit în cele din urmă să profite de toate aceste contradicţii, impunându-şi totodată autoritatea, a fost instituţia monarhică, reprezentată de regele Burebista.

În privinţa factorilor externi care au influenţat procesul de închegare a statului geto-dac, trebuie menţionată apropierea de hotarele etnice ale Daciei a două pericole externe majore, reprezentate de populaţiile celtice şi de statul roman. Aflate către nord-vest, în Slovacia de astăzi, populaţiile celtice şi, în mod special, seminţiile boiilor şi tauriscilor, constituiau o ameninţare latentă pentru triburile geto-dace, ele putând reedita oricând o nouă invazie de genul celei care avusese loc în Dacia a doua jumătate a secolului al IV-lea î.Hr. De cealaltă parte, statul roman se afla în plină expansiune către zona Peninsulei Balcanice. Între anii 168-146 î.Hr., acesta reuşise să cucerească parţial Illyria, să transforme statul macedonean în provincie romană şi să lichideze independenţa politică a Greciei peninsulare. Rolul celor două ameninţări externe nu trebuie însă exagerat. Ele nu au reprezentat condiţii sine qua non pentru formarea statului condus de Burebista, ci foarte probabil au funcţionat ca un catalizator pentru conducătorii politici şi militari ai triburilor şi uniunilor de triburi dacice, contribuind la impulsionarea procesului de unificare politică şi teritorială.

8

2. Trăsăturile statului geto-dac Formaţiunea politică creată de Burebista nu trebuie înţeleasă în accepţiunea contemporană

a conceptului de “stat”, ci în sensul său antic, ca o structură politică cu un teritoriu propriu şi o putere politică instituţionalizată.

Existenţa unui teritoriu al statului lui Burebista este un fapt relativ uşor de demonstrat pe baza izvoarelor antice. Potrivit cercetărilor arheologice şi informaţiilor furnizate de istoricii antici, el se întindea între Nistru, litoralul nord-vestic al Mării Negre, Dunărea inferioară, Dunărea mijlocie şi Morava. Mai important însă decât prezenţa unui teritoriu statal este existenţa fenomenului de teritorializare a obştilor dacice care au intrat în alcătuirea formaţiunii lui Burebista. Aceasta înseamnă că teritoriul locuit de daci a căpătat pentru aceştia din urmă mai mult decât o simplă utilitate economică, ajungând să aibă şi o semnificaţie politică. Cu alte cuvinte, conştiinţa identitară a individului a încetat să se mai definească prin raportare la rudele de sânge (obştea gentilică), în locul său instaurându-se în mod treptat conştiinţa apartenenţei sale la un anumit teritoriu (obştea teritorială).

Fenomenul de teritorializare a obştilor poate sesizat cel mai bine în zona Munţilor Orăştiei, unde civilizaţia dacică a avut un caracter cvasi-orăşenesc. Tot aici este atestată existenţa unui complex de fortificaţii din piatră care se constituiau într-un sistem defensiv conceput în mod unitar. Acesta contrastează în mod evident cu fortificaţii ridicate din pământ în afara arcului carpatic, ceea ce i-a determinat pe specialişti să conchidă că sistemul din Munţii Orăştiei reprezenta de fapt capitala formaţiunii politice, în vreme ce restul întăriturilor constituiau probabil centre tribale sau unional tribale.

Politica externă a lui Burebista ne dezvăluie şi ea o dimensiune a fenomenului de teritorializare a societăţii geto-dace, întrucât campaniile militare întreprinse de rege nu au fost simple raiduri de pradă, specifice organizării tribale, ci s-au constituit în expediţii de cucerire, menite să lărgească hotarele ţării. Faptul este demonstrat de rezultatele cercetărilor arheologice care au demonstrat că în unele dintre teritoriile anexate (mai ales în nord-vest) au fost întemeiate aşezări geto-dace în locul celor care aparţinuseră populaţiilor cucerite.

Cea de a doua condiţie pentru existenţa unui stat în sensul antic al conceptului este şi ea îndeplinită. Statul lui Burebista a dispus într-adevăr de un centru de putere politică care, în aparenţă, dispunea de o minimă organizare instituţională. Este vorba în primul rând despre instituţia regelui (basileus), care, potrivit descrierilor lăsate de istoricul Strabon are trăsăturile unei monarhii autoritare. Începând cu Burebista, titlul regal a încetat să mai indice pe şeful civil şi militar al unei obşti gentilice, un primus inter pares ales de comunitatea tribală. El ajunge acum să desemneze pe deţinătorul unic al puterii, suficient de puternic să impună legi (ordine sau porunci) supuşilor săi, în cadrul unui raport de tipul guvernanţi-guvernaţi.

Instituţiei monarhice i se adaugă însă şi alte elemente de organizare instituţională a puterii, precum existenţa unor titluri aulice şi prezenţa probabilă a unei cancelarii regale, toate acestea făcând trimitere la modelul de organizare a statelor elenistice contemporane. De altfel, trebuie precizat că izvoarele antice utilizează pentru indicarea acestei formaţiunii politice geto-dace acelaşi termen pe care îl folosesc şi pentru desemnarea unor state antice contemporane, ceea ce poate să însemne că în viziunea contemporanilor între acestea din urmă şi statul lui Burebista nu existau diferenţe notabile.

3. Structurile administrative În fruntea administraţiei centrale se afla regele, care întrunea funcţiile legislativă şi

executivă. Acesta era secondat de vicerege, demnitate care, de regulă, era deţinută de marele preot. Dacă în cadrul statului lui Burebista această poziţie a fost ocupată de Deceneu, mai târziu, în ierarhia statului lui Decebal, ea a fost deţinută de către marele preot Vezina, cel care, potrivit

9

lui Dio Cassius “avea al doilea loc după Decebal”. Regele sau marele preot cumula şi funcţia de mare judecător, aşa cum este cazul lui Comosicus, devenit rege şi mare preot, despre care istoricul Iordanes spune că era “cel mai mare judecător”.

În administrarea treburilor curente ale ţării, regele era ajutat de un Consiliu cu rol consultativ, din care făceau parte probabil marele preot, membri ai casei regale şi alte personaje de încredere. Acestea din urmă era foarte probabil reprezentanţi ai aristocraţiei tribale, din rândurile căreia provenea, de altfel, şi regele.

Relaţiile politice întreţinute cu Imperiul Roman ne permit să identificăm şi o altă latură a aparatului administrativ central al statului geto-dac. Este vorba despre existenţa unei categorii de soli sau diplomaţi trimişi de rege pentru a purta negocieri sau pentru a încheia diverse înţelegeri. De regulă, aceştia erau membri ai familiei regale sau ai păturii nobiliare (pileati). Semnificativ în acest sens este un episod relatat de istoricul Dio Cassius, în care se vorbeşte despre o misiune încredinţată de regele Decebal fratelui său Diegis, misiune prin care acesta din urmă era însărcinat să meargă, împreună cu alţi bărbaţi de încredere, la împăratul Domiţian pentru a-i restitui armele capturate în cursul războiului din anii 85-89 d.Hr. Regele putea să apeleze însă şi la serviciile unor alogeni, aşa cum este cazul cetăţeanului grec Acornion, originar din oraşul pontic Dyonisopolis, diplomat de carieră pe care Burebista l-a folosit o lungă perioadă de timp. Nu este exclus ca Acornion să fi fost chiar unul dintre cei mai influenţi sfetnici ai regelui, o inscripţie descoperită la Balcic, în Bulgaria, descriindu-l ca fiind “în cea dintâi şi cea mai mare prietenie” cu Burebista.

La curtea regelui dac este foarte probabilă şi existenţa unei cancelarii. În acest sens, poate fi citat istoricul Strabon care afirmă că Burebista a impus neamului său ascultarea faţă de porunci scrise (prostagma sau edictum).

Una dintre consecinţele unificării politice a triburilor geto-dace a fost integrarea structurilor ecleziastice în aparatul administrativ. Ea a oferit condiţii pentru unificarea diverselor practici religioase existente în perioada anterioară, conducând în cele din urmă la instituirea unui cult oficial. Aceasta a atras după sine şi constituirea unui ierarhii clericale, care, prin persoana conducătorului său suprem, marele preot, a fost direct asociată la conducerea treburilor statului. Rolul acestei ierarhii a fost acela de a fundamenta din punct de vedere teologic noua organizare politică, asigurându-i astfel protecţia sacră a divinităţii. Pentru a obţine bunăvoinţa zeilor, au fost introduse precepte morale noi care au căpătat valoare de lege. Funcţia de supraveghere a modului în care erau aplicate aceste precepte a revenit, foarte probabil, tot clerului, care, în acest fel, a reuşit să îşi consolideze poziţiile importante obţinute în cadrul statului şi a contribuit în mod fundamental la întărirea puterii regelui - garantul profan al existenţei statului.

Aflat la începuturile sale, în epoca lui Burebista, statul geto-dac nu a putut dispune de la început de un aparat administrativ local. Este foarte probabil că, iniţial, atât triburile get-dace unificate, cât şi celelalte neamuri aduse sub ascultare (celţi, bastarni, sarmaţi şi greci) şi-au păstrat propriile forme de conducere locale, fiind schimbaţi doar titularii acestora, în scopul aducerii la conducere a unor căpetenii favorabile politicii duse de regele dac.

Dependenţa triburilor periferice, în special a celor de neam diferit şi a coloniilor pontice, faţă de statul lui Burebista, se exprima prin plata unui tribut, prin renunţarea la o politică externă proprie şi prin furnizarea de contingente armate în vreme de război. Aşadar, centralizarea statului geto-dac a fost în primă fază mai mult una de factură politică decât administrativă.

Dispariţia lui Burebista, probabil în cursul anului 44 î. Hr., a dat semnalul dezmembrării statului pe care acesta l-a creat, primele entităţi care s-au desprins fiind triburile de alte etnii şi cetăţile greceşti. Frământările interne n-au cruţat însă nici teritoriile locuite de daci. Diferenţele social-economice dintre diversele zone geografice locuite de geto-daci, interesele centrifuge ale aristocraţiei tribale, precum şi diminuarea pericolului extern roman, intervenită odată cu asasinarea conducătorului statului roman, Caius Iulius Cesar, au determinat în cele din urmă divizarea statului în mai multe formaţiuni politice.

10

Reunificarea ţinuturilor daco-getice s-a produs în jurul nucleului reprezentat de formaţiunea din interiorul arcului carpatic, unde se va afla în continuare capitala statului. Întregul proces s-a încheiat cândva la începutul anilor 80 d. Hr. Personalitatea de al cărei nume se leagă refacerea unităţii geto-dacilor este regele Decebal, cel care a reuşit să reconstituie în mod parţial statul lui Burebista. Noua structură politico-teritorială cuprindea Transilvania, Oltenia, Muntenia, Moldova şi probabil o parte din ţinutul dintre Prut şi Nistru.

Factorul determinant în refacerea unităţii statale l-a constituit de această dată politica romană la Dunărea de Jos, care, în cursul secolului I d. Hr., a trecut de la măsuri predominat defensive la cele de natură ofensivă. În acest fel, o parte din teritoriile locuite de geto-daci au ajuns sub stăpânire romană efectivă, aşa cum era cazul Dobrogei. Împreună cu teritoriul aflat între Dunăre şi Munţii Balcani, aceasta a intrat în componenţa provinciei Moesia, constituind pe mai departe o ameninţare directă la adresa numeroaselor formaţiuni politice desprinse din statul lui Burebista.

Organizarea statului dac condus de Decebal nu diferă prea mult de aceea din timpul lui Burebista. Regele era în continuare secondat de un vicerege, numit Vezina, care deţinea aceeaşi demnitate de mare preot ca şi predecesorul său, Deceneu. În politica externă îl găsim foarte implicat pe Diegis, fratele lui Decebal, poziţia sa în raporturile politico-militare cu Imperiul Roman amintind de rolul jucat în trecut de Acornion, precum şi de instituţia “celui dintâi prieten” pe care acesta o reprezentase.

Este foarte posibil ca, sub presiunea iminentelor atacuri romane, structurile interne ale statului să fi evoluat către un început de centralizare administrativă a teritoriului. În acest sens, unele izvoare istorice vorbesc despre existenţa unor “prefecţi” pe care Decebal i-a aşezat în fruntea agriculturii, rolul probabil al acestora fiind acela de controla producţia agricolă a ţării şi de a crea stocuri de provizii absolut necesare în perspectiva unor viitoare asedii. Alte surse menţionează şi existenţa unor garnizoane militare locale aflate sub comanda unor prefecţi numiţi de către rege. Faptul este explicabil, dacă avem în vedere că, în faţa ameninţării romane, era absolut necesară organizarea unui sistem defensiv şi a unui corp de dregători militari care să comande garnizoanele teritoriale.

Bibliografie

*** Din istoria Transilvaniei, coordonatori: C. Daicoviciu şi M. Constantinescu, Vol. I, Bucureşti, 1960.

*** Istoria dreptului românesc, coordonator Ioan Ceterchi, vol. I, responsabil de volum: Vladimir Hanga, secretar ştiinţific şi coordonator tehnic: Liviu P. Marcu, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1980, p. 63-74.

*** Istoria României, vol. I, Editura Academiei RPR, Bucureşti, 1962. *** Istoria românilor, vol. I, Moştenirea timpurilor îndepărtate, coordonatori: M. Petrescu

Dâmboviţa şi Alexandru Vulpe, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 2001, p. 640-650. *** Istoria Transilvaniei, vol. I, coordonatori: Ioan Aurel Pop şi Thomas Nägler Institutul

Cultural Român. Centru de Studii Transilvane, Cluj Napoca, 2003. Apostu, Ioan; Ionescu, Nicolaie, Prelegeri de istoria dreptului românesc, Editura Nitnelav,

Galaţi, 2003. Bărbulescu, Mihai; Deletant, Denis; Hitchins, Keith; Papacostea, Şerban, Teodor, Pompiliu,

Istoria României, ediţie revăzută şi adăugită, Editura Corint, Bucureşti, 2007. Cernea, Emil, Molcuţ Emil, Istoria statului şi dreptului românesc, ediţia a II-a, Casa de editură şi

presă “Şansa SRL”, Bucureşti, 1992, p. 7-16. Crişan, Ion Horaţiu, Burebista şi epoca sa, Bucureşti, 1975, p. 172-204. Daicoviciu, Hadrian, Dacia de la Burebista la cucerirea romană, Editura Dacia, Cluj-Napoca,

1972, p. 95-123.

11

Glodariu, Ioan, Relaţiile comerciale ale Daciei cu lumea elenistică şi romană, Cluj, 1974. Gostar, N.; Lica, V., Societatea geto-dacică de la Burebista la Decebal, Iaşi, 1984. Guţan, Manuel, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită,

Editura Hamangiu, Bucureşti, 2006, p. 7-13. Idem, Civilizaţia geto-dacilor, vol. I-II, Bucureşti, 1993. Idem, Religia geto-dacilor, în Anuarul Institutului de Studii Clasice, 5, 1944-1948, p. 61-139. Idem, Spiritualitatea geto-dacilor. Repere istorice, Bucureşti, 1986. Marcu, Liviu P., Caracterul şi structura politico-juridică a statului dac centralizat şi

independent, în Revista de drept public, XXXVI, 1980, nr. 7. Petolescu, Constantin C., Dacia şi Imperiul Roman, Editura Teora, Bucureşti, 2000, p. 97-104. Petrescu-Dâmboviţa, M.; Daicoviciu, Hadrian; Teodor, Dan Gh.; Bârzu, Ligia; Preda, Florentina,

Istoria românilor de la începuturi până în secolul al VIII-lea, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1995, p. 159-191.

Rusu, I. I., Limba traco-dacilor, Bucureşti, 1967. Sanie, S., Din istoria culturii şi religiei geto-dace, Iaşi, 1999.

Test de autoevaluare nr. 1 01. Factorii politici care au impulsionat formarea statului geto-dac au fost reprezentaţi de: a) aristocraţia tribală; b) masa războinicilor; c) puterea regală. 02. Factorii interni care au contribuit la formarea statului geto-dac au fost: a) factorii economici; b) factorii sociali; c) factorii politici. 03. Printre factorii culturali care au condus la formarea statului geto-dac s-au aflat: a) existenţa unei limbi comune; b) existenţa unei conştiinţe de neam; c) existenţa unei religii comune. 04. Elementele care au intrat în alcătuirea structurii instituţionale a statului lui Burebista au fost: a) instituţiile regelui şi viceregelui; b) cancelaria şi dregătorii cu titluri aulice; c) organele administrative locale impuse de rege. 05. Argumentele istorice aduse în sprijinul afirmaţiei că stăpânirea lui Burebista a avut caracter statal sunt: a) existenţa unei puteri politice instituţionalizate; b) asumarea de către Burebista a titlului regal; c) existenţa unui teritoriu propriu. 06. În cadrul statului lui Burebista, populaţiile cucerite: a) au fost organizate după modelul uniunilor de triburi dacice; b) şi-au păstrat formele administrative proprii; c) au fost organizate într-o structură administrativă centralizată, controlată de rege.

12

07. Dependenţa populaţiilor cucerite faţă de statul lui Burebista s-a materializat prin: a) plata unui tribut; b) supunerea politicii externe faţă de cea a statului geto-dac; c) furnizarea de trupe în caz de război. 08. În cadrul structurii centrale a statului geto-dac, marele preot deţinea poziţia: a) de “cel dintâi prieten”; b) vicerege; c) prim sfetnic. 09. Existenţa unui teritoriu propriu al statului geto-dac este demonstrată de: a) caracterul quasi-orăşenesc al civilizaţiei geto-dace din interiorul arcului carpatic; b) expediţiile de cucerire întreprinse de Burebista; c) informaţiile oferite de istoricii Strabon şi Iordanes. 10. Rolul ierarhiei clericale în organizarea statului geto-dac a fost de: a) fundamentare din punct de vedere teologic a noii organizări politice; b) supraveghere a modului în care erau respectate legile; c) asigurare a funcţionării cancelariei regale.

13

CAPITOLUL 2

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN PROVINCIA ROMANĂ ÎN DACIA

1. Evoluţia organizării administrativ-teritoriale a provinciei Dacia Cucerirea statului geto-dac nu a adus întregul teritoriu locuit de daci sub stăpânire romană,

tot astfel cum nici statul lui Decebal nu a fost complet integrat în componenţa noii provincii romane a Daciei. O mare parte a teritoriului său a intrat în componenţa provinciei Moesia Inferior în urma primului război daco-roman şi a rămas în această formulă administrativă pe durata întregii domnii a împăratului Traian. Este vorba despre colţul sud-estic al Transilvaniei, sudul Moldovei, cea mai mare parte a Munteniei şi estul Olteniei. O altă parte a teritoriului fostului stat geto-dac (nordul Transilvaniei şi aproape întreaga Moldovă) a rămas în afara provinciei romane, fiind locuite pe mai departe de către dacii liberi. În consecinţă, în timpul domniei lui Traian, provincia Dacia a rămas să cuprindă Transilvania propriu-zisă (cu excepţia colţului său sud-estic, reprezentat cu aproximaţie de teritoriile judeţelor Sibiu şi Braşov de astăzi), Oltenia vestică (judeţele actuale Mehedinţi şi Gorj) şi Banatul în întregime.

La moartea lui Traian au avut loc puternice atacuri ale vecinilor Romei aflaţi la Dunărea Mijlocie şi Inferioară, ceea ce a reclamat prezenţa urgentă a noului împărat Hadrian. Pentru mai multă siguranţă, acesta a abandonat Moldova Meridională şi Câmpia Munteană, zone dificil de apărat din cauza configuraţiei geografice. La nordul Dunării nu a fost păstrat decât castrul de la Barboşi, un cap de pod menit să supravegheze cursurilor inferioare ale Prutului şi Siretului. Tot în scopul eficientizării sistemului defensiv al Imperiului în acest sector, Hadrian a reorganizat provincia Dacia, divizând-o în trei provincii dacice cu rang diferit: Dacia Superior, Dacia Inferior şi Dacia Porolissensis. Dacia Superior cuprindea, se pare, cea mai mare parte a Daciei traiane, cu excepţia teritoriului nord-vestic, aflat între râurile Arieş şi Mureş. Dacia Inferior, cuprindea teritoriile anexate la nordul Dunării în urma primului război daco-roman (101-102 d. Hr.), care, iniţial, fuseseră integrate în provincia Moesia Inferior: estul Olteniei, vestul Munteniei şi sud-estul Transilvaniei. Dacia Porolissensis cuprindea teritoriul nord-estic al provinciei Dacia, cuprins între râurile Arieş şi Mureş.

Organizarea tripartită pusă la punct de Hadrian a funcţionat timp de jumătate de secol. În anii 167-168 d. Hr., în urma războaielor purtate cu marcomanii şi iazygii, împăratul Marcus Aurelius (161-180 d. Hr.) a considerat necesară reorganizarea sistemului defensiv al provinciei prin aducerea unui a doua legiuni. Reorganizarea militară a avut consecinţe şi în plan administrativ, întrucât cele trei provincii au fost aduse din nou sub autoritatea unui singur guvernator, aşa cum se întâmplase în timpul domniei lui Traian. Tot acum a avut loc şi schimbarea denumirilor pentru două dintre provincii: Dacia Superior a devenit Dacia Apulensis, în vreme ce Dacia Inferior s-a transformat în Dacia Malvensis.

Organizarea administrativ-militară pusă la punct în timpul împăratului Marcus Aurelius s-a menţinut până la părăsirea Daciei de către armata şi administraţia romană, în anul 275 d. Hr.

2. Administraţia centrală Principiile şi regulile de organizare a provinciilor în cadrul Imperiului Roman au fost

statuate odată cu trecerea de la forma de organizare republicană la cea imperială. Iniţiativa în această direcţie i-a revenit primului împărat Octavianus Augustus (27 î. Hr. – 14 d. Hr.), care a divizat provinciile în două mari categorii: provincii senatoriale şi provincii imperiale.

14

Provinciile senatoriale erau situate de obicei în interiorul imperiului, motiv pentru care nu dispuneau de trupe. Ele erau conduse de guvernatori numiţi de către Senatul roman dintre acei membri ai săi care exercitaseră la Roma magistraturile supreme (consulatul şi praetura).

Provinciile imperiale erau situate de obicei la hotare, în consecinţă trebuiau să dispună de trupe. Aflate la dispoziţia împăratului, provinciile imperiale erau administrate prin intermediul unor înalţi funcţionari numiţi direct de către acesta.

Provinciile imperiale în care staţionau una sau mai multe legiuni (unităţile de elită a armatei romane) erau rezervate unor guvernatori de rang senatorial (membri ai ordinului senatorial), care purtau titlul de legatus Augusti pro praetore (“delegat al împăratului în loc de praetor”). Provinciile lipsite de legiuni, a căror armată era alcătuită numai din trupe auxiliare (alae şi cohortes), erau guvernate de un membru al ordinului cavalerilor (ordo equester), care purta titlul de procurator Augusti vice praesidis cum iure gladii. Expresia vice praesidis însemna că procuratorul de rang ecvestru ţinea locul unui guvernator de rang senatorial (care ar fi condus în mod normal provincia dacă aceasta ar fi avut cel puţin o legiune), în vreme ce expresia cum iure gladii arăta că procuratorul avea comanda supremă asupra trupelor din provincia sa, precum şi dreptul de a pronunţa pedeapsa capitală. Aceste titluri indicau faptul că titularul lor era un guvernator cu drepturi depline, chiar dacă rangul său social era mai mic decât al guvernatorilor recrutaţi din rândurile ordinului senatorial.

În timpul împăratului Traian, între anii 106-118, provincia Dacia a fost condusă de un legatus Augusti pro praetore de ordin senatorial şi de rang consular, adică un delegat al împăratului, ţinând loc de praetor, care provenea din rândul senatorilor romani care exercitaseră magistratura supremă de consul. Rangul foarte înalt al guvernatorului se explică prin prezenţa pe teritoriul provinciei a nu mai puţin de trei legiuni: a XIII-a Gemina, a IV-a Flavia şi I Adiutrix.

În urma reorganizării administrative care a avut loc în timpul lui Hadrian, fiecare dintre cele trei provincii dacice înfiinţate a primit câte o conducere proprie, independentă de celelalte.

Provincia Dacia Superior era guvernată de un senator vir praetorius (fost preator la Roma) întrucât aici se afla unde se afla cantonată singura legiune a provinciei, a XIII-a Gemina. Deşi sediul legiunii se afla la Apulum, capitala Daciei Superior, precum şi a întregii provincii Dacia se afla la Ulpia Traiana Sarmisegetusa. Aici se afla şi reşedinţa procuratorului financiar al provinciei, un funcţionar de rang ecvestru care se ocupa de problemele economice şi fiscale şi îl înlocuia pe guvernator în absenţa acestuia.

Provincia Dacia Inferior nu dispunea decât de trupe auxiliare, motiv pentru care era guvernată de un procurator augusti vice praesidis de ordin ecvestru. Capitala Daciei Inferior, după toate probabilităţile, era oraşul Romula (Reşca, jud. Olt).

Provincia Dacia Porolissensis, nu dispunea nici ea de trupe de elită (legiuni), fiind guvernată de acelaşi procurator augusti vice praesidis de ordin ecvestru. Deşi numele său provine de la localitatea Porolissum, cu rol strategic fundamental în sistemul defensiv al zonei, se pare totuşi că reşedinţa guvernatorului şi, în acelaşi timp, capitala provinciei se afla la Napoca.

După reforma administrativă introdusă de împăratul Marcus Aurelius, conducerea provinciilor dacice a fost reunificată sub autoritatea unui singur guvernator, care îşi avea sediul la Apulum. Titlul guvernatorului era cel de legatus Augusti pro praetore trium Daciarum, însemnând delegat al împăratului, în loc de preator, pentru cele trei Dacii. Prin aducerea în provincie a celei de-a doua legiuni, guvernatorul a primit şi titlul de Consularis trium Daciarum. Aceasta indică faptul că guvernatorul era un fost consul al Romei, explicaţia rangului său înalt fiind aceea că el avea sub comandă două legiuni: a XIII-a Gemina şi a V-a Macedonica. Provinciile Dacia Porolissensis şi Dacia Malvensis (Inferior) şi-au păstrat însă identitatea şi limitele teritoriale conturate în perioada anterioară. Ele au fost transformate acum în districte administrativ-financiare conduse de câte un procurator Augusti de rang ecvestru. Cei doi procuratori aveau numai atribuţii civile, fiind aşezaţi sub autoritatea guvernatorului Daciei Apulensis.

15

Principalele instituţii ale administraţiei centrale în provinciile romane erau guvernatorul şi Adunarea provincială.

Guvernatorul avea atribuţii largi în materie administrativă, fiscală, legislativă şi judecătorească. Practic, după împărat, el deţinea cea mai mare competenţă asupra locuitorilor din provincie (imperium maius). În plan legislativ, guvernatorul avea dreptul de a emite edicte sau legi cu caracter local în conformitate cu dreptul roman provincial. În plan judecătoresc, competenţele sale erau identice cu cele deţinute de înalţii magistraţi ai oraşului Roma (consulii, praetorii şi prefectul), putând judeca orice cauză, pentru care putea dispune orice pedeapsă, mergând până la execuţia capitală.

Adunarea Provincială (Concilium provinciae Daciarum Trium) era alcătuită din reprezentanţii oraşelor din provincie, reuniţi cu toţii sub preşedinţia preotului cultului oficial din provincie (sacerdos arae Augusti). Principala atribuţie a Adunării era întreţinerea cultului împăratului, introdus cu scopul prezervării unităţii statului şi a teritoriului roman. Adunarea mai avea însă şi alte atribuţii, aşa cum erau discutarea intereselor generale ale provinciei şi susţinerea lor în faţa împăratului, ridicarea unor monumente sau statui în cinstea celor care făcuseră binefaceri provinciei, aducerea de mulţumiri guvernatorului, la ieşirea din funcţie, pentru modul cum administrase provincia etc.

3. Administraţia locală În provincia Dacia, ca de altfel în întregul Imperiu Roman, au existat aşezări orăşeneşti

(colonii şi municipii) şi aşezări rurale. Populaţia romană a aşezărilor urbane era formată din cetăţeni propriu-zişi şi străini, rezidenţi fără drept de cetăţenie. După poziţia socială deţinută, cetăţenii oraşelor se divizau în cetăţeni privilegiaţi (ordo decurionum) şi cetăţenii de rând (populus, plebs).

3. 1. Organizarea oraşelor Oraşele romane din Dacia au fost împărţite în două categorii: municipiile (municipia) şi

coloniile (coloniae). Iniţial, în epoca republicană, deosebirea între cele două tipuri era fundamentală: municipiile se conduceau după legi proprii, în vreme ce coloniile urmau legile oraşului Roma. În plus, coloniile se bucurau de ficţiunea lui ius italicum, ceea ce însemna că pământurile lor erau asimilate cu cele din peninsula italică (ager romanus). În acest fel, proprietăţile respective erau degrevate de sarcini fiscale, astfel încât proprietarii lor (cetăţenii) erau scutiţi complet de impozite funciare. În epoca imperială deosebirile s-au atenuat însă, ele reducându-se în secolul al II-lea d. Hr. la faptul că municipiile erau considerate de rang inferior în raport cu coloniile.

Oraşele romane, indiferent de rang, se bucurau de privilegiul de a se conduce singure, prin organe de conducere proprii şi magistraţi aleşi. În acest fel beneficiau de un anumit grad de autonomie internă, limitată însă de intervenţiile frecvente ale puterii centrale.

Consiliul decurionilor (ordo decurionum) era un organ colectiv de conducere a treburilor orăşeneşti, format din circa 30-50 de persoane, care juca un rol similar cu cel deţinut de Senat în funcţionarea capitalei Imperiului. Membrii săi erau aleşi pe 5 ani, de către magistraţii superiori ai oraşului, în limita locurilor disponibile. Condiţiile pentru a fi ales vizau deţinerea în trecut a unei demnităţi publice în administraţia oraşului, vârsta minimă de 25 de ani şi deţinerea unei averi minime de 100 000 de sesterţi.

Atribuţiile Consiliului decurionilor erau în principal de natură administrativă, hotărârile sale având caracter obligatoriu pentru toate organele de conducere: încasarea contribuţiilor impuse oraşului de către autorităţile imperiale; perceperea la timp a impozitelor ordinare datorate de cetăţeni; supravegherea lucrărilor edilitare; stabilirea prestaţiilor în muncă ce trebuiau făcute de cetăţeni; controlul asupra gestiunii financiare a oraşului; acordarea de titluri, onoruri şi

16

imunităţi; reprezentarea oraşului în faţa guvernatorului provinciei; trimiterea de delegaţii la Roma cu diverse prilejuri.

Magistraţii erau aleşi pe o perioadă de un singur an (cu posibilitatea de a fi realeşi), candidaţii urmând să întrunească mai multe condiţii: de vârstă, de avere, de rang social etc. Aceştia răspundeau de întreaga conducere a treburilor executive ale oraşului, ducând la îndeplinire hotărârile Consiliului decurionilor.

Magistraţi superiori erau consideraţi a fi duumvirii, în cazul coloniilor, şi quattuorvirii, în cel al municipiilor. În plan administrativ, aceştia prezidau alegerile municipale, organizau jocuri şi serbări, administrau lucrările publice, arendau proprietăţile oraşului şi gestionau finanţele oraşului. Tot în responsabilitatea lor intra executarea garanţiilor financiare în tranzacţiile private precum şi recuperarea sumelor datorate fiscului prin vânzarea bunurilor debitorilor. În plan judecătoresc, magistraţii superiori aveau şi competenţa de a judeca litigii de mică importanţă, care nu intrau în competenţa guvernatorului provinciei.

Un rol important le revenea magistraţilor superiori din colonii aleşi în al cincilea an (duumviri quinquennales). Aceştia corespundeau cenzorilor din vechea Romă republicană şi aveau ca principală sarcină revizuirea şi completarea listei cu membrii Ordinului decurionilor. Celelalte atribuţii se refereau la realizarea recensământului populaţiei şi stabilirea impozitelor; arendarea unor bunuri şi drepturi ale oraşului şi alcătuirea bugetului pe cinci ani al oraşului.

Magistraţi inferiori erau consideraţi a fi edilii (aediles) şi chestorii (questores). Poziţia acestora în raport cu duumvirii şi quattuorvirii era dată de absenţa atribuţiilor judecătoreşti şi militare. Edilii se ocupau cu întreţinerea drumurilor şi a canalelor de deversare, arendarea băilor publice, organizarea lucrărilor publice, asigurarea poliţiei interne a oraşului, aprovizionarea pieţelor, organizarea spectacolelor publice. La rândul lor, chestorii se ocupau cu încasarea taxelor care urmau să intre în bugetul oraşului şi de întreţinerea arhivei Consiliului decurionilor.

Magistraturile şi calitatea de decurion erau demnităţi onorifice, neremunerate. De multe ori alegerea într-o astfel de demnitate însemna o povară financiară pentru cei aleşi, întrucât erau obligaţi prin forţa obiceiului consacrat, să facă danii în bani sau în alimente, să organizeze jocuri şi spectacole sau să ridice construcţii publice pe cheltuiala proprie.

Magistraţii oraşelor erau ajutaţi în activităţile lor de o multitudine de funcţionari (scribi, bibliotecari, crainici, servitori), unii recrutaţi din rândul oamenilor liberi, alţii din rândul sclavilor publici. Spre deosebire de magistraţi şi consilieri, care exercitau funcţii de demnitate publică neremunerate, funcţionarii erau retribuiţi din bugetul oraşului.

Paza şi ordinea publică în oraş erau asigurate de lictori şi de poliţia urbană (vigiles nocturni), subordonată edililor, în vreme ce siguranţa drumurilor cădea în sarcina unei jandarmerii speciale a drumurilor (beneficiarii) şi a paznicilor din aşezările aflate pe respectivele artere de circulaţie.

3. 2. Unităţile administrativ-teritoriale În jurul oraşelor se aflau diverse unităţi teritoriale care depindeau administrativ de acestea.

Astfel de entităţi administrativ-teritoriale erau forurile (fora) şi conciliabule (conciliabula), un fel de târguri cu magistraţi proprii, aleşi de locuitori. Cele mai importante unităţi administrative erau însă ţinuturile (territoria). Unele dintre ele aveau chiar un oarecare grad de autonomie, conducerea lor fiind încredinţată unui sfat de consilieri comunali (ordo curialum), delegaţi ai satelor din ţinut. La conducerea sfatului se afla un magistrat ales pe o perioadă de cinci ani, care putea fi simultan şi conducătorul unuia dintre satele componente ale ţinutului respectiv. Alte ţinuturi erau însă complet înglobate oraşului de care depindeau, astfel încât reprezentau o prelungire teritorial-administrativă a acestuia.

Satele (pagi sau vici) erau conduse de regulă de către doi magistraţi (magistrati), însă sunt cunoscute însă şi cazuri în care conducerea era asigurată de un singur magistrat. În activităţile lor, magistraţii erau ajutaţi în chestiunile financiare de câte un questor, iar în cele administrative, de

17

către un consiliu sătesc (ordo). Conducătorii satelor erau fie aleşi de către locuitori, fie numiţi de către autorităţile superioare.

O situaţie juridică aparte o aveau aşezările rurale dezvoltate pe lângă castrele romane: vici militares şi canabae. Acestea erau, în general, formate din veterani, bancheri, negustori, meşteşugari, membri ai familiilor soldaţilor care însoţeau trupele. Ele se aflau sub autoritatea directă a comandantului unităţii militare locale şi depindeau de castru din toate punctele de vedere: militar, administrativ-fiscal şi judecătoresc.

Bibliografie

*** Civilizaţia romană în Dacia, coordonator: Mihai Bărbulescu, Cluj-Napoca, 1997. *** Din istoria Transilvaniei, coordonatori: C. Daicoviciu şi M. Constantinescu, Vol. I,

Bucureşti, 1960. *** Enciclopedia civilizaţiei romane, coordonator: Dumitru Tudor, Editura Ştiinţifică şi

Enciclopedică, Bucureşti, 1982. *** Istoria dreptului românesc, coordonator Ioan Ceterchi, vol. I, responsabil de volum Vladimir

Hanga, secretar ştiinţific şi coordonator tehnic Liviu P. Marcu, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1980, p. 83-94.

*** Istoria românilor, vol. II, Daco-romani, romanici, alogeni, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 2001, p. 45-73.

*** Istoria Transilvaniei, vol. I, coordonatori: Ioan Aurel Pop şi Thomas Nägler, Institutul Cultural Român. Centrul de Studii Transilvane, Cluj Napoca, 2003.

Apostu, Ioan; Ionescu, Nicolaie, Prelegeri de istoria dreptului românesc, Editura Nitnelav, Galaţi, 2003.

Ardevan, R., Viaţa municipală în Dacia romană, Timişoara, 1998. Bărbulescu, Mihai, Din istoria militară a Daciei romane. Legiunea V Macedonica şi castrul de la

Potaissa, Cluj-Napoca, 1987. Bărbulescu, Mihai; Deletant, Denis; Hitchins, Keith; Papacostea, Şerban, Teodor, Pompiliu,

Istoria României, ediţie revăzută şi adăugită, Editura Corint, Bucureşti, 2007. Benea, D., Din istoria militară a Moesiei Superior şi a Daciei. Legiunea a VII-lea Claudia şi

legiunea a III-a Flavia, Cluj-Napoca, 1983. Branga, N., Urbanismul Daciei Romane, Editura Facla, Timişoara, 1980. Cernea, Emil, Molcuţ Emil, Istoria statului şi dreptului românesc, ediţia a II-a, Casa de editură şi

presă “Şansa SRL“, Bucureşti, 1992, p. 18-23. Gionea, Vasile, Organizarea teritorială în Dacia Traiană şi normele de drept public care se

aplicau, în Studii de drept constituţional şi istoria dreptului, vol. I, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1993, p. 65-74.

Guţan, Manuel, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită, Editua Hamangiu, Bucureşti, 2006, p. 15-25.

Macrea, M., Viaţa în Dacia romană, Bucureşti, 1969. Moga, V,. Din istoria militară a Daciei romane. Legiunea a XIII-a Gemina, Cluj-Napoca, 1985. Molcuţ, Emil; Oancea Dan, Drept roman, Casa de editură şi presă “Şansa”, Bucureşti, 1993. Petolescu, Constantin C., Dacia şi Imperiul Roman. De la Burebista la sfârşitul antichităţii,

Editura Teora, Bucureşti, 2000, p. 209-222. Petrescu-Dâmboviţa, M.; Daicoviciu, Hadrian; Teodor, Dan Gh.; Bârzu, Ligia; Preda, Florentina,

Istoria românilor de la începuturi până în secolul al VIII-lea, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1995, p. 216-241.

Popa, D., Viaţa rurală în Transilvania romană, Sibiu, 2001. Tudor, Dumitru, Oraşe, târguri şi sate în Dacia romană, Bucureşti, 1968.

18

Test de autoevaluare nr. 2

01. Provinciile senatoriale romane aveau următoarele caracteristici: a) dispuneau de câte o singură legiune; b) erau conduse de membri ai ordinului senatorial; c) se aflau dispuse de obicei în interiorul Imperiului. 02. În timpul domniei împăratului Traian, provincia Dacia cuprindea următoarele teritorii: a) Transilvania propriu-zisă; b) Oltenia vestică; c) Banatul în întregime; 03. În timpul domniei împăratului Traian, sudul Moldovei, cea mai mare parte a Munteniei şi estul Olteniei intrau în componenţa: a) provinciei Dacia; b) provinciei Moesia Inferior; c) provinciei Moesia Superior. 04. În timpul domniei împăratului Hadrian, sudul Moldovei şi partea estică a Munteniei: a) au fost integrate în provincia Moesia Inferior; b) au fost integrate în provincia Daciei Inferior; c) au fost părăsite. 05. Conform împărţirii administrative introduse de împăratul Hadrian: a) provinciile Dacia Porolissensis şi Dacia Inferior nu dispuneau de legiuni, fiind administrate de guvernatori de rang ecvestru; b) provinciile Dacia Porolissensis şi Dacia Inferior dispuneau de legiuni, fiind administrate de guvernatori de rang senatorial; c) provinciile Dacia Porolissensis şi Dacia Inferior dispuneau de legiuni, fiind administrate de guvernatori de rang ecvestru. 06. În organizarea administraţiei urbane romane, Consiliul Decurionilor avea următoarele caracteristici: a) era un organ colectiv de conducere, format din circa 30-50 de persoane; b) emitea hotărâri cu caracter obligatoriu pentru organele executive ale administraţiei urbane; c) membrii săi îşi transmiteau poziţia în mod ereditar. 07. În organizarea administraţiei urbane romane, Consiliul Decurionilor avea următoarele atribuţii de natură fiscală: a) încasarea contribuţiilor impuse oraşului de către autorităţile imperiale; b) perceperea la timp a impozitelor ordinare datorate de către cetăţeni; c) revizuirea şi completarea listei cu membrii Ordinului Decurionilor. 08. În organizarea administraţiei urbane romane, magistraţii aveau următoarele caracteristici: a) erau aleşi pe o perioadă de 5 ani; b) răspundeau de întreaga conducere executivă a treburilor orăşeneşti; c) duceau la îndeplinire hotărârile Consiliului Decurionilor.

19

09. Alcătuirea bugetului în cadrul administraţiei locale romane revenea: a) Consiliului Decurionilor; b) duumvirilor aleşi în cel de-al cincilea an; c) questorilor. 10. Guvernatorul provinciei Dacia Superior: a) avea dreptul de a emite legi (edicte) aplicabile doar între graniţele provinciei sale; b) nu avea dreptul de a legifera; c) avea dreptul de a emite legi (edicte) aplicabile în toate cele trei Dacii.

20

CAPITOLUL 3

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN CURSUL “MILENIULUI ÎNTUNECAT”

(secolele IV – XIV)

1. Retragerea romană din Dacia Către sfârşitul secolului II d. Hr., în zona aflată la nord-vestul Daciei încep să se aşeze

neamurile germanice ale goţilor. La început, acestea nu au atacat provincia, ci doar a pus presiune asupra celorlalte populaţii din vecinătate, determinându-le pe acestea să atace teritoriul roman. În secolul următor însă, goţii se vor alia cu aceste populaţii vecine, în special cu carpii (dacii liberi din Moldova) şi cu sarmaţii (neam asiatic), şi vor organiza dese incursiuni în provinciile Moesia şi Dacia, destabilizând astfel întreaga frontieră dunăreană.

Atacurile sistematice ale populaţiilor de la graniţele nordice au forţat în cele din urmă Imperiul să îşi schimbe politica externă. Pe parcursul secolelor II-III d. Hr., acesta s-a văzut nevoit să renunţe la tradiţionala tendinţă de expansiune teritorială, pentru a adopta tactici şi strategii defensive. Trecerea în defensivă a avut însă consecinţe şi pe plan intern, Imperiul fiind nevoit să facă faţă unei lungi perioade de criză care a îmbrăcat accente instituţional-politice şi economice.

În contextul acestor dificultăţi interne şi externe, situaţia provinciei Dacia a devenit una specială. Prin poziţia sa excentrică în raport cu sistemul defensiv din zona graniţei dunărene, Dacia va fi apărată cu eforturi din ce în ce mai mari, fără ca acestea să se materializeze însă prin restabilirea controlului roman în zonă. Acesta este motivul pentru care părăsirea provinciei a fost considerată drept soluţie optimă pentru minimalizarea pierderilor. Operaţiunea de retragere propriu zisă s-a desfăşurat între anii 274-275 şi a însemnat retragerea efectivă a armatei, a administraţiei, precum şi a unei părţi din populaţia civilă.

Retragerea nu a însemnat însă cedarea provinciei unei alte entităţi politice, ci doar abandonarea acestui teritoriu. În acest fel, Imperiul căuta să îşi reorganizeze linia defensivă într-o zonă mai uşor de apărat, care să beneficieze de avantaje strategice, aşa cum era bariera naturală reprezentată de cursul Dunării.

Părăsirea Daciei a echivalat cu dispariţia statului ca formă de organizare social-politică de pe teritoriul actual al României, teritoriu care a rămas un spaţiu deschis, fără structuri politice superioare. În perioada care a urmat, fosta provincie romană a servit drept culoar de trecere pentru numeroasele popoare migratoare care au traversat Europa de la est la vest şi de la nord la sud, în drumul lor spre bogatele provincii ale Imperiului. Dacă populaţia daco-romană rămasă pe loc nu a mai avut forţa politică pentru a închega un stat nou, migratorii, în schimb, nu au avut nivelul de cultură politică şi instituţională necesar, organizarea lor gentilico-tribală fiind insuficientă pentru a putea da naştere unor structuri statale.

2. Consecinţele retragerii romane Perioada ce a urmat retragerii romane din provincia Dacia a însemnat din punct de vedere

politic trecerea teritoriului locuit de comunităţile daco-romane sub controlul succesiv al populaţiilor migratoare, chiar dacă, în secolele următoare Imperiul va mai reveni la nordul Dunării, unde va restabili capete de pod pentru diverse intervenţii militare.

Evacuarea provinciei a adus cu sine o scădere bruscă a numărului de locuitori din fosta provincie, aceasta întrucât odată cu administraţia şi armata s-au deplasat la sud de Dunăre

21

locuitorii înstăriţi, dar şi cea mai mare parte a populaţiei urbane. În consecinţă, pe parcursul secolelor următoare, civilizaţia urbană din Dacia a intrat în declin, trăsăturile sale căpătând tot mai pronunţate accente rurale. Semnele acestui declin pot fi sesizate în special în domeniul economiei, unde se poate constata dispariţia unor activităţi legate de modul urban de existenţă (ca meşteşugurile de artă, de pildă), prăbuşirea comerţului, dispariţia circulaţiei monetare şi a activităţilor miniere. Ruralizarea fostei provincii Dacia s-a manifestat însă şi prin prezenţa unui fenomen de migrare demografică, populaţia urbană părăsind vechile oraşe romane pentru a se aşeza în mediul rural. În aceste condiţii, centrul de greutate al vieţii economico-sociale şi administrativ-politice ajunge să se mute dinspre zona centrelor urbane către aceea a comunităţilor săteşti.

În plan social, evacuarea păturilor avute şi dispariţia structurilor administrativ-politice romane au condus la nivelarea diferenţelor sociale dintre membrii comunităţilor locale şi au făcut posibilă revigorarea vechilor structuri dacice de organizare, care fuseseră obştile săteşti. Foarte probabil, acestea au supravieţuit momentului cuceririi romane şi au fost integrate, într-un fel sau altul, în formele administrative impuse de cuceritori. În aceste condiţii, dispariţia aparatului de stat roman a creat condiţiile pentru ca obştile să îşi reia funcţiilor economice, sociale şi politice pe care le avuseseră înaintea cuceririi romane.

3. Obştea daco-romană în secolele IV-VII Structura social-economică a comunităţilor săteşti autohtone a constituit unul dintre cei

mai importanţi factori ai continuităţii populaţiei romanice pe acest teritoriu, ea contribuind la menţinerea şi îmbogăţirea culturii autohtone, în ciuda deselor schimbări politico-militare. Practic, în întreaga perioada discutată, comunităţile daco-romane şi, ulterior, cele româneşti şi-au păstrat identitatea în cadrul diverselor formule politice introduse de cuceritorii migratori, tocmai datorită menţinerii structurii proprii de organizare, care a fost obştea sătească.

Obştea daco-romană era o comunitate de oameni având o organizare social-economică proprie şi un teritoriu bine delimitat. Aceasta era alcătuită, în general, din 20-40 de gospodării, numărul lor variind însă în funcţie de diverşi factori geo-climatici, economici şi politici. Fiecare comunitate avea un teritoriu propriu ale cărui limite era stabilite, de regulă, în funcţie de configuraţia geografică a zonei. Teritoriul obştii cuprindea vatra satului, unde se grupau gospodăriile individuale, biserica şi cimitirul aşezării, şi zonele economice ale acestuia: pământul arabil, islazul, pădurea, cursurile de apă, iazurile.

Producţia comunităţilor săteşti carpato-dunărene avea la bază atât proprietatea privată, cât şi pe aceea comună. Fiecare membru al obştii era un om liber, posedând o proprietate funciară privată, care se transmitea ereditar. Prezenţa proprietăţii funciare private cu caracter ereditar constituie una dintre trăsăturile distinctive ale obştii autohtone, diferenţiind-o fundamental în raport cu organizarea popoarelor migratoare (precum germanii şi slavii), în cazul cărora pământul era împărţit periodic între membrii obştii. În cadrul organizării obştilor autohtone, o parte din teritoriul aflat la dispoziţia comunităţii (ager publicus) era utilizat de către toţi membrii acesteia. Bunurile obţinute de pe urma exploatării acestuia putea primi diverse destinaţii, cele mai importante dintre acestea fiind asigurarea unor rezerve strategice pentru anii cu recolte slabe şi plata tributului datorat populaţiilor migratoare.

Prin dispariţia statului, obştea sătească autohtonă a fost nevoită să îşi asume funcţiile administrative ale acestuia, fără a beneficia însă şi de avantajele instituţionale de care dispusese statul. Astfel, în absenţa unei forţe publice instituţionalizate care să impună respectarea unor interese generale stabilite la nivelul central, membrii obştii s-au văzut în situaţia de a-şi defini singuri obiectivele comune. Conştientizarea şi asumarea acestor interese comune i-a condus pe autohtoni la elaborarea unui set de norme juridice cu caracter cutumiar şi la organizarea unor

22

structuri administrative de conducere, ambele elemente având menirea să asigure îndeplinirea obiectivelor generale ale obştii.

În această etapă din evoluţia obştii autohtone, structurile de conducere chemate să administreze interesele comune erau dominate din organe colective. Preeminenţa lor se explică prin absenţa din sânul obştii a oricăror diferenţe sociale, în condiţiile în care membrii comunităţii erau egali între ei, având cu toţii acelaşi statut juridic de oameni liberi.

Cel mai important organ de conducere era Adunarea obştească, numită mai târziu Grămada satului sau Adunarea megieşilor. Fiind formată din toţi membrii adulţi ai obştii, aceasta avea competenţa să rezolve orice problemă a comunităţii. Un alt organ colectiv era Sfatul bătrânilor sau Oamenii buni şi bătrâni. Acesta era format probabil din membri aleşi de către comunitate şi avea atribuţii de natură judecătorească. Structurile de conducere ale obştii includeau şi un organ unipersonal. Acesta era judele, conducătorul militar al satului (cu atribuţii de poliţie), ales în această poziţie datorită calităţilor sale personale. În sarcina lui intrau asigurarea pazei la hotarele satului şi păstrarea ordinii interne, motiv pentru care era ajutat de un corp de cercetaşi sau vânători de urme recrutaţi dintre membrii obştii.

4. Structuri administrativ-politice româneşti în secolele VIII-XIV Pe parcursul secolelor VII-VIII, între membrii obştilor săteşti şi-au făcut apariţia

diferenţieri sociale şi de avere, favorizate de diverşi factori, între care un rol de primă mână l-au avut existenţa proprietăţii private şi diversele conjuncturi politico-militare favorabile acumulării de bunuri.

Este foarte probabil că, în relaţia cu migratorii, comunităţile locale au apelat la soluţia delegării unor responsabilităţi către unul sau mai mulţi reprezentanţi. Aceştia din urmă, aleşi pe baza unor criterii de eficienţă stabilite în interiorul obştii, au ajuns să se bucure de respectul comunităţii, dar şi de o serie de privilegii materiale din partea acesteia. De cealaltă parte, conducătorii populaţiilor migratoare, cei care deţineau puterea politică în zonă, aveau şi ei nevoie de astfel de persoane care să asigure punerea în aplicare a principalelor obligaţii care reveneau obştilor locale: plata tributului şi comanda contingentelor militare puse la dispoziţie. În acest context, nu este exclus, ca în scopul facilitării acestui tip de relaţii dintre autohtoni şi migratori, conducătorii obştilor să fi beneficiat şi din partea căpeteniilor alogene de un statut privilegiat, primind scutiri de taxe în schimbul serviciilor prestate. Aşadar, ţinând cont de specificul relaţiilor dintre autohtoni şi migratori, este foarte probabil faptul că această categorie de conducători a fost recrutată în special din rândul juzilor (denumire de origine latină) sau cnezilor (denumire de origine slavă), comandanţii militari ai obştilor autohtone.

Trebuie spus însă că dacă în secolele anterioare aceste poziţii fuseseră ocupate prin acordul comun al comunităţii, în noua etapă istorică, cnezii şi juzii au ajuns să îşi transmită poziţia în fruntea obştii pe cale ereditară, reuşind să o transforme dintr-o magistratură într-un statut social. În acest context, Adunarea obştească şi Sfatul bătrânilor au pierdut multe dintre atribuţiile pe care le avuseseră în perioada secolelor IV-VII, ele trecând de acum înainte în apanajul juzilor şi cnezilor. Se poate concluziona astfel că fenomenul de diferenţiere socială instalat între membrii obştii a produs efecte majore la nivelul organizării administrative a obştii, conducând la creşterea importanţei organelor de conducere unipersonale în detrimentul celor colective.

Aşa cum am arătat mai sus, obştile săteşti autohtone erau comunităţi restrânse, care nu puteau dispune de o forţă militară deosebită. Cu timpul însă, obştile aflate în cadrul zonelor geografice unitare, aşa cum erau bazinele hidrografice, au început să se îşi unească teritoriile şi potenţialul uman, dând naşte unor organisme politico-administrative mai complexe de tipul uniunilor de obşti. Apariţia acestor formaţiuni politice prestatale pe văile râurilor este motivul pentru care ele mai sunt denumite şi cnezate de vale.

23

La formarea acestor noi structuri au concurat mai mulţi factori. Un rol important a revenit caracterului teritorial pe care l-au avut obştile autohtone, această trăsătură favorizând relaţiile dintre membrii comunităţilor învecinate. Tot aici a contribuit şi conştientizarea faptului că, prin unificare, comunităţile săteşti aveau ocazia să dobândească un potenţial defensiv superior, ce putea fi valorificat împotriva invadatorilor. Factorul decisiv l-a constituit însă apariţia unui interval de circa două secole şi jumătate în care direcţiile de deplasare ale migratorilor nu au mai intersectat teritoriul românesc. Perioada a constituit, aşadar, un moment de respiro pentru societatea autohtonă, care a dispus acum de răgazul necesar pentru a-şi cristaliza structurile sociale şi a se organiza în forme administrativ politice superioare.

Închegarea primelor uniuni de obşti datează încă de la sfârşitul secolului al VIII-lea. Cea mai elocventă dovadă a existenţei acestora o reprezintă apariţia în această perioadă a unor cetăţi de pământ întărite cu palisade din lemn şi şanţuri de apărare. Astfel de construcţii nu puteau fi ridicate de membrii unei singure obşti, ci numai prin munca obligatorie şi dirijată a membrilor mai multor obşti reunite în cadrul unei astfel de uniuni. Aceste fortificaţii au funcţionat ca centre de putere pentru uniunile de obşti mai puternice şi, foarte probabil, drept reşedinţe pentru conducătorii lor. Ele le-au permis acestora din urmă să subordoneze uniunile de obşti din jur, conducând în cele din urmă la apariţia unor formaţiuni politice de mari dimensiuni, pe care izvoarele scrise din secolele X-XIV le denumesc voievodate sau ţări.

La conducerea acestor formaţiuni politice se aflau voievozi, jupani sau duci (lat. dux) cu atribuţii de natură politică, judiciară şi militară, care îşi transmiteau ereditar puterea. În jurul lor, gravitau cnezii aflaţi la conducerea obştilor (cnezii săteşti) şi a uniunilor de obşti înglobate (cnezii de vale), cei care alcătuiau o elită militară şi socială, de asemenea ereditară. Această elită participa alături de voievod la luarea principalelor decizii, relaţia de colaborare dintre cele două părţi fiind instituţionalizată sub forma unui consiliu sau sfat cu rol consultativ.

Date fiind dimensiunile lor teritoriale, existenţa unei puteri politice instituţionalizate, specificul relaţiilor social-politice, dar şi constatarea că ele devin subiecte ale dreptului internaţional, uniunile de obşti de tipul cnezatelor, voievodatelor şi ţărilor pot fi considerate drept formaţiuni statale în fază incipientă de organizare.

5. Formarea statelor medievale româneşti Cele mai vechi astfel de formaţiuni politice datează din a doua jumătate a secolul al X-lea

şi sunt menţionate în spaţiul Transilvaniei în legătură cu schimbarea direcţiei de expansiune a maghiarilor spre răsăritul Europei. Este vorba despre cnezate sau voievodate cu populaţii mixte (română, pecenego-cumană şi slavă, aflate în proporţii diferite), în fruntea cărora se aflau conducători militari de pe care cronicarii unguri îi denumesc “duci” (lat. dux): Menumorut, aflat în Crişana, avându-şi reşedinţa la Biharea; Glad, în Banat, având capitala la Morisena (Cenad); şi Gelu, în centrul Transilvaniei, cu reşedinţa la Dăbâca.

Deşi au fost cucerite de către triburile maghiare, majoritatea acestor cnezate şi voievodate şi-au recăpătat rapid autonomia. Explicaţia este aceea că teritoriile foarte întinse pe care le-au ocupat maghiarii nu putut fi păstrate sub ocupaţie directă din cauza efectivelor militare reduse de care aceştia dispuneau.

Cel de-al doilea val al cuceririi transilvănene a venit după momentul creştinării maghiarilor (anul 1000) şi s-a definitivat odată cu alungarea pecenegilor din inima Transilvaniei (1085). Organizarea acesteia în cadrul statului medieval maghiar s-a făcut prin colonizarea, în cursul secolului al XII-lea, a saşilor şi a secuilor la graniţele sudice şi estice, urmată, în secolul al XIII-lea, de aşezarea Cavalerilor Teutoni în Ţara Bârsei şi a Cavalerilor Ioaniţi în Banat.

Populaţia de la sud de Carpaţi se va organiza şi ea în ţări şi voievodate, care, iniţial, s-au aflat în raporturi de dependenţă faţă de statul ungar. Conform diplomei acordate de regele maghiar Bela IV Cavalerilor Ioaniţi în anul 1247, pe teritoriul viitoarei Ţări Româneşti fiinţau

24

cinci astfel de entităţi politice, aflate în diverse grade de dependenţă faţă de regatul maghiar: Ţara Severinului, cuprinzând partea apuseană a Olteniei; cnezatul lui Farcaş, aflat în nordul actualului judeţ Vâlcea; cnezatul lui Ioan, aflat probabil în partea sudică a judeţului Vâlcea; voievodatul lui Litovoi, aflat în nordul Olteniei, pe valea Jiului, cu centrul în zona Tâgu-Jiului; şi voievodatul lui Seneslau, aflat pe valea Argeşului, cu centrul la Cetăţeni, mutat apoi la Câmpulung şi în cele din urmă la Curtea de Argeş.

Procesul de constituire a statului medieval Ţara Românească s-a materializat prin unificarea treptată a tuturor formaţiunilor politice aflate la sud de Carpaţi. Procesul s-a desăvârşit la sfârşitul secolului al XIII-lea şi începutul secolului al XIV-lea sub conducerea, unuia dintre urmaşii lui Seneslau, voievodul Basarab, fiul lui Tihomir. În primii ani ai secolului al XIV-lea Basarab a dus o politică externă foarte activă în zona Balcanilor, a eliminat prezenţa tătară din teritoriile sud carpatice şi, în final, în urma expediţiei dezastruoase a regelui maghiar Carol Robert, a reuşit să obţină emanciparea statului său de sub suzeranitatea coroanei maghiare.

În secolele XII-XIII, în partea de nord a Moldovei sunt menţionate formaţiunile politice ale bolohovenilor, conduse de cnezi şi voievozi implicaţi în războaiele locale purtate de cnezatele ruseşti cu statul maghiar. Către sfârşitul secolului al XIII-lea şi în primii ani ai secolului al XIV-lea, tot în zona de nord se afla o altă formaţiune politică românească, “ţara românilor”, condusă de voievodul Olaha, care se afla în relaţii conflictuale cu rutenii din sudul Poloniei. Către sud se afla o altă “ţară a valahilor”, a cărei nobilime (maiores terrae) era suficient de puternică pentru a cotropi bunurile şi teritoriile episcopiei catolice organizate de statul maghiar în zona respectivă.

Către mijlocul secolului al XIV-lea, statul maghiar, profitând de slăbiciunile Hoardei de Aur, a reluat ofensiva răsăriteană împotriva mongolilor şi a organizat partea de nord a Moldovei sub forma unei mărci militare de graniţă. Conducerea acesteia a fost încredinţată voievodului maramureşean Dragoş, cel care a exercitat-o în calitate de dregător al statului maghiar cu titlul de duce (lat. dux). Dragoş a întemeiat aici o adevărată dinastie de dregători, urmaşii săi administrând marca Moldovei până în jurul anului 1359.

Căpeteniile locale au fost însă nemulţumite de prezenţa ungurilor şi de propaganda catolică care i-a însoţit, motive pentru care s-au răsculat împotriva ducilor români numiţi de regii maghiari. În acest scop au apelat la sprijinul unei alte căpetenii nemulţumite, voievodul Bogdan din Cuhea, provenit tot din spaţiul Maramureşului. Împreună, cele două forţe au reuşit să răstoarne dinastia drăgoşeştilor, fidelă coroanei maghiare. În locul acesteia se va instala dinastia bogdăneştilor, care va purta lupte îndelungate pentru câştigarea şi menţinerea independenţei politice faţă de Regatul maghiar.

Către sfârşitul secolului al XIV-lea, voievodatul din nordul Moldovei s-a extins în partea de sud-est, până pe litoralul Mării Negre, odată cu înlăturarea definitivă a dominaţiei mongole de la nordul Dunării Inferioare. În acest fel s-a încheiat procesul de formare a ultimului statului medieval românesc, Ţara Moldovei.

Bibliografie

*** Constituirea statelor medievale româneşti, redactor coordonator: Nicolae Stoicescu, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1980.

*** Istoria dreptului românesc, coordonator: Ioan Ceterchi, vol. I, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1980, p. 127-189.

*** Istoria românilor, vol. II, Daco-romani, romanici şi alogeni, coordonatori: Dumitru Protase şi Alexandru Suceveanu, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 2001, p. 317-620.

*** Istoria românilor, vol. III, Genezele româneşti, coordonatori: Ştefan Pascu şi Răzvan Theodorescu, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 2001, p. 64-70.

Apostu, Ioan; Ionescu, Nicolaie, Prelegeri de istoria dreptului românesc, Editura Nitnelav, Galaţi, 2003.

25

Columbeanu, Sergiu, Cnezate şi voievodate româneşti, Editura Albatros, Bucureşti, 1973. Giurescu, Constantin C., Târguri sau oraşe şi cetăţi moldovene din secolul al X-lea până la

mijlocul secolului al XVI-lea, ediţia a II-a, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1997. Gorovei, Ştefan S., Întemeierea Moldovei. Probleme controversate, Editura Universităţii

“Alexandru Ioan Cuza”, Iaşi, 1997. Grigoraş, N., Despre oraşul moldovenesc în epoca de formare a statului feudal, în Studii şi

cercetări ştiinţifice, Iaşi, fascicula Istorie, XI, 1960, nr. 1, p. 83-95. Guţan, Manuel, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită,

Editura Hamangiu, Bucureşti, 2006, p. 27-38. Matei, Mircea D., Geneză şi evoluţie urbană în Moldova şi Ţara Românească. Până în secolul al

XVII-lea, Iaşi, 1997. Cernea, Emil, Molcuţ Emil, Istoria statului şi dreptului românesc, ediţia a II-a, Casa de editură şi

presă “Şansa SRL“, Bucureşti, 1992, p. 33-55. Olteanu, Ştefan, Cercetări cu privire la geneza oraşelor medievale din Ţara Românească, în

Studii. Revistă de istorie, an XVI, 1963, nr. 6. Idem, Societatea românească la cumpănă de milenii (secolele VIII-XI), Editura Ştiinţifică şi

Enciclopedică, Bucureşti, 1983. Idem, Societatea carpato-danubiano-pontică în secolele IV-XI. Structuri demo-economice şi

social politice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1997. Papacostea, Şerban, Geneza statului în evul mediu românesc. Studii critice, Editura Dacia, Cluj-

Napoca, 1988. Idem, Românii în secolul al XIII-lea. Între cruciată şi Imperiul Mongol, Editura Enciclopedică,

Bucureşti, 1993. Pascu, Ştefan, Voievodatul Transilvaniei, vol. I-IV, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1979-1989. Petrescu-Dîmboviţa, M.; Daicoviciu, Hadrian; Teodor, Dan Gh.; Bârzu, Ligia; Preda, Florentina,

Istoria României de la începuturi până în secolul al VIII-lea, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1995.

Poncea, Traian Valentin, Geneza oraşului medieval românesc în spaţiul extracarpatic (secolele X-XIV), Editura Biblioteca Bucureştilor, Bucureşti, 1999.

Pop, Ioan Aurel, Românii şi maghiarii în secolele IX-XIV. Geneza statului medieval în Transilvania, Cluj-Napoca, 1996.

Popa, Radu, La începuturile evului mediu românesc. Ţara Haţegului, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1988.

Idem, Ţara Maramureşului în veacul al XIV-lea, cu o prefaţă de Mihai Berza, ediţia a II-a, îngrijită de Adrian Ioniţă, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1997.

Spinei, Victor, Moldova în secolele XI-XIV, Bucureşti, 1982; ediţia a III-a, Chişinău, 1994. Idem, Realităţi etnice şi politice în Moldova Meridională în secolele X-XIII. Români şi turanici,

Editura Junimea, Iaşi, 1985.

Test de autoevaluare nr. 3 01. Consecinţele economice ale retragerii romane din Dacia au fost: a) prăbuşirea comerţului; b) dispariţia circulaţiei monetare; c) încetarea activităţilor miniere. 02. Retragerea romană din Dacia a însemnat: a) retragerea întregii armate, a întregii administraţii, precum şi a unei părţi din populaţia civilă; b) retragerea întregii armate, a întregii administraţii, precum şi a întregii populaţii civile; c). retragerea unei părţi a armatei, a întregii administraţii, precum şi a întregii populaţii civile.

26

03. Obştea sătească autohtonă reprezenta, în cursul secolelor IV-VIII, o comunitate de oameni : a) cu statute sociale diferite (nobili, oameni liberi, sclavi); b) cu o organizare social economică proprie; c) cu un teritoriu propriu. 04. În cadrul obştilor autohtone din secolele IV-XIV, proprietăţile funciare: a) erau distribuite anual în cadrul comunităţii de către organele de conducere ale obştii; b) erau distribuite anual în cadrul comunităţii de către deţinătorii puterii politice (migratori); c) se transmiteau ereditar. 05. Trăsăturile fundamentale ale cnezilor şi juzilor în cursul secolelor VIII-XIV au fost următoarele: a) iniţial, erau aleşi pe baza unor criterii de eficienţă stabilite în interiorul obştii, pentru ca, ulterior, aceştia să transforme poziţia deţinută într-un statut social transmisibil ereditar; b) reprezentau elita socială autohtonă recunoscută de migratori, alcătuită din urmaşii foştilor cetăţeni romani de rang senatorial care deţinuseră poziţii înalte în administraţia provinciei Dacia; c) reprezentau persoane care trebuiau să asigure punerea în aplicare a principalelor obligaţii care reveneau obştilor locale în raport cu migratorii. 06. Formaţiunile politice prestatale de tipul voievodatelor sau ţărilor întruneau următoarele caracteristici: a) reprezentau reunirea sub o singură conducere a mai multor obşti şi uniuni de obşti; b) posedau fortificaţii din lemn şi pământ; c) erau conduse de o elită socială şi militară formată din conducătorii obştilor şi ai uniunilor de obşti, care, prin consens, adoptau hotărâri în toate domeniile importante de interes comun. 07. Conducerea formaţiunilor prestatale de tipul voievodatelor şi ţărilor revenea: a) unor voievozi, jupani sau duci aleşi în cadrul uniunii de obşti; b) unor voievozi, jupani sau duci care îşi transmiteau ereditar puterea; c) unei elite sociale şi militare formate din conducătorii aleşi ai obştilor şi ai uniunilor de obşti, care participau alături de cnezi şi voievozi la luarea deciziilor. 8. Voievodatul lui Litovoi s-a constituit: a) pe valea Jiului; b) pe valea Argeşului; c) în Banat. 9. Voievodatul lui Seneslau s-a constituit: a) pe valea Jiului; b) pe valea Argeşului; c) în Banat. 10. Voievodul Dragoş a condus Moldova: a) în calitate de dregător al statului maghiar; b) în calitate de voievod ales al cnezilor din Moldova; c) în calitate de Domn ereditar al Moldovei.

27

CAPITOLUL 4

ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ ÎN STATELE MEDIEVALE ROMÂNEŞTI

(secolele XIV-XVII)

1. Trăsături generale Statele medievale româneşti din spaţiul extracarpatic s-au format prin reunirea tuturor

voievodatelor şi cnezatelor existente în jurul unui voievod întemeietor, care a devenit în acest fel un mare voievod. Forma de stat adoptată de românii evului mediu pentru organizarea politică a celor două state extracarpatice a fost aceea a monarhiei reprezentative pe stări. Aceasta însemna că în acţiunea sa de guvernare, monarhul era nevoit să împartă puterea cu adunarea stărilor, un organism politic care îi grupa pe principalii reprezentanţi ai categoriilor sociale din ţară.

Modelul politic pe care l-au preluat românii a fost furnizat de Imperiul Bizantin. Motivaţiile adoptării acestui model politic sunt multiple: conservarea practicilor politice romane în partea răsăriteană a fostului Imperiu Roman, practici care rezonau cu tradiţiile politice şi amintirile locuitorilor de la nordul Dunării; comuniunea confesională existentă între spaţiul românesc şi lumea bizantină (ortodoxia); eficienţa ideologiei politice şi a instituţiilor bizantine (atât în organizarea şi funcţionarea statului, cât şi în lupta pentru menţinerea independenţei politice a acestuia).

Întemeierea mitropoliilor Ţării Româneşti (1359) şi Moldovei (1401) sub oblăduirea Patriarhiei de la Constantinopol a contribuit şi ea la integrarea ţărilor române în cadrul ierarhiei bizantine a statelor ortodoxe, înlesnind introducerea în societatea autohtonă a unor structuri de sorginte bizantină (organizarea bisericească, instituţiile juridice, modele culturale etc.) Receptarea acestora s-a făcut însă prin adaptarea lor la nevoile locale, încorporând elemente tradiţionale şi influenţe punctuale venite din partea altor state din zonă (Ungaria, Polonia).

Formarea statelor medievale româneşti a condus la dezvoltarea şi diversificarea funcţiilor publice pe care le îndepliniseră în trecut obştile şi uniunile de obşti. Pe parcursul secolelor XIV-XV, cea mai vizibilă a fost funcţia externă, statele româneşti extracarpatice reuşind să îşi apere cu succes identitatea instituţională şi independenţa politică. Chiar dacă aceasta din urmă a fost pierdută la jumătatea secolului al XVI-lea, trebuie spus totuşi că sistemul instituţional-politic românesc a fost păstrat (cu schimbări minore) până în secolul al XIX-lea, când statele româneşti au ieşit de sub suzeranitatea otomană. Pe plan intern, statele medievale româneşti şi-au asumat toate cele trei funcţii specifice unei organizări statale: menţinerea ordinii interne, împărţirea dreptăţii şi strângerea dărilor. Aceste funcţii au fost adaptate însă la realităţile social-politice ce caracterizau societatea medievală autohtonă, astfel încât ele au fost subordonate intereselor clasei dominante (boierimea).

Pentru a se putea îngriji de interesele generale ale societăţii, statele medievale româneşti au dezvoltat un aparat administrativ care, în timp, s-a dezvoltat în dimensiuni şi s-a diversificat din punct de vedere funcţional. Cum ambele state au fost organizate încă de la început ca monarhii centralizate, administraţia medievală românească a înregistrat atât o componentă centrală, cât şi una teritorială (locală).

Administraţia centrală era alcătuită din totalitatea organelor cu atribuţii administrative care aveau dreptul de a decide cum trebuiau să fie urmărite şi realizate interesele publice. Instituţiile aparatului administrativ central erau Domnia, Sfatul domnesc, Adunările de stări şi corpul marilor dregătorilor, aflaţi în slujba Domnului sau a ţării.

28

2. Domnul 2. 1. Trăsăturile instituţiei Principala instituţie a aparatului administrativ central a fost Domnia. Aceasta asigura

conducerea întregii administraţii a ţării, aşa cum o arată chiar titlurile purtate în epocă de titularii săi: Domn (din lat. dominus = stăpân), cu semnificaţia de stăpân absolut al ţării; mare voievod (din slav. voina = război), cu înţelesul de căpetenie militară; şi Io (din grec. ioanes = cel ales de Dumnezeu), având menirea de a sublinia caracterul charismatic al puterii domneşti.

La baza funcţionării instituţiei se afla o concepţie teocratică, potrivit căreia titularul tronului exercita puterea în virtutea voinţei lui Dumnezeu. Din acest considerent, în afară de învestitura laică, Domnul beneficia şi de o învestire mistică: ungerea cu mir de către patriarhul constantinopolitan sau de către mitropolitul ţării, urmată de rugăciunea de încoronare a împăraţilor bizantini şi depunerea unui jurământ pe Evanghelie.

Începând cu jumătatea secolului al XVI-lea, învestirea domnilor români se va face şi cu participarea turcilor. Sultanul acorda Domnului un firman împărătesc de învestire şi îi preda însemnele domniei: caftanul, steagul cu 2 tuiuri (cozi de cal), sabia şi un cal de luptă, frumos împodobit. Ajuns în ţară, Domnul trimis de turci era învestit apoi conform tradiţiei bizantine.

Concepţia teocratică a puterii domneşti impunea, pe de o parte, ascultare şi veneraţie din partea supuşilor faţă de persoana domnitorului, iar de cealaltă parte, practicarea de către acesta din urmă a virtuţilor imperiale (de sorginte bizantină) în raport cu supuşii: filantropia, generozitatea, cumpătarea, justiţia etc. Tot de sfera concepţiei privitoare la sursa divină a puterii se leagă şi prezenţa unor atribuţii pe care Domnul le deţinea în sfera dreptului bisericesc, atribuţii pe care însă le exercita în acord cu conducătorii Bisericii.

La originea instituţiei şi a funcţionării monarhiei feudale (în fruntea căreia se afla Domnul) stătea contractul vasalic (feudal), potrivit căruia marii stăpâni de pământuri şi de oameni (boierii) i s-au închinat Domnului în calitate de vasali, depunând un jurământ prin care se angajau să rămână credincioşi faţă de acesta şi să-i ofere ajutor şi sfat (concilium et auxilium). În calitate de suzeran, Domnul depunea de asemenea un jurământ, angajându-se să-şi “miluiască” (danii de pământuri) şi să-şi protejeze vasalii (boierii).

Puterea Domnului era personală, indivizibilă, netransmisibilă şi se exercita în absenţa oricărui organ de control. Totuşi nu era vorba despre o putere despotică, întrucât prerogativele sale erau limitate de normele dreptului cutumiar, de pravile (legislaţia bizantină), iar începând cu jumătatea secolului al XVI-lea, de suzeranitatea otomană.

Principiul în virtutea căruia se făcea succesiunea la tron era cel ereditar-electiv. Conform acestuia, domnii erau aleşi pe viaţă de către boieri şi de către “ţară” (Adunarea Stărilor), din rândul descendenţilor de sex bărbătesc ai unui domnitor anterior. Pentru a ocoli procedura de alegere a succesorului şi a evita astfel competiţia pentru tron, domnii titulari au apelat uneori la formula romano-bizantină a asocierii la tron. Aceasta însemna că în timpul vieţii Domnului titular, acesta îşi asocia la guvernare pe unul dintre fii sau pe unul dintre fraţi, iar după moartea titularului, Domnul asociat îi urma la tron în mod automat.

Principiul ereditar-electiv a funcţionat până spre sfârşitul secolului al XVI-lea. Pe parcursul secolului al XVII-lea componenta ereditară s-a atenuat vizibil, menţinându-se în schimb cea electivă. Domn putea fi ales acum oricare dintre marii boieri pământeni. După instalarea dominaţiei otomane la jumătatea secolului al XVI-lea, turcii au căutat să introducă un alt principiu de transmitere a puterii: cel al numirii direct de către Poartă (cel mai adesea fără consultarea boierimii). Trebuie recunoscut totuşi, că domnii numiţi de turci proveneau din rândul familiilor domnitoare, deci aveau legătură cu cele două ţări. În concepţia otomană, domnia era o funcţie administrativă, iar Domnul nu era altceva decât un funcţionar superior al statului otoman. În consecinţă, durata domniilor a fost limitată, schimbările titularilor devenind dese, ca şi în cazul celorlalte slujbe din Imperiu. O altă consecinţă a concepţiei otomane privitoare la domniei a fost

29

aceea că numirile şi confirmările se făceau în schimbul unor sume de bani. În secolul al XVII-lea Domnul trebuia confirmat de către Sultan odată la 3 ani plătind o sumă mai mare (mucarerul mare), dar şi în fiecare an, plătind o altă sumă, ceva mai mică (mucarerul mic).

2. 2. Prerogativele Domnului Atribuţiile Domnului vizau toate sectoarele vieţii de stat a ţărilor române: politic, militar,

judecătoresc, executiv, financiar, bisericesc. Prerogativele militare. Domnul era comandantul suprem al armatei, urmând atât exemplul

bizantin, cât şi tradiţia voievodală prestatală. Domnul numea pe comandanţii armatei ţării, aceştia din urmă depunând jurământ în faţa sa la înscăunare şi înainte de fiecare expediţie. De asemenea, Domnul avea dreptul de a recruta trupe şi de declanşa mobilizarea oastei ţării.

Politica externă. Domnul reprezenta ţara în relaţiile externe, având dreptul de a încheia tratate, de a declara război şi a încheia pace, de a primi şi a trimite soli, de a-şi sprijini diplomatic supuşii. Aceste prerogative au fost restrânse de Imperiul Otoman începând cu jumătatea secolului al XVI-lea. Pe parcursul secolelor următoare domnia a fost lipsită de dreptul de a declara război, de a încheia pace, alianţe şi de a avea reprezentanţi diplomatici. Cu toate acestea, puterile europene vor recunoaşte pe mai departe autonomia ţărilor române şi vor întreţine raporturi diplomatice directe cu monarhii români.

Începând cu jumătatea secolului al XVI-lea, Imperiul Otoman nu a mai recunoscut domnilor români aceste prerogative. Practic însă, domnii au continuat să le exercite, în ciuda opreliştilor şi a pericolului de a-şi pierde capul odată cu tronul.

Prerogative legislative. Domnul român era, asemenea împăratului bizantin, unicul legiuitor al ţării, fiind întruchiparea terestră a voinţei lui Dumnezeu. Această prerogativă a fost exercitată în mod direct, prin emiterea de acte cu valoare normativă (hrisoave, aşezăminte, testamente, legături), sau indirect, prin receptarea şi aplicarea dreptului bizantin. Coexistenţa dreptului receptat (canonic = legislaţia bisericească şi imperial = legislaţia laică) cu cel cutumiar românesc a dat naştere unei concurenţe între cele două sisteme, ceea ce a reclamat coordonarea lor din partea Domniei, puterea de decizie domnească între cele două reprezentând tot o prerogativă legislativă.

Puterea legiuitoare era exercitată de Domn, de obicei, după consultarea Sfatului domnesc şi, uneori, chiar a Adunărilor de stări.

Prerogativele judecătoreşti îşi au rădăcinile atât în tradiţia prestatală românească, în care voievozii şi cnezii aveau drept de judecată, cât şi în cea bizantină, unde împăratul era judecătorul suprem al statului. Principalele competenţe în materie judecătorească ale Domnului se refereau la dreptul de a judeca orice pricină în ultimă instanţă; de a-şi asuma judecarea oricărei pricini, indiferent de instanţa la care aceasta se afla în curs de judecare; dreptul de a redacta propriile hotărâri; de a pronunţa orice pedeapsă, de a graţia orice vinovat; dreptul de a da instrucţiuni dregătorilor despre modul în care trebuie făcută o judecată sau alta.

Domnul judeca, de obicei, împreună cu Sfatul domnesc, însă hotărârea îi aparţinea cu desăvârşire. Existau însă şi speţe în care judecata era făcută individual de către Domn, acestea fiind atât pricini civile, cât şi penale, mai ales cele referitoare la trădare (hiclenie).

Suzeranitatea otomană nu a afectat prerogativele judecătoreşti ale Domnului, turcii respectând autonomia judiciară a ţărilor române. În consecinţă, Domnul împărţea dreptatea în numele său şi nu în cel al sultanului, ghidându-se după legile autohtone (“obiceiul pământului”). Hotărârile judecătoreşti pronunţate de Domn nu puteau fi atacate cu recurs la Poartă şi nici nu aveau nevoie de întăriri sau confirmări venite din exterior. Singurele restrângeri ale puterii judecătoreşti a Domnului priveau pricinile care antrenau supuşi creştini şi supuşi musulmani, pricini care reveneau dregătorilor otomani.

Prerogativa judecătorească era exercitată cu ostentaţie, întrucât de ea depindea, în mare măsură, păstrarea prestigiului Domniei şi al tronului.

30

Prerogativele executive. Domnul, în postura sa de vârf al ierarhiei sociale, avea concentrate în mâinile sale toate puterile executive. Astfel, Domnului îi revenea: asigurarea ordinii interne; numirea şi revocare dregătorilor; emiterea de ordine, scrise sau verbale, cu privire la diversele activităţi ale dregătorilor curţii sau ai ţării; acordarea de privilegii şi ranguri boiereşti; încuviinţarea întemeierii unor sate sau târguri; împământenirea străinilor.

Acestora li se adaugă o serie de prerogative pe care Domnul le exercita în mod indirect, prin intermediul dregătorilor săi: impunerea dărilor; executarea muncilor datorate Domniei de către populaţia de rând; punerea în aplicare a hotărârilor judecătoreşti; reprimarea răzvrătirilor; urmărirea răufăcătorilor; aducerea în satele de baştină a ţăranilor fugiţi.

Prerogativele financiare. Dreptul Domnului de a percepe dările este unul înrădăcinat în obiceiul pământului, care poate fi documentat încă din primele decenii de existenţă a ţărilor române extracarpatice. În consecinţă, acestuia îi revenea toată gama de drepturi conexe: dreptul de a aşeza dările, stabilind cât urma să plătească fiecare colectivitate; de a introduce noi tipuri de dări; de a acorda scutiri de dări prin imunităţi şi scutiri temporare; dreptul de a bate monedă (menţinut până la jumătatea secolului al XVI-lea).

Prerogativele în legătură cu Biserica. Domnul român nu era şeful Bisericii locale (aşa cum se întâmplase cu împăratul bizantin, avut ca model instituţional), în schimb avea asupra acesteia un drept de patronat. În consecinţă, nu avea putere decizională în materie de dogmă, însă deţinea puterea de a legifera în domeniul administrării vieţii bisericeşti. Din acest punct de vedere, Domnului îi revenea adoptarea unor decizii precum: înfiinţarea de mitropolii, episcopii, mănăstiri sau mutarea reşedinţelor acestora; numirea şi revocarea mitropoliţilor, a episcopilor şi a egumenilor mănăstirilor; reglementarea competenţei de judecată a organelor bisericeşti şi coordonarea acesteia cu competenţa organelor laice (a dregătorilor domneşti); reglementarea activităţii cultelor străine aflate în ţară; închinarea sau revocarea închinării mănăstirilor autohtone în raport cu aşezămintele religioase din străinătate.

În exercitarea acestor atribuţii, Domnul se consulta întotdeauna cu Sfatul domnesc sau cu Adunarea Stărilor. La numirea şi revocarea ierarhilor bisericii, Domnia era obligată să urmeze normele dreptului canonic (bisericesc) bizantin, astfel încât numirile erau precedate de alegerea canonică, în vreme ce destituirile (acte administrative laice) erau urmate de caterisiri (destituiri canonice).

Numirea mitropoliţilor şi a episcopilor se făcea de către Domn cu acordul Sfatului domnesc, învestirea fiind dată în cele din urmă de către Domn prin încredinţarea cârjei arhiereşti. Numirea era adusă la cunoştinţa Patriarhiei de la Constantinopol, căreia i se cerea binecuvântarea pentru noul ierarh.

Numirea egumenilor, în general, era făcută de către Domn la recomandarea mitropolitului, în vreme ce în cazul mănăstirilor închinate egumenii erau, de regulă, propuşi de patriarh şi numiţi de către Domn.

3. Sfatul domnesc 3. 1. Denumire, principiu de funcţionare, componenţă Sfatul domnesc reprezintă cel de-al doilea organ cu rol fundamental (constituţional) în

organizarea şi funcţionarea statelor medievale româneşti. Instituţia era compusă din boierii mari pe care Domnul îi consulta în problemele curente legate de conducerea statului, momentul apariţiei sale fiind legat organic de întemeierea celor două ţări române.

Terminologia documentelor şi a cronicilor este destul de variată, instituţia fiind desemnată în secolele XIV-XVI prin expresii precum: sfatul boierilor mari şi credincioşi, svat, sfatul ţării. Începând cu a doua jumătate a secolului al XVI-lea, odată cu accentuarea dominaţiei otomane, se impune treptat termenul divan (de origine turcească, însemnând consiliul sultanului), care ajunge să-l înlocuiască pe cel de sfat.

31

Principiul în virtutea căruia funcţiona instituţia Sfatului domnesc îşi are rădăcinile în mentalitatea medievală, potrivit căreia relaţiile din societate funcţionează în virtutea unui contract încheiat între senior şi vasalii săi. Potrivit acestuia, seniorul, în calitate de deţinător al unei puteri temporale, pune la dispoziţia vasalilor săi o serie de surse de venit (pământuri, drepturi de redevenţă, drepturi de încasare a unor taxe etc.), urmând să beneficieze în schimb de consilium et auxilium. Aceasta însemna că vasalii erau datori a-i oferi seniorului sfatul şi ajutorul efectiv în chestiuni de ordin politic, militar, financiar, juridic şi religios.

În spaţiul românesc, unde relaţiile de tip feudal nu au fost atât de dezvoltate, precum în Europa Occidentală, singurul senior este Domnul, în vreme ce boierii reprezintă corpul vasalilor. În virtutea contractului vasalic, Domnul dăruieşte şi apoi întăreşte boierilor dreptul de stăpânire asupra satelor din ţară, acestea furnizându-le beneficiarilor venituri consistente (dări în bani, produse şi muncă). În schimbul acestora, boierii vasali sunt datori Domnului cu prestarea slujbei credincioase: prezenţa în Sfatul domnesc (pentru marii boieri) şi în structurile administrativ-judecătoreşti ale statului (pentru marea masă a boierimii mici şi mijlocii), precum şi participarea la oastea Domnului atunci când ţara este în primejdie.

De-a lungul secolelor XIV-XVII, componenţa Sfatului domnesc a variat. Iniţial, ponderea cea mai mare o deţineau boierii fără dregătorii, care erau convocaţi de Domn în calitatea lor de mari proprietari. În cursul secolului al XV-lea raportul se schimbă în favoarea boierilor cu dregătorii, pentru ca în cursul secolelor XVI-XVII boierii fără dregătorii să dispară cu desăvârşire din componenţa instituţiei. Dregătorii care intrau în componenţa Sfatului, în secolele XVI-XVII sunt: marele ban, marele vornic, marele logofăt, marele spătar, marele vistier, marele comis, marele paharnic, marele stolnic, marele clucer, marele sulger şi marele pitar.

3. 2. Atribuţii Ideologia politică care a funcţionat în Ţările Române, prin teoreticienii săi (Neagoe

Basarab, Grigore Ureche, Miron Costin etc.) a subliniat faptul că Domnul nu poate conduce singur ţara, astfel încât Sfatul domnesc trebuie să fie prezent în toate probleme ridicate de activitatea de guvernare a ţării. Din aceste considerente, instituţia Sfatului domnesc a avut atribuţii corespunzătoare prerogativelor domneşti.

Atribuţiile politice. În plan intern, sfatul avea datoria de a-l informa pe Domn asupra stării de spirit din ţară, mai ales a celei a boierimii. În plan extern, Domnul consulta Sfatul cu privire la încheierea tratatelor cu ţările vecine, precum şi la eventualele schimbări de politică în raport cu puterea suzerană. Semnificativ din acest punct de vedere este faptul că în momentul în care domnii români depuneau jurământ de vasalitate faţă de regii poloni sau maghiari, aceştia erau însoţiţi întotdeauna de membrii Sfatului domnesc, care depuneau un jurământ similar cu cel al Domnului, uneori fiind stabiliţi drept garanţi ai respectării relaţiei vasalice.

Atribuţiile judiciare. Sfatul domnesc este instituţia cu care, în mod obişnuit, Domnul se consulta atunci când împărţea dreptatea. Consultarea era justificată atât de tradiţia politică sau obiceiul ţării, cât şi din motive practice, Domnul apelând la cunoştinţele juridice ale membrilor Sfatului atunci când persoanei Domnului îi lipseau aceste cunoştinţe.

Sfatul domnesc nu era însă o instanţă de judecată în sine. Membrii săi doar îl asistau pe Domn în cercetarea şi judecarea pricinilor, exprimând o părere şi nu un vot, întrucât decizia finală aparţinea exclusiv Domnului.

În marea majoritate a cazurilor, Sfatul judecă în prezenţa şi sub preşedinţia Domnului. În secolul al XVII-lea există însă şi cazuri în care Sfatul judecă singur, în urma unei delegaţii tacite a Domnului, acesta din urmă însuşindu-şi hotărârea propusă de Divan.

În materie judiciară, Sfatul avea şi atribuţii de notariat. Părţile care încheiau diverse tipuri de înţelegeri sau contracte se puteau prezenta în faţa boierilor din Sfat pentru ca aceştia să le elibereze o carte de mărturie, aceasta servind drept dovadă de autenticitate până la obţinerea unui înscris oficial din partea cancelariei domneşti.

32

Atribuţiile financiare. Una dintre cele mai importante probleme cu care s-a confruntat Domnia pe parcursul secolelor XV-XVII a fost achitarea tributului datorat puterii suzerane, motiv pentru care aceasta trebuia să găsească mijloacele optime de repartizare şi încasare a dărilor, precum şi noi modalităţi de impunere fiscală. Din aceste considerente, consultarea boierilor devenea o necesitate atunci se dorea introducerea unor noi dări sau se căuta evitarea evaziunii fiscale.

Consultarea Sfatului în astfel de situaţii avea şi sensul unei justificări venite din partea Domnului faţă de reprezentanţii celorlalte stări privilegiate din ţară, evidenţiindu-se astfel prezenţa unei solidarităţi între principalii factori politici decizionali. Există însă şi situaţii când această justificare este considerată de Domn ca fiind insuficientă, motiv pentru care acesta apela la Adunarea Stărilor pentru aprobarea măsurilor sale.

Sfatul domnesc nu avea însă atribuţii de control asupra modului de gestionare a banilor din visteria ţării. Deşi marele vistier ţinea catastifele de venituri şi cheltuieli, el nu răspundea pentru gestiunea banilor decât în faţa persoanei Domnului sau a unor boieri delegaţi de acesta.

Atribuţiile bisericeşti. În deciziile pe care le lua Domnul faţă de organizarea Bisericii, Sfatul domnesc era consultat pentru: înfiinţarea unei noi episcopii; mutarea scaunelor episcopale sau mitropolitane dintr-o localitate în alta; alegerea înalţilor ierarhilor (ocazii în care unde Sfatul participa în cadrul unui sobor, alături de Domn, de episcopi şi de egumenii principalelor mănăstiri din ţară); destituirea ierarhilor Bisericii (urmată de caterisirea acestora pe linie canonică); numirea egumenilor mănăstirilor importante din ţară; închinarea mănăstirilor către locurile sfinte din afara ţării sau scoaterea lor de sub închinare.

Atribuţiile militare. Consultarea de către Domn a membrilor Sfatului domnesc în chestiuni militare era dictată atât de tradiţia politică cât şi de motivaţii de ordin practic, dat fiind că boierimea română este o aristocraţie militară. În acest fel Domnul putea beneficia de experienţa şi cunoştinţele sfetnicilor săi, aceştia fiind angrenaţi în luarea unor decizii precum: adoptarea strategiilor de luptă; elaborarea planurilor tactice pentru purtarea unei bătălii; oportunitatea angajării unei lupte; stabilirea locului unde urma a se desfăşura o bătălie.

3. 3. Procedura de lucru În secolele XIV-XVI, domnia este o instituţie itinerantă, aflată de cele mai multe ori în

deplasare, motiv pentru care Domnul împreună cu Sfatul domnesc călătoresc prin sate şi târguri, unde rezolvă chestiunile administrative şi judecătoreşti locale. La curţile domneşti, şedinţele cu Sfatul se desfăşurau în săli destinate special acestor activităţi, care ulterior au şi preluat denumirea instituţiei (divan).

În funcţiei de subiectul dezbaterii, şedinţele Sfatului domnesc erau publice sau secrete. De regulă şedinţele de judecată erau publice, aceasta întrucât actul de dreptate era unul solemn, făcând parte din aparatul imagologic al Domnului. În schimb cele cu subiect politic erau, în mod firesc, şedinţe secrete.

4. Adunările de stări 4. 1. Terminologia şi principiu de funcţionare Adunările de stări reprezintă cea de-a treia instituţie fundamentală (constituţională) pentru

funcţionarea statelor medievale româneşti. În documente şi cronici ea este întâlnită sub diverse denumiri: sobor, mare sobor, sfat de obşte, adunare obştească, sfat cu toată ţara, adunare a toata ţara. Instituţia este caracteristică pentru toate statele medievale europene, fiind regăsită în Franţa (Statele Generale), Germania (Reichstag, Hofstag), Anglia (Conventuc, Parliament), Italia (Parliamento), Serbia (Sobor), Polonia (Sejm), Ungaria (Dieta) etc.

Instituţia Adunărilor de stări se leagă prin definiţie de existenţa în evul mediu a unei societăţi structurate pe prezenţa unor stări privilegiate. Acestea sunt cele care au dreptul de a

33

participa la viaţa de stat şi la conducerea politică a societăţii, formula de participare fiind aceea a unor structuri reprezentative colective.

Principiul în virtutea căruia funcţionau era acela că ca “ceea ce priveşte pe toţi, de toţi trebuie să fie aprobat”, moştenit din organizarea prestatală a obştilor autohtone, principiu care după întemeiere a fost limitat, aplicându-se doar în raport segmentele sociale care beneficiau de un statut privilegiat. Astfel, robii, ţărănimea dependentă, ţărănimea liberă, preoţii de ţară şi, de cele mai multe ori, târgoveţii erau excluşi din componenţa Adunărilor de stări din Ţările Române, dreptul de participare revenind boierimii mari (membrii Sfatului domnesc), boierimii mici (curteni, slujitori, mazili), precum şi ierarhiei superioare a bisericii (mitropoliţi, episcopi, arhimandriţi şi egumeni).

4. 2. Trăsăturile instituţiei Privită în raport cu schema tipologică a instituţiei la nivel european, instituţia românească

a avut câteva caracteristici distinctive. Din punct de vedere teritorial, Adunările de stări europene erau generale, regionale

(provinciale) şi locale (orăşeneşti). În Ţările Române însă nu au existat adunări provinciale sau locale, datorită politicii centralizatoare a domniei, astfel încât Adunările de stări au reprezentat întotdeauna stările de pe întregul teritoriu al ţării.

Din punct de vedere structural, Adunările puteau avea una până la patru camere, în funcţie de numărul stărilor reprezentate. În Ţările Române au funcţionat numai trei astfel de entităţi, corespunzătoare: marii boierimii mari, boierimii mici şi clerului.

Din punctul de vedere al modului în care se configurau, Adunările de stări din Europa Apuseană erau elective sau cu membri desemnaţi autoritar de către monarh. În Ţările Române membrii acestora erau aleşi de către Domn în funcţie de raporturile de putere dintre acesta şi diversele grupări boiereşti existente. Cum rolul acestor adunări era acela de a da greutate hotărârilor adoptate cu acest prilej, Domnul era interesat sa aibă acordul tuturor categoriilor privilegiate, fiind convocaţi inclusiv reprezentanţi ai boierimii sau clerului care nu reprezentau neapărat politica sa.

Din punctul de vedere al competenţei, marea majoritate a Adunărilor europene erau consultative sau deliberative, uneori cu drept de control în raport cu instituţia monarhului. În cazul instituţiei româneşti, rolul său a fost, în marea majoritate a cazurilor, unul consultativ; sunt cunoscute însă şi situaţii în care hotărârile au avut un caracter obligatoriu pentru domni, chiar dacă aceştia din urmă nu au fost de acord cu ele.

Din punctul de vedere al stabilităţii, Adunările de stări europene erau permanente (Anglia şi Polonia), periodice sau neregulat intermitente (Spania, Franţa). Cazul Ţărilor Române se apropie de cel al Franţei şi al Spaniei, Domnul convocându-le când considera de cuviinţă. În istoria instituţiei româneşti sunt consemnate însă şi cazuri în care Domnul a fost silit să le convoace sub presiunea diverselor grupuri interesate în reglementarea unei probleme.

Efectivele Adunărilor de stări din Ţările Române nu au depăşit cifra de 200 de persoane. De regulă era vorba despre 100-120 de participanţi, dar numărul acestora putea să scadă până la 30-40 de membri.

Dezbaterile constau în expunerea de către Domn a nevoilor şi a dorinţelor sale, urmate de oferirea sfatului (consilium) şi a ajutorului (auxilium) de către participanţi. În această din urmă fază de desfăşurare a dezbaterilor documentele lăsând să se întrevadă uneori şi existenţa unor curente de opinie diferite. Pe baza sfatului ţinut, se adoptă hotărâri prezentate sub formă de hrisov domnesc, pe marginea cărora cei mai importanţi participanţi îşi pot depune sigiliile alături de cel al Domnului.

4. 3. Atribuţii Atribuţiile Adunărilor de Stări în Ţara Românească şi Moldova au vizat reglementarea

(legiferarea) celor mai importante probleme de factură internă şi externă.

34

Prerogativele de factură internă se refereau la: alegerea Domnului, atribuţie urmată, cu câteva excepţii, până la începutul secolului al XVIII-lea; adoptarea unor decizii importante în materie de organizare a vieţii bisericeşti (mutarea centrelor episcopale autohtone, înfiinţarea de noi episcopii etc.); adoptarea reglementărilor privitoare la statutul ţăranilor; introducerea sau desfiinţarea unor categorii de dări; introducerea unor regimuri fiscale speciale pentru repopularea unor sate (regimul sloboziilor); delimitarea hotarelor dintre cele două ţări române; judecarea unor pricini pe care domnii doreau să le judece împreună cu “toţi boierii şi toată ţara”.

Prerogativele de natură externă vizau: declararea războiului şi încheierea păcii; reglementarea relaţiilor cu statul otoman; plata tributului; întărirea jurământului de credinţă faţă de suzeran (regele maghiar, regele polon, sultanul otoman); reglementarea relaţiilor cu biserica catolică; închinarea mănăstirilor autohtone faţă de centrele monahale importante ale lumii ortodoxe sau scoaterea lor de sub autoritatea acestora.

5. Dregătoriile centrale Apariţia dregătoriilor se leagă de însăşi întemeierea statelor medievale româneşti, acestea

fiind la origine legate de necesităţile personale ale Domnului şi ale curţii sale: stolnicul, paharnicul, spătarul, postelnicul, comisul, medelnicerul. Odată cu întărirea statului şi a autorităţii monarhice dregătoriile s-au dezvoltat atât din punct de vedere numeric, cât şi din perspectiva atribuţiilor. Astfel în secolele XV-XVI aparatul central creşte prin includerea subalternilor marilor dregători în cadrul Divanului precum şi a boierilor mărunţi care slujeau ca dieci sau grămătici ai unor mari dregători specializaţi (dieci de vistierie, de jitniţă sau grămătici).

5. 1. Trăsături generale a. Atribuţiile dregătorilor nu beneficiau de un cadru strict delimitat, astfel încât Domnul

putea delega pe un dregător cu o sarcină care intra în prerogativele altui dregător. b. Până la reformele lui Constantin Mavrocordat, dregătorii nu au fost plătiţi cu leafă, ci

răsplătiţi prin danii de sate, scutiri de dări, daruri primite de la subalterni, concedarea unor venituri domneşti sau a taxelor de judecată.

c. Dregătoriile deserveau atât persoana Domnului, cât şi nevoile statului. d. În aparatul de stat a existat o ierarhizare a dregătoriilor, tradusă printr-un rang atribuit

fiecăreia dintre acestea, ierarhizare care a variat în timp şi nu a fost identică în cele două ţări române extracarpatice.

e. Dregătorii erau numiţi şi revocaţi de către Domn, atunci când acesta considera de cuviinţă.

f. La numirea sau confirmarea în domniei, dregătorii depuneau un jurământ solemn de credinţă faţă de domn.

5. 2. Atribuţii comune Dat fiind faptul că în concepţia vremii despre funcţionarea statului nu exista o diferenţiere

absolută a atribuţiilor dregătorilor, întregul corp al dregătorilor se preta la exercitarea unor prerogative comune.

Purtarea soliilor peste hotare. Stabilirea solilor se făcea de către Domn după o prealabilă consultare cu Sfatul domnesc. În funcţiei de importanţa misiunii încredinţate, soliile puteau fi individuale sau colective.

Atribuţii militare. Deşi în domeniul atribuţiilor de ordin militar existau dregători specializaţi (marele vornic, marele spătar, marele agă), totuşi, în anumite situaţii, Domnul putea încredinţa conducerea unei părţi a armatei sau chiar a întregii armate unui dregător din afara celor specializaţi.

Atribuţiile judecătoreşti. În pofida faptului că şi acest domeniu beneficia de dregători specializaţi (marii vornici, marele ban), toţi marii dregători aveau dreptul de a face judecăţi, termenul dregător fiind uneori utilizat în epocă cu sensul de judecător. Implicarea dregătorilor în

35

actele de judecată se făcea fie în urma unei delegări în acest scop venite din partea Domnului, fie ca urmare a solicitării venite din partea împricinaţilor. Prima dintre situaţii se referea la existenţa unor pricini care necesitau deplasarea la faţa locului pentru a face diverse anchete sau expertize. În cea de-a doua, prezenţa accidentală în teritoriu a marilor dregători atrăgea după sine solicitarea de judecare, împricinaţii evitând astfel deplasarea costisitoare până la curtea domnească.

Hotărnicirea moşiilor. Ca şi în cazul atribuţiilor militare sau judecătoreşti, la curtea domnească existau dregători specializaţi în această activitate (marele portar, marele logofăt şi vornicii de poartă), însă în anumite împrejurări Domnul prefera să trimită în locul acestora diverşi alţi dregători. Motivaţiile principale erau numărul mare de moşii care se cereau a fi hotărnicite, precum şi distanţele mari care trebuiau parcurse pentru a le executa. În aceste condiţii se întâmpla adesea ca un dregător trimis cu un scop într-o anumită zonă a ţării să primească şi însărcinarea de face hotărnicirile solicitate în zona respectivă.

Ispravnici ai oraşelor. În secolul al XVII-lea, pentru a evita deplasările lungi ale dregătorilor prin ţară, domnii din Ţara Românească au început să numească în oraşe ispravnici aleşi din rândul foştilor mari dregători, rolul acestora fiind acela de a rezolva pe loc pricinile ivite între locuitori. Activitatea ispravnicilor era axată în principal pe realizarea judecăţilor şi a hotărniciilor.

Ispravnici ai scaunului domnesc. În cursul aceluiaşi secol XVII, domnii sunt uneori siliţi să însoţească personal trupele puse la dispoziţia Imperiului Otoman, în cursul campaniilor purtate împotriva habsburgilor şi a polonezilor. În aceste condiţii, din rândul marilor dregători, apropiaţi ai Domnului, sunt recrutaţi ispravnici ai scaunului domnesc, a căror misiune era aceea de a ţine locul Domnului în absenţa sa din capitală sau din ţară. În această calitate, ispravnicii de scaun dispuneau de toate prerogativele domneşti, singura limitare referindu-se la hotărârile judecătoreşti pronunţate în materie de proprietate, care erau considerate definitive numai după confirmarea lor de către domn.

Ispravnici ai documentelor şi ai poruncilor domneşti. Indiferent de specificul demnităţii deţinute, toţi dregătorii puteau fi însărcinaţi cu punerea în aplicare a prevederilor unui act emis de cancelaria domnească: punerea unui beneficiar de danie domnească în stăpânirea obiectului daniei; punerea în aplicare a unei hotărâri judecătoreşti; achitarea unui dar in bani sau în natură făcut de Domn unei mănăstiri.

5. 3. Atribuţii speciale Dregătoriile centrale din aparatul de stat al Ţărilor Române pot fi clasificate după mai

multe criterii, însă cel mai relevant pentru înţelegerea resorturilor funcţionale ale acestora este cel care combină caracterul predominant civil sau militar al dregătoriei cu cel al destinatarului serviciilor (stat, Domn sau curtea domnească). În funcţie de acest criteriu dregătoriile centrale pot fi împărţite în trei categorii: dregători civili de stat, dregători militari de stat şi dregători de curte, aceştia din urmă prestând şi servicii personale Domnului.

5. 3. 1. Dregătorii civili de stat Marele ban reprezintă cea mai importantă dregătorie a Ţării Româneşti. El avea atribuţii

administrative şi judecătoreşti în raport cu teritoriile Ţării Româneşti aflate în dreapta Oltului. Instituţia apare la sfârşitul secolului al XV-lea şi reproduce la scară redusă cea mai mare parte a atribuţiilor domneşti. Mai mult decât atât, marele ban avea dreptul de a întreţine în Craiova, capitala provinciei, o curte în miniatură, dispunând de un sfat alcătuit din dregători similari celor de la curtea domnească. Cu toate acestea provincia olteană nu a avut o organizare proprie sau o legislaţie separată de aceea a restului ţării. Atribuţiile marelui ban vizau următoarele aspecte: dreptul de intervenţie în chestiunile privitoare la stăpânirea pământului şi a altor bunuri materiale (întărirea sau reconfirmarea drepturilor de stăpânire), drept care mai era exercitat doar de către domn; cercetarea şi fixarea hotarelor satelor şi ale ocinilor; asigura desfăşurarea activităţilor de poliţie în Oltenia (această atribuţie se suprapunea cu cea a marelui armaş); avea drept de a judecată în chestiuni civile şi criminale asemenea Domnului; în materie penală, putea pronunţa

36

pedepse mergând de la închisoare (era singurul dregător care dispunea de o închisoare la Craiova) până la cea capitală; asigura recrutarea şi conducerea trupelor recrutate de pe teritoriul Olteniei.

Marele vornic. În Ţara Românească a avut atribuţii precumpănitor judiciare (cu excepţia Olteniei, unde judeca marele ban), competenţele sale fiind în: materie penală (furturi, încălcări de hotare, răniri, pagubele produse de vitele de pripas, în vreme ce cazurile care reclamau pedeapsa cu moarte erau trimise spre judecare Domnului); materie civilă (chestiunile legate de stăpânirea pământului, a rumânilor şi a ţiganilor). În Moldova, marele vornic este cel mai important dintre dregători, instituţia dublându-se la jumătatea secolului al XVI-lea. Astfel apar un mare vornic al Ţării de Sus, cu reşedinţa la Dorohoi, şi un mare vornic al Ţării de Jos, cu sediul al Bârlad, atribuţiile fiecăruia dintre aceştia era raportate strict la partea de ţară care-i revenea. Cele mai importante atribuţii ale marilor vornici moldoveni erau cele de natură judecătorească competenţa lor fiind legată de materia penală. Spre deosebire de omologii munteni, marii vornici din Moldova aveau dreptul să judece toate tipurile de pricini, putând pronunţa inclusiv pedeapsa cu moartea.

Marele logofăt. În Ţara Românească atribuţiile marelui logofăt erau acelea de: păstrare a marelui sigiliu al Ţării; redactare a documentelor domneşti; întocmirea de referinţe informative pentru uzul Domnului şi al Sfatului domnesc atunci când aceştia judecau diverse pricini. În Moldova, marele logofăt are atribuţii similare, dar nu identice cu cele ale omologului muntean: păstrarea şi aplicarea marelui sigiliu al ţării pe hrisoavele domneşti; semnarea documentelor emise de Domn şi de Sfatul domnesc; supravegherea activităţilor din cancelaria domnească; judeca pricinile legate de stăpânirea pământului şi de hotărnicii; judeca şi aplica amenzi penale pentru mutarea pietrelor de hotar şi pentru uzul de documente false; îndeplinea funcţie notarială, autentificând actele încheiate în faţa sa. În activităţile lor, marii logofeţi erau asistaţi de o serie de subalterni: al doilea logofăt, al treilea logofăt, diecii, grămăticii şi diverşii logofeţei care constituiau aparatul tehnic al cancelariei domneşti.

Marele vistier. Atribuţiile marilor vistieri din Ţara Românească şi Moldova au fost identice: strângerea veniturilor, păstrarea şi contabilizarea cheltuielilor Domnului şi ale ţării; procurarea şi păstrarea obiectelor de lux vestimentar necesare Domnului (atribuţia a trecut ulterior pe seama nou înfiinţatei dregătorii a cămăraşului); gestionarea catastifelor visteriei în care se înregistrau obligaţiile financiare ale satelor din ţară; judeca toate pricinile în legătură cu repartizarea şi încasarea dărilor către Domnie. Marele vistier dispunea de asemenea de un aparat de subalterni care îl ajutau în activităţile sale specifice: al doilea vistier, al treilea vistier şi numeroşi logofeţi de vistierie cu rosturi tehnice. În plan teritorial, marele vistiernic dispunea de un alt aparat executiv, format din birari şi globnici care încasau dările datorate de populaţie visteriei domneşti.

Marele postelnic (stratornic). Atribuţiile postelnicului au fost la începuturile instituţiei grija de patul şi camera de culcare a Domnului. Ulterior, pornind de la accesul neîngrădit la persoana Domnului, postelnicului i s-a încredinţat atribuţia de primire şi introducere a trimişilor statelor străine, primind astfel o atribuţie legată de organizarea statului. În această calitate, dregătoria era rezervată în special cunoscătorilor de limbi străine. În secolul al XVII-lea, marele postelnic a primit şi atribuţii judecătoreşti la curtea domnească, având jurisdicţie asupra personalului de deservire: aprozi, curieri, turci etc. În calitate de subalterni ai marelui postelnic în secolul al XVI-lea a fiinţat un al doilea postelnic, în secolul următor existând până la şase astfel de subalterni în mod simultan.

Marele portar. Ca dregător cu atribuţii civile, marele portar este regăsit doar în organizarea Ţării Româneşti, unde se ocupa de primirea şi găzduirea turcilor, precum şi a altor personaje de vază la curtea domnească. Din secolul al XVI-lea marele portar primeşte prerogative judecătoreşti, acestea fiind legate de punerea în practică a hotărnicirilor de moşii, precum şi de luarea jurământului martorilor jurători în orice tip de pricină.

37

Marele uşar este, în Moldova, omologul marelui portar din Ţara Românească. El avea aceeaşi atribuţie a găzduirii turcilor la curtea domnească, motiv pentru care trebuia să fie un bun cunoscător al limbii turce.

Vătaful de aprozi. Atât în Ţara Românească, cât şi în Moldova, aprozii constituiau o categorie de slujitori domneşti recrutaţi la început din rândul tinerilor boieri. Aceştia aveau atribuţii de curieri, iar ulterior au funcţionat ca agenţi judecătoreşti, organizaţi militar sub comanda unui vătaf de aprozi. Atribuţiile acestuia din urmă vizau: chemarea şi aducerea efectivă a părţilor implicate într-un proces; executarea hotărârilor civile ale Domnului sau ale Divanului; urmărirea datornicilor şi punerea lor în stare de arest pentru a-i constrânge la plata debitelor.

Vornicii de poartă sunt o instituţie specifică Moldovei, unde mai sunt cunoscuţi şi sub denumirea de vornici de gloate. Deşi aveau un rang modest în ierarhia curţii, totuşi aveau o importanţă deosebită în funcţionarea aparatului judecătoresc întrucât aveau numeroase atribuţii de acest tip: judecau la poarta palatului domnesc pricinile mărunte; judecau şi pedepseau femeile adultere; triau pricinile care se înfăţişau spre judecare Domnului şi Divanului, reţinându-le pe cele mărunte; făceau expertize, evaluând bunurile aflate în litigiu; întocmeau şi autentificau înscrisurile care consemnau diversele tranzacţii încheiate în faţa lor.

5. 3. 2. Dregătorii de stat cu atribuţii militare Marele spătar. În Ţara Românească, marele spătar a avut iniţial sarcina de a purta sabia

Domnului la solemnităţi, pentru ca în cursul secolului al XVII-lea să ajungă comandantul armatei muntene. În Moldova, a rămas mai mult un dregător de curte, pe lângă sarcina purtării spadei domneşti, revenindu-i comanda militară asupra slujitorilor spătărei răspândiţi în întreaga ţara.

Hatmanul este o instituţie specifică Moldovei, adoptată după model polonez în secolul al XVI-lea. Acesta avea atribuţii similare marelui spătar muntean, comandând întreaga armată moldovenească. În afara atribuţiilor militare, hatmanul avea şi prerogative judecătoreşti, în competenţa sa intrând judecarea tuturor pricinilor în care erau antrenaţi robii domneşti.

Pârcălabii erau comandanţii cetăţilor, o poziţie care le-a conferit o mare importanţă în aparatul politic şi militar. În Moldova aceştia au funcţionat atât ca mari dregători, membri ai Sfatului domnesc (secolele XV-XVI), cât şi în calitate de dregători teritoriali. Întrucât principalele fortificaţii au servit şi drept reşedinţe administrativ-teritoriale, pârcălabii au îndeplinit atribuţii complexe de natură militară (apărarea cetăţii şi a zonei adiacente), de factură administrativ-fiscală şi judecătorească, controlând întreaga administraţie locală a ţinuturilor sau judeţelor în care se aflau amplasate cetăţile.

Marele armaş. Atribuţiile principale ale marelui armaş atât în Ţara Românească, cât şi în Moldova se refereau la prinderea, cercetarea şi întemniţarea celor vinovaţi de crime, precum şi punerea în aplicare a sentinţelor capitale. Din acest motiv acest dregător răspundea de închisorile domneşti pe timp de pace, iar pe timp de război veghea soldaţii pentru ca aceştia să nu dezerteze. Pe lângă aceste atribuţii, marii armaşi aveau jurisdicţie asupra tuturor robilor domneşti, iar în timp de război asigurau comanda artileriei. Marele armaş avea în subordine o serie de subalterni: armaşul al doilea, armaşul al treilea şi un aparat executiv format din armaşi şi armăşei organizaţi milităreşte.

Marele agă. În Ţara Românească, instituţia îşi face apariţia în cursul secolului al XVI-lea, în timpul domniei lui Mihai Viteazul devenind o mare dregătorie. Marele agă asigura comanda militară a mercenarilor balcanici şi români (seimeni), în vreme ce pe timp de pace asigura poliţia internă în capitală şi reşedinţele de judeţ, judecând pricinile penale cu competenţă proprie şi pricinile civile, cu delegaţie domnească. În Moldova, marele agă asigura comanda tuturor efectivelor de pedestraşi din armata moldovenească, pe timp de pace având atribuţii de poliţie şi judecată în Suceava.

Marele serdar reprezintă o dregătorie înfiinţată în cursul secolului al XVII-lea, care a funcţionat doar în aparatul de stat al Moldovei. Marele serdar era primul subaltern al marelui spătar, comandând cetele de mazili (foşti dregători şi urmaşii acestora).

38

Marele şetrar. Dregătoria este menţionată documentar începând cu secolul al XVI-lea, având în grijă corturile domneşti şi încartiruirea armatei. În Moldova, în afara acestor prerogative, marele şetrar asigura şi comanda artileriei domneşti.

5. 3. 3. Dregători aflaţi în serviciul Domnului sau al curţii domneşti Marele paharnic (ceaşnic). Atribuţiile marelui paharnic priveau: degustarea băuturilor

Domnului pentru a evita otrăvirea acestuia; aprovizionarea pivniţelor domneşti; administrarea viilor domneşti; încasarea zeciuielii din producţia de vin a locuitorilor ţării. În timp de război, marii paharnici aveau comanda militară a boierilor mărunţi din ţară care purtau titluri de păhărnicei, roşii şi curteni. În Moldova, pe timp de pace, marele paharnic avea şi dreptul de a judeca toate pricinile care priveau dreptul de proprietate asupra viilor din ţară.

Marele stolnic. Atribuţiile marelui stolnic, în ambele ţări, vizau: pregătirea mesei Domnului, servirea acesteia şi degustarea prealabilă, pentru a se evita otrăvirea sa; aprovizionarea curţii domneşti cu alimente; strângerea dijmei din peşte cuvenite domniei.

Marele comis. Atribuţiile marelui comis, în ambele ţări, vizau: ţinerea evidenţei cailor domneşti; gestionarea grajdurilor domneşti; procurarea furajelor pentru grajdurile domneşti.

Marele medelnicer avea în sarcină să toarne Domnului apă când acesta se spăla pe mâini la masa.

Marele clucer aproviziona curtea domnească cu alimente strângea din ţară zeciuiala cuvenită Domniei din grâul produs de populaţia de rând.

Marele sulger aproviziona curtea domnească cu carne. În secolele XVII-XVII, marele sulger muntean urmărea încasarea unor dări destinate sulgeriei şi administra vitele confiscate în numele Domnului.

Marele jitnicer reprezintă o dregătorie specifică exclusiv Moldovei. Atribuţiile sale erau acelea de strângere a dijmelor din grâne datorate Domnului, respectiv de distribuire şi aprovizionare a cetăţilor turceşti cu cereale.

Marele pitar avea în sarcină aprovizionarea curţii domneşti cu pâine. Marele căminar. Dregătoria apare în Moldova la începutul secolului al XVII-lea, şi are în

atribuţii strângerea dijmelor din ceară, a dărilor pe cârciumi şi prăvălii, precum şi pe cazanele de ţuică datorate domniei.

Marele vameş era dregătorul care avea în subordine pe toţi vameşii din ţară, atribuţiile acestuia fiind centralizarea şi contabilizarea veniturilor aduse de exploatarea vămilor.

Bibliografie

*** Constituirea statelor medievale româneşti, redactor coordonator: Nicolae Stoicescu, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1980.

*** Instituţii feudale din Ţările Române. Dicţionar, coordonatori: Ovid Sachelarie şi Nicolae Stoicescu, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1988.

*** Istoria dreptului românesc, coordonator Ioan Ceterchi, vol. I, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1980.

*** Istoria românilor, vol. III, Genezele româneşti, coordonatori: Ştefan Pascu şi Răzvan Theodorescu, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 2001.

*** Istoria românilor, vol. IV, De la universalitatea creştină la Europa “patriilor”, coordonatori: Ştefan Ştefănescu şi Camil Mureşan, redactor responsabil: Tudor Teuteoi, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 2001.

Andreescu, Mihail M., Puterea domniei în Ţara Românească şi Moldova în secolele XIV-XVI, Bucureşti, 1999.

Apetrei, Cristian Nicolae, Contribuţii la studiul instituţiei vorniciei din Ţara Românească în secolul al XV-lea. Atribuţiile marelui vornic, în Istros, X, 2000, p. 413-424.

39

Brătianu Gheorghe I., Adunările de stări în Europa şi în Ţările Române în Evul Mediu, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1996.

Brătianu Gheorghe I., Sfatul domnesc şi Adunarea stǎrilor în Principatele române, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1995.

Costăchel, Valeria; Panaitescu, P. P.; Cazacu, A., Viaţa feudală în Ţara Românească şi Moldova (sec. XIV-XVII), Bucureşti, 1957.

Georgescu, Valentin Al., Bizanţul şi instituţiile româneşti până la mijlocul secolului al XVIII-lea, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1980.

Giurescu, Constantin C., Contribuţiuni la studiul marilor dregători în sec. XIV şi XV, Vălenii de Munte, 1926.

Grigoraş, Nicolae, Instituţii feudale din Moldova. Organizarea de stat până la mijlocul secolului al XVIII-lea, Bucureşti, 1971.

Guţan, Manuel, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2006.

Panaitescu, Petre P. Marea adunare a ţǎrii, instituţie a orânduirii feudale în Ţǎrile Române, în Studii. Revistă de istorie, X, 1957, nr. 3, p. 153-165.

Pippidi, Andrei, Tradiţia politică bizantină în Ţările Române în secolele XVI-XVIII, ediţie revăzută şi adăugită, Editura Corint, Bucureşti, 2001.

Pop, Ioan Aurel, Instituţii medievale româneşti. Adunările cneziale şi nobiliare (boiereşti) în secolele XIV-XVI, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1991.

Sacerdoţeanu, A., Instituţiile supreme ale Moldovei în secolele XIV şi XV, în Revista arhivelor, IX, 1996, nr. 2, p. 23-39.

Stoicescu, N., Despre subalternii marilor dregători din Ţara Românească şi Moldova (sec. XV – mijlocul sec. al XVII-lea), în Studii şi Materiale de Istorie Medie, VI, 1973, p. 61-90.

Stoicescu, N., Sfatul domnesc şi marii dregători din Ţara Românească şi Moldova ( secolele XIV-XVII), Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1968.

Ştefănescu, Ştefan, Bănia în Ţara Românească, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1965. Vârtosu, Emil, Titulatura domnilor şi asocierea la domnie în Ţara Românească şi Moldova

(până în secolul al XVI-lea), Bucureşti, 1960.

Test de autoevaluare nr. 4 01. Titlul de “Mare Voievod” purtat de domnii români pe parcursul secolelor XIV-XVII indica: a) originea militară a puterii monarhului şi prerogativele militare ale instituţiei; b) calitatea de stăpân absolut al ţării; c) originea divină a puterii domneşti. 02. Concepţia teocratică, potrivit căreia Domnul exercita puterea în virtutea voinţei lui Dumnezeu, era reflectată în secolele XIV-XVII de următoarele caracteristici ale instituţiei domneşti: a) practicarea virtuţilor imperiale: filantropia, generozitatea, cumpătarea, justiţia; b) prezenţa unor atribuţiilor pe care Domnul le deţinea în sfera dreptului bisericesc, atribuţii pe care însă le exercita în acord cu conducătorii Bisericii; c) prezenţa învestiturii laice. 03. Până la jumătatea secolului al XVI-lea, succesiunea la tron în Ţările Române se făcea în conformitate cu: a) principiul electiv; b) principiul ereditar; c) principiul ereditar-electiv.

40

04. În calitate de deţinător al dreptului de stăpânire superioară asupra teritoriului ţării (dominum eminens), Domnul putea exercita în secolele XIV-XVII următoarele acţiuni: a) confisca satele şi moşiile celor care încălcau contractul de vasalitate (hiclenie); b) confirma sau întărea dreptul de stăpânire asupra pământului exercitat de către orice supus; c) exercita controlul asupra tuturor transferurilor de stăpânire funciară din ţară. 05. În secolele XIV-XVII, exercitarea de către Domnie a prerogativelor sale judecătoreşti se făcea astfel: a) Domnul judeca întotdeauna împreună cu Sfatul domnesc, însă decizia finală îi aparţinea în exclusivitate Domnului; b) Domnul judeca de regulă împreună cu Sfatul domnesc (existând şi speţe pe care le putea judeca singur), însă decizia finală îi aparţinea în exclusivitate Domnului; c) Domnul judeca de regulă împreună cu Sfatul domnesc (existând şi speţe pe care le putea judeca singur), însă decizia finală era adoptată numai cu acordul Sfatului domnesc . 06. În procesul de adoptare a deciziilor importante în materie de organizare a vieţii bisericeşti (mutarea centrelor episcopale autohtone, înfiinţarea de noi episcopii etc), puteau fi angrenate următoarelor instituţii centrale ale Ţărilor Române: a) Domnul şi Sfatul domnesc ; b) Domnul şi Adunările de Stări; c) Domnul, Sfatul domnesc şi Adunările de stări. 07. În cadrul Adunărilor de stări din Ţara Românească şi Moldova din secolele XIV-XVII, târgoveţii: a) erau reprezentaţi întotdeauna; b) nu erau reprezentaţi niciodată; c) erau reprezentaţi foarte rar. 08. Dregătorii care, prin prisma atribuţiilor specifice, deţineau dreptul de a pronunţa pedeapsa capitală în secolele XIV-XVII, erau: a) marele ban şi mare vornic în Ţara Românească; b) marele ban în Ţara Românească şi marele vornic în Moldova; c) marele vornic şi vornicii de poartă în Moldova. 9. În secolele XIV-XVII, păstrarea marelui sigiliu al ţării, redactarea documentelor domneşti şi supravegherea activităţilor din cancelaria domnească erau prerogative specifice: a) marelui logofăt; b) marelui postelnic; c) marelui uşar. 10. În secolele XIV-XVII, în categoria marilor dregători de stat cu atribuţii militare intrau: a) marele portar, marele comis, marele clucer; b) marele spătar, marele armaş, marele serdar; c) marele spătar, marele armaş, marele agă.

41

Test de autoevaluare nr. 5 01. Titlul de “Domn” purtat de domnii români în cursul secolelor XIV-XVII indica: a) originea militară a puterii monarhului şi prerogativele militare ale instituţiei; b) calitatea de stăpân absolut al ţării; c) originea divină a puterii domneşti. 02. În secolele XIV-XVII, puterea Domnului în Ţările Române avea următoarele caracteristici: a) era indivizibilă şi netransmisibilă; b) se exercita în absenţa oricărui organ de control; c) era de caracter despotic. 03. În a doua jumătate a secolului al XVI-lea şi în cursul secolului al XVII-lea desemnarea titularilor pentru tronurile Ţărilor Române se făcea astfel: a) Domnii erau aleşi pe viaţă de către boieri şi confirmaţi de Poarta Otomană; b) Domnii erau numiţi pe viaţă de către Poartă; c) Domnii erau aleşi de către boieri şi confirmaţi periodic de către Poarta Otomană. 04. Pe parcursul secolelor XV-XVII, prerogativele judecătoreşti ale Domnului în raport cu puterea suzerană (Imperiul Otoman), au avut următoarele caracteristici: a) Domnul împărţea dreptatea în numele Sultanului; b) hotărârile judecătoreşti adoptate puteau fi atacate cu recurs în faţa judecătorilor otomani; c) în exercitarea prerogativelor judecătoreşti, Domnul se ghida după legile autohtone 05. Pe parcursul secolelor XIV-XVII, prerogativele domnilor români în raport cu instituţia Bisericii au vizat următoarele aspecte: a) stabilirea dogmei oficiale a Bisericii; b) înfiinţarea de mitropolii, episcopii, mănăstiri sau mutarea reşedinţelor acestora; c) reglementarea activităţii cultelor străine aflate în ţară. 06. Atribuţiile judiciare ale Sfatului domnesc pe parcursul secolelor XIV-XVII pot fi caracterizate astfel: a) Sfatul domnesc reprezenta o instanţă de judecată în sine, aflată pe o treaptă ierarhică inferioară faţă de instanţa supremă reprezentată de scaunul de judecată al Domnului; b) Sfatul domnesc nu reprezenta o instanţă de judecată în sine, membrii săi asistându-l pe Domn în exercitarea prerogativelor judiciare şi având drept de vot în luarea hotărârii; c) Sfatul domnesc nu reprezenta o instanţă de judecată în sine, membrii săi asistându-l pe Domn în exercitarea prerogativelor judiciare, fără a avea drept de vot în luarea hotărârii, care revenea exclusiv Domnului. 07. Pe parcursul secolele XIV-XVII, printre caracteristicile instituţiei Adunărilor de stări autohtone se regăsesc: a) ca regulă, funcţionarea instituţiei are un caracter consultativ, însă sunt cunoscute şi cazuri în care hotărârile sale au fost impuse Domnului, chiar dacă acesta nu era de acord cu acestea; b) convocarea Adunărilor de stări are un caracter regulat, fiind convocate periodic; c) Adunările de stări din ţările române reprezentau întregul teritoriu al ţării, neexistând Adunări de Stări provinciale.

42

08. În atribuţiile generale comune tuturor marilor dregători din secolele XIV-XVII, intrau: a) purtarea soliilor peste hotare; b) numirea şi demiterea egumenilor mănăstirilor neînchinate. c) conducerea unei părţi a armatei sau chiar a întregii armate. 09. În secolele XV-XVII, singurul dregător care avea dreptul de intervenţie în chestiunile privitoare la stăpânirea pământului (întărirea sau reconfirmarea drepturilor de stăpânire), drept care revenea doar Domnului, era: a) marele logofăt; b) marele ban; c) marele vornic. 10. În secolele XIV-XVII, în categoria marilor dregători aflaţi în serviciul Domnului sau al curţii domneşti intrau: a) marele paharnic, marele stolnic, marele clucer; b) marele postelnic, marele portar, vătaful de aprozi; c) marele comis, marele medelnicer, marele sluger.

43

CAPITOLUL 5

ADMINISTRAŢIA LOCALĂ ÎN STATELE MEDIEVALE ROMÂNEŞTI

(secolele XIV-XVII)

1. Judeţele şi ţinuturile Încă din primele documente emise de cancelariile celor două Ţări Române, se poate

constata că instituţia domniei dispunea de o administraţie centralizată destinată strângerii veniturilor şi asigurării ordinii interne, administraţie formată din organe regionale şi locale. În primele decenii de existenţă, aceste organe erau grupate în jurul curţilor domneşti din teritoriu, aflându-se sub comanda unui dregător local numit vornic. În timp de pace acestea slujeau ca aparat executiv în chestiuni de natură fiscală şi judiciară, în vreme ce pe timp de război funcţionau ca forţe de elită în oastea Domnului.

Odată cu maturizarea instituţională a statului, domnia a divizat teritoriul ţării în unităţi administrativ teritoriale pentru a eficientiza administrarea resurselor de care dispunea. În acest scop, în Ţara Românească, îşi fac apariţia judeţele (lat. iudicium = scaun de judecată), subdiviziuni administrativ-teritoriale care, de cele mai multe ori, reprezentau teritoriile cnezatelor şi voievodatelor care au precedat întemeierea. În cazul Moldovei, unităţile administrativ teritoriale se numeau ţinuturi (lat. tenutum = ţinut), după model polonez, organizarea acestora făcându-se în funcţie de reţeaua de târguri şi fortificaţii existentă (cetăţi de piatră şi pământ), precum şi în funcţie de cursurile râurilor, astfel încât să reprezinte zone unitare din punct de vedere geografic.

Conducerea efectivă a judeţelor şi a ţinuturilor era asigurată de dregători numiţi de către Domn din rândurile boierimii mari şi mijlocii. În Ţara Românească denumirea acestora a fost aproape în permanenţă aceea de sudeţi. În Moldova însă, denumirile date conducătorilor de ţinut au variat: în fruntea ţinuturilor de interior care nu dispuneau de cetăţi se aflau sudeţi (Tutova, Bacău, Dorohoi etc.); în fruntea ţinuturilor care dispuneau de cetăţi se aflau pârcălabi (Neamţ, Suceava, Orhei etc.); în vreme ce în fruntea judeţelor de graniţă fără cetăţi se aflau staroşti (Putna şi Cernăuţi). În cursul secolelor XVI-XVII, denumirea de pârcălab va fi înlocuită cu cea de mare vătaf de ţinut, iar ulterior, cu cea de mare căpitan de ţinut, între cele trei dregătorii neexistând însă diferenţe de atribuţii.

Ca şi vornicii locali, dregătorii din fruntea judeţelor şi a ţinuturilor dispuneau de un aparat de agenţi executivi format din boierimea mică şi mijlocie rezidentă în unitatea administrativă respectivă. Acest aparat executa întreaga activitate de strângere a dărilor datorate de săteni domniei, punerea în aplicare a diverselor hotărâri judecătoreşti, iar în timp de război alcătuia oastea de curte sau oastea cea mică a ţării.

Principalele atribuţii ale dregătorilor din fruntea administraţiei de judeţ sau de ţinut erau: executarea judecăţilor (pagube produse de vitele de pripas, certuri, bătăi, furturi etc.); încasarea taxelor de judecată şi a amenzilor penale dictate; efectuarea de anchete penale sau în materie de proprietate (numai la cererea Domnului); urmărirea şi executarea datornicilor faţă de fiscul domnesc; urmărirea şi aducerea în locul de origine a ţăranilor dependenţi fugiţi; încasarea birului şi transmiterea lui către visteria domnească.

44

2. Oraşele şi târgurile Târgurile şi oraşele extracarpatice au constituit unităţi administrative, locuite de meseriaşi,

negustori şi agricultori aşezaţi pe un teritoriu cu regim special, care s-au bucurat de un statut juridic privilegiat, materializat prin existenţa unui anumit grad de autonomie.

Ca unitate administrativă, oraşul cuprindea trei zone: a) vatra târgului, respectiv centrul urban alcătuit din clădiri, pieţe şi străzi; b) hotarul (ţarina) târgului, respectiv terenul aflat în imediata vecinătate a oraşului,

cultivat şi exploatat de orăşeni, format din: vii, livezi, izlaz, fâneţe, mori, iazuri; c) ocolul târgului compus din mai multe sate care alcătuiau o unitate economică şi

administrativă separată de oraş; toate satele din ocolul târgului aparţineau instituţiei domniei şi erau administrate de dregătorii domneşti care rezidau în oraş, distincţi de dregătorilor domneşti ai ţinutului.

Administraţia orăşenească se caracterizează prin coexistenţa organelor administrative alese de colectivitatea orăşenilor cu cele numite de către Domn sau de către persoana căreia acesta îi cedase târgul.

2. 1. Organele administrative alese Organele administrative alese de târgoveţi erau judeţul şi sfatul pârgarilor, în Ţara

Românească, respectiv şoltuzul (voitul) şi sfatul pârgarilor în Moldova. În atribuţii dregătorilor aleşi de comunitatea târgoveţilor intrau: repartizarea între orăşeni,

în funcţie de avere, a dărilor aşezate global (cisla) de către domnie (încasarea acestora revenea însă vornicilor); repartizarea locurilor de muncă în ţarina târgului; asigurarea poliţiei interne, având dreptul de arestare şi de amendare a celor turbulenţi; judecarea pricinilor mărunte, penale (certuri, furturi etc.) sau civile (în competenţa lor intra vatra şi ţarina târgului); gestionarea catastifului târgului, în care se întabulau toate actele juridice privitoare la transferurile de bunuri mobiliare şi imobiliare din vatra şi ţarina târgului; păstrau şi foloseau pecetea târgului pentru autentificarea actelor care consemnau tranzacţiile comerciale încheiate în faţa lor.

Un alt organ administrativ ales a fost adunarea generală a orăşenilor, compusă din toţi locuitorii cu drept de vot. Aceasta se întrunea cel puţin odată pe an, când erau aleşi conducătorii oraşului (judeţul sau şoltuzul şi pârgarii). Adunarea mai putea fi convocată în şi în cazuri grave, precum introducerea unor contribuţii fiscale noi sau înstrăinarea de către Domn a unei părţi din hotarul târgului.

2. 2. Organele administrative numite În afara organelor alese, în oraşele din Ţara Românească şi Moldova a existat câte un

reprezentant al domniei numit iniţial vornic de târg. Atribuţiile acestuia se refereau la: strângerea veniturilor datorate de orăşeni domniei: birul, dijma din toate produsele agricole şi din vii, zeciuiala stupilor, taxele vamale pe circulaţia mărfurilor, taxele pe utilizarea morilor domneşti, etc.; strângerea veniturilor similare datorate de locuitorii satelor de ocol; scoaterea locuitorilor din satele de ocol la muncile şi slujbele care trebuiau întreprinse în interesul domniei; judecarea unor categorii de pricini (cele mai multe se refereau la plângerile orăşenilor împotriva impunerii abuzive la plata birului).

Deşi avea titlul de vornic de târg şi ţinea scaun de judecată în centrul târgului, până în secolul al XVI-lea acest dregător nu avea competenţa de a judeca pricinile dintre târgoveţi. Ulterior însă, a început să prezideze judecăţile efectuate de organele alese ale orăşenilor, sfârşind prin a le lua locul.

În activităţile sale, vornicul de târg era secondat în Moldova de un dregător subaltern, numit posadnic, iar în Ţara Românească, de un pârcălab de oraş, ale căror atribuţiile se refereau la încasarea vămii interne pe circulaţia mărfurilor şi la organizarea târgului de vite.

45

Alături de aceşti dregători subalterni, vornicul de târg dispunea de agenţi executivi specializaţi în diverse activităţi de încasare a dărilor şi de supraveghere a muncilor domneşti: globnici, ilişari, bezmenari, cămănari, podvodari, pererubţi etc.

3. Satele 3. 1. Tipuri de sate Prin întemeierea celor două ţări române, Domnul a devenit stăpânul întregului teritoriu al

ţării (dominium eminens), pe care acesta îl administra după cum considera de cuviinţă. O parte dintre satele care intrau în componenţa ţării au fost însă donate boierilor, aceştia urmând a-i datora consilium et auxilium necesare activităţii de guvernare a ţării, în virtutea contractului vasalic. O altă parte a fost donată de Domn Bisericii şi, în mod special, mănăstirilor, pentru ca acestea să se poată întreţine în schimbul slujbelor pe care acestea le dedicau mântuirii Domnului şi familiei acestuia. În acest fel domeniul funciar al ţării s-a divizat în trei categorii de sate: domneşti, boiereşti şi mănăstireşti.

Atât boierii, cât şi mănăstirile deţineau la început drepturi de stăpânire limitate la perioada vieţii Domnului care făcuse dania, prelungirea acestora depinzând de bunăvoinţa succesorilor, care puteau să întărească sau să retragă satele donate de predecesor. Cu timpul însă, la dorinţa beneficiarilor, domnii donatori au început să introducă în actele de danie clauze de întărire adresate succesorilor, astfel încât sub puterea unor formule de blestem aceştia din urmă renunţau la dreptul de retract, cu excepţia cazurilor când boierii sau egumenii mănăstirilor se dovedeau a fi necredincioşi.

Transmiterea ereditară a satelor în cadrul familiilor boiereşti a condus şi la apariţia unui tip de sat, în care numărul stăpânilor creşte de la o generaţie la alta, ajungându-se în unele situaţii ca aceştia să îi depăşească pe ţăranii dependenţi. Aceste sate au aparţinut la origine unor boieri ai căror succesori nu s-au mai bucurat de danii domneşti ulterioare, astfel încât drepturile lor de stăpânire se rezumau la ceea ce au moştenit de la înaintaşi. Cu alte cuvinte, creşterea numerică a numărului de membri ai familiei nu a mai fost dublată de o creştere adecvată în dimensiuni a domeniului familiei, ceea ce a făcut ca proprietăţile moştenite să se împartă succesiv, de la o generaţie la alta, între membrii săi. Aceste din urmă sate de boieri numeroşi şi decăzuţi din punct de vedere economic alcătuiesc categoria satelor libere, locuite de răzeşi (în Moldova) şi moşneni (în ţara Românească), categorie care îşi face apariţia la sfârşitul secolului al XVI-lea.

O ultimă categorie de sate prezente în Ţările Române în secolele XIV-XVII o constituie sloboziile. Acestea erau sate aflate pe domenii boiereşti sau mănăstireşti, locuite de populaţie aservită, dar care pentru perioade limitate de timp se bucurau de un regim juridic şi economico-fiscal asemănător satelor libere, de moşneni sau de răzeşi. Scopul introducerii unor astfel de privilegii era acela al populării sau repopulării unor zone deficitare din punct de vedere demografic. În acest sens, Domnul acorda coloniştilor un hrisov prin care li se garantau scutiri de dările şi muncile datorate domniei pe un termene de maximum 12 ani, satele având posibilitatea de a beneficia de prelungirea privilegiilor.

3. 2. Organele administrative 3. 2. 1. Satele domneşti erau de două tipuri, fiecare dintre acestea având o administraţie

distinctă: a. satele care aparţineau persoanei Domnului aflat pe tron, dobândite prin moştenire sau

cumpărare; b. satele care aparţineau instituţiei Domniei, sate care se transmiteau de la un Domn la

altul, indiferent de familia din care provenea titularul tronului, provenind din confiscări pentru hiclenie sau desherenţă.

În satele personale ale Domnului, acesta se comporta ca un stăpân feudal de rând (boier sau mănăstire), avându-şi propriile organe administrative locale. De obicei, era vorba despre un

46

dregător numit de către Domn, dregător care strângea veniturile şi administra satul în colaborare cu obştea locală aservită.

Satele aparţinând instituţiei domniei au fost grupate în secolele XIV-XVI în jurul cetăţilor, târgurilor, morilor, în scopul de a le furniza acestora hrana şi muncile necesare întreţinerii. Această categorie de sate alcătuiau satele de ocol, care aveau sarcini fiscale asemănătoare celor din ţinuturi, dar care erau administrate separat de acestea. Astfel satele de ocol erau scoase de sub autoritatea dregătorilor de ţinut şi puse în schimb sub autoritatea dregătorilor domneşti din târguri: vornicul de târg sau ureadnicul (înlocuitorul vornicului). Conform documentelor epocii satele de ocol “mergeau cu târgul” din punct de vedere fiscal, vamal, administrativ şi judecătoresc, vornicul de târg având competenţa să judece pricinile ivite în hotarele acestor sate.

3. 2. 2. Satele boiereşti şi mănăstireşti, la rândul lor, puteau fi: a. sate care beneficiau de scutiri de dări şi imunităţi judiciare; b. sate care nu beneficiau de scutiri sau imunităţi. În satele scutite de dări şi înzestrate cu imunităţi, întreaga administraţie aparţinea

stăpânului şi se făcea în beneficiul material al acestuia. În astfel de cazuri, administraţia sau justiţia domnească nu putea pătrunde decât în cazurile strict prevăzute de actul de danie al satului, cazuri care, de obicei, erau cele de gravitate mare (omor, răpire, tâlhărie).

Administrarea satelor boiereşti şi mănăstireşti se făcea prin intermediul unor dregători desemnaţi de către stăpânii acestora, numiţi pârcălabi de sat, în Ţara Românească, şi vornic, vornicel sau ureadnic, în Moldova. Sarcinile acestor dregători erau de: strângere a veniturilor datorate de săteni stăpânului; transmitere a poruncilor stăpânului; repartizare a muncilor pe care sătenii le datorau stăpânului; urmărire şi readucere în sat a sătenilor fugari; judecare şi aplicare a pedepselor (amenzi sau bătaie) în numele stăpânului.

În Moldova, în satele boiereşti, în afara reprezentantului stăpânului, a existat şi practica desemnării de către obştea sătească aservită a unui reprezentant propriu, numit vătăman, care lucra împreună cu dregătorul stăpânului. Ambii reprezentanţi proveneau din rândul ţăranilor dependenţi, iar în schimbul activităţilor desfăşurate în serviciul stăpânului, se bucurau de o serie de scutiri fiscale.

3. 2. 3. Satele de răzeşi şi moşneni dispuneau de organe administrative locale proprii, Domnul exercitând asupra acestora doar o autoritate de drept public. Autonomia internă se manifesta prin prezenţa unor organe de conducere similare celor care caracterizau obştea sătească în perioada prestatală.

Principalul organ de conducere a obştii săteşti în satele libere era sfatul oamenilor buni şi bătrânii. Atribuţiile sale cuprindeau: dreptul de a reglementa folosinţa averii devălmaşe; dreptul de a dispune, prin vânzare sau donaţie, de părţi din patrimoniul obştii; dreptul de a se vinde pe sine însuşi, cu sau fără pământ, unui stăpân feudal; dreptul de a urmări şi executa averea membrului obştii care nu-şi plătea partea care îi revenea din sarcina fiscală a satului, lăsând-o astfel asupra satului; dreptul de a exercita paza câmpului şi a vetrei satului; dreptul de a-i urmări şi a-i prinde pe răufăcători; dreptul de a participa alături de justiţia domnească în judecarea pricinilor penale şi civile care vizau pe membrii obştii (prin instituţia martorilor jurători); dreptul de a asista ca martor şi ca instanţă de autentificare în raport cu toate actele care aveau efecte juridice asupra patrimoniului obştii; dreptul de a repartiza între membrii obştii darea globală la care era impus satul, în funcţie de puterea economică a fiecăruia dintre membri.

Din punct de vedere administrativ, fiscal şi militar satele de răzeşi şi moşneni se subordonau direct ţinutului sau judeţului, reprezentat prin dregătorii din fruntea acestuia (sudeţi, pârcălabi, staroşti, mari vătafi, mari căpitani). Aceştia din urmă strângeau veniturile domniei trimiţând în satele respective agenţii executivi aflaţi în subordine (birari, găletari, ilişari, dijmari, gorştinari, pripăşari, duşegubinari, globnici, desetnici etc.).

47

Bibliografie

*** Instituţii feudale din Ţările Române. Dicţionar, coordonatori: Ovid Sachelarie şi Nicolae Stoicescu, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1988.

*** Istoria dreptului românesc, coordonator Ioan Ceterchi, vol. I, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1980.

*** Istoria românilor, vol. III, Genezele româneşti, coordonatori: Ştefan Pascu şi Răzvan Theodorescu, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 2001.

Bâzgan, Melentina, Judeţele Ţării Româneşti până la mijlocul secolului al XVIII-lea, Bucureşti, 2002.

Bălan, T., Vornicia în Moldova, în Codrul Cosminului, VII, 1931-1938, p. 63-144. Burac, Constantin, Ţinuturile Ţării Moldovei până la mijlocul secolului al XVIII-lea, Bucureşti,

2002. Chihaia, Pavel, Din cetăţile de scaun ale Ţării Româneşti, Editura Meridiane, Bucureşti, 1974. Ciurea, D., Organizarea administrativă a statului feudal Moldova (sec. XIV-XVIII), în Anuarul

Institutului de Istorie şi Arheologie, Iaşi, tom II, 1965, p. 143-235. Costăchel, Valeria; Panaitescu, P. P.; Cazacu, A., Viaţa feudală în Ţara Românească şi Moldova

(sec. XIV-XVII), Bucureşti, 1957. Duzinchevici, Gheorghe, Vornicia moldovenească până la 1504, în Cercetări istorice, V-VII,

1929-1931, p. 216-252. Filitti, I. C., Despre vechea organizare administrativă a Principatelor Române, extras din Revista

de drept public, an 1934-1935, 75p. Giurescu Constantin C., Istoria Bucureştilor, ediţia a II-a, Editura Sport-Turism, Bucureşti, 1979. Giurescu, Constantin C., Istoricul oraşului Brăila. Din cele mai vechi timpuri până astăzi,

Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1968. Giurescu, Constantin C., Târguri sau oraşe şi cetăţi moldovene din secolul al X-lea până la

mijlocul secolului al XVI-lea, ediţia a II-a, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1997. Grigoraş, Nicolae, Instituţii feudale din Moldova. Organizarea de stat până la mijlocul secolului

al XVIII-lea, Bucureşti, 1971. Guţan, Manuel, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită,

Editura Hamangiu, Bucureşti, 2006. Matei, Mircea D., Geneză şi evoluţie urbană în Moldova şi Ţara Românească. Până în secolul al

XVII-lea, Iaşi, 1997. Neamţu, Vasile, Istoria oraşului medieval Baia (Civitas Moldaviensis), Editura Universităţii “Al.

I. Cuza”, Iaşi, 1997. Olteanu, Ştefan, Cercetări cu privire la geneza oraşelor medievale din Ţara Românească, în

Studii. Revistă de istorie, an XVI, 1963, nr. 6. Panaitescu, P. P., Comunele medievale în Principatele Române, în idem, Interpretări româneşti.

Studii de istorie economică şi socială, ediţia a II-a, postfaţă, note şi comentarii de Ştefan S. Gorovei şi Maria Magdalena Székely, Bucureşti, 1994.

Păltănea, Paul, Istoria oraşului Galaţi. De la origini până la 1918, vol. I-II, Editura Porto Franco, Galaţi, 1994-1995.

Poncea, Traian Valentin, Geneza oraşului medieval românesc în spaţiul extracarpatic (secolele X-XIV), Editura Biblioteca Bucureştilor, Bucureşti, 1999.

Rădvan, Laurenţiu, Oraşele din Ţara Românească până la sfârşitul secolului al XVI-lea, Editura Universităţii “Al. I. Cuza”, Iaşi, 2004.

Sava, Aurel V., Târguri, ocoale domneşti şi vornici din Moldova, în Buletinul Ştiinţific al Academiei R.P.R., secţiunea Ştiinţe istorice, filologice şi economico-juridice, IV, 1952, nr. 1-2.

48

Test de autoevaluare nr. 6 01. În Ţara Românească, organizarea judeţelor ca unităţi administrativ-teritoriale s-a făcut: a) de regulă pe amplasamentele vechilor formaţiuni politice prestatale; b) în funcţie de aşezarea geografică a târgurilor şi a fortificaţiilor; c) pe văile principalelor râuri din ţară. 02. În Moldova, organizarea ţinuturilor ca unităţi administrativ-teritoriale s-a făcut: a) de regulă pe amplasamentele vechilor formaţiuni politice prestatale; b) în funcţie de aşezarea geografică a târgurilor şi a fortificaţiilor; c) pe văile principalelor râuri din ţară. 03. Pe parcursul secolelor XIV-XVII, atribuţiile judecătoreşti ale dregătorilor aflaţi în fruntea judeţelor/ţinuturilor au fost: a) judecarea tuturor pricinilor din unitatea de care răspundeau, având dreptul de pronunţare a pedepsei capitale; b) executarea judecăţilor mărunte (pagube produse de vitele de pripas, certuri, bătăi, furturi etc.); c) efectuarea de anchete penale sau în materie de proprietate (acestea din urmă numai la cererea Domnului). 04. Repartizarea birului între locuitorii oraşelor medievale româneşti din secolele XIV-XVII, revenea: a) judeţului sau şoltuzului şi sfatului pârgarilor; b) vornicului de târg; c) dregătorului aflat în fruntea unităţii administrativ teritoriale de care aparţinea oraşul. 5. Încasarea birului de la locuitorii oraşelor medievale româneşti din secolele XIV-XVII, revenea: a) judeţului sau şoltuzului şi sfatului pârgarilor; b) vornicului de târg şi aparatului său executiv; c) dregătorului aflat în fruntea unităţii administrativ teritoriale de care aparţinea oraşul. 06. Autonomia târgurilor şi oraşelor din ţările române, în secolele XIV-XVII, s-a materializat prin: a) existenţa unor norme de drept proprii, distincte de cele ale ţării; b) prezenţa unui aparat de dregătorii proprii, care asigura independenţa actului administrativ în raport cu administraţia centrală; c) existenţa unui aparat administrativ propriu, format din dregători aleşi de târgoveţi, în paralel cu prezenţa unui reprezentant al puterii centrale. 07. În secolele XIV-XVII, strângerea veniturilor datorate de orăşeni Domniei (birul, dijmele, taxele vamale pe circulaţia mărfurilor, taxele pe utilizarea morilor domneşti) revenea: a) judeţului sau şoltuzului şi sfatului pârgarilor; b) vornicului de târg şi aparatului său executiv; c) dregătorului din fruntea judeţului/ţinutului şi aparatului său executiv. 08. În Moldova secolelor XIV-XVII, dreptul de a-i judeca pe ţăranii din satele de ocol revenea: a) şoltuzului şi sfatului pârgarilor din târgul pe lângă care funcţiona ocolul respectiv; b) vornicului de târg, pentru pricinile mărunte; c) marelui vornic, pentru cazurile penale grave (crimă, răpire, tâlhărie etc).

49

09. Satele boiereşti şi mănăstireşti care, în secolele XIV-XVII, se bucurau de scutiri de dări şi de imunităţi judiciare, aveau următorul statut administrativ: a) beneficiau de independenţă administrativă în raport cu statul (Domnia) şi stăpânii (boieri sau mănăstiri), întreaga administraţie exercitându-se în favoarea locuitorilor; b) beneficiau de autonomie administrativă în raport cu statul (Domnia), întreaga administraţie exercitându-se în favoarea stăpânului (boier sau mănăstire); c) beneficiau de autonomie administrativă în raport stăpânul, întreaga administraţie exercitându-se în favoarea statului (Domniei). 10. Organele de conducere ale satelor libere (de moşneni şi răzeşi) deţineau următoarele atribute juridice: a) dreptul de a participa alături de justiţia domnească la judecarea pricinilor penale şi civile care vizau pe membrii obştii (prin instituţia martorilor jurători); b) dreptul de a asista ca martor şi ca instanţă de autentificare în raport cu toate actele care aveau efecte juridice asupra patrimoniului obştii; c) dreptul de a dispune, prin vânzare sau donaţie, de părţi din patrimoniul obştii.

50

CAPITOLUL 6

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN ŢĂRILE ROMÂNE ÎN SECOLUL AL XVIII-LEA

La începutul secolului al XVIII-lea Ţările Române au intrat într-un grav proces de deteriorare a autonomiei politice de care se bucuraseră până atunci în raport cu puterea suzerană (Imperiul Otoman). Alianţele politice antiotomane încheiate de domnii Dimitrie Cantemir şi Constantin Brâncoveanu cu Rusia şi Imperiul Habsburgic au condus la pierderea încrederii autorităţilor otomane în domnii autohtoni şi la anularea celui mai important privilegiu de care se bucuraseră până atunci Ţările Române: alegerea Domnului de către Adunarea Stărilor. În consecinţă, această prerogativă a fost însuşită de către suveranul otoman, care o va folosi timp de un secol pentru a numi pe tronurile celor două ţări dregători ai statului otoman. Totuşi, turcii nu au transformat Ţările Române în unităţi administrative otomane, ci le-au conservat autonomia încredinţând conducerea lor unui grup de familii greceşti din cartierul „Fanar” din Istanbul, care slujiseră statului otoman cu loialitate timp de mai bine de un secol.

Secolul al XVIII-lea a însemnat o perioadă de regres din punctul de vedere al relaţiilor româno-otomane. El a adus cu sine grave ştirbiri ale autonomiei de care se bucuraseră Ţările Române în perioada anterioară şi o exploatare sistematică a economiei acestora în beneficiul statului otoman. Perioada a înregistrat însă şi câteva aspecte pozitive, între care trebuie remarcate progresele semnificative făcute în domeniul administraţiei publice. Sub influenţa ideilor iluministe (în special a celor conservatoare, care promovau rolul monarhului luminat în modernizarea societăţii) domnii fanarioţi au introdus în administraţia publică din Ţările Române un centralism fără precedent în istoria statelor medievale româneşti. Acesta s-a materializat prin creşterea în dimensiuni a aparatului de stat, o organizare mai bună a acestuia decât în trecut, iar în final, prin funcţionarea lui mult mai eficientă. Scopurile acestor ameliorări înregistrate în activitatea aparatului administrativ nu se legau însă de interesele locuitorilor de rând, ci de nevoia domnitorilor fanarioţi de a exploata cât mai eficient economia celor două ţări, pentru a putea face faţă pretenţiilor otomane şi a-şi păstra astfel tronurile. Spectrul larg al atribuţiilor pe care le-a primit administraţia locală în această perioadă, profilul acestora atribuţii şi eficienţa cu care aparatul administrativ le-a dus la îndeplinire constituie însă cele dintâi premise ale modernizării administraţiei publice româneşti.

Tot un semn de modernizare îl reprezintă şi diversificarea funcţiei interne a statului. Alături de păstrarea ordinii interne, împărţirea dreptăţii şi perceperea impozitelor, statele medievale româneşti au început să îşi asume şi funcţii noi. Cele mai elocvente exemple sunt preocupările domnilor fanarioţi pentru asistarea materială a săracilor şi pentru protejarea sănătăţii populaţiei; ele s-au materializat prin apariţia primelor instituţii de ocrotire patronate de stat, iar în perioada următoare ele vor sta la baza apariţiei unor servicii publice în sensul modern al conceptului.

1. Administraţia centrală 1. 1. Domnul Instituţia cea mai importantă în cârmuirea Ţărilor Române a rămas în continuare

Domnitorul. Numit direct de către sultan, acesta era asimilat dregătorilor otomani, poziţionându-se în ierarhia dregătoriilor otomane imediat sub vizirii (miniştrii) importanţi. De regulă, tronul era ocupat prin cumpărare, competiţia între pretendenţi transformându-se de facto într-o licitaţie. Turcii au utilizat în continuare sistemul confirmării periodice a titularilor, însă din motive de

51

maximizare a beneficiilor financiare au avut tendinţa de a scurta durata domniilor (suma cu care erau cumpărată domnia era mai mare decât cea plătită pentru confirmare). În aceste condiţii, menţinerea domnilor pe tron era legată exclusiv de eficienţa cu care aceştia răspundeau pretenţiilor economico-financiare ale Imperiului. O anumită ameliorare a acestei situaţii a venit în urma războiului ruso-turc din anii 1787-1792, încheiat cu pacea de la Iaşi. Unul dintre articolele acesteia, stabilea durata domniilor din Principate la 7 ani, cu posibilitatea turcilor de a-i revoca pe titulari doar în cazul în care săvârşeau greşeli grave. Ceva mai multă stabilitate a fost obţinută în urma hatişerifului din 1802, prin care Poarta stabilea că înainte de expirarea celor şapte ani, domnii nu puteau fi maziliţi decât în urma unui acord intervenit între puterea suzerană (Poarta) şi cea protectoare (Rusia).

Domnia şi-a păstrat toate atribuţiile pe care le avusese în perioada anterioară. În domeniile politic, judecătoresc şi economico-fiscal, puterea sa era practic nelimitată. Domnul controla toate resorturile administraţiei centrale şi locale, iar personalul administrativ era direct sau indirect răspunzător faţă de el.

Limitele constituţionale ale prerogativelor domnilor în această perioadă erau puţine. Cea mai importantă şi probabil cea mai eficientă venea din afara Ţărilor Române, aceasta fiind materializată din dreptul sultanului de a selecta şi a mazili domnitorii. O altă ameninţare potenţial serioasă la adresa autorităţii Domnitorului venea din partea Sfatului domnesc şi a Sfatului de obşte, două organe deliberative care, în aparenţă, şi-au menţinut vechiul caracter reprezentativ.

1. 2. Sfatul domnesc Sfatul domnesc a rămas în continuare un organ cu caracter permanent, care îndeplinea

funcţii consultative în raport cu instituţia Domniei. Având acest rol, Sfatul domnesc şi-a păstrat totalitatea competenţelor pe care le-a avut şi în perioada secolelor XIV-XVII. În cursul secolului al XVIII-lea, instituţia a căpătat însă şi unele atribuţii judecătoreşti speciale. Secţiunea acestuia care funcţiona drept tribunal era tehnic denumită Divan domnesc, expresia ajungând să desemneze ulterior întreaga instituţie a Sfatului domnesc.

Membrii Divanului erau numiţi de către Domnitor dintre boierii de rangul întâi şi al doilea. Tradiţia întărită prin firmane ale sultanului, recunoştea dreptul Domnitorului de a alege pe cine dorea dintre boierii pământeni sau greci. Însă un domnitor înţelept ţinea seama de poziţia socială, de influenţa politică şi de durata în care cei numiţi fuseseră în slujba statului. Astfel de considerente explică opoziţia cu care se confrunta adesea Domnitorul din partea unui organ ales de către el însuşi. Deşi componenţa Divanului era în continuă schimbare, un mic nucleu de mari boieri îşi menţinea de la o domnie la alta locul în Divan sau reapăreau frecvent în funcţiile înalte alte ţării. În acest fel, treburile interne erau conduse de către Domnitor cu sprijinul unui mănunchi de familii boiereşti care formau casta aristocrată sau oligarhia ce a dominat viaţa politică, economică şi culturală până târziu în deceniul al treilea al secolului al XIX-lea.

1. 3. Sfatul de obşte Sfatul de obşte este cel de-al doilea organism important care reprezenta opinia clasei

boiereşti. Acesta era o rămăşiţă a vechii Adunări de stări, având în componenţa sa persoane chemate în mod special de către Domnitor. Din acest motiv, Sfatul era un instrument de guvernare aflat la îndemâna Domnitorului, care se dovedea a fi unul destul de docil în relaţie cu acesta din urmă. Structura şi prerogativele instituţiei au rămas însă în aceeaşi situaţie de nereglementare juridică, care îi caracterizase activitatea şi în trecut.

Sfatul de obşte putea fi convocat doar de către Domnitor sau de către cineva desemnat de către acesta. La o convocare se puteau întruni cel puţin 12 şi cel mult 140 de persoane, însă numărul lor rareori trecea de 36. Competenţele Sfatului erau la fel de extinse ca şi cele ale Adunărilor de stări. Prin urmare, orice problemă publică importantă putea face obiectul consultării Sfatului de obşte, indiferent dacă aceasta era laică sau ecleziastică, economică sau politică. Dezbaterile erau adesea animate, mai ales când era vorba de biruri, iar uneori boierii ajungeau să îl denunţe pe domnitor la Constantinopol. Domnitorul era însă cel care stabilea

52

ordinea de zi şi avea putere de decizie, iar atâta vreme cât Poarta era mulţumită de prestaţia sa, acesta învingea orice opoziţie a boierilor.

1. 4. Dregătoriile centrale În linii mari, nomenclatura dregătoriilor centrale a rămas foarte apropiată de aceea din

secolele anterioare. S-a păstrat de asemenea şi modalitatea de numire a titularilor: aceştia era desemnaţi şi revocaţi de către Domn, în funcţie de averea candidaţilor, de relaţiile de rudenie avute cu familia Domnului sau de priceperea candidaţilor. Numirile se făceau la debutul fiecărei domnii şi la începutul fiecărui an, moment în care toţi dregătorii erau obligaţi să îşi depună însemnele dregătoriilor. Deşi, în mod teoretic, Domnii puteau numi dregători din rândurile oricărei categorii sociale, totuşi în marea majoritate a cazurilor candidaţii numiţi în funcţii proveneau din rândurile marilor proprietari de pământuri. S-a creat în acest fel o legătură foarte strânsă între calitatea de boier şi aceea de dregător, care i-a ţinut la o oarecare distanţă de marile dregătorii pe însoţitorii greci ai domnilor fanarioţi.

Specificul dregătoriilor centrale a suferit însă o mutaţie fundamentală odată cu instalarea regimului fanariot. Este vorba despre introducerea vânzării slujbelor publice, o practică întâlnită şi în alte monarhii absolutiste contemporane. Aceasta îi permitea Domnului să vândă boierilor toate marile dregătorii ale ţării, iar dregătorilor centrali şi locali să vândă toate slujbele publice aflate în subordinea lor ierarhică. Venalitatea sau vânzarea slujbelor îşi are rădăcinile în nevoia de bani permanentă a domnilor fanarioţi, nevoie alimentată de pretenţiile financiare crescânde ale otomanilor. Fiind aducătoare de mari beneficii financiare, vânzarea funcţiilor a fost instituţionalizată şi s-a transformat într-un sistem bine pus la punct, în care vânzarea se făcea odată pe an. Consecinţele pe care le-a indus venalitatea funcţiilor au fost vizibile. Între ele se remarcă în primul rând instabilitatea funcţiilor şi instituţionalizarea abuzurilor în administraţia publică. Fiind conştient că funcţia cumpărată nu poate fi ocupată mai mult de un an, dregătorul (în special cel mărunt) avea tendinţa de a abuza cât mai mult, pentru a obţine beneficii cât mai mari de pe urma ei. În acest fel, el reuşea să îşi recupereze suma investită pentru cumpărarea dregătoriei şi putea obţine un profit care să îi asigure viitorul. Alte consecinţe importante au fost înfiinţarea de noi dregătorii care să poată fi scoase la vânzare (chiar dacă atribuţiile aferente erau de multe ori lipsite de utilitate practică), respectiv multiplicarea şi vânzarea de mai multe ori a aceloraşi funcţii.

Pe parcursul secolului al XVIII-lea titlul de dregător şi-a depăşit însă semnificaţia iniţială legată de desemnarea unei persoane care ocupa o funcţie publice, ajungând să indice, în egală măsură şi în acelaşi timp, un rang nobiliar în cadrul ierarhiei boiereşti. Acest nou sens şi-a făcut loc pe măsură ce boierii care părăseau funcţiile deţinute au început să îşi păstreze titlurile conferite de acestea, singurul element care îi diferenţiau de dregătorii aflaţi în funcţie fiind epitetul biv (= fost, în limba slavă) aşezat înaintea titlului. Noua accepţiune a titlului de dregător a fost ulterior instituţionalizată printr-o reformă iniţiată de domnitorul Constantin Mavrocordat. Potrivit acesteia, a fi boier însemna a fi deţinătorul unui titlu de dregător, indiferent dacă cel care îl purta deţinea sau o funcţie în aparatul administrativ al statului. Mergând pe acest principiu, boierii au fost împărţiţi iniţial în două clase: boierii de rang I, numiţi mari sau veliţi (vel = mare, în limba slavă), corespunzând marilor dregători; şi boierii de rang II, corespunzând tuturor celorlalţi dregători. Frământările din sânul boierimii, au făcut însă ca, ulterior, cele două clase să fie reorganizate în trei clase, apoi în patru, pentru ca în final să se ajungă chiar la cinci clase boiereşti.

2. Administraţia locală 2. 1. Judeţele şi ţinuturile Structura administrativ-teritorială şi principalele instituţii ale aparatului administrativ-

judecătoresc au continuat să funcţioneze după principiile definitivate în secolele anterioare.

53

Numărul judeţelor s-a menţinut constant la cifra de 18 până în momentul introducerii Regulamentelor Organice. În Moldova, numărul ţinuturilor a scăzut însă până la 16, cauzele principale fiind pierderilor teritoriale înregistrate în anii 1775 (Bucovina) şi 1812 (Basarabia).

Până spre jumătatea secolului al XVIII-lea, conducerea unităţilor administrativ - teritoriale a revenit căpitanilor de judeţ în Ţara Românească, respectiv pârcălabilor şi staroştilor, în Moldova. Odată cu introducerea reformei administrativ-judecătoreşti a lui Constantin Mavrocordat (1740-1741), locul acestora a fost luat de către ispravnici, dregători locali numiţi de către Domn din rândurile foştilor dregători centrali. Iniţial, domnia numea câte un singur ispravnic în fiecare judeţ/ţinut, existând doar câteva cazuri excepţionale pentru care erau numiţi câte doi. Ulterior însă, a prevalat interesul domnilor pentru bani, astfel încât toate judeţele/ţinuturile au ajuns să aibă câte doi ispravnici: unul român şi unul grec. Rolul acestora era unul deosebit de important: ei reprezentau domnia în judeţ/ţinut, având menirea de a executa toate poruncile acesteia şi de a-i furniza informaţiile politice necesare în timp util. Prerogativele ispravnicilor erau asemănătoare cu cele ale vechilor conducători de judeţe şi ţinuturi, respectiv: fiscale, administrative şi judecătoreşti. Cele mai importante erau însă strângerea dărilor cuvenite domniei şi scoaterea locuitorilor ţării la muncile datorate aceleiaşi domnii sau stăpânilor feudali (boierimea şi biserica). Pentru îndeplinirea acestor sarcini, ispravnicii aveau la dispoziţie un efectiv de ostaşi numiţi panţiri şi călăraşi, în Moldova; respectiv, dorobanţi, în Ţara Românească.

Reforma administrativ-judecătorească implementată de Constantin Mavrocordat a căutat să reorganizeze aparatul administrativ astfel încât să îi îmbunătăţească eficienţa şi să îi reducă apetenţa pentru abuzuri. Cea mai mare sursă de disfuncţii şi abuzuri era suprapunerea la nivel local a competenţelor judecătoreşti. La originea acestei probleme s-au aflat domnii epocii anterioare care atribuiseră aceste competenţe mai multor categorii de dregători teritoriali, dar şi unor categorii de dregători centrali. Pentru a elimina această problemă, Mavrocordat a luat măsura eliminării tuturor competenţelor judecătoreşti avute de dregătorii teritoriali, stabilind că sarcina împărţirii dreptăţii la nivelul administraţiei locale revine în mod exclusiv nou înfiinţatei instituţii a ispravnicului. Singurele instanţe judecătoreşti acceptate să mai funcţioneze în paralel cu cele ale ispravnicilor urmau să rămână cele ale marilor dregători aflaţi în funcţie.

Reforma nu s-a oprit însă aici. Domnitorul a căutat să introducă mai departe câteva mecanisme de control a activităţii ispravnicilor, precum şi o nouă modalitate de plată a acestora, care să elimine vechile surse de venit, creatore şi ele de nereguli şi abuzuri.

Pentru a putea verifica activitatea ispravnicilor, domnitorul a introdus o reglementare prin intermediul căreia stabilea ca obligatorie existenţa unei cancelarii isprăvniceşti şi a unei condici în care să fie înregistrate activităţile desfăşurate de ispravnici. Ulterior numărul acestor condici a crescut, pe măsură ce ele s-au specializat. Au apărut astfel trei condici: una pentru înregistrarea proceselor judecate; una pentru problemele administrative; şi una pentru corespondenţa cu administraţia centrală. Eficienţa practică a controlului asupra activităţii administraţiei locale a rămas totuşi una scăzută; în primul rând pentru că administraţia centrală nu ţinea o evidenţă a odinelor trimise în teritoriu, iar în al doilea rând, pentru că, destul de frecvent, ispravnicii care ieşeau din funcţie obişnuiau să falsifice şi chiar să distrugă condicile pentru a-şi ascunde abuzurile săvârşite.

În completarea celorlalte reglementări menite să reformeze administraţia, Constantin Mavocvordat a introdus o altă măsură raţională, destinată mai ales reducerii abuzurilor: salarizarea tuturor categoriilor de dregătorilor. Se urmărea în acest fel transformarea dregătorilor din slujbaşi domneşti în funcţionari ai statului, prin renunţarea la ceea ce însemnaseră până atunci havaeturile (venitul slujbei deţinute la un moment dat către un boier, venit furnizat în special de vânzarea slujbelor aflate în subordine şi de încasarea de plocoane de la subalterni). Formula de salarizare a ispravnicilor care venea să înlocuiască havaeturile a fost aceea a încasării unor procente adiţionale, numite răsuri, pe care urmau să le perceapă de la locuitorii ţării odată cu

54

încasarea birului. Din păcate, măsura lui Mavrocordat a eşuat imediat după plecare acestuia de pe tron, măsura desfiinţării havaeturilor fiind repede abandonată. Mai grav decât atât, în perioada care a urmat, ispravnicii au avut grijă să încaseze atât veniturile havaeturilor, cât şi procentele adiţionale (răsurile), punând astfel o presiune suplimentară asupra celor două bugete şi aşa foarte afectate de presiunea obligaţiilor financiare faţă de Imperiul Otoman.

2. 2. Plaiurile, plasele şi ocoalele În secolul al XVIII-lea, pentru prima dată în istoria Ţărilor Române, sunt introduse

subdiviziuni administrativ-teritoriale ale judeţelor şi ţinuturilor. După exemplul dat de austrieci în Oltenia, Constantin Mavrocordat a introdus ca subdiviziuni administrativ-teritoriale plaiul şi plasa în Ţara Românească (1740), respectiv ocolul în Moldova (1741).

Plaiul era o subdiviziune a judeţului, care grupa satele din zonele montane. Era condus de un vătaf de plai, ale cărui atribuţii erau: supravegherea graniţei nordice a ţării; prinderea răufăcătorilor şi a birnicilor fugari; strângerea dărilor de la plăieşi; judecarea pricinilor mărunte ivite între plăieşi; numirea pârcălabilor din satele de plăieşi. Fiind foarte importanţi pentru administraţia ţării, vătafii de plai erau numiţi direct de către Domn. Modalitatea de plată a vătafilor de plai a rămas cea tradiţională: ei beneficiau de scutiri de dări; beneficiau de zile de clacă din partea plăieşilor şi tot de la aceştia din urmă primeau bunuri în natură.

Plasa era o altă subdiviziune a judeţului, care grupa de această dată satele din zona de şes a Ţării Româneşti. Ea a avut acelaşi regim juridic cu ocolul din Moldova, unde nu a existat dualitatea plai-plasă din Ţara Românească. Cele două tipuri de subdiviziuni administrativ-teritoriale erau conduse de zapcii de plasă, respectiv de ocolaşi. Aceştia erau numiţi de către ispravnici, iar atribuţiile lor erau ceva mai reduse în comparaţie cu cele ale vătafilor de plai. Zapciii şi ocolaşii executau ordinele ispravnicilor, strângeau birurile şi, deşi le era interzis, făceau judecăţi, cu învoirea şi complicitatea ispravnicilor. Deosebirea faţă de vătafii de plai era vizibilă şi la nivelul modalităţii de retribuire, atât zapciii de plasă, cât şi ocolaşii fiind remuneraţi cu salarii.

2. 3. Oraşele şi târgurile La începutul secolului al XVIII-lea, oraşele şi târgurile au intrat într-o nouă fază de

evoluţie, în cursul căreia au pierdut şi bruma de autonomie de care se mai bucuraseră în secolul anterior. Împinşi de nevoia de bani, dar şi de dorinţa de îmbogăţire rapidă a boierilor, domnii fanarioţi au renunţat la vechea relaţie contractuală pe care o avea instituţia domniei cu aşezările urbane, şi au început să doneze oraşele boierilor şi mănăstirilor. Oraşelor donate li se va adăuga şi o a doua categorie de aşezări urbane aflate în stare de dependenţă; este vorba aici despre oraşele şi târgurile înfiinţate cu autorizaţie domnească pe moşiile boierilor şi mănăstirilor. În acest fel, s-a ajuns ca, spre sfârşitul secolului, cca. 85 % din oraşele Moldovei şi cca. 60 % din oraşele Ţării Româneşti să se afle în stăpânirea boierilor sau a mănăstirilor.

Fenomenul donării oraşelor a avut consecinţe grave asupra modului de viaţă al orăşenilor. În primul rând trebuie menţionată pierderea vechilor privilegii de care s-au bucurat locuitorii oraşelor din partea domniei. Fără privilegii, orăşenii au fost aduşi în stare de dependenţă economică faţă de stăpânii moşiilor pe care se aflau oraşele. Donaţiile le-au afectat şi vechile drepturi avute asupra terenurilor din oraş, întrucât orăşenii au pierdut nu numai drepturile de folosinţă asupra hotarelor, ci chiar şi dreptul de proprietate asupra vetrelor târgurilor. Pentru a putea locui în oraşe şi a putea lucra vechile locuri din hotarele acestora, târgoveţii secolului al XVIII-lea erau nevoiţi să le achite stăpânilor oraşelor o chirie, numită bezmen sau embatic, precum şi diverse taxe pentru vânzarea mărfurilor şi a băuturilor alcoolice.

O altă schimbare care şi-a pus amprenta asupra vieţii cotidiene a târgoveţilor a fost înlocuirea aproape completă a organelor alese ale orăşenilor (judeţul/şoltuzul şi pârgarii) cu reprezentanţii numiţi ai autorităţii domneşti (în oraşele rămase domneşti) sau cu cei ai stăpânilor (în cazurile oraşelor donate). În Ţara Românească, procesul de substituire a debutat încă de la sfârşitul secolului al XVII-lea, cu oraşul Bucureşti, şi a fost complet. În Moldova, şoltuzul şi

55

pârgarii au continuat să fie aleşi în secolul al XVIII-lea, dar atribuţiile lor au fost diminuate treptat până la anularea acestora. După acest moment, singurul organ reprezentativ al orăşenilor care a fost tolerat a rămas Adunarea generală a orăşenilor. Aceasta şi-a păstrat vechile atribuţii legate de alegerea şoltuzului şi a pârgarilor (câtă vreme au mai funcţionat aceste organe), de împărţirea terenurilor din hotarul târgului (în cazurile oraşelor rămase domneşti) şi de împărţire a sarcinilor fiscale.

Locul organelor alese ale orăşenilor a fost luat de către reprezentanţii domneşti de la nivelul judeţelor şi ţinuturilor: căpitanii de judeţ, pârcălabii şi staroştii. Având cea mai înaltă poziţie în ierarhia administrativă locală, aceştia puteau pretinde judecarea unor procese; puteau fi solicitaţi să judece; puteau interveni în anchetarea unor litigii ale orăşenilor; iniţiau cercetări; organizau potere pentru prinderea celor vinovaţi de tâlhării sau crime; depuneau mărturii pentru reconstituirea documentelor de proprietate pierdute; luau parte la operaţiunile de fixare a hotarelor.

După instituirea ispravnicilor, aceştia au reprezentat instanţa de judecată care a luat locul celei vechi, alcătuite din şoltuz şi pârgari. Atribuţiile lor judecătoreşti erau practic cele pe care le avusese anterior vornicul de târg. Isprăvnicia era considerată totuşi o judecătorie de pace, astfel încât partea nemulţumită de sentinţa dată se putea adresa Divanului domnesc. Hotărârile neatacate rămâneau însă executorii. În plan administrativ, atribuţiile ispravnicilor în raport cu oraşele erau cele preluate de la vornicul de târg: aplicarea măsurilor cu caracter sanitar; instituirea carantinei în caz de epidemie; scoaterea orăşenilor la muncă pentru repararea străzilor şi a podurilor; executarea datornicilor.

O nouă formă de administraţie orăşenească a fost introdusă în ultimele decenii ale secolului al XVIII-lea. Aceasta a purtat numele de Epitropia obştii oraşului şi avea ca atribuţii gospodărirea oraşului, îngrijirea edificiilor publice, supravegherea lucrărilor de interes public şi asigurarea asistenţei sociale în interiorul oraşului. Atribuţiile sale au fost extinse de către Alexandru Ipsilanti (1797), cel care, pe lângă sarcinile municipale, i-a conferit şi un rol important în organizarea activităţii şcolilor. Epitropiile reprezentau comunităţile locuitorilor din oraşe, dar erau dependente de puterea centrală. Ele au fost organizate într-un Departament al Epitropiei; la conducerea acestuia a fost instituit un vornic al obştirilor, al cărui rang venea imediat după cel al marelui vornic al Ţării de jos.

2. 4. Satele Satele de moşneni şi răzeşi care au supravieţuit procesului accelerat de aservire şi-au

păstrat organele de conducere tradiţionale: Adunarea obştească, Oamenii buni şi bătrâni şi dregătorii cu sarcini speciale. Atribuţiile acestor organe s-au conservat şi ele, astfel încât satul avea în continuare dreptul de a face repartizarea birului între gospodării, dreptul de a sta în justiţie prin intermediul reprezentanţilor şi dreptul de a judeca în pricinile mărunte.

Pentru a asigura legătura satelor dependente cu domnia sau cu stăpânii feudali, au fost menţinute în această perioadă vechile organele existente în secolele XIV-XVII: pârcălabul de sat în Ţara Românească, respectiv vornicelul, în Moldova. Spre deosebire însă de perioada anterioară, cele două tipuri de organe erau numite în secolul al XVIII-lea de stăpâni cu acordul membrilor obştilor.

Bibliografie

*** Instituţii feudale din Ţările Române. Dicţionar, coordonatori: Ovid Sachelarie şi Nicolae Stoicescu, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1988.

*** Istoria dreptului românesc, coordonator: Ioan Ceterchi, vol. II, partea I, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1984, p. 167-357.

Brătianu Gheorghe I., Sfatul domnesc şi Adunarea stǎrilor în Principatele Române, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1995.

56

Ciurea, D., Organizarea administrativă a statului feudal Moldova (sec. XIV-XVIII), în Anuarul Institutului de Istorie şi Arheologie, Iaşi, tom II, 1965, p. 143-235.

Djuvara, Neagu, Între Orient şi Occident. Ţările Române la începutul epocii moderne (1800-1848), traducere de Maria Carpov, Editura Humanitas, Bucureşti, 1995.

Eliade, Pompiliu, Influenţa franceză asupra spiritului public în România. Originile. Studiu asupra stării societăţii româneşti în vremea domniilor fanariote, traducere de Aurelia Dumitraşcu, ediţia a III-a integrală şi revăzută, Institutul Cultural Român, Bucureşti, 2006.

Georgescu, Valentin Al., Bizanţul şi instituţiile româneşti până la mijlocul secolului al XVIII-lea, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1980.

Georgescu, Valentin Al.; Popescu – Mihuţ, E., Organizarea de stat a Ţării Româneşti, 1765-1782, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1989.

Grigoraş, Nicolae, Dregătorii târgurilor moldoveneşti şi atribuţiile lor până la Regulamentul Organic, Iaşi, 1941, 120 p.

Idem, Instituţii feudale din Moldova. Organizarea de stat până la mijlocul secolului al XVIII-lea, Bucureşti, 1971.

Idem, Reformele cu caracter administrativ din Moldova ale lui Constantin Mavrocordat, în Cercetări istorice, serie nouă, VII, 1976, p. 123-164.

Filitti, I. C., Despre vechea organizare administrativă a Principatelor Române, extras din Revista de drept public, an 1934-1935, 75 p.

Hitchins, Keith, Românii. 1774-1866, traducere de George G. Potra şi Delia Răzdolescu, Editura Humanitas, Bucureşti, 1996.

Pippidi, Andrei, Tradiţia politică bizantină în Ţările Române în secolele XVI-XVIII, ediţie revăzută şi adăugită, Editura Corint, Bucureşti, 2001.

Platon, Gheorghe; Platon, Florin, Boierimea din Moldova în secolul al XIX-lea. Context european, evoluţie socială şi politică, Editura Academiei Române, Bucureşti, 1995, p. 59-91.

Sava, Aurel, Boierii mari al Moldovei dregători de ţinuturi, în Revista de drept public, XVII, 1942, nr. 3-4.

Stanomir, Ioan, Naşterea constituţiei. Limbaj şi drept în Principate până la 1866, Editura Nemira, Bucureşti, 2004.

Ştefănescu, Ştefan, Istoria românilor în secolul al XVIII-lea. Între tradiţie şi modernitate, Editura Universităţii Bucureşti, Bucureşti, 1999.

Ungureanu, Gh., Cancelaria instituţiilor din Moldova în anii 1800-1828, în Revista arhivelor, 1967, nr. 2, p. 113-118.

Xenopol, A. D., Războaiele dintre ruşi şi turci şi înrâurirea lor asupra Ţărilor Române, ediţie îngrijită de Elisabeta Simion, Editura Albatros, Bucureşti, 1997.

Test de autoevaluare nr. 7

01. În secolul al XVIII-lea, Sfatul de obşte era o instituţie: a) permanentă cu rol executiv; b) permanentă cu rol consultativ; c) care se întrunea doar atunci când era convocată. 02. În secolul al XVII-lea, Divanul domnesc era o instituţie care reprezenta: a) o secţiune a Sfatului domnesc cu atribuţii judecătoreşti; b) o instituţie diferită de Sfatul domnesc cu atribuţii judecătoreşti; c) o altă denumire dată Sfatului de obşte.

57

03. Consecinţele introducerii sistemului vânzării funcţiilor în secolul fanariot au fost: a) instabilitatea funcţiilor din administraţia publică; b) instituţionalizarea abuzurilor în administraţia publică; c) înfiinţarea de noi dregătorii care să poată fi scoase la vânzare. 04. Sursele de limitare a puterii domneşti în cursul secolului fanariot au fost: a) dreptul sultanului otoman de a schimba pe titularul tronului; b) Sfatul domnesc ; c) Sfatul de obşte. 05. Principalele componente ale reformei administrative introduse de Constantin Mavrocordat în Ţările Române au fost: a) înfiinţarea cancelariei isprăvniceşti şi a condicilor de evidenţă a activităţii administrativ-judecătoreşti; b) înfiinţarea instituţiei ispravnicului; c) introducere salarizării funcţionarilor. 06. Noile funcţii interne pe care şi le-a asumat statul în epoca fanariotă au fost: a) păstrarea ordinii interne şi împărţirea dreptăţii; b) păstrarea ordinii interne şi perceperea impozitelor; c) asistarea materială a săracilor şi protejarea sănătăţii populaţiei. 07. Ispravnicii epocii fanariote aveau următoarele caracteristici: a) proveneau din rândurile foştilor dregători centrali; b) strângeau dările cuvenite domniei; c) scoteau pe locuitorii judeţului/ţinutului la muncile datorate domniei. 08. În epoca fanariotă, vătafii de plai aveau următoarele caracteristici: a) erau numiţi de către Domn; b) erau aleşi de către locuitorii satelor de plăieşi; c) erau numiţi de către ispravnicii judeţelor de la munte. 09. Donarea oraşelor de către domnii fanarioţi a avut drept consecinţe: a) pierderea de către orăşeni a dreptului de folosinţă asupra hotarelor oraşelor; b) pierderea de către orăşeni a dreptului de proprietate asupra vetrelor oraşelor; c) pierderea de către orăşeni a libertăţii personale. 10. În epoca fanariotă, dreptul de judecată a fost exercitat în oraşe de către: a) căpitani de judeţ, pârcălabi, staroşti şi vornici de târg, în prima jumătate a secolului al XVIII-lea; b) ispravnici, după reforma lui Constantin Mavrocordat; c) judeţ/şoltuz şi pârgari, pe întreg parcursul secolului al XVIII-lea.

58

CAPITOLUL 7

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN EPOCA REGULAMENTELOR ORGANICE

1. Ţările Române în raporturile politice internaţionale între Pacea de la Carlowitz (1699) şi Tratatul de la Adrianopole (1829) În planul raporturilor internaţionale, secolul al XVIII-lea a adus schimbare radicală a

echilibrului de forţe din centrul şi răsăritul Europei. Puterea dominantă a zonei, Imperiul Otoman, a atins punctul maxim al expansiunii sale teritoriale şi a intrat într-o lungă criză de sistem care s-a prelungit până la începutul secolului al XX-lea. Pierderea poziţiei proeminente pe care au avut-o Înalta Poartă în secolele XVI-XVII a fost cauzată, în principal, de ridicarea la rangul de mari puteri zonale a Imperiului Habsburgic şi a Imperiului ţarist. Cele două state creştine au reuşit să oprească înaintarea progresivă a cuceririlor otomane în Europa şi au trecut la contraofensivă, încercând, fiecare, să preia cât mai multe dintre teritoriile europene ale Imperiului Otoman. Aflate în chiar prima linie a ofensivei celor două imperii creştine, Ţările Române au făcut obiectul disputelor politico-militare dintre cei trei mari actori zonali, iar acest fapt le-a schimbat radical cursul istoriei. Imperiul Habsburgic a reuşit să încorporeze Transilvania (Carlowitz, 1699), Oltenia (Passarowitz, 1718) şi Bucovina (1775), însă a fost nevoit să retrocedeze Oltenia, ca urmare a unei ultime zvâcniri militare a Imperiului Otoman (Belgrad, 1739). Prins adesea între două fronturi politico-militare (cel occidental şi cel răsăritean), Imperiul Habsburgic a devenit conştient că nu poate anexa în integralitate teritoriile extracarpatice, motiv pentru care a optat pentru formula împărţirii Ţărilor Române pe cale amiabilă cu Rusia, după modelul aplicat în Polonia. De cealaltă parte, Rusia şi-a dorit în permanenţă anexarea Ţărilor Române, ca un prim pas către cucerirea Constantinopolului şi preluarea controlului asupra strâmtorilor Bosfor şi Dardanele. De aceea, atunci când au avut ocazia, ruşii au deschis ostilităţile împotriva otomanilor ocupând cele două Principate, aşa cum s-a întâmplat între anii 1768-1774, 1787-1792, 1806-1812. În anul 1774 (Kuciuc-Kainargi) Rusia a obţinut un instrument juridic foarte eficient care i-a permis ulterior să se amestece permanent în raporturile româno-otomane. Este vorba despre recunoaşterea de către Imperiul Otoman a statutului de putere protectoare, statut care i-a permis Rusiei să intervină în sprijinul Principatelor Române ori de câte ori a considerat că statul otoman sau dregătorii săi comiteau abuzuri la adresa acestora. Rusia poza astfel în puterea creştină decisă să apere autonomia celor două ţări române, care, creştine fiind şi ele, sufereau sub jugul stăpânirii turceşti. Imaginea Rusiei protectoare se dorea a fi în acelaşi timp şi un mesaj pentru celelalte popoare creştine din Balcani, cărora li se promitea astfel eliberarea de sub ocupaţia otomană. După extinderea teritorială produsă pe seama Imperiului Otoman şi atingerea graniţelor răsăritene ale Principatelor (Iaşi, 1792), Rusia şi-a dezvăluit însă adevăratele intenţii, anexând jumătatea răsăriteană a Moldovei, numită acum Basarabia (Bucureşti, 1812). Evenimentul a trezit la realitate boierimea autohtonă, care a înţeles în cele din urmă că înlăturarea stăpânirii otomane cu ajutorul Rusiei ar echivala de fapt cu pierderea brumei de autonomie internă de care se mai bucurau încă ţările lor. Cu toate acestea, obiectivul politic principal al boierimii, acela de revenire la sistemul de guvernare anterior, a fost legat tot de speranţa unui sprijin venit din partea Rusiei. Mişcarea revoluţionară din 1821 a fost planificată de marea boierime autohtonă care a mizat pe sprijinul militar acordat de Rusia unei potenţiale insurecţii greceşti declanşate de pe teritoriul rusesc. Aceasta trebuia să traverseze Principatele, urmând să declanşeze ulterior o răscoală generală a popoarelor din Balcani, care să permită eliberarea Greciei. Cele două mişcări au eşuat din punct de vedere militar, însă au ajuns la rezultatele scontate în plan politic, graţie unei

59

conjuncturi internaţionale favorabile. În 1822, Imperiul Otoman a restabilit domniile pământene în cele două Principate, iar în 1826 marile puteri recunoşteau actul de naştere a Greciei moderne. Aflat sub mare presiune internaţională, Imperiul Otoman a fost nevoit să accepte o serie de tratative cu Rusia, tratative care s-au încheiat cu Convenţia de la Akkerman (1826). Actul referitor la Principate aducea două mari câştiguri pentru cauza românească: alegerea domnilor de către Divan, cu acordul puterii suzerane şi al celei protectoare, pe o perioadă de şapte ani; respectiv instituirea libertăţii de practica comerţul pentru supuşii români, sub rezerva aprovizionării cu grâu a Constantinopolului, ca un prim pas făcut către eliminarea presiunii comerciale otomane. Imperiul Otoman rămas însă în continuare inflexibil în problema greacă, fapt ce a coalizat împotriva sa întreaga comunitate internaţională. În acest fel, Rusiei i s-a oferit un nou prilej pentru a ataca Imperiul Otoman, având de această dată de girul tuturor marilor puteri. Războiul s-a declanşat, ca de obicei, prin ocuparea celor două Principate în anul 1828, pentru ca în anul următor să se mute la sudul Dunării, în teritoriile otomane. Înfrânt şi ameninţat chiar cu pierderea capitalei, Imperiul Otoman a fost nevoit să ceară începerea negocierilor de pace. Tratatul de pace a fost încheiat în anul 1829 la Adrianopole şi a avut o importanţă deosebită pentru istoria românilor. El a reprezentat un pas important făcut în direcţia emancipării politice şi economice a Ţărilor Române în raport cu Imperiul Otoman şi a marcat prima etapă din procesul de modernizare pe care l-a traversat societatea românească în secolul al XIX-lea. Prevederile tratatului de la Adrianopole stipulau: a) recunoaşterea autonomiei administrative a Moldovei şi a Ţării Româneşti; b) numirea pe viaţă a domnitorilor celor două Principate din rândul boierilor pământeni; c) restituirea teritoriilor care fuseseră ocupate de turci la nordul Dunării (raialele Turnu, Giurgiu şi Brăila); d) renunţarea de către Imperiul Otoman la pretenţiile de aprovizionare cu produse de orice fel; e) recunoaşterea libertăţii absolute a comerţului Ţărilor Române; f) confirmarea de către Imperiul Otoman a noilor statute administrative ale Principatelor, care fuseseră redactate sub supraveghere rusă.

2. Adoptarea Regulamentelor Organice şi trăsăturile acestora Încă din timpul desfăşurării ostilităţilor la sudul Dunării, Principatele au fost puse sub

controlul unui aparat birocratic rusesc, a cărui principală grijă a fost să pună ordine în administraţie pentru a-i putea asigura armatei furniturile necesare. Administraţia rusească a căutat să profite însă la maxim de valul de simpatie cu care fusese primită de către boierimea autohtonă, urmărind şi, în cele din urmă, reuşind să introducă un set de norme juridice care să permită pe mai departe un control politic eficient asupra celor două Principate. În acest scop, conducătorul administraţiei ruseşti, contele Pavel Kiseleff, au iniţiat redactarea unor legi cu caracter organic prin care să se reorganizeze administraţia românească, în conformitate cu principiul autonomiei interne recunoscut în tratatele ruso-turce. În fiecare dintre Principate, administraţia rusească a colaborat cu câte o comisie formată din opt mari boieri, urmărind însă o serie de instrucţiuni venite de la Peterburg. După terminarea procesului de redactare, cele două legi, numite acum Regulamente Organice, au fost supuse aprobării guvernului rus, iar apoi votului unor adunări extraordinare româneşti. Ele au intrat în vigoare la 1 iulie 1831, în Ţara Românească, şi la 1 ianuarie 1832, în Moldova.

Privite în ansamblu Regulamentele Organice au avut câteva trăsături care le-au individualizat atât în raport cu legislaţia anterioară, cât şi cu cea ulterioară.

Caracterul unitar. În ciuda unor mici diferenţe, cele două legi organice au introdus în Principate aceleaşi instituţii şi aceleaşi principii de guvernare. Apropierile dintre cele două texte îşi au originile atât în vechea comuniune instituţional-juridică a Principatelor, cât şi în preocuparea Rusiei de a le organiza în mod asemănător, pentru a le controla mai uşor.

Caracterul constituţional. Regulamentele Organice au reprezentat primele acte cu valoare constituţională aplicate în spaţiul românesc. Alături de alte aspecte, care, în mod normal nu intră

60

în sfera de preocupări a unei constituţii, cele două texte conţin primele reglementări din istoria constituţională a României care fac referire la organizarea şi exercitarea puterii în stat.

Caracterul oligarhic. Regulamentele Organice au aşezat boierimea la conducerea Principatelor Române, excluzând aproape complet celelalte categorii sociale.

Caracterul conservator. În ciuda influenţei pe care a avut-o ideologia revoluţiei franceze în Principate, Regulamentele Organice au frânat procesul de liberalizare a sistemului politic şi social din Principate. Ele au conservat vechile privilegii politice, economice şi sociale ale boierimii, precum şi vechea formă de guvernare (absolutismul monarhic) care a fost doar atenuată acum prin controlul exercitat de puterea protectoare (Imperiul Ţarist).

Caracterul modern. În ciuda caracterului lor conservator, Regulamentele au adus totuşi primele elemente de liberalizare în sistemul de organizare statală. Cel mai important aspect se leagă de introducerea principiului modern al separaţiei puterilor în stat. Deşi acest principiu a fost aplicat mai mult formal, trebuie remarcat totuşi că, pentru prima dată în istoria românilor, sunt introduse trei tipuri de organe chemate să exercite puterile statului: Domnul, cel care exercita puterea executivă; o instituţie colectivă aleasă (Adunarea Obştească) care exercita puterea legislativă; şi mai multe instanţe de judecată care exercitau puterea judecătorească.

3. Administraţia centrală 3. 1. Domnul şi căimăcămia Cea mai importantă instituţie de drept public a rămas în continuare domnia. Titularul

acesteia era ales pe viaţă de către o Adunare Obştească Extraordinară dominată de marea boierime. Alegerea titularului tronului era confirmată de puterea suzerană şi notificată puterii protectoare. În ciuda faptului că Domnul era ales de către reprezentanţii ţării, dreptul de a-l destitui pe acesta nu revenea Adunării Obşteşti, ci puterilor suzerană şi protectoare. Destituirea trebuia să fie totuşi justificată, motiv pentru care ea trebuia să fie întemeiată pe rezultatele unei anchete.

Potrivit textelor regulamentare, Domnul era şeful puterii executive, pe care o exercita în mod direct. Nici un alt organ de stat nu mai putea avea sarcini executive. În această calitate, Domnul numea şi revoca pe toţi funcţionarii publici, începând chiar cu miniştrii, principalii săi colaboratori. De asemenea, el asigura comanda supremă a armatei recent reînfiinţate (Miliţia naţională). Ca o reminiscenţă a regimului fanariot, Domnul şi-a păstrat dreptul de a acorda titluri de nobleţe şi de a le revoca, în mod discreţionar.

Dat fiind faptul că principiul separării puterilor în stat era mai mult formal, Domnul a mai păstrat o serie de atribuţii în zona puterilor legislativă şi judecătorească. În privinţa puterii legislative, trebuie spus că Domnul avea drept exclusiv de iniţiativă legislativă, precum şi dreptul de a promulga sau a respinge legile votate în cadrul Adunării Obşteşti. În privinţa atribuţiilor care ţineau de puterea judecătorească, poate fi reţinut faptul că, în unele cazuri, Domnul avea dreptul de a întări hotărârile judecătoreşti ale instanţei supreme (Înaltul Divan), ceea ce contravenea în mod evident ideii de justiţie independentă. Având atribuţii în zona tuturor celor trei puteri ale statului, Domnul regulamentar se apropia încă foarte mult de instituţia monarhului absolut.

În cazul vacanţei scaunului domnesc, atribuţiile Domnului erau exercitate de un organ colectiv. Acesta purta denumirea de Căimăcămie sau Vremelnica ocârmuire şi avea un caracter provizoriu. Căimăcămia era formată din trei membri de drept: preşedintele Înaltului Divan, ministrul de interne şi ministrul de justiţie. În competenţa membrilor săi intrau toate atribuţiile domneşti . Existau totuşi şi câteva limitări: nu putea demite funcţionarii statului, decât pentru delicte flagrante; funcţionarii numiţi de căimăcămie trebuiau să fie confirmaţi de noul domn; căimăcămia nu putea să acorde titluri de nobleţe.

61

3. 2. Miniştrii Preocupaţi de micşorarea dimensiunilor aparatului funcţionăresc şi de eficientizarea

administraţiei, autorii Regulamentelor Organice au redus atât dimensiunile aparatului administrativ central, cât şi atribuţiile acestuia. Reducerea dimensiunilor aparatului de stat s-a făcut prin eliminarea tuturor dregătoriilor inutile. Este vorba în principal de desfiinţarea dregătoriilor care, încă din evul mediu, serveau pentru ostentarea puterii centrale şi asigurau diverse sinecure pentru persoanele din anturajul domnesc. În consecinţă, au fost păstrate doar acele dregătorii care aveau atribuţii concrete legate de exercitarea funcţiilor asumate de statul regulamentar. Limitarea atribuţiilor s-a făcut prin eliminarea din competenţa tuturor categoriilor de funcţionari a atribuţiilor judecătoreşti. În acest fel, activitatea funcţionarilor a fost legată exclusiv de sfera puterii executive. Schimbările produse au transformat vechile dregătorii în adevărate ministere, iar pe titularii acestora în miniştri subordonaţi intereselor publice. Faptul a fost consacrat şi la nivelul titulaturii oficiale, foştii dregători primind denumirea oficială de miniştri.

Numirea şi revocarea miniştrilor revenea exclusiv Domnului şi nu era condiţionată de îndeplinirea vreunui set special de condiţii. Totuşi, potrivit tradiţiei, aceştia trebuiau să provină din rândurile marii boierimi. Miniştrii erau subordonaţi direct Domnului, în calitatea lui de şef al administraţiei, şi răspundeau numai în faţa acestuia. În consecinţă, activitatea miniştrilor se realiza sub îndrumarea şi supravegherea Domnului. În acest context, miniştrii nu erau consideraţi răspunzători din punct de vedere politic în raport cu Adunarea Obştească. Aceasta din urmă avea doar puterea de a întocmi sesizări cu privire la activitatea necorespunzătoare a miniştrilor, urmând ca Domnul să decidă dacă cei acuzaţi trebuiau să fie deferiţi justiţiei sau nu. Concluzia care se desprinde de aici este aceea că miniştrii regulamentari erau consideraţi răspunzători pentru gestionarea ministerelor avute în grijă exclusiv în faţa Domnului.

Miniştrii în funcţie nu aveau dreptul să fie aleşi în Adunarea Obştească; ei puteau participa totuşi la şedinţele acesteia, pentru a răspunde la interpelările deputaţilor, dar şi pentru a relata Domnului despre ceea ce se petrecea în timpul dezbaterilor.

3. 3. Ministerele Fiecare ministru conducea un minister organizat ca un serviciu public central. Acesta din

urmă avea atribuţii bine determinate şi funcţiona în mod permanent. Competenţa materială a ministerelor era specializată şi se exercita în raport cu întregul teritoriu al ţării.

În alcătuirea structurii administrative centrale intrau şase ministere. a. Ministerul Treburilor Dinăuntru sau Ministerul de Interne, condus de marele vornic din

lăuntru (succesorul celor două mari vornicii, a Ţării de Jos şi a Ţării de Sus). Atribuţiile acestui minister erau foarte numeroase, ele corespunzând activităţii mai multor ministere moderne. Cea mai importantă era coordonarea şi supravegherea activităţii administraţiei locale, în special a conducătorilor de unităţi administrativ teritoriale. Pe lângă acestea ministrul de interne se mai ocupa cu supravegherea stării sanitare a populaţiei, administrarea carantinelor, controlul măsurilor şi al greutăţilor, gestionarea relaţiilor agrare, fixarea preţurilor muncilor agricole, îmbunătăţirea raselor de animale, executarea lucrărilor publice, administrarea drumurilor, podurilor, spitalelor, a caselor de binefacere, a poştei, precum şi cu întocmirea statisticilor oficiale.

b. Ministerul de Finanţe sau Visteria, condus de marele vistier. Ministerul corespundea vechii dregătorii a marelui vistier. El era răspunzător de încasarea dărilor, organizarea şi supravegherea industriei şi a comerţului. Competenţele vistierului erau forte strict reglementate, fiindu-i interzis în mod expres să-şi depăşească atribuţiile.

c. Secretariatul de Stat sau Postelnicia, condus de marele postelnic, reprezenta cancelaria principatului. Ministerul corespundea vechii dregătorii a marelui postelnic. Prin intermediul acestuia, Domnul întreţinea corespondenţa cu celelalte ministere, cu administraţia locală, cu agenţii ţării la Poartă, cu agenţii străini din Principate etc.

62

d. Ministerul Dreptăţii sau Marea Logofeţie, condus de marele logofăt al dreptăţii (urmaşul celor doi logofeţi, al Ţării de Sus şi al Ţării de Jos). Ministerul gestiona activitatea justiţiei, iar în unele cazuri conducătorul său putea prezida înaltele instanţe judecătoreşti. Supravegherea activităţii instanţelor se făcea cu ajutorul unor funcţionari numiţi procurori în Muntenia, respectiv revizori în Moldova. Aceştia monitorizau activitatea instanţelor de judecată pentru a vedea dacă acestea dau sentinţe în conformitate cu legile existente. În acest sens procurorii şi revizorii înaintau marelui logofăt al dreptăţii câte două rapoarte pe an cu privire la starea pricinilor. În funcţie de aceste rapoarte, marele logofăt putea propune Domnului avansarea celor merituoşi sau sancţionarea celor care comiteau abateri. Tot în privinţa carierei judecătorilor, marele logofăt era cel care înainta Domnului propunerile pentru numirile judecătorilor.

e. Ministerul Treburilor Bisericeşti sau Marea Logofeţie a Credinţei, condus de marele logofăt al credinţei sau al pricinilor bisericeşti. Ministerul a funcţionat în primă fază doar în Ţara Românească, unde a preluat vechile atribuţii bisericeşti ale marelui logofăt. În Moldova, un echivalent al acestui minister s-a înfiinţat abia în 1844, purtând denumirea de Vornicia Bisericească.

f. Ministerul Oştirii sau Miliţia, era condus de marele spătar în Muntenia şi de marele hatman în Moldova. Miliţia nu era un minister al apărării, întrucât din punctul de vedere al autorilor Regulamentelor Organice, securitatea celor două Principate era asigurată de cele două puteri suzerană şi protectoare. În aceste condiţii, efectivele militare avute în subordine erau relativ reduse, rolul lor fiind mai mult unul poliţienesc. În competenţa acestui minister intra menţinerea ordinii publice, în general, apărarea graniţelor, păzirea carantinelor, prinderea răufăcătorilor etc.

În Moldova, a fost înfiinţat în anul 1849 şi un al şaptelea minister, rezervat Lucrărilor Publice. Acesta a fost condus de un ministru cu rang de vornic, secondat de un director de departament. Scopurile pentru care a fost înfiinţat ministerul erau construirea de poduri şi şosele, pavarea şi alinierea străzilor, înfiinţarea şi amenajarea spaţiilor publice de agrement, întreţinerea şi supravegherea cursurilor râurilor, întreţinerea grădinilor publice etc.

Fiecare minister se diviza în secţii conduse de câte un şef, corespunzător directorilor din zilele noastre. La rândul lor, secţiile erau divizate în birouri (mese) compuse dintr-un funcţionar superior şi mai mulţi funcţionari de rând. În Ţara Românească, la nivelul fiecărui minister a fost înfiinţată funcţia de director ministerial. Directorul îl înlocuia pe ministru, atunci când acesta din urmă nu se afla în minister, şi avea diverse sarcini de conducere: supraveghea lucrările din minister; supraveghea activitatea cancelariei; aducea la cunoştinţa ministrului disfuncţiile constatate; îl sesiza pe ministru în legătură cu abaterile disciplinare ale funcţionarilor. În cazul în care Domnul sau Adunarea sesiza nereguli în funcţionarea activităţii ministerului, directorul răspundea în solidar cu ministrul. Excepţie făcea doar cazul în care directorul îl înştiinţase în prealabil pe ministru, dar acesta nu luase măsurile cuvenite.

Pentru a se putea păstra documentele publice, Regulamentele Organice au prevăzut înfiinţarea unor depozite speciale la nivelul celor două capitale. În acest fel au luat naştere Arhivele Statului, un serviciu public care avea rolul de a aduna, clasifica şi păstra documentele oficiale, oferind astfel un instrument eficient pentru controlul activităţii administraţiei publice. Instituţia urma să preia pe bază de opis, de la toate organele statului, documentele care erau considerate “săvârşite”. Clasificarea internă a documentelor trebuia să fie făcută pe instituţii şi pe ani. La momentul organizării Arhivelor Statului, guvernatorul rus Pavel Kisseleff a dispus preluarea de către instituţie a fondurilor documentare care aparţineau organelor publice existente în acel moment, a fondurilor mănăstirilor şi chiar a fondurilor care se aflau în posesia persoanelor private.

3. 4. Sfatul Administrativ Ordinar şi Sfatul Administrativ Extraordinar Sfatul Administrativ Ordinar reprezenta un mini-guvern alcătuit din miniştrii care

administrau sectoarele cele mai importante ale ţării: marele vornic (ministrul de interne), marele vistiernic (ministrul de finanţe) şi marele postelnic (secretarul de stat). Sfatul Administrativ venea

63

să ia locul vechii instituţii a Sfatului domnesc. El asigura soluţionarea rapidă a problemelor urgente de factură internă, pregătea lucrările Adunărilor Obşteşti şi elabora proiectele de legi ce urmau a fi discutate în cele două Adunări. Conducerea Sfatului revenea Domnului sau marelui vornic, iar hotărârile sale nu erau puse în aplicare decât după aprobarea prealabilă a Domnului.

Sfatul Administrativ Extraordinar reprezenta formula de reunire a tuturor celor şase miniştri pentru a lua măsuri administrative în problemele cele mai importante. Convocarea Sfatului Extraordinar se făcea doar de către Domn, atunci când acesta considera de cuviinţă. Tot Domnul era cel care asigura preşedinţia instituţiei. Pentru a nu i se bloca activitatea în absenţa Domnului, a fost înfiinţată funcţia de Preşedinte al Marelui Sfat, urmând ca acesta să conducă lucrările atunci când Domnul absenta. În Ţara Românească, preşedintele urma să fie ales de către Domn din rândul boierilor vârstnici, cu rang înalt şi experienţă administrativă; în Moldova, preşedinţia sfatului extraordinar aparţinea de drept ministrului de interne (marele vornic).

Activitatea celor două tipuri de sfaturi nu a fost foarte clar reglementată de textele Regulamentelor Organice, astfel încât nu a existat o delimitare strictă a atribuţiilor pe care le-au avut. Analizând practica lor administrativă, se poate observa totuşi că direcţiile principale pe care şi-au canalizat activitatea au fost: deliberarea, în calitate de organ consultativ, asupra diverselor probleme ridicate, fără a lua însă vreo decizie; elaborarea proiectelor de legi, a amendamentelor şi decretelor domneşti; şi punerea în aplicare a legilor sancţionate de Domn. În Moldova, Sfatul Extraordinar a căpătat în timp o poziţie superioară în raport cu cel Ordinar. La şedinţele sale veneau adesea directorii ministeriali, în locul miniştrilor, ceea ce a făcut ca deciziile adoptate să câştige un plus de competenţă şi de precizie tehnică. Deciziile sale au căpătat astfel o greutate mai mare, în raport cu cele ale Sfatului Ordinar, ceea ce a condus la transformarea lui în adevăratul executiv al ţării. După anul 1849 (Convenţia de la Balta-Liman), Sfatul Extraordinar a căpătat noi trăsături care l-au apropiat de cele ale unui executiv modern. Între acestea cea mai importantă a fost aceea că instrucţiunile pe care le elabora Sfatul pentru aplicare legilor adoptate nu mai aveau nevoie de aprobarea Domnului, pentru a putea fi trimise în teritoriu spre a fi aplicate.

4. Administraţia locală 4. 1. Judeţele şi ţinuturile Diviziunile administrativ teritoriale şi-au păstrat denumirile pe care le-au avut în trecut:

judeţe cazul Ţării Româneşti, respectiv ţinuturi, în cel al Moldovei. Din motive care au ţinut de eficientizarea activităţii administrative, numărul acestora a fost însă diminuat în ambele Principate. În Moldova au fost desfiinţate ţinuturile Hârlău, Cârligătura şi Herţa, rămânând în total 13 ţinuturi. În Ţara Românească a fost desfiinţat judeţul Săcuieni (Saac), rămânând în primă fază 17 judeţe. Ulterior, în timpul domniei lui Gheorghe Bibescu (1842-1848), numărul unităţilor administrativ teritoriale a ajuns şi aici la cifra de 13.

Conducătorii administraţiilor de judeţ şi de ţinut purtau denumirea de ispravnici (ulterior ocârmuitori) în Ţara Românească, respectiv ispravnici administratori în Moldova. Aceştia erau aleşi de către Domn pe o perioadă de 3 ani, dintr-un număr de doi candidaţi propuşi pentru fiecare judeţ (ţinut) de către Sfatul Administrativ. La dispoziţia fiecărui dregător de acest tip se afla o cancelarie alcătuită din patru persoane. Spre deosebire de perioada anterioară, ispravnicii şi ocârmuitorii aveau exclusiv atribuţii administrative, ceea ce a însemnat aplicarea unei reale separări între administrativ şi judecătoresc la nivel local. Ispravnicii depindeau de ministrul de interne, însă primeau dispoziţii din partea tuturor miniştrilor, în conformitate cu specificul fiecăruia.

Între atribuţiile ispravnicilor aflate în relaţie cu sarcinile Departamentului de Interne figurau: supravegherea graniţelor cu statele învecinate, sarcină care revenea mai ales celor aflaţi în judeţele sau ţinuturile de margine; garantarea drepturilor tuturor locuitorilor din circumscripţia administrativă aflată în responsabilitate; supravegherea alegerilor pentru constituirea organelor de

64

conducere orăşeneşti şi a alegerilor prin care se stabileau candidaţii propuşi pentru conducerea subunităţilor administrativ-teritoriale (zapcii şi privighetori); asigurarea condiţiilor de încartiruire a miliţiei pământeşti; adoptarea de măsuri pentru asigurarea liniştii şi a ordinii publice, prevenirea întrunirilor neoficiale, prevenirea şi combaterea comploturilor; adoptarea de măsuri pentru prevenirea şi stingerea incendiilor; asigurarea pazei închisorilor; adoptarea măsurilor necesare pentru limitarea extinderii epidemiilor şi a epizootiilor; administrarea spitalelor existente; supravegherea aprovizionării cu produse agro-alimentare şi controlul asupra unităţilor de măsură; supravegherea efectuării la timp a lucrărilor agricole de către săteni.

Faţă de Departamentul de Finanţe, sarcinile ispravnicilor erau mai puţin numeroase, acestea vizând: supravegherea încasării la timp a birului; asigurarea condiţiilor pentru buna desfăşurare a activităţilor comerciale; stimularea producţiei meşteşugăreşti; adoptarea de măsuri pentru combaterea contrabandei.

În raport cu portofoliul de atribuţii care revenea Secretariatului de Stat, conducătorilor de judeţ sau de ţinut le reveneau sarcini precum: supravegherea modului în care erau respectate normele privitoare la eliberarea paşapoartelor; supravegherea modului în care erau respectate normele privitoare la intrarea cărţilor în ţară; întreţinerea de relaţii amiabile cu străinii aflaţi în ţară.

4. 2. Plasele şi ocoalele Judeţele Ţării Româneşti au rămas divizate în continuare în plase, în vreme ce ţinuturile

moldoveneşti şi-au păstrat divizarea teritorială în ocoale. Conducătorii plaselor din Ţara Românească se numeau zapcii (sub-cârmuitori), în vreme ce omologii moldoveni, aflaţi în fruntea ocoalelor, se numeau privighetori de ocoale. În Ţara Românească, modul de desemnare a acestora era asemănător celui în care erau stabiliţi conducătorii judeţelor. Ispravnicii împreună cu boierii proprietari din judeţ şi cu vorniceii satelor propuneau, pentru fiecare plasă sau ocol, câte doi candidaţi provenind din rândurile boierilor de rang II (neamuri) şi III (mazili) din judeţ. Propunerile erau adresate Sfatului Administrativ, care le înainta Domnului, acesta din urmă având rolul decisiv în desemnarea candidatului câştigător. În Moldova, privighetorii de ocoale erau aleşi de ispravnici şi de vorniceii satelor din ţinut, dintre mazili sau neamuri, urmând ca cel ales să fie confirmat în funcţie de către Domn. Zapciii şi privighetorii de ocoale erau numiţi pe o perioadă de 3 ani, fiind retribuiţi cu leafă lunară, asemenea ispravnicilor.

Rolul acestei categorii de dregători era unul major în structura administraţiei celor două Principate, întrucât asigurau contactul direct dintre instituţiile statului şi locuitorii satelor, constituind factorul de bază în aplicarea dispoziţiilor primite din partea cârmuirii şi de supraveghere a aplicării lor. Atribuţiile care le reveneau reflectă, de altfel, această importanţă deosebită a zapciilor şi a priveghetorilor de ocoale: întreţinerea unei evidenţe cu toate ordinele primite; aducerea la cunoştinţa populaţiei a tuturor publicaţiilor şi a poruncilor venite din parte administraţiei centrale sau a celei judeţene; impunerea birului, încasarea şi transmiterea acestuia către reşedinţa de judeţ sau ţinut; aplicarea întocmai a poruncilor primite cu privire la modul de executare a lucrărilor agricole; raportarea faţă de ispravnici a tuturor evenimentelor importante petrecute în plasa sau ocolul său: tâlhării, epidemii, inundaţii etc.; supravegherea stării de funcţionare a căilor de acces (drumuri şi poduri).

4. 3. Oraşele şi târgurile Organizarea oraşelor în epoca regulamentară a fost făcută în mod diferit, în funcţie de

regimul juridic pe care îl aveau terenurile ocupate de comunităţile de târgoveţi. În vreme ce oraşele aflate pe proprietate privată au rămas să fie administrate de proprietarii moşiilor, oraşele libere au primit recunoaşterea personalităţii juridice. Cele două capitale ale Principatelor au beneficiat însă de o organizare diferită de aceea a majorităţii oraşelor libere.

Pentru marea majoritate a oraşelor şi a târgurilor, Regulamentele Organice prevedeau că ele se pot autoadministra prin intermediul unui Sfat orăşenesc, care venea să ia locul vechilor instituţii medievale (judeţul/şoltuzul şi sfatul pârgarilor). Sfatul era format din patru membri în

65

Muntenia, respectiv trei membri în Moldova (aici Sfatul purta denumirea de Magistrat). Componenţa Sfatului era aleasă de către toţi orăşenii, membrii săi fiind recrutaţi din rândul târgoveţilor care îndeplineau o condiţiei de cens. Veniturile oraşelor şi târgurilor erau strânse într-o “cutie a oraşului”. Alimentarea acesteia se făcea în principal prin adăugarea unei mici sume la impozitele plătite statului de orăşeni, sumă care se percepea odată cu impozitele respective. Administraţia financiară a oraşului se afla însă sub controlul ispravnicului. Acesta trebuia să vegheze ca banii orăşenilor să nu fie deturnaţi de către conducerea orăşenească.

Oraşul Bucureşti a fost împărţi în mai multe sectoare, individualizate prin culori. Locuitorii fiecărui sector alegeau pentru o perioadă de trei ani pe deputaţii fiecărei culori. Deputaţi puteau fi aleşi însă numai orăşenii care aveau în proprietate o casă sau o moşie de minim 50 000 lei. La rândul lor, deputaţii alegeau anual cinci membri neretribuiţi ai sfatului orăşenesc şi o comisie de 10 membri însărcinată cu alcătuirea bugetului. Preşedintele sfatului provenea din rândul membrilor, însă era numit de către Domn, la propunerea ministrului de interne (marele vornic).

La Iaşi, Sfatul orăşenesc era alcătuit din patru membri aleşi de către staroştii corporaţiilor profesionale. Condiţiile pentru fi aleşi erau vârsta minimă de 30 de ani şi deţinerea în proprietate a unui imobil sau a unui capital de minim de 25 000 lei. Celor patru membri li se adăuga un al cincilea, ales de către Adunarea Obştească a Moldovei. Acesta trebuia să fie un membru al Adunării Obşteşti şi urma să deţină funcţia de preşedinte al Sfatului orăşenesc (Magistrat).

Sfatul fiecărei capitale se aduna de cel puţin două ori pe săptămână în casa oraşului şi se ocupa exclusiv de chestiuni economice şi edilitare. La dezbateri asista câte un comisar al Guvernului care raporta apoi ministrului de interne orice neregulă sesizată. Hotărârile Sfatului orăşenesc erau puse în aplicare numai după ce primeau aprobarea marelui vornic. Bugetul de venituri şi cheltuieli era supus anual aprobării şi controlului ministrului de interne. Casierul sfatului orăşenesc era ales de către Sfat şi retribuit cu salarii. Casierul nu putea face însă nici o plată fără autorizarea scrisă şi semnată de către toţi membrii Sfatului. Anual, finanţele oraşului erau verificate de către controlorul finanţelor statului.

Încercând să răspundă necesităţilor tot mai mari ale mediului urban românesc, Regulamentele Organice au continuat să dezvolte serviciile publice iniţiate de fanarioţi şi chiar au venit cu o serie de inovaţii în acest domeniu.

Poliţia municipală a fost modernizată în special în cele două capitale. Astfel s-a procedat la o redistribuire a sarcinilor în funcţie de culori (Bucureşti) şi cvartaluri (Iaşi) şi s-a organizat un serviciu de pompieri în subordinea poliţiei.

Serviciul sanitar s-a bucurat şi el de atenţie. În fiecare oraş au fost create posturi de medici, aceştia din urmă având obligaţia să meargă şi în satele din jur pentru a inspecta starea de sănătate a populaţiei rurale. Pentru plata medicilor şi a moaşelor a fost înfiinţată o “Casă a doftorilor”. A fost pusă la punct legislaţia specială care reglementa funcţionarea carantinelor, a farmaciilor şi spitalelor. În privinţa acestora din urmă, legislaţia munteană prevedea funcţionarea a trei mari spitale: unul în Bucureşti, altul în Craiova şi un al treilea care urma să fie stabilit ulterior. În Moldova, Spitalul Sf. Spiridon din Iaşi a fost declarat instituţie de utilitate publică.

Instrucţia publică a fost îmbunătăţită prin înfiinţarea în capitala fiecărui judeţ/ţinut a unei şcoli primare pentru predarea limbii române. Aceste şcoli erau laice şi se adresau ambelor sexe.

Aspectele edilitare şi urbanistice s-au bucurat şi ele de o mare atenţie din partea Regulamentelor Organice. Trebuie spus însă că cele două texte şi-au propus să organizeze în primul rând oraşele Bucureşti şi Iaşi, întrucât acestea reprezentau cele mai mari aglomerări urbane din Principate. Astfel au fost reglementate problema pavajului, sistematizarea străzilor, modul de obţinere a autorizaţiilor de construcţie, tipologia materialelor de construcţie care puteau fi utilizate, sistematizarea canalelor de scurgere, a depozitelor pentru gunoaiele menajere, amenajarea pieţelor, ecarisajul, alimentarea cu apă, înfiinţarea de fântâni publice, iluminatul public, amenajarea grădinilor şi a locurilor de divertisment. Ambele Regulamente prevedeau

66

totuşi că dispoziţiile referitoare la cele două capitale puteau fi extinse şi la nivelul oraşelor mai mici din Principate, în măsura în care sfaturile lor îşi însuşeau prin hotărâri proprii respectivele reglementări.

4. 4. Satele La nivelul satelor, Regulamentele Organice au prelungit existenţa mai vechilor instituţii

ale pârcălabului de sat, în Ţara Românească, şi vornicelului, în Moldova, adăugând în plus prezenţa unei instituţii colective: judeţul sătesc.

Pârcălabii şi vorniceii erau aleşi din rândul membrilor obştii săteşti, în prezenţa zapciului sau a priveghetorului de ocol şi cu consimţământul proprietarului moşiei. Aceşti dregători se bucurau de scutire de la plata birului, precum şi faţă de toate celelalte obligaţii care grevau asupra persoanei sau asupra averii, sarcinile lor fiind preluate de către consăteni.

Atribuţiile pârcălabilor şi vorniceilor se legau în special de repartizarea şi încasarea capitaţiei în interiorul satului, precum şi de asigurarea poliţiei interne, împreună cu membrii judeţului sătesc. O altă serie de prerogative erau legate de sfera relaţiilor agrare: supravegheau îndeplinirea clăcii pe pământul proprietarului; îi scoteau pe ţărani la lucru pentru efectuarea la timp a lucrărilor agricole; raportau cantităţile de produse pe care le obţineau sătenii.

Judeţul sătesc a fost instituit în principal pentru judecarea locuitorilor satelor şi “împăcarea” acestora în cazurile mărunte, însă avea şi unele atribuţii administrative. Organul era alcătuit din trei bătrâni “pacinici”, aleşi de către locuitori, câte unul din rândul fiecărei categorii de ţărani existenţi (fruntaşi, mijlocaşi şi codaşi), cărora li se adăuga unul dintre preoţii satului. Judeţul era confirmat de către judecătoria de ţinut sau judeţ şi avea competenţe în următoarele domenii: judeca neînţelegerile mărunte în limita unui plafon de 15 lei amendă sau despăgubire; confirma diversele acte întocmite între săteni (acte de zestre, acte de împrumut etc.); primea şi arhiva ordinele venite de la isprăvnicii; completa condicile Departamentului de Interne referitoare la învoielile pentru muncă şi transporturi încheiate de săteni, după ce aceştia fuseseră verificaţi să nu mai aibă alte angajamente similare faţă de alţi proprietari.

În anul 1851, Domnul muntean Barbu Ştirbei a reorganizat instituţia judeţului sătesc, sub denumirea de Sfat sătesc. În componenţa lui intrau acum pârcălabul, ca reprezentant al proprietarului, şi mai mulţi deputaţi ai sătenilor (doi în satele cu mai puţin de 100 locuitori, respectiv patru în satele cu peste 100 de locuitori). Deputaţii erau aleşi pentru un an din rândul plătitorilor de capitaţie. Sfatul se afla sub controlul administraţiei centrale, dar aceasta nu intervenea pentru validarea sau invalidarea alegerilor, aşa cum proceda în cazul oraşelor.

În fiecare sat a fost înfiinţată o cutie obştească a satului, alimentată din amenzile pronunţate de judeţul satului, dar mai ales dintr-un adaos la capitaţie care se percepea odată cu aceasta. Gestiunea banilor revenea unuia dintre membrii judeţului sătesc, proprietarului moşiei pe care se afla satul sau preotului satului. Sumele adunate serveau în special pentru acoperirea diferenţelor intervenite între capitaţia repartizată satului şi cea efectiv încasată. Aceste diferenţe erau cauzate de moartea sătenilor sau de mutarea acestora dintr-un sat în altul; ele nu puteau fi anulate imediat de agenţii fiscali, întrucât recensămintele fiscale se efectuau odată la şapte ani. Alte destinaţii date banilor din cutia satului erau simbria pârcălabului/vornicelului, plata dorobanţilor, precum şi finanţarea unor lucrări menite să satisfacă diverse interese ale comunităţii: întreţinerea drumurilor, săparea şi întreţinerea fântânilor sau puţurilor, construirea sau repararea bisericilor, construirea şi întreţinerea podurilor etc. Din nefericire, excedentele din cutia satului nu se îndreptau decât rareori către satisfacerea intereselor sătenilor, ele fiind deturnate către alte destinaţii chiar de către administraţia centrală.

Privind în ansamblu legislaţia regulamentară referitoare la organizarea satelor, se poate observa că legiuitorul nu a manifestat nici un interes pentru aşezarea vieţii administrative săteşti pe principiul descentralizării. Organele de conducere de la nivelul satelor au rămas în continuare lipsite de atribuţii deliberative îndreptate spre interesul comunităţii, singurul lor scop fiind acela de a executa actele normative venite din partea administraţiei centrale.

67

5. Statutul funcţionarilor publici Redactate sub influenţa aparatului birocratic rusesc, dar şi a numeroaselor proiecte

autohtone de reformă constituţională şi administrativă, Regulamentele Organice au manifestat o preocupare majoră pentru crearea unui funcţionar public modern, capabil să-şi pună activitatea în slujba interesului public. În acest scop, ele au introdus în organizarea statală românească primele norme privitoare la recrutarea, avansarea, răspunderea, stabilitatea în funcţie şi salarizarea funcţionarilor, punând astfel bazele unui adevărat statut al funcţionarului public.

În primul rând trebuie remarcat faptul că ambele Regulamente au legat prestarea unei slujbe în serviciul statului de ideea obţinerii unui titlul nobiliar. Întrucât obţinerea unei slujbe nu era condiţionată de deţinerea în prealabil a unui titlu boieresc, funcţionarii puteau proveni din clase sociale inferioare, iar prin activitatea lor puteau primi un titlu de nobleţe. Acordarea rangului boieresc depindea de stabilitatea în slujbă, de modul în care beneficiarul îşi îndeplinea sarcinile prevăzute de slujbă, precum şi de bunăvoinţa Domnului. Prin intermediul unor legi adoptate de cele două Adunări Obşteşti, a fost introdusă o ierarhie clară a funcţiilor, care cuprindea nouă ranguri boiereşti în Ţara Românească şi douăsprezece ranguri în Moldova. A fost creat astfel un cursus honorum pe care, cel puţin teoretic, îl putea parcurge oricare dintre funcţionarii publici. Prin aceste măsuri erau încurajate, aşadar, seriozitatea şi moralitatea funcţionarilor. Pentru a se evita abuzurile, conferirea rangurilor boiereşti se făcea exclusiv de către Domn, la propunerea Adunării Obşteşti, iar evidenţa cărţilor de înnobilare era păstrată la Arhivele Statului

Pentru a se asigura stabilitatea în funcţie a funcţionarilor, dar şi pentru a le stimula interesul pentru eficienţa muncii lor, Regulamentele au desfiinţat vechiul obicei al schimbării anuale a funcţionarilor publici. În locul acestuia, a fost introdusă regula numirii funcţionarilor pe un termen fix de trei ani, lăsându-se deschisă calea prelungirii activităţii pentru un nou termen de trei ani, dacă aceştia se dovedeau a fi destoinici. Stabilitatea funcţionarilor în interiorul celor trei ani era asigurată şi prin reglementările privitoare la condiţiile în care aceştia îşi încetau activitatea. Potrivit Regulamentelor Organice, existau doar două astfel de situaţii: prin demisie sau prin demitere, varianta din urmă fiind condiţionată de prezentarea unor dovezi de necontestat cu privire neregulile constatate în activitatea funcţionarului demis.

În sprijinul transformării mentalităţii funcţionarilor publici, Regulamentele au introdus obligativitatea depunerii unui jurământ, prin care aceştia se angajau să nu se abată de la îndatoririle prevăzute de lege. Se spera în acest fel că funcţionarul public va fi constrâns moral să treacă interesul personal pe planul secund, pentru a aşeza pe primul loc interesul general al statului. În acelaşi timp, funcţionarii deveneau răspunzători în faţa legii pentru neîndeplinirea datoriilor aferente slujbelor pe care le deţineau.

Pentru munca prestată în serviciul statului, funcţionarii publici urmau să primească leafă fixă, prevăzută într-un buget al slujbelor publice. În schimbul obţinerii remuneraţiei, funcţionarilor le era interzis să pretindă sau să primească alte beneficii sau forme de recompensare.

Pentru eficientizarea activităţii funcţionarilor a fost introdusă o disciplină riguroasă în desfăşurarea sarcinilor de lucru ale acestora. În toate instituţiile a fost fixat un program clar de lucru şi s-a introdus condica de prezenţă, în care erau obligaţi să semneze toţi funcţionarii.

Tot în scopul eficientizării activităţii administrative, a fost pusă în practică o relativă uniformizare a metodelor de lucru în cadrul serviciilor publice. Aceasta s-a realizat prin unificarea numeroaselor proceduri care existau deja în instituţiile autohtone încă din perioada fanariotă. În acest sens, a fost stabilit un circuit precis al actelor în cadrul ierarhiei administrative şi s-a dispus arhivarea copiilor după toate documentele existente.

Legislaţia regulamentară a manifestat şi primele preocupări pentru profesionalizarea funcţionarilor publici. Astfel, deşi nu reprezenta o condiţie obligatorie pentru angajare, absolvirea

68

unei şcoli asigura o promovare rapidă a funcţionarilor, în vreme ce cunoaşterea limbilor străine îi propulsa pe aceştia în funcţiile mai înalte. În mod treptat, a fost creată o corelaţie între nivelul studiilor şi cel al slujbei, astfel încât în funcţiile de mică importanţă nu puteau fi numiţi decât candidaţii cu studii primare şi medii.

Rezultatele nu au întârziat să apară, ele fiind vizibile mai ales la nivelul ministerelor, unde au fost numiţi destui funcţionari competenţi şi experimentaţi. Ca urmare, în unele sectoare de activitate şi-a făcut apariţia o anumită stabilitate pe funcţii a funcţionarilor, permiţându-le acestora să se constituie într-un aparat tehnic profesionalizat.

6. Bilanţul administraţiei regulamentare Regulamentele Organice au marcat momentul în care în spaţiul românesc şi-au făcut

apariţia primii germeni ai unei administraţii publice moderne. Ele au dus la capăt reformelor introduse de domnii fanarioţi şi au deschis drumul pentru reformele de la mijlocul secolului al XIX-lea. În acelaşi timp, trebuie spus însă că aplicarea lor a întâmpinat numeroase dificultăţi interne şi externe, care au amânat momentul transformării reale a administraţiei publice româneşti într-o administraţie modernă.

La capitolul realizări trebuie menţionate principiile moderne pe care a fost aşezată administraţia centrală şi locală: principiul specializării competenţei, ilustrat prin apariţia serviciilor publice specializate cu competenţă precis delimitată; principiul competenţei teritoriale a ministerelor, ilustrat prin extinderea competenţei materiale a miniştrilor la nivelul întregii ţări; principiul legalităţii, potrivit căruia serviciile publice şi funcţionarii îşi desfăşoară activitatea în conformitate cu legea; principiul continuităţii serviciilor publice, potrivit căruia toate serviciile publice au caracter permanent; principiul stabilităţii în funcţii a funcţionarilor publici; principiul aşezării serviciilor publice în slujba interesului public, prin gestionarea lor de către funcţionari ai statului, în locul unor persoane private aşa cum se întâmplase în trecut; principiul salarizării funcţionarilor, conform căruia aceştia primesc retribuţie lunară, iar la ieşirea din funcţie, li se asigură pensie; principiul separării atribuţiilor administrative de cele judecătoreşti; principiul răspunderii ministeriale, potrivit căruia miniştrii dau socoteală pentru gestionarea domeniului lor de activitate în faţa Domnului; principiul descentralizării administrativ-teritoriale, introdus destul de timid totuşi, prin dobândirea de către comunităţile urbane a personalităţii juridice şi a dreptului de a-şi gestiona o parte din problemele specifice.

La capitolul disfuncţii trebuie trecut în primul rând amestecul sistematic al Rusiei în administraţia publică românească. In viziunea acesteia, Regulamentele au fost menite să pregătească anexarea Principatelor, motiv pentru care consulii ruşi de la Bucureşti şi Iaşi se implicau în mai toate problemele interne, indiferent de importanţa acestora. Ei întocmeau periodic rapoarte către Curtea de la Peterburg şi primeau în permanenţă instrucţiuni pentru a aproba sau împiedica aplicarea reformelor. Aşa se explică de ce primii domni regulamentari (Al. D. Ghica şi Mihail Sturza) au fost numiţi în funcţie de preferinţele ruşilor, iar unul dintre ei (Al. D. Ghica) a fost destituit atunci când politica sa internă a intrat în conflict cu interesele ruseşti.

Un alt fenomen negativ cauzat de intervenţiile străine în Principate a fost disoluţia autorităţii administrative a statului, mai ales la nivel local. Este vorba despre activitatea reprezentanţilor pe care îi aveau în judeţe şi ţinuturi reprezentanţii diplomatici (consuli) ai marilor puteri europene acreditaţi în Principate. În virtutea raporturilor juridico-diplomatice pe care ţările lor le aveau cu Imperiul Otoman, aceştia acordau paşapoarte străine supuşilor români rezidenţi in Principate, scoţându-i astfel de sub jurisdicţia statului român, pentru a-i pune sub protecţie consulară. În acest fel, autorităţile locale erau adesea obstrucţionate în activitatea de strângerea a impozitelor sau de aplicare a măsurilor poliţieneşti.

În ceea ce priveşte capitolul disfuncţiilor de natură internă, trebuie remarcat în primul rând faptul că administraţia centrală s-a confruntat adesea cu acte de insubordonare şi cu conduite

69

arbitrare din partea reprezentanţilor săi în teritoriu. Nu de puţine ori, aceştia din urmă se subordonau intereselor marilor proprietari locali, în loc să urmeze instrucţiunile venite de la centru.

Numeroasele tentative de profesionalizare şi motivare a funcţionarilor au dat şi ele greş, întrucât în practică boierimea a continuat să acapareze majoritatea slujbelor, indiferent dacă cei numiţi îndeplineau criteriile impuse pentru accederea la funcţii sau nu. La nivel guvernamental, aceleaşi persoane ocupau prin rotaţie scaunele ministeriale, iar adesea, acestea proveneau din rândurile familiei Domnului. Nici motivarea funcţionarilor prin promisiunea obţinerii unui titlu nobiliar nu a funcţionat, întrucât ea s-a aplicat defectuos. Unii domni, precum Mihail Sturza, au continuat practica acordării de titluri nobiliare fără ca beneficiarul să fi ocupat măcar o funcţie publică, în vreme ce, de partea cealaltă, înnobilările funcţionarilor merituoşi au fost blocate de boierimea din Adunările Obşteşti, care considera că boieri autentici pot fi numai marii proprietari funciari. Prin urmare, prezenţa în funcţiile publice şi avansările în funcţiile înalte nu au fost motivate de meritele personale ale titularilor, ci tot de vechile criterii din epoca fanariotă: originea nobilă, vechimea familiei şi dimensiunile averii.

Pe scară largă au continuat să se practice şi alte obiceiuri fanariote, precum vânzarea funcţiilor sau perceperea de foloase necuvenite. Prima dintre ele a determinat un fenomen de înmulţire continuă a slujbelor, aşa cum s-a întâmplat în Moldova, unde între anii 1834-1849, numărul lor a crescut de la 853 la 3750. Înmulţirea slujbelor, a condus adesea la insuficienţa fondurilor pentru plata salariilor, iar de aici până la perceperea de foloase necuvenite nu a mai fost decât un pas. În acest context, satisfacerea intereselor personale a rămas în continuare principala preocupare a funcţionarului public român.

7. Revoluţia din anul 1848 şi consecinţele sale asupra administraţiei publice regulamentare 7. 1. Programul de reformă a administraţiei publice Revoluţia din Principate a fost parte a marii revoluţii care a cuprins continentul european

în anul 1848, acţiunile sale politice desfăşurându-se în mod sincron şi simfon cu celelalte mişcări naţionale. Animaţi de ideile revoluţiei franceze din 1789, paşoptiştii români şi-au însuşit acelaşi program ideologic pe care l-au urmărit toţi revoluţionarii europeni: transformarea fundamentală a societăţii prin introducerea principiilor moderne ale constituţionalismului şi ale statului de drept. În cele două ţări române, nevoia de reformă era cu atât mai acută, cu cât componentele de ordin politic şi social ale programului au fost însoţite şi de o componentă de ordin naţional. Fiind rezultatul unui compromis politic ruso-turc, Regulamentele Organice trebuiau îmbunătăţite, sau chiar înlăturate, nu numai pentru că au conservat multe din realităţile anacronice ale epocii fanariote, ci şi pentru că au permis Rusiei amestecul sistematic în administraţia românească, încălcând astfel autonomia internă a Principatelor. Pe fondul acestui amplu program naţional de reformă, administraţia publică s-a constituit într-unul dintre principalele capitole avute în vedere, preocupările revoluţionarilor români vizând atât restructurarea administraţiei centrale, cât şi organizarea pe principii moderne a administraţiei locale.

La nivelul principiilor de organizare a administraţiei publice, paşoptiştii români au vehiculat idei precum: responsabilizarea corpului de funcţionari ai statului şi a miniştrilor, în particular; atribuirea funcţiilor publice doar după merit şi eliminarea criteriilor de avere sau de statut social; desfiinţarea rangurilor boiereşti care nu îşi găseau corespondent în slujbe efective; introducerea unei stabilităţi reale în funcţii pentru funcţionarilor publici, prin condiţionarea demiterii acestora de existenţa unei culpe dovedite în justiţie; limitarea veniturilor funcţionarilor la cele procurate de salarii şi eliminarea veniturilor paralele.

La nivelul administraţiei centrale, foarte relevant pentru modul în care preconizau revoluţionarii să organizeze sistemul guvernare, a fost proiectul de constituţie întocmit de Mihail

70

Kogălniceanu. Acesta pleca de la obiectivul introducerii unei separaţii foarte riguroase a puterilor în stat, urmărind astfel limitarea mecanismelor funcţionale care le permiseseră domnilor regulamentari să controleze autoritar funcţionarea instituţiilor statului. În consecinţă, instituţia domniei pe care o propunea Kogălniceanu trebuia să rămână cantonată exclusiv în sfera puterii executive. Atribuţiile legislative ale Domnului erau restrânse în mod considerabil: Domnul păstra atributul de sancţionare a legilor votate de parlament – atribut limitat însă la un drept de veto suspensiv –, precum şi atributul de promulgare a legilor. În calitatea sa de şef al executivului, Domnul era inviolabil şi iresponsabil. Miniştrii erau numiţi şi revocaţi de către Domn; ei contrasemnau toate actele domneşti, urmând a fi consideraţi responsabili din punct de vedere politic în faţa Parlamentului. Domnul nu avea însă dreptul să dizolve Parlamentul, ceea ce înseamnă că textul constituţional introducea o reală responsabilitate politică pentru miniştri, întrucât un ministru numit de Domn putea fi demis de către Parlament, fără ca Domnul să se poată opune. Scoaterea Domnului din actul de guvernare urmărea să aducă în final la apariţia unui executiv modern. Acesta din urmă a primit şi consacrarea instituţională sub forma unui Sfat al miniştrilor sau Guvern, condus de ministrul de interne. Misiunea Sfatului miniştrilor urma să fie una dublă: a) guvernarea ţării (întocmea proiecte de legi pe care le supunea atenţiei Parlamentului; b) administrarea ţării (întocmea regulamente pentru aplicarea legilor şi controla activitatea întregului sistem administrativ). Pentru a evita orice confuzie cu privire la atribuţiile Guvernului, proiectul de constituţie mai prevedea în mod explicit interdicţia adresată acestuia de a-şi însuşi atribuţii judecătoreşti.

La nivelul administraţiei locale, programele paşoptiştilor a propus două tipuri de revendicări, care, judecând după conţinutul lor, pot fi împărţite în două categorii: minimaliste şi maximaliste. Drept revendicări minimaliste pot fi considerate cererile cu privire la creşterea gradului de autonomie a sfaturilor orăşeneşti; introducerea principiului alegerii dregătorilor de judeţ de către locuitorii acestora; respectarea prevederii regulamentare potrivit căreia locuitorii subdiviziunilor administrativ teritoriale (plasele) au dreptul să îi aleagă pe dregătorii de la nivelul acestora. Este evident însă că aceste revendicări nu îşi propuneau schimbări radicale; ele fie solicitau respectarea prevederilor Regulamentelor, fie intenţionau reformarea administraţiei în limitele acestora. La extremitatea opusă s-au aflat revendicările maximaliste privitoare la organizarea administraţiei publice locale pe principiul modern al autonomiei locale. Cererile de acest tip nu se limitau doar la recunoaşterea dreptului cetăţenilor de a-şi alege organele administrative locale, ci mergeau mai departe solicitând recunoaşterea din partea statului a unui drept al comunităţilor locale de a-şi gestiona propriile probleme. În acest sens, cele mai elocvente acte programatice au fost Dorinţele partidei naţionale din Moldova şi Proiectul de Constituţie, ambele redactate de către Mihail Kogălniceanu. În aceste documente se solicita pe de o parte “dritul fiecărui ţinut, oraş şi comună de a-şi controla administraţiile prin sfaturi ţinutale, municipale şi comunale”, iar de cealaltă ca “tot ceea ce se poate face pe loc să se facă de către puterile locale”, ceea ce echivala cu punerea în practică a principiului competenţei generale a organelor administraţiei locale în rezolvarea problemelor de interes local.

7. 2. Efectele revoluţiei asupra administraţiei publice regulamentare Mişcările revoluţionare din cele două Principate au luat sfârşit odată cu dubla intervenţie

militară a Imperiului Otoman şi a Imperiului Ţarist (1848-1851), astfel încât reformele preconizate de revoluţionarii paşoptişti nu au mai ajuns să fie puse în practică. Mai mult decât atât, după înfrângerea mişcării revoluţionare, cele două puteri au încheiat la Balta Liman (19 aprilie/1 mai 1849) o nouă înţelegere privitoare la organizarea ţărilor române. Prin intermediul acesteia puterea suzerană şi cea protectoare au căzut de acord cu privire la prelungirea termenului de aplicare a Regulamentelor Organice, dar într-o formă revizuită, astfel încât autonomia lor administrativă a fost redusă şi mai mult. Potrivit Convenţiei de la Balta Liman, Imperiul Otoman a numit în Principate, cu acordul Rusiei, doi domni, cu mandat de şapte ani şi statut de înalţi funcţionari ai Imperiului Otoman. Persoanele desemnate au fost Barbu Ştirbei, în Ţara

71

Românească, şi Grigore Al. Ghica al V-lea în Moldova, cei doi fiind aleşi “dintre cei mai demni candidaţi şi care se bucură de cea mai bună reputaţie printre compatrioţii lor”. Prin intermediul aceloraşi prevederi ale Convenţiei de la Balta Liman, Adunările Obşteşti regulamentare au fost desfiinţate. Cele două mari puteri vedeau în ele o forţă politică periculoasă, capabilă să limiteze puterea domniei şi să favorizeze liberalizarea vieţii politice româneşti. Prin urmare, domnii Convenţiei de la Balta Liman au guvernat fără puterea legislativă instituită prin Regulamentele Organice, ceea ce a echivalat cu revenirea la forma de guvernământ absolutistă care a precedat introducerea celor două legi fundamentale. În acest fel se elimina practic orice şansă pentru consolidarea regimului parlamentar. Singura instituţie implicată în actul de guvernare alături de Domn a fost Divanul Obştesc, un organ colectiv format din boieri demni de încrederea Domnului şi din membrii înaltului cler. Rolul acestuia era acela de a dezbate şi adopta legile, dar şi de a le pune în aplicare. Convenţia de Balta Liman a consemnat însă şi un aspect pozitiv privitor la organizarea Principatelor. Luând act de numeroasele sesizări şi cereri de reformă privitoare la abuzurile din administraţie, cele două mari puteri au luat hotărârea să înfiinţeze două comitete care să analizeze textele Regulamentelor Organice şi să vină cu propuneri pentru modificarea prevederilor acestora în sensul îmbunătăţirii sistemul administrativ. Cele două organisme au fost alcătuite din boieri şi s-au aflat, fiecare, sub supravegherea unui comisar turc şi a unui comisar rus. Această ultimă măsură demonstra faptul că ruşii şi turcii erau conştienţi de amploarea pe care o aveau corupţia şi abuzurile aparatului administrativ şi, de asemenea, că acestea constituiseră principala cauză a mişcărilor revoluţionare autohtone.

Bibliografie

*** Instituţii feudale din Ţările Române. Dicţionar, coordonatori: Ovid Sachelarie şi Nicolae Stoicescu, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1988.

*** Istoria dreptului românesc, coordonator: Ioan Ceterchi, vol. II, partea I, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1984, p. 167-357.

*** Istoria românilor, vol. VII, tom I, Constituirea României moderne (1821-1878), coordonator: Dan Berindei, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 2003.

Berindei, Dan, Dezvoltarea urbanistică şi edilitară a oraşului Bucureşti în perioada regulamentară şi în anii Unirii (1831-1862), în Studii. Revistă de istorie, an XII, 1959, nr. 5, p. 133-156.

Boicu, Leonid, Căile de comunicaţie terestre în Moldova între 1834-1848, partea I, în Anuarul Institutului de Istorie şi Arheologie, Iaşi, tom IV, 1967, p. 81-116.

Idem, Căile de comunicaţie terestre în Moldova între 1834-1848, partea a II-a, în Anuarul Institutului de Istorie şi Arheologie, Iaşi, tom V, 1968, p. 121-143.

Idem, Înfiinţarea primului Departament al Lucrărilor publice în România, în Cercetări istorice, III, 1972, p. 123-131.

Idem, Lucrările de îmbunătăţire a căilor comunicaţie în Moldova în vremea administraţiei ruse din anii 1828-1834, în Studii şi cercetări ştiinţifice, Iaşi, fascicula Istorie, an XII, 1961, nr. 1, p. 105-114.

Bulat, T. G., Reorganizarea administrativă din 1844 a Ţării Româneşti, în Revista de istorie, an XXVII, 1974, nr. 10, p. 1501-1510.

Ciachir, Nicolae; Bercan, Gheorghe, Diplomaţia europeană în epoca modernă, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1984.

Corfus, Ilie, Încercări de sistematizare a satelor din Ţara Românească sub Regulamentul Organic, în Revista arhivelor, an X, 1967, nr. 2.

Drăganu, Tudor, Începuturile şi dezvoltarea regimului parlamentar în România până la 1916, Cluj-Napoca, 1991.

72

Filitti, I. C., Domniile române sub Regulamentul Organic 1834-1848, Librăriile Socec & Co, Bucureşti, 1915.

Idem, Principatele Române de la 1828 la 1834. Ocupaţia rusească şi Regulamentul Organic, Institutul de arte grafice “Bucovina”, I. E. Toruţoiu, Bucureşti, 1934.

Idem, Proprietatea solului în Principatele Române până 1864, în Idem, Opere alese, cuvânt înainte, text stabilit, bibliografie, tabel cronologic şi note de Georgeta Penelea, Bucureşti, 1985.

Galan, M., Dificultăţile aplicării Regulamentului Organic în Moldova, în Cercetări istorice, an VIII-IX, 1932-1933, nr. 1, p. 15-29.

Galan, M., Ocupaţia rusească în Moldova din anii 1828-1834, în Cercetări istorice, tom X-XII, 1934-1936, nr. 2, p. 109-111.

Gavrilă, Consideraţii istorice pe marginea datelor statistice oferite de arhondologiile din Ţara Românească (1837-1858), în Revista istorică, tom 6, 1995, nr. 7-8.

Gonciaru, C., Judeţele săteşti din Moldova şi arhivele lor până la aplicarea legii comunale (1832-1864), în Revista arhivelor, an VIII, 1965, nr. 1.

Guţan, Manuel, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2006.

Idem, Istoria administraţiei publice locale în statul modern român, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 25-64.

Hitchins, Keith, Românii. 1774-1866, traducere de George G. Potra şi Delia Răzdolescu, Editura Humanitas, Bucureşti, 1996.

Iorga, N., Viaţa şi domnia lui Barbu Dimitrie Ştirbei, Domn al Ţării Româneşti (1849-1856), Institutul de arte grafice Carol Gobl, 1905.

Macovei, Adrian, Organizarea administrativ-teritorială a Moldovei între anii 1832 şi 1862, partea I, în Anuarul Institutului de Istorie şi Arheologie “A. D. Xenopol”, Iaşi, tom XIX, 1982, p. 353-374;

Idem, Organizarea administrativ-teritorială a Moldovei între anii 1832 şi 1862, partea a II-a, în Anuarul Institutului de Istorie şi Arheologie “A. D. Xenopol”, Iaşi, tom XX, 1983, p. 153-173;

Idem, Organizarea administrativ-teritorială a Moldovei între anii 1832 şi 1862, partea a III-a, în Anuarul Institutului de Istorie şi Arheologie “A. D. Xenopol”, Iaşi, tom XXI, 1984, p. 203-216.

Negruţi-Munteanu, E., Sfatul Administrativ al Moldovei între anii 1832 şi 1862, în Anuarul Institutului de Istorie şi Arheologie “A. D. Xenopol”, Iaşi, tom VIII, 1971, p. 159-199.

Iordache, Anastasie, Principatele Române în epoca modernă, vol. I, Domniile pământene şi ocupaţia rusească (1821-1831), Editura Albatros, Bucureşti, 1996.

Idem, Principatele Române în epoca modernă, vol. II, Administraţia regulamentară şi tranziţia la statul de drept (1831-1859), Editura Albatros, Bucureşti, 1998.

Moisil, C-tin., Arhivele Statului şi Regulamentul Organic, în Revista arhivelor, an 1928-1929, nr. 5, p. 269-289.

Negulescu, Paul; Alexianu, Gheorghe, Colecţia vechilor legiuiri administrative, vol. I., Regulamentele Organice ale Valahiei şi Moldovei, Întreprinderile Eminescu S.A., Bucureşti, 1944.

Oţetea, Andrei, Geneza Regulamentului Organic, în Studii şi articole de istorie, 1957, nr. 2, p. 387-402.

Penelea Georgeta, Contracte în comerţul extern al Ţării Româneşti (1829-1858), în Studii. Revistă de istorie, XXV, 1972, nr. 4, p. 767-781.

Platon, Gheorghe, Comisiile de revizuire din Moldova şi activitatea lor în anii 1830 şi 1831, în Studii şi materiale de istorie modernă, an I, 1957, p. 25-45.

73

Platon, Gheorghe; Platon, Florin, Boierimea din Moldova în secolul al XIX-lea. Context european, evoluţie socială şi politică, Editura Academiei Române, Bucureşti, 1995.

Regleanu, M., Introducerea sistemului de registratură în instituţiile din Ţara Românească, în Revista arhivelor, an XI, 1968, nr. 1, p. 53-69.

Scafeş, C. I.; Zodian, Vl., Grigore al IV-lea Ghica, Editura Militară, Bucureşti, 1986. Stan, Apostol, Arendăşia în Ţara Românească în epoca regulamentară, în Studii. Revistă de

istorie, an XX, 1967, nr. 6, p. 1117-1197. Idem, Independenţa României. Detaşarea de piaţa otomană şi rataşarea de Europa. 1774-1875,

Editura Albatros, 1998. Idem, Protectoratul Rusiei asupra Principatelor Române. 1774-1856, Editura Saeculum,

Bucureşti, 1999. Ungureanu, Gh., Cancelaria instituţiilor din Moldova în anii 1800-1828, în Revista arhivelor,

1967, nr. 2, p. 113-118. Test de autoevaluare nr. 8

01. Convenţia ruso-turcă de la Akkerman din anul 1826 stipula: a) declararea comerţului practicat de Principatele Române ca fiind liber sub rezerva aprovizionării Porţii Otomane; b) numirea domnilor de către Imperiul Otoman pe o perioadă de şapte ani; c) alegerea domnilor de către Divan, cu acordul puterii suzerane şi al celei protectoare, pe o perioadă de şapte ani; 02. Regulamentele Organice au avut caracter constituţional întrucât: a) au introdus în Principate aceleaşi instituţii şi aceleaşi principii de guvernare; b) conţin reglementări referitoare la modul de organizare şi exercitarea puterii în stat; c) au aşezat boierimea la conducerea Principatelor Române. 03. Conform Regulamentelor Organice, Domnul era: a) numit de către Imperiul Otoman, cu acordul Imperiului Ţarist; b) numit de către Imperiul Otoman, fără acordul Imperiului Ţarist; c) ales pe plan intern de către reprezentanţii ţării. 04. Transformarea dregătorilor centrali în miniştri s-a produs în: a) epoca fanariotă, prin introducerea salarizării funcţionarilor statului; b) în epoca regulamentară, prin eliminarea competenţelor judecătoreşti; c) în epoca unirii, prin înzestrarea lor cu responsabilitate politică. 05. În conformitate cu Regulamentele Organice, Secretariatul de Stat: a) asigura comunicarea în interiorul executivului; b) asigura comunicarea cu administraţia locală; c) întocmea statisticile oficiale necesare actului de guvernare. 06. Ministerul Dreptăţii avea în epoca regulamentară următoarele atribuţii: a) supraveghea activitatea instanţelor de judecată pentru a vedea dacă acestea dau sentinţe în conformitate cu legile existente; b) funcţiona ca o instanţă de contencios administrativ; c) înainta Domnului propunerile pentru numirile judecătorilor.

74

07. În epoca regulamentară, ispravnicii: a) erau aleşi de Domn, dintr-un număr de doi candidaţi propuşi pentru fiecare judeţ/ţinut de ministrul de interne; b) erau aleşi de Domn dintr-un număr de doi candidaţi propuşi pentru fiecare judeţ/ţinut de Adunarea Obştească; c) erau aleşi de Domn dintr-un număr de doi candidaţi propuşi pentru fiecare judeţ/ţinut de Sfatul Administrativ. 08. Statutul funcţionarului public din epoca regulamentară prevedea că: a) funcţionarul poate proveni din clasele sociale inferioare şi poate fi înnobilat; b) funcţionarul public trebuie să provină numai din rândurile boierimii; c) funcţionarul poate proveni din orice clasă socială, dar nu poate fi înnobilat. 09. În domeniul administraţiei publice, programele revoluţionarilor paşoptişti au urmărit: a) desfiinţarea rangurilor boiereşti care nu îşi găseau corespondent în slujbe efective; b) limitarea veniturilor funcţionarilor la cele procurate de salarii şi eliminarea veniturilor paralele; c) introducerea unei stabilităţi reale în funcţii pentru funcţionarilor publici, prin condiţionarea demiterii acestora de existenţa unei culpe dovedite în justiţie. 10. Potrivit Convenţiei ruso-turce de la Balta-Liman, domnii Principatelor Române: a) erau numiţi pe viaţă de către Imperiul Otoman cu acordul Imperiului Ţarist; b) erau numiţi pe şapte ani de către Imperiul Otoman cu acordul Imperiului Ţarist; c) erau aleşi de către locuitorii Principatelor prin intermediul reprezentanţilor acestora.

Test de autoevaluare nr. 9

01. Prevederile tratatului ruso-turc de la Adrianopol din 1829 stipulau: a) numirea pe viaţă a domnitorilor celor două Principate din rândul boierilor pământeni; b) restituirea teritoriilor care fuseseră ocupate de turci la nordul Dunării (raialele Turnu, Giurgiu şi Brăila); c) renunţarea de către Imperiul Otoman la pretenţiile de aprovizionare cu produse de orice fel şi recunoaşterea libertăţii absolute a comerţului Ţărilor Române. 02. Regulamentele Organice au avut caracter unitar întrucât: a) au introdus în Principate aceleaşi instituţii şi aceleaşi principii de guvernare; b) conţin reglementări referitoare la modul de organizare şi exercitarea puterii în stat; c) au aşezat boierimea la conducerea Principatelor Române.

03. Potrivit Regulamentelor Organice, puterea executivă aparţinea: a) exclusiv Domnului; b) Domnului şi Guvernului; c) exclusiv Guvernului. 04. Răspunderea miniştrilor în epoca regulamentară era atrasă în faţa: a) Domnului; b) Adunării Obşteşti Ordinare; c) Înaltului Divan. 05. În epoca regulamentară, în atribuţiile Ministerului de Interne intrau: a) coordonarea şi supravegherea activităţii administraţiei locale;

75

b) supravegherea stării sanitare a populaţiei şi administrarea carantinelor; c) încasarea dărilor. 06. În epoca regulamentară, hotărârile adoptate de Sfatul Administrativ: a) erau puse în aplicare numai după aprobarea prealabilă a Domnului; b) erau puse în aplicare imediat, fără a fi nevoie de aprobarea Domnului; c) erau puse în aplicare după aprobarea lor în Adunarea Obştească. 7. În Moldova epocii regulamentare, privighetorii de ocoale erau: a) erau aleşi de Domn, dintr-un număr de doi candidaţi propuşi pentru fiecare ţinut de ministrul de interne; b) erau aleşi de ispravnici şi de vorniceii satelor din ţinut, urmând ca cel ales să fie confirmat în funcţie de către Domn; c) erau aleşi de Domn dintr-un număr de doi candidaţi propuşi pentru fiecare ţinut de Sfatul Administrativ. 08. Administrarea finanţelor comunităţilor urbane în perioada Regulamentelor Organice: a) aparţinea orăşenilor, care îşi asigurau controlul asupra modului în care erau cheltuiţi banii prin intermediul unui organism propriu; b) aparţinea orăşenilor, dar controlul asupra modului în care erau cheltuiţi banii revenea autorităţilor centrale, reprezentate prin ispravnicul de ţinut/judeţ; c) aparţinea în totalitate autorităţilor centrale, reprezentate prin ispravnicul de ţinut/judeţ. 09. Revendicările maximaliste din programele revoluţionarilor paşoptişti prevedeau în domeniul reformării administraţiei: a) creşterea gradului de autonomie a sfaturilor orăşeneşti; b) recunoaşterea din partea statului a unui drept al comunităţilor locale de a-şi gestiona propriile probleme; c) respectarea prevederii regulamentare potrivit căreia locuitorii subdiviziunilor administrativ teritoriale (plasele) au dreptul să îi aleagă pe dregătorii de la nivelul acestora. 10. După aplicare Convenţiei ruso-turce de la Balta Liman, puterea legislativă a fost exercitată: a) exclusiv de către Domn; b) de către Domn şi de către Adunarea Obştească; c) exclusiv de către Adunarea Obştească.

76

CAPITOLUL 8

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN EPOCA FORMĂRII STATULUI MODERN ROMÂN

1. Tratatul de la Paris din anul 1856 şi importanţa sa pentru organizarea Principatele Române În anul 1853, urmând strategia de extindere teritorială pusă la punct încă de la începutul

secolului al XVIII-lea, Imperiul Ţarist a căutat să profite încă odată de slăbiciunile Imperiului Otoman şi a ocupat din nou Principatele Române. Acţiunea militară a Rusiei a condus însă la o formarea unei coaliţii militare a marilor puteri europene, care a decis să atace Rusia chiar pe teritoriul acesteia, în Crimeea. După declanşarea ostilităţilor, Rusia şi-a retras trupele din Principate, locul lor fiind luat de armatele habsburgice şi otomane. Războiul s-a încheiat cu înfrângerea Rusiei, în anul 1855, înfrângere consacrată prin prevederile tratatului general de pace de la Paris, semnat la 18/30 martie 1856. Tratatul a avut o importanţă deosebită pentru evoluţia ulterioară a Principatelor Române, scoţând în evidenţă pentru prima dată importanţa celor două ţărilor pentru această parte de lume. Marile puteri au hotărât cu acest prilej să transforme cele două principate într-o zonă-tampon care să acţioneze între cele trei mari imperii din centrul şi răsăritul Europei. În acest fel factorii decizionali europeni răspundeau pozitiv atât în raport cu interesele strategice al propriilor guverne, cât şi faţă de numeroasele solicitări de reorganizare a Principatelor pe care le lansaseră între anii 1849-1856 revoluţionarii români exilaţi în întreaga Europă.

Cel mai important beneficiu pe care tratatul de la Paris l-a adus Principatelor Române a fost desfiinţarea protectoratului rusesc. Principatele rămâneau mai departe sub suzeranitatea Porţii otomane, dar integritatea lor teritorială urma să fie garantată în comun de către toate marile puteri semnatare: Franţa, Anglia, Austria, Prusia, Sardinia, Turcia şi Rusia. Tratatul prevedea de asemenea obligaţia Rusiei de a retroceda Moldovei cele trei judeţe din sudul Basarabiei - Cahul, Ismail şi Bălgrad -, retezând în acest fel accesul Imperiului Ţarist la gurile Dunării. În acelaşi timp, textul tratatului reconfirma vechile privilegii ale Principatelor Române în raport cu Imperiul Otoman. Poarta era obligată să asigure independenţa şi caracterul naţional al administraţiei din Principate şi să respecte clauzele vechilor tratate ruso-turce referitoare la libertatea deplină a legislaţiei, a cultului, a comerţului şi a navigaţiei. În fine, o ultimă prevedere importantă a tratatului de la Paris privea reorganizarea Principatelor, sarcină pe care şi-au asumat-o toate cele şapte puteri semnatare. Pentru aceasta, a fost constituită o Comisie specială formată din reprezentanţii puterilor garante care urma să se deplaseze în Principate, pentru a se informa la faţa locului şi a elabora un set de propuneri pentru reorganizarea sistemului lor administrativ. În paralel, Sultanul a fost obligat să convoace în fiecare principat câte o Adunare Ad-hoc care să exprime dorinţele românilor cu privire la organizarea lor definitivă, punctele de vedere exprimate de acestea urmând să aibă rol consultativ pentru membrii Comisiei speciale.

Propunerile pe care le-au înaintat Adunările Ad-hoc veneau să continue în linii generale demersurile făcute de revoluţionarii paşoptişti. Propunerile cu caracter constituţional pe care le-au avansat adunările au vizat: a) respectarea vechilor capitulaţii dintre Ţările Române şi Înalta Poartă, cele care prevedeau că acestea sunt teritorii independente şi neocupate; b) unirea Principatelor într-un singur stat cu numele de România; c) instalarea unui prinţ străin cu tron ereditar, ales dintr-o dinastie domnitoare a Europei apusene, ai cărui succesori să fie crescuţi în religia ţării; d) introducerea unei Adunări Obşteşti cu o bază electorală cât mai largă; d) separarea clară a puterii legislative de cea executivă şi asigurarea independenţei puterii judecătoreşti în

77

raport cu puterea executivă. În afara acestora, se mai solicita la nivelul administraţiei publice centrale: a) eliminarea privilegiului de clasă dintre criteriile impuse pentru ocuparea funcţiilor publice; b) introducerea principiului admisibilităţii tuturor locuitorilor în funcţiile publice, indiferent de statut social sau avere; c) introducerea responsabilităţii politice şi juridice a miniştrilor.

În domeniul administraţiei publice locale, aceleaşi adunări solicitau: a) introducerea autonomiei judeţene, prin acordarea de personalitate juridică judeţelor/ţinuturilor şi înfiinţarea de consilii judeţene alese; consiliile urmau să întocmească bugetele judeţene, să facă repartizarea impozitelor prevăzute de lege şi să propună guvernului măsurile de interes particular ale ţinutului/judeţului; b) introducerea autonomiei comunale, prin: înfiinţarea comunei, o instituţie nouă, artificială, diferită de instituţia tradiţională a satului; înfiinţarea de consilii comunale formate din membri aleşi; stabilirea prin lege a drepturilor şi obligaţiilor care le reveneau acestor consilii; c) introducerea autonomiei municipale prin înfiinţarea unor consilii municipale formate din deputaţi aleşi care să administreze interesele comune ale locuitorilor oraşelor.

Propunerile înaintate de Comisia specială europeană nu au avut un caracter la fel de cuprinzător precum cele ale Adunărilor Ad-hoc. În materia administraţiei centrale, Comisia propunea: a) restrângerea activităţii Ministerului de Interne din Ţara Românească; considerând că acesta avea prea multe atribuţii, Comisia recomanda adoptarea modelului din Moldova, unde Direcţia poştelor şi Direcţia lucrărilor publice au fost organizate sub forma unui minister distinct; b) separarea foarte clară a puterii judecătoreşti de cea executivă, pentru a se evita imixtiunile administraţiei în actul de justiţie; c) tot în acest scop ce cerea adoptarea unor măsuri concrete pentru instituirea inamovibilităţii magistraţilor; d) adoptarea unor măsuri pentru îmbunătăţirea sistemului educaţional şi înfiinţarea unor universităţi care să pregătească candidaţii pentru funcţiile publice.

În ceea ce priveşte administraţia locală, Comisia specială europeană a considerat că: a) introducerea autonomiei locale în principate era inoportună; în condiţiile în care în Principate nu exista o clasă de mijloc, înfiinţarea consiliilor districtuale ar fi fost chiar periculoasă, întrucât ea ar fi creat premisele pentru controlarea treburilor publice locale de către marii proprietari funciari; b) renunţarea la alegerea conducătorilor subdiviziunilor administrativ teritoriale (plase şi ocoale) de către locuitori; administraţia publică trebuia să aibă un caracter unitar şi ierarhizat pentru a căpăta eficienţă, prin urmare se recomanda desemnarea acestor conducători direct de către Guvern; c) limitarea atribuţiile care îi permiteau Ministerului de Interne să se amestece în viaţa administrativă a oraşelor, astfel încât acestea din urmă să beneficieze de un grad mai mare de autonomie administrativă.

2. Convenţia de la Paris din 7/19 august 1858 Conform instrucţiunilor primite la Congresul de pace din 1858, Comisia europeană şi-a

prezentat raportul către marile puteri la 26 martie/7 aprilie 1858, incluzând în el şi o parte din doleanţele românilor exprimate prin intermediul Adunărilor Ad-hoc. După discuţii prelungite, reprezentanţii celor şapte mari puteri au semnat la 7/19 august Convenţia de la Paris, un act internaţional prin care Principatele Române primeau o “organizare definitivă”.

Solicitarea principală a Adunărilor Ad-hoc, legată de constituirea unui singur stat român, nu a fost pusă însă în practică. Europenii au prevăzut doar unificarea formală a acestora, sub numele de Principatele Unite ale Moldovei şi Valahiei. În schema organizatorică erau prevăzute doar două instituţii comune: Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Comisia Centrală permanentă de la Focşani, un mini-parlament care a avea rolul de a pune de acord legislaţia existentă cu actul constitutiv. Nici cerinţa prinţului străin nu a fost acceptată de puterile garante, textul Convenţiei stipulând existenţa în fiecare dintre cele două state a câte unui Domn pământean neereditar, ales pe viaţă. In urma adoptării acestor prevederi, românii, nemulţumiţi că li s-a refuzat uniunea reală,

78

au recurs la tactica “faptului împlinit” şi, fără a încălca în mod formal textul Convenţiei, i-au amendat prevederile. Astfel, Adunările Elective din cele două Principate au ales pe rând acelaşi domn, în persoana lui Al. I. Cuza. În anul 1862, acesta din urmă a reuşit totuşi să transforme uniunea personală într-una reală. El a instituit un singur Guvern, o singură capitală şi o singură Adunare Electivă, obţinând apoi recunoaşterea uniunii de către puterile garante pe durata vieţii sale.

Convenţia a încercat să pună în practică principiul separaţiei puterilor în stat în cadrul unei monarhii constituţionale elective de inspiraţie franco-belgiană. O separaţie riguroasă se realiza însă numai între puterea executivă şi cea judecătorească, fiind împiedicat amestecul Domnului şi al membrilor Guvernului în actul de justiţie. În ceea ce priveşte puterea legislativă, aceasta era exercitată în mod colectiv de către Domn, de câte o Adunare Electivă aleasă în fiecare Principat şi de Comisia Centrală de la Focşani. Domnul era unic titular al puterii executive, pe care o exercita direct sau indirect, prin intermediul miniştrilor săi. Miniştrii erau numiţi de Domn fără aprobarea Adunării Elective, motiv pentru care ei erau responsabili din punct de vedere politic exclusiv în faţa acestuia. Ei aveau obligaţia contrasemnării tuturor actelor emise de Domn, dar obligaţia nu avea rostul de a transfera răspunderea politică de pe umerii Domnului pe cei ai miniştrilor, aşa cum se întâmplă în monarhiile constituţionale, unde şeful statului este declarat iresponsabil şi inviolabil. Întrucât Convenţia nu prevedea explicit nici lipsa de responsabilitate politică a monarhului, nici caracterul inviolabil al acestuia, rezultă că obligaţia contrasemnării actelor emise de Domn nu avea decât rostul autentificării semnăturii sale. Miniştrii erau declaraţi totuşi responsabili din punct de vedere juridic pentru încălcarea legilor, precum şi pentru cheltuirea nejustificată a banilor publici. Ei puteau fi puşi sub acuzare fie de către Domn, fie de către Adunarea Electivă, cu votul a 2/3 din membrii prezenţi la şedinţă. În calitate de şef al executivului, Domnul avea sub controlul său atât pe miniştri, cât şi întregul aparat administrativ al ţării, Convenţia recunoscându-i dreptul de a face toate numirile în funcţiile publice. În planul puterii legislative, Domnul deţinea un ascendent evident în raport cu Adunarea Electivă. Monarhul avea dreptul exclusiv de iniţiativă legislativă în materia legilor de interes special, dreptul de a sancţiona legile (cu drept de veto legislativ), precum şi dreptul de promulgare. În plus, Domnul putea dizolva oricând Adunarea Electivă, având totuşi obligaţia de a convoca alta în termen de trei luni. În acest context, Adunării Elective nu i-au rămas decât prerogativele de a dezbate şi de a adopta legile. Nici Comisia centrală de la Focşani nu limita prea mult puterea monarhului; ea avea drept de iniţiativă în domeniul legilor de interes comun pentru cele două Principate, iar prerogativa de control asupra constituţionalităţii legilor era subordonată dreptului de veto al Domnului. Se desprinde de aici concluzia că Domnul era elementul central şi activ al guvernării, deşi el nu era răspunzător nici din punct de vedere politic, nici din punct de vedere juridic. În acest fel, puterea atribuită de textul Convenţiei de la Paris, îl contura drept un monarh autoritar care nu se deosebea prea mult de cel pe care îl introduseseră în Principate Regulamentele Organice.

3. Reformarea administraţiei publice centrale Plecând de la noile baze instituţionale create de Convenţie, dar şi de la recomandările

făcute de Comisia europeană, administraţiile celor două Principate trebuiau să pună în practică opera de construcţie statală preconizată, în cadrul căreia reorganizarea administraţiei urma să deţină un loc central. Dubla alegere a lui Al. I. Cuza a adăugat însă şi un al doilea obiectiv major pentru conducerea politică a celor două Principate: crearea statului naţional prin unificarea reală a celor două ţări. Cele două procese erau favorizate, de altfel, de existenţa a doi importanţi factori: a) prevederile Convenţiei, care încurajau dezvoltarea unei legislaţii comune (prin intermediul Comisiei Centrale de la Focşani) care să unifice vămile, poştele, telegraful, valoarea monedei etc.; b) organizarea administrativă relativ unitară introdusă prin regulamentele Organice, care

79

simplifica demersul de unificare. Au existat însă şi impedimente în calea realizării acestor două obiective, cel mai serios fiind opoziţia manifestată de Adunările legislative. Fiind dominate de conservatori, acestea au condiţionat adesea reformarea aparatului de stat de rezolvarea favorabilă a chestiunii agrare. Acesta este, de altfel, şi motivul pentru care unificarea administrativă nu s-a făcut pe cale legislativă, ci mai mult pe calea actelor administrative.

Ministerele au continuat să funcţioneze potrivit reglementărilor introduse în Principate prin Regulamentele Organice. În primă fază, a fost păstrată şi structura competenţelor materiale atribuite de Regulamente (Interne, Externe, Finanţe, Justiţie, Culte, Război), singurele diferenţe fiind existenţa unui Minister al Lucrărilor Publice în Moldova şi a unui Minister al Controlului (un fel de Curte de Conturi) în Ţara Românească. Alături de ministere, Convenţia a consacrat şi existenţa unui Consiliu de Miniştri (succesorul Sfatului Administrativ Extraordinar), care reunea titularii tuturor ministerelor. În fruntea acestuia, a fost instalat un preşedinte, însărcinat de Domn cu formarea Guvernului; preşedintele era în acelaşi timp şi titularul unuia dintre ministere. Eforturile făcute în sensul atingerii obiectivului unificării reale a celor două administraţii au făcut însă ca această structură organizatorică să funcţioneze numai până în anul 1861. Obţinând acordul puterilor garante şi, mai ales pe cel al Imperiului Otoman, Domnul a unificat structurile de putere ale celor Principate ajungând astfel la un singur Guvern şi la o singură Adunare Electivă.

Pentru a permite miniştrilor să îşi asume responsabilitatea pentru actele adoptate în domniile lor de activitate, Domnul le-a atribut tuturor miniştrilor statutul de secretari de stat. În acest fel, fiecare ministru a primit dreptul la contrasemnătură, spre deosebire de epoca anterioară, când numai postelnicul avea acest drept, el intermediind relaţiile dintre Domn şi miniştrii săi.

Pentru a creşte ritmul de implementare a reformelor şi a consolida autoritatea centrală asupra celei locale, o atenţie deosebită a fost acordată infrastructurii de comunicaţii. Au fost avute în vedere, în special, telegraful, poşta şi starea drumurilor, cele care permiteau transmiterea rapidă a circularelor trimise de centru către teritoriu şi a rapoartelor trimise din teritoriu spre centru.

Tot în primii ani a avut loc unificarea celor două armate şi înfiinţarea unui Stat major general pentru ambele armate. Au fost numiţi agenţi diplomatici comuni pentru ambele Principate în marile capitale europene; au fost unificate serviciile vamale sub conducerea unei Direcţii generale a vămilor. În 1862 au fost unificate Arhivele statului, pentru a fi trecute în subordinea Ministerului Cultelor; serviciile de poştă, prin înfiinţarea unei Direcţii centrale la Bucureşti; direcţiile de statistică, prin subordonarea lor unui Oficiu central de statistică; serviciile sanitare civile, prin înfiinţarea Serviciului sanitar central de la Bucureşti; a fost înfiinţat Serviciul penitenciar, prin extinderea în Ţara Românească a celui existent în Moldova. Unificarea tuturor acestor servicii publice s-a făcut, de regulă, prin concentrarea lor la nivelul capitalei Bucureşti, precum şi prin transformarea serviciilor echivalente din Iaşi în servicii exterioare ale celor de la centru.

După proclamarea unificării administrative, la 22 ianuarie/3 februarie 1862 a fost format primul guvern unic din istoria României. Totodată oraşul Bucureşti a fost proclamat drept capitală a noului stat unitar. Recunoaşterea internaţională a noii forme de stat a permis mai departe desăvârşirea unităţii administrative prin concentrarea tuturor ministerelor la nivelul capitalei unice. În primă fază, misterele moldoveneşti au fost păstrate sub forma unor directorate ministeriale. Acestea erau conduse de directori ministeriali numiţi de Domn, dar aflaţi sub autoritatea miniştrilor de resort din Bucureşti. Pe măsură ce reforma a înaintat, directoratele ieşene au fost desfiinţate în mod treptat, ultimul încetându-şi existenţa în august 1862. După încheierea procesului de unificare, efortul de reformare s-a canalizat pe problema reorganizării domeniilor de competenţă ale ministerelor. Reforma nu şi-a propus în mod special înfiinţarea unor ministere noi, ci mai mult să regrupeze serviciile existente. Astfel, a fost reorganizat Ministerul de Interne, care a rămas să se ocupe de supravegherea administraţiei locale, de asigurarea liniştii şi ordinii publice, sănătate, ocrotirile sociale, economia naţională şi comunicaţii. Agricultura şi comerţul au trecut în portofoliul Lucrărilor Publice; educaţia a trecut

80

la ministerul Cultelor, cel care se va numi de acum înainte Ministerul Cultelor şi Instrucţiunii. În vara anului 1862 a luat naştere Ministerul Afacerilor Străine, împărţit în patru secţii: Afaceri consulare, Politică, Contencios şi Treburi Străine; şi tot atunci a fost reorganizat Ministerul Justiţiei, cu trei secţii: Contabilitate, acte extrajudiciare şi procese comerciale, Procese civile şi Procese criminale. Ministerul Finanţelor a fost şi el reorganizat, în opt secţii: Secretariatul general, Inspecţia generală de finanţe, Administraţia contribuţiilor directe, Administraţia veniturilor indirecte, Direcţia vămilor, Direcţia poştelor, Contabilitatea generală şi mişcarea fondurilor, Casieria generală şi a tezaurului public.

În paralel cu procesul de creare a ministerelor unice, a fost demarat un proces de afirmare a suveranităţii interne a statului român. În acest sens: a) a fost interzisă activitatea judiciară a consulatelor străine; b) s-a trecut la punerea în aplicare a sentinţelor judecătoreşti pronunţate împotriva supuşilor străini sau a locuitorilor români cu statut de supuşi străini; c) a fost anulată valabilitatea paşapoartelor eliberate de Turcia pentru Principate; d) pe teritoriul românesc a fost anulată valabilitatea paşapoartelor eliberate de alte state pentru Turcia; e) au fost introduse paşapoarte româneşti şi au fost acceptate doar paşapoartele ţărilor care le recunoşteau pe cele româneşti; f) au fost trecute în proprietatea statului toate proprietăţile funciare deţinute de mănăstirile ortodoxe din afara ţării (Legea secularizării averilor mănăstireşti).

În ciuda faptului că, prin Convenţia de la Paris, Domnul controla practic întreaga politică internă, trebuie spus totuşi că în prima parte a domniei, Al. I. Cuza a căutat să pună în practică mecanismele unui autentic regim parlamentar. În acest scop, el a renunţat la implicarea în activitatea administrativă, lăsându-le miniştrilor responsabilitatea guvernării; a numit miniştri aproape exclusiv din rândurile deputaţilor; iar atunci când Adunarea Electivă a dat voturi de neîncredere miniştrilor săi, el a acceptat demisiile acestora din urmă. În acest fel, s-a ajuns ca, pe cale cutumiară, să se aplice în viaţa politică românească principiul conform căruia “Domnul domneşte, dar nu guvernează”. Punând în aplicare acest principiu, Cuza şi-a văzut adesea guvernele înlăturate în urma unui vot de blam dat de către adunarea legiuitoare. În cele din urmă însă, respectarea acestui principiu s-a dovedit a fi o frână în calea programului politic al Domnului, întrucât Adunarea Electivă, dominată fiind de conservatori, a început să se opună sistematic reformelor liberale preconizate. Refuzând să colaboreze cu guvernele care îşi asumau sarcina implementării reformelor, s-a ajuns la o situaţie de criză, pe care Cuza a înţeles să o rezolve prin instituirea unui regim de autoritate personală. Uzând de prerogativele oferite de Convenţia de la Paris, Domnul a dizolvat Adunarea Electivă, după care a supus aprobării populare, prin plebiscit, un nou act constituţional şi o nouă lege electorală. Ambele acte normative s-au bucurat de sprijinul locuitorilor şi au intrat în vigoare în luna mai a anului 1864.

Noul act constituţional prelua cea mai mare parte a prevederilor Convenţiei de la Paris, motiv pentru care a fost denumit Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris. El venea însă şi cu numeroase inovaţii instituţionale, menite să-i asigure Domnului controlul absolut asupra activităţii legislative. Pe lângă dreptul exclusiv de iniţiativă legislativă, Domnul căpăta acum un instrument care îi permitea să legifereze fără votul Adunării Elective. Este vorba despre obţinerea dreptului de a legifera în termenul scurs între momentul dizolvării Adunării în exerciţiu şi momentul convocării unei noi Adunări Elective. Guvernul a primit şi el o serie de atribuţii în zona legislativă: el a obţinut competenţa de a elabora regulamentul de funcţionare a Adunării Elective, precum şi dreptul de a emite o serie de acte care ţineau de competenţa legiuitorului, atunci când acesta din urmă nu era în sesiune, dar era necesară adoptarea unor măsuri de urgenţă. Pentru a diminua puterea Adunării Elective, a fost introdusă în sistemul constituţional cea de-a doua cameră legislativă, numită Corp Ponderator sau Senat. Fiind formată în proporţie covârşitoare din membri numiţi de către Domn, aceasta avea rolul de cenzor al activităţii Adunării. În acest scop, toate proiectele de lege adoptate de Adunare trebuiau să intre în discuţia Senatului, urmând ca acesta să aibă rol de cameră decizională asupra tuturor legilor, cu excepţia bugetului. Un alt organ-cheie introdus prin Statutul Dezvoltător a fost Consiliul de Stat. Consiliul

81

avea mai multe atribuţii, pe care le exercita sub preşedinţia Domnului. Un prim set de atribuţii privea elaborarea proiectelor de legi şi a regulamentelor de aplicare a legilor. Un al doilea set intervenea în domeniul administrativ: Consiliul funcţiona ca organ consultativ pentru toate chestiunile administrative aduse în atenţia sa şi ca instanţă disciplinară pentru funcţionarii din administraţie. În fine, un ultim set de competenţe atribuia Consiliului de Stat rolul de instanţă de contencios administrativ. Deciziile în această materie nu erau însă executorii, ci aveau caracter de aviz consultativ, legiuitorul căutând în acest fel să nu-i acorde puteri prea mari care să degenereze apoi în abuzuri.

După adoptarea Statutului Dezvoltător, Domnul s-a implicat major, alături de executiv, în direcţionarea politicii interne, pentru a pune în aplicare reformele necesare modernizării societăţii. Beneficiind de prerogativele suplimentare oferite de noul text constituţional, Domnul şi Guvernul au acţionat adesea în mod direct, legiferând prin intermediul decretelor-lege. Aceasta a condus la accelerarea procesului de aplicare a reformelor introduse deja, dar a permis şi introducerea unor reforme noi, care fuseseră blocate de Adunarea Electivă. Între acestea din urmă, se remarcă în special reforma agrară, cea care constituise în trecut piatra de încercare a relaţiilor dintre executiv şi legislativ.

4. Reformarea administraţiei publice locale După unificarea administraţiei centrale, în anul 1862 Domnul a considerat că a venit

momentul propice pentru implementarea reformei din administraţia publică locală. Într-un discurs adresat Adunării Elective, el a stabilit principalele obiective specifice ale acestui demers, obiective subsumate conceptelor de descentralizare şi desconcentrare a administraţiei. Ambele aveau drept scop rezolvarea mai rapidă şi mai eficientă a problemelor din teritoriu, dar şi eliberarea miniştrilor de responsabilitatea rezolvării problemelor mărunte şi specifice ale comunităţilor locale. În acest fel, miniştrilor le rămânea mai mult timp pentru a elabora şi implementa strategii şi politici de dezvoltare, ceea ce conducea în final la creşterea calităţii actului de guvernare. Aplicarea reformei a fost condiţionată însă de rezolvarea chestiunii agrare care frământa de multă vreme societatea şi clasa politică românească. Atât timp cât populaţia rurală, în marea ei majoritate, nu avea în proprietate terenurile pe care se aflau amplasate satele, introducerea noilor principii şi instituţii administrative era inutilă. În măsura în care comunitatea locală nu avea un patrimoniu propriu, pe care să îl administreze, nu se mai putea vorbi despre autonomie administrativă. Din aceste considerente, deşi au existat proiecte de reformare a administraţiei locale, adoptarea unor măsuri legislative s-a făcut abia în anul 1864, după ce legislativul dominat de conservatori a acceptat finalmente principiul potrivit căruia patrimoniul comunal urma să se constituie prin cedarea unor terenuri ale marilor proprietari.

Redactarea legilor care urmau să reformeze administraţia locală a revenit unui guvern condus de Mihail Kogălniceanu. Desemnarea acestuia a s-a dovedit a fi foarte benefică pentru scopurile urmărite de Domnitor. Primul ministru avea o viziune clară asupra misiunii pe care o avea de îndeplinit, iar ataşamentul său faţă de principiul descentralizării fiind binecunoscut încă din timpul revoluţiei paşoptiste. Principalele acte normative care au alcătuit pachetul legislativ au fost Legea comunală şi Legea pentru consiliile judeţene. Acestea au fost adoptate de Adunarea Electivă şi apoi promulgate de Domn, la 31 martie, respectiv 2 aprilie 1864.

Redactate după modelul legislaţiei franceze şi belgiene, cele două legi au introdus instituţii necunoscute până atunci administraţiei româneşti: prefectul, subprefectul, comuna, Consiliul comunal, Consiliul judeţean, Comitetul permanent, Primarul. Urmând obiectivele trasate de Domn, judeţul şi comuna au fost reglementate atât ca unităţi de descentralizare administrativ-teritorială, cât şi ca circumscripţii administrativ-teritoriale pentru funcţionarea serviciilor exterioare ale ministerelor. Colectivităţile teritoriale judeţene au fost constituite între limitele vechilor unităţi administrativ-teritoriale, judeţele şi ţinuturile. Comunele în schimb au

82

reprezentat o inovaţie juridică a legiuitorului, organizarea lor făcându-se în mod artificial, prin reunirea mai multor sate în cadrul aceleiaşi unităţi administrativ teritoriale. Tot sub formula instituţională a comunei urmau să fie organizate şi aşezările urbane. Criteriul fundamental avut în vedere pentru constituirea comunelor a fost acela că populaţia comunei trebuia să facă faţă sarcinilor bugetare. În consecinţă, pentru constituirea comunei s-a stabilit drept prag minim numărul de 500 de locuitori sau 100 de familii. Urmare a acestei inovaţii juridice, satul a pierdut străvechiul statut de bază a organizării administrativ-teritoriale. Chiar dacă în anumite cazuri satele aveau mai mult de 500 de locuitori, ele urmau să se organizeze pe mai departe tot sub forma unor comune, alcătuite din câte un singur sat. Pe lângă judeţ şi comună, legislaţia adoptată mai prevedea existenţa plasei, ca subdiviziune administrativ-teritorială a judeţului. Spre deosebire însă de judeţ şi de comună, plasa nu avea personalitate juridică, existenţa ei fiind legată de activităţile de supraveghere şi control. Numărul judeţelor a fost stabilit la 42, al plaselor la 320, al comunelor la 1526, iar al oraşelor la 28.

În virtutea statutului lor de unităţi administrativ-teritoriale descentralizate, judeţul şi comuna, aveau organe proprii de conducere şi personalitate juridică. În privinţa organelor de conducere, legiuitorul român a pus în aplicare principiul administrativ francez potrivit căruia “acţiunea este fapta unuia, iar deliberarea este fapta mai multora”. În consecinţă, deliberarea a fost încredinţată unor organe colective, numite Consilii comunale, respectiv Consilii judeţene; în vreme ce execuţia a fost rezervată unor organe unipersonale: Primarul comunei, respectiv prefectul judeţului. Prin excepţie de la regula amintită, Legea Consiliilor judeţene, consacra la nivel judeţean şi un organ hibrid, numit Comitetul permanent.

Consiliul Comunal era alcătuit din membri aleşi de corpul electoral, reunit într-un singur colegiu constituit după criteriul censului (impozit de cel puţin 80 de lei). Consiliul lucra în şedinţe ordinare, întrunindu-se cel puţin odată pe lună, şi în şedinţe extraordinare, ori de câte ori era necesar. Preşedinţia Consiliului revenea de drept Primarului sau înlocuitorului acestuia, când Primarul nu era în localitate. În atribuţiile Consiliului intrau, pe lângă administrarea treburilor curente ale comunităţii, adoptarea regulamentelor de administrare interioară, numirea şi revocarea funcţionarilor comunali. Deciziile adoptate de Consiliu puteau fi anulate de către prefectul judeţului sau de către Ministerul de Interne, dacă acestea depăşeau cadrul competenţelor prevăzute de lege, sau de către Domnitor, dacă se dovedeau a fi ilegale.

Primarul a avut atât calitatea de organ al administraţiei descentralizate, cât şi pe aceea de reprezentant al Guvernului la nivel local. Modalitatea de desemnare a acestuia a variat în funcţie de specificul comunei. În cadrul comunelor rurale, Primarul era ales de către locuitorii satului, în vreme ce în cazul comunelor urbane, era numit de către Domn, din rândul consilierilor care obţinuseră cele mai multe voturi. În calitate de şef al administraţiei comunale, Primarul întocmea şi administra bugetul comunei, administra patrimoniul comunal, răspundea de aprovizionarea comunei şi exercita controlul aparatului administrativ. Tot în această calitate, Primarul era învestit şi cu poliţia administrativă, având obligaţia menţinerii liniştii şi ordinii publice, motiv pentru care avea dreptul de a solicita autorităţilor militare intervenţia armatei în caz de nevoie. În calitate de reprezentant al Guvernului, Primarul era subordonat ministrului de interne, prefectului şi subprefectului. Dubla calitate pe care a avut-o Primarul a avut drept consecinţă deturnarea activităţii sale de la atribuţiile principale, legate de administrarea intereselor comunei; numeroasele atribuţii pe care le avea în calitate de executant al ordinelor guvernului i-au sufocat activitatea, rămânându-i foarte puţin timp pentru interesele comunităţii locale.

Consiliul Judeţean era alcătuit din membri aleşi de către cetăţenii din judeţ, în componenţa sa intrând câte doi membri din fiecare plasă. Conducerea lucrărilor era asigurată de către un preşedinte ales din rândul consilierilor. Consiliul Judeţean se întrunea într-o singură sesiune ordinară pe an, de obicei la 15 octombrie, când se lua adoptau hotărâri cu privire la toate domeniile de competenţă pe care i le rezervase legea: votarea bugetului de venituri şi cheltuieli obligatorii şi facultative, adoptarea regulamentelor, numirea funcţionarilor judeţeni.

83

Comitetul permanent era alcătuit din trei membri şi trei supleanţi, aleşi pe o perioadă de patru ani din rândul consilierilor judeţeni. Conducerea activităţii acestui organ de conducere nu revenea însă unui reprezentant ales al administraţiei descentralizate, ci reprezentantului Guvernului din teritoriu, adică prefectului. Sarcinile Comitetului permanent erau de a pregăti lucrările care se supuneau aprobării Consiliului Judeţean; rezolvarea problemelor curente care nu puteau fi amânate până la reunirea anuală a Consiliului Judeţean; apărarea intereselor judeţului în justiţie. Cu alte cuvinte, Comitetul permanent delibera în intervalul dintre sesiunile Consiliului judeţean şi, în acelaşi timp, executa hotărârile acestuia din urmă.

Prefectul a avut atât calitatea de organ al administraţiei descentralizate, cât şi pe aceea de reprezentant a Guvernului la nivel local. Rolul său principal era însă acela de a asigura realizarea politicii partidului de guvernământ în teritoriu. Prefectul reprezenta executivul în cadrul Consiliului Judeţean, unde asigura preşedinţia Comitetului permanent. În dubla calitate pe care o avea, el exercita îndrumarea şi controlul asupra tuturor organelor administrative din judeţ. În acelaşi timp, prefectul era şeful poliţiei judeţene, răspunzând de menţinerea liniştii şi ordinii publice. În consecinţă, atunci când era nevoie, putea cere punerea în mişcare a forţelor armate din judeţul său. Numirea prefectului se făcea prin Decret al monarhului, la propunerea ministrului de interne, dar titularii funcţiei puteau fi înlocuiţi ori de câte ori se considera că este cazul. A rezultat de aici o politizare excesivă şi o instabilitate extremă a funcţiei, precum şi exercitarea de către Guvern a unui control excesiv asupra activităţii sale.

Subprefectul era reprezentantul Guvernului la nivelul plasei. Principalele sarcini care îi reveneau se refereau la: verificarea finanţelor comunale; asigurarea serviciului de stare civilă; punerea în aplicare a hotărârilor Consiliului Judeţean la nivel comunal; întocmirea de rapoarte periodice cu privire la situaţia internă din plasa respectivă şi propunerea unor măsuri de îmbunătăţire a administraţiei. Ca şi în cazul prefectului, numirea sa se făcea prin Decret al monarhului, la propunerea ministrului de interne; titularii funcţiei de subprefect puteau fi înlocuiţi şi ei ori de câte ori se considera că este necesar.

Deşi pachetul legislativ a consacrat principiul descentralizării administrative, trebuie spus totuşi că aplicarea acestuia a fost serios limitată de introducerea unei severe tutele administrative. Potrivit celor două texte de lege, actele consiliilor comunale şi judeţene erau supuse unui control tutelar a priori, ceea ce însemna că actele respective deveneau executorii numai după ce erau aprobate de către organele tutelare statale (organele administraţie centrale sau reprezentanţii administraţiei centrale în teritoriu). Acestea din urmă aveau în plus drepturi largi de control asupra administraţiei locale: puteau suspenda sau revoca din funcţii pe Primari şi puteau dizolva Consiliile comunale sau judeţene. Privită din această perspectivă, descentralizarea administrativă consacrată de jure în textele celor două legi, s-a transformat de facto într-o centralizare moderată.

5. Funcţionarii publici Dată fiind importanţa capitală a funcţionarului public pentru reuşita procesului de reformă

administrativă implementat în Principate, o atenţie deosebită a fost acordată în epocă modului de recrutate a acestuia, precum şi chestiunilor de ordin deontologic. Un prim pas a fost făcut, de altfel, prin chiar textul Convenţiei de la Paris. Aceasta a desfiinţat toate rangurile boiereşti şi toate privilegiile de clasă, introducând egalitatea absolută în faţa legii. S-a ajuns astfel la desfiinţarea quasi-monopolului pe care îl avusese în trecut boierimea în materie de ocupare a posturilor din administraţie şi a permis lărgirea bazei de recrutare, instituind egalitatea de şanse pentru toţi locuitorii Principatelor. Mai departe era însă sarcina administraţiei centrale să construiască un corp funcţionăresc moral, disciplinat şi capabil, care să înlocuiască aparatul administrativ născut în timpul regimului fanariot şi perpetuat în epoca Regulamentelor Organice. Sarcina a fost preluată în mod firesc de către Guvern, dar mai ales de către Preşedinţii Consiliului de Miniştri din epocă. Astfel într-un faimos ordin adresat prefecţilor în 1860, Mihail Kogălniceanu sintetiza

84

principiile după care trebuia croită personalitatea funcţionarului public, caracteristicile activităţii sale administrative, precum şi raporturile fireşti care trebuiau să domine relaţia dintre administraţie şi cetăţeni. Aceste raporturi din urmă trebuiau să reflecte poziţionarea funcţionarului public în slujba cetăţeanului şi a intereselor generale ale societăţii, ceea ce presupunea scoaterea administraţiei publice din sfera intereselor particulare ale partidelor politice. Noul funcţionar public trebuia să fie nu numai corespunzător din punct de vedere moral, ci şi pregătit din punct de vedere profesional. Aceasta însemna în primul rând alfabetizarea personalului din administraţie, motiv pentru care absolvirea unei instituţii de învăţământ a devenit criteriul de bază avut în vedere la recrutarea funcţionarilor. Regula a fost introdusă încă din anul 1859 de către primul ministru de atunci Costache Epureanu, pentru ca în anul următor Mihail Kogălniceanu să le ceară prefecţilor adâncirea modului de aplicare a acesteia: în prefecturi trebuiau să fie numiţi numai funcţionarii cu studii gimnaziale, în vreme ce funcţionarii cu studii primare urmau să fie repartizaţi la poliţie şi subprefecturi. Urmând aceste principii călăuzitoare, întreaga administraţie a fost epurată de funcţionarii analfabeţi. În Ţara Românească, de exemplu, au fost schimbaţi din funcţie peste 2000 de funcţionari publici, între care s-au aflat inclusiv ispravnici administratori de judeţe. Pentru înlocuirea lor, Domnitorul s-a preocupat personal de aducerea în funcţii a unor persoane care se făcuseră remarcate prin educaţia primită.

Trebuie spus însă că acest amplu proces de schimbare a profilului funcţionarului public a fost foarte dificil întrucât în Principate nu exista un sistem de învăţământ instituţionalizat, astfel încât populaţia nu beneficia nici măcar de o educaţie elementară. În consecinţă, numărul persoanelor alfabetizate era unul redus, în vreme ce numărul specialiştilor în administraţie era şi mai redus. La această dificultate s-a adăugat şi o altă realitate socială potrivnică reformei: marea majoritate a celor care absolviseră instituţii de învăţământ proveneau din rândurile boierimii. Prin urmare, deşi atât Convenţia, cât şi măsurile adoptate de executiv au căutat să deschidă drumul categoriilor sociale inferioare către funcţia publică, totuşi aceasta a rămas dominată mai departe de reprezentanţii fostei boierimi, transformată între timp într-o clasă de moşieri.

Date fiind aceste realităţi, nu este de mirare că sistemul administrativ din Principate a conservat încă vechile metehne, mai ales atunci când era vorba despre zone mai îndepărtate de capitala ţării sau despre funcţii din eşaloanele inferioare. Aici funcţionarii continua să îşi folosească slujbele pentru atingerea scopurilor personale, recurgeau la metode violente pentru a aplica legea, mai ales atunci când cei vizaţi erau ţăranii, şi încasau foloase necuvenite pentru îndeplinirea sarcinilor de serviciu. Măsurile luate pentru a reduce dimensiunile fenomenului au fost mai mult administrative decât legislative. În plan administrativ, atât Domnul cât şi primii miniştri au căutat să îi determine pe prefecţi să supravegheze mai atent activitatea funcţionarilor. În acest scop au emis numeroase circulare sau ordine prin care le indicau acestora ce au de făcut pentru a descoperi şi a penaliza abuzurile funcţionarilor. Singura măsură de ordin legislativ adoptată a fost introducerea de sancţiuni penale pentru folosirea violenţei împotriva locuitorilor.

O măsură alternativă în faţa lipsei de moralitate şi de profesionalism a funcţionarilor publici români a fost promovarea în posturile de decizie a cetăţenilor străini. De cele mai multe ori, numirile avea legătură în special cu nevoia de personal foarte bine calificat din punct de vedere tehnic. Soluţia a fost pusă în aplicare mai ales atunci când s-a pus problema organizării unor servicii publice specializate, aşa cum erau serviciul ingineresc, serviciul sanitar sau cel militar. De altfel, specialiştii străini erau prezenţi în Principate încă din epoca regulamentară, astfel încât aducerea lor nu constituia o noutate pentru sistemul administrativ autohton. Diferenţa notabilă în raport cu perioada anterioară a fost aceea că în timpul domniei lui Cuza au fost aduşi în special specialişti francezi. Ca urmare a unei strânse colaborări între statul român şi cel francez, aceştia au fost trimişi pe canale oficiale, ei ajungând să ocupe posturi cheie în administraţia românească.

85

Bibliografie *** Documente privind domnia lui Alexandru Ioan Cuza, vol. I, 1859-1861, Editura Academiei

RSR, Bucureşti, 1989. *** Istoria dreptului românesc, coordonator: Ioan Ceterchi, vol. II, partea a II-a, Editura

Academiei RSR, Bucureşti, 1987, p. 15-87. *** Istoria românilor, vol. VII, tom I, Constituirea României moderne (1821-1878),

coordonator: Dan Berindei, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 2003. Angelescu, C. C., Proiectul de constituţie al lui Cuza Vodă de la 1863, în Revista de drept public,

an 1931, nr. 3-4, p. 309-319. Idem, Proiectul de Constituţie din 1859 al Comisiei Centrale de la Focşani, în Anuarul

Institutului de Istorie şi Arheologie, Iaşi, an 1980, tom XVII, p. 363-404. Berceanu, Barbu B., Istoria constituţională a României în context internaţional comentată

juridic, Editura Rosetti, Bucureşti, 2003. Berindei, Dan, Dezvoltarea urbanistică şi edilitară a oraşului Bucureşti în perioada

regulamentară şi în anii Unirii (1831-1862), în Studii. Revistă de istorie, an XII, 1959, nr. 5, p. 133-156.

Idem, Reformele din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, în Studii şi articole de istorie, an 1972, nr. XVII, p. 25-31.

Idem, Epoca Unirii, Editura Corint, Bucureşti, 2000. Boicu, Leonid, Locul istoric al Adunărilor Ad-hoc, în Studii. Revistă de istorie, an 1966, nr. 1, p.

23-31. Ciachir, Nicolae; Bercan, Gheorghe, Diplomaţia europeană în epoca modernă, Editura Ştiinţifică

şi Enciclopedică, Bucureşti, 1984. Ciachir, Nicolae, Marile puteri şi România (1856-1947), Editura Albatros, Bucureşti, 1996. Chiriţă, G., Organizarea instituţiilor moderne ale statului român (1856-1866), Editura

Academiei Române, Bucureşti, 1999. Cziprián-Kovács, Loránd; Székely, Zsolt, Istoria administraţiei regionale şi locale în România,

Sfântu Gheorghe, 2002. Drăganu, Tudor, Începuturile şi dezvoltarea regimului parlamentar în România până în anul

1916, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1991. Focşeneanu, Eleodor, Istoria constituţională a României 1859-1991, Editura Humanitas,

Bucureşti, 1992. Giurescu, Constantin C., Viaţa şi opera lui Cuza Vodă, Editura Cartea Veche, Bucureşti, 2000. Guţan, Manuel, Convenţia de la Paris din 1858 şi debuturile executivului modern în România, în

Analele Universităţii “Lucian Blaga”, Cluj-Napoca, an 2004, nr. 1-2, p. 104-112; Idem, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită, Editura

Hamangiu, Bucureşti, 2006, p. 177-205. Idem, Istoria administraţiei publice locale în statul român modern, Editura All Beck, Bucureşti,

2005, p. 65-137. Hitchins, Keith, Românii. 1774-1866, traducere de George G. Potra şi Delia Răzdolescu, Editura

Humanitas, Bucureşti, 1996. Pergiun, N., Contribuţii la începuturile telegrafiei şi poştei moderne în România, în Revista

istorică, an 1990, nr. 1, p. 41-60. Idem, Începuturile telegrafiei şi poştei în România, în Revista istorică, an 1990, nr. 1. Regleanu, M., Consiliul de stat, în Revista arhivelor, an 1967, nr. 1, p. 137-150. Stan, Apostol, Putere politică şi democraţie în România, 1859-1918, Editura Albatros, Bucureşti,

1995. Stan, V., Desăvârşirea unirii Principatelor Române pe plan administrativ (1859-1864), în Studii

şi materiale de istorie medie, an 1983, vol. VII, p. 8-50.

86

Stanomir, Ioan, Naşterea constituţiei. Limbaj şi drept în Principate până la 1866, Editura Nemira, Bucureşti, 2004.

Ursescu, E.; Garabedeanu, A., Începuturile telecomunicaţiilor în Moldova, în Cercetări istorice, an 1975, nr. 6, p. 161-178.

Xenopol, A. D., Războaiele dintre ruşi şi turci şi înrâurirea lor asupra Ţărilor Române, ediţie îngrijită de Elisabeta Simion, Editura Albatros, Bucureşti, 1997.

Test de autoevaluare nr. 10

01. Convenţia de la Paris din 1858: a) a înlocuit protectoratul rusesc cu garanţia colectivă a marilor puteri europene; b) a confirmat protectoratul rusesc şi suzeranitatea otomană; c) a recunoscut independenţa Principatelor Române. 02. Printre propunerile cu caracter constituţional pe care le-au înaintat Adunările Ad-hoc Comisei Europene în anul 1857 s-au regăsit: a) separarea clară a puterii legislative de cea executivă; b) asigurarea independenţei puterii judecătoreşti în raport cu puterea executivă; c) introducerea responsabilităţii politice şi juridice a miniştrilor 03. Propunerile înaintate de Adunările Ad-hoc Comisie europene în materia administraţiei locale au fost: a) introducerea autonomiei judeţene; b) introducerea autonomiei comunale; c) introducerea autonomiei municipale. 04. În conformitate cu textul Convenţiei de la Paris, miniştrii erau responsabili: a) politic, în faţa Domnului; b) politic, în faţa Adunării Elective; c) juridic, în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. 05. În conformitate cu textul Convenţiei de la Paris, Comisia Centrală de la Focşani: a) avea drept de iniţiativă legislativă în domeniul legilor de interes comun pentru cele două Principate; b) avea drept de iniţiativă legislativă în domeniul legilor de interes special; c) exercita dreptul de control asupra constituţionalităţii legilor. 06. Potrivit Legii Comunale din 31 martie 1864, întocmirea bugetului revenea: a) Primarului; b) Consiliului Comunal; c) Delegaţiei Permanente. 07. Potrivit Legii Consiliilor Judeţene din 2 aprilie 1864, prefectul era: a) exclusiv şef al administraţiei comunale; b) exclusiv reprezentant al Guvernului; c) atât şef al administraţiei comunale, cât şi reprezentant al Guvernului. 08. Potrivit Legii Consiliilor Judeţene din 2 aprilie 1864, în atribuţiile prefectului intra: a) controlarea activităţii tuturor organelor administrative din judeţ;

87

b) menţinerea liniştii şi ordinii publice; c) întocmirea bugetului judeţului. 09. Conform Legii Consiliilor Judeţene din 2 aprilie 1864, în atribuţiile subprefectului intra: a) verificarea finanţelor comunale. b) punerea în aplicare a hotărârilor Consiliului Judeţean la nivel comunal c) asigurarea serviciului de stare civilă. 10. Tutela administrativă introdusă prin reformele lui Al. I. Cuza consta din dreptul administraţiei centrale sau al reprezentanţilor săi din teritoriu: a) de a aproba sau a respinge actele organelor administraţiei publice locale; b) de a suspenda sau de a revoca din funcţii pe primari; c) de a dizolva Consiliile Comunale şi Consiliile Judeţene.

88

CAPITOLUL 9

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN VECHIUL REGAT AL ROMÂNIEI

1. Constituţia din 1866 şi principiile de organizare a statului Textul constituţional intrat în vigoare în anul 1866 poate fi considerat drept prima

constituţie românească; modul în care ea a fost adoptată, precum şi structura sa, apropiată de conceptul modern de constituţie, îi conferă indiscutabil această calitate. Prevederile sale au fost însă puternic influenţate de constituţia belgiană din anul 1831. La nivel foarte general, trebuie făcută observaţia că textul său introducea principiile constituţionalismului şi renunţa la o serie de tradiţii constituţionale autohtone. Astfel, în afară de denumirea iniţială (cea de Domn, păstrată până în anul 1881), instituţia principală a statului, monarhul, nu mai avea aproape nimic în comun cu vechea instituţie a Domniei. Urmând calea deschisă de revoluţiile burgheze occidentale, monarhul a pierdut atributul suveranităţii, acesta trecând în mâinile poporului. În acest fel, monarhul s-a transformat dintr-un monarh absolut în cel dintâi funcţionar al statului, puterea sa fiind limitată exclusiv la atribuţiile recunoscute de Constituţie. În raport cu elementele constitutive ale instituţiei monarhice tradiţionale, Domnul Constituţiei din 1866 a suferit şi alte modificări importante. Astfel, este de remarcat în primul rând renunţarea la vechiul sistem ereditar-electiv şi înlocuirea lui cu sistemul ereditar, în care transmiterea puterii se face numai în cadrul familiei domnitoare, în conformitate cu dreptul de primogenitură masculină. În al doilea rând s-a renunţat la principiul domniei pământene şi a fost introdus principiul dinastiei europene, excluzându-se pe cale constituţională posibilitatea revenirii la domniile pământene. Forma de guvernământ a monarhiei constituţionale fost completată apoi cu un regim politic parlamentar, care i-a conferit acesteia caracterul unei monarhii constituţionale parlamentare.

Principiile pe care le punea Constituţia din 1866 la baza organizării şi funcţionării statului nu reprezentau totuşi noutăţi absolute, întrucât separaţia puterilor în stat, în special a executivului de judecătoresc, lipsa de responsabilitate a monarhului şi responsabilitatea miniştrilor erau deja realităţi consacrate. Ele au fost introduse în epoca Regulamentelor Organice, reiterate cu prilejul Revoluţiei din 1848, pentru ca mai apoi să fie adâncite în timpul domniei lui Al. I. Cuza. Ceea ce aducea într-adevăr nou Constituţia din 1866 în această materie era modul lor de organizare: principiile constituţionale enunţate alcătuiau o reglementare completă elaborată în cadrul unei structuri tehnico-legislative fără precedent pentru sistemul juridic românesc. Nu e mai puţin adevărat, însă, că mecanismele şi pârghiile de control între executiv şi legislative, cele care dau specificul regimului parlamentar, au fost reglementate incomplet. În acest context, structura instituţională şi funcţională a parlamentarismului modern nu a putut fi consacrată decât pe cale cutumiară, dar trebuie subliniat că acest lucru a fost posibil graţie faptului că atât monarhul, cât şi partidele politice au consimţit să adere la această logică a exercitării puterilor în stat.

Potrivit Constituţiei persoana monarhului era inviolabilă, responsabilitatea actelor de guvernământ revenind miniştrilor. Anularea responsabilităţii monarhului s-a făcut prin introducerea obligativităţii contrasemnării actelor sale de către unul dintre miniştri, cel care devenea astfel responsabil pentru actul în cauză. S-a ajuns astfel la situaţia ca monarhul să fie depozitarul puterii executive, dar să nu fie capabil să emită singur acte prin care îşi exercită atribuţiile executive. Rezultă de aici, ca şi consecinţă logică, faptul că exercitarea puterii executive de către monarh nu se putea face decât prin intermediul miniştrilor săi. Mai mult decât atât, constituţia nu îi atribuia responsabilitate monarhului nici pentru actele sale personale, validitatea acestora fiind şi ea condiţionată de contrasemnătura unuia dintre miniştri. În acest fel se ajunge la postularea concomitentă a două principii fundamentale: responsabilitatea miniştrilor

89

şi lipsa completă de responsabilitate a monarhului. Momentul în care lua naştere responsabilitatea miniştrilor era cel în care aceştia contrasemnau actele monarhului; odată contrasemnate, acestea antrenau o responsabilitate de care miniştrii nu puteau fi exoneraţi prin ordinul verbal sau scris al suveranului.

Constituţia din 1866 nu a prevăzut însă responsabilitatea politică a miniştrilor în faţa legislativului, ci doar responsabilitatea juridică (civilă şi penală). Mai mult decât atât, instituţia guvernului, ca organ al puterii executive, lipseşte şi ea din textul Constituţiei. Recunoaşterea instituţiei Consiliului de Miniştri a venit ulterior, prin intermediul unei Legi a responsabilităţii ministeriale (1879), dar responsabilitatea politică a executivului faţă de legislativ a rămas în continuare nereglementată. Consacrarea ei a venit doar pe cale cutumiară, ca urmare a punerii în aplicare a mecanismului regimului parlamentar.

Funcţionarea mecanismului regimului parlamentar în România anilor 1866-1918 a fost totuşi departe de modelul monarhiilor constituţionale ale vremii, întrucât guvernul nu a fost o emanaţie a parlamentului, ci, dimpotrivă, parlamentul era o emanaţie a guvernului. Această realitate a sistemului constituţional românesc îşi are rădăcinile într-un dezechilibru care a caracterizat relaţia executiv-legislativ. Dezechilibrul a fost creat prin însărcinarea monarhului atât cu atributul numirii guvernului, cât şi cu atributul dizolvării parlamentului, transformându-l în arbitrul relaţiei dintre cele două puteri. În regimul parlamentar clasic, în cazul unui conflict între guvern şi parlament, guvernul trebuia să cadă, urmând ca monarhul să numească altul din sânul aceleiaşi majorităţi parlamentare. În România însă, în astfel de situaţii, monarhul a ales cel mai adesea să dizolve legislativul, pentru ca apoi să încredinţeze sarcina formării noului guvern partidului de opoziţie. Noului guvern îi revenea astfel sarcina organizării alegerilor pentru noul legislativ, iar prin intermediul aparatului administrativ local, el putea manipula alegerile astfel încât să obţină o majoritate confortabilă în parlament. Nu este mai puţin adevărat însă că nici mecanismele regimului parlamentar occidental nu-l obligau pe monarh să demită guvernul. În funcţie de contextul politic, el putea menţine Cabinetul şi dizolva, în schimb, legislativul. În acest caz, trebuiau convocate alegeri pentru noua structură a parlamentului. Dacă însă după alegeri, Cabinetul îşi pierdea majoritatea în parlament, atunci el trebuia să demisioneze. Acest lucru nu se întâmpla însă în România, unde prin controlarea alegerilor, Cabinetul îşi asigura întotdeauna majoritatea parlamentară, fără a se expune unei evaluări obiective din partea electoratului. Dezechilibrul dintre cele două puteri nu a afectat totuşi democraţia parlamentară, întrucât libertatea de exprimare şi libertatea întrunirilor garantate prin Constituţie au permis opoziţiei să contrabalanseze avantajul obţinut de putere în urma alegerilor. Jocul democratic a fost consolidat ulterior prin apariţia unor cutume clare cu privire la modul de desemnare a Guvernului: acesta urma să fie desemnat fie din sânul majorităţii parlamentare existente în momentul declanşării crizei politice, fie din rândurile partidului de opoziţie cel mai bine plasat pentru a câştiga alegerile. În acest fel se căuta a se ţine seama de popularitatea politică reală a unei formaţiuni politice pentru a se asigura o corectă aplicare a principiului democraţiei reprezentative.

2. Administraţia publică centrală 2. 1. Guvernare şi administrare În cursul secolului al XIX-lea, conceptul de “guvernare” a cunoscut în teoria şi practica

administrativă europeană un proces de nuanţare semantică. În cadrul acestui proces, activitatea de executare propriu-zisă a legilor s-a separat treptat de activitatea mult mai complexă de direcţionare a politicii generale a statului. Sub influenţă franceză, doctrina administrativă românească a preluat şi ea cele două sensuri, făcând la rândul său distincţie între cele două activităţi ale puterii executive, pe care le-a denumit: administrare şi guvernare. În acest context teoretic, guvernarea se ocupa cu aplicarea prevederilor constituţionale referitoare la raporturile puterii executive cu legislativul, precum şi cu direcţionarea intereselor generale ale statului în

90

interior şi în exterior. Aceasta însemna că guvernului îi revenea dreptul de a trasa liniile generale de dezvoltarea a statului, în funcţie de o anumită ideologie politică pe care şi-o asumau membrii săi. Prin urmare această componentă a activităţii guvernamentale a devenit una esenţialmente politică, guvernământul identificându-se cu ideologia partidului politic care câştigase alegerile şi ajungând astfel să formeze guvernul. În ceea ce priveşte activitatea de administrare, aceasta a rămas să se ocupe cu punerea în aplicare a legilor de interes general şi a actelor de guvernământ.

Deşi, în teorie, cele două activităţi au fost separate cu precizie, trebuie spus totuşi că în practică nu au ajuns să fie rupte una de cealaltă, întrucât între ele exista o relaţie de interdependenţă. Fără activitatea de administrare care să pună în practică ideile politice ale guvernului, activitatea de guvernarea ar fi rămas un simplu exerciţiu teoretic. Acesta este motivul pentru care doctrina franceză atribuia guvernământului rolul de cap al societăţii, în vreme ce administraţiei rolul mâinii care execută. În cadrul acestui raport, politica trebuie să guverneze, oferind direcţia şi scopul, în vreme ce administraţia trebuie să lucreze, concentrându-se asupra detaliilor executării. Rezultă de aici că administraţia, chiar dacă are un rol esenţialmente tehnic, se află în principiu în sfera politicului. Acest raport de subordonare poate să producă însă şi efecte negative asupra eficienţei actului de guvernare, mai ales atunci când politicul ajunge să se interfereze în sfera administrativului. Prevăzând această potenţială disfuncţie a sistemului de guvernământ, doctrina franceză a căutat să fixeze graniţe cât mai precise între cele două sfere de activitate. În acest sens, a fost introdus principiul potrivit căruia politicul se opreşte la marginile executivului. Dincolo de această limită se află funcţionari publici profesionişti, care au un statut propriu şi sunt recrutaţi pe criterii complet diferite de cele care funcţionează în sfera politicului.

Întrucât executivul guvernează şi administrează în acelaşi timp, în funcţionarea sa a existat în permanenţă tendinţa de a confunda cele două activităţi, cu atât mai mult cu cât ele erau exercitate de multe ori de aceleaşi persoane. Astfel, în sfera executivului se aflau: a) monarhul, titular al puterii executive, care, deşi nu era implicat în actul de guvernare, avea totuşi atribuţii în sfera administrativă; b) Consiliul de Miniştri sau Guvernul, cel care conducea atât activitatea de guvernare, cât şi pe cea a aparatului administrativ; c) miniştrii şi subsecretarii de stat, care, luaţi individual, aveau atribuţii exclusiv administrative în fruntea ministerelor.

2. 2. Monarhul Potrivit Constituţiei din 1866, monarhul (numit iniţial Domn, apoi Rege) deţinea puterea

executivă. El nu era însă şi proprietarul suveran al acesteia, întrucât toate puterile statului emanau de la naţiune. Aceasta însemna că monarhul era doar depozitarul puterii executive, motiv pentru care el o deţinea în calitate de înalt funcţionar al statului. Având calitatea de conducător al puterii executive, monarhul era în acelaşi timp şi şef al guvernământului şi şef al administraţiei publice. Textul Constituţiei nu îi atribuia însă acţiunea de guvernare, întrucât aceasta revenea miniştrilor săi. În ciuda acestui fapt, monarhul era totuşi un element activ în viaţa politică şi administrativă a ţării. El organiza, comanda, proteja şi administra în limitele pe care le fixase Constituţia şi în baza propriei sale voinţe. Prin urmare, atât Guvernul, cât şi administraţia publică trebuiau să colaboreze cu el pentru a-şi putea desfăşura activitatea. Monarhul desemna persoana primului ministru, numea şi revoca din funcţie pe miniştri, făcea regulamente pentru punerea în aplicare a legilor, numea sau confirma în funcţiile publice, conferea decoraţii, era comandantul suprem al armatei, acorda graţierea şi amnistia, avea drept de a bate moneda, încheia tratate şi convenţii cu alte state.

2. 3. Consiliul de Miniştri Întrucât activitatea administrativă a executivului trebuia să se caracterizeze atât prin

unitate de acţiune, cât şi prin unitate de direcţie, a fost necesară înfiinţarea unui organ colegial ministerial, care a purtat denumirea de Consiliu de Miniştri. Rolul acestuia era acela de a-i pune pe miniştri în situaţia de a delibera şi de a se pune de acord în ceea ce priveşte: a) direcţia generală imprimată întregii administraţii; b) modul de gestionare a problemelor pe care le aveau de rezolvat în comun mai multe ministere; c) modul de gestionare a unor probleme importante

91

care ţineau de un anumit minister, dar care aveau impact major asupra politicii generale a Cabinetului. Unitatea activităţii administrative a miniştrilor este, de altfel, motivul principal pentru care aceştia trebuiau să împărtăşească aceleaşi valori politice. Numai având obiective politice comune, aceştia puteau ajunge la unitate în activitatea de administrare, iar în final, în aceea de guvernare. Prin urmare, Cabinetul ministerial trebuia să se caracterizeze prin omogenitate politică, omogenitate conferită de existenţa unui program politic unic, aprobat de majoritatea parlamentară.

Înţeles astfel, Consiliul de Miniştri apare ca un organ care guverna şi în acelaşi timp administra. De aici au rezultat şi denumirile diferite pe care le-a primit acest organ colegial ministerial: el era numit Cabinet sau Guvern atunci când funcţiona ca organ de guvernământ, respectiv Consiliu de Miniştri, atunci când funcţiona în calitate de organ suprem al administraţiei publice.

Trebuie spus însă că textul constituţional nu a reglementat prea clar instituţia Consiliului de Miniştri. Enumerarea atribuţiilor sale lipseşte, arătându-se doar că instituţiei îi revenea exercitarea atribuţiilor constituţionale ale monarhului între momentul morţii acestuia şi momentul depunerii jurământului de către succesorul său. Cum însă instituţia avea un trecut funcţional, stabilirea atribuţiilor sale s-a făcut pe cale cutumiară.

2.4. Preşedintele Consiliului de Miniştri În fruntea Consiliului de Miniştri se afla preşedintele Consiliului de Miniştri. Acesta era

primul ministru sau şeful guvernului, dar ascendentul său asupra celorlalţi miniştri era doar unul politic. Aceasta întrucât din punctul de vedere al ierarhiei administrative, el era egal cu ceilalţi miniştri, având la rândul său un minister în administrare. O lege din 1881 îi permitea totuşi primului ministru să fie ministru fără portofoliu. În afara acestei legi, nu a mai existat însă nici o altă prevedere legală care să reglementeze funcţionarea acestei instituţii. Prin urmare, atribuţiile şi responsabilitatea sa politică au fost consacrate prin practica constituţională. Conform acestor cutume, persoana primului ministru era desemnată de monarh, cel care îi încredinţa sarcina formării Cabinetului. Rezulta de aici o responsabilitate particulară faţă de monarh. Numirea primului ministru se făcea prin Decret al monarhului, pe care îl putea contrasemna chiar el, atunci când fostul prim ministru nu putea să facă acest lucru. Conform cutumelor, primul ministru contrasemna decretele de numire a miniştrilor, avea dreptul de repartizare a portofoliilor ministeriale, prezida şedinţele Consiliului de miniştri, coordona activitatea ministerelor şi reprezenta Cabinetul în faţa Parlamentului.

2. 5. Miniştrii Miniştrii erau organe ale administraţiei publice centrale care conduceau departamente

ministeriale distincte. Începând cu anul 1859 ei poartă şi denumirea de secretari de stat, ca o dovadă a faptului că ei îşi desfăşurau activitatea în nume propriu, având deplină responsabilitate. Recrutarea lor se făcea pe criterii politice de către persoana căreia monarhul îi încredinţa sarcina formării Guvernului. Miniştrii erau aleşi adesea din rândurile parlamentarilor majoritari, ceea ce le asigura accesul în cadrul şedinţelor Parlamentului, precum şi dreptul de vot în timpul deliberărilor. Dacă miniştrii nu erau şi parlamentari, atunci ei puteau participa la şedinţele legislativului fără a avea drept de vot.

În afara miniştrilor cu portofoliu, practica guvernării a statuat şi posibilitatea prezenţei în Guvern a unor miniştri secretari de stat fără portofoliu. Ulterior, această cutumă a primit şi consacrare legală prin intermediul unei legi adoptate în anul 1881. Existenţa acestei categorii de miniştri a fost justificată prin existenţa unor sarcini politice care puteau fi puse în practică mai eficient atunci când cel responsabil nu avea atribuţii de administrare a unui departament ministerial. Potrivit unei noi legi, adoptate în anul 1916, miniştrii fără portofoliu se bucurau de aceleaşi drepturi şi responsabilităţi precum miniştrii cu portofolii.

În practica politică şi guvernamentală existau şi situaţii în care unul dintre ministere, dintr-un motiv sau altul, rămânea fără titular. În aceste cazuri, conducerea temporară a ministerului nu

92

putea fi exercitată decât de un alt ministru al aceluiaşi Guvern, care îşi asuma responsabilitatea pentru actele semnate de către monarh în domeniul de competenţă al ministerului rămas vacant. Soluţia excludea aşadar, atât exercitarea atribuţiilor respective de către monarh, cât şi exercitarea aceloraşi atribuţii de către un înalt funcţionar din ministerul respectiv. Se întâmpla acest lucru pentru că monarhul, potrivit Constituţiei era iresponsabil, deci actele sale nu produceau efecte fără contrasemnătura unui ministru, în vreme ce funcţionarii publici nu aveau responsabilitatea politică a unui ministru.

Miniştrii guvernau şi administrau în numele monarhului, asumându-şi responsabilitatea în locul acestuia prin contrasemnarea actelor emise de către acesta în domeniul lor de competenţă. Întrucât numirea şi revocarea miniştrilor se făceau prin Decret al monarhului contrasemnat de primul ministru, ei se aflau în ierarhia administrativă imediat după monarh, pentru a da expresie puterii executive deţinute de acesta din urmă. În pofida acestui fapt, totuşi între monarh şi miniştri nu era stabilit un raport de subordonare ierarhică. Fiind numiţi pe criterii politice, miniştrii aveau statutul de funcţionari politici, ceea ce le crea un statut special în rândul funcţionarilor statului. Totuşi, ca orice funcţionar public, miniştrii prestau la intrarea în funcţie un jurământ faţă de monarh, primeau salariu, iar anii petrecuţi în funcţie erau calculaţi la pensie.

Atribuţiile miniştrilor se grupau potrivit specificului activităţii lor în două categorii: atribuţiile de natură politică (desfăşurate în cadrul activităţii guvernamentale şi în raporturile cu legislativul) şi atribuţiile de natură administrativă (legate de coordonarea activităţii ministerului propriu). La rândul lor, atribuţiile administrative se divizau în două categorii: atribuţiile comune tuturor miniştrilor (contrasemnarea actelor emise de monarh, controlul actelor subalternilor, administrarea intereselor generale ale statului) şi atribuţii specifice (legate de particularităţile propriului minister).

2. 6. Ministerele şi serviciile publice Ministerele erau grupări de servicii publice ale administraţiei centrale înzestrate cu o

competenţă materială specială, care se aflau sub conducerea unor miniştri. Din punct de vedere ierarhic, ele se aflau în vârful structurii administrative a statului, deasupra lor neexistând nici o altă structură administrativă care să aibă o competenţă mai largă şi o autoritate superioară. În consecinţă, orice serviciu public, mai mult sau mai puţin autonom, trebuia să se afle în componenţa unui minister, sub tutela unui minister sau în subordinea unui minister. Dată fiind competenţa sa specifică, fiecare minister urma să satisfacă doar un anume interes general sau un anumit grup de interese generale. În ceea ce priveşte competenţa teritorială a ministerelor, aceasta se întindea la nivelul întregii ţări.

Organizarea ministerelor s-a făcut prin intermediul legilor şi nu al Constituţiei. Motivul a fost acela că legea prezintă un grad sporit de maleabilitate, ea putând fi mai uşor adoptată sau modificată pentru a răspunde rapid la nevoile societăţii. De altfel una dintre trăsăturile organizării ministeriale, în general, este tocmai dinamica acestor structuri: ele pot apărea şi dispărea, pot fi reorganizate sub alte denumiri, pot încorpora diverse servicii publice sau pot renunţa la ele, în funcţie de evoluţia intereselor publice. Trebuie spus însă că legiuitorul a manifestat o totală lipsă de interes pentru reglementarea uniformă şi unitară a structurii ministerelor, motiv pentru care în perioada analizată a lipsit o lege a organizării ministeriale. Unele ministere au fost organizate treptat şi individual, prin legi proprii, în vreme ce altele au rămas organizate pe cale cutumiară, în funcţie de tradiţie şi de interesele de moment. Au rezultat de aici numeroase inadvertenţe în organigramele ministerelor, care au creat în cele din urmă o stare generală de haos.

Serviciile publice grupate la sediul unui mister reprezentau administraţia centrală a ministerului, în fruntea căreia se afla un ministru. Acestor servicii le era încredinţată atingerea unor obiective care urmau apoi să fie obţinute în cadrul propriilor structuri organizatorice ierarhizate. Plecând de la obiectivele urmărite, serviciile publice din componenţa ministerelor se divizau în două categorii: serviciile specifice fiecărui minister şi serviciile care se regăseau în componenţa tuturor ministerelor. Primele urmăreau obiectivele speciale care intrau în competenţa

93

specifică fiecărui minister; celelalte urmăreau sarcini comune tuturor administraţiilor ministeriale (Secretariatul general, Cabinetul ministrului, Personalul, Registratura, Arhiva şi Contabilitatea). Gruparea acestor servicii nu s-a făcut însă în mod uniform. În consecinţă, au apărut numeroase formule de organizare care se diferenţiau nu numai între ministere, ci şi în interiorul aceloraşi ministere. Astfel, sunt întâlnite direcţii organizate în birouri, diviziuni organizate în birouri, diviziuni organizate în servicii, dar şi servicii şi birouri de sine stătătoare, nesubordonate unei structuri superioare. În plus se adăugau diverse administraţii, regii şi case. Diviziunile şi direcţiile erau comparabile din punctul de vedere al complexităţii organizării; direcţiile aveau totuşi un ascendent în ceea ce priveşte dimensiunile. În funcţie de numărul şi de complexitatea obiectivelor primite, serviciile ministerelor puteau fi organizate fie sub formă de direcţie, fie sub formă de birou. La cumpăna secolelor XIX-XX s-a ajuns în cele din urmă la implementarea unei organizări relativ uniforme a serviciilor ministeriale; s-a stabilit acum faptul că direcţia era formată din servicii, iar serviciile erau structurate pe birouri.

2. 7. Funcţionarii administraţiei centrale Pentru realizarea obiectivelor asumate de ministere, structura centrală a ministerelor

dispunea de o serie de funcţionari publici care intrau în componenţa tuturor compartimentelor organizatorice. Aceştia funcţionari erau: directori de minister, şefi de diviziuni, şefi de servicii, şefi de birou, subşefi de birou, arhivari, registratori, verificatori, redactori, copişti. Statutul acestor funcţionari a fost precizat prin introducerea distincţiei nete între funcţionarii de autoritate şi funcţionarii de gestiune. În prima categorie intrau cei care exercitau puterea publică (aşa cum erau miniştrii, subsecretarii de stat, directorii de minister), în vreme ce în categoria a doua intrau funcţionarii care nu exercitau puterea publică, având doar sarcini tehnice. Distincţia avea menirea să reglementeze în special accesul străinilor şi al femeilor în funcţiile din administraţia centrală. Acestora le era interzis să ocupe funcţii de autoritate, fiindu-le permis doar accesul în funcţiile de gestiune. Motivele erau legate de prezumţia de infidelitate aplicată cetăţenilor străini, respectiv de absenţa drepturilor politice în cazul femeilor.

Constituţia din 1866 stipula că pentru buna funcţionare a administraţiei publice, trebuia adoptată o lege care să precizeze condiţiile de accesibilitate şi de înaintare în funcţiile publice. Mai mult decât atât, aceeaşi Constituţie prevedea faptul că adoptarea unei asemenea legi are caracter de prioritate legislativă. Cu toate acestea, în perioada 1866-1923, legiuitorul nu a adoptat o lege unitară, ci a considerat că este suficient să reglementeze statutul funcţionarilor prin intermediul legilor de organizare ale fiecărui minister sau serviciu public. În acest fel au fost create numeroase discriminări şi instaurându-se şi aici dezordinea generală care caracteriza organizarea ministerelor.

Recrutarea funcţionarilor publici avea o singură regulă fixă: aceea că numirea şi revocarea lor din funcţii se făcea de către monarh. În practică, numirea lor avea la bază o propunere venită din partea ministrului de resort, iar actul de numire era contrasemnat de către acesta din urmă. În funcţiile de mică importanţă, practica a stabilit că recrutarea se făcea în baza unei decizii de numire emise de către ministrul de profil.

Condiţiile impuse pentru numirea în funcţiile publice făceau referire la deţinerea cetăţeniei române, sexul candidaţilor, împlinirea unei anumite vârste şi satisfacerea serviciului militar. Nu puteau fi numite în funcţii publice persoanele puse sub interdicţie în justiţie, persoanele condamnate la pedepse infamante şi faliţii care nu fuseseră reabilitaţi. În cazul unora dintre ministere, au fost fixate şi incompatibilităţi ale funcţiei cu alte funcţii, profesii sau calităţi care puteau aduce atingere exercitării în mod corect a slujbei.

Pe lângă aceste condiţii, un rol foarte important revenea pregătirii profesionale. Ea apare ca o condiţie de bază menţionată în aproape toate legile ministerelor. Ca regulă generală, pentru funcţiile superioare se cerea licenţa, doctoratul sau diploma de absolvire a unei şcoli speciale în domeniul de specialitate al funcţiei; pentru funcţiile inferioare, se cerea diploma de absolvire a unui liceu sau a unei şcoli speciale în profilul postului; în vreme ce pentru funcţiile cele mai prost

94

plătite, se cerea dovada absolvirii unei şcoli elementare. În anumite funcţii, numirea se făcea în urma unui examen de aptitudine şi de capacitate care avea atât menirea să îl aducă în funcţie pe cel mai bun dintre candidaţi, cât şi să evite abuzurile şi arbitrariul. La intrarea în slujbă, funcţionarii publici îşi asumau statutul prin depunerea unui jurământ de credinţă.

Funcţionarii publici aveau dreptul la promovare în funcţie. În acest sens, funcţiile erau împărţite pe grade, iar gradele în clase, în interiorul acestora fiind posibilă înaintarea numai după împlinirea unui stagiu minim de trei ani. A fost stabilit de asemenea şi un cursus honorum foarte clar care prevedea în cazul avansării obligativitatea promovării în clasa cea mai mică a gradului superior. Se dădea în acest fel prioritate experienţei în faţa pregătirii profesionale. Trebuie spus însă că existau şi cazuri în care titlul academic avea prioritate în faţa experienţei. Înaintarea de la o clasă la alta se făcea fie prin decizie ministerială, fie prin Decret al monarhului, la propunerea ministrului.

Activitatea depusă de funcţionarii publici era remunerată cu o leafă. Din păcate, aceasta nu reprezenta echivalentul muncii depuse, ci mai mult importanţa socială a acesteia. A rezultat de aici, plata egală a funcţionarilor de aceeaşi clasă. Această realitate a încurajat nemunca, în condiţiile în care funcţionarul ştia că şi dacă munceşte şi dacă nu munceşte, el primeşte aceeaşi leafă.

Funcţionarii publici aveau dreptul la concediu, în condiţiile stabilite de lege. În acelaşi timp, le era însă interzisă întreruperea lucrului după bunul plac, pentru ca funcţionarea serviciului în care lucrau să nu aibă de suferit.

Anumiţi funcţionari publici de gestiune şi cei de autoritate care nu erau recrutaţi politic, se bucurau de inamovibilitate. În ceea ce-i priveşte pe funcţionarii politici, aceştia prin însăşi raţiunea recrutării lor, trebuiau să poată fi revocaţi atunci când nu mai respectau linia politică impusă de Guvern. Inamovibilitatea era aplicată totuşi destul de rar în legislaţia vremii. De ea se bucurau doar membrii corpului didactic şi ofiţerii.

Legislaţia vremii le impunea funcţionarilor şi o serie de obligaţii. Era vorba în principal despre un anumit cod deontologic, destul de vag reglementat, pe care îl reclama importanţa şi formalismului funcţiei exercitate. În principiu, funcţionarii nu trebuiau să îşi dezonoreze funcţia exercitată. În consecinţă, ei trebuiau să îşi controleze comportamentul chiar şi în afara programului de lucru.

Funcţionarii publici trebuiau să se supună ordinelor venite din partea superiorilor pe care îi aveau pe linie ierarhică; în acelaşi timp, ei trebuiau să îşi îndeplinească în mod legal şi conştiincios atribuţiile conferite prin lege. Pentru încălcarea acestor obligaţii, autorităţile superioare aveau la dispoziţie un drept de sancţionare disciplinară a funcţionarilor, ele putând să aplice avertismente, amenzi, mustrări, suspendarea, transferarea sau chiar demitere.

3. Administraţia publică locală 3. 1. Administraţia publică descentralizată Constituţia din 1866 a recunoscut la nivel de principiu reformele administrative introduse

în timpul lui Al. I. Cuza, oferind în acelaşi timp o bază pentru continuarea şi completarea acestora. Ea a recunoscut ca unităţi administrativ-teritoriale judeţele, plasele şi comunele, pe care le consacrase deja legislaţia din 1864. În privinţa administraţiei publice locale, textul constituţional stabilea că la baza organizării acesteia va sta “descentralizarea administrativă mai completă şi independenţa comunală”. Rezultă de aici, că Adunarea Constituantă a considerat reforma lui Cuza drept insuficientă din perspectiva vechiului deziderat al descentralizării administrative; în ciuda faptului că, din punct de vedere formal, ea consacrase autonomia administrativă, totuşi mecanisme funcţionale prevăzute erau specifice centralismului administrativ. Conform Constituţiei din 1866, descentralizarea urma să se producă la nivel judeţean şi comunal, unde interesele locale trebuiau să fie administrate de către consiliile judeţene

95

şi consiliile comunale. În materie financiară, Constituţia fixa şi limitele autonomiei de care urmau a se bucura comunităţile locale. Astfel, pe de o parte, prevedea că nici o sarcină şi nici un impozit judeţean sau comunal nu putea fi introdus decât cu aprobarea Consiliului judeţean sau comunal; iar pe altă parte, că impozitele votate de Consiliile judeţene şi comunale erau supuse aprobării Parlamentului şi monarhului.

Trebuie spus însă că în ciuda imperativului constituţional, descentralizarea reală a administraţiei a rămas în continuare un deziderat doctrinar. La nivelul intenţiei politice, atât guvernările liberale, cât şi cele conservatoare au manifestat interes pentru descentralizare, astfel încât ea a fost menţinută în elementele ei formal-constitutive. Societatea autohtonă nu era însă suficient de matură pentru a beneficia de o completă autonomie locală, astfel încât continuarea procesului de descentralizare trebuia corelată cu ritmul schimbărilor sociale. Acesta este motivul pentru care viziunea îmbrăţişată de clasa politică românească a fost aceea a unei descentralizări treptate; se preconiza astfel reducerea gradului de implicare a centrului în adoptarea deciziilor de la nivel local prin diminuarea progresivă a tutelei administrative. Ritmul în care au înţeles cele două partide să pună în aplicare procesul de descentralizarea a fost însă diferit. Liberalii au încercat să producă în mod rapid transformările din viaţa administrativă locală, forţând producerea schimbărilor scontate de sus în jos. În ceea ce-i priveşte pe conservatori, aceştia au căutat să temporizeze procesul de descentralizare, aşteptând să se producă mai întâi schimbările sociale şi de mentalitate necesare. În consecinţă, tutela administrativă devenit un teren de confruntare pentru celor două curente politice, sfera de aplicabilitate a acesteia fiind extinsă sau restrânsă în funcţiile de interesele celor două partide. Rezultatul final a fost o acută instabilitate a legislaţiei în domeniul administraţiei publice locale, perioada scursă între reformele lui Cuza şi declanşarea primului război mondial fiind presărată cu opt legi care au modificat Legea Consiliilor judeţene (1872, 1883, 1886, 1894, 1903, 1905, 1912, 1913) şi cu şase legi care au modificat Legea Consiliilor comunale (1874, 1882, 1887, 1904, 1908, 1910). Mai mult decât atât, fluturând stindardul descentralizării administrative, unele guverne au practicat chiar un centralism agresiv, care a făcut ca, în cele din urmă, legislaţia adoptată în timpul lui Al. I. Cuza să pară drept una liberală.

3. 2. Administraţia publică desconcentrată Cu toate că desconcentrarea administrativă nu făcut obiectul unei reglementări exprese

prevăzute de Constituţie, ea a beneficiat totuşi de atenţie din partea legiuitorului, astfel încât perioada cuprinsă între anii 1866-1918 a adus cu sine o largă desconcentrare a atribuţiilor administraţiei publice centrale la nivel local.

Serviciile exterioare ale ministerelor au luat naştere prin detaşarea la nivelul teritoriului ţării a serviciilor publice ale unui minister care realizau sarcinile acestuia. Serviciile exterioare se aflau în subordinea serviciilor centrale, ele fiind grupate la nivelul unor circumscripţii administrativ-teritoriale proprii sau comune cu cele ale altor ministere. Atribuţiile serviciilor desconcentrate erau mai puţin de decizie, cât mai ales de execuţie, ministerele căutând să ţină sub control întreaga activitate administrativă teritorială. Ca reprezentant al guvernului la nivel local şi executant al dispoziţiilor ministerelor, prefectul avea asupra serviciilor desconcentrate un drept de supraveghere. El veghea asupra activităţii funcţionarilor din aceste servicii şi raporta abaterile constatate ministrului de resort, pentru ca acesta să poată lua măsurile cuvenite.

3. 3. Funcţionarii administraţiei publice locale Legislaţia vremii nu au manifestat prea mult interes pentru consacrarea unui statut al

acestei categorii de funcţionari. În consecinţă, de cele mai multe ori, drepturile şi obligaţiile acestora au rămas la cheremul autorităţilor superioare. Către finalul secolului al XIX-lea, îşi face apariţia totuşi o anumită tendinţă de a se stabili mai ales prin intermediul legilor administrative criterii clare de selectare, de avansare şi de tragere la răspundere a funcţionarilor din administraţia locală.

96

Pentru funcţionarii de la nivel judeţean, câteva elemente au fost prevăzute în Legea pentru autorităţile publice exterioare dependente de Ministerul de Interne, din 1892. Aici era stipulat faptul că funcţionarilor de la nivel local li se aplica acelaşi statut ca şi în cazul funcţionarilor administraţiei centrale a Ministerului de Interne. Pentru recrutarea acestora, erau prevăzute drept condiţii de studii: studii juridice pentru director, diploma universitară sau a unei şcoli superioare pentru subprefect, bacalaureatul pentru ajutorul de prefect şi şeful de birou din prefectură, respectiv un certificat de absolvire a şcolii elementare pentru funcţionarii cancelariei prefectului. Pentru subprefect, condiţiile de recrutarea s-au înăsprit însă în permanenţă: în 1904 i se cerea, pe lângă diploma de licenţă, absolvirea unui examen de aptitudine şi capacitate; iar în 1908, pe lângă examen, o diplomă de doctor sau o diplomă de licenţiat în drept. Celor care aveau experienţă în administraţie li se acordau însă diverse dispense de studii sau aveau prioritate la angajare. Lipsa cronică a cadrelor cu studii a condus în compensare la încurajarea ofiţerilor să ocupe locurile vacante din administraţie. Singura funcţie pentru care nu se solicita pregătire profesională superioară sau specială era aceea de prefect, întrucât acesta ocupa o funcţie politică.

Numirile şi înaintările în funcţiile inferioare ale prefecturilor, până la şeful de birou inclusiv, se făceau prin concurs, atunci când existau mai mulţi candidaţi. În caz de egalitate, aveau întâietate candidaţii cu studii superioare, apoi cei cu experienţă administrativă mai mare. Concursul era prezidat de prefect, acesta fiind cele care decidea în final care este candidatul pe care urma să îl recomande ministrului de interne.

Toţi funcţionarii administraţiei judeţene se aflau sub autoritatea ministrului de interne, cel care exercita asupra lor dreptul de sancţionare disciplinară în caz de insubordonare, încălcare a atribuţiilor sau de neexecutare a acestora. Pedepsele pe care le puteau primi se aplicau gradual. Ele plecau de la avertisment (simplu sau însoţit de blam), continuau cu mustrarea şi suspendarea, şi mergeau până la destituire, aceasta din urmă având loc în urma unui raport motivat al ministrului de interne. Singurii funcţionari judeţeni care puteau fi demişi fără a li se întocmi un raport erau prefectul şi subprefectul. Profesionalizarea crescândă a funcţiei de subprefect a condus însă la acordarea statutului de inamovibilitate, începând cu anul 1904, urmărindu-se în acest fel scoaterea sa de sub influenţa politică.

Pentru funcţionarii de la nivel comunal cea mai mare problemă a fost aceea a şcolarizării. Până în anul 1886, numai secretarul Consiliului comunal urban şi scriitorul Consiliului comunal rural erau obligaţi să ştie să scrie şi să citească. Pentru a se evita situaţiile în care primarul semna inconştient actele redactate de funcţionarii comunali, Legea pentru alegerile locale din 1886 le cerea candidaţilor la funcţia de primar să ştie să scrie şi să citească. După 1904, aceeaşi regulă le-a fost aplicată ajutorului de primar şi delegatului sătesc.

În anul 1894, statutul funcţionarilor publici comunali a fost unificat cu al celor judeţeni, precum şi cu cel al funcţionarilor din serviciile desconcentrate ale Ministerului de Interne. În aceste condiţii, tuturor funcţionarilor comunali li s-a impus condiţia de absolvire a cel puţin patru clase, astfel încât să se asigure măcar funcţionarea minimă a administraţiei comunale. Pentru funcţiile de răspundere mai mare se solicita mai mult: bacalaureatul pentru secretarul primăriei din comunele urbane reşedinţă de judeţ; cel puţin patru clase gimnaziale pentru celelalte comune; cel puţin patru clase gimnaziale sau o şcoală de comerţ pentru casierul comunal. Începând cu 1904, secretarului primăriei i se cere absolvirea unei şcoli speciale de secretari, dar un atestat de bună purtare. Condiţii similare au fost puse şi notarului comunal, o funcţie înfiinţată în anul 1908. Fiind reprezentantul administraţiei centrale în comună, notarul trebuia să fie absolventul unei şcoli notariale şi un certificat de bună purtare. Un pas înainte spre profesionalizarea acestor funcţionari s-a făcut odată cu înfiinţarea şcolilor de secretari şi de notari, acestea având programe proprii de studiu şi examene de absolvire destul de severe.

Odată cu măsura adoptată în anul 1894, au fost introduse şi reguli cu privire la stabilitatea în funcţie a funcţionarilor comunali. Conform acestora, ei nu puteau fi revocaţi din funcţie decât motivat. Motivele fixate de lege erau două: constatarea faptului că se aflau sub incidenţa cazurilor

97

de inadmisibilitate prevăzute pentru funcţionarii Ministerului de Interne; constatarea săvârşirii unor abateri grave de la datoriile pe care le aveau, prin intermediul unei anchete făcute de către Primar sau ajutorul său.

Răspunderea disciplinară era foarte asemănătoare cu aceea a funcţionarilor Ministerului de Interne, cu unele diferenţe de la un caz la altul.

Avansarea în funcţie a funcţionarilor a fost reglementată prin divizarea funcţiilor în mai multe clase. Astfel, de exemplu, după 1908, funcţia de notar a fost împărţită în trei clase, iar cea de administrator de plasă (subprefect) în două trepte. Avansarea se făcea în funcţie de vechime şi de aptitudinile fiecărui funcţionar în parte.

3. 4. Politicianismul Din păcate, sistemul politic pluralist instaurat în România odată cu Convenţia de la Paris a

produs asupra administraţiei publice nu numai efectele benefice ale modernizării principiilor şi mecanismelor de funcţionare, ci şi o serie întreagă de efecte negative. Acestea din urmă pot fi subsumate conceptului de politicianism, prin care se înţelege intervenţia nefastă a partidelor politice aflate la guvernare în bunul mers al administraţiei publice, cu scopul de a îşi satisface propriile interese sau pe cele ale membrilor săi.

Influenţă nefastă a politicianismului s-a manifestat în primul rând prin implicarea sistematică a structurilor administrative locale în jocurile electorale cu scopul de a obţine majoritatea parlamentară pentru partidul aflat la guvernare. Această practică s-a perfecţionat în timp, transformându-se într-un adevărat sistem. Totul debuta cu momentul în care monarhul aducea la putere un nou guvern, ocazie cu care avea loc schimbarea tuturor prefecţilor din ţară. Ulterior, la nivel local, fiecare nou prefect îşi subordona aparatul administrativ local (mai ales pe cel judeţean) cu scopul de a-l transforma într-un instrument de propagandă politică favorabil candidaţilor guvernamentali. Funcţionarii publici deveneau astfel agenţi electorali care exercitau presiuni şi chiar violenţe la adresa alegătorilor censitari, subminau campaniile electorale desfăşurate de candidaţii opoziţiei, iar uneori, chiar falsificau rezultatele alegerilor.

Cel de-al doilea plan în care politicianismul a acţionat nefast în raport cu administraţia publică locală a fost procesul de constituirea a organelor administraţiei publice descentralizate. Este vorba aici despre obiceiul subprefecţilor de a se amesteca în alegerea primarilor, un obicei de notorietate în epocă, care producea deturnarea gravă a voinţei politice a electoratului.

În fine, trebuie menţionat la acest capitol încălcarea principiului descentralizării administrative şi împiedicarea realizării intereselor comunităţilor locale de către autorităţile centrale şi de către reprezentanţii lor în plan local, prefecţii. Aceste lucruri erau posibile ca urmarea a utilizării în mod abuziv a prevederilor legale care le permiteau guvernului şi prefecţilor să dizolve consiliile judeţene şi comunale. Deciziile de dizolvare a consiliilor veneau mai ales în momentul în care un nou partid era adus la guvernare de către monarh. Cum noul guvern avea interesul ca întreaga administraţie să intre sub controlul său, el proceda la dizolvarea consiliilor (mai ales dacă erau dominate de opoziţie), indiferent dacă acestea îşi încheiaseră sau nu mandatele.

Bibliografie

*** Istoria dreptului românesc, coordonator: Ioan Ceterchi, vol. II, partea a II-a, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1987, p. 15-87.

*** Istoria românilor, vol. VII, tom I, Constituirea României moderne (1821-1878), coordonator: Dan Berindei, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 2003.

*** Istoria românilor, vol. VII, tom II, De la Independenţă la Marea Unire (1877-1918), coordonator Gheorghe Platon, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 2003.

Berceanu, Barbu B., Istoria constituţională a României în context internaţional comentată juridic, Editura Rosetti, Bucureşti, 2003.

98

Ciachir, Nicolae; Bercan, Gheorghe, Diplomaţia europeană în epoca modernă, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1984.

Ciachir, Nicolae, Marile puteri şi România (1856-1947), Editura Albatros, Bucureşti, 1996. Chiriţă, G., Organizarea instituţiilor moderne ale statului român (1856-1866), Editura

Academiei Române, Bucureşti, 1999. Cziprián-Kovács, Loránd; Székely, Zsolt, Istoria administraţiei regionale şi locale în România,

Sfântu Gheorghe, 2002. Drăganu, Tudor, Începuturile şi dezvoltarea regimului parlamentar în România până în anul

1916, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1991. Filitti, I. C., Rătăcirile unei pseudo-burghezii şi reformele ce nu se fac, Institutul de arte grafice

“Bucovina”, Bucureşti, 1935. Focşeneanu, Eleodor, Istoria constituţională a României 1859-1991, Editura Humanitas,

Bucureşti, 1992. Guţan, Manuel, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită,

Editura Hamangiu, Bucureşti, 2006, p. 207-239. Idem, Istoria administraţiei publice locale în statul român modern, Editura All Beck, Bucureşti,

2005, p. 137-235. Hitchins, Keith, Românii. 1774-1866, traducere de George G. Potra şi Delia Răzdolescu, Editura

Humanitas, Bucureşti, 1996. Manoilescu, Mihai, Rostul şi destinul burgheziei româneşti, Editura Athena, Bucureşti, 1997. Pencoviciu, Al., Dezbaterile Adunării Constituante din anul 1866 asupra Constituţiei şi Legii

electorale din România, Tipografia satului, Bucureşti, 1883. Rus, T., Fondul Preşedinţia Consiliului de Miniştri, în Revista arhivelor, an 1963, nr. 2, p. 188-

200. Scurtu, I.; Bulei, I., Democraţia la români, 1866-1938, Editura Humanitas, Bucureşti, 1990. Slăvescu, P. N., Lacunele şi dificultăţile ce se opun la o bună administraţie a judeţelor, plăşilor

şi comunelor rurale, Tipografia Curţii Regale, F. Gobl & Fiii, Bucureşti, 1900. Stan, Apostol, Putere politică şi democraţie în România, 1859-1918, Editura Albatros, Bucureşti,

1995. Stanomir, Ioan, Libertate, lege şi drept. O istorie a constituţionalismului românesc, Editura

Polirom, Iaşi, 2005. Zeletin, Ştefan Burghezia română. Originea şi rolul ei istoric, Editura Humanitas, Bucureşti,

1991.

Test de autoevaluare nr. 11 01. Conform Constituţiei din 1866, suveranitatea naţională aparţinea: a) poporului; b) monarhului; c) Parlamentului. 02. Sistemul de guvernământ introdus de Constituţia din 1866 reprezenta: a) o monarhie absolutistă; b) o monarhie constituţională parlamentară; c) o monarhie de stări. 03. Conform Constituţiei din 1866, puterea executivă: a) aparţinea Domnului, dar o exercitau miniştrii; b) aparţinea miniştrilor, dar o exercita Domnul; c) aparţinea Domnului, cel care o şi exercita.

99

04. Conceptul de guvernare se referă la: a) aplicarea prevederilor constituţionale referitoare la raporturile puterii executive cu legislativul; b) direcţionarea intereselor generale ale statului în interior şi în exterior; c) punerea în aplicare a legilor de interes general şi a actelor de guvernământ. 05. În sistemul de guvernare care a funcţionat între anii 1866-1923, rolul Consiliului de Miniştri era acela de a-i pune pe miniştri în situaţia de a delibera şi de a se pune de acord în ceea ce priveşte: a) direcţia generală imprimată întregii administraţii; b) modul de gestionare a problemelor pe care le aveau de rezolvat în comun mai multe ministere; c) modul de gestionare a problemelor care ţineau de fiecare minister. 06. În Vechiul Regat al României, primul ministru: a) prezida şedinţele Consiliului de miniştri; b) coordona activitatea ministerelor; c) reprezenta Cabinetul în faţa Parlamentului. 07. În practica constituţională inaugurată odată cu Constituţia din 1866, dacă un minister rămânea fără titular, atunci: a) până la numirea unui nou titular, atribuţiile ministrului erau preluate de către monarh; b) până la numirea unui nou titular, atribuţiile ministrului erau preluate de către un înalt funcţionar din ministerul respectiv; c) până la numirea unui nou titular, atribuţiile ministrului erau preluate de către un alt ministru. 08. În Vechiul Regat al României, organizarea ministerelor s-a făcut: a) pe baza textului constituţional; b) prin legi speciale şi cutume; c) printr-o lege unitară. 09. Influenţele nefaste ale politicianismului asupra administraţiei publice locale au fost: a) implicarea sistematică a structurilor administrative locale în jocurile electorale cu scopul de a obţine majoritatea parlamentară pentru partidul aflat la guvernare; b) încălcarea principiului descentralizării administrative; c) împiedicarea realizării intereselor comunităţilor locale de către autorităţile centrale şi de către reprezentanţii lor în plan local. 10. În perioada 1866-1923, statutul funcţionarilor din administraţia comunală: a) a fost nereglementat până în anul 1894; începând cu acest an li s-a aplicat statutul funcţionarilor publici din administraţia centrală şi desconcentrată; b) a fost nereglementat până în anul 1894; începând cu acest an li s-a aplicat statutul funcţionarilor publici din administraţia centrală şi desconcentrată a Ministerului de Interne; c) a fost nereglementat.

100

CAPITOLUL 10

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN ROMÂNIA INTERBELICĂ

1. Administraţia publică şi unificarea legislativă Încheierea primului război mondial a transformat radical statul român, noile provincii

integrate în trupul vechiului regat dublându-i teritoriul şi potenţialul demografic. Procesul de reîntregire a naţiunii trebuia însă continuat dincolo de simplul fapt al aşezării tuturor provinciilor istorice sub administraţie românească, fiind absolut necesară o consolidare pe plan intern şi extern a noului stat român. Pe plan intern, cel care interesează aici, se impunea cu necesitate demararea rapidă a unui amplu proces de unificare legislativă, întrucât fiecare dintre provincii venea cu propriul sistem juridic introdus de statul din care făcuse parte (legislaţie maghiară în Transilvania, legislaţie austriacă în Bucovina, legislaţie rusească în Basarabia, legislaţie românească în Vechiul Regat). Fără un astfel de efort, statutul de stat unitar pe ca şi l-a asumat România la sfârşitul războiului ar fi fost practic un concept lipsit de conţinut.

În primă fază, această sarcină a fost asumată de organismele de putere regională pe care le-au înfiinţat românii din noile provincii, cele care, de altfel, au şi decis alipirea lor la trupul ţării. Ulterior, sarcina a căzut pe umerii Adunării Constituante, care în anul 1923 a elaborat textul unei noi constituţii a României. În final, misiunea a revenit noului legislativ care s-a întrunit pe baza noii constituţii. Acesta din urmă şi-a asumat dificila misiune de a elabora în fiecare ramură de drept o legislaţie nouă cu caracter unitar. Opera de unificare trebuia să fie însă bine gândită, urmând să fie pusă în practică într-un orizont de timp mai îndelungat. În acest fel ea ar fi fost în măsură să ţină cont de mentalitatea şi aspiraţiile românilor şi, de asemenea, să evite introducerea unor inechităţi între provincii. Dacă în privinţa acestor principii, clasa politică era de acord, în schimb nu acelaşi lucru se poate spune despre metodele prin care se preconiza realizarea unificării. Având în vedere faptul că aceste metode trebuiau să ţină cont de numeroşi factori de factură istorică, etnică, politică, juridică etc., în epocă au fost purtate lungi dispute pe această temă, ceea ce a condus la întârzierea procesului de unificare legislativă.

După încheierea primului război mondial, obiectivele care se ridicau în faţa organizării administraţiei publice din România au crescut în complexitate. Vechiul deziderat al clasei politice antebelice de a construi un sistem modern, bazat pe cele mai noi principii europene, nu mai era suficient; pentru ca noul stat creat să îşi consacre în fapt caracterul de naţional unitar, era necesară înglobarea acestor principii într-o nouă construcţie care să-i ofere administraţiei publice, mai ales celei locale, un caracter uniform pe întregul teritoriu românesc. Marea problemă care se ridica în acest context era aceea a modului în care urma să se producă adoptarea acestei legislaţii administrative unice. Problema era justificată, întrucât, din punct de vedere teoretic, existau mai multe căi pentru atingerea acestui scop: prin extinderea legislaţiei din Vechiul Regat în noile provincii, prin adoptarea unor modele legislative externe sau prin elaborarea unei legislaţii noi cu caracter de sinteză, care să preia ceea ce a fost mai bun din administraţia fiecărei provincii.

Extinderea legislaţiei ar fi avut marele avantaj de a permite integrarea rapidă a noilor provincii în cadrul statului român. Dezavantajul era acela că sistemul administrativ din Vechiul Regat era unul centralizat, în vreme ce sistemele unora dintre noile provincii (Transilvania şi Banat) asigurau comunităţilor locale o largă autonomie. În plus, legile din Vechiul Regat aveau numeroase lacune şi formulări defectuoase, prin urmare ele însele trebuiau modificate şi aduse în pas cu progresele realizate de ştiinţa administrativă. A rezultat de aici o reticenţă majoră a reprezentanţilor provinciilor respective faţă de legislaţia românească existentă, tendinţa generală fiind aceea de a conserva a propriile instituţii şi mecanisme administrative. Această reticenţă a putut fi sesizată, de altfel, în plan legislativ, acolo unde organele executive locale (Consiliul

101

Dirigent din Transilvania, Sfatul Ţării din Basarabia) au luat decizii de menţinere în vigoare a vechilor legi, ordonanţe, regulamente şi statute administrative.

Convingerea celor din noile provincii că sistemul administrativ propriu este mai bun decât cel din Vechiul Regat (în sensul de “mai descentralizator”) a fost însă atât de puternică, încât a condus nu doar la eliminarea variantei de extindere a legislaţiei Vechiului Regat, ci şi la eliminarea celei de-a doua variante, aceea a preluării unui model legislativ experimentat cu succes în alte ţări. În consecinţă, singura variantă acceptabilă de către politicienii din noile provincii a rămas aceea a unei sinteze legislative. La rândul său, clasa politică din vechiul regat a înţeles şi ea că organizarea administrativă proprie nu putea fi impusă celorlalţi printr-un dictat; în consecinţă toată lumea a ajuns să accepte idee că noua structură administrativă trebuia să fie rezultatul unei colaborări şi al unui compromis. Soluţia avea totuşi un mare dezavantaj: ea presupunea eforturi mari pentru evaluarea părţilor utile din sistemele administrative existente şi pentru sintetizarea acestora, prin urmare necesita o perioadă lungă de timp pentru a fi pusă în aplicare.

2. Administraţia publică centrală

În linii generale, Constituţia din 1923 a menţinut principiile constituţionale introdusese prin actul fundamental din 1866, însă a venit şi cu câteva elemente de noutate. Este vorba aici, în principal, despre consacrarea cutumelor constituţionale care s-au cristalizat în jumătatea de secol care a despărţit cele două momente istorice. Elementele privitoare la exercitarea puterii executive au rămas şi ele aproape identice, singurele modificări notabile făcând referire la instituţia Guvernului. Ulterior, prevederile constituţionale în cauză au fost detaliate în cadrul unei reglementări unitare numite Legea pentru organizarea ministerelor (2 august 1929), prin intermediul căreia ministerele au primit o organizare unitară şi mecanisme funcţionale similare.

Preşedintele Consiliului de Miniştri a căpătat, cu prilejul adoptării noului text fundamental, consacrarea constituţională de care avea nevoie. În mod constituţional acum, el era însărcinat de către Rege cu alcătuirea Guvernului, deţinând în continuare preşedinţia Consiliului de Miniştri. Preşedintele era, totodată, şeful ierarhic al unui număr de servicii înfiinţate pe lângă instituţia Preşedinţiei; rolul acestora fiind acela de a-l sprijini în activitatea de conducere a Guvernului şi de coordonare a activităţii ministerelor. În lipsa titularului funcţiei de Preşedinte, locul său era deţinut în mod interimar de către cel mai vechi ministru sau de către un alt ministrul care deţinuse în trecut preşedinţia Consiliului.

Instituţia Consiliului de Miniştri a obţinut şi ea recunoaştere legală, devenind acum organul executiv colegial în cadrul căruia se întruneau miniştrii pentru a stabili politica generală a ţării. În componenţa sa intrau atât miniştri cu portofoliu, cât şi miniştri fără portofoliu. Având rolul de a conduce şi coordona politica generală a Guvernului, primul ministru putea fi ministru fără portofoliu; de regulă, însă, el ocupa unul dintre portofolii, adesea fiind vorba despre cel de la Interne sau despre cel de la Externe. Unii dintre miniştri aveau în subordine subsecretari de stat, însărcinaţi cu atribuţii preponderent administrative. Înfiinţarea acestora a avut loc imediat după încheierea războiului. Primul a fost Subsecretariatul refacerii şi aprovizionării, organizat în anul 1920, pentru ca în anii următori să îşi facă apariţia altele noi, la Finanţe, Interne, Agricultură şi Domenii, Comunicaţii şi Preşedinţia Consiliului de Miniştri.

Între 1918 şi 1929 organizarea ministerelor s-a făcut în funcţie de tradiţie, interese de moment şi interese de partid. Prin urmare, ea a rămas la fel de haotică precum fusese în perioada anterioară. Lipsa unei legi unitare de organizare a avut totuşi şi o parte pozitivă: în contextul războiului şi al dificultăţilor apărute imediat după încheierea acestuia, ea a permis structurarea şi restructurarea rapidă a departamentelor ministeriale în funcţie de necesităţi. Odată cu încheierea tranziţiei, Guvernul trebuia aşezat însă pe noi baze organizatorice şi funcţionale, adaptate la condiţiile pace, care să îi permită să-şi pună în practică activitatea de guvernare. Acest pas a fost făcut prin adoptarea Legii din 1929, care şi-a propus mai multe obiective specifice subordonate

102

celui de ordin general, enunţat mai sus. Astfel, legea a urmărit: asigurarea unităţii de a acţiune a tuturor departamentelor ministeriale; coordonarea mai uşoară a activităţii ministerelor; înglobarea în activitatea ministerelor a unor funcţii noi ale statului; reducerea numărului ministerelor; desconcentrarea, în limitele posibilităţilor, a serviciilor centrale.

Urmare a legii din 1929, ministerele rămas organizate mai departe ca servicii grupate ale statului, având în frunte un ministru. Ele reprezentau interesele generale ale statului, fiind lipsite de personalitate juridică. Numărul lor a fost fixat la 10: Interne, Externe, Finanţe, Justiţie, Instrucţie Publică şi Culte, Armată, Agricultură şi Domenii, Industrie şi Comerţ, Lucrări Publice şi Comunicaţii, Muncă, Sănătate şi Ocrotiri Sociale. În ceea ce priveşte organizarea ministerelor, Legea din 1929 a prevăzut o structură unică şi obligatorie. Aceasta impunea divizarea compartimentelor interne în: direcţii-servicii-secţii-birouri.

3. Administraţia publică locală Constituţia din 1923 a menţinut ca unităţi administrativ teritoriale judeţele şi comunele,

acestora fiindu-le recunoscut mai departe dreptul de a-şi satisface interesele prin intermediul consiliilor alese. Ea a lăsat însă la latitudinea legiuitorului stabilirea numărului, întinderii şi subdiviziunilor administrativ teritoriale ale judeţelor şi comunelor. Aşadar, spre deosebire de Constituţia din 1866, ea a renunţat la stipularea expresă a existenţei plaselor, lăsându-i astfel Parlamentului libertatea de a o menţine sau de a o desfiinţa, în funcţie de necesităţi. Tot din analiza acestor prevederi rezultă că textul constituţional bloca o eventuală iniţiativă de înfiinţarea a unor diviziuni teritoriale superioare judeţelor. În acest fel, se dădea un răspuns negativ numeroaselor proiecte de reformă care solicitau reorganizarea ţării pe baze regionale şi se dădea un semnal cu privire la modul în care urma să se realizeze viitoarea unificarea administrativă a ţării.

3. 1. Evoluţia legislaţiei în domeniul administraţiei publice locale Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale în România interbelică a fost

marcată de trei mari etape, fiecare dintre ele aflându-se sub semnul unui act normativ: Legea pentru unificare administrativă din 1925, Legea pentru organizarea administraţiei publice locale din 1929 şi Legea de organizare administrativă din anul 1936.

Legea din 1925 s-a dorit a fi, conform declaraţiilor autorilor săi, legea particularităţilor regionale şi a descentralizării administrativ-teritoriale. În realitate însă, ea a avut un profund caracter centralizator, ignorând realităţile administrative antebelice din Transilvania, Banat, Basarabia şi Bucovina, unde autonomia administrativă fusese mult mai largă. Legea nu a făcut altceva decât să extindă regimul administrativ din Vechiul Regat în noile provincii, dând astfel curs obsesiei pe care o avea clasa politică faţă de asigurarea unităţii politico-teritoriale a statului. În plus, în ciuda semnalelor venite din partea specialiştilor, ea a păstrat defectele legislative moştenite din perioada antebelică şi a înlăturat o serie de reglementări benefice, acceptate cu dificultate de legislativele anterioare (de exemplu, eliminarea consilierilor de drept şi punerea în sarcina Primarului doar a atribuţiilor de reprezentant al comunităţii locale). Este totuşi de reţinut tendinţa legislativului de a creşte importanţa tutelei a posteriori în defavoarea, celei a priori.

Legea de unificare din 1929 a realizat, în schimb, descentralizarea administrativă în cel mai înalt grad cunoscut de istoria administraţiei publice româneşti. Cu toate acestea, ea nu poate fi considerată drept un model de descentralizare administrativă, decât din punct de vedere ştiinţific (teoretic). În practică, ea a creat un sistem foarte complicat şi greoi, care, din cauza incapacităţii organelor locale de a face faţă competenţelor primite, a determinat numeroase complicaţii şi chiar a condus la blocaje. Tutela administrativă a fost menţinută la fel de apăsătoare. Controlul de legalitate asupra actelor organelor administrative descentralizate şi asupra actelor de tutelă exercitate asupra acestor acte a fost încredinţat acum unor Comitete de revizuire, învestite cu contencios administrativ. Modul nou de aplicare a tutelei a descurajat însă

103

autonomia locală producând mai mult confuzii. În consecinţă, legea a suferit nu mai puţin de 11 modificări, semnificativ fiind faptul că cele mai multe dintre ele au aparţinut chiar parlamentului care a adoptat-o.

Legea din 1936 a căutat să găsească calea de mijloc între varianta centralizatoare a Legii din 1925 şi cea descentralizatoare a Legii din 1929, păstrând ceea ce s-a dovedit a fi viabil în raport cu starea de lucruri existentă. În acelaşi timp, ea a urmări să modifice şi să îmbunătăţească aspectele lipsite de eficienţă din organizarea existentă. Ca principii, legiuitorul şi-a propus păstrarea autonomiei administrative, înlăturarea politicianismului din administraţie, impunerea unor reguli stricte pentru recrutarea personalului, colaborarea organelor de stat locale cu cele din administraţia descentralizată şi controlul legalităţii activităţii administrative. Acestea sunt motivele pentru care Legea din 1936 a păstrat centralismul administrativ al Legii din 1925, dar a încercat să protejeze în acelaşi timp autonomia locală prin extinderea tutelei jurisdicţionale exercitate a posteriori. Controlul de legalitate revenea Curţilor administrative, în fapt fostelor Comitete de revizie, transformate acum în adevărate instanţe judecătoreşti de contencios administrativ. Tutela a priori a fost semnificativ relaxată, ea urmând să fie exercitată numai asupra actelor de autoritate. În plus, Legea a reglementat foarte eficient dreptul autorităţilor tutelate de a ataca actele de tutelă.

3. 2. Administraţia judeţeană 3. 2. 1. Organele judeţului, ca unitate administrativ teritorială descentralizată, au fost în

această perioadă: Prefectul, Preşedintele Delegaţiei Consiliului Judeţean (pentru scurt timp), Consiliul Judeţean şi Delegaţia Consiliului Judeţean.

Prefectul şi-a păstrat în continuare ambivalenţa funcţională: el era atât şeful administraţiei judeţene descentralizate, cât şi reprezentantul Guvernului în judeţ. Numirea sa a rămas să fie făcută mai departe prin Decret Regal, la propunerea ministrului de interne. În consecinţă, se afla sub ordinele ministrului de interne, trebuia să se bucure de încrederea acestuia şi putea fi revocat oricând din funcţie. Puterea şi atribuţiile prefectului, în calitate de şef al administraţiei judeţene, au fost păstrare la cote înalte: el administra interesele judeţului; era şeful ierarhic al tuturor serviciilor administrative şi, în acelaşi timp, şeful tuturor funcţionarilor judeţeni. Singura reducere a puterilor prefectului a intervenit prin Legea administrativă din 1929. Aceasta a scos din competenţele sale atribuţiile de şef al administraţiei judeţene, pe care le-a încredinţat Preşedintelui Delegaţiei Consiliului Judeţean. Acesta din urmă era ales de membrii Consiliului Judeţean pe un termen de cinci ani. În felul acesta s-a ajuns la situaţia ca judeţul să aibă de fapt doi “prefecţi”: unul politic, numit de Guvern, cel care reprezenta interesele generale ale statului; şi unul administrativ, ales de Consiliul Judeţean, cel care reprezenta interesele comunităţii locale judeţene. Această inovaţie a funcţionat însă foarte puţin timp. În anul 1931, printr-o Lege de modificare a dispoziţiilor Legii din 1929, prefectul politic şi-a recăpătat atribuţiile de şef al administraţiei judeţene, astfel încât el a redevenit la dubla calitate pe care o avusese anterior.

Consiliul Judeţean a rămas un organ colegial deliberativ, alcătuit din membri aleşi şi membri de drept. Cei dintâi erau aleşi prin vot universal; cei din urmă erau reprezentanţi ai unor profesii sociale sau funcţii administrative stabilite prin Lege. Consiliul se întrunea în capitala judeţului în sesiuni ordinare şi extraordinare. El avea iniţiative şi decidea în toate problemele de interes judeţean; întocmea regulamente care prevedeau măsuri şi sancţiuni cu privire la administrarea intereselor judeţului. Consiliul Judeţean putea fi dizolvat prin Decret Regal, pe baza unui raport motivat venit din partea Ministerului de Interne. În locul său era numită o comisie interimară, numită prin chiar actul de dizolvare.

Delegaţia Consiliului Judeţean era alcătuită din membri aleşi de către Consiliul Judeţean şi era prezidată de către prefect (ce excepţia perioadei 1929-1931, în care preşedinţia a revenit Preşedintelui ales al Delegaţiei Consiliului Judeţean). Delegaţia lua decizii în locul Consiliului, atunci când acesta nu era întrunit; avea dreptul de inspecţie şi control asupra administraţiei

104

comunale din judeţ; supraveghea funcţionarea serviciilor administrative judeţene; reprezenta organul consultativ al prefectului în materie de administraţie judeţeană descentralizată.

3. 2. 2. Organele judeţului, ca unitate administrativ-teritorială desconcentrată, au fost: Prefectul, Consiliul de prefectură, Pretorul şi Primpretorul.

Prefectul, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu, era şeful poliţiei din judeţ; în consecinţă avea dreptul de a da ordine organelor de poliţie şi de jandarmerie din judeţ. În acelaşi timp, era organul de control şi de supraveghere a administraţiei comunelor din judeţ. În această din urmă calitate, prefectul exercita tutela administrativă asupra actelor emise de administraţiile comunelor rurale şi ale comunelor urbane nereşedinţă de judeţ. De asemenea, putea întocmi rapoarte motivate, pe baza cărora Ministerul de Interne îi suspenda din funcţii pe primari şi pe membrii delegaţiilor permanente, respectiv dizolva consiliile comunale.

Consiliul de prefectură a fost un organ colegial consultativ care a funcţionat pe lângă instituţia prefectului. Consiliul era alcătuit din Primarul comunei reşedinţă de judeţ, primul procuror al judeţului şi mai mulţi funcţionari din serviciile administrative exterioare ale ministerelor.

Pretorul a fost organul pe care Legea din administrativă din anul 1925 l-a aşezat în fruntea plaselor. Acesta reprezenta interesele Guvernului la nivelul comunelor din plasa aflată sub autoritatea sa. În locul pretorului, Legea din 1929 a înfiinţat funcţia de primpretor, ajutat de mai mulţi pretori. Pretorul, apoi, primpretorul, avea atribuţia de ofiţer al poliţiei judiciare şi de şef al poliţiei administrative. În această din urmă calitate, el avea obligaţia să îndrume, să supravegheze şi să controleze administraţiile comunale.

3. 3. Administraţia comunală Organizate potrivit principiului descentralizării administrative, comunele au fost împărţite

în două categorii: rurale şi urbane. Comunele rurale era formate din unul sau mai multe sate. Comunele urbane au fost împărţite în: comune reşedinţă de judeţ, comune nereşedinţă de judeţ şi municipii. Criteriile pe baza cărora s-a făcut această împărţire au fost: numărul locuitorilor, mijloacele materiale de care dispuneau comunităţile locale pentru întreţinerea aparatului administrativ, importanţa lor economică şi culturală. Municipiul Bucureşti a beneficiat de o organizare specială, motivele fiind dimensiunile sale, numărul mare de locuitori şi importanţa lui administrativ-politică. Comunele rurale din jurul comunelor urbane puteau fi declarate comune suburbane; în acest fel ele îşi păstrau organizarea administrativă, dar deveneau dependente de administraţia comunei urbane în privinţa problemelor edilitare, de salubritate şi de ordine publică. Alături de aceste tipuri, au mai existat şi comune balneoclimaterice, care s-au bucurat de un tratament special ca o consecinţă directă a importanţei lor.

Legea din 1929 a consacrat drept unitate administrativă autonomă şi satul. Scopul era acela de a organiza administraţia locală potrivit resurselor financiare ale diferitelor comune şi de a o adapta astfel la necesităţile locale. Legea făcea distincţie între comunele formate dintr-un singur sat şi comunele formate din mai multe sate. Satele au fost împărţite în sate mici, cu populaţie sub 600 de locuitori, şi sate mari, cu peste 600 de locuitori. Pentru fiecare dintre cele trei tipuri de sate, legea prevedea o organizare administrativă distinctă. Această organizare complicată a fost menţinută însă numai până în iulie 1931, când organizaţiile săteşti au fost abrogate.

Organizarea comunală a fost, în principiu, aceeaşi pentru toate categoriile de comune. Ele erau administrate de Primar, un Consiliu comunal, precum şi de o Delegaţie permanentă.

Primarul şi-a păstrat în perioada interbelică dubla calitate de conducător al administraţiei comunale şi de organ al administraţiei centrale. În calitate de organ al administraţiei descentralizate, el administra interesele comunei, împreună cu celelalte două organe administrative locale (Consiliul comunal şi Delegaţia permanentă). Unele dintre actele sale erau supuse tutelei administrative, pe care o exercitau autorităţile centrale sau reprezentanţii acesteia la nivel local. În calitate de organ al administraţiei centrale, Primarul era chemat să exercite o serie de atribuţii de interes general pe care i le încredinţau legile ţării. În exercitarea atribuţiilor sale,

105

Primarul dădea decizii, emitea ordonanţe şi încheia contracte pentru administrarea patrimoniului comunei. Până la adoptarea Legii din 1929, primarii erau aleşi de către consiliile comunale. Singura excepţie a fost reprezentată de Primarul de municipiu; acesta era numit de către ministrul de interne dintre primii trei consilieri care adunaseră cele mai multe voturi. Legea din 1929 a schimbat modalitatea de alegere a primarilor, aceştia urmând să fie aleşi în funcţie de modul de organizare a comunităţii locale. Primarii satelor şi primarii comunelor formate dintr-un singur sat erau aleşi prin vot universal; primarii din celelalte tipuri de comune şi primarii municipiilor erau aleşi de către Consiliul comunal, dintre membrii săi. Legea din 1936 a revenit însă la modalitatea de alegere prevăzută în Legea din 1925. Prin urmare toţi primarii erau aleşi de către consiliile comunale, singura excepţie constituind-o primarii comunelor balneoclimaterice care erau numiţi de prefecţi.

Consiliul Comunal era un organ colegial cu rol deliberativ şi consultativ. El era format din membri aleşi şi membri de drept. Cei dintâi erau aleşi prin vot universal, de către toţi locuitorii comunei; cei din urmă erau reprezentanţii unor profesii sau funcţii administrative şi sociale stabilite prin lege. Consiliul comunal avea iniţiativa şi lua decizii în toate problemele de interes local; emitea regulamente prin care prevedea măsuri şi sancţiuni cu privire la administrarea intereselor comunei. Cele mai multe dintre deciziile sale erau supuse însă tutelei administrative pe care o exercita prefectul sau ministrul de interne. Guvernul putea să influenţeze deciziile Consiliilor locale nu numai prin intermediul tutelei, ci şi prin intermediul membrilor de drept ai acestora. De asemenea, avea posibilitatea să dizolve consiliile comunale şi de a numi comisii interimare.

Delegaţia permanentă era alcătuită din membri ai Consiliului comunal desemnaţi de către acesta. Rolul Delegaţiei era acela de a ţine locul Consiliului comunal în intervalul dintre sesiunile ordinare ale acestuia. În consecinţă, ea exercita toate atribuţiile Consiliului, mai puţin pe cele pe care legea i le rezerva în exclusivitate Consiliului comunal. În plus, Delegaţia era organul pe care Primarul îl consulta în toate problemele aflate în competenţa lui şi organul împreună cu care Primarul punea în aplicare hotărârile Consiliului comunal.

3. 4. Administraţia publică desconcentrată Deşi nu a primit consacrare constituţională, principiul desconcentrării administrative a

constituit totuşi cel de-al doilea pilon pe care s-a sprijinit efortul de reorganizare a administraţiei publice locale din perioada interbelică. Necesitatea punerii sale în operă a fost recunoscută atât de doctrina administrativă, cât şi de către guvernanţi. Ea se explică prin conştientizarea faptului că numărul problemelor de la nivel local se afla în continuă creştere, dar şi prin nevoia de a asigura la acest nivel un control şi o supraveghere mai atentă a intereselor de ordin general.

Legea de organizare a ministerelor din 1929 a introdus pentru prima dată în istoria administraţiei publice româneşti o organizarea uniformă a serviciilor exterioare ale ministerelor la nivel teritorial. Cu acest prilej, serviciile exterioare ale tuturor ministerelor (mai puţin cele de la Justiţie, Externe şi Armată) au fost grupate, în mod obligatoriu, în circumscripţii uniforme numite Directorate. Au fost create şapte astfel de Directorate, cu reşedinţele în capitalele provinciilor istorice româneşti: Bucureşti, Iaşi, Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova şi Timişoara. La conducerea Directoratului se afla un Director General, ca reprezentant al Guvernului. Directorul era şeful ierarhic imediat al tuturor serviciilor ministeriale din directorat şi avea în subordine pe toţi prefecţii din judeţele care intrau în circumscripţia Directoratului. Din păcate, legea nu a delimitat cu precizie competenţele ministerelor de cele ale serviciilor desconcentrate, ceea ce a creat mai mult confuzie decât o reală desconcentrare. În consecinţă, după modificarea Legii, în iulie 1931, s-a revenit la vechea organizare a serviciilor exterioare sub forma inspectoratelor ministeriale.

106

4. Statutul funcţionarilor publici După terminarea primului război mondial, atât funcţionarii publici, cât şi specialiştii în

domeniul administraţiei au atras atenţia asupra problema drepturilor şi obligaţiilor pe care trebuiau să le aibă cei care exercitau o slujbă în serviciul statului. Adoptarea unei legislaţii unitare în acest domeniu se impunea ca o necesitate, nu numai ca urmare a creşterii semnificative a numărului de funcţionari publici din ţară, ci mai ales pentru că experienţa epocii anterioare arătase că absenţa unei astfel de legislaţii îi lăsa pe funcţionari la discreţia Guvernului. Statutul funcţiei publice trebuia să reglementeze însă nu numai drepturile funcţionarilor faţă de stat, ci şi obligaţiile, respectiv răspunderea acestora faţă de stat şi faţă de particulari.

Dând curs acestui imperativ, Reprezentanţa Naţională a adoptat, la 19 iunie 1922, Legea pentru Statutul funcţionarilor publici, prima normă juridică din România care fixa un regim juridic unic pentru toţi funcţionarii publici. Legea reglementa succesiv drepturile şi obligaţiile funcţionarilor în legătură cu condiţiile de recrutare, modul de avansare în funcţie, stabilitatea în funcţie, condiţiile de salarizare, răspunderea disciplinară, precum şi responsabilităţile materiale ale funcţionarilor faţă de stat şi faţă de particulari.

Condiţiile generale pe care trebuiau să le îndeplinească cei care doreau să ocupe o funcţie publică erau: deţinerea cetăţeniei române, împlinirea vârstei majoratului, absenţa antecedentelor penale, dovada capacităţii psihice de a îndeplini slujba, deţinerea tuturor drepturilor civile şi politice prevăzute de Constituţie, precum şi satisfacerea stagiului militar. În consecinţă, dat fiind faptul că femeile nu se bucurau de drepturi politice (decât în condiţii speciale) şi nu cădeau sub incidenţa legii recrutării, acestea erau în continuare înlăturate de la posibilitatea de a candida la funcţii publice. Condiţiile generale erau completate de condiţii speciale legate de absolvirea studiilor universitare pentru funcţiile superioare şi de absolvirea studiilor liceale pentru funcţiile inferioare.

Obţinerea funcţiei, era condiţionată în cele din urmă de promovarea unui examen de capacitate desfăşurat în faţa unei comisii. În urma promovării examenului, candidatul urma să fie numit funcţionar stagiar. După trecerea unui an, o comisie pentru propuneri, numiri şi înaintări examina notele obţinute de stagiar din partea şefilor săi ierarhici, şi decidea dacă acesta merita să primească statutul de funcţionar definitiv. Numirea se făcea apoi printr-un ordin emis de către şeful autorităţii statului unde a fost angajat funcţionarul.

Funcţionarii care deţineau titlul definitiv se bucurau în baza acestui titlu de stabilitate în funcţie; excepţie făceau doar funcţionarii care, prin Constituţie şi legi speciale, erau declaraţi inamovibili. Deţinerea stabilităţii în funcţie însemna că funcţionarul nu putea fi mutat decât în interes de serviciu bine motivat, conform unei proceduri care urmărea să evite toate abuzurile posibile; şi, de asemenea, că funcţionarul nu putea fi pedepsit decât cu respectarea tuturor garanţiilor de procedură disciplinară. Transferul funcţionarului public putea fi făcut numai într-o funcţie echivalentă şi doar cu acordul Comisiei locale de propuneri, numiri şi înaintări. Mai mult decât atât, prin jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie, s-a stabilit că avizul acestei comisii trebuia să motiveze pe larg interesul de serviciu şi, de asemenea, că prin funcţie echivalentă nu se înţelegea doar o echivalenţă de tratament, ci şi o echivalenţă de punctul de vedere al prestigiului funcţionarului. În acest fel, funcţionarul definitiv trebuia să fie ferit de toate abuzurile şi erorile posibile, dar mai ales de manifestările politicianismului.

Avansarea se făcea în baza unui tabel de avansare întocmit de Comisia de propuneri, numiri şi înaintări, în care funcţiile erau împărţite în grade şi clase. Avansarea pe grade se făcea doar după ce funcţionarul activase timp de doi ani în gradul inferior. Pentru avansarea la o clasă superioară era nevoi doar de un singur an de activitate. Pe lângă condiţia de vechime, pentru avansare, funcţionarul trebuia să îndeplinească şi cerinţele de studii prevăzute pentru postul în care dorea să avanseze.

107

Spre deosebire de perioada anterioară, când funcţionarul public care nu beneficia de un regim special putea fi uşor destituit în baza dreptului disciplinar al autorităţii superioare, legea Statutului din 1923 reglementa cu atenţie răspunderea disciplinară a funcţionarului public. Ea limita puterea disciplinară a administraţiei, garantând astfel stabilitatea funcţionarului public.

Bibliografie

*** Istoria dreptului românesc, coordonator: Ioan Ceterchi, vol. II, partea a II-a, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1987, p. 231-300.

*** Istoria românilor, vol. VIII, România întregită (1918-1940), coordonator: Ioan Scurtu, secretar: Petre Otu, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 2003.

Berceanu, Barbu B., Istoria constituţională a României în context internaţional comentată juridic, Editura Rosetti, Bucureşti, 2003.

Boilă, R., Organizaţia de stat. Consideraţiuni teoretice. Organizaţia statului român în comparaţie cu organizaţia altora state, Tipografia Cartea Românească S.A., Cluj, 1927.

Cziprián-Kovács, Loránd; Székely, Zsolt, Istoria administraţiei regionale şi locale în România, Sfântu Gheorghe, 2002.

Focşeneanu, Eleodor, Istoria constituţională a României 1859-1991, Editura Humanitas, Bucureşti, 1992.

Guţan, Manuel, Instituţia prefectului în perioada interbelică (1925-1938), în Acta Universitatis Cibiniensis, seria Jurisprudentia, an 2000, nr. 1, p. 97-108.

Idem, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2006, p. 177-205.

Idem, Istoria administraţiei publice locale în statul român modern, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 237-346.

Hitchins, Keith, România. 1866-1947, traducere de George G. Potra şi Delia Răzdolescu, Editura Humanitas, Bucureşti, 1994.

Iancu, Gh., Contribuţia Consiliului Dirigent la consolidarea statului naţional unitar român (1918-1920), Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1985.

Nistor, I. S., Comuna şi judeţul. Evoluţia istorică, Editura Dacia, 2000. Onişor, T., Opera legislativă a Consiliului Dirigent, Institutul de arte grafice şi Editura Marvan

S.A.R., Bucureşti, 1937. Rus, T., Fondul Preşedinţia Consiliului de Miniştri, în Revista arhivelor, an 1963, nr. 2, p. 188-

200. Scurtu, I.; Bulei, I., Democraţia la români, 1866-1938, Editura Humanitas, Bucureşti, 1990. Slăvescu, P. N., Lacunele şi dificultăţile ce se opun la o bună administraţie a judeţelor, plăşilor

şi comunelor rurale, Tipografia Curţii Regale, F. Gobl & Fiii, Bucureşti, 1900. Stan, Apostol, Putere politică şi democraţie în România, 1859-1918, Editura Albatros, Bucureşti,

1995. Stanomir, I., Libertate, lege şi drept. O istorie a constituţionalismului românesc, Editura Polirom,

Iaşi, 2005. Stoica, M., Aspecte ale legislaţiei şi funcţionării administraţiei locale în România burghezo-

moşierească (1918-1944), în Studia Universitatis Babeş-Bolyai, seria Jurisprudentia, 1963, p. 1-13.

Suveică, S., Integrarea administrativă a Basarabiei în România (1918-1925), în Anuarul Institutului de istorie A. D. Xenopol, Iaşi, an 1999, tom XXXVI, p. 125-145.

108

Test de autoevaluare nr. 12 01. După realizarea Marii Uniri, unificarea legislaţiei administrative era necesară: a) pentru a conferi substanţă prevederii constituţionale potrivit căreia România era de stat unitar; b) pentru a conferi substanţă prevederii constituţionale potrivit căreia România stat naţional; c) pentru a conferi substanţă prevederii constituţionale potrivit căreia România stat suveran. 02. În perioada interbelică, organizarea ministerelor: a) a rămas nereglementată; b) a fost reglementată neuniform prin legi specifice şi cutume; c) a fost reglementată neuniform prin legi specifice şi cutume până în anul 1929; după această dată a fost reglementată uniform prin intermediul unei legi. 03. Funcţia de Preşedinte al Consiliului de Miniştri a fost consacrată constituţional prin: a) textul fundamental din 1866; b) textul fundamental din 1923; c) textul fundamental din 1938. 04. În perioada 1929-1931, Prefectul reprezenta: a) numai interesele generale ale statului la nivel judeţean; b) numai interesele comunităţii locale judeţene; c) atât interesele generale ale statului la nivel judeţean, cât şi interesele comunităţii locale judeţene. 05. În perioada interbelică, consiliile judeţene: a) puteau fi dizolvate prin Decret Regal, pe baza unui raport motivat al Ministerului de Interne; b) puteau fi dizolvate prin ordin al Ministerului de Interne; c) nu puteau fi dizolvate. 06. În perioada interbelică, aveau caracter deliberativ următoarele organe ale administraţiei publice locale: a) Consiliul Judeţean; b) Consiliul Comunal; c) Consiliul de Prefectură. 07. În perioada interbelică, Pretorul reprezenta: a) interesele Guvernului la nivelul comunelor din plasa pe care o avea în responsabilitate; b) interesele locuitorilor din plasa pe care o avea în responsabilitate; c) atât interesele guvernului la nivelul comunelor din plasa pe care o avea în responsabilitate, cât şi interesele locuitorilor din plasa respectivă. 08. Potrivit Legii administrative din 1925, primarii comunelor rurale: a) erau numiţi de administraţia centrală; b) erau numiţi de administraţia judeţeană; c) erau aleşi de către membrii Consiliului Comunal. 09. În perioada interbelică, atribuţiile Delegaţiei Consiliului Judeţean au fost: a) deliberative; b) de inspecţie şi control; c) consultative.

109

10. Conform Legii pentru Statutul funcţionarilor publici din anul 1922, stabilitatea funcţionarului public însemna: a) că funcţionarul nu putea fi mutat decât în interes de serviciu bine motivat, conform unei proceduri speciale; b) că funcţionarul nu putea fi pedepsit decât cu respectarea prevederilor de procedură disciplinară; c) că transferul funcţionarului public putea fi făcut în orice funcţie, dacă exista un interes de serviciu bine motivat.

110

CAPITOLUL 11

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN EPOCA DICTATURILOR DE DREAPTA (1938-1944)

1. Dictatura regelui Carol II 1. 1. Regele şi responsabilitatea ministerială La 10 februarie 1938, Regele Carol II a pus capăt regimului de democraţie parlamentară

implementat în România prin actele constituţionale din 1866 şi 1923. Prin lovitură de stat, monarhul a introdus un nou regim constituţional, care urmărea înlăturarea sistemului politic pluralist. Acesta din urmă era acuzat că oferise partidelor posibilitatea practicării unor jocuri electorale lipsite de eficienţă în actul de guvernare şi că adusese ţara într-o prelungită criză politică. Noul regim politic urma să aibă la bază ideea unui mesianism politic, în care Regele apărea drept un “salvator al patriei aflate în pericol”.

Atingerea scopului pe care şi l-a propus monarhul a fost atins în două etape, marcate fiecare de adoptarea unei măsuri legislative. Prima etapă a fost marcată de adoptarea unui nou text constituţional, care consacra din punct de vedere juridic existenţa noului regim politic şi introducea o serie întreagă de reglementări menite să îi ofere “salvatorului” instrumentele necesare îndeplinirii misiunii sale. Constituţia a fost aprobată la 24 februarie 1938, prin intermediul unui plebiscit organizat în condiţiile stării de asediu, a votului nominal şi verbal, astfel încât iniţiatorii săi nu au avut emoţii în privinţa obţinerii rezultatului scontat. Ce-a de a doua etapă a fost marcată de Decretul-Lege din 31 martie 1938 prin care erau dizolvate toate partidele, grupările şi organizaţiile politice, sub pretextul agitaţiilor şi violenţelor pe care acestea din urmă le cauzaseră în trecutul recent. Golul lăsat pe scena politică de dispariţia formaţiunilor politice a fost umplut câteva luni mai târziu prin înfiinţarea unui partid cu rol de monopol pe scena politică românească (Frontul Renaşterii Naţionale, redenumit ulterior Partidul Naţiunii), condus de însuşi regele Carol II.

Întrucât Regelui i-a fost atribuit rolul de salvator al statului, el avea nevoie de instrumente de guvernare şi de administrare pentru a-şi putea duce la îndeplinire misiunea încredinţată de constituţie. În consecinţă, noul text fundamental nu mai stipula limitarea atribuţiilor sale la cele prevăzute în mod expres de constituţie, fapt ce îi permitea să se implice în toate domeniile de decizie. Acordându-i monarhului dreptul de exercitare efectivă a puterii, noul sistem constituţional renunţa, aşadar, la principiile monarhiei constituţionale şi al pasivităţii regale. În acest fel, în locul vechiului principiu “regele domneşte, dar nu guvernează”, a fost introdus unul nou, potrivit căruia: “regele domneşte şi guvernează”.

Pe de altă parte, Constituţia menţinea pe mai departe principiul inviolabilităţii Regelui, impunând regula contrasemnării actelor sale de către miniştri. În acest fel, responsabilitatea respectivelor acte se transfera pe seama miniştrilor. Cum însă monarhul exercita puterea executivă, rezultă de aici că Regele putea să guverneze şi să administreze fără ca el să poată fi tras la răspundere din punct de vedere politic pentru actele sale. Pentru a se evita totuşi transformarea sa într-un monarh absolut, textul constituţional îl înzestra totuşi pe Rege cu responsabilitate juridică, el urmând să fie supus tuturor legilor aflate în vigoare.

Noua Constituţie a menţinut şi principiul răspunderii juridice a miniştrilor. Aceştia urmau să răspundă civil şi penal pentru actele întreprinse în timpul mandatului, faţă de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, la sesizarea Regelui sau a uneia dintre Camerele Parlamentului. În ceea ce priveşte responsabilitatea politică, miniştrii nu mai răspundeau în faţa Parlamentului, ci în faţa Regelui. Punându-se capăt acestei reguli fundamentale a sistemului constituţional (care

111

funcţionase pe cale cutumiară, ce-i drept), lua sfârşi însuşi regimul parlamentar, întrucât instituţia îndreptăţită să dirijeze politica generală a ţării nu mai era Parlamentul, ci Regele.

1. 2. Administraţia centrală Prerogativele constituţionale care confereau Regelui puterea de a guverna l-au transformat

pe acesta în conducătorul activ al administraţiei publice centrale. Având posibilitatea de a îl desemna pe primul ministru şi de a forma Guvernul, monarhul controla practic componenţa întregului Consiliu de Miniştri. Prin urmare, miniştrii nu mai era desemnaţi în funcţie de încrederea acordată de majoritatea parlamentară, ci de încrederea acordată de Rege.

În aceste condiţii, activitatea de guvernare şi de administrare se realiza de către Consiliul de Miniştri sub directa îndrumare a Regelui, a cărui persoană o reprezenta de fapt. Acesta constituia cadrul în care se stabileau principiile de conducere a intereselor generale, precum şi directivele generale adresate activităţii fiecărui minister.

Titularii ministerelor erau numiţi de către primul ministru, însă aceştia nu proveneau din rândurile majorităţii parlamentare, ci din rândurile politicienilor agreaţi de monarh. Dând curs tendinţelor xenofobe, aflate la modă în epocă, candidaţii trebuiau să aibă cel puţin trei generaţii de predecesori de etnie română. Ca şi în perioada anterioară, au existat atât miniştri cu portofoliu, cât şi miniştri de stat, fără portofoliu.

Desfiinţarea partidelor politice, văzută ca singură soluţie pentru îndepărtarea politicii partizane din activitatea pur administrativă, nu a condus însă şi la o diminuare a numerică a structurilor ministeriale. Dimpotrivă, aparatul birocratic a crescut în dimensiuni, astfel încât în anul 1940 Consiliul de Miniştri cuprindea: un preşedinte, un vicepreşedinte, 13 miniştri secretari de stat care conduceau 16 ministere, un ministru de stat şi 11 subsecretari afiliaţi diverselor ministere.

Perioada este marcată de reorganizarea unor ministere în scopul eficientizării activităţilor şi de apariţia altora noi. Astfel, în aprilie 1938, Ministerul Industriei şi Comerţului se transformă în Ministerul Economiei Naţionale, acestuia revenindu-i o serie de sarcini noi: organizarea şi coordonarea politicilor de creştere a capacităţilor industriale ale ţării; organizarea internă a comerţului în scopul potenţării creşterii industriale; reglementarea şi coordonarea activităţilor comerciale de import şi export; coordonarea şi supravegherea activităţilor bancare.

Un alt minister care a beneficiat de reorganizarea activităţilor l-a constituit Ministerul Afacerilor Străine, în vreme ce organizarea altora, precum Ministerul de Justiţie, au fost completate. În anul 1938 a fost înfiinţat un Minister al Înzestrării Armatei, iar în luna septembrie 1939 a luat fiinţă un Minister al Propagandei Naţionale, un Minister al Ordinii publice, precum şi un Minister al Avuţiilor Publice.

1. 3. Administraţia locală La nivelul administraţiei locale, noua Constituţie a introdus premisele unei viziuni

centraliste, prin omiterea statuării principiilor descentralizării administrative şi a eligibilităţii organelor deliberative locale. Mai mult decât atât, textul constituţional a trecut sub tăcere unităţile administrativ-teritoriale ale ţării, lăsând deschisă posibilitatea ca Parlamentul, prin legi ordinare, să decidă asupra formulei de organizare a acestora, precum şi asupra principiilor care urmau să stea la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice locale.

Punerea în aplicare a dezideratelor monarhului în materie de administraţie publică locală s-a făcut prin intermediul Legii administrative din 14 august 1938. Aceasta a organizat administraţia publică locală după regulile unui centralism riguros, menit să asigure Guvernului pârghiile necesare controlului eficient asupra colectivităţilor locale. Legea a modificat echilibrul de atribuţii, consacrat prin legislaţia anterioară, între organele de decizie colectivă şi cele unipersonale. Ea a deplasat majoritatea competenţelor către organele unipersonale, asigurând astfel unitatea de decizie şi acţiune între administraţia centrală şi cea locală. În condiţiile în care, în marea lor majoritate, titularii posturilor de conducere unipersonale au ajuns să depindă de organele de conducere ierarhic-superioare şi nu de alegătorii locali, sistemul administrativ a

112

câştigat foarte mult în eficienţă; fiind adoptate şi aplicate de sus în jos, în cadrul unei ierarhii piramidale care avea în vârf Guvernul, deciziile administrative au căpătat coerenţă şi celeritate.

Legea din 14 august 1938 a modificat radical împărţirea administrativ-teritorială a ţării. Ea a prevăzut ca unităţi de bază doar comuna şi ţinutul (provincia), recunoscându-le acestora personalitatea juridică. Acestea urmau să funcţioneze ca unităţi de desconcentrare administrativă, menite să satisfacă interesele generale ale statului, în strânsă legătură cu cele ale colectivităţilor locale; dar şi ca unităţi administrativ-teritoriale descentralizate. În cea ce priveşte judeţul şi plasa, acestea au fost transformate în unităţi administrative de control, lipsite de personalitate juridică.

La nivelul unităţilor de bază, legea distingea între trei categorii de comune: urbane, rurale şi balneoclimaterice. Organele lor de conducere, indiferent de categorie, erau Primarul şi Consiliul comunal. În raport cu legislaţia anterioară, Legea din 1938 desfiinţa, aşadar, instituţia Delegaţiei permanente. Modificări de substanţă au fost introduse şi în ceea ce priveşte atribuţiile celor două organisme, precum şi în privinţa procedurilor de desemnare a titularilor acestora.

Primarul a încetat să mai fie ales de către Consiliul comunal, el ajungând să fie numit de către reprezentanţii administraţiei centrale. Selecţia se făcea după o serie de criterii stipulate în lege, care vizau condiţii de studii şi de vârstă. În funcţie de tipul de comună în fruntea căreia se afla, Primarul era desemnat pe o perioadă de şase ani de către prefectul judeţului, în cazul comunelor rurale şi urbane care nu erau reşedinţă de judeţ; de către rezidentul regal al ţinutului, în cazul comunelor urbane reşedinţă de judeţ; prin Decret Regal, la propunerea Ministerului de Interne, în cazurile staţiunilor balneoclimaterice şi municipiilor. Primarul era şeful administraţiei comunale şi preşedintele Consiliului comunal. În această dublă calitate el avea dreptul de reprezentare a comunei, dreptul de iniţiativă şi de decizie în toate chestiunile interne locale, cu excepţia celor în care legea impunea votul deliberativ al Consiliului comunal.

Consiliul Comunal se compunea membri aleşi şi membri de drept. Consilierii aleşi aveau durata mandatului fixată la 6 ani, ca şi în cazul Primarului. Numărul lor varia în funcţie de tipul comunei; erau trei în comunele rurale; cinci în comunele urbane nereşedinţă de judeţ, şapte în comunele urbane reşedinţă de judeţ şi 12 în municipii. Consilierii de drept erau numiţi de către prefect şi proveneau din rândul conducătorilor de servicii publice locale. Mandatele consilierilor de drept erau permanente, atât timp cât persoanele respective deţineau funcţia care le conferea calitatea de consilier de drept. Principalele domenii de competenţă ale Consiliului Comunal se refereau la întocmirea şi votarea bugetului anual, stabilirea taxelor şi a impozitelor locale, contractarea de împrumuturi publice şi aprobarea proiectelor de investiţii. Legea din 1938 a prevăzut că până la alcătuirea noilor consilii, atribuţiile acestora vor fi exercitate de către primari. Din păcate, această prevedere a rămas neaplicată, întrucât, în contextul evenimentelor politice interne şi externe nu au mai putut fi fost convocate alegeri. În consecinţă, în perioada care a urmat, toate atribuţiile Consiliilor comunale au fost exercitate de către primari.

Ţinutul sau provincia reprezenta o unitate administrativ-teritorială care cuprindea până la 10 judeţe. Au luat naştere, astfel, 10 ţinuturi (Jiu, Argeş, al Mării, al Dunării, Nistru, Prut, Suceava, Alba Iulia, Crişuri şi Timiş), care înglobau cele 71 de judeţe ale ţării. Organele de conducere de la nivelul ţinutului/provinciei au fost: Rezidentul regal şi Consiliul ţinutului.

Rezidentul regal era reprezentantul Guvernului în ţinut şi administratorul ţinutului, ceea ce înseamnă că el reprezenta atât interesele generale ale statului la nivel provincial, cât şi interesele comunităţii locale provinciale. Rezidentul regal avea rang de subsecretar de stat; el era numit prin Decret Regal, la propunerea Ministerului de Interne, pentru un mandat de şase ani. Condiţiile de numire vizau vârsta minimă de 35 ani şi absolvirea unor studii înalte (candidaţii erau recrutaţi din diplomaţie, învăţământul universitar şi din rândul generalilor de armată). Funcţia sa era însă incompatibilă cu cea de parlamentar. Atribuţiile Rezidentului regal vizau: reprezentarea ţinutului, ordonanţarea plăţilor, supravegherea şi controlul administraţiei locale din ţinut, exercitarea tutelei administrative asupra administraţiei din ţinut în cazurile prevăzute de lege. În plus, el executa

113

toate hotărârile Consiliului ţinutului. În activităţile sale, Rezidentul regal era secondat de un Secretar general, care provenea din rândul funcţionarilor de carieră.

Consiliul ţinutului era compus din membri aleşi şi membri de drept. Consilierii aleşi aveau durata mandatului de şase ani. O parte dintre aceştia erau desemnaţi de către Consiliile comunale din ţinut; cealaltă parte era alcătuită din membri aleşi în cadrul camerelor de agricultură, comerţ, industrie şi de muncă din ţinut. Consilierii de drept erau consideraţi a fi conducătorii principalelor instituţii ale statului din ţinut. Mandatele acestora era echivalentă cu perioada în care deţineau funcţiile respective. Atribuţiile Consiliului erau deliberative (adoptarea şi impunerea de taxe şi impozite, adoptarea bugetului, contractarea de împrumuturi, înstrăinări de bunuri etc.) şi consultative în raport cu instituţia Rezidentului regal.

În viziunea Legii administrative din 1938, judeţul şi plasa au devenit unităţi administrativ teritoriale de desconcentrare a administraţiei generale. La conducerea judeţului a fost păstrat în continuare Prefectul. Numirea titularului se făcea, ca şi în trecut, prin Decret Regal, la propunerea Ministerului de Interne. Prefectul reprezenta Guvernul la nivelul judeţului, având în subordine întregul corp al funcţionarilor Ministerului de Interne din judeţ. Pe lângă Prefect funcţiona un Consiliu de prefectură, în componenţa căruia intrau conducătorii tuturor serviciilor judeţene. În subordinea Prefectului se aflau şi pretorii. Aceştia din urmă reprezentau Guvernul la nivelul plaselor, unde deţineau poziţia de şefi ai poliţiei locale. Sarcinile acestora erau, ca şi în vechea legislaţie, aceea de exercitare a controlului asupra organelor administrative comunale.

Desconcentrarea administrativă, asumată la nivel de principiu prin Legea din 1938, a fost pusă în practică într-o manieră destul de complexă. Ea s-a făcut pe patru nivele (ţinut/regiune, judeţ, plasă şi comună), din care două exclusiv destinate acestui scop (judeţ şi plasă). Eficienţa demersului organizatoric nu a fost totuşi cea scontată, întrucât Legea a lăsat la latitudinea Consiliului de Miniştri să stabilească lucrările de competenţa ministerelor care urmau să fie delegate spre rezolvare serviciilor desconcentrate de la nivel local. Miniştrii preferau însă să controleze activitatea din ministerele proprii, aşa cum o demonstrase aplicarea Legii din 1929, prin urmare luarea deciziilor a rămas mai departe concentrată la centru, astfel încât serviciilor teritoriale au continuat să aibă preponderent atribuţii de execuţie.

1. 4. Funcţionarii publici şi partidul unic Statutul funcţionarilor a rămas reglementat în continuare conform textului de lege din

1923, căruia i-au fost aduse câteva modificări prin legile de organizare a ministerelor şi a stabilimentelor publice. Regimul politic introdus de regele Carol II i-a adăugat însă o dimensiune nouă, pe care nu o avusese în trecut: înregimentarea politică.

La 16 decembrie 1938 a luat naştere Frontul Renaşterii Naţionale, singura organizaţie politică recunoscută pe teritoriul României. Scopul acesteia era acela de a mobiliza conştiinţa naţională în vederea apărării, consolidării şi propăşirii statului român. Era vorba, în fapt, despre crearea unui instrument prin care masele populare puteau fi angrenate la guvernare; fără sprijinul acestora, noul regim politic risca să rămână doar un simplu Cabinet de funcţionari. Transformarea Frontului, la 22 iunie 1940, în Partidul Naţiunii, a adus noi precizări cu privire la scopul acestei organizaţii: menirea sa era aceea de a asigura naţiunii române şi statului român maximum de putere şi de autoritate. Ideologia partidului nu se adresa, aşadar, unui anume segment de populaţie, aşa cum se întâmplase în cazul partidelor tradiţionale, ci naţiunii române în ansamblul ei. În consecinţă, Partidul urma să se identifice cu întreaga naţiune şi cu statul ca atare, în cadrul unei relaţii de simbioză. Regulamentul Partidului, adoptat la 20 ianuarie 1940, preconiza împlinirea acestor deziderate prin subordonarea vieţii politice, economice, administrative şi profesionale faţă de voinţa partidului. În consecinţă, organele deliberative ale partidului aprobau candidaturile pentru alegerile parlamentare, administrative şi profesionale, şi aveau dreptul să prezinte Guvernului observaţiile şi solicitările lor cu privire la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice.

114

La nivelul administraţiei publice centrale, subordonarea activităţii statului faţă de voinţa partidului unic a avut drept urmare introducerea obligativităţii înscrierii în partid a tuturor funcţionarilor publici din aparatul guvernamental, regii, case autonome şi stabilimentele de utilitate publică. Pentru viitor, calitatea de membru de partid era prevăzută drept condiţie obligatorie pentru numirea sau angajarea tuturor funcţionari noi ai aparatului administrativ central.

Acelaşi control politic strict a fost introdus şi la nivelul administraţiei publice locale. Aici subordonarea funcţionarilor se făcea în raport cu organizaţiile de partid locale, cele care au copiat, ca structură organizatorică, împărţirea administrativ-teritorială a ţării. Prin Regulamentul de funcţionare al partidului, statutul de funcţionar local (de ţinut, de judeţ sau de comună) a fost condiţionat şi el de acela de membru de partid. A fost reiterată, bineînţeles, şi condiţionarea numirilor sau angajărilor de noi funcţionari de calitatea de membru de partid. În acest context, rezidenţii regali, prefecţii, subprefecţii, pretorii, primarii, notari şi toţi funcţionarii subordonaţi acestora au fost nevoiţi să se înscrie în rândurile Frontului Renaşterii Naţionale. Funcţionarii publici care nu au devenit imediat membri de partid au primit un ultimatum, prin intermediul unui Decret-Lege adoptat la 22 iunie 1940: dacă până la 1 august 1940 nu se înscriau în F.R.N., ei urmau să fie revocaţi din funcţii. Odată înscrişi în partid, funcţionarii se aflau în subordinea preşedintelui organizaţiei de la nivelul unităţii administrativ-teritoriale în care lucrau; rolul acestora din urmă era acela de a conduce viaţa politico-administrativă locală în conformitate cu principiile şi obiectivele F.R.N. În cele din urmă, amestecul F.R.N. în treburile administraţiei publice locale a fost consfinţit prin împuternicirea organizaţiilor locale ale partidului cu numirea primarilor şi a ajutoarelor de primar; impunerea obligativităţii ca membrii consiliilor comunale să provină din rândul membrilor de partid; recunoaşterea F.R.N. ca singura organizaţie politică îndreptăţită să depună candidaturi pentru consiliile ţinutale şi comunale; aprobarea tuturor candidaturilor pentru consiliile ţinutale şi comunale de către Consiliul Naţional al partidului. Prin aceste măsuri, descentralizarea administrativă iniţiată odată cu reformele lui Cuza din anul 1864 lua sfârşit.

2. Dictatura generalului Ion Antonescu 2. 1. Instalarea noului regim Dezastrul naţional provocat în vara anului 1940 de cedările teritoriale în favoarea Uniunii

Sovietice, Ungariei şi Bulgariei au compromis definitiv sistemul politic introdus de regele Carol II. În faţa acestei profunde crize, monarhul a fost presat, atât de opinia publică, cât şi de principalii reprezentanţi ai clasei politice, să renunţe la putere. Dând curs acestor presiuni, Carol II l-a însărcinat cu formarea unui nou guvern pe generalul Ion Antonescu, dizident al regimului carlist, aflat până de curând sub domiciliu forţat. Pasul următor a fost făcut la 5 septembrie 1940, când Regele a suspendat Constituţia şi a dizolvat Corpurile Legiuitoare. Totodată, prin Decret Regal, generalul Ion Antonescu, în calitate de preşedinte al Consiliului de Miniştri, a fost învestit cu puteri depline în conducerea statului. Consultările generalului cu principalii conducători ai partidelor politice tradiţionale şi cu reprezentanţii Mişcării Legionare, au condus către concluzia că regele Carol II trebuia să abdice. În consecinţă, generalul Ion Antonescu i-a adresat monarhului o scrisoare prin care îi solicita acest lucru. Regele a acceptat solicitarea generalului şi a semnat actul de abdicare la 6 septembrie 1940.

2. 2. Administraţia centrală Rămas singur în fruntea statului, generalul Antonescu a emis Decretul nr. 3064 din 6

septembrie 1940, prin care, invocând prevederile Constituţiilor din 1866 şi 1923, se lua act de succesiunea Marelui Voievod de Alba Iulia la tronul României. În absenţa Reprezentanţei Naţionale dizolvate, Marele Voievod Mihai, a devenit Rege pentru a doua oară, depunând jurământul în faţa generalului Ion Antonescu, ca preşedinte al Consiliului de Miniştri, a

115

patriarhului Bisericii Ortodoxe Române, Nicodim, şi a prim-preşedintelui Înaltei Curţi de Casaţie, D. G. Lupu.

Prin Decretul Regal nr. 3067 din 6 septembrie 1940, noul rege l-a reinvestit pe generalul Ion Antonescu ca prim ministru cu puteri depline, încredinţându-i mai apoi titlul de Conducător al Statului. Ulterior, printr-un nou Decret Regal, nr. 3072 din 8 septembrie 1940, au fost reglementate şi prerogativele Regelui. Acestea erau însă reduse la cele pur formale şi de protocol. Regele era conducătorul suprem al armatei; bătea monedă; conferea decoraţii; primea şi acredita pe ambasadori şi pe miniştrii plenipotenţiari; acorda amnistia şi graţierea. În raport cu puterile exorbitante dobândite de Conducătorul Statului, Regele îşi păstra totuşi o prerogativă fundamentală, aceea a numirii şi revocării primului ministru, fapt ce îi va crea un anumit ascendent asupra generalului şi va face posibil actul de la 23 august 1944.

Întreaga construcţie constituţional-politică creată prin intermediul Decretelor Regale din luna septembrie 1940 a dobândit ulterior consacrare constituţională. Astfel, la 2 mai 1941 a fost organizat un plebiscit care a consacrat schimbările introduse în ordinea constituţională.

În calitate de Conducător al Statului, Ion Antonescu întrunea puterile legislativă şi executivă, astfel încât putea guverna ţara prin decrete lege, nesupuse promulgării Regelui sau Parlamentului. Pe lângă prerogativele legislative, Conducătorul Statului: încheia convenţii internaţionale; numea şi revoca miniştri; numea şi confirma în funcţii publice; conferea grade militare; întocmea regulamente pentru aplicarea legilor; alcătuia bugetul general al statului; supraveghea şi controla, prin agenţii săi, funcţionarea serviciilor administrative centrale, regionale şi locale; asigura menţinerea ordinii publice, executarea legilor şi menţinerea păcii sociale prin intermediul forţei publice.

Consiliul de Miniştri funcţiona sub preşedinţia Conducătorului Statului şi era alcătuit din totalitatea miniştrilor şi a subsecretarilor de stat. Poziţia Conducătorului Statului faţă de Guvern se deosebea însă net de raportul care caracterizase în trecut relaţia prim ministru - Guvern. Având prerogativele de numire şi de revocare din funcţie a miniştrilor, Ion Antonescu se situa de fapt deasupra Guvernului, exercitând conducerea întregii ierarhii ministeriale. Ca urmare, Conducătorului i-a revenit în exclusivitate dreptul de a determina direcţia de evoluţie politică şi administrativă a ţării, drept care, în trecut, îi revenise Consiliului de Miniştri, ca organ colegial şi deliberativ. Conducătorul Statului a ajuns astfel să reprezinte singurul factor decizional în stabilirea direcţiei generale (politicii) de evoluţie a ţării, miniştrii pierzându-i libertatea de a adopta şi implementa politici sectoriale proprii. Prin aceste noi raporturi de putere, principiul democratic al conducerii colegiale era înlocuit cu principiul totalitar al conducerii unice.

În măsura în care membrii Guvernului nu au mai putut avea iniţiative fără aprobarea Conducătorului sau în afara liniei politice stabilite de acesta, noul sistemul de conducere a permis o centralizare fără precedent a activităţii guvernamentale. Fiind eliberaţi de actul de guvernare, miniştrii au ajuns să se concentreze exclusiv pe partea de administrare a domeniilor de care răspundeau. În acest plan, activitatea lor se subordona complet voinţei Conducătorului, cel care dispunea de regulă măsurile care trebuiau luate de un minister sau altul.

Către finalul regimului antonescian, aparatul guvernamental a ajuns să fie la fel de încărcat precum fusese în timpul regimului carlist. Astfel, Guvernul cuprindea un preşedinte, un vicepreşedinte, 10 miniştri, 10 subsecretari de stat, precum şi pe guvernatorii provinciilor eliberate (Bucovina, Basarabia şi Transnistria).

2. 3. Administraţia locală Principiile după care a funcţionat administraţia publică locală între anii 1940-1944 au fost

cele stabilite de Conducătorul Statului, generalul Ion Antonescu. Conform scopurilor urmărite de acesta, administraţia publică trebuia să se caracterizeze în

primul rând prin realism şi eficienţă. Acesta este motivul pentru care în epocă s-a pus un accent foarte mare pe cooptarea profesioniştilor în aparatul administrativ local.

116

Cel de-al doilea principiu care a stat la baza funcţionării administraţiei publice locale a fost cel al conducerii unitare. Modalităţile prin care a fost pus în aplicare acest principiu au fost exercitarea de către puterea centrală a unui controlul strâns asupra administraţiei publice locale şi acordarea de atribuţii deliberative organelor administrative unipersonale în detrimentul celor deliberativ-colective. Pentru preveni însă individualismul şi deciziile arbitrare ale organelor unipersonale, pe lângă acestea din urmă au fost create, la nivelul fiecărei unităţi administrativ teritoriale, Consilii de colaborare, organisme colegiale care trebuiau să asigure coordonarea şi colaborarea dintre instituţiile administraţiei publice locale.

În planul organizării administrativ-teritoriale, guvernarea generalului Ion Antonescu a renunţat la unităţile impuse prin Legea administrativă din 1938 şi a revenit la diviziunile teritoriale tradiţionale: judeţul, plasa şi comuna. În acest fel, judeţul şi-a redobândit personalitatea juridică, în vreme ce Prefectul a redevenit conducătorul administraţiei judeţene. În ceea ce priveşte Consiliile judeţene, acestea au rămas desfiinţate pe mai departe, atribuţiile lor urmând să fie exercitate de către Prefect. La nivel comunal, legislaţia vremii a păstrat Consiliile comunale, însă desfăşurarea războiului a făcut imposibilă organizarea de alegeri pentru constituirea acestora. Atribuţiile Consiliilor comunale au fost preluate de către primari, care, consecvent principiului conducerii unice, erau numiţi în totalitate de către prefecţi.

2. 4. Funcţionarii publici Statutul funcţionarilor publici a beneficiat de o nouă reglementare, promulgată la sfârşitul

regimului carlist, respectiv la 8 iunie 1940. Numită “Codul funcţionarilor publici”, această reglementare îşi propunea să introducă o nouă ordine în rândurile funcţionarilor publici. Codul era împărţit în două părţi. Prima parte trata despre condiţiile de recrutare a tuturor categoriilor de funcţionari publici, îndatoriri şi răspunderi, incompatibilităţi, ocrotirea familiei, concedii, pensii, asociaţiile şi casele de pensii ale funcţionarilor. Partea a doua se referea doar la statutul funcţionarilor administrativi şi de specialitate.

Codul menţinea vechile condiţii de recrutare, dar elimina prevederile care îngrădeau dreptul femeilor de a accede la funcţii publice. Un accent deosebit în cadrul condiţiilor speciale se punea pe vârstă, prin aceste urmărindu-se întinerirea aparatului administrativ. Astfel, pentru funcţiile din ierarhia administrativă limita maximă de vârstă era stabilită la 30 de ani, în vreme ce pentru funcţiile de specialitate era statuată la 35 de ani. În absenţa candidaţilor, Codul permitea chiar angajarea unor candidaţi sub vârsta majoratului (21 de ani).

Accederea într-o funcţie publică locală sau centrală se făcea prin intermediul unui examen. Acesta consta din verificarea titlurilor academice şi a gradului de conformare la condiţiile de admisibilitate, după care urma parcurgerea unei probe scrise şi a unei probe orale. Numirea în funcţie se făcea în cel mai mic grad existent în sistem (cel de impiegat) şi deschidea o perioadă de stagiatură. În timpul acesteia, avansarea funcţionarului public era interzisă; funcţionarii publici de specialitate puteau fi totuşi numiţi şi într-un grad superior. Promovarea acestora se făcea însă numai într-o funcţie de specialitate şi numai până la gradul de şef de serviciu. Era considerat specialist candidatul care absolvise o şcoală de specialitate aflată în legătură directă cu funcţia exercitată şi avea de făcut lucrări sau activităţi de specialitate în profilul funcţiei vacante pe care o ocupa.

Stagiatura presupunea un statut de provizorat, ceea ce însemna că în timpul acesteia, funcţionarul public putea fi destituit sau transferat. Funcţionarii care deveneau definitivi se bucurau, în schimb, de stabilitate sau inamovibilitate.

Avansarea în funcţie era foarte precis reglementată. Ea se putea face numai din grad în grad, excluzându-se avansările cu mai mult de un grad. Codul înlocuia vechile clase ierarhice cu trei grade, stabilind în interiorul fiecărui grad câte trei gradaţii. Noua structură cuprindea următoarele gradaţii: impiegat, subşef de birou, şef de birou, şef de secţie, şef de serviciu, subdirector, director, subdirector general şi director general. Avansarea în interiorul fiecărui grad se putea face din doi în doi ani de vechime. Înaintările în grad se făcea prin alegere, la atingerea

117

pragului de vechime, şi pe bază de examen. Bineînţeles, funcţionarul trebuia să îndeplinească condiţiile de studii cerute şi trebuia să fie înscris în tablourile de avansare.

Obligaţiile funcţionarilor prevăzute reprezentau un adevărat cod deontologic. Funcţionarul public era obligat să-şi îndeplinească îndatoririle de serviciu spre binele administraţiei şi al binelui public; să cultive spiritul de colegialitate pentru a ridica nivelul moral şi social al mediului în care lucra; să nu aducă atingeri demnităţii funcţiei sale prin acţiunile sale întreprinse nici măcar în viaţa privată; să păstreze secretele de serviciu; să fie respectuos faţă de public.

Bibliografie

*** Istoria dreptului românesc, coordonator: Ioan Ceterchi, vol. II, partea a II-a, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1987, p. 231-300.

Berceanu, Barbu B., Istoria constituţională a României în context internaţional comentată juridic, Editura Rosetti, Bucureşti, 2003.

Cziprián-Kovács, Loránd; Székely, Zsolt, Istoria administraţiei regionale şi locale în România, Sfântu Gheorghe, 2002.

Focşeneanu, Eleodor, Istoria constituţională a României 1859-1991, Editura Humanitas, Bucureşti, 1992.

Guţan, Manuel, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2006, p. 266-280.

Idem, Istoria administraţiei publice locale în statul român modern, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 347-394.

Hitchins, Keith, România. 1866-1947, traducere de George G. Potra şi Delia Răzdolescu, Editura Humanitas, Bucureşti, 1994.

Ionescu, Cristian, Dezvoltarea constituţională a României, 1741-1991. Acte şi documente, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 2000.

Nistor, I. S., Comuna şi judeţul. Evoluţia istorică, Editura Dacia, 2000. Scurtu, Ioan; Buzatu, Gheorghe, Istoria românilor în secolul XX (1918-1948), Editura Paideia,

Bucureşti, 1999. Stoica, M., Aspecte ale legislaţiei şi funcţionării administraţiei locale în România burghezo-

moşierească (1918-1944), în Studia Universitatis Babeş-Bolyai, seria Jurisprudentia, 1963, p. 1-13.

Stanomir, I., Libertate, lege şi drept. O istorie a constituţionalismului românesc, Editura Polirom, Iaşi, 2005.

Test de autoevaluare nr. 13

01. Conform Constituţiei din 1938, puterea executivă: a) aparţinea Regelui, dar o exercitau miniştrii; b) aparţinea miniştrilor, dar o exercita Regele; c) aparţinea Regelui, cel care o şi exercita. 02. În cadrul regimului constituţional introdus în anul 1938: a) miniştrii erau responsabili din punct de vedere politic în faţa Parlamentului, iar din punct de vedere juridic în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie; b) miniştrii erau responsabili din punct de vedere politic în faţa Regelui, iar din punct de vedere juridic în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie; c) miniştrii erau responsabili din punct de vedere politic şi juridic în faţa Regelui.

118

03. În cadrul regimului constituţional introdus în anul 1938, direcţia politică care guverna activitatea fiecărui minister era stabilită de către: a) ministrul de resort: b) primul ministru; c) Rege. 04. Potrivit Legii administrative din 14 august 1938, mandatele consilierilor de drept de la nivelul consiliilor comunale şi de ţinut: a) erau limitate la 6 ani; b) erau nelimitate; c) erau permanente, atât timp cât persoanele respective deţineau funcţia care conferea calitatea de consilier local de drept. 05. Potrivit Legii administrative din 14 august 1938, Rezidentul regal reprezenta: a) numai interesele generale ale statului la nivel provincial; b) numai interesele comunităţii locale provinciale; c) atât interesele generale ale statului la nivel provincial, cât şi interesele comunităţii locale provinciale. 06. Potrivit Legii administrative din 14 august 1938, Consiliile ţinutale aveau atribuţii: a) deliberative; b) executive; c) consultative. 07. Generalul Ion Antonescu a guvernat prin intermediul decretelor-lege: a) care erau supuse Regelui spre promulgare, fără aprobarea Parlamentului; b) care erau supuse Parlamentului spre aprobare şi Regelui spre promulgare; c) care nu erau supuse nici Parlamentului spre aprobare, nici Regelui spre promulgare. 08. În cadrul regimului antonescian, numirea şi revocarea din funcţie a miniştrilor revenea: a) Regelui; b) Conducătorului Statului; c) Parlamentului. 09. În cadrul regimului antonescian, direcţia politică care guverna activitatea fiecărui minister era stabilită de către: a) ministrul de resort: b) Conducătorul Statului; c) Rege. 10. În timpul regimului antonescian, primarii erau: a) erau aleşi de către consilierii comunali; b) erau aleşi prin vot universal de către locuitorii comunei; c) erau desemnaţi de către reprezentanţii puterii centrale.

119

SOLUŢIILE TESTELOR DE AUTOEVALUARE

Nr. întrebării 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Test 01 abc ac ac ab ac b abc b ab ab Test 02 bc abc b c a ab ab bc b a Test 03 abc a bc c ac ab b a b a Test 04 a ab c ab b abc c b a c Test 05 b ab c c bc c ac ac b ac Test 06 ac bc bc a ab c b bc b abc Test 07 c a abc abc abc c abc a ab ab Test 08 ac b c b ab ac c a abc b Test 09 ab a a a ab a b b b a Test 10 a abc abc ac a a c ab abc abc Test 11 a b a ab ab abc c b abc b Test 12 a c b a a ab a c abc ab Test 13 c b c c c ac c b b c