IZTOK PREZELJ NACIONALNI SISTEMI KRIZNEGA ...Krizno komuniciranje.....130 Informacijsko ogrožanje in informacijski ter komunikacijski krizni mehanizmi.....131 Testiranje načrtov

IZTOK PREZELJ

NACIONALNI SISTEMI KRIZNEGA

MENEDŽMENTA

Ljubljana, 2005

Iztok PrezeljNACIONALNI SISTEMI KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Knjižna zbirka VARNOSTNE ŠTUDIJEIzdajatelj FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDEZa založbo Hermina KRAJNC

Copyright © po delih in v celoti FDV 2005, Ljubljana.Fotokopiranje in razmnoževanje po delih in v celoti je prepovedano.Vse pravice pridržane.

Recenzenta: dr. Andrej ANŽIČ in dr. Marko POLIČJezikovni pregled: Simona KRANJCNaslovnica in prelom: B&V Co.Tisk tiskarna MARGINALIJA

Knjiga je izšla ob podpori Agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije.

CIP - Kataložni zapis o publikacijiNarodna in univerzitetna knjižnica, Ljubljana

65.012:354

PREZELJ, IztokPRENacionalni sistemi kriznega menedžmenta / Iztok Prezelj. - Ljubljana : Fakulteta za družbene vede, 2005. - (Knjižna zbirka Varnostne študije)

ISBN 961-235-213-5

222607360

VSEBINA

PRVI DEL

UVOD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

DRUGI DEL

KRIZA KOT OGROŽAJOČI POJAV V SODOBNEM VARNOSTNEM OKOLJU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21

TRETJI DEL

KRIZNI MENEDŽMENT KOT OBLIKA ODZIVANJA NA KRIZNE RAZMERE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31

ČETRTI DEL

KOMPLEKSNOST KOT KLJUČNA ZNAČILNOST SODOBNEGA VARNOSTNEGA OKOLJA . . . . . . . . . . . . . .40

� RAZLAGA SODOBNEGA VARNOSTNEGA OKOLJA S POMOČJO TEORIJ KOMPLEKSNOSTI IN KAOSA. . . . . . . . . . . . . . . . . . .42

� KONCEPT KOMPLEKSNE KRIZE IN KOMPLEKSNO OGROŽANJE VARNOSTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45Transnacionalnost kompleksnega ogrožanja varnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51

PETI DEL

ODZIV SODOBNE DRŽAVE NA KOMPLEKSNO OGROŽANJE VARNOSTI IN KOMPLEKSNE KRIZE

� FUNKCIONALNA SPECIALIZACIJA VARNOSTNIH MEHANIZMOV V SISTEMU NACIONALNE VARNOSTI . . . . . . . . . . . .54

� SISTEMSKE POSLEDICE KOMPLEKSNIH KRIZ IN KOMPLEKSNEGA OGROŽANJA VARNOSTI SODOBNE DRUŽBE IN DRŽAVE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57Kompleksna kriza presega zmožnosti in pristojnosti posameznih organizacij . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58V kompleksni krizi se aktivira veliko število akterjev oziroma organizacij (organizacijska kompleksnost) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58

Naraščajoča večfunkcionalnost kriznih akterjev. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59Naraščajoča zabrisanost mej med kriznimi akterji. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60

� KOMPLEKSNI KRIZNI ODZIV SODOBNE DRŽAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61Medresorsko in medagencijsko sodelovanje ter koordiniranje kot osnova kompleksnega kriznega menedžmenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63Mrežno odzivanje na mrežne krize: koncept krizne (reakcijske) mreže . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67

ŠESTI DEL

IDEALNI MODEL SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA V SODOBNI DRŽAVI

� MEHANIZMI ZA RAZGLASITEV KRIZNEGA STANJA (IZREDNIH RAZMER) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74

� FAZNI MEHANIZMI SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA . . . .76Mehanizmi za ocenjevanje ogrožanja nacionalne varnosti in krizno opozarjanje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78

Vloga obveščevalnih služb v sistemu kriznega menedžmenta . . . . . . . . . . . .83Mehanizmi nacionalnega kriznega načrtovanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83

Mehanizmi za načrtovanje in izvajanje kriznih vaj ter simulacij . . . . . . . .85Mehanizmi za krizno odločanje in vodenje kriznih operacij . . . . . . . . . .87

Medorganizacijski koordinacijski organi kriznega menedžmenta kot oblika centralizacije in integracije kriznega menedžmenta . . . . . . . . . . .88Krizni informacijsko-komunikacijski podporni sistem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92

Mehanizmi za pokrizno analiziranje in vrednotenje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94

SEDMI DEL

VLOGA OBOROŽENIH SIL V NACIONALNEM SISTEMU KRIZNEGA MENEDŽMENTA

� NETRADICIONALNA UPORABA OBOROŽENIH SIL V KRIZNIH NEVOJNIH VOJAŠKIH OPERACIJAH (MILITARY OPERATIONS OTHER THAN WAR). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .97

� KAZALCI SPREMINJANJA POUDARKA CIVILNO-VOJAŠKIHRAZMERIJ V SMER VEDNO VEČJEGA CIVILNO-VOJAŠKEGA(KRIZNEGA) SODELOVANJA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99

� CIVILNO-VOJAŠKO SODELOVANJE V KRIZNEM MENEDŽMENTU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102

5

Medorganizacijske (civilno-vojaške) operacije. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103

� NEKATERI TEMELJNI PROBLEMI PRI CIVILNO-VOJAŠKEM SODELOVANJU V KRIZNEM MENEDŽMENTU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105

OSMI DEL

SISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA NA ŠVEDSKEM

� NEKATERE RELEVANTNE ZNAČILNOSTI ŠVEDSKEGADRUŽBENOPOLITIČNEGA SISTEMA KOT SPLOŠNEGA INSTITUCIONALNEGA OKVIRJA ZA KRIZNI MENEDŽMENT .108

� ŠVEDSKO RAZUMEVANJE SODOBNEGA VARNOSTNEGA OKOLJA KOT IZHODIŠČE OBLIKOVANJA SODOBNEGA SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109

� RAZGLASITEV KRIZNIH RAZMER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110

� REFORME SISTEMA TOTALNE OBRAMBE V SMERI KRIZNEGA MENEDŽMENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111Poročilo posebne komisije za oblikovanje sistema kriznega menedžmenta iz leta 2001. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115

Opredelitev krize in kriznega menedžmenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115Opredelitev sodobnih varnostnih trendov in težav s tedanjim sistemom kriznega menedžmenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116Opredelitev modificiranega oziroma novega sistema kriznega menedžmenta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116

� SKLEP O OBLIKOVANJU NOVEGA SISTEMA KRIZNEGAMENEDŽMENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119

� ŠVEDSKA AGENCIJA ZA KRIZNI MENEDŽMENT (SWEDISH EMERGENCY MANAGEMENT AGENCY – SEMA) . . . . . . . . . . . . . . . . . .122Sistem kriznega načrtovanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125

Potek procesa kriznega načrtovanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .128Problem načrtovanja za neskončni spekter kriz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129

Raziskovanje v sistemu kriznega menedžmenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129Krizno komuniciranje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130Informacijsko ogrožanje in informacijski ter komunikacijski krizni mehanizmi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131Testiranje načrtov na vajah in simulacijah kriznega menedžmenta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132Pokrizno analiziranje in ocenjevanje kriznega menedžmenta . . . . . .132

6

� VLOGA URADA PREDSEDNIKA VLADE NA PODROČJU KRIZNEGA MENEDŽMENTA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133

� SISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA NA LOKALNI IN REGIJSKI RAVNI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135Zakon o izrednih mirnodobnih dogodkih na lokalni ravni . . . . . . . . . .136Projekt vzpostavljanja sistema kriznega menedžmenta v mestu Stockholmu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138Uvajanje sistema kriznega menedžmenta na regijski ravni – GotSam in CeSam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .140

� VLOGA ŠVEDSKE VOJSKE V SISTEMU KRIZNEGAMENEDŽMENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142Splošni okvir civilno-vojaškega sodelovanja pri kriznem menedžmentu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144

DEVETI DEL

SISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA V ZDA

� NAJVEČJE VARNOSTNE KRIZE V ZDA KOT POSLEDICA NEZADOSTNEGA MEDORGANIZACIJSKEGA PREDKRIZNEGA SODELOVANJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150

� STRATEŠKA IZHODIŠČA ZA DELOVANJE SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152

� RAZGLASITEV KRIZNIH RAZMER V ZDA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155

� KRIZNI KOORDINACIJSKI SISTEM SVETA ZA NACIONALNO VARNOST. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157

� KRIZNA PODPORNA VLOGA SITUACIJSKE SOBE V BELI HIŠI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .168Opredelitev situacijske sobe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .168Razlogi za ustanovitev situacijske sobe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169Sestava in naloge posameznih enot situacijske sobe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171

Konferenčna soba. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171Nadzorni in opozorilni center (WATCH AND ALERT CENTER) . . . . . . . . . . . .172

Situacijska soba kot del komunikacijskega sistema bele hiše. . . . . . .174Izjemen pomen lokacije kot dejavnik birokratskega preživetja situacijske sobe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .175Posojanje osebja za delovanje situacijske sobe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .175Nacionalni predsedniški krizni operativni center (NATIONAL PRESIDENTIAL EMERGENCY OPERATIONS CENTER) . . . . . . . . . . . . .176

7

� NEKATERE TEŽAVE PRI DELOVANJU KRIZNIH MEHANIZMOV V SVETU ZA NACIONALNO VARNOST IN SITUACIJSKI SOBI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176

� MEHANIZMI ZA ZAGOTAVLJANJE KRIZNE PRIPRAVLJENOSTI IN KRIZNO NAČRTOVANJE MINISTRSTEV TER AGENCIJ . . . . . .178Izvršni ukaz 12656 o nacionalnovarnostni krizni pripravljenosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .178

Vloga zvezne agencije za krizni menedžment (FEDERAL EMERGENCY MANAGEMENT AGENCY – FEMA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .180

Sistem kriznih komunikacij . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181Zakon roberta stafforda o podpori ob nesrečah in krizah . . . . . . . . . . . .182Zvezni načrt kriznega odgovora (FEDERAL RESPONSE PLAN) . . . . . . . . . . .183Mehanizem zagotavljanja kontinuitete operacij in delovanja vlade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185Načrtovanje zaščite kritične infrastrukture v krizah. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .186Izvajanje medagencijskih vaj in simulacij kriznega menedžmenta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .187

� SISTEMI OPERATIVNEGA KRIZNEGA MENEDŽMENTA NA NEKATERIH MINISTRSTVIH IN AGENCIJAH ZVEZNE VLADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189Ministrstvo za zunanje zadeve. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189Ministrstvo za transport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191Ministrstvo za kmetijstvo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .192Ministrstvo za zdravstvo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .193Ministrstvo za obrambo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .194

� SISTEM DOMOVINSKE VARNOSTI KOT SPLET KRIZNIH MEHANIZMOV ZA TERORISTIČNO OGROŽANJE PO 11. SEPTEMBRU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195Urad za domovinsko varnost v beli hiši (OFFICE OF HOMELAND SECURITY) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197Svet za domovinsko varnost (HOMELAND SECURITY COUNCIL) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198Ministrstvo za domovinsko varnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .199

Sistem krizne pripravljenosti in kriznega odzivanja na ministrstvu za domovinsko varnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .201

� SPLOŠNO O DRŽAVNEM IN LOKALNEM SISTEMU KRIZNEGA MENEDŽMENTA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207

8

� VLOGA OBOROŽENIH SIL PRI KRIZNEM MENEDŽMENTU. . .208Vloga nacionalne garde pri kriznem menedžmentu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208Vloga zvezne vojske pri kriznem menedžmentu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208

Nacionalni vojaški poveljniški center (NATIONAL MILITARY COMMAND CENTER) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .210Operativna vloga zvezne vojske v notranjem kriznem menedžmentu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .211Operativna vloga zvezne vojske v zunanjem kriznem menedžmentu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218

� MEDAGENCIJSKE POKRIZNE ANALIZE (AFTER-ACTION REVIEW) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .220

DESETI DEL

SISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA V VELIKI BRITANIJI

� TEMELJNA IZHODIŠČA ZA OBLIKOVANJE IN DELOVANJE SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .224

� ZAKONODAJNI VIDIKI OBLIKOVANJA SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227Zakon o civilnem kriznem menedžmentu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .228

� OPREDELITEV KRIZE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .231

� RAZGLASITEV KRIZNIH RAZMER IN SPREJEMANJE KRIZNIH PREDPISOV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232

� STRUKTURA URADA VLADE ZA IZVAJANJE KRIZNEGAMENEDŽMENTA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234Sekretariat za civilni krizni menedžment – CIVIL CONTINGENCIES SECRETARIAT. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .236

Program temeljnih zmogljivosti (KEY CAPABILITIES PROGRAMME) . . . . . .239

� MEHANIZMI ZA OCENJEVANJE OGROŽANJA NACIONALNE VARNOSTI IN KRIZNO OPOZARJANJE . . . . . . . . . . .243

� KONCEPT VODILNIH MINISTRSTEV PRI KRIZNEMMENEDŽMENTU (LEAD GOVERNMENT DEPARTMENT) . . . . . . .245

� SISTEM KRIZNEGA NAČRTOVANJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .246Pomoč ministrstvom s strani sekretariata za civilni krizni menedžment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .248Dolžnost vzdrževanja pripravljenosti ministrstev za krizni menedžment (STATE OF READINESS). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .250

9

Dolžnost jamstva in nadzorni mehanizem izpolnjevanja obveznosti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .250Mehanizmi za izvajanje vaj in simulacij kriznega menedžmenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252

� DRŽAVNI SISTEM OPERATIVNEGA KRIZNEGA MENEDŽMENTA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .254Vloga sekretariata za civilni krizni menedžment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .256Tristopenjsko operativno odzivanje na krize . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257Operativni krizni koordinacijski centri. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258

� NAČRTOVANJE IN IZVAJANJE ZAŠČITE KRITIČNE INFRASTRUKTURE V KRIZAH. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .259

� SISTEM KRIZNEGA KOMUNICIRANJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .259Tehnični krizni komunikacijski sistemi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .260Informacijski koordinacijski center (NEWS COORDINATION CENTRE). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .260Medijski krizni forum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261Nacionalni usmerjevalni odbor za opozarjanje in informiranje javnosti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261Sistematična uporaba svetovnega spleta za krizno komuniciranje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262

� MEHANIZMI ZA POKRIZNO ANALIZIRANJE IN VREDNOTENJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .263

� SISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA V PRENESENIH ADMINISTRATIVNIH ENOTAH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .263

� SISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA NA LOKALNI RAVNI . . .264Primer sistema kriznega menedžmenta v Londonu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265

� VLOGA OBOROŽENIH SIL V SISTEMU KRIZNEGAMENEDŽMENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .267

ENAJSTI DEL

SISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA V REPUBLIKI SLOVENIJI

� OBLIKOVANI SISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA V OSAMOSVOJITVENI VOJNI LETA 1991. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270Nekatere medorganizacijske težave pri kriznem menedžmentu . .275

Pomen in nauki horizontalnega medorganizacijskega sodelovanja iz osamosvojitvene vojne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .276

� SISTEM NACIONALNE VARNOSTI REPUBLIKE SLOVENIJE IN NJEGOVI TEMELJNI ELEMENTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .277Širjenje nalog temeljnih elementov sistema nacionalne varnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .278Intenziviranje horizontalnih povezav med temeljnimi elementi sistema nacionalne varnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .280

� RAZUMEVANJE KRIZE IN (SISTEMA) KRIZNEGA MENEDŽMENTA V REPUBLIKI SLOVENIJI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .283(Ne)obstoječi sistem kriznega menedžmenta (upravljanja) v Republiki Sloveniji. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285Razglasitev kriznih razmer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .289

� VLADA KOT VRHOVNI NACIONALNI MEDRESORSKI ORGAN KRIZNEGA MENEDŽMENTA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .289Svet za nacionalno varnost kot krizni posvetovalni in usklajevalni mehanizem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .290

Opomnik za ravnanje v kriznih razmerah . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .293Primer sistemskih in vsebinskih rešitev na področju ogrožanja z orožjem ali sredstvi za množično uničevanje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .294

� NACIONALNI CENTER ZA KRIZNO UPRAVLJANJE (NCKU). . .301Proces ustanavljanja NCKU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .301Razlogi in motivi za ustanovitev NCKU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .304Struktura in delovanje NCKU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .306Preverjanje delovanja NCKU-ja na primeru iraške krize . . . . . . . . . . . . . .310

� KRIZNI KOMUNIKACIJSKO-INFORMACIJSKI SISTEM. . . . . . . . . . . . .311Nujnost vzpostavitve enotnega nacionalnega sistema kriznegabrezžičnega komuniciranja – standard TETRA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .314

� VAJE KRIZNEGA MENEDŽMENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .318

� CIVILNO KRIZNO NAČRTOVANJE V OKVIRU NACIONALNIHPOTREB IN MEDNARODNEGA SODELOVANJA Z ZVEZO NATO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .321

� VLOGA SLOVENSKE VOJSKE V SISTEMU KRIZNEGAMENEDŽMENTA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .323Sodelovanje slovenske vojske pri zaščiti in reševanju. . . . . . . . . . . . . . . . . .324

Vojaško helikoptersko reševanje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .326

� KRIZNI MENEDŽMENT NA POSAMEZNIH MINISTRSTVIH . . .328

11

DVANAJSTI DEL

ZAKLJUČEK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .331

� PRIPOROČILA ZA RAZVOJ SODOBNEGA SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA V REPUBLIKI SLOVENIJI. . . . . . . . . . .344

***

LITERATURA

KNJIGE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .361ČLANKI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .365PUBLICISTIČNI VIRI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .377DOKUMENTI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .378INTERVJUJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .386ŠTUDIJE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .388GOVORI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .388PREDAVANJA IN PREDSTAVITVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .389SPLETNI VIRI, SLOVARJI IN OSTALO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .389

STVARNO IN IMENSKO KAZALO . . . . . . . . . . . . . . . . . . .393

13

PRV I D E L

UVOD

14

Teoretična in empirična relevantnost teme kriznega menedžmenta1 izha-ja iz samega pomena kriz za obstoj in razvoj katerekoli sodobne družbe,države in celotne mednarodne skupnosti. Vedno večkrat se ugotavlja, daobstaja krizno stanje oziroma kriza in da je treba izvajati dejavnosti kriz-nega menedžmenta. Dejstvo je, da so grožnje varnosti, ki večinoma pov-zročajo nastajanje kriz, in krize vedno bile in vedno tudi bodo izjemnopomembna tema teoretičnega in empiričnega znanstvenega raziskova-nja, saj jih opredeljujemo ravno glede na posameznikove, družbene indržavne nezmožnosti zoperstavljanja z običajnimi sredstvi in načini delo-vanja. Dejstvo je tudi, da kriz ne bi bilo, če bi bili nanje absolutno odpor-ni in če bi jih lahko preprečili. Vendar nanje nismo absolutno odporni,zato krize predstavljajo realni družbeni in posledično družboslovni feno-men, ki zasluži bistveno več znanstvene in strokovne pozornosti. Največ-je katastrofe v zgodovini človeštva so v osnovi ravno rezultat stopnjeva-nja ogrožanja varnosti in spremljajočih kriz, ki so povzročile velikečloveške in tudi materialne izgube. »Krize so postale endemične za so-dobno družbo« (Boin in Lagadec, 2000: 186), poleg tega pa je »svet vednobolj nevaren« (Dixon, 1984: 150), kar po Rosenthalu in Kouzminu (1996:122) ter Rosenthalu, Charlesu in T’Hartu (1989: 3) pomeni, da sta verjet-nost in tudi število katastrofičnih dogodkov danes še večja kot nekoč.Družba namreč postaja z razvojem informacijske in drugih tehnologijvedno bolj zapletena in ranljiva. V tem smislu živimo v družbi vedno več-jega tveganja, saj imajo pozitivne razsežnosti razvoja tudi mnoge izjem-no negativne posledice, ki se v ekstremni obliki lahko izrazijo s stopnje-vanjem ogrožanja posameznikove, nacionalne ali mednarodne varnostioziroma kriz na omenjenih ravneh. Kljub temu dejstvu, ki ga je mogočepodkrepiti z realnimi podatki, pa v družbeni zavesti prevladuje optimi-stično prepričanje, da se »najhujše oblike kriz dogajajo samo drugim inne nam« (T’Hart, 1996; glej Sundelius, Stern in T’Hart, 1996: 241). Ven-dar je brezkrizna družba2 brez potencialnih groženj varnosti kateremu-koli opazovanemu referenčnemu objektu popolna iluzija. Knjiga v temsmislu odpira vprašanja v zvezi s sodobnim načinom razumevanja krize,njenimi značilnostmi in pojavnimi oblikami. Če so krize res nevarnesituacije, ki jim z običajnimi sredstvi in načini delovanja po definicijinismo kos, potem je še toliko bolj pomembno odgovoriti na zgoraj

XNACIONALNI SISTEMI KRIZNEGA MENEDŽMENTAX

1 Nekateri uporabljajo besedni sklop »krizno upravljanje«, vendar avtor zagovarjauporabo sklopa »krizni menedžment«. Razogi za to bodo utemeljeni kasneje.

2 Vogt (1992: 31) v tem smislu uporablja izraz »threatless society«.

15

zastavljena vprašanja. Krize se ne dogajajo v nekem laboratorijskemvakuumu, ampak v sodobnem varnostnem okolju, ki s svojimi spremi-njajočimi se značilnostmi vpliva na samo naravo in potek sodobnih kriz.V tem smislu knjiga odpira vprašanje ključnih značilnosti sodobnegavarnostnega okolja, ki ga sestavljajo spreminjajoče se kombinacije ogro-žanja varnosti različnih referenčnih objektov in delovanja varnostnihmehanizmov na lokalnih, regijskih, nacionalnih in mednarodnih nivojih.V knjigi so obravnavana tudi vprašanja, kakšna je povezava med poja-vom in konceptom krize ter (ogrožanja) varnosti, konceptom vojne inkrize, ali vse krize ogrožajo varnost, zakaj jo ogrožajo in kako jo ogro-žajo.

V luči odgovarjanja na zgoraj zastavljena vprašanja je mogoče ugotovi-ti naraščajočo večdimenzionalnost (ali večrazsežnost), transnacionalnostin kompleksnost kriz, ki nastajajo v sodobnem varnostnem okolju. Več-dimenzionalnost kriz pomeni stopnjevanje ogrožanja varnosti izbranegareferenčnega objekta na več področjih oziroma v več dimenzijah (npr.vojaško, gospodarsko, okoljsko, teroristično, kriminalno, zdravstvenoipd. ogrožanje varnosti), medtem ko transnacionalnost krize označujeupadajočo prostorsko omejenost stopnjevanja ogrožanja varnosti v posa-mezni dimenziji. Vprašanje, kaj dejansko pomenita kompleksnostsodobnega varnostnega okolja in kompleksna kriza, predstavlja osrednjevodilo prvega dela knjige. Ali krize označujemo za kompleksne (in v temsmislu bolj kompleksne za razliko od manj kompleksnih) skladno znaraščanjem lastne spoznavne nezmožnosti razumevanja njenih dejan-skih pojavnih vidikov in njene celote? Odgovor na vprašanja v zvezi skompleksnostjo kriz je zasnovan na tezi, da se kompleksnost krize nana-ša predvsem na linearno ali celo nelinearno povezanost med številnimirazličnimi grožnjami varnosti, ki pridejo do izraza v posamezni krizi.Kompleksnost krize torej zajema z državnimi mejami delno omejenovečdimenzionalnost in vzajemno povezanost njenih temeljnih elemen-tarnih značilnosti – groženj varnosti. Povezanost groženj varnosti pou-darja veliko število avtorjev (glej Buzan, Waever in Wilde, 1998: 166–191;Terriff, Croft, James in Morgan, 1999: 177; World Disaster Report, 1999:139; Human Development Report, 1994: 24, 33; Mandel, 1999; Keys,1999; Boin in Lagadec, 2000; Dynes, 1974: 63; Rosenthal, Charles inT’Hart, 1989: 11; Quarantelli, 2001: 186; Rosenthal in Kouzmin, 1993: 10;Jarman, Sproats in Kouzmin, 2000: 85; glej tudi Prezelj, 2000a), ki jim jeskupno poudarjanje vpliva stopnjevanja krize oziroma ogrožanja varno-sti v eni dimenziji na stopnjevanje ogrožanja varnosti v drugih dimenzi-jah. Npr. oboroženi vojaški spopadi visoke intenzivnosti, kar predstavljastopnjevanje vojaškega ogrožanja varnosti, lahko neposredno ali posred-no vplivajo na stopnjevanje kriminala, terorizma, okoljskih, gospodar-skih, zdravstvenih, identitetnih, političnih, informacijskih in še drugihgroženj varnosti (npr. konflikti na Kosovu, BIH, Makedoniji ipd.) opazo-vanega referenčnega objekta.

XXUVODXX

16

Ena izmed temeljnih značilnosti kriz je, da prizadete in odgovornepostavlja pred nujnost takojšnjega reagiranja v smeri ponovne vzpostavi-tve normalnih (nekriznih) razmer. Nereagiranje lahko v dani situacijipovzroči žrtve, materialno škodo, splošno poslabšanje varnostnih raz-mer, upad legitimnosti odgovornih ipd. V takšni situaciji je treba obvla-dovati vire nastajanja kriznih razmer in njihove posledice, kar poteka vokviru dejavnosti kriznega menedžmenta. Knjiga v tem smislu odpiravprašanja o lastnostih kriznega menedžmenta. Te so številne, vendar vvsakem primeru izhajajo iz omenjenih temeljnih značilnosti sodobnihkriz. Knjiga s svojo vsebino odgovarja tudi na vprašanje, kakšno je raz-merje med konceptoma kriznega menedžmenta in nacionalne varnosti.Izvajanje kriznega menedžmenta v sodobni nacionalni državi se namrečlahko funkcijsko in sistemsko prepleta z zagotavljanjem nacionalne var-nosti. S stališča nacionalne države se lahko dejavnosti kriznega menedž-menta uresničujejo ad hoc ali pa v okviru vnaprej pripravljenih sistem-skih mehanizmov kriznega menedžmenta na nacionalni, regijski inlokalni ravni. V tem smislu knjiga odpira vprašanji, kateri so temeljnisistemski mehanizmi kriznega menedžmenta v sodobni državi in kakodelujejo v predkrizni, krizni in pokrizni fazi. Pri tem gre za identificira-nje in analiziranje mehanizmov, ki izvajajo ocenjevanje ogrožanja nacio-nalne varnosti, krizno (zgodnje) opozarjanje, krizno načrtovanje, uspo-sabljanje, urjenje in simuliranje kriznega menedžmenta, neposrednokrizno odzivanje in pokrizno analiziranje ter vrednotenje. V povezavi stem odpiramo vprašanje, kakšen je najprimernejši odziv sodobne državena kompleksne krize in z njimi povezanim kompleksnim ogrožanjemvarnosti. Ali zadošča že aktiviranje večih mehanizmov kriznega menedž-menta, kakšna in kako pomembna je vloga horizontalnega medorganiza-cijskega (medresorskega, medsektorskega, medministrskega ipd.) sode-lovanja in koordiniranja v vseh fazah kriznega menedžmenta, kateri sopomembni sistemski koordinatorni mehanizmi in kakšno vlogo pri temigrajo krizne reakcijske mreže? Bistveno vprašanje je tudi v tem, kakolahko v sistem kriznega menedžmenta povežemo delovanje številnihsproženih državnih in nedržavnih kriznih mehanizmov, ki jih po defini-ciji med seboj ločujemo, diferenciramo in sektoriziramo. Na vsa omenje-na vprašanja, ki so povezana s koordiniranjem in medorganizacijskimsodelovanjem, je v sodobnem času nujno treba najti primerne odgovore,saj kompleksne krize s svojimi značilnostmi presegajo zmožnosti inzakonske pristojnosti vsakega aktiviranega nacionalnega akterja krizne-ga menedžmenta. Poleg vseh navedenih vprašanj pa se zastavlja tudivprašanje specifične vloge oboroženih sil v sodobnem sistemu kriznegamenedžmenta in v tem okviru tudi vprašanje pomena in oblik civilno-vo-jaškega sodelovanja.

Pričujoča knjiga v celoti in po posameznih delih predstavlja odraziskanja teoretičnih in konceptualnih odgovorov na zgoraj zastavljenavprašanja. Ta vprašanja se po 11. septembru še s posebno resnostjo za-


17

stavljajo na praktični ravni v številnih sodobnih državah. Terorističninapad na WTC in Pentagon v mnogočem predstavlja prelomno točko vstrateških varnostnih konceptih sodobnih držav. Knjiga s kombinacijorazličnih pristopov, konceptov in analizo različnih primerov sistemovkriznega menedžmenta vsaj v veliki meri, če že ne popolnoma, odgovor-ja na večino zastavljenih vprašanj, kar pa ne pomeni, da področje nezahteva nadaljnje znanstvene in strokovne obdelave.

Snovanje knjige je torej sledilo vsebinskim ciljem v smeri:a) oblikovanja konceptualnega oziroma teoretičnega okvirja za razume-

vanje krize in kriznega menedžmenta v okviru nacionalnovarnostnestrukture sodobne države;

b) analitičnega pojasnjevanja pomena in značilnosti kompleksnih krizter kompleksnega kriznega menedžmenta;

c) oblikovanja idealnega modela sistema kriznega menedžmenta sodob-ne države, pri čemer je bil poudarek na sistemskih osnovah integrira-nega kriznega menedžmenta v fazah ocenjevanja ogrožanja varnosti,kriznega načrtovanja, neposrednega kriznega reševanja in pokriznegaanaliziranja ter vrednotenja;

d) analiziranja strukture in deloma tudi delovanja sistema kriznegamenedžmenta izbranih tujih držav (Švedske, Velike Britanije in ZDA);

e) analiziranja obstoječe strukture sistema kriznega menedžmenta RS inv tem okviru izpostaviti nekatere vidike njegovega delovanja;

f) oblikovanja priporočil za razvoj sodobnega sistema kriznega menedž-menta v RS.

Pri uresničevanju zastavljenih ciljev je bil uporabljen multimetodološ-ki pristop. V teoretičnem delu je bila uporabljena »teoretična triangualic-ja«, ki se nanaša na pragmatično kombiniranje različnih teorij pri analizidanega problema (glej Janesick, 1994: 214; Tashakkori in Teddlie, 1998:18, 41). To je bilo nujno, ker se s problemi krize in kriznega menedžmen-ta ukvarja več priznanih teorij, vendar vsaka s svojega zornega kota.Tako je bilo potrebno izhajati iz »študij kriznega menedžmenta« (crisismanagement studies). V Evropi se študije kriznega menedžmenta razvi-jajo predvsem v okviru Evropske akademije za krizni menedžment(ECMA), ki je bila ustanovljena na iniciativo švedskega Centra za kriznimenedžment (CRISMART)3 pri Nacionalnem obrambnem kolidžu inKriznega raziskovalnega centra pri leidenski univerzi4 na Nizozemskem.ECMA združuje številne nacionalne raziskovalne inštitute ter centre intudi državne organizacije v mrežo, ki se ukvarja s proučevanjem kriz inkriznega menedžmenta. Tudi Obramboslovni raziskovalni center priFDV se aktivno udeležuje mednarodnih konferenc v tem okviru, polegtega pa je v sodelovanju s CRISMART-om in s podporo MORS-a izvedel

XXUVODXX

3 CRISMART je kratica za »Centre for Crisis Management Research and Training«.4 »Leiden University Crisis Research Center«.

18

projekt »Vodenje in upravljanje v kriznih razmerah v RS«, ki obsega ana-lizo številnih primerov kriznega menedžmenta v Republiki Sloveniji, karje empirična potrditev vsebinske povezanosti obramboslovja kot znano-sti s študijami kriznega menedžmenta. Študije kriznega menedžmentaopredeljujejo krizo predvsem glede na ogrožanje, to pa je tudi predmetproučevanja varnostnih študij oziroma obramboslovja, ki sta prav takoteoretična podstat knjige. Zgodovinsko izhodišče študij kriznega me-nedžmenta je ravno v varnostnih študijah in obramboslovju, saj so prveznanstveno obravnavane krize izhajale iz časa hladne vojne in pred njo,poleg tega pa so se nanašale na meddržavni vojaško-politični konflikt(kubanska kriza 1962, korejska kriza 1950, berlinska kriza 1948–1949 in1958–1961, madžarska kriza 1956, češkoslovaška kriza 1968, sovjetsko-ameriška kriza, izraelsko-arabska kriza ali bližnjevzhodna kriza, kriza vnekdanji Jugoslaviji, balkanska kriza, zalivska kriza 1991 itn.). Dokazpovezanosti študij kriznega upravljanja in varnostnih študij oziromaobramboslovja so poleg temeljnega predmeta proučevanja tudi– časovna vzporednost začetkov oblikovanja celovite znanstvene reflek-

sije širjenja pojmovanja (ogrožanja) varnosti (glej Buzan, Kelstrup,Lemaitre, Tromer in Waever, 1990; Booth, 1991, Grizold, 1992; 1994)in same krize (glej Rosenthal, Charles in T’Hart, 1989),

– podobnost ugotovitev glede kompleksnosti varnostnega okolja v obli-ki ideje »medsektorske varnosti« (Buzan, Waever in Wilde, 1998),»kompleksnosti varnostnih tveganj« (Dandeker, 1994) in »sestavljenekrize« (Jarman, Sproats in Kouzmin, 2000),

– in podobnost ugotovitev o nujnosti medorganizacijskega sodelovanjaznotraj posamezne države pri zagotavljanju nacionalne in mednarod-ne varnosti oziroma odgovarjanju na kompleksne krize (Lute, 1998) inkriznem menedžmentu (glej Kouzmin, Jarman in Rosenthal, 1995; Ro-senthal in Kouzmin 1997; Granot, 1999; Garnett in Kouzmin, 1999;Hillyard, 2000; Castenfors, 2001). Podobno nujnost ugotavlja tudi ožjaobramboslovna literatura, ki poudarja pomen civilno-vojaških oziromamedagencijskih operacij (glej Gentry, 2000; Smith, 1997; Moore,1998/1999; Gibbings, Hurley in Moore, 1998/1999; Tucker, 2000).

Ker je reagiranje na krizo na najvišji državni ravni povezano z obliko-vanjem politike, so v knjigi izpostavljeni tudi nekateri elementi teorijeoblikovanja (nacionalne) varnostne politike (glej Dixon, 1984; Odom,1997; Hilsman, Gaughran in Weitsman, 1993), kot so teze o kompleksno-sti oblikovanja nacionalne varnostne politike, analize številnih vladnih innevladnih institucij, ki pri tem delujejo in vzajemno bolj ali manj sodelu-jejo, potrebe po usklajevanju različnih interpretacij nacionalnih intere-sov, ogrožanja varnosti in primernih varnostnih ukrepov, teze o odloča-nju v normalnih in kriznih razmerah ipd.

Za proučitev dinamike kriznih pojavov v sodobnem varnostnem oko-lju sta bili uporabljeni teoriji kompleksnosti in kaosa (glej Begun, 1994;


19

Gell-Mann, 1995, 1995/96, 1997; Mann, 1997 itn.) in njune že obstoječeaplikacije na področje nacionalne in mednarodne varnosti v okviru pro-jekta ameriške Nacionalne obrambne univerze in RAND-a, ki so objav-ljene v knjigi z naslovom »Kompleksnost, globalna politika in nacionalnavarnost« (glej Alberts in Czerwinski, 1997; Saperstein, 1997; Rosenau,1997; Rinaldi, 1997). Poleg tega so bili uporabljeni nekateri viri sistemskein upravne teorije, ki omogočajo razumeti temeljne značilnosti sistemov(kriznega menedžmenta) in njihov odnos do okolja (glej Bučar, 1981;Pusić, 1985; Willke, 1993; Luhmann, 1995; Castells, 2000; Agranoff inMcguire, 2001; Peters, 2001). Poleg tega so bila uporabljena nekateraizhodišča iz medorganizacijske teorije, ki predstavlja poseben segmentorganizacijske teorije.5 Nekateri pristopi v študijah kriznega menedž-menta so že uporabljali teoretične nastavke iz medorganizacijske teorije(glej Dynes (1974) za aplikacijo na področje nesreč; Kouzmin, Jarman inRosenthal, 1995; Rosenthal in Kouzmin 1997; Granot, 1999; Garnett inKouzmin, 1999; Hillyard, 2000; Castenfors, 2001), v knjigi pa so bilepoleg apliciranih uporabljene tudi originalne teze nekaterih ključnihpredstavnikov te teorije (glej Neghandhi, 1975; Gilespie in Mileti, 1979;Mulford, 1984; Alter in Hage, 1993 itn.), predvsem o nujnosti medorgani-zacijskega sodelovanja, medorganizacijskem tekmovanju in konfliktu tero metodologiji proučevanja medorganizacijskega sodelovanja.

Empirični del knjige obsega študije primerov strukture sistemov kriz-nega menedžmenta na Švedskem, v Veliki Britaniji, ZDA in Sloveniji. Pritem gre za analizo pravnoformalne (strateške, zakonske, doktrinarne)podlage za delovanje struktur kriznega menedžmenta v izbranih državahin do neke minimalne mere tudi prikaz njihovega delovanja. RepublikaSlovenija mora kot odgovorna država v procesu neprestanega prilaga-janja spremenljivim razmeram v varnostnem okolju intenzivno sprem-ljati temeljne značilnosti tega okolja in oblikovati sistem kriznega mene-džmenta, ki omogoča državnemu vrhu hitro krizno reagiranje. Gre zaoblikovanje takšnega sistema, ki strukturalno ustreza temeljnim značil-nostim najverjetnejših sodobnih kriz oziroma omogoča hitro prestruktu-riranje za reševanje nepredvidljivih kriz. ZDA so bile izbrane zaradi veli-kega števila kriz, v katere so vpletene, in posledično dokaj dobrorazvitega horizontalnega sodelovanja med akterji kriznega menedžmen-ta, kar na najvišji ravni pride do izraza predvsem v strukturi in delovanjusistema Sveta za nacionalno varnost in tudi Situacijske sobe. Švedska jebila izbrana kot študija primera zaradi dveh razlogov. Prvi je izjemna raz-vitost nacionalnega sistema totalne obrambe, kar z integrativno zasnova-nostjo koncepta predstavlja podlago za oblikovanje učinkovitega nacio-nalnega sistema kriznega menedžmenta. Drugi pa je izjemna razvitostproučevanja kriznega menedžmenta na Švedskem, kar se izraža v po-

XXUVODXX

5 Krizni menedžment je le del širših medorganizacijskih procesov v državi (Tucker,2000), zato je pri proučevanju te dejavnosti smiselno uporabljati tudi metodološkenastavke za proučevanje medorganizacijskih odnosov.

20

membni nacionalni in tudi mednarodni vlogi raziskovalnega centra zakrizni menedžment CRISMART. Velika Britanija je bila izbrana v vzorecdržav zaradi izjemne razvitosti horizontalnega kriznega menedžmentana vladni ravni in številnih sprememb po 11. septembru na področjukriznega menedžmenta (sprejem novih zakonov, oblikovanje novihmehanizmov ipd.).

Študije primerov so bile izvedene tudi s pomočjo neposrednih in tele-fonskih intervjujev s ključnimi nosilci dejavnosti kriznega menedžmentav izbranih državah. Za proučevanje sistema v RS pa je bila uporabljenatudi metoda neposrednega opazovanja z udeležbo pri nacionalni vajikriznega menedžmenta IZZIV 2003 in pri avtorjevem delu v okviru dvehvladnih delovnih skupin (Medresorska delovna skupina za pripravo izho-dišč za oblikovanje celovitega sistema kriznega upravljanja v RS prila-gojenega načelom v NATO in EU, Vladna delovna skupina za prepreče-vanje ogrožanja ali napadov s sredstvi za množično uničevanje).


21

DRU G I D E L

KRIZA KOT OGROŽAJOČIPOJAV V SODOBNEMVARNOSTNEM OKOLJU

22

Beseda kriza izvira iz grške besede krinein, ki pomeni »odločiti«. Nanašase na odločilni trenutek v zaporedju dogodkov, ko se stvari (npr. pribolezni) obrnejo na bolje ali slabše (Crisis Communication Handbook,2003: 6). Kriza je na splošno »resno stanje, ki zahteva ukrepanje« (Collin,1988: 55), oziroma situacija visokega ogrožanja, ki zahteva ukrepanje vkončnem, običajno kratkem času (Russet in Starr, 1996: 266). Tako sta-nje ni nujno konflikt oziroma nesporazum med določenimi akterji ali pacelo vojna kot oboroženo reševanje konfliktov, po mnenju Heinzena(1996: 3) pa tudi ne gre nujno za fizično nesrečo oziroma njene učinke.Hermann je natančneje opredelil krizo kot situacijo, ki ogroža visoko-prioritetne cilje enote odločanja, omejuje količino časa za odgovor, s svo-jim pojavom preseneča člane skupine odločanja in vzbuja vtis katastro-falnih oziroma pogubnih posledic v primeru neukrepanja (Holsti, 1995:329; Rosenthal, Charles in T’Hart, 1989: 10; Salmon in Alkadari, 1992:116; Rosenthal in Kouzmin, 1997). Rosenthal, Charles in T’Hart (1989:10) so krizo opredelili kot kumulacijo škodljivih pogojev, med katere šte-jejo hudo ogrožanje, negotovost in nujnost takojšnjega odločanja. Gretorej za resno grožnjo temeljnim strukturam ali družbenim vrednotam innormam, ki pod časovnim pritiskom v zelo negotovih okoliščinah vzbu-jajo nujo sprejemanja kritičnih odločitev. Gre za situacijo velikega stresa.Avtorji v zvezi s tem izpostavljajo t. i. »ne-nost« katastrofalnih dogodkov(un-ness of catastrophic events), ki pomeni njihovo nepričakovanost,6nenačrtovanost, neprecedenčnost in nepredstavljivost (unexpected, unsc-heduled, unprecedented and unimmaginable). Tudi Williams (1991: 146)in Stern (1999: 8) opredeljujeta krizo podobno. Prvi jo razume kot situa-cijo velikega ogrožanja vrednot, omejenega časa za odločanje in poveča-nja verjetnosti nasilja, drugi pa že bolj poudarja krizne akterje in zna-čilnosti okoliščin odločanja v krizi. V tem smislu opredeli »odločevalskokrizo« (decisionmaking crisis) kot situacijo, ki izhaja iz sprememb vzunanjem ali notranjem okolju kolektiva, za katero so značilne tri oblikezaznavanja s strani tistih, ki sprejemajo odločitve: ogrožanje temeljnihvrednot (threat), kar se nanaša predvsem na preživetje države ter njene-ga prebivalstva, nujnost reagiranja (urgency) in negotovost (uncertainty).Ker krizni problemi niso pričakovani, je v zvezi z njimi značilna relativno


6 Angleško govoreči avtorji uporabljajo izraz »contingency« za označevanje nepredvi-denih dogodkov. Uredniki prve številke revije Journal of Contingencies and CrisisManagement (december, 2001) po terorističnem napadu na WTC in Pentagon so vtem smislu v uvodniku ugotavljali, da so prave krize nasploh nepredstavljive.

23

nizka stopnja psihološke pripravljenosti ter organizacijskega načrtovanjain posledično visoka stopnja improviziranja pri kriznem odločanju inreagiranju. V okviru slovenske raziskovalne skupine s področja kriznegamenedžmenta (oziroma v izvirniku raziskovalne skupine kriznega uprav-ljanja in vodenja) je bila kriza opredeljena kot resna grožnja temeljnimvrednotam in normam družbenega sistema ali njegovih podsistemov. Zakrize so značilni velik časovni pritisk in negotove okoliščine (stanje inmožen razvoj), ki zahtevajo hitro odločanje pristojnih posameznikov,organov in ustanov, pri čemer procesi sprejemanja in izvajanja odločitevpogosto zahtevajo drugačne institucionalne poti in povezave, kot so obi-čajne ali predpisane za normalne, nekrizne razmere, oz. zahtevajo aktivi-ranje vnaprej načrtovanih mehanizmov kriznega menedžmenta oziromat. i. stand by mehanizmov (Malešič, 2003a: 8). Tudi Polič in Kranjčec(2002: 410) na podlagi analize nekaterih opredelitev krize izpeljeta opre-delitev krize kot »situacije, izhajajoče iz sprememb v skupnosti ali nje-nem okolju, ki jo označujejo: dejanska in/ali zaznana grožnja osnovnimvrednotam, izgubljen nadzor nad situacijo, nujnost, negotovost in potre-ba po hitrem odločanju ter ukrepanju«. Zahteve odziva praviloma prese-gajo razpoložljive vire prizadete skupnosti. V tem smislu je zanimiva tudiWengerjeva opredelitev krize (1978: 26), katera veže pojem na zmožnosttradicionalne strukture, da reši dani problem. V tem smislu je družbenisistem v krizi, ko je njegova tradicionalna institucionalizirana strukturauničena, nevtralizirana ali opredeljena kot neprimerno vodilo reagiranja.V tem primeru pride do oblikovanja nove družbene strukture, ki vodidelovanje njenih članov. To je nujno, saj krize in nesreče predstavljajotako neželeni in nemogoči input za organizacije in družbe, da se te mora-jo strukturno preorganizirati. Če pa tradicionalna struktura lahko rešiproblem, potem ne gre za krizo, ampak zgolj za izredni dogodek. Nena-zadnje naj omenim še Natov priročnik za krizni menedžment (GenericCrisis Management Handbook, 1997: II-2) z Natovo neuradno definicijokrize,7 ki pojem tudi povezuje z ogrožanjem. Kriza je v tem dokumentuopredeljena kot »nacionalna ali mednarodna situacija, ki predstavljagrožnje prioritetnim vrednotam, interesom ali ciljem vpletenih strani«.

Obstajajo tudi natančnejši opisi skupnih značilnosti kriz. Wiener inKahn sta tako identificirala 12 elementov, značilnih za vsako krizo (Ro-binson, 1968: 510). Kriza je pogosto preobrat dogodkov in aktivnosti; je

XKRIZA KOT OGROŽAJOČI POJAV V SODOBNEM VARNOSTNEM OKOLJUX

7 NATO je v procesu širjenja svojih nalog po koncu hladne vojne oblikoval svojo orga-nizacijo in procedure kriznega menedžmenta, kar se vedno bolj izraža v njegovihstrateških konceptih. Za pomoč državam partnericam pri oblikovanju njihovih orga-nizacij in procedur kriznega menedžmenta je leta 1997 oblikoval dokument »Gene-ric Crisis management Handbook«, ki opisuje sodobno Natovo organizacijo krizne-ga menedžmenta in splošen organizacijski ter proceduralni okvir kriznegamenedžmenta v sodobni Natovi državi. Omenjeni priročnik je v veliki meri rezultatdela delovne skupine v okviru panela št. 6 v »Defence Research Group«. V tem smi-slu ne gre za uradni Natov dokument, saj ni bil sprejet s strani vseh članic. Je pa pri-meren za predstavitev take strukture.

24

situacija, ki zahteva akcijo s strani udeležencev; ogroža cilje vpletenih;sledijo ji pomembne posledice, ki vplivajo na prihodnost udeležencev;kriza je konvergenca dogodkov, ki vzpostavijo nove okoliščine; porajanegotovosti pri ocenjevanju situacije in formuliranju alternativ za njenoreševanje; zmanjša nadzor nad dogodki in njihovimi posledicami; pove-ča nujnost, kar se odraža v povečanem stresu in bojazni (strahu); je oko-liščina, v kateri je na voljo neobičajno malo informacij; povečuje časovnepritiske za vpletene; povzroči spremembo odnosov med vpletenimi inpovzroči napetosti med vpletenimi. Tudi Boin in Lagadec (2000: 186)izpostavljata naslednje značilnosti sodobnih kriz: velike posledice, velikoprizadete populacije, visoki gospodarski stroški, precedenčni, klasični inkombinirani problemi, dinamika »snežene kepe« (snowball dynamics)zaradi množice resonančnih problemov, zastarele in neuporabne proce-dure varnostnih sistemov, ekstremna negotovost, dolgo trajanje s spremi-njanjem ogrožanja, konvergenca organizacij na mestu udara, komuni-kacijski problemi med odgovornimi organizacijami, z javnostjo, mediji,žrtvami, precejšnja tveganja itn.

V zvezi s krizo ločimo med predkriznim, kriznim (akutnim) in post-kriznim obdobjem. V predkriznem obdobju se začnejo pojavljati zgodnjikazalci (indikatorji) krize (preventivna faza kriznega menedžmenta ozi-roma faza zgodnjega opozarjanja), v kriznem obdobju krizni kazalciizbruhnejo ali presežejo določeno raven v zaznavah kriznih objektov(reaktivna faza kriznega menedžmenta), v postkrizni fazi pa se umirijo(vrnitev v predkrizno stanje, stabiliziranje). Krizni življenjski cikel setorej razteza od eskalacije do deeskalacije. V vmesnem času pa se pojavi-jo različna krizna stanja, kot jih je opredelila Natova raziskovalna skupi-na za krizni menedžment. Pri tem je treba opozoriti, da je raziskovalnaskupina delala za potrebe zveze NATO, je vrh krizne krivulje v naslednjisliki oboroženi konflikt.

NATO-va raziskovalna skupina je ugotovila, da mir vključuje kriznastanja, kjer je malo ali nič nasilja, pri čemer ne gre za ogrožanje visoko-prioritetnih ciljev. To pa implicitno ne pomeni odsotnosti napetosti medpotencialnimi nasprotniki. Krizna krivulja eskalira do nesporazuma, kose pojavi grožnja visokoprioritetnim ciljem. Konfrontacija označujeporast nasilnega vedenja pri kriznih akterjih. Zenit kriznih stanj je zaNato oboroženi konflikt. Proces deeskalacije se začne z upadanjem nasi-ja in konča s stanjem relativno nizke krizne intenzivnosti, ki ga imenuje-mo nova stabilnost.

Natova raziskovalna skupina je opredelila dve deloma merljivi kriznikomponenti, in sicer: resnost in intenzivnost krize. Resnost krize jekombinacija neposrednosti ogrožanja in velikosti ogrožanja. V tem smi-slu lahko razvrstimo resnost krize na majhno, srednjo in visoko, kar pri-kazuje naslednja tabela.


25

Slika 1: Krizna stanja (Generic Crisis Management Handbook, 1997: II-6-7).

Tabela 1: Resnost krize kot funkcija velikosti in neposrednosti ogrožanja(Generic Crisis Management Handbook, 1997: II-4).

Velikost grožnjeNeposrednost grožnje Majhna Srednja VelikaNeposredna Majhna resnost Srednja resnost Visoka resnostPosredna Majhna resnost Majhna/Srednja resnost Srednja resnostOddaljena Majhna resnost Majhna resnost Majhna resnost

Resnost krize je lahko enaka skozi vso krizo, lahko pa se spreminjadenimo glede na reakcije prizadetih. Koncept resnosti krize je pomem-ben zato, ker morajo njeni udeleženci pri odgovarjanju nanjo oceniti po-membnost krize. Vendar pa spremenljivka izgubi na pomenu takoj, ko jesprejeta politična odločitev o prehodu iz mirnodobnega v krizno stanje.Tedaj je pomembnejša spremenljivka intenzivnost krize, ki jo priročnikopredeljuje kot stopnjo nasilja. Načeloma se krizna intenzivnost pove-čuje z agresivnostjo akterjev. Povsem mogoč je nastanek krize visokeresnosti in nizke intenzivnosti ali obratno.

Iz literature so razvidne različne vrste kriz, med katerimi so najpo-membnejše delitve glede na čas stopnjevanja, obseg (vertikalna delitevkriz) in širino (horizontalna delitev kriz). Glede na čas (stopnjevanjakriznih kazalcev) ločimo med nenadnimi in razvlečenimi oziroma ku-mulativnimi krizami. Za nekatere tipe kriz (npr. naravne in tehnološkenesreče) je značilna hitra eskalacija in počasna deeskalacija, za druge pazelo počasna eskalacija v pravo krizo in njen dolgotrajen obstoj, karimenujemo dolgotrajna ali razvlečena kriza (creeping crises, protractedcrises) (glej Rosenthal, Charles in T’Hart, 1989: 27; Stern, 1999: 46)).Hwang in Lichtenthal (2000) podobno ločujeta med nenadnimi in kumu-


26

lativnimi krizami. Zadnje so rezultat dolgotrajnega kopičenja elementov,ki se odrazijo kot kriza, ko njihova kombinacija ali intenzivnost presežedoločen prag. Značilnosti obeh tipov kriz prikazuje naslednja tabela.

Tabela 2: Značilnosti nenadnih in kumulativnih kriz (Hwang in Lichtenthal, 2000: 134).

Ključne krizne dimenzije Vrste krizNenadne Kumulativne

Hitrost nastajanja Velika PostopnaPredvidljivost Majhna VelikaSpecifičnost Fokusirana NejasnaKrizno razpoznanje Jasno NerazločnoSprožilna točka Specifični dogodek Prekoračiev praguVerjetnost pojava Konstantna v času Povečevanje s časomNeusklajenost z okoljem Eden ali nekaj vidikov Veliko vidikov

Hitro stopnjevane dogodke je veliko lažje dojeti kot krize, saj jih tudilažje povežemo z njenimi definicijskimi elementi. Tipični primeri dolgo-trajnih kriz po Rosenthalu in Kouzminu (1996: 119) so nekateri okoljskiprimeri, npr. uničevanje gozdov (deforestacija), širjenje puščav (desertifi-kacija), tanjšanje ozona, globalno segrevanje in naraščanje gladine morjaipd. Nujnost ukrepanja je v teh primerih stvar prepričanja, saj ni vsemjasno, ali gre za krizo oz. ali je krizni prag že prekoračen ipd. V končnifazi gre lahko pri teh pojavih celo za najhujše grožnje varnosti celotnegačloveštva.

Vertikalna delitev kriz se nanaša na obseg (posledic) krize oziroma nareferenčne objekte krize in v tem okviru ogrožanja varnosti.8 V tem smi-slu ločimo med krizami na ravni posameznika, skupine ljudi, družine,organizacije, narave, lokalne skupnosti, regije, države, družbe, medna-rodne skupnosti, sveta itn. Krize je v horizontalnem smislu mogočerazdeliti na različne vrste oziroma tipe ali skupine. Literatura na splošnoločuje med tradicionalnimi oziroma klasičnimi krizami in netradicional-nimi oziroma postindustrijskimi ali postnacionalnimi krizami. Rosent-hal, Charles in T’Hart (1989: 11–13) ugotavljajo, da obstajajo številne tra-dicionalne tipologije kriz, ki pa so večinoma delne oziroma le delnouporabne, npr. tradicionalne delitve na naravne in antropogene krize(glej tudi Rosenthal in Kouzmin, 1993: 2), konsenzualne in konfliktnekrize, jedrske in nejedrske incidente itn. Pfaltzgraff (1997: 185) ugotavlja,da je bila kriza v času hladne vojne opredeljena predvsem v kontekstuameriško-sovjetskih odnosov, in sicer kot situacija, ki je ogrožala temelj-


8 Varnost se nanaša na referenčne objekte, isto velja tudi za krize. Referenčni objektikrize (nekateri jih imenujejo tudi referenčne točke) so tisti akterji, ki se spopadajo zdanim kriznim problemom (Stern, 1999: 5, 7), referenčni objekti varnosti pa so druž-beni akterji, katerih varnost je lahko ogrožena (glej Prezelj, 2000). V primeru var-nostnih kriz so krizni in varnostni referenčni objekti eno in isto.

27

ne nacionalne vrednote in zahtevala hiter odziv oziroma pozornost naj-višjih državnih vrhov. V tradicionalnem smislu so se krize torej nanašalena kritičnost vojaško-političnih odnosov med državami. Podobno razu-me klasično krizo tudi Holsti (1995: 328), ki jo je opredelil kot stopnjomeddržavnega konflikta, za katero je značilen nenadni izbruh dogodkov,ki lahko vodijo v vojno.9 Ugotovimo lahko, da je prevlada vojaško-politič-nega razumevanja krize v času hladne vojne v nekem smislu tudi razum-ljiva, saj so bile tedanje analize varnosti omejene predvsem na države kotreferenčni objekt varnosti in vojaško-politično dimenzijo kot temeljnovarnostno dimenzijo. V tem smislu so se krize nanašale predvsem naogrožanje državnih vitalnih interesov in meddržavne vojne ali vsajtovrstne oblike nasilja. Po drugi strani pa je treba še dodatno ugotoviti,da je tudi tradicionalno razumevanje krize divergentno, saj nekateri podto kategorijo uvrščajo več kot zgolj mednarodne vojaško-politične prob-leme in grožnje. Hart, Heyse in Boin (2001: 181) denimo uvrščajo polegvojaških udarov in državljanskih vojn med klasične krize tudi pojave, kotso poplave, lakote in potresi.

Po koncu hladne vojne se vzporedno z zmanjševanjem nevarnostijedrskega spopada med velesilami širi koncept krize. Pfaltzgraff (1997:185) bi rekel, da krize niso več zaznane samo kot grožnje vitalnim intere-som, ampak tudi kot manjše situacije, ki so grožnje pomembnim vredno-tam. Heyse in Boin (2001: 181) menita, da je prvo najavo netradicional-nih kriz pomenila jedrska katastrofa v Černobilu 1986.10 Nastajanje»novih« kriz netradicionalnega značaja pa seveda ne pomeni izginotjetradicionalnih kriz, zato sodobni koncept krize vključuje vse njene po-javne oblike. Širjenje pojmovanja kriz je posledica širjenja pojmovanja(ogrožanja) varnosti. Stern (1999: 8, 46) tako ugotavlja, da je problemskopodročje, s katerim se določena krizna situacija poveže, odvisno od in-terpretacije narave ogrožanja in temeljnih vrednot, ki so ogrožene. Števil-


9 Holsti (1995: 337) v tem smislu navaja naslednje pogoste meddržavne aktivnosti, kiodražajo eskalacijo krize: protestne note, obtožbe in zanikanja, poziv veleposlanikovv domačo državo na posvetovanja, odpoklic veleposlanika, grožnja z resnimi posle-dicami, če nasprotnik ne preneha z določenimi aktivnostmi, grožnja z omejenim terpopolnim bojkotom ali embargom, intenzivno uradno ožigosanje nasprotnika, pro-paganda doma in v tujini, izvedba omejenega ali popolnega gospodarskega bojkotaali embarga, formalna prekinitev diplomatskih odnosov, svarilne nenasilne vojaškeakcije (alarmi, povečanje stopnje pripravljenosti vojske, odpoved dopustov, delnaali popolna mobilizacija), vznemirjanje ali celo onemogočanje potovanj in komuni-kacij med državama, uradne blokade, svarilna uporaba omejene sile, povračilniukrepi in aretacije tujih državljanov (reprisals), vojna različnih oblik in intenzivno-sti.

10 Ta trditev je po mojem mnenju zelo sporna, saj denimo zanemarja številne predhod-ne krize, ki niso bile vojaško-političnega značaja. Tako kot pri spremembi pojmova-nja varnosti in ogrožanja varnosti se je zgodilo tudi pri krizi: obravnavani pojavi ob-stajajo že tisočletja, koncept pa jih je priznal šele po koncu hladne vojne (zarazpravo na to temo glej Prezelj, 2001c). Trditev je kljub spornosti vključena v knji-go, saj ponazarja spoznanje, ki predstavlja spremembo koncepta študij kriznega me-nedžmenta.

28

ni aktualni pristopi kriznih študij tako ločujejo med vojaško-varnostni-mi, ekonomskimi, okoljskimi krizami, krizami naravnih in tehnološkihnesreč, zdravstvenimi, terorističnimi, jedrskimi krizami, nemiri, infor-macijskimi zlomi, etničnimi napetostmi, migracijskimi tokovi kot kriza-mi itn. (glej Stern, 1999; Rosenthal in Kouzmin; 1993: 2, Rosenthal inKouzmin, 1996: 119; Generic Crisis Management Handbook, 1997: II-5).Podobno tudi Hillyard (2000: 2) ločuje med naravnimi (orkani, tornadi,snežni metež, plimni valovi, padec meteorja), tehnološkimi (uhajanje je-drskega sevanja, onesnaženje vodnih zalog, izpad elektrike, računalniškivirus), političnimi (gospodarska recesija, genocid, revolucija, izgredi) inčloveško-konfliktnimi (vojna, kriminal, terorizem, orožje za množičnouničevanje) krizami. Sklenemo lahko, da vrste krize izhajajo iz večdi-menzionalnega pojmovanja (ogrožanja) varnosti.

Na tej točki se postavlja tudi teoretično vprašanje o razmerju medpojmi vojne, krize in miru. Mednarodno pravo dokaj natančno uravnavameddržavne odnose v času vojne in miru. Tako je razlikovanje med sta-njema miru in vojne sorazmerno dobro opredeljeno, vendar pa stanjekrize to razmerje zaplete, saj se krize dogajajo v miru in vojni. Mir pome-ni relativno odsotnost temeljnih elementov oboroženega nasilja oziromavojne, problem pa je v tem, da vsaka vojna predstavlja vojaški in oboro-ženi konflikt, nista pa vsak vojaški in oboroženi konflikt vojna. Torejimamo več stopenj oboroženih konfliktov. Odgovor na zgoraj postavlje-no vprašanje je v tem, da »krize lahko vodijo v vojno« (Booth, 1991: 346)in da vsaka vojna je (varnostna) kriza. Vojna je v osnovi ena izmed naj-hujših in najdestruktivnejših oblik kriz, ki jo lahko opredelimo kot iz-bruh in stopnjevanje oboroženega konflikta oziroma vojaških groženjvarnosti opazovanemu referenčnemu objektu. Vendar je vojna le enaizmed oblik varnostnih kriz. Delitev ogrožanja varnosti na številne nevo-jaške dimenzije kaže na to, da je potencialnih nevojaških oziroma mirno-dobnih varnostnih kriz mnogo več kot vojaških. Kriza je torej pojem, kizavzema varnostne oziroma ogrožajoče vidike miru in vojno v celoti. Pritem pa je še treba ugotoviti, da nekateri empirični pristopi ločujejo medvojno in krizo (v smislu, da kriza, ki preraste v vojno, ni več kriza), karpo mojem mnenju izhaja iz dejstva, da je vojna pravno uravnavana dejav-nost sistema nacionalne varnosti, kriza pa večinoma še ne.

V kriznem okolju ne prihaja do običajnih, urejenih in linearnih proce-sov, ki so značilni za družbene in naravne sisteme. Kriza prekine vsakod-nevno urejenost in stabilnost. Razvoj stabilnih sistemov je predvidljiv intemelji na preteklosti, medtem ko se krize oddaljujejo od predvidljivostiin stabilnosti, kar ponazarjata teorija kaosa in nelinearna dinamika, karbo obravnavano kasneje. Krize so torej predvsem nelinearni pojavi (Hill-yard, 2000: 1–3). Podobno se je na neki zgodovinski točki zgodilo že spojmovanjem vojne. Clausewitz (1985) je namreč razumel vojno le kotdelno linearno stanje, ki vključuje številne nelinearne dogodke, ti pa ote-žujejo predvidevanje (glej tudi Beyerchen, 1997: 159). Sem je mogoče


29

uvrstiti »vzajemna učinkovanja« med stranema v spopadu, polarnostnjunih ciljev, delni pregled nad ogrožajočim stanjem, vpliv subjektivnihelementov, spor med političnimi in vojnimi interesi itn. To pomeni, da jevojna kombinacija linearnih in nelinearnih dogodkov. Problem s krizo inv tem okviru vojno je v tem, da dejansko nelinearne dogodke v sodobnidružbi, ki je navajena na linearno razmišljanje v smislu, da imajo vseposledice svoj vzrok, večinoma označujemo in interpretiramo na linea-ren način. Posledično od okolja pričakujemo linearno vedenje, kar pa sene zgodi vedno. Tedaj nastopi kriza.

Na podlagi vsega zapisanega je za potrebe razumevanja in prouče-vanja kriz mogoče razviti tudi sistemsko opredelitev krize. Kriza je vnajširšem smislu stanje porušene stabilnosti opazovanega referenčnegasubjekta (npr. posameznika, skupine ljudi, družine, organizacije, narave,lokalne skupnosti, regije, države, družbe, mednarodne skupnosti, svetaipd.). Porušena stabilnost referenčnega subjekta pomeni, da so spre-membe iz spremenljivega zunanjega ali notranjega okolja izven spre-jemljivih ali pričakovanih meja. Kriza v tem smislu predstavlja grožnjostabilnosti referenčnemu subjektu, ker mu onemogoča vračanje v pred-hodno sistemsko ravnovesje in ga sili k oblikovanju novega ravnovesja,nove strukture in novih meja s spremenjenim okoljem. Porušenje stabil-nosti v krizi lahko v svojem ekstremu ogroža varnost referenčnega sub-jekta, to je njegov nemoten obstoj in razvoj. V tem smislu govorimo ovarnostnih krizah referenčnih subjektov (npr. nacionalna varnostnakriza, mednarodna varnostna kriza ipd.). Nacionalna varnostna kriza setorej sproži, ko pride do izbruha ali stopnjevanja dejanskih ali zaznanihgroženj varnosti oziroma groženj temeljnim vrednotam in normam na-cionalne države ter pripadajoče družbe. Nacionalna varnostna kriza je vtem smislu situacija, ki hkrati predstavlja ogrožanje nacionalne varnosti,povzroča veliko negotovost v zvezi z nacionalno varnostjo in nujnostukrepanja s strani nacionalnovarnostnih organov, kot so npr. vlada, ob-veščevalne službe, policija, vojska, zaščita in reševanje itn. Ekstremnakrizna oblika oziroma oblika ekstremnega ogrožanja nacionalne varnostije že katastrofa.11 Iz povedanega izhaja, da vsako resno ogrožanje varno-sti referenčnega subjekta zelo verjetno povzroči njegovo krizo, vendar pavsaka kriza ne predstavlja nujno ogrožanja varnosti, ampak zgolj ogroža-nje njegove stabilnosti. V tem smislu je kriza (večinoma) neželena desta-bilizirajoča in v svojem ekstremu varnostno ogrožajoča spremembavhodnega toka (inputa) v opazovani sistem oziroma referenčni subjekt.


11 Za značilnosti katastrofalnih dogodkov in razlikovanje med katastrofami ter nesre-čami glej Quarantelli (2000).

31

TR E T J I D E L

UKRIZNI MENEDŽMENTKOT OBLIKA ODZIVANJANA KRIZNE RAZMERE

32

Grško pojmovanje krize se nanaša na odločitveno situacijo (glej Salmonin Alkadari, 1992: 116), kar se v tradicionalnem smislu nanaša na odloča-nje med vojno in mirom, v sodobnem smislu pa gre za krizno odločanjeoziroma odzivanje na krizne razmere, ki jih pojmujemo širše, s ciljemnjihovega odpravljanja. Polič in Kranjčec (2002: 410) navajata Greenovougotovitev, da se krizni menedžment začne iz položaja, ko je bil nadzornad dogodki izgubljen. Tako je naloga kriznega menedžmenta prepre-čevanje izgube nadzora kjer in kadar je to možno, omejevanje škode inobnavljanje nadzora, kadar je izgubljen.

Sodobno znanstveno in politično razmišjanje o konceptu krize in kriz-nega menedžmenta se je začelo v ZDA po kubanski krizi 1962,12 ki jebila po mnenju mnogih najbližji primer stopnjevanju jedrskega spopadamed obema velesilama. Kubanska kriza je sorazmerno hitro postala kla-sični primer uspešnega kriznega menedžmenta, saj so jo šteli za dokaz,da je stopnjevanje kriznih dogodkov mogoče nadzirati (Salmon in Alka-diri, 1992: 121) in da se je v krizi mogoče racionalno odločati ter učinko-vito civilno nadzirati vojaške operacije (Williams, 1991: 140).13 Konceptkriznega menedžmenta je prišel nekako v modo v smislu številnih apli-kacij na primere, kot so kriza iz leta 1914 in nadaljnja eskalacija v prvosvetovno vojno, korejska kriza 1950, berlinska kriza 1948–1949 in1958–1961, madžarska kriza 1956, češkoslovaška kriza 1968, jedrskakriza na Otoku treh milj, medblokovska kriza, sovjetsko-ameriška kriza,izraelsko-arabske krize ali bližnjevzhodna kriza (kot označitev izraelsko-arabskih vojn), kriza v nekdanji Jugoslaviji, balkanska kriza, zalivskakriza 1991, kosovska kriza 1999 ipd. Predvsem kriza iz leta 1914 je biladeležna velike raziskovalne pozornosti, saj se je začela z manjšo lokalnokrizo (atentat na avstroogrskega prestolonaslednika Franca Ferdinanda),ki se je hitro stopnjevala v svetovno vojno. Države so druga drugi pošilja-le ultimate in izvajale celo popolne mobilizacije oboroženih sil, s čimerso predvsem želele odvračati nasprotnika. Spirala ogrožajočih interakcijje vodila v varnostno dilemo in izbruh vojne. Nobena država ni računala,da bodo na grožnjah temelječe interakcije vodile v vojno. Dogodki sodobesedno ušli izpod nadzora posameznih vlad. Zgodilo se je, da je bila


12 Kriza se je začela z ameriškim odkritjem sovjetskih jedrskih raket na Kubi, končalapa z njihovim umikom.

13 Kasneje se je sicer ugotovilo, da sta bili velesili še bolj na robu jedrskega spopada,kot se je prvotno mislilo, da je bilo mnogo elementov krize, ki sploh niso bili podnadzorom najvišjih političnih vrhov (npr. sestrelitev ameriškega obveščevalnega le-tala U2 nad Kubo ipd.) (glej npr. Holsti, 1995: 229).

33

diplomacija v funkciji vojaške politike, oziroma da je »vojaški rep poma-hal s političnim psom in ne politični pes z vojaškim repom« (glej Holsti,1995: 226), zato je primer izbruha prve svetovne vojne razumljen kot pri-mer zgrešenega kriznega menedžmenta (crisis mismanagement).

Vse zgoraj naštete krize so vojaško-političnega značaja, kar pomeni,da se je koncept kriznega menedžmenta do konca hladne vojne nanašalpredvsem na kritičnost vojaško-političnih odnosov med velesilami oziro-ma umirjanje potencialno eksplozivne situacije med velesilama in bloko-ma. Kriza je postala celo nekakšen nadomestek za uporabo oboroženihsil (vključno z jedrskim orožjem) s strani velesil. Z razvojem spoznanja overjetnem vzajemnem uničenju velesil v primeru jedrskega spopada(MAD), oblikovanjem koncepta strateške jedrske paritete in »simetrijestrahu« se je namreč postopno oblikovalo zavedanje o tveganosti in ne-smiselnosti jedrske vojne, kar je prispevalo k želji po izogibanju jedrskivojni in ohranjanju statusa quo. Postalo je jasno, da nobena stran z mak-simalno eskalacijo krize ne pridobi ničesar. Velesili sta se izogibali situa-cijam, ki bi vodile v začetek jedrske vojne, vendar pa sta po drugi stranimnogokrat bolj ali manj namenoma povzročali probleme na robu vojne(brinkmanship). Zapletali sta se v vojne, za katere sta bili prepričani, dane bodo eskalirale v jedrski spopad. Tako sta se obe strani nekajkrat znadzirano uporabo oboroženih sil približali pragu oboroženega konflik-ta, čemur je sledila rešitev krize s strani diplomatskih instrumentov. Posami kubanski krizi ni bilo kriz, ki bi neposredno vključevale manipuli-ranje z jedrskim ogrožanjem. Lahko celo rečemo, da je največ kriz izšloiz nerazumevanja, kaj natančno v medsebojnih odnosih pomeni statusquo, zato se je med ZDA in Sovjetsko zvezo poleg dokaj intenzivnih po-gajanj, ki so služila seznanjanju z interesi druge strani, oblikoval kriznikomunikacijski mehanizem, oziroma neposredna komunikacijska pove-zava med političnima vrhoma (Hot Line). Njegov namen je bil omogočatineposredno pojasnjevanje interesov ter namenov in s tem zmanjšati ver-jetnost oboroženega spopada. Temu mehanizmu so sledili številni spora-zumi med velesilama z istim namenom (glej Salmon in Alkadari, 1992:123; Robertson 1987: 88; Mueller, 1988; International Defense and Mili-tary Encyclopaedia, 1993: 676; Pfaltzgraff, 1997: 181; Herring, 1991: 92;Williams, 1991). Pri tem pa ni šlo samo za krizni komunikacijski meha-nizem, temveč se je v Evropi pod okriljem KVSE oziroma OVSE oblikovalcelo krizni preventivni režim v obliki CSBM, ki temelji na zagotavljanjutransparentnosti vojaških aktivnosti, kar naj bi zmanjševalo možnosti zanapačne presoje v krizah. International Defense and Military Encyclo-paedia (1993: 676) omenja tudi koncept krizne stabilnosti, ki je v hladnivojni ponazarjal nizko verjetnost stopnjevanja velike vojaške oziromajedrske krize med velesilama, danes pa ga lahko razumemo kot takšnostanje, ki ne omogoča kriznega stopnjevanja.14

XUKRIZNI MENEDŽMENT KOT OBLIKA ODZIVANJA NA KRIZNE RAZMEREX

14 Mehanizmi krizne preventive so postali pomembnejši od mehanizmov kriznega me-

34

V tradicionalističnem smislu je krizni menedžment opredeljen kot»prizadevanje za nadzor nad dogodki, da ne bi prišlo do vojne ali nasilja«(Salmon in Alkadari, 1992: 117). Robertson (1987: 87) npr. razume kriznimenedžment kot »reagiranje v nestabilnih razmerah s ciljem maksimizi-ranja lastnih interesov do tiste meje, da nasprotnik ni prisiljen v delova-nje po modelu akcija – reakcija, International Military and DefenceEncyclopaedia (1993: 676) pa kot veščo manipulacijo vseh razpoložljivihsredstev s strani odločevalcev oziroma ene ali obeh strani v konfliktu zaprevlado oziroma profitiranje v krizi ob hkratnih ukrepih za zmanjšanjein stabiliziranje trenutnih razmer. V osnovi je bil krizni menedžmentvezan na pogajanja, konflikt med dvema državama pa naj bi postal kriza,ko pride do možnosti izbruha sovražnih interakcij.

Krizni menedžment sledi razvoju koncepta krize (Rosenthal in Kouz-min, 1993: 6). Koncept kriznega menedžmenta se torej spreminja vzpo-redno s konceptom krize. Herring (1991: 107) je v začetku devetdesetihlet ugotavljal, da je zaradi spoznanja nevarnosti jedrskega spopada inuveljavljanja mehanizmov krizne preventive med velesilama prišlo dopremika h krizam, katere so manj podvržene vplivom vojaških groženj,torej k nejedrskim vojaškim in nevojaškim krizam. Zato je, podobno kotkriza, krizni menedžment po koncu hladne vojne pojmovan širše kotprej. Tako Sundelius, Stern in T’Hart (1996: 241) v krizni menedžmentuvrščajo hkrati konvencionalne obrambne probleme in nove transna-cionalne probleme po koncu hladne vojne. Ugotovimo lahko, da je kriznimenedžment postal večdimenzionalni pojav, tako kot se je zgodilo ssamim konceptom krize. V tem smislu ločujemo med vojaško-političnimkriznim menedžmentom in številnimi nevojaškimi oblikami kriznegamenedžmenta. V sodobnem svetu obstaja vendarle več nevojaških kotvojaških kriz, zato je mogoče ugotoviti, da so dimenzije kriznega me-nedžmenta predvsem civilne narave.

Literatura krizni menedžment (npr. Rosenthal, Charles in T’Hart,1989: 14) deli na predkizno fazo preventive in pripravljenosti, kriznofazo, kamor sodi neposredno odgovarjanje na krizo, in pokrizno fazo ob-nove, kjer se po Garnettu in Kouzminu (1999: 188) začenja ključni delfaze kriznega učenja. Jedro kriznih dejavnosti se seveda izvaja medkrizo, to je potem, ko referenčni objekt zazna neko situacijo kot krizno,vendar pa je krizni menedžment v najširšem smislu več kot zgolj nepo-sredno krizno reagiranje, kar je nakazano že v prejšnjem stavku.15


nedžmenta. Slednji je v osnovi zadnje sredstvo, ki je namenjeno spopadanju z že na-stalo krizo (glej Salmon in Alkadari, 1992: 123; International Defense and MilitaryEncyclopaedia, 1993: 676). Konec hladne vojne je odraz uspešnosti medblokovskekrizne preventive, kakorkoli jo že imenujemo. Carey (1992: 136) je v zvezi s tem me-nil, da je bil krizni menedžment v času hadne vojne mogoč predvsem zaradi odvra-čevalne vloge jedrskega orožja, ki pa je po drugi strani bolj ali manj posredno pripe-ljalo do kriz samih.

15 Ob tem pa je treba razumeti, da je krizni menedžment predvsem usmerjen na krat-kotrajno nadziranje krize in se le redko osredotoča na dolgoročne rešitve, saj je po-

35

Poleg tega lahko identificiramo tudi številne ravni kriznega menedž-menta. Glede na obseg škode oziroma krize, subjektivni občutek pri-zadetosti ali pa vključenost kriznih akterjev ločimo med kriznimmenedžmentom na individualni, skupinski, organizacijski, lokalni, regij-ski, nacionalni (državni in družbeni) in mednarodni (bilateralni ali multi-lateralni, območni ali globalni) ravni. Logično bi bilo, da so ravni krizehkrati tudi ravni kriznega menedžmenta. Večina kriz, kjer gre za ogroža-nje življenja ali premoženja, se izraža oziroma se mora izraziti nekje nalokalni ravni, kar predpostavlja odgovornost lokalnih oblasti, vendarRosenthal in Kouzmin (1997) ugotavljata, da nivoji krize in kriznegaodziva vedno ne sovpadajo. Mnogokrat se zgodi, da se z lokalnimi kriza-mi ukvarja nacionalni ali celo mednarodni nivo. Do vertikalnega prenosakriznih aktivnosti namreč pride, če lokalna raven nima zadostnih finanč-nih, tehnoloških in materialnih virov za reševanje danega problema(Dynes, 1974: 108; Wenger, 1978: 36), če pride do uničenja lokalnih virovza spopadanje s krizo (Dynes, 1974: 16) ali gre za ogrožanje nacionalnevarnosti (glej Castenfors, 2001: 10). Nacionalna raven kriznega menedž-menta torej ni avtomatično pristojna za obvladovanje vseh vrst lokalnihkriz, vendar pa je zainteresirana za spremljanje varnostne situacije na tejravni, saj varnost in stabilnost vsake lokalne skupnosti vplivata na var-nost in stabilnost države. Za reševanje nacionalnih varnostnih kriz jepredvsem odgovorna država s svojimi institucijami. Do internacionaliza-cije krize skorajda ne more priti brez njene nacionalizacije.

V zvezi z ravnmi kriznega menedžmenta je v literaturi opazno razliko-vanje med strateškim in operativnim kriznim menedžmentom. T’Hart,Rosenthal in Kouzmin (1993: 19) uvrščajo k strateški nacionalni ravnikriznega menedžmenta državni vrh, kamor sodijo politiki in visoki urad-niki, k operativni ravni pa prvo linijo akterjev, ki se spopadajo s krizo.Castenfors (2001: 9) celo enači strateški vidik mnogih struktur kriznegamenedžmenta s politično strukturo, ki vključuje politike in visoke (poli-tične) svetovalce, medtem ko akterji »na terenu« predstavljajo operativnoraven. Politična raven je v reševanju kriz očitno zelo pomembna, sajnekateri raziskovalci (Hart, Heyse in Boin, 2001: 184) v zadnjem časuugotavljajo visoko stopnjo politizacije krize16 po eni strani in krizifikaci-je politike po drugi strani. Quarantelli (1996: 187) pa gre v svojih trditvahše dlje, saj so zanj krize v prvi vrsti politični dogodki oziroma procesi.17

Na podlagi ugotovljenega lahko krizni menedžment v netradicionali-stičnem smislu opredelimo kot bolj ali manj organizirane dejavnosti, kiso usmerjene v reševanje ali obvladovanje kakršnekoli krize (a) na pripa-


membno preživeti na krajši rok, da bi sploh lahko prišli do česarkoli dolgoročnega(Williams, 1991: 140).

16 Veliko ključnih odločitev med krizo je dejansko sprejetih na politični ravni (Rosent-hal, Charles, T’Hart, Kouzmin in Jarman, 1989: 462).

17 Tudi varnost je predvsem politična in ne vojaška zadeva (glej Booth, 1991: 345).

36

dajoči ravni in (b) v pripadajoči dimenziji (c) pred krizo, med njo in ponjej. Cilj kriznega menedžmenta je vzpostaviti razmere, ki niso krizne sstališča prizadetih, in pridobitev ponovnega nadzora nad dogodki, karpredvsem pomeni odpraviti vir ogrožanja varnosti v objektivnem ali (in)subjektivnem smislu. Z vidika teme v knjigi je pomembna tudi boljsistemska opredelitev kriznega menedžmenta, ki jo je postavila že ome-njena Natova raziskovalna skupina v priročniku za krizni menedžment.Priročnik opredeljuje krizni menedžment kot »organizacijo, ureditve inukrepe s ciljem obvladovanja krize s strani kriznih menedžerjev in obli-kovanja prihodnjega poteka krize ter v tem smislu primerne rešitve«(Generic Crisis Management Handbook, 1997: II-3). Ta definicija jepomembna zato, ker ustvarja podlago za uresničevanje dejavnosti kriz-nega menedžmenta v sistemu kriznega menedžmenta. Tej opredelitvi jesorodna tudi opredelitev pojma v okviru slovenske raziskovalne skupines področja kriznega menedžmenta (oziroma v izvirniku raziskovalneskupine kriznega upravljanja in vodenja) kot oblikovanje postopkov,odgovorov in odločitev, ki vplivajo na potek krize, ter organizacija, pri-prave, ukrepi in razporeditev virov za njeno obvladovanje (glej Malešič,2003a: 15).

Termin krizni menedžment ustvari napačno predstavo, da je možnokrizo voditi, upravljati, obvladovati oziroma izkoristiti njene učinke polastni želji. To bi sicer načeloma bilo mogoče, če bi krizo ustvarili sami inv nekem izoliranem prostoru nadzirali njene elemente, vendar pa vresnici večinoma sploh ni tako. Treba je razumeti, da termin izraža dejav-nost v smeri obvladovanja krize.

Mnogokrat sploh ni nujno, da ključni vladni akterji ugotovijo, da moradržava nekaj ukreniti v kriznih razmerah (Rosenthal in Kouzmin, 1997).Predvsem so problematične razvlečene krize (creeping crises), saj so ana-lize mnogih tovrstnih primerov pokazale, da ne zahtevajo takojšnjegareagiranja (Rosenthal, Charles, T’Hart, Kouzmin in Jarman, 1989: 444).To se zgodi v primerih, ko ogrožanje varnosti ni izraženo eksplicitno, karpovzroči, da je začetek krize relativne narave. Če pa je tako, potem je namestu vprašanje, ali sploh gre za krizo.

V Sloveniji se pojavlja problem prevoda termina »crisis management«iz angleškega jezika. Vprašanje je, kateri prevod je najprimernejši v jezi-koslovnem in vsebinskem smislu. Za potrebe razrešitve tega problema sobili pregledani angleško-slovenski slovarji, Slovar slovenskega knjižnegajezika, slovenska strokovna literatura (npr. Šmidovnik, 1985; Lipovec,1995 ipd.), pridobljena so bila mnenja dveh jezikoslovcev in praktika, kita termin uporablja, ter izvedena je bila kvantitativna analiza uporabeterminov v vseh strokovnih in znanstvenih delih v slovenskem jeziku, kiso zavedeni v slovenski vzajemni bibliografsko-kataložni bazi podatkovCOBIB. Slovenski državni uradniki so ob uvajanju mehanizmov inpostopkov kriznega menedžmenta omenjeni angleški izraz prevedli kotkrizno upravljanje. Stalna uporaba tega prevoda je kmalu postala tudi


37

uradno poimenovanje v RS. Problem prevoda pa je razviden iz angleško-slovenskih slovarjev (npr. iz Velikega angleško-slovenskega slovarja), ki»management« v vsebinskem smislu prevajajo kot vodenje, upravljanjein gospodarjenje, torej ne samo kot upravljanje oziroma več kot samoupravljanje. »Crisis management« bi torej lahko prevedli kot kriznovodenje, upravljanje in gospodarjenje. V Slovarju slovenskega knjižnegajezika pa so zabeleženi tudi izrazi, kot so manager ali menedžer, mana-gerski ali menedžerski in managerstvo ali menedžerstvo, in sicer brez ka-kršnegakoli kvalifikatorja, ki bi označeval neprimernost ali žargonskostteh izrazov. To pomeni, da je mogoča uporaba pojmov management alimenedžment tudi v smislu kriznega managementa ali menedžmenta. Pomnenju enega od jezikoslovcev gre sicer pri dilemi glede managementaali menedžmenta za dokaj staro dilemo, pri čemer naj bi bil menedž-ment z vidika slovenskega jezika vendarle boljša varianta. Tudi drugikonzultirani jezikoslovec ne vidi težav pri uporabi izraza menedžment.Slovenska strokovna in znanstvena literatura pa ne daje enoznačnegaodgovora v zvezi s tem. Avtorji na področju upravnih ved, ekonomije,organizacijskih ved ipd. namreč uporabljajo vse možne izraze: upravlja-nje, vodenje, management in menedžment. Šmidovnik (1985: 46) opre-deljuje vodenje kot sestavni del upravljanja, Lipovec (1995: 50) pa deni-mo ugotavlja, da je management veliko več kot samo vodenje in zato vslovenščino uvaja izraz ravnanje, »ki se lepo sklada z angleškim izrazommanagement«. Očitno je, da ni neke konsistentne uporabe omenjenihizrazov. To ugotovitev lahko podkrepimo s kvantitativno analizo uporabeterminov v vseh strokovnih in znanstvenih delih v slovenskem jeziku, kiso zavedeni v slovenski vzajemni bibliografsko-kataložni bazi podatkovCOBIB. Analiza je potrdila, da se v slovenskih znanstvenih in strokovnihdelih uporabljajo vsi navedeni prevodi, še najbolj pa management.18 Raz-govor s strokovnjakom, ki ta izraz (krizno upravljanje v slovenskem in»crisis management« v angleškem jeziku) pri svojem delu uporablja, jepokazal, da so državni uradniki »crisis management« neposredno pre-vedli kot krizno upravljanje, čeprav so se že takrat zavedali, da manjkakomponenta vodenja. Ugotovimo lahko, da v praksi ob začetku uporabeomenjenega prevoda ni bilo pridobljeno jezikoslovno in strokovno mne-nje v zvezi s tem.

Sam izraz »crisis management« prinaša s seboj tudi nekaj poimenoval-ne dvoumnosti. Vprašanje je, ali izraz pomeni menedžment organizacijev kriznih razmerah ali menedžment krize v smislu njenega obvladova-nja. Po mojem mnenju izraz označuje oboje, saj se v fazi kriznega odziva-nja želi obvladati zunajsistemske krizne elemente in navznoter upravljati


18 Gre za analizo ključnih besed pri vseh vrstah gradiva v slovenskem jeziku. Izraz»management« je bil po analizi z dne 7. januarja 2004 uporabljen kot ključna besedav 10424 primerih, medtem ko izraz upravljanje le v 4358 primerih. Drugi izrazi dose-gajo še nižje vrednosti. Očitno je, da se v slovenskih delih največkrat uporablja kar»management«.

38

ter voditi organizacijo skozi krizne težave. Teža pomenov pa se spreminjas kontekstom uporabe tega izraza.

V naslovu in vsebini knjige je iz navedenih razlogov uporabljen izraz»krizni menedžment«, ki v slovenskem jeziku ni posebej označen kotneprimeren, poleg tega pa se s takim prevodom izgubi najmanj vsebineizvornega pojma. Primerno in točno poimenovanje bi bilo tudi »kriznovodenje in upravljanje« ali »vodenje in upravljanje v kriznih razmerah«,vendar gre za predolgi in zato nepraktični poimenovanji. V primeruobravnave RS pa je v knjigi ohranjen izraz krizno upravljanje, ko gre zanavedbe iz uradnih dokumentov in intervjuje z uradnimi osebami o tejtematiki.


39

ČE T RT I D E L

KOMPLEKSNOST KOT KLJUČNA ZNAČILNOST SODOBNEGA VARNOSTNEGA OKOLJA

40

Opredelitev varnostnega okolja in njegovih elementov je odvisna odrazumevanja izhodiščnega oziroma opazovanega sistema in njegovih raz-merij do drugih sistemov iz okolja (odnos sistem – okolje). Varnostnookolje na splošno sestavljajo njegovi subjekti in odnosi med njimi, ki solahko v varnostnem smislu ugodni – nekonfliktni, minimalno konfliktniali pa neugodni. Grizold (1999: 17) navaja Christopherjevo ugotovitev, daje pri analizi evropskega varnostnega okolja treba upoštevati prepletanjepozitivnih in negativnih razsežnosti,19 Schultz, Godson in Quester (1997:438) pa govorijo o razcepljenem varnostnem okolju (»bifurcated securityenvironment«), za katerega je značilna nenehna napetost med silnicamiintegracije in fragmentacije. Integracijo vidijo v komunikacijski revoluci-ji, ekonomski in ekološki soodvisnosti, pronicljivosti državnih meja,povečanih tokovih ljudi, idej, storitev itn. Sile dezintegracije pa so vidnev radikalnih nacionalizmih, verskih ekstremizmih, mednarodnem krimi-nalu, širjenju oborožitve, razpadov družbenih in državnih sistemov, izo-lacionizmu itn.

Sodobnemu varnostnemu okolju sicer lahko pripišemo veliko značil-nosti, vendar je kompleksnost njegova ključna in splošna značilnost, kizajema vse ostale značilnosti. Pojav kompleksnosti je v podstati ali celopodstat spreminjanja sodobnega varnostnega okolja. Namen tega po-glavja je utemeljeiti zgoraj zapisano trditev.

Kompleksnost varnostnega okolja v najširšem smislu je odraz kom-pleksnosti družbenega in naravnega okolja oziroma družbenih in narav-nih sistemov, ki nas obdajajo oziroma del katerih smo. Luhmann (1995)je v enem izmed svojih del družbeni sistem opredelil kot kompleksni sis-tem komunikacij, ki se horizontalno diferencirajo v mrežo vzajemnopovezanih družbenih podsistemov. Castells (2000) je s konceptom mrež-ne družbe, ki se je pojavila z nastankom informacijske družbe, napravilše korak dlje v smeri razumevanja njene kompleksnosti. Mrežna družbase je namreč oblikovala v procesu globalizacije in posledičnega zmanjše-vanja suverenosti sodobnih držav, kar je privedlo do prenosa dela moči zdržave na narode, regije, lokalne skupnosti in vedno večje število nevlad-nih organizacij. Sodobna država je enostavno morala dopustiti proces


19 Poleg izboljšanja varnostne situacije v Evropi (Grizold navaja splošno popuščanjenapetosti med velikimi silami, sodelovanje držav pri delovanju mednarodnih var-nostnih organizacijah, procese regionalizma ipd.) se na celini povečujejo politične,vojaške, ekonomske in družbene nestabilnosti. Pomembna značilnost sodobnegavarnostnega okolja je torej istočasnost varnostno pozitivnih in negativnih procesov.

41

decentraliziranja moči, če je hotela v svetu transnacionalnih pojavovohraniti zadostno stopnjo legitimnosti. Bistvena ugotovitev, ki jo mora-mo na tej točki izpostaviti je v tem, da se kompleksnost družbenegasistema iz dneva v dan povečuje. Tako je več svetovno znanih futuristovže leta 1990 ugotavljalo, da večina človekovih prizadevanj, institucij insistemov postaja vedno bolj kompleksnih. Glavni razlog za to sta vse več-je število ljudi in višja stopnja tehnologije (Coates, Joseph in Jarratt Jen-nifer, 1990). Statistične analize nam dejansko pokažejo, da število ljudi vsvetovnem merilu stalno narašča. Če je bilo leta 1000 pred našim štetjempo ocenah na svetu 100 milionov ljudi, je ta številka leta 1000 narasla na500 miljonov, leta 1800 na 900 milionov, leta 1960 na 3 miljarde in leta1999 na 6 miljard. Leta 2002 je na svetu živelo 6 miljiard in 243 milionovljudi. Predvidevanje rasti obeta za leto 2050 napoveduje že čez 9 miliardljudi na svetu. Z naraščanjem števila ljudi se povečuje tudi število organi-zacij, v katere se povezujejo. Če vzamemo za merilo mednarodne nevlad-ne organizacije, potem vidimo, da je njihovo število s 176 v letu 1909narastlo v letu 1993 na 26900. Narastlo je tudi število držav. Če vzamemoza merilo število držav članic OZN, potem lahko ugotovimo, da je člans-tvo z 51 držav v letu 1945 narastlo v letu 1960 na 99, v letu 1990 na 159, vletu 1991 na 166, v letu 1992 na 179, v letu 1993 na 184 in v letu 2002 na191 držav. Omenjeni subjekti (ljudje, organizacije in države) se s časomamed seboj vedno bolj povezujejo v najrazličnejših smislih (v komunika-cijskem, trgovinskem, migracijskem smislu itn.). Če na komunikacij-skem področju vzamemo za merilo število uporabnikov interneta, potemvidimo, da je številka s 3 milionov uporabnikov v letu 1993 narasla na300 miljonov v letu 2000, predvidevanja pa so, da bo v letu 2005 žemiljardo uporabnikov. Strokovnjaki ocenjujejo, da se promet na interne-tu vsakih 9 do 12 mesecev podvoji. Poleg tega se letno povečuje številostacionarnih in mobilnih telefonskih naročnikov. Nadalje se v svetovnemmerilu znatno povečujeta obseg trgovine in migracij, s čimer mislimopredvsem na turizem. Za ponazarjanje in razlaganje zgoraj naštetih tren-dov je bilo razvitih veliko število globalizacijskih teorij. Za nas pa je naj-zanimivejša ugotovitev Poročila o človekovem razvoju (glej Human Deve-lopment Report, 1999: 29), da je prišlo do– krčenja prostora (pomen geografske in fizične razdalje se zmanjšuje),– krčenja časa (tehnologija povečuje hitrost prenosa informacij ipd.) in – izginjanja meja (kar se predvsem nanaša na zmanjševanje vloge nacio-

nalnih meja za pretok ljudi, kapitala, dobrin, idej ipd.).

Sodobna družba in svet tako postajata vedno bolj kompleksna. Ven-dar pa nas zanima, kaj pomeni trditev, da je sodobno varnostno okoljekompleksno.

XKOMPLEKSNOST KOT KLJUČNA ZNAČILNOST SODOBNEGA VARNOSTNEGA OKOLJAX

42

RAZLAGA SODOBNEGA VARNOSTNEGA OKOLJA S POMOČJO TEORIJ KOMPLEKSNOSTI IN KAOSA

Sodobne kompleksne in kaotične pojave je mogoče relativno dobro razlo-žiti s teorijama kompleksnosti in kaosa. Obe teoriji sta tudi že bili aplici-rani na področji nacionalne ter mednarodne varnosti in vojaških vidikovobramboslovja, rezultati pa so bili predstavljeni na simpoziju z naslovom»Kompleksnost, globalna politika in nacionalna varnost«, ki sta ga no-vembra 1996 organizirala RAND in National Defence University iz ZDA.Publikacija z istim naslovom (1997) predstavlja teoretično in empiričnoizhodišče za nadaljnjo aplikacijo obeh teorij na področje obramboslovja,varnostnih študij in študij kriznega menedžmenta. Nekatera spoznanja stega simpozija bodo v nadaljevanju navedena po Albertsu in Czerwinske-mu (1997), Sapersteinu (1997), Rosenau (1997: 77) in Rinaldiju (1997:255). Tovrstnim razmišljanjem se je približala tudi teorija kriznegamenedžmenta. Tako so Sundelius, Stern in T’Hart (1986: 247) že zelozgodaj ugotavljali, da sta za sodobne nepredvidljive pojave značilni visokistopnji družbene, tehnične ter politične negotovosti in visoke komplek-snosti. Boin in Lagadec (2000: 186) pa sta ugotavljala, da so krize vednobolj kompleksne po naravi, da se širijo prek meja in so povezane.

Kompleksnost je izraz, ki ga uporabljamo za označevanje nečesa, karje običajno sestavljeno iz več tesno povezanih delov (npr. kompleksnisistem, mreža itn.), ali pa težko razumljivo in razložljivo zaradi velikegaštevila različnih delov (Oxford Advanced Learners Dictionary, 1989:236). Nasprotni pojem od kompleksnosti je enostavnost, proučevanjeprvega pa je možno zgolj z navezovanjem na drugo (Gell-Mann, 1995/1996, 1995, 1997). S kompeksnostjo okolja navadno razumemo stopnjonjegove heterogenosti (Mayer – Kress, 2002), k čemur lahko prištevamovedno večje število ljudi, družbenih skupin, organizacij, komunikacij,držav, mednarodnih organizacij ipd. Pfaff (2000: 84) ugotavlja, da se spovečevanjem kompleksnosti (npr. v smislu podsistemov in povezavmed njimi) lahko začenja pojavljati kaos. Kaos je nepredvidljivo in navi-dezno naključno (nelinearno op. a.) vedenje, ki se pojavlja v nekem siste-mu. Vedenje kaotičnih sistemov je nemogoče povsem predvideti, sajmajhne spremembe v izhodiščnih pogojih lahko povzročijo zelo različnakončna stanja (reakcije). Teorija kaosa je najprej nastala v meteorologiji,kjer je s sintagmo »metuljevega učinka« ponazarjala potencialno velikvpliv majhnih sprememb vremena na enem koncu sveta na vreme nadrugem koncu (The Oxford Dictionary of Philosophy, 1996; A Dictionaryof Physics, 2000; The Concise Oxford Dictionary of Mathematics, 1996;A Dictionary of Weather, 2001). Ločiti moramo med dvema skrajnimaoblikama kaosa, kot sta nestrukturirani in strukturirani kaos. Nestruktu-rirani kaos je povezan z visoko nepredvidljivostjo, medtem ko je struktu-


43

rirani kaos delno, predvsem kratkoročno, predvidljiv.20 V tem smislu jekaos vmesno stanje med popolnim redom in popolno naključnostjo, karprikazuje naslednja tabela (Mayer -Kress, 2002).

Tabela 3: Ključne razlike med stanji popolnega reda, kaosa in popolneganaključja (prilagojeno po Mayer – Kress, 2002).

POPOLNI RED KAOS POPOLNO NAKLJUČJEParadigmatski primer Tehnični sistemi Vreme, oblaki, sodobni Sneg na TV

varnostni pojaviPredvidljivost Zelo visoka Kratkoročna Ni možnaUčinek majhnih napak Zelo majhen Zelo velik (eksploziven) Same napakeDimenzije (število Končno Veliko Neskončnoneodvisnih spremenljivk)Nadzor Lahek Nezanesljiv Pičel

Regija kompleksnosti ali rob kaosa po Kauffmanu je področje medstabilnim in kaotičnim sistemom (glej Rinaldi, 1997: 257). Kompleksnostje torej stanje opazovanega objekta med njegovo stabilnostjo in kaosom.

Teorija kompleksnosti (npr. Mayer – Kress, 2002) poudarja, da sodob-na znanost temelji na linearni analizi in interpretaciji stvarnosti, vendarpa je večina naravnih in družbenih dogodkov nelinearnih. Osredotoča-nje tradicionalne znanosti na linearne probleme je po mnenju Mayer –Kressa podobno zgodbi o človeku, ki išče ključe pod ulično svetilko, kerje na mestu, kjer jih je izgubil, pretemno. Podobno Begun (1994) ugotav-lja, da sta na poročju organizacijskih ved teoriji kaosa in kompleksnostipovabilo za raziskovanje 95 odstotkov organizacijskega sveta, ki so se muanalitiki prej izogibali. Uporaba nelinearnih metod, ki so primernejše zaanaliziranje sodobnih naravnih in tudi družbenih pojavov, se širi šele vzadnjem času. Ravno teoriji kompleksnosti (kompleksologija ali plekti-ka)21 in kaosa kot novi (pod)usmeritvi teorije sistemov predstavljataorodji za analiziranje nelinearnih problemov in sistemov, pri katerih(ravno nasprotno od linearnih sistemov) outputi niso proporcionalniglede na inpute oziroma majhni dogodki povzročijo izjemno velike spre-membe, celota predstavlja več kot vsota posameznih delov in ni razpoz-navna po svojih delih, vzrok in posledica nista vedno jasna, kar se odra-ža v visoki stopnji nepredvidljivosti (vendar v okviru določenih meja), kiotežkoča klasično načrtovanje, rešitve v obliki samoorganizacije postane-


20 Podobno spoznanje se je oblikovalo na področju mednarodnih odnosov, ko so teore-tiki ugotovili, da mednarodni odnosi niso povsem anarhični, ampak da gre za zreloanarhijo.

21 Gell-Mann, eden od ustanoviteljev Inštituta iz Santa Feja, vodilne svetovne razisko-valne organizacije za multidisciplinarno in transdisciplinarno proučevanje komplek-snosti, v svojih delih (1995/1996, 1997, 1995) predlaga termin „plektika (»plectics«)kot poimenovanje vede, ki proučuje oblikovanje kompleksnosti iz temeljne enostav-nosti. Nasprotni pojem od kompleksnosti je namreč enostavnost in proučevanje pr-vega je možno zgolj z navezovanjem na drugo.

44

jo primernejše od nadzora, vzajemne povezave pa postanejo raziskoval-ne spremenljivke, kar zahteva nove načine razmišljanja in ukrepanja.(Alberts in Czerwinski, 1997; Saperstein, 1997). Teoretiki kompleksnostitako poudarjajo, da živimo v času mnogovrstnih nasprotij, pri čemerljudje razumejo, da so nepričakovani dogodki običajni, da so anomaliježe kar normalne, da manjši incidenti povzročajo velike posledice itn.(Rosenau, 1997: 77).

Teoriji kaosa in kompleksnosti zagovarjata holistični pristop k različ-nim naravnim in družbenim pojavom. Pri obeh postanejo glavni predmetproučevanja povezave med spremenljivkami in ne le spremenljivke (glejBegun, 1994). Mayer – Kress (2002) je zato v poskusu aplikacije teorijekaosa na mednarodno varnost in krizni menedžment predlagal koncep-tualni model, ki temelji na (1) identificiranju ključnih akterjev v krizi, (2)analiziranju, kako ti akterji vplivajo drug na drugega, in (3) identifikacijizunanjih parametrov, ki vplivajo na njihove odločitve.

Teoriji kompleksnosti in kaosa pa vendarle nista brez aplikativnihtežav. Johnson (1994) meni, da je problem obeh teorij v tem, da ju je lažjepostaviti kot pa aplicirati na sodobno varnost in tudi druge družbenepojave. Aplikacija obeh teorij je problematična predvsem zaradi težav stestiranjem nelinearnih modelov (glej Johnson, 1994). Rosenau (1997)ugotavlja, da s pomočjo tega teoretičnega orodja ne moremo predvidetiprihodnega obnašanja kompleksnih adaptivnih sistemov v sodobni druž-bi, saj lahko še tako majhni dražljaji iz okolja privedejo do povsem dru-gačnih reakcij. Vrednost te teorije je po njegovem mnenju v znanstvenipodlagi za razumevanje množice sodobnih pojavov, ki so nelinearnegaznačaja. Mednje seveda lahko uvrstimo tudi varnostne in krizne pojave.Teorija kompleksnosti torej postavlja okvir za razumevanje nepredvidlji-vega, kaotičnega in kompleksnega, torej tistega, česar ne moremo razlo-žiti s klasičnimi raziskovalnimi metodami. Zato sta teoriji kompleksnostiin kaosa primerna inštrumenta tudi za razumevanje pojava varnosti so-dobne družbe v njeni celotni dinamiki. Naslednje teze ponazarjajo teore-tično aplikacijo obeh teorij na sodobno varnostno stvarnost:– kompleksnost in kaos sta kot elementa sodobnega družbenega siste-

ma sestavni del sodobnega varnostnega okolja opazovanih referenčnihobjektov;

– enostavno varnostno okolje generira enostavne grožnje varnosti, kom-pleksno varnostno okolje pa kompleksne grožnje varnosti, ki temeljijona velikem številu spremenljivk;

– vedenja (kompleksne) grožnje varnosti ali kompleksne krize ni mogo-če povsem predvideti, saj je mogoče, da majhne grožnje varnosti pov-zročijo velike (kompleksne) krize in da velike potencialne grožnjesploh nimajo kriznih učinkov;22


22 Buzan (1991: 140) denimo navaja dober primer ogrožanja mednarodne varnosti, kiustreza teoriji kompleksnosti: majhen dogodek, kot je bila sovjetska blokada zahod-

45

– kompleksna grožnja varnosti in kompleksna kriza sta več kot zgoljvsoti posameznih groženj in nista razpoznavni z njihovo delno (par-cialno) analizo;

– ključna raziskovalna spremenljivka postanejo povezave med elementiproučevanega kompleksnega pojava (elementi kompleksne grožnje inkrize ali akterji, ki izvajajo krizni menedžment);

– nadzor nad kompleksno grožnjo in kompleksno krizo je nezanesljiv intežak.

Varnostno okolje je bilo seveda že od nekdaj kompleksno, turbulent-no, kaotično in spremenljivo. Nelinearni pojavi so bili prisotni tudi včasu antične zgodovine. Zavestno apliciranje koncepta kompleksnosti navarnostno okolje v sodobnem času izhaja iz zgodovinsko najvišje stopnjekompleksnosti tega okolja in posledičnega znanstvenega uzaveščanjatega dejstva.

KONCEPT KOMPLEKSNE KRIZE IN KOMPLEKSNO OGROŽANJE VARNOSTI

Intenzivnost informatizacije, povezovalnih procesov globalizacije, nasta-janja novih držav in razvoja same družbene zavesti po koncu hladnevojne je prispevala k oblikovanju koncepta kompleksnega varnostnegaokolja, ki lahko ustvarja tudi zelo zapletene krize in grožnje varnosti. Ciljtega poglavja je na podlagi večdimenzionalnega pojmovanja varnostiopredeliti koncept kompleksnega ogrožanja varnosti in kompleksnekrize.

Kompleksnost je po Hillyardu (2000: 250) ena izmed temeljnih spre-menljivk krize. Kriza je po njegovem mnenju namreč kombinacija trehspremenljivk: intenzivnosti, kompleksnosti in poznanosti.

Hillyard razume intenzivnost kot število problemov v določeni krizi.Krizna intenzivnost je nizka, ko jo sestavlja le en problem, in visoka vprimeru številnih problemov. Krizna kompleksnost meri število dimen-zij, ki jih kriza pokriva oziroma izraža. Enodimenzionalne krize imajo


nega dela Berlina, je povzročil veliko trenje v sovjetsko-ameriških odnosih, objektiv-no velika grožnja, kot je globalno spreminjanje klime, pa se po drugi strani nahajaveliko nižje na prioritetni listi zaradi razpršenega, negotovega in neortodoksnegaznačaja. Temu lahko dodamo še primer sprožitve prve svetovne vojne zaradi atenta-ta na eno osebo ali pa sprožitve protiteroristične vojne nepredstavljivih razsežnostizaradi napadov na Svetovni trgovinski center in Pentagon.

46

nizko kompleksnost, ker jih lahko rešuje zgolj ena dimenzija kriznegamenedžmenta, večdimenzionalne pa so visoko kompleksne. Poznanostse nanaša na frekvenco pojavljanja krize, kjer ponavljajoč dogodekpomeni visoko poznanost. Iz te opredelitve spremenljivk izhaja, da eno-stavna kriza nastane v primeru nizke intenzivnosti ter kompleksnosti invisoke poznanosti, kaos po drugi strani nastane v primeru visoke inten-zivnosti ter kompleksnosti in nizke poznanosti, kompleksna kriza panastane v primeru različnih vmesnih kombinacij zgornjih spremenljivk(Hillyard, 2000: 253).

Tabela 4: Ključne krizne spremenljivke po Hillyardu (2000: 250).

Krizna spremenljivka Nizka vrednost Visoka vrednostIntenzivnost En problem Več kot en problemKompleksnost Ena dimenzija VečdimenzionalnostPoznanost Neponavljajoč dogodek Ponavjajoč dogodek

Stern (1999: 14–18) v razpravi o kompleksnosti v krizi loči med petimioblikami kompleksnosti (multiple forms of complexity), in sicer politič-no, institucionalno, časovno, informacijsko in problemsko komplek-snost. Politična kompleksnost se nanaša na dejstvo, da krize vsebujejogrožnjo eni ali več ključnim vrednotam, kar pripelje do vpletanja večpolitičnih akterjev (vlade, opozicijskih strank, medijev, zasebnega sek-torja itn.), ki menijo, da so njihovi interesi zaradi krize prizadeti. Institu-cionalna kompleksnost pomeni vključenost velikega števila organizacij-skih akterjev in administrativnih stopenj, kar se izraža v horizontalnemali vertikalnem smislu. Horizontalna dimenzija vključuje številne agenci-je na isti vladni ravni, ki so vpletene v reševanje kriznega problema.Stern kot ponazoritev navaja primer ameriške zunanje politike, ki nisamo stvar zunanjega ministrstva, temveč tudi »rivalskih« ministrstev,kot so obrambno, trgovinsko ter energetsko ministrstvo, obveščevalnihslužb (CIA, NSA) in drugih institucij, kot so Svet za nacionalno varnost,relevantni kongresni odbori ipd. Vertikalna dimenzija pa se nanaša navključenost akterjev z različnih vladnih ravni. Večina kriz se začne nalokalni oziroma geografsko omejeni lokaciji, vendar mnogokrat pride donjihovega širjenja (upscaling) na nacionalno ali mednarodno raven. Ča-sovna kompleksnost se nanaša na sekvenčnost in sinhronost krize. Krizanamreč poteka v več fazah, mnogokrat pa se več kriz oziroma elementovposamezne krize zgodi simultano. Informacijska kompleksnost se nana-ša na probleme nasprotujočih si informacij ter informacijskega pomanj-kanja ali preplavljenja, kar še povečuje negotovost in otežkoča ocenjeva-nje tveganj (risk assessment). Problemska kompleksnost pa pomeni, daje kriza sestavljena iz več bolj ali manj urgentnih problemov, ki jih jetreba simultano ali sekvenčno rešiti v določenem časovnem obdobju. ČeSternove ideje postavimo na skupni imenovalec, potem lahko rečemo, da


47

je za kompleksno krizo značilno veliko problemov, veliko ogroženihvrednot, veliko vpletenih političnih akterjev in drugih organizacij terveliko različnih časovnih vidikov danega pojava.

Ugotovili smo že, da je ključna determinanta krize ogrožanje varnosti.V duhu razprave o kompleksnosti je mogoče ugotoviti, da kompleksnanarava varnostnega okolja povzroča oblikovanje »kompleksne grožnjevarnosti« (glej Prezelj, 2000a; Prezelj, 2001b), ki izhaja predvsem iz1. nastajanja nekaterih »novih« virov (nosilcev) ali celo dimenzij ogroža-

nja varnosti sodobnih družb in držav,2. nastajanja »novih« referenčnih objektov varnosti (to je tistih, ki so

lahko ogroženi),3. visoke stopnje povezanosti med ogrožanjem varnosti referenčnih ob-

jektov in 4. visoke stopnje povezanosti med nevojaškimi in vojaškimi dimenzijami

ogrožanja varnosti.

Kompleksna grožnja varnosti je v tem smislu določena s hkratnim ob-stojem vojaške, politične, okoljske, gospodarske, zdravstvene, teroristič-ne, kriminalne, informacijske, identitetne, kulturne itn. dimenzije ogro-žanja varnosti in visoke linearne ali nelinearne povezanosti med temidimenzijami.23

Kar nekaj pristopov s področja varnostnih študij in obramboslovjapoudarja povezanost različnih dimenzij (ogrožanja) varnosti. Tako pred-stavniki kopenhagenske šole (Buzan, Waever in Wilde, 1998: 166–191)opredeljujejo povezave med varnostnimi dimenzijami kot medsektorskovarnost (cross-sectoral security). Pri tem gre za to, da varnostna vpraša-nja z enega področja obarvajo varnostna vprašanja z drugega oziromavarnostne zaznave na enem področju vplivajo na varnostne zaznave nadrugem področju.24 Terriff, Croft, James in Morgan (1999: 177) oprede-ljujejo meddimenzionalne odnose kot sinergetične oziroma dopolnjeval-ne. To naj bi pomenilo, da imajo učinki na enem področju, če niso od-pravljeni pravilno, učinek na več drugih področjih. Določeni nevojaškipojavi npr. lahko ustvarijo problem na vojaškem področju ali na drugihnevojaških področjih. World Disaster Report (1999: 139) ugotavlja, da sonajhujše krize posledica izbruha in vzajemnega vpliva kriz (cross impac-ting crisis) na več področjih (npr. vojna v kombinaciji s kolapsom zdravs-tvenega sistema, pomanjkanjem hrane in množičnim izseljevanjem).


23 Pojav kompleksne grožnje varnosti se je oblikoval vzporedno z razvojem netradicio-nalnega pojmovanja varnosti, pri čemer je šlo za »hkratno kognitivno širjenje di-menzij (vojaške, politične, ekonomske, okoljske, kriminalne, teroristične, zdravstve-ne, identitetne, informacijske itn.) ter referenčnih objektov ogrožanja varnosti(država, mednarodna skupnost, posameznik, družbene skupine, družba, okolje,spol itn.)« (Prezelj, 2001a in 2001b).

24 Avtorji govorijo o medsektorski sekuritizaciji (cross-sectoral securitization), ki se na-naša na povezanost sekuritizacij iz različnih sektorjev (glej Buzan, Waever in Wilde,1998: 170, 188).

48

Human Development Report (1994: 24, 33) poudarja, da so sestavine člo-vekove varnosti med seboj soodvisne, kar pomeni, da je med kazalci po-sameznih dimenzij varnosti cela vrsta povezav. To pomeni, da se grožnjaeni prvini človekove varnosti skoraj v trenutku razširi na vse druge njeneprvine. Mandel (1999) v svoji študiji označuje določene mednarodnetransferje (nezakonito trgovanje z orožjem, drogami, nevarnimi snovmi,nezakonite migracijske tokove, tokove nevarnih snovi in informacijskedisrupcije) kot grožnje varnosti, ki skupaj predstavljajo prepleteno grož-njo (interwoven threat). Keys (1999) je pri svojem proučevanju posledicglobalnega segrevanja ozračja označil pojav povezanosti med različnimigrožnjami varnosti za domino učinek (domino effect), ki je po letu 1997povzročil smrt že 100.000 ljudi po vsem svetu (suše, hurikani, tajfuni,poplave itn.) in prispeval k množičnim gibanjem prebivalstva ter gospo-darski škodi. Dandeker (1994) za označevanje tega pojava uporablja izrazkompleksnost varnostnih tveganj (complexity of security risks ali karrisk complexity), medtem ko Davies in Gurr (1998: 3) govorita o različ-nih, vendar hkrati prepletajočih in povezanih kriznih pojavih (overlapingand interrelated crisis phenomena), kot so politična nestabilnost, tokoviorožja, etnopolitični konflikti, okoljski konflikti, interni državni konflik-ti, genocidi, množično kršenje človekovih pravic, razpad držav, prehra-njevalne krize, tokovi beguncev in interno razseljenih populacij ipd.

Tudi nekateri pristopi s področja kriznega menedžmenta ugotavljajopodobno kot zgoraj našteti pristopi. Boin in Lagadec (2000) npr. kot ana-litika sodobnih kriz ugotavljata, da se pri krizah zaradi množice reso-nančnih problemov pojavlja dinamika snežene kepe (snowball dyna-mics). Dynes (1974: 63), Rosenthal, Charles in T’Hart (1989: 11) inQuarantelli (2001: 186) omenjajo koncept sestavljene nesreče (compoun-ded disaster), ki pogosto zajema kombinacijo naravnih (potresi) in antro-pogenih (rušenje hiš, požari ipd.) nenadnih pojavov. Potresi npr. povzro-čajo požare, poplavam lahko sledita lakota in širjenje nalezljivih bolezniipd. Podobno Rosenthal in Kouzmin (1993: 10) ter Jarman, Sproats inKouzmin (2000: 85) omenjajo sestavljene krize (compounded crises), kijih bo v prihodnosti vedno več. V tem kontekstu Rosenthal (1986: 210)opozarja akterje kriznega menedžmenta na pojav krize po krizi oziromanesreče po nesreči, ki temelji na visoki verjetnosti začetka nove krize ozi-roma prenosa krize na drugo področje, ko se stara kriza konča. S stališčakompleksne krize je zelo pomembna tudi ugotovitev Natove razisko-valne skupine, da bodo krize pogosto mešanica različnih tipov kriz,25

vendar z »glavnim priokusom enega tipa« (Generic CM handbook, 1997:II-5).

Kompleksnost posameznih kriz se lahko kaže v raznovrstnih kriznihposledicah, ki jih povzroči že en ogrožajoči pojav. Denimo poplava ne


25 Natova raziskovalna skupina je glede na različne vzroke ločevala med različnimi tipikriz (politične, ekonomske, vojaške, okoljske, socialne ipd.), kar je bilo v predhod-nem tekstu označeno z vrstami kriz.

49

ogroža varnosti samo kot razlitje vode, temveč ima tudi sekundarneposledice, kot so požari, razlitje olja, bencina, ogrožajoče poškodbe poš-kodbe zgradb, zemeljski plazovi, motenje preskrbe, onesnaženje vode,možnost epidemičnih obolenj (primerjaj z Dynes, 1974: 120). Krize sotorej že po definiciji pojavi s številnimi izvori in nekaj nepredvidenimiposledicami (Heinzen, 1996: 21). Kompleksne krize pa se razvijejo kotposledica skrajnega stopnjevanja ogrožanja varnosti v eni dimenziji, karprispeva k stopnjevanju groženj varnosti v drugih dimenzijah. Gre torejza kombinacijo kriz v več varnostnih dimenzijah oziroma kombinacijostopnjevanih groženj iz več dimenzij. Tako oboroženi vojaški spopadivisoke intenzivnosti, kar pomeni stopnjevanje vojaškega ogrožanja var-nosti, vplivajo neposredno ali posredno na stopnjevanje kriminala, tero-rizma, okoljskih, gospodarskih, zdravstvenih, identitetnih, političnih,informacijskih in še drugih groženj varnosti (to je bilo značilno npr. zavojne na Kosovu, v BiH in Makedoniji). Velja seveda tudi obratno, daskrajno stopnjevanje naštetih nevojaških groženj varnosti povečuje ver-jetnost ali intenzivnost oboroženega spopada.26 Kompleksna grožnjavarnosti družbe je v tem smislu grožnja s kompleksnimi vzroki (iz večdimenzij) in kompleksnimi posledicami (v drugih dimenzijah). Poveza-nost med različnimi grožnjami varnosti je lahko celo tako močna, da nipovsem jasno, ali gre za eno samo krizo ali več simultanih, ali so toizključno notranje krize ali zunanje, ali gre za povsem vojaške krize alinevojaške itn.27

V kompleksnih krizah se torej uresničijo povezave med dimenzijamiogrožanja varnosti, kar prikazuje model kompleksne grožnje varnosti(slika 2). Informacijska dimenzija ogrožanja varnosti ni prikazana zaradikompleksnosti grafične predstavitve, kar pa ne pomeni, da smo jo izklju-čili iz koncepta in nadaljnjega testiranja. V vsaki od prikazanih dimenzijogrožanja varnosti je mogoče izpostaviti nekaj ključnih kazalcev:– vojaška dimenzija ogrožanja varnosti (gv): intenzivnost oboroženega

spopada in verjetnost za njegovo sprožitev;– ekonomska dimenzija ogrožanja varnosti (ge): gospodarska recesija,

nerazvitost, revščina, lakota, visoka brezposelnost in inflacija;– okoljska dimenzija ogrožanja varnosti (go): intenzivnost naravnih in

antropogenih nesreč, pomanjkanje vode, onesnaženje (zraka, vode intal);

– politična dimenzija ogrožanja varnosti (gp): stopnja nespoštovanja člo-vekovih pravic in državljanskih svoboščin, nesvoboda medijskegadelovanja, korupcija;


26 Iz tega izhaja, da je analiza vojaških groženj varnosti določene države brez upošteva-nja nevojaških groženj, ki lahko vplivajo na njihovo intenzivnost, necelovita in zatonetočna. Velja seveda tudi obratno.

27 To vprašanje je pomembno predvsem s stališča posameznih akterjev kriznega me-nedžmenta, ki so sektorsko oziroma resorsko zadolženi za spopadanje z določenimivrstami krize oziroma ogrožanja varnosti.

50

– zdravstvena dimenzija ogrožanja varnosti (gz): nalezljive bolezni, smrt-nost otrok, dolžina življenja;

– kriminalna dimenzija ogrožanja varnosti (gk): razvitost kriminalitete vdružbi, umori, tihotapljenje;

– teroristična dimenzija ogrožanja varnosti (gt): obstoj in intenzivnostdelovanja terorističnih skupin;

– identitetna in kulturna dimenzija ogrožanja varnosti (gik): visoka mi-gracijska stopnja (prisilne in prostovoljne migracije, legalne in ilegalnemigracije), hitro spreminjanje etnične sestave, etnični spori;

– informacijska dimenzija ogrožanja varnosti (gi): namerni in nenamer-ni pojavi, ki rušijo in onemogočajo delovanje obstoječih informacij-skih in infrastrukturnih sistemov.

Slika 2: Model kompleksne grožnje varnosti (Prezelj, 2000a: 50).


51

Kompleksno krizo (KK) lahko na splošen matematičen način izrazimov naslednji obliki:

KK = f (gv, ge, go, gp, gz, gk, gt, gik, gi … , interakcije)

Formula opredeljuje kompleksno krizo (oziroma grožnjo) kot funkcijoogrožanj varnosti po vseh relevantnih dimenzijah in njihovih vzajemnospodbujajočih interakcij. Oblikovanje natančnejše formule na splošniravni ni smiselno zaradi specifičnih kontekstov in interakcij pri posa-meznih kompleksnih krizah.

Z aplikacijo teorije kompleksnosti in v tem okviru koncepta metulje-vega učinka na kompleksno ogrožanje varnosti lahko ugotovimo, daimata lahko izbruh oziroma stopnjevanje v osnovi majhnih groženj v enidimenziji varnosti globalne posledice. Te se izražajo v obliki sprožitveštevilnih drugih groženj varnosti (iz drugih dimenzij). Perrow (1999) jenpr. ugotavljal, da bodo majhne motnje (disrupcije) v prihodnosti hitroeskalirale v večje, Vogt (1992: 19) pa je menil, da visoka diferenciranostin kompleksnost sodobnih družb dviguje njihovo občutljivost za ško-dljive pojave oziroma tveganje. To ugotovitev je apliciral na destruktivneposledice vojne, pri čemer je ugotovil, da so sodobne družbe postalestrukturno neprimerne za vodenje vojne.

Kompleksnost povezav med grožnjami varnosti se ne uresničuje samov okviru državnih meja, temveč tudi transnacionalno.

Transnacionalnost kompleksnega ogrožanja varnosti

V sodobnem globaliziranem svetu so posamezne grožnje varnosti inposledično tudi krize vse bolj transnacionalne narave. Državne meje sonastale zaradi razmejevanja človekovih oblik organiziranja na določenemozemlju, kar pa ni vplivalo preveč na množico pojavov (groženj varnostiv našem primeru), ki se širijo neodvisno od umetnih meja. Po Smitho-vem mnenju (2000) so transnacionalne predvsem nevojaške grožnje var-nosti, kot so kriminal, terorizem, migracije, širjenje nalezljivih bolezni innegativnih okoljskih pojavov.

Za sodobne družbe je problematično in paradoksalno to, da se večinagroženj varnosti širi transnacionalno prek obstoječih komunikacijskihsredstev. Tako kriminalne združbe izkoriščajo obstoječi pretok blaga instoritev za pranje denarja, tihotapljenje drog, ljudi, nevarnih snovi, orož-ja itn. Sodobni terorizem postaja vse bolj globalen, saj mu obstoječakomunikacijska sredstva olajšujejo mednarodno financiranje, sodelova-nje in organiziranje akcij (npr. povezovanje teroristov po medmrežju).Nevarne nalezljive bolezni se z obstoječimi komunikacijami lahko izred-


52

no hitro prenašajo po celem svetu. Danes torej živimo v družbi tveganja,v kateri vsaka nova stopnja tehnološkega razvoja prinaša s seboj posred-ne ali neposredne negativne posledice, ki jih lahko označimo za grožnjevarnosti (več o tem glej Prezelj, 2001a).

Ob zelo visoki povezanosti sodobnega razvitega sveta in ogrožajočihpojavov je vedno težje deliti grožnje varnosti na zunanje in notranje. Ro-senthal in Kouzmin (1993: 8) sta ugotavljala, da tradicionalna delitevmed domačimi in mednarodnimi dimenzijami kriz in kriznih pojavovhitro izgublja relevantnost, Patman (1999: 7) pa, da se sploh ne da večpotegniti jasne meje med zunanjo in notranjo varnostjo družbe. Mnogoznotrajdržavnih vprašanj je namreč pridobilo neizpodbitno mednarodnorazsežnost in obratno. Težnje po odcepitvi v neki državi imajo tako mno-gokrat pomoč od zunaj, velika intenzivnost kriminala v neki državimnogokrat prerašča v mednarodni kriminal, veliko število beguncev, kipridejo v neko državo od zunaj, pomeni resno obremenitev notranjegasocialnega in gospodarskega sistema držav gostiteljic, čezmerno onesna-ževanje ozračja ali pa jedrsko sevanje kot posledica jedrske nesreče vneki državi lahko pomeni grožnjo mednarodni varnosti, saj se širi neglede na državne meje itn. (Prezelj, 2001b: 811).

Kaj torej v tem kontekstu pomeni »transnacionalnost kompleksnegaogrožanja varnosti«? V tem primeru gre za to, da se kompleksnost pove-zav med posameznimi grožnjami varnosti v veliki meri uresničuje neglede na državne meje. Lokalni izbruh ogrožanja varnosti npr. v dimen-ziji terorizma v eni državi ima lahko globalne posledice v drugih dimen-zijah. Uresničenje povezav med grožnjami varnosti oziroma nastanekkompleksne krize v nacionalnem in transnacionalnem okviru bo prever-jeno v poglavju o trenutno najaktualnejšem empiričnem primeru (napadna WTC in Pentagon).


53

PE T I D E L

ODZIV SODOBNE DRŽAVENA KOMPLEKSNOOGROŽANJE VARNOSTI IN KOMPLEKSNE KRIZE

54

Temeljna prvina družbenega ustroja je varnost oziroma varnostni ustroj,ki vključuje prizadevanje družbe oziroma njenih posameznih delov vsmeri zadovoljevanja potrebe po varnosti v najširšem pomenu. V temsmislu je prizadevanje za varnost družbe strukturna prvina družbenegaustroja (Grizold, 1992: 68, 1999: 35). Subjekti zagotavljanja nacionalnevarnosti v najširšem smislu so tako vsi družbeni subjekti, v ožjem smislupa predvsem država, ki ima v ta namen na voljo številne funkcionalnospecializirane organizacijske varnostne mehanizme.

FUNKCIONALNA SPECIALIZACIJA VARNOSTNIH MEHANIZMOV V SISTEMU NACIONALNE VARNOSTI

Država je bila v človekovi zgodovini oblikovana med drugim tudi zaradizagotavljanja višje stopnje varnosti lastnim prebivalcem. Politična teore-tika iz 17. stoletja, Thomas Hobbes in John Locke, sta ugotavljala, da ječloveška družba živela v naravnem stanju individualne svobode in avto-nomije, preden je prišlo do ustanavljanja držav preko tako imenovanedružbene pogodbe. To je bilo z drugimi besedami stanje dokaj velikeanarhije, v katerem je svoboda prevladovala nad varnostjo posameznika.Stopnja ogrožanja posameznikove varnosti v stanju vojne vseh protivsem je bila zelo visoka. Ljudje so živeli brez kakršnekoli druge varnostikakor tiste, ki sta jim jo zagotavljali njihova lastna moč in iznajdljivost.Ravno to nesorazmerje je pripeljalo do ustanavljanja takega družbenegainstrumenta (države), ki v obstoječo anarhijo vnaša elemente reda oziro-ma zagotavlja varnost. Tako je bila država po Hobbesu ustanovljena zaobrambo pred invazijo tujcev in pred drugimi posamezniki, po Locku paza zaščito lastnine posameznikov in njihovih življenj. Z družbeno pogod-bo je bil državi podarjen monopol nad legitimno uporabo fizičnega nasi-lja znotraj njenih meja, kar pomeni, da je postala odgovorna za zagotav-ljanje nacionalne varnosti, ljudje pa so se lahko posvetili kreativnemurazvojnemu ustvarjanju v relativno varnem okolju namesto neprestanegastrahu za življenje in obstoj. V knjigi izhajam iz Buzanovega razumevanja


55

države kot spleta ozemlja, državnih institucij in družbe (glej Buzan, 1991:60), pri čemer je v zvezi z opredeljevanjem in analizo sistema kriznegamenedžmenta še posebej poudarjen in obravnavan institucionalni vidikdržave, kar ustreza bolj klasičnemu pojmovanju države. Sodobnost vzvezi z državo pa se nanaša na čas ob prehodu starega tisočletja v novoin po njem.

V zgodnji diferenciaciji državnega sistema se politična oblast in upra-va nista razlikovali. Vsi državni posli (od obrambe pa do čistoče ulic) sobili v končni fazi enako politični in upravni. Za prvo fazo razvoja sodob-nih državnih sistemov oziroma prvo fazo diferenciacije, ki je trajala dodruge polovice 18. stoletja, je značilno povezovanje različnih družbenihfunkcij v državni sistem v obliki magistratov ali monarhije. Monarhija nimogla zadržati velikega širjenja interesov in jih integrirati, saj jih je ponaravi izničevala v korist interesa vladarja. Od druge polovice 18. stoletjapa se državne strukture diferencirajo. Nosilci politične oblasti se ločujejood sistema državne uprave, prihaja do horizontalnega širjenja upravnihvej v okviru tega sistema in vertikalnega razdeljevanja državne uprave nateritorialne enote. V tem času je prišlo do ekspanzije vojske in civilneuprave, uveljavi pa se tudi načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršnoin sodno, na katerem temelji demokratični parlamentarni sistem, ki seuveljavi kot bolj primerna oblika za integriranje različnih interesov vdružbi kot monarhija (Pusić, 1985: 136).

Proces državne diferenciacije je med drugim povezan z nastankom inrazvojem državnih resorjev. Pusić (1985: 249–305) ugotavlja, da je naj-prej prišlo do diferenciacije uporabe državne sile proti zunanji okolici innotranji okolici države. Prvi kategoriji ustreza vojaški podsistem, drugipa policijski. To pomeni, da sta se oba podsistema izdvojila iz bolj alimanj organizirane skupine oboroženih ljudi, ki so se aktivirali v obehprimerih. Proces diferenciacije se je potem nadaljeval z razčlenjevanjemodnosov z zunanjim okoljem na nasilne (vojska) in nenasilne (zunanjezadeve) ter odnosov z notranjim okoljem na represivne (policija) in arbi-tražne (pravosodje). Po svojem poreklu je torej policija bližje pravosodjukot vojski. Položaj policije v državni upravi je zanimiv, saj je uvrščenapod ministrstvo za notranje zadeve, ki je na evropskem kontinentu edinoopredeljeno v »negativnem smislu«. Nekdanja vseobsegajoča notranjauprava se je namerno zožila na notranje zadeve, ki poleg policijskihnalog obsegajo vse, česar niso prevzeli drugi resorji. Proces diferenciacijepa se pri navedenih organizacijah ne zaustavlja, ampak se poglablja zustanavljanjem resorja za finance, brez katerega ni mogoče delovanjedrugih resorjev itn. Vsak od navedenih resorjev se sam nadalje diferenci-ra oziroma razvija na več med seboj povezanih nalog. Zaradi diferencia-cije vojske in policije so se npr. začele oblikovati tudi profesionalne inspecializirane paravojaške enote za uporabo sile v notranjih odnosih prizaščiti javnega reda in ureditve.

Z diferenciacijo sistema državnega upravljanja se povečuje tudi dife-

XODZIV SODOBNE DRŽAVE NA KOMPLEKSNO OGROŽANJE VARNOSTI …X

56

renciacija (število) ciljev, ki se odraža v številu organizacij oziroma delov-nih mest. V kompleksnem državnem sistemu se iz splošnega cilja (v na-šem primeru varnost in nekrizno stanje) oblikuje piramida ali mreža vsebolj konkretnih nalog in specifičnih ciljev, ki posameznim organizacijampredstavljajo glavne cilje (Pusić, 1985: 42). Bučar (1981: 62) meni, damorajo biti podrobnejši cilji medsebojno logično skladni, če res predstav-ljajo razdelavo splošnega cilja. Ugotovimo lahko, da so se skozi zgodovi-no varnostne dejavnosti diferencirale, sistematizirale in institucionalizi-rale v obliki specializiranih varnostnih instrumentov – institucij oziromaorganizacij, ki predstavljajo temeljne elemente sistema nacionalne var-nosti. Varnostne dejavnosti se uresničujejo v varnostnem sistemu. S šir-jenjem pojmovanja ogrožanja varnosti je torej prišlo do notranje diferen-ciacije varnostne dejavnosti na več različnih dejavnosti, kar je prispevalotudi k razdelitvi nacionalnovarnostnega sistema na več delov – podsiste-mov. Splošni cilj varnostne dejavnosti je eden, njenih sistemsko institu-cionaliziranih nosilcev pa več.

Z nacionalnovarnostnim sistemom sodobne države zagotavljajo var-nost vsem članom družbe. Po Grizoldu (1992, 1994, 1999) je sistemnacionalne varnosti sodobne države sestavljen iz prvin, kot so varnostnapolitika, podsistem obrambe, podsistem notranje varnosti in razne obli-ke samorganiziranja civilne družbe. V tem smislu je nacionalni varnostnisistem sinteza vseh družbenih podsistemov, saj zagotavlja temeljne mož-nosti za obstoj in delovanje družbe s tem, da jo varuje pred vplivi ogro-žajočih dejavnikov in odpravlja njihove posledice (Grizold, 1999: 9).28


28 Grizold (1999: 68) opredeljuje tipične naloge obrambne prvine, in sicer kot odvrača-nje morebitnega napadalca, obramba državnega ozemlja, neoboroženo upiranjeagresiji, zagotovitev delovanja političnega, gospodarskega in drugih družbenih pod-sistemov v vojni itn. Za uresničevanje teh funkcij ima obrambna prvina varnostnegasistema države dva temeljna elementa: oborožene sile in civilno obrambo. Temeljnanaloga oboroženih sil je obramba države z orožjem. Malešič (1994) po drugi straninavaja temeljno nalogo civilne (nevojaške) obrambe, da »z nevojaškimi in nenasilni-mi sredstvi zavaruje ljudi, družbene in osebne vrednote, gmotne in kulturne dobrineter zagotovi nepretrganost političnega, gospodarskega in kuturnega življenja v posa-mezniku in skupnosti neprijaznih razmerah – ob naravnih nesrečah, izrednih raz-merah in v vojni«. Med civilno obrambo uvršča civilno zaščito, ki sicer po konceptunekaterih drugih sodi v ločen podsistem zaščite in reševanja, gospodarsko obrambo,psihološko obrambo, neoborožene oblike upiranja in obrambno-zaščitne ukrepe vpolitični sferi. Nadalje Grizold (1999: 68) opredeljuje splošne naloge notranjevar-nostne prvine kot zagotavljanje ohranitve zakonitosti in reda, informacijsko-komu-nikacijsko dejavnost in zaščito celotne družbene infrastrukture. Sestavni elementiza izvajanje teh funkcij so policija, obveščevalne službe, inšpekcijske službe, carinain drugi organi formalnega družbenega nadzorstva ter pravosodje. Temeljna nalogazaščitno-reševalne prvine pa je zaščita prebivalstva in materialnih dobrin v primerunaravnih in drugih nesreč ter v vojni. V primeru meddržavnega ogrožanja igra po-membno vlogo tudi zunanja politika oziroma diplomacija, za katero Vukadinović(1995: 139) trdi, da je poleg vojske in policije najbolj državna dejavnost. Naloge di-plomacije so po Dunajski konvenciji (Vienna Convention on Diplomatic Relations,1961) predstavljanje lastne države v drugih državah, zaščita interesov lastne državein državljanov na ozemlju druge države, pogajanje, obveščanje o dogodkih v drugih

57

Edmonds (1988: 123) je strukturo sistema nacionalne varnosti sodobnedržave opredelil kot institucije in strukture, ki imajo v zakonu določenoodgovornost za zaščito in varnost države, njenih institucij in državljanovpred vsemi oblikami fizičnega ogrožanja. Med te institucije sodijo rele-vantna ministrstva, vlada s pripadajočimi odbori, oborožene sile, polici-ja, gasilci, obalna straža, mejna straža, carina, reševalci, obveščevalneslužbe, notranje in zunanje svetovalne službe ter administrativna podpo-ra. Dodali bi lahko še, da v sistem nacionalne varnosti v najširšem smi-slu uvrščamo tudi zdravstvene, gospodarske in okoljevarstvene regulativ-ne mehanizme, ki so na voljo dani državi oziroma družbi. Navedenespecializirane varnostne institucije imajo svojo vertikalno organizacijskostrukturo, ki jo potrebujejo za doseganje lastnih specializiranih ciljev.

Politi (1997: 56) ugotavlja, da večdimenzionalna varnost zahteva večdi-menzionalne odgovore, Boin in Lagadec (2000: 198) pa menita, da je zaobvladovanje sodobnih kriz treba oblikovati polimorfne (mnogolične)sposobnosti. Vendar se na tem mestu postavlja vprašanje, ali sta večdi-menzionalnost in polimorfnost odgovora dovolj za soočanje s sodobnimikompleksnimi krizami in grožnjami varnosti. Odgovor na to vprašanje jemoč najti z analizo sistemskih posledic kompleksnih kriz in groženj.

SISTEMSKE POSLEDICE KOMPLEKSNIH KRIZ IN KOMPLEKSNEGA OGROŽANJA VARNOSTI

SODOBNE DRUŽBE IN DRŽAVE

Sistemske posledice kompleksnih kriz predstavjajo izhodišča komplek-snega kriznega menedžmenta. Posledice lahko razvrstimo v nekaj kate-gorij, ki so predstavljene v nadaljevanju.


državah itn. Te naloge so še toliko bolj pomembne v primeru kriznih žarišč meddržavami ali znotraj držav.

Obveščevalne službe opravljajo v sistemu nacionalne varnosti obveščevalnodejavnost, ki jo v najširšem smislu opredelimo kot (a) zbiranje, analiziranje, produ-ciranje in posredovanje informacij v povezavi z drugimi vladami, političnimi skupi-nami, političnimi strankami, vojskami, gibanji in združenji, za katera se verjame, daogrožajo vladno ali skupinsko varnost; (b) nevtralizacija podobnih aktivnosti s stranidrugih skupin, gibanj in vlad (druge obveščevalne službe), pri čemer gre za ocenje-vanje in zmanjševanje ranljivosti države pred temi aktivnostmi; (c) tajne akcije s cil-jem spremembe sestave ali vedenja teh skupin in vlad (Godson, 1997: 325).

58

Kompleksna kriza presega zmožnosti in pristojnosti posameznih organizacij

Grožnje varnosti in posledične krize mnogokrat predstavljajo probleme,ki presegajo geografske, administrativne ali operativne zmožnosti in pri-stojnosti posameznih organizacij, ministrstev, mnogokrat tudi držav inmeddržavnih organizacij. Mitroff (1994: 76) ugotavlja, da večje krizezaradi kompleksnosti stalno presegajo (cut across) načine organiziranjain dela organizacij. Rosenthal in Kouzmin (1993: 9) pa menita, da krizenasploh presegajo kakršnekoli tradicionalne meje. Da bi bilo krizno od-ločanje kar najučinkovitejše, je treba jasno določiti in razumeti področjepristojnosti za vsakega akterja in vsak nivo menedžmenta v različnihtipih kriz (Castenfors, 2001: 15). Temeljno izhodišče delitve dela med var-nostnimi mehanizmi je v tem, da se počutijo suvereni pri opravaljanjulastnih nalog. Vendar bo ta suverenost v primerih kompleksnih krizomejena. Bolj kompleksna bo kriza, večja bo neusklajenost med varnost-nimi mehanizmi in njeno naravo. To v nekem smislu povzroča »skup-nostni stres«. Boin in Lagadec (2000: 188) npr. ugotavljata, da se nepri-pravljene organizacije na krize, ki presegajo vzpostavjene birokratskemeje, instinktivno vedejo tako, da še poslabšajo razmere, in sicer branijosvoje ozemlje, privzamejo logiko »vse ali nič«, obsesivno iščejo gotovostiv okolju negotovosti, osredotočajo se na podrobnosti, poskušajo vsilitihierarhično logiko v mrežah, kjer to ni mogoče. Zaradi pomanjkanja pri-pravljenosti se pojavi amaterizem pri delovanju kriznih organizacij, kotso zakasnitve, delitve, kakofonija (neubranost), nesposobnost obvladova-nja večdimenzionalne narave krize, nesposobnost vzpostavljanja sodelo-valnih povezav z drugimi kriznimi organizacijami itn.

Vkompleksni krizi se aktivira veliko število akterjev oziroma organizacij (organizacijska kompleksnost)

Primernega odziva na kompleksno krizo ni mogoče najti samo znotrajene organizacije, kar pomeni, da se s kompleksnostjo in intenzivnostjokrize povečujeta število vključenih akterjev in sama kompleksnost kriz-nega menedžmenta.29 Različne kategorije problemov oziroma dimenzijeogrožanja varnosti zahtevajo različne odzive, katerih nosilci so različneorganizacije. Krize se s časoma spreminjajo in tako se mora spreminjatitudi telo vključenih organizacij, vendar vsaki dimenziji ogrožanja varno-sti ustreza neka »matična organizacija« ali skupina »matičnih organiza-


29 Podobno ugotavljata Dynes (1974: 54) in Stallings (1978), vendar le za področje nesreč.

59

cij«. Dynes (1974: 169) meni, da aktivnosti oziroma organizacije, ki sonajbolj relevantne za prevladujoče vrednote v krizi, postanejo »kritičneorganizacije«. Nekatere druge organizacije pa sploh niso kritične za reše-vanje problema in so v tem smislu defunkcionalizirane.30 Vojaški spopadnpr. ne pomeni samo delovanja nacionalnih oboroženih sil, temveč tudiobveščevalnih služb, policije, gasilcev, civilne zaščite, zdravstva, gospo-darskih, okoljskih varnostnih instrumentov itn.

Iz literature je razviden pomislek glede velikega števila aktiviranihorganizacij oziroma njihove konvergence. Tako Dynes (1974: 106) omenjaorganizacijski napad, Wenger (1978: 38) množični napad organizacij, Ro-senthal, T’Hart in Kouzmin (1991: 225) pa množični institucionalninapad (Mass assault) na krizno točko, kjer vsi začenjajo delati vse oziro-ma več organizacij izvaja eno dejavnost. Konvergenca organizacij lahkodeluje moteče za reševanje kriznega primera, ker ovira delo (glej Dynes,1974: 125), to pa Quarantelli (1989) poimenuje »overresponse«.

Naraščajoča večfunkcionalnost kriznih akterjev

Pojavlja se vedno večja stopnja večfunkcionalnosti številnih varnostnihmehanizmov. Oborožene sile sodobnih držav npr. niso več namenjenezgolj izpolnjevanju generičnih oziroma klasičnih nalog, kot sta obrambain napad, ampak vedno bolj sodelujejo v mirovnih, humanitarnih, proti-terorističnih, »antinarko« operacijah, reševanju ob naravnih nesrečah itn.Povečana vloga oboroženih sil na neklasično vojaških področjih oziroma»policizacija« oboroženih sil je po drugi strani soočena z militarizacijosodobnih policij, ki prav tako prevzemajo nekatere neklasično policijskenaloge. Danes je treba relativizirati trditev, da vojska skrbi za zunanjovarnost, policija pa za notranjo, saj imata npr. kriminal in terorizem vsepomembnejši mednarodni dimenziji, ilegalne migracije seveda ustvarjajonotranje probleme v državi gostiteljici, vendar pa prihajajo od zunaj itn.Podobno relativizira delitev dela med vojsko (zunanje grožnje) in policijo(notranje grožnje) tudi Edmonds (1988: 121–126), saj mnogo notranjihgroženj (npr. terorizem) odstopa od klasičnega koncepta policinga inpolicijskih zmogljivosti. Tako so se pojavila vprašanja glede primernostipolicije, da odgovarja na terorizem. Mnogokrat je zato prišlo do poskusaali dejanske uporabe oboroženih sil v notranjih zadevah, čeprav je toanatema v liberalnih demokracijah. Shaw (1991: 147) navaja ugotovitve,da zgodovinska vloga oboroženih sil v notranjih zadevah Velike Britanijeni velika prav zaradi tega, ker je policija pri opravljanju svojega dela do-


30 Po krizi skušajo kritične organizacije ali kritični deli organizacij uveljaviti svojo po-membnost na račun drugih (Dynes, 1974: 169).

60

volj uspešna. Britanska vojska je bila tako v obdobju med leti 1945 in1983 največkrat uporabljena kot nadomestna delovna sila med stavkami.Vendar pa vojska vendarle ostaja zadnje sredstvo (last resort agency)notranje obrambe države, saj bi jo po mnenju enega izmed načelnikovgeneralštaba uporabili v primeru nezadostne sposobnosti policije in veli-ke na nasilju temelječe ogroženosti. Zgodovinsko gledano je paramilitari-zacija oziroma oblikovanje vmesne organizacije (»tretja sila«) med vojskoin policijo odgovor na potrebo po projiciranju dodatne sile v urejanjenotranjih razmer (glej Shaw, 1991: 147). Tudi naloge zunanjih ministrstevoziroma diplomacije so se v sodobnem svetu razširile predvsem zaraditehnološkega razvoja (glej Vukadinović, 1995: 112) in povezovanja meddržavami na najrazličnejših področjih. Poleg tega morajo sodobne obveš-čevalne službe spremljati vedno več pojavov, ki bi utegnili predstavljatiogrožanje nacionalne varnosti. Podobno velja za gasilce, ki danes negasijo samo ognja, temveč izvajajo še številne druge naloge.

Naštete organizacije so torej vedno bolj kompleksne zaradi vedno več-jega števila ciljev, heterogenosti dejavnosti in posledične strukturalnediferenciacije.31

Naraščajoča zabrisanost mej med kriznimi akterji

Meje med varnostnimi mehanizmi se v kompleksnem okolju vedno boljzamegljujejo, kar izhaja tudi iz prejšnje točke. Edmonds (1988) meni, daso institucije nacionalnovarnostnega sistema pri opravljanju svojih funk-cij v tolikšni interakciji, da njihovo ločevanje ni preveč smiselno. Podob-no meni Dandeker (1994), saj naj bi bile povezave med vojaškimi, gospo-darskimi in diplomatskimi instrumenti politike vedno tesnejše, kar jeprispevalo k zamegljevanju meje med oboroženimi silami in drugimiprofesijami, ki prispevajo k doseganju varnostnih interesov države. TudiSundelius, Stern in T’Hart (1986: 247) ugotavljajo, da je široki konceptvarnosti zameglil tradicionalno delitev med vojaškim in civilnim zagotav-ljanjem nacionalne varnosti. Ugotovimo lahko, da smo v družbenem raz-voju in razvoju nacionalnovarnostnih sistemov prišli do točke, ko opazo-vanega mehanizma (npr. oboroženih sil, obveščevalnih služb ipd.) nemoremo več kompetentno proučiti brez analiziranja njegovih povezav inodnosov z drugimi sorodnimi mehanizmi.


31 Multipli cilji so značilni za kompleksne organizacije (Gillespie in Mileti, 1979: 40),kompleksnost opazovane organizacije pa se nanaša tudi na stopnjo heterogenostidejavnosti (Mayer – Kress, 2002).

61

KOMPLEKSNI KRIZNI ODZIV SODOBNE DRŽAVE

Kompleksni družbeni problemi (v našem primeru grožnje in krize) nima-jo enostavnih rešitev, zato zahtevajo ustrezne kompleksne rešitve nakonceptualni in praktični ravni. Z večanjem krizne kompleksnosti bimorala naraščati tudi kompleksnost kriznega odziva – torej kriznegamenedžmenta v vseh smislih. Lahko rečemo, da kompleksna n-dimen-zionalna kriza zahteva kompleksen n-dimenzionalni odziv. Naslednjaformula ponazarja dejstvo, da je celovit kompleksni krizni odziv (KKO)sodobne države funkcija kriznih ukrepov (ku) v posameznih dimenzijahkriznega menedžmenta in njihovih vzajemnih interakcij.

KKO = f (kuv, kue, kuo, kup, kuz, kuk, kut, kuik, kui … , interakcije)32

Vsaka kompleksna kriza torej zahteva primerno mešanico kriznihukrepov. Večina kriz je civilnih, zato je tudi večina kriznih ukrepov civil-ne narave, vendar je v primeru specifičnih kriz treba najti primerno me-šanico civilnih in vojaških kriznih ukrepov. Rosenthal in T’Hart (1991) bidejala, da je pri kriznem menedžmentu treba najti primerno mešanicopolitik (policy mix), Williams (1991: 152) pa, da morajo odločevalci najtioptimalne kombinacije in mešanice prisilnih in preudarnih (coercive andprudent) ukrepov. Dandeker (1994) npr. ugotavlja, da je obdobju negoto-vih tveganj oziroma kompleksnosti tveganj zelo težko razviti primernomešanico vojaških in nevojaških (gospodarskih, diplomatskih) varnost-nih instrumentov. Tovrstni problem (sicer brez vojaške dimenzije) dolo-čanja primerne strukturne mešanice administrativnih odzivov na kom-pleksne krizne dogodke se je še posebej odražal v zmedenosti mnogihvlad iz Zahodne Evrope glede primernega reagiranja na katastrofo v Čer-nobilu (glej T’Hart, Rosenthal in Kouzmin, 1993: 16). Ponesrečeno kom-binacijo kriznih mehanizmov lahko označimo kot asimetrični odziv nakompleksno krizo, ki je rezultat z okoljem (krizo) neusklajene prioritiza-cije kriznih ukrepov. Denimo povsem vojaški odziv na nevojaško kom-pleksno krizo bi pomenil nepotrebno militarizacijo kriznega menedž-menta. Pri simetričnem odzivu bi moral krizni menedžment v celotiogledalno ustrezati dimenzijam ogrožanja varnosti, njihovemu pomenu,intenzivnosti ipd. Vendar pa je ključni problem pri odgovarjanju nakompleksne krize (pri kompleksnem kriznem menedžmentu) v dejstvu,da je nemogoče varnostne oziroma krizne strukture povsem uskladiti ssamo naravo ogrožanja varnosti oziroma krize. Ugotovili smo že, da sediferenciaciji varnostnega ogrožanja prilagaja diferenciacija kriznih


32 Za interpretacijo pomena malih črk glej razlago kompleksne grožnje varnosti v pred-hodnem besedilu.

62

mehanizmov, s čimer se povečuje kompleksnost samega kriznega me-nedžmenta, vendar pa je dinamika nastajanja in razvijanja kriz (veliko)večja od dinamike kriznega reagiranja. Kompleksnost kriz je enostavnovečja, kot je lahko kompleksnost kriznega menedžmenta. Ta ugotovitevizhaja iz Luhmannove (1995: 24–28, 282) splošne sistemske ugotovitve,ki temelji na razlikovanju med kompleksnostjo okolja in kompleksnostjosistema. Kompleksnost okolja je zanj nerazumljiva, nedoločljiva, neorga-nizirana kompleksnost (incomprehensible, indeterminate and unorgani-zed complexity), ker so vsi njegovi deli povezani med seboj. Sistemskakompleksnost, ki jo imenuje tudi organizirana kompleksnost (organizedcomplexity), pa je vedno manjša kot kompleksnost okolja (diferencialkompleksnosti – complexity differential), ker temelji na njeni redukciji(reduction of complexity).33 Vzpostavitev sistema je organizacija nera-zumljive in nestrukturirane kompleksnosti v obvladljivo strukturo oziro-ma strukturirano kompleksnost, kar je mogoče le z izborom zgolj nekate-rih povezav med elementi, medtem ko drugi ostanejo nepovezani.Pravzaprav vseh elementov sistema ni mogoče povezati med seboj. Edenizmed glavnih razlogov je v okoljski nedoločljivosti ali pomanjkanjuinformacij o njem. Snovanje kompleksnega sistema mora po Luhmannuopustiti idejo popolne sinhronizacije z okoljem, vendar je možno s ča-sovnim usklajevanjem kompleksnosti (temporalization of complexity)spreminjati izbiro povezav med sistemskimi elementi (Luhmann, 1995:43). Vsak sistem je torej redukcija kompleksnosti in je v tem smislu asi-metričen glede na okolje. Kompleksnost pa obstaja tudi zaradi samihsistemov, ki morajo razviti mehanizme za obvladovanje te svoje lastnosti.

Pri oblikovanju sistema kriznega menedžmenta je torej treba opustitiidejo popolne sinhronizacije sistema s samo naravo krize. Država ima zato na voljo dve strategiji kriznega menedžmenta, kar je prikazano vnaslednji tabeli.

Specifični in specializirani model kriznega menedžmenta predvidevaštevilne specifične grožnje. Loteva se jih z ločenima regulacijskima siste-moma za vojno in za mir. Model predvideva oblikovanje regulativnihmehanizmov za vsako identificirano grožnjo, kar se odraža v sektoriza-ciji delovanja in načrtovanja. Splošni in integrirani model pa ravno nas-protno predvideva manjše število ključnih groženj, poudarja pomen inte-griranega razumevanja ogrožanja in integriranega reguliranja vseh kriz vmiru in vojni. Ključni besedi pri tem modelu sta integracija in sposob-nost reorganiziranja v skladu s situacijo. V današnjem času govorimo omešanici obeh pristopov – sektorizacije in integracije.


33 Problem popolne teorije kompleksnosti je po Luhmannu (1995) v paradoksalni več-dimenzionalnosti zadev, kar onemogoča njihovo definiranje. Celovita kompleksnostsploh ne more biti opazovana. Vsak tak poskus že temelji na redukciji neorganizira-ne kompleksnosti v organizirano. Tako noben sistem ni dovolj kompleksen, da bizmogel sistematično reagirati na vse, kar se zgodi. V tem smislu bo okolje sistemvedno navdajalo z neko negotovostjo.

63

Tabela 5: Temeljni strategiji kriznega menedžmenta (Proceedings fromthe International Conference on Crisis Management at the National Level, 1996: 19).

SPECIFIČNI IN SPLOŠNI IN INTEGRIRANI SPECIALIZIRANI MODEL MODEL

Koncept ogrožanja Predvidevanje številnih Predvidevanje malega števila specifičnih groženj kjučnih groženj in njihova integracija

Institucije na– ustavni ravni Ločena regulacija za vojno Integrirana regulacija kriz v miru

in za mir in vojni– kolektivni ravni Specifična regulacija za Integrirana regulacija za »vse«

specifične grožnje grožnje– operativni ravni Specifične rutine, procedure Integrirane rutine, procedure in

in odgovornosti za specifične grožnje odgovornosti za »vse« grožnjeOrganizacijska oblika Institucionalna sektorizacija Integracija v zvezi z vsemi

po specifičnih grožnjah izjemnimi dogodkiŽeleni rezultat (output) Urejena načrtovana formalna Sposobnost reorganiziranja gledeakcija akcija na situacijo

Teorija kriznega menedžmenta v zvezi z reševanjem kompleksnihkriznih problemov priporoča povečanje »institucionalne prožnosti« (In-stitutional Resilience) (glej Rosenthal in Kouzmin, 1996: 119), medorga-nizacijska teorija pa povečanje »fleksibilne specializacije« (glej Agranoffin McGuire, 2001: 306),34 kar z drugimi besedami pomeni intenziviranjemedorganizacijskega sodelovanja.

Medresorsko in medagencijsko sodelovanje ter koordiniranje kot osnova kompleksnega kriznega menedžmenta

Ključ učinkovitega kompleksnega odzivanja na kompleksno ogrožanjenacionalne varnosti ni samo v delovanju posameznih akterjev kriznegamenedžmenta, temveč tudi v njihovem medorganizacijskem (medresor-skem in medagencijskem) povezovanju, kar se zaradi primarnega osre-dotočanja na posamezne akterje oziroma njihove sektorske dejavnostimnogokrat zanemarja. Potreba integracije funkcionalno diferenciranihorganizacij oziroma podsistemov ter njihovih dejavnosti izhaja že izsame teoretične opredelitve sistema kot množice med seboj povezanihelementov.35 Ta povezanost je priznana tudi v obramboslovni literaturi


34 Tudi futuristi so že v začetku devetdesetih let na splošno ugotavljali, da bo potrebnopovečati feksibilnost tedanjih vladnih in drugih institucionalnih struktur, saj »nisoprimerno organizirane za obvladovanje vse večje kompleksnosti« (glej Coates, in Jar-ratt, 1990).

35 Bertalanffy je opredelil sistem kot množico enot, ki imajo vzajemne odnose, Rapo-

64

na področju obravnavanja nacionalnovarnostnih sistemov (glej npr. Ed-monds, 1988: 123; Grizold, 1999: 50). Grizold npr. ugotavlja, da nacional-novarnostni sistem vsebuje prizadevanje držav, da bi njegovi posameznideli pri zagotavljanju varnosti družbe v širšem smislu delovali v vzajem-ni povezanosti in odvisnosti.

Ko se organizacija znajde v kompleksnem okolju, ji po Maxfieldu(1997: 211) preostane le to, da za obvarovanje lastnega položaja začnerazvijati generativne odnose z drugimi organizacijami, kar pomeni vlaga-nje virov v obstoječe odnose.36 Granot (1999) pa ugotavlja, da krize zah-tevajo medorganizacijsko sodelovanje, kar Hillyard (2000: 183) poimenu-je kot medfunkcijsko sodelovanje. Organizacije morajo izmenjavatiinformacije in koordinirati svoje delo, da bi lahko reševale kompleksnein soodvisne probleme, kot je deljeno tveganje (shared risk). Uspešnostorganizacijskega delovanja se zmanjšuje v okolju naraščajoče komplek-snosti, kar zahteva veliko povečanje informacijskega toka, komunicira-nja in koordiniranja v smeri integriranja več stopenj operacij ter različnihzahtev pri odločanju v koherenten akcijski program (Comfort, Sungu,Johnson in Dunn, 2001). Teoretično pozitivno povezanost med medorga-nizacijskim kriznim sodelovanjem in kompleksnostjo varnostnega okoljater ogrožanja varnosti prikazuje naslednja slika.

Medorganizacijsko sodelovanje in koordiniranje pri kriznem menedž-mentu je nujno predvsem zaradi štirih že analiziranih sistemskih posle-dic kompleksnega ogrožanja varnosti. Medorganizacijski in koordiniranikrizni odziv na splošno prispeva k37


port pa kot celoto odnosov med enotami (glej Pusić, 1985: 11). Po Jervisu (1997: 46)govorimo o sistemu, ko (1) gre za množico enot ali elementov, ki so vzajemno pove-zani tako, da spremembe v nekaterih elementih povzročajo spremembe v drugihdelih sistema, in (2) ima celotni sistem značilnosti ter vedenje, ki je drugačno od ve-denja posameznih delov. Po Schmittu (1997: 233) pa je kompleksni sistem vsak si-stem, sestavljen iz številnih delov oz. agensov, od katerih vsak deluje individualnoglede na zahteve in lastne okoliščine, kar pa pripelje do vpliva na druge agense.Pusić (1985: 122, 33) ugotavlja, da je država sestavljena iz več elementov in njihovihvzajemnih povezav, upravni sistem pa je množica medsebojno povezanih upravnihorganizacij.

36 Organizacija, če želi biti učinkovita, potrebuje informacije, ki presegajo njene nepo-sredne delovne naloge (Dynes, 1974: 53).

37 Peters (2001) v svoji analizi koncepta in teorije horizontalnega političnega menedž-menta ugotavlja, da si vlade že dolgo časa prizadevajo najti sredstva za uskladitev inpreprečevanje konfliktnosti politik in programov med različnimi ministrstvi in agen-cijami. Problem koordiniranja in koherentnosti obstaja že od samega začetka obsto-ja instituta vlade, vendar se v vseh sodobnih državah pojavlja vedno večja potrebapo večjem koordiniranju oziroma vladanju na bolj horizontalen način. Peters navajaveč razlogov za to, vendar naj bi bil glavni razlog v želji povečati učinkovitost delo-vanja vlade. Ta se izraža v večini sodobnih administrativnih reform, ki želijo pove-čati koordinacijo. Med ostale razloge uvršča finančne pritiske po varčevanju v javniupravi s ciljem racionalizacije javne porabe in odpravljanja podvajanja izvajanja pro-gramov in projektov, doseganje strateških ciljev v okviru strateškega upravljanjadržav, ki presegajo konvencionalne organizacijske meje, politične zadeve in drugi

65

1. učinkovitosti kriznega menedžmenta v celoti in s stališča posamezne-ga kriznega mehanizma;

2. racionalizaciji kriznega odločanja in izvajanja kriznih ukrepov in vtem smislu preprečevanju podvajanja;

3. institucionalizaciji že tako pogoste improvizacije v horizontalni smeri(med organizacijami).38

Slika 3: Medorganizacijsko (medresorsko, medagencijsko) sodelovanjepri kriznem menedžmentu v odvisnosti od kompleksnosti var-nostnega okolja.

Ravno številčnost in razvitost medorganizacijskih povezav v krizi pris-pevata k večji fleksibilnosti in učinkovitosti celovitega obvladovanjakrize. S stališča posamezne organizacije pa sta glavna razloga za medor-ganizacijsko sodelovanje ravno pomanjkanje organizacijskih virov39 in


prepleteni problemi, ki presegajo kompetence posameznih ministrstev, decentrali-zacijske posledice prejšnjih administrativnih reform, ki so privedle do visoke frag-mentiranosti vladnih sistemov itn.

38 Rosenthal in Kouzmin (1997) ugotavljata, da demokratični birokratski sistem ni pre-več primeren za hitro sprejemanje odločitev v krizah. Zato prihaja do velikih impro-vizacij, kar je vidno tudi v visoki stopnji sodelovanja čez funkcijske in organizacij-ske meje.

39 Pomanjkanje organizacijskih virov za spopadanje s krizo je eden izmed razlogov, za-radi katerega morajo organizacije med seboj sodelovati (Kreps, 1978: 72). Organiza-cije se povezujejo z drugimi, ker le redko lahko zberejo vse vire, da dosežejo svojecilje (Van De Ven, Emmet in Koenig, 1975: 22). Sploh pa imajo na lokalni ravni lo-kalne skupnosti omejene sposobnosti za reševanje problemov, zato se aktivirajo iz-venskupnostne organizacije, kar pa ustvari problem uskladitve delovanja (Dynes,1974: 108).

66

informacij40 za spopadanje z danim problemom, ki delno sodi v njenopristojnost, vendar jo tudi presega. Alter and Hague (1993: 26–27, 36)menita, da organizacije sodelujejo med seboj zato, da lahko dosežejo viš-je (supraorganizacijske) cilje, ki so brez vzajemne koordinacije indivi-dualno nedosegljivi. V tem procesu lahko posamezna organizacija prido-bi vire (čas, denar, informacije, surovine, legitimnost, status ipd.) in vplivna določenem področju ali pa jih izgubi. Prav tako lahko postane sposob-nejša spopadati se z negotovostjo in reševati nevidne ter kompleksneprobleme. Skupne dejavnosti, združene strategije in skupno osebje (in-terlocking staffs) predstavljajo poskuse organizacij, da bi delile svoje virein informacije z namenom izboljšanja organizacijskega outputa. Takocivilne krizne organizacije mnogokrat zahtevajo pomoč od drugih civil-nih ali celo vojaških organizacij. Velja tudi nasprotno, da namreč vojaškaorganizacija v primeru oboroženega konflikta mnogokrat potrebujeposebno pomoč civilnih organizacij. Oborožene sile npr. ne morejo učin-kovito opravljati svojega dela brez tesnega sodelovanja s civilno obram-bo, diplomacija brez navezave z oboroženimi silami,41 obveščevalne služ-be brez navezave z diplomacijo,42 policija brez navezave z gasilci inzdravstvenimi službami ipd.

Medorganizacijsko sodelovanje in koordinacija sta tudi sredstvi pove-čevanja racionalnosti kriznega menedžmenta, saj prispevata k zmanjša-nju podvajanja v vseh smislih (podvajanje dejavnosti, programov, denar-nih sredstev za isto stvar ipd.). Koordiniran krizni odziv je nedvomnobolj racionalen kot nekoordiniran, koordinirana krizna odločitev pa jenedvomno celovitejša in torej primernejša za obvladovanje kompleksnekrize kot nekoordinirana. Z medorganizacijskim in koordiniranim zdru-ževanjem kriznih organizacij in mehanizmov lahko torej v skladu s pri-merjalnimi prednostmi in v okviru zakonskih pooblastil prispevamo v


40 Kompleksnost varnostnega okolja pomeni veliko stopnjo negotovosti v tem okolju,ki jo lahko opredelimo tudi kot informacijsko asimetrijo oziroma »razliko v količiniinformacij za uspešno izvajanje nalog in trenutno posedovano količino informacij«(Premkumar, 2000: 61). Po Premkumarju obstajata dve obliki negotovosti: (1) nego-tovost zaradi pomanjkanja vedenja o prihodnjih dogodkih in (2) negotovost zaradinevedenja, kako reagirati na neki potencialni dogodek. Perkmurar dodaja, da mora-jo organizacije koordinirati svoje delo in izmenjevati informacije, da bi zmanjšaleomenjeno negotovost.

41 Povezava vojaških in diplomatskih mehanizmov pride najbolj do izraza v vojni alikrizi. Koncept »diplomacije sile« pomeni uporabo grožnje ali omejene sile, ki bi nas-protnika prisilila k nečemu. Pred hladno vojno se je uveljavil tudi termin diplomaci-je topnjač. V času hladne vojne je termin jedrska diplomacija ponazarjal diplomat-ske interakcije, v ozadju katerih je bila grožnja uporabe jedrskega orožja (strategijazastraševanja). Eno izmed načel kriznega menedžmenta je nujnost uskladitve diplo-matskih in vojaških potez v skupni strategiji za ustavitev krize (glej Vukadinović,1995: 186, 192).

42 Vukadinović (1995: 170) ugotavlja, da do največjega prepletanja med obveščevalnodejavnostjo in diplomacijo prihaja v vojnah in krizah. Pri obeh dejavnostih gre zazbiranje podatkov o drugi državi, vendar diplomacija bolj temelji na zbiranju iz jav-nih virov, vohunstvo pa na uporabi posebnih metod in sredstev.

67

mozaik celovitega in integriranega kriznega menedžmenta (termin upo-rabljata Rosenthal in Kouzmin (1997), glej tudi Comfort, Sungu, Johnsonin Dunn (2001)). Intenzivno medorganizacijsko sodelovanje med vsajtremi kriznimi akterji se lahko uresničuje tudi prek kriznih medorgani-zacijskih mrež.

Mrežno odzivanje na mrežne krize: koncept krizne (reakcijske) mreže

Družba je vedno bolj pojmovana kot mreža organizacij, organizacije pavedno bolj kot deli mrež. Po Castellsu (2000: 14) lahko v mrežni družbiobstaja mrežna država, ki jo razume kot kompleksno mrežo delitve močiin kompromisnega odločanja med mednarodnimi, večnacionalnimi,nacionalnimi, regionalnimi, lokalnimi in nevladnimi političnimi institu-cijami. Medorganizacijska mreža je na spošno temeljna družbena oblika,ki omogoča medorganizacijske interakcije v smislu raznih izmenjav inskupnih akcij. Izpeljani pojem mreženja (»networking«) pomeni ustvarja-nje ali vzdrževanje skupine organizacij z namenom izmenjevanja, skup-nega delovanja ali produciranja (Alter in Hage, 1993: 46). Mreža se torejnanaša na medorganizacijsko ureditev za reševanje problemov, ki jih po-samezne organizacije ne morejo doseči (Agranoff in McGuire, 2001:296). Tradicionalna oblika reševanja družbenih problemov je centrali-zirana hierarhična organizacija, ki omogoča na podlagi vertikalne hie-rarhične organiziranosti ter načel vodenja in nadzora učinkovito obvla-dovanje virov za doseganje opredeljenih ciljev. Mreže zgoraj omenjenihinstitucij so že dokaj stara oblika družbenega organiziranja, vendar je vsodobnem svetu njihovo nastajanje spodbujeno in dejansko omogočenoz novimi informacijsko-komunikacijskimi tehnologijami.43 Pozitivnalastnost mrež oziroma informacijskih mrež je v tem, da gre za najboljučinkovito in fleksibilno obliko organiziranja, ki se lahko razvija vzpo-redno z razvojem okolja in lastnih komponent.44

Tudi na področju kriznega menedžmenta se je pojavila ugotovitev, daimajo klasične birokratske (hierarhične) organizacije več težav pri reagi-


43 Pojav mrež torej ni nov, vendar njegova pogostnost narašča (Alter in Hage, 1993: 1).44 Mrežna organizacija se oblikuje za obvladovanje nalog in okolij, ki zahtevajo fleksi-

bilnost in prilagodljivost. V nasprotju z birokracijo, ki predstavlja vnaprej določenomnožico odnosov in sposobnosti za reševanje vseh problemov, je medorganizacijskamreža sposobna hitrega oblikovanja in preoblikovanja glede na problem in v širšemokolju obstoječe vire za spopadanje s problemi (Baker, 1992: 398). Tudi birokratičnaorganizacija ima vzpostavljeno mrežo, vendar preveč vertikalno. Tudi Nitin in Ecc-les (1992: 169) menita, da se hierarhije na hitre spremembe v okolju odzivajo počasi.Najbolj prilagodljive so t. i. mrežne organizacije, ki hitro izmenjujejo informacijemed svojimi komponentami in z drugimi mrežnimi organizacijami.

68

ranju na krize kot matrične organizacijske strukture, ki so bolj sposobneimprovizacije in decentraliziranega odločanja (Castenfors, 2001: 23). Dra-bek (1987: 286) že zelo zgodaj ugotavljal, da je treba oblikovati večagen-cijsko reakcijsko mrežo (multi-agency response network), najdlje v tejsmeri pa je šel Hillyard (2000), ki je menil, da kompleksne oziroma več-dimenzionane krize zahtevajo oblikovanje kriznih mrež oziroma kriznihreakcijskih mrež (»crisis network« ali »crisis response network«). Kriznimenedžment mora biti torej večorganizacijski (»multi-organizational cri-sis resolution efforts«), kjer organizacije ustrezajo kriznim dimenzijam inmed seboj intenzivno sodelujejo ter se usklajujejo. Le tako se je možnospopadati s kaotičnimi in nelinearnimi kriznimi razmerami. V bistvu greza uskladitev kompleksnih človeških struktur (kriznega menedžmenta) skompleksnostjo krize, kar ponazarja naslednja tabela.

Tabela 6: Krize in odgovarjajoči odzivi (Hillyard, 2000: 253).

Enostavna kriza Kompleksna kriza Kaos Krizne spremenljivke Nizka intenzivnost Različne kombinacije Visoka intenzivnost

spremenljivkNizka kompleksnost Visoka kompleksnostVisoka poznanost Nizka poznanost

Struktura kriznega odziva Ena organizacija Medorganizacijska Ad hockrizna mreža

Enostavne krize lahko rešuje ena sama organizacija, medtem ko je zareševanje kompleksnih kriz primernejša medorganizacijska mreža.Mrežno reševanje enostavnih kriz bi s preveč kompleksnim pristopomsamo zapletlo krizno reševanje, za kar ni potrebe. Za spopadanje s kao-tičnimi razmerami niso primerne posamezne organizacije ali njihovemreže, temveč zgolj približno enako kaotične, spontane in nenačrtovanekombinacije organizacij, mrež in posameznikov, ki niso nikoli delali sku-paj in se morda sploh ne poznajo. Hillyard katastrofo globalnega segre-vanja, množičnega jedrskega napada in infekcijske bolezni uvršča medkaotične primere, za katere ne obstajajo večdimenzionalne strukturekriznega menedžmenta. Do dejanskega oblikovanja medorganizacijskihkriznih mrež pa pride, ko posamezne organizacije razumejo zgoraj ome-njeno nujnost tudi za doseganje lastnih ciljev (Hillyard, 2000: 5–8). Kriz-na reakcijska mreža se izraža z naslednjimi kazalci (kazci medorganiza-cijske mreže po Van de Venu in Ferryju v Hillyard, 2000: 40):– organizacije se vedejo v smeri doseganja individualnih in kolektivnih

ciljev;– obstaja delitev dela (nalog in funkcij);– medorganizacijski odnos ima ločeno identiteto od organizacij, ki so

članice.


69

Prevladujoč vzorec kriznega odziva se lahko spreminja s spreminja-njem krize skozi čas (T’Hart, Rosenthal in Kouzmin, 1993: 36). Pri temgre tudi za nujnost spreminjanja temeljne krizne dejavnosti glede na fazekrize, kar pomeni spreminjanje aktivnosti organizacijskih nosilcev tehdejavnosti. Bistveno je, da strukture kriznega odločanja omogočajo vklju-čevanje in izključevanje različnih ministrstev in organizacij v različnihfazah krize.

Konceptualizacija in aplikacija kriznih reakcijskih mrež bo vednopogostejša zaradi povprečnega zviševanja znanja, izobrazbe in razvojaraznih informacijskih izobraževalnih sredstev (TV, knjige, internet, poto-vanja) v postindustrijski družbi, kar vpliva na razvoj človeških spoznav-nih sposobnosti v smeri lažje konceptualizacije multivariatnih vzročnihmodelov stvarnosti in sposobnosti neomejenega abstraktnega mišljenja,kar vodi k še boljšemu obvladovanju kompleksnosti vsakdanjega življe-nja. Razširjeni horizonti prispevajo k videnju večstranskosti posameznihproblemov, kar vodi v kompleksnejše oblike njihovega reševanja.


71

ŠE ST I D E L

IDEALNI MODEL SISTEMAKRIZNEGA MENEDŽMENTAV SODOBNI DRŽAVI

72

V sodobni literaturi in praksi kriznega menedžmenta prevladuje mnenje,da morajo v krizi odločati isti ljudje, ki so na položajih v določenem sek-torju in na določenem nivoju tudi pred krizo. Organ odločanja se moraspreminjati glede na vrsto in obseg krize, vendar pa mora o najpomem-bnejših nacionalnih krizah odločati državni politični vrh, in še to pred-vsem njegov ožji del. Po mnenju Stura Ericssona (glej Newlove, 1998: 7)sistem kriznega menedžmenta zaradi širine potencianih kriz temelji nainstitucijah nacionalnih oblastnih struktur. Po njegovem mnenju sicer nemoremo predvideti vseh možnih kriznih situacij, vendar pa vemo, dabodo za krizni menedžment odgovorni isti ljudje (izvoljeni politiki, viso-ki uradniki in ključno osebje) znotraj nacionalnega oblastnega sistema.Ker v zvezi s krizami v knjigi govorimo predvsem o ogrožanju varnosti instabilnosti, moramo sistem kriznega menedžmenta razumeti v okvirusistema nacionalne varnosti sodobne države. Sistem kriznega menedž-menta je tisti del strukture nacionalnega oblastnega sistema oziromasistema nacionalne varnosti, ki omogoča izvajanje kriznih dejavnosti ozi-roma dejavnosti kriznega menedžmenta v najširšem smislu. Kriznedejavnosti se namreč lahko odvijajo povsem ad hoc in brez predpriprav,lahko pa se uresničujejo v nekem sistemsko uravnavanem okviru, kidoloča vsaj splošna pravila za obvladovanje kriz. Gre za temeljni in naj-pomembnejši podsistem sistema nacionalne varnosti, ki je odgovoren zapripravo na hitro ukrepanje države in družbe v najrazličnejših krizah terhitro ukrepanje, ko do kriz tudi pride. Pri tem je treba poudariti, da negre za neki novi element sistema nacionalne varnosti, ki bi ga lahkoponazorili z novim »kvadratkom« v skici sistema. Gre predvsem za siste-matizacijo horizontalnega in vertikalnega povezovanja elementov (podsi-stemov) sistema nacionalne varnosti v predkriznem, kriznem in pokriz-nem času z namenom doseganja optimalnega in fleksibilnega kriznegaodziva. V tem smislu je sistem kriznega menedžmenta hkrati hierarhičnastruktura in medorganizacijska (medhierarhična oziroma nehierarhična)mreža na odgovarjajoči ravni. Tucker (2000) ugotavlja, da je »tovrstnadvojnost koristna, saj so hierarhične strukture primerne za reševanjedrugačnih problemov kot mrežne strukture«, kar na področju kriznegamenedžmenta pomeni, da je sistem sposoben obvladovati manjše in več-je oziroma kompleksnejše krize. Za krizni menedžment so torej pomem-bni hierarhično organizirani akterji kriznega menedžmenta (organizacijeoziroma organi) in njihove povezave, saj se med seboj dopolnjujejo. Bis-tveno je, da jih je glede na značaj in zahteve posamezne krize mogoče


73

hitro kombinirati. Hkrati je mogoče na ta način tudi premostiti šibkostdoločenih akterjev s pomočjo drugih.

Sistem kriznega menedžmenta se v ožjem smislu nanaša na državneresorje in njihovo medresorsko sodelovanje,45 v širšem smislu pa lahkovključuje nekatere nedržavne organizacije, saj je najvišjo možno struktu-riranost (kompleksnost) v boju zoper kompleksne krize mogoče doseči lena ravni celotne družbe. V tem smislu lahko uporabimo tudi izraz kriznaskupnost (crisis response community) (glej Hillyard, 2000), sestavljena izmnožice partnerskih organizacij, ki neposredno ali posredno prispevajok nacionalnemu kriznemu menedžmentu. Med nedržavnimi subjektikriznega menedžmenta imajo pomembno vlogo tudi občine, saj pred-stavljajo oblastno strukturo na lokalni ravni, kjer je največ kriz oziroma,kjer se krize skoraj vedno izražajo najbolj pereče.

V skladu z večdimenzionalnim razumevanjem krize lahko ugotovimo,da se krizni menedžment kot dejavnost uresničuje na nacionalni, regijskiin lokalni ravni v številnih ministrstvih, agencijah ali sektorjih, ki skupajpovezani tvorijo sistem kriznega menedžmenta. Sistem povezuje celotenspekter različnih in hkrati med seboj povezanih dimenzij kriznih dejav-nosti, kot so obrambno-vojaška, zaščitno-reševalna, diplomatska, obveš-čevalna, policijsko-kriminalistična, protiteroristična, varnostna gospo-darska, okoljevarstvena, epidemiološka in zdravstvena dejavnost itn., skaterimi želita država in družba obvladati sproženo ogrožanje varnostioziroma krizne razmere. Te dejavnosti se seveda uresničujejo v določenihpodsistemih, ki imajo lastne razvite medorganizacijske mreže, zato lahkosistem kriznega menedžmenta opredelimo kot krovni sistem sistemov(system of systems) oziroma mrežo omrežij (network of networks) zakoordiniranje koordinatorjev. V tem smislu so krizni mehanizmi izvojaškega podsistema, podsistema zaščite in reševanja, civilne obrambe,policijskega podsistema ipd. samo elementi celotnega sistema kriznegamenedžmenta v sodobni državi, ki lahko rešujejo krizne probleme nasvojem področju, dokler ne presežejo njihovih kompetenc.

Primeri evropskega kriznega menedžmenta (glej Newlove, 1998: 13)kažejo, da je treba oblikovati pravila medorganizacijskega usklajevanja,ki so aplikativna za več različnih kriz in aktiviranih institucij. Sistemkriznega menedžmenta mora v celoti ustrezati povprečnim značilnostimverjetnih kriz in zagotavljati zadostno fleksibilnost ter robustnost za spo-padanje z manj verjetnimi krizami. Castenfors (2001: 16, 22) npr. meni,da je mogoče in tudi potrebno identificirati skupine kriz s podobnimiznačilnostmi ter razviti splošni apikativni sistem kriznega menedžmen-ta. Struktura in delovanje sistema kriznega menedžmenta morata bitipovezana z načinom razumevanja same krize, kar je razvidno iz nadalj-nje strukture tega poglavja.

XIDEALNI MODEL SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA V SODOBNI DRŽAVIX

45 Vukadinović (1995: 190) npr. ugotavlja, da je krizni menedžment postal sestavni deldiplomatskega delovanja, saj v vsakem ministrstvu za zunanje zadeve vsak dan ana-lizirajo številne krizne razmere.

74

MEHANIZMI ZA RAZGLASITEV KRIZNEGA STANJA (IZREDNIH RAZMER)

Prva dilema tistih, ki sprejemajo odločitve v krizi, se nanaša na obstoj alineobstoj krize. Dokaj težko je točno določiti, kdaj kriza je in kdaj je nioziroma kdaj se začne in konča. To je težje vprašanje, kot se na prvipogled morda zdi. Rosenthal in Kouzmin (1993: 5) menita, da je »razlikamed redom, stabilnostjo in kontinuiteto na eni strani in neredom, nesta-bilnostjo in diskontinuiteto vedno bolj nejasna«, kar negativno vpliva narazreševanje zgornje dileme. Dilema izhaja iz dejstva, da ima kriza ob-jektivne in tudi subjektivne razsežnosti, kar pomeni, da je kriterij za raz-glasitev kriznih razmer objektivno-subjektivne narave. Številni razisko-valci in praktiki iz evropskih držav so namreč ob iskanju odgovora, kdajneki incident preraste v krizo, izpostavili visoko subjektivnost in čustve-nost te odločitve (glej Proceedings from the International Conference onCrisis Management at the National Level, 1996: 1). Rosenthal, Charles inT’Hart (1989: 11–13) so za potrditev subjektivne razsežnosti krize upora-bili Thomasov teorem, s katerim so ugotovili, da krize obstajajo le v očehnjenih opazovalcev. Če nemreč posamezniki opredelijo situacijo kotkrizo, potem gre za krizo z vsemi njenimi posledicami. Tudi Quarantelli(1996: 186) in Robertson (1968: 511) podobno menita, da gre za krizo znjenimi posledicami, če mediji opredelijo situacijo kot krizo oziroma, daje kriza takrat, ko jo odločevalska enota zazna. To je eksplicitno priznanotudi v priročniku za krizni menedžment (Generic Crisis ManagementHandbook, 1997: III-2), kjer je zapisano, da kriza postane kriza, ko jomediji, parlament ali kredibilna in močna interesna skupina razglasi zakrizo. K. Castenfors (2001: 13) v tem smislu navaja še mnenje visokegauradnika iz zveze NATO, ki potrjuje zgornjo tezo (kriza naj bi res obsta-jala, ko se kolektivno odločijo, da gre za krizo).

Tudi konceptualno vezanje krize na pojem ogrožanja, nujnosti innegotovosti ne pomeni njene popolne objektivizacije. Mnogo avtorjevnamreč poudarja, da je tudi ogrožanje subjektiven koncept (Rosenthal,Charles, T’Hart, Kouzmin in Jarman, 1989: 442). Rosenthal in Kouzmin(1993: 4; 1997) ugotavljata, da številni akterji zaradi različnih izkušenj inpogledov zaznavajo grožnjo in posledično negotovost ter nujnost ukrepa-nja na drugačen način. Iz tega razloga povsem objektivni koncept ogro-žanja ni mogoč. Zato pravita, da je kriza družbeni in politični konstrukt,kar pomeni, da jo moramo proučevati kot pojav z več realnostmi.46


46 Vprašanje kdaj, zakaj in kako neki dogodek predstavlja krizo, je ključni problem prikriznem analiziranju. Da bi odgovorili nanj moramo po T’Hartu (1993: 46) proučeva-ti jezik, simbole in komuniciranje pri oblikovanju kolektivnih zaznavanj v kriznihdogodkih, politične interese za interpretacijo situacije ipd.

75

Podobno lahko sklepamo o subjektivnosti dojemanja ogrožanja varnostitudi na podlagi spoznanj varnostnih študij.47

Kriza je torej kljub svojim objektivnim razsežnostim predvsem druž-beno relativen oziroma subjektivni pojav. To pomeni, da govorimo okrizi samo, ko ima nek splet pojavov družbene posledice oziroma posle-dice za človeka in njegove materialne dobrine. Celo za vse naravnenesreče (kot zgolj vrsto kriz) nekateri avtorji ugotavljajo, da »obstajajosamo v svojih družbenih posledicah« (glej Dynes, 2000) oziroma da je»bistvo nesreč ravno v družbeni in ne fizični škodi, saj se ljudje ne ukvar-jamo s potresi na dnu morja, poplavljanjem nenaseljenih in neobdelanihpovršin, neurji na takih površinah …« (Wenger, 1978: 26).

Ključno vprašanje pri dilemi razglasitve izrednih oziroma kriznih raz-mer je v tem, kaj s to razglasitvijo dejansko pridobimo. Razglasitev kriznihrazmer ima s stališča kriznega menedžmenta več prednosti, saj prispeva ksuspenzu številnih družbenih dejavnosti, kar sprosti številne vire za kriz-no delovanje, prispeva k pripravljenosti širokega dela skupnosti na zahte-ve delovanja ob krizi oziroma nesreči in omogoča uveljavljanje posebnihkriznih pooblastil s strani kriznih akterjev. Po Wengerjevem mnenju(1978: 43) razglasitev oziroma opredelitev krize suspendira tradicionalnoorganizacijsko in normativno strukturo, ki ovira neposredno spopadanje sproblemi. Izredno oziroma krizno stanje (state of emergency) je torej smi-selno razglasiti v situaciji ogrožanja varnosti, če s tem olajšamo izvajanjekriznega menedžmenta. Krize so nekaj povsem neobičajnega (Boin in La-gadec, 2000: 186), kar večinoma zahteva uporabo kriznih oziroma izrednih(posebnih) ukrepov predvsem nevojaške ali celo vojaške narave.


47 S problematiko opredeljevanja in označevanja družbenih pojavov kot groženj oziro-ma varnostnih pojavov ukvarja teorija »sekuritizacije« oziroma »povarnostnenja«,kot jo je opredelila kopenhagenska šola (Buzan, Waever in De Wilde, 1998, Waever,1995; Buzan, 1991). Gre za proces konstruiranja in produciranja ogrožanja varnostioziroma nevarnosti v obliki prehajanja nepolitičnih problemov v politične, političnihv varnostne in nazaj. V družbi obstaja namreč cela vrsta navadnih nepolitičnih poja-vov in problemov, ki se lahko politizirajo, kar pomeni, da so predmet političneobravnave. Z nepolitičnimi zadevami se država ne ukvarja, hkrati pa tudi niso stvarjavne razprave, politizirane zadeve pa so stvar javne politike, ki jih na različnih po-dročjih rešuje z različnimi sredstvi. Izmed politiziranih pojavov pa se lahko izbereali označi varnostne pojave, ki so zaradi pripadajočega ogrožanja varnosti nad politi-ko. Grožnja varnosti (varnostni problem) je pomembnejša od vseh drugih, saj naj-bolj neposredno vpliva na človeško eksistenco in blaginjo, kar že takoj opravičujeuporabo izrednih sredstev, ki so zunaj meja normalnih političnih procedur. Vsi dru-gi problemi izgubijo relevantnost, saj jih tako ali tako ob neuspehu pri reševanjutega problema ne bo mogoče rešiti. Pri tem pa ni nujno, da obstaja realna grožnja, dabi določen pojav postal varnostni pojav, glavno je, da se predstavi kot eksistencialnagrožnja. V tem smislu se varnost referenčnega objekta določi med akterji v procesukonstruiranja in produciranja groženj varnosti, kar pomeni, da je varnost družbeniin intersubjektivni konstrukt. Buzan (1991: 115) je v tem smislu ugotovil, da je opre-deljevanje nekega pojava kot nacionalnovarnostnega bolj stvar politične izbire kotobjektivnih dejstev glede pojavov iz sivega območja med normalostjo in pravimogrožanjem. Waever (1995) pa ugotavlja, da neki pojav predstavlja varnostni prob-lem, ko ga družbena elita razglasi za takega.

76

Po drugi strani pa ima sama razglasitev kriznih razmer nekatere nega-tivne vidike, zaradi katerih jih države v praksi ne razglašajo pogosto.1. Javno in uradno razglašanje kriznih razmer pomeni priznanje s strani

oblasti, da gre za krizo in da so potrebni posebni krizni ukrepi, karlahko prispeva vsaj k nadaljnjemu spoznavnemu širjenju tega pojava.Vodstva držav večinoma do zadnjega ne želijo priznati, da je kriza, česo sami njen subjekt. Tako se je pri ustanavljanju kriznega centra v eniod baltskih držav pojavilo mnenje, da obstoj in delovanje takega cen-tra daje vtis, da je kriza (glej Newlove, 1998: 62).

2. Koncept kriznega vladanja (crisis – emergency government) strokarazume tudi v smislu nevarnosti prisilnega oziroma nasilnega podalj-šanja izrednih razmer, kar potrjujejo številni zgodovinski primeri.Bracher (1968) je npr. poudarjal, da so izredne razmere mnogokrat pri-vedle ravno do krize, ki so jo želele preprečiti. Tako je rimski kriznimehanizem začasnega diktatorstva dokaj hitro prerastel v stalno obli-ko režima, podobno je bilo z Napoleonovo oblastjo in z nacističnimprihodom ter obstojem na oblasti. Weimarska ustava je namreč nemš-kemu predsedniku Hindenburgu omogočala izvajanje kriznih odlo-kov, kar je prerastlo v krizno vladavino, ki je bila osnova za prihodnacistov na oblast.

3. Dejstvo je, da razglasitev kriznih razmer prej ali slej začne omejevatinekatere temeljne človekove pravice in svoboščine, kar je zelo občut-ljiva tema v demokratičnih državah.

Moje mnenje je, da si demokratične države iz zgoraj naštetih razlogovna splošno prizadevajo, da krizne razmere obvladujejo brez razglasitvekriznega stanja. Če to drži, potem se v marsikateri državi mehanizmi zarazglasitev izrednih razmer večinoma sploh ne uporabljajo.

FAZNI MEHANIZMI SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Krizni menedžment ni vezan zgolj na fazo kriznega odgovora, temvečtudi na preventivne strategije (T’Hart, Stern in Sundelius, 1998: 208),prav tako pa krizno medorganizacijsko sodelovanje ni vezano samo nakrizne operacije, temveč tudi na krizno načrtovanje in izvajanje vaj (glejPayne, 1999). Učinkoviti sistem kriznega menedžmenta mora torej obse-gati strukturne mehanizme delovanja in horizontalnega ter vertikalnegasodelovanja in koordiniranja v predkrizni, krizni in pokrizni fazi. Rele-vantni organizacijski akterji ne morejo čakati na nastanek krize in šele


77

nato ukrepati. Razviti morajo vzajemne odnose že pred krizo. Po sproži-tvi krize namreč ni več mogoče nadoknaditi zamujenega v fazah (ne)oce-njevanja ogrožanja in (ne)načrtovanja.

Tovrstna predkrizna, krizna in pokrizna strukturiranost sistema kriz-nega menedžmenta izhaja iz samih faz kriznega menedžmenta. Mc-Carthy (1998: 9) našteva naslednje faze delovanja tima kriznega menedž-menta: ocenjevanje vseh zbranih (obveščevalnih) podatkov o kriznihrazmerah; zaznavanje ogrožanja (opredelitev narave krize in njenega vpli-va na vladine vrednote, cilje in politike); ocena tveganja (pri čemer gre zaocenjevanje posledic posameznih možnih opcij odzivanja na krizo,vključno s posledicami za legitimnost vlade, nujnostjo sprejemanja kom-promisov itn.); izbira strategije in krizni odgovor (uresničevanje, nadzi-ranje in sistematično prilagajanje izbrane strategije). Na podlagi zgornjihugotovitev lahko identificiramo nekaj faznih mehanizmov sistema krizne-ga menedžmenta, ki pa se ne aktivirajo nujno po navedenem zaporedju:1. mehanizmi za sprotno in vnaprejšnje ocenjevanje ogrožanja varnosti

in interesov oziroma kriznih dejavnikov (identifikacija grožnje oziro-ma krize in opredelitev njune vrste);

2. mehanizmi za krizno opozarjanje ključnih oseb v državi;3. mehanizmi za krizno odločanje (identifikacija možnih kriznih rešitev,

izbira ene izmed možnih rešitev (tudi »odločitev 0«, ki pomeni, da niukrepanja, pomeni izbiro));

4. mehanizmi za krizno načrtovanje (načrtovanje izvedbe izbrane kriznerešitve in ocena tveganja oziroma posledic potencialno sprejetih inizvedenih kriznih odločitev);

5. mehanizmi za izvajanje kriznih operacij;6. mehanizmi za pokrizno analiziranje in vrednotenje.

Slika 4: Faze delovanja nacionalnega sistema kriznega menedžmenta.


78

Mehanizmi za ocenjevanje ogrožanja nacionalne varnosti in krizno opozarjanje

Naloga situacijskega ocenjevanja (situation assessment) vključuje vsedejavnosti v zvezi z ugotavljanjem, kaj se dogaja, razumevanjem motivovključnih kriznih akterjev, vzrokov za krizo, dejavnikov nestabilnosti,dopolnjevanje teh ocen in njihovo razpošiljanje odgovornim kriznimodločevalcem oziroma akterjem. Sem torej lahko sodi splošen nadzor,koordinirano zbiranje obveščevalnih podatkov, pridobivanje drugihinformacij, ocenjevanje informacij, oblikovanje slike, oblikovanje situa-cijskega statusa, izdelava poročil in razpošiljanje informacij, identifikaci-ja ključnih akterjev, njihovih ciljev ter strategije, splošno ocenjevanjemožnih posledic, nevarnosti in možnosti eskaliranja. V tej fazi je še pose-bej pomembno oceniti naravo krize in tudi odgovoriti na vprašanja,zakaj je neki pojav kriza, kdo pravi, da gre za krizo (mediji, posebne inte-resne skupine ipd.), in kdaj je bil neki pojav prvič identificiran kot kriza.Izjemno pomembno je tudi primerjanje kriznih kazalcev (indikatorjev) zobstoječimi vitalnimi interesi na različnih področjih, s čimer se lahkougotavlja ogroženost vitalnih interesov (Generic Crisis ManagementHandbook, 1997: II-10-13).

Sprotno in zgodnje ocenjevanje ogrožanja nacionalne varnosti je prvafaza kriznega menedžmenta, ki poteka hkrati z zbiranjem informacij izvarnostnega okolja. Ocenjevanje ogrožanja varnosti mora biti nepreki-njena dejavnost (Johnson, 1994a; Jopeck, 2000: 97), prav tako tudi zbira-nje podatkov iz varnostnega okolja. Ta faza je izjemnega pomena, saj bis-tveno vpliva na izvajanje nadaljnjih faz kriznega menedžmenta. Pri temgre za zbiranje informacij iz številnih virov (časopisnih, televizijskih aliradijskih novic, poročil raznih operativnih centrov in drugih državnihinformacijskih virov, poročil in ocen nevladnih organizacij ipd.), integri-ranje zbranih informacij in oceno vrste ter intenzivnosti ogrožanja inkrize.

Razumevanje kompleksnih kriz zahteva večdimenzionalni oziromamultidisciplinarni pristop že v fazi ocenjevanja ogrožanja varnosti, sčimer preprečimo tipično nagnjenost k razlaganju kompleksnih pojavovna poenostavljen način, kar lahko vodi v nedopustne napake. Specializa-cija pri ocenjevanju ogrožanja varnosti vodi k sektorskim ocenam preple-tenih pojavov, kar pomeni, da jih je treba na neki točki integrirati.

Ko se določeni kazalec enkrat prepozna za grožnjo varnosti ali pa seugotovi njegov krizni značaj, sledi faza kriznega opozarjanja vodstvadržave. Gre za takojšnje in zgodnje opozarjanje vodstva, kar je možno zuporabo sodobne telekomunikacijske tehnologije. Po priročniku za kriz-ni menedžment (Generic Crisis Management Handbook, 1997: II-10-13)je na tej točki pomembno predstavljanje krizne situacije, s čimer se vods-tvo obvešča na podlagi izbire (selekcije) večinoma prevelikega števila


79

kriznih informacij. Predstavitve morajo biti natančne, podkrepljene ssituacijskimi poročili in ocenami, ponujati pa morajo tudi priporočila zareagiranje. Nekateri celo menijo, da je treba vzpostaviti sistem za zgod-nje krizno opozarjanje, katerega cilj je posredovanje zgodnjih opozorildržavnemu vrhu, ki odloča v najhujših krizah. Zgodnje opozarjanje senanaša na informiranje odločevalcev, kaj bi se lahko zgodilo v primeruneukrepanja, in na formuliranje napovedi (prognoz) ali projekcij o poten-cialnih ranljivostih48 na podlagi sistematičnega zbiranja in procesiranjainformacij (Ahmed in Voulieris Kassinis, 1998: 204). Cilj zgodnjega opo-zarjanja je proaktivna vključitev v zgodnje faze potencialnih konfliktovin kriz z namenom preprečevanja ali vsaj odvračanja njihovega boljdestruktivnega izražanja. Prva postavka uspeha preventivnega kriznegadelovanja in samega odziva na krizo izhaja iz zanesljivega in pravočasne-ga zgodnjega opozarjanja. To omogoča kriznemu subjektu (država, med-narodna organizacija, nevladna organizacija), da pripravi dober krizninačrt (Davies in Gurr, 1998). Zgodnje opozarjanje je organizacijska pro-cedura ali mehanizem za strukturirano in sistematično zbiranje infor-macij, njihovo analizo in nadaljnjo posredovanje rezultatov analize obli-kovalcem politik v uporabniku prijazni in razumljivi obliki. Cilj teaktivnosti je pomoč oblikovalcem politik pri sprejemanju strateškihodločitev v smislu boljšega poznavanja strateškega in operativnega oko-lja, poznavanja možnosti reagiranja ipd. Bistvo zgodnjega opozarjanja nizgolj posredovati opozorila na prihajajoče krize, temveč zagotavljati ana-lize vsakodnevnih situacij s ciljem zmanjšati tveganja pri odločanju vdvoumnem in stalno se spreminjajočem okolju, v katerem nikoli nidovolj informacij, poleg tega pa odločevalci sploh niso popolni. Sistemzgodnjega opozarjanja je torej fleksibilen sistem nadzora in ravnotežja(checks and balances), ki s pomočjo večstopenjske strukture za zbiranjein analizo informacij predstavlja orodje odločevalcev za razumevanjevedno bolj kompleksnih vzročno posledičnih povezav med dogodki in zainterpretacijo pomena nastajajočih situacij. Le na ta način se lahko opti-malizira racionalno ocenjevanje alternativ in izniči ter razbije predsodke(bias out bias) (Dimitrichev, 1998: 220-221).

Zaradi različnih vrst kriz, kriznih informacijskih virov, analitičnih oro-dij, potreb, ciljev in kapacitet operativnih kriznih organizacij, ki potrebu-


48 Sestavni del ocenjevanja ogrožanja varnosti je tudi analiza ranljivosti družbe in dr-žave zaradi posledic različnih kriz. Zelo verjetno – ni pa nujno – je ogrožanje varno-sti največje na področju največje relativne ranljivosti. Analiza ranljivosti je torej apli-kacija identificiranih groženj varnosti na domači družbeni in državni sistem,predvidevanje kriznih posledic in reakcij kriznega sistema ter sklepanje o nadaljnjihukrepih za zmanjšanje ranljivosti (primerjaj Johnson, 1994a; Jopeck, 2000: 97).Buzan, Kelstrup, Lemaitre, Tromer in Waever (1990) ter Buzan (1991: 112) podobnorazumejo nevarnost, ki ji je država izpostavljena in je rezultat interakcije med ogro-žanjem varnosti in ranljivosti družbe ter države. Identična intenzivnost ogrožanjalahko v drugače ranljivi (pripravljeni) družbi povzroči drugačno škodo. Zmanjšanjeogroženosti lahko torej pomeni tudi zgolj zmanjšanje ranljivosti.

80

jejo zgodnje opozarjanje, ter možnih političnih kontekstov, v katerih sekrize in krizni menedžment odvijajo, je treba organizirati več sistemovzgodnjega kriznega opozarjanja. Oblikovanje nekega super modela siste-ma zgodnjega kriznega opozarjanja a priori ni mogoče, vendar pa se potehtnem razmisleku o prepletanju posameznih mehanizmov zgodnjegakriznega opozarjanja Daviesu in Gurru (1998: 13) poraja sklep, da je ven-darle treba organizirati nekakšen super sistem za koordinacijo zgodnjegaopozarjanja, ki omogoča stalno izmenjavo informacij in virov med sek-torji, stalne medosebne stike, pomaga posameznim agencijam, da opti-malizirajo svoj učinek s primerno kombinacijo obstoječih informacijskihvirov, vključno z internetom. Takšen sistem bi pripomogel tudi k stan-dardizaciji terminologije, premoščanju kulturnih preprek med javnim inzasebnim sektorjem, k demistifikaciji metod in tehnik zgodnjega krizne-ga opozarjanja, minimizaciji podvajanja prizadevanj pri opazovanju inspremljanju (monitoringu), vzdrževanju informacijskih podatkovnih bazter oblikovanju in testiranju kriznih modelov, spodbujanju specializacij vskladu z načelom komplementarnosti, podpori široki distribuciji in oce-njevanju ocen tveganj in zgodnjih kriznih opozoril itn.

Sistemske dejavnosti zgodnjega kriznega opozarjanja se morajo prila-gajati naslednjim fazam krize, ki skoraj vedno pridejo do izraza (Daviesin Gurr, 1998: 4; Ahmed in Voulieris Kassinis, 1998: 207).– Strukturalne napetosti: potencialne krize na tej stopnji je mogoče od-

kriti z identificiranjem temeljnih pogojev (background conditions) oziro-ma vzrokov za nastanek napetosti in krize (npr. zgodovina državnerepresije, nizka stopnja demokratičnosti, naraščajoči populacijski pri-tiski, močna kohezivnost in zunanja podpora konfliktnih skupin itn.).Ti strukturalni pogoji se spreminjajo le počasi, zato so temelj dolgoroč-nih ocen tveganj oziroma ocen verjetnosti, da se bo kriza pojavila vnekaj letih ali v desetletju. Te ocene v veliki meri temeljijo na postavi-tvi in analizi kvantitativnih kazalcev.

– Eskalacija: potencilne krize na tej stopnji je mogoče odkriti z identifi-kacijo dinamičnih faktorjev oziroma pospeševalcev (accelerators), ki lahkoposlabšajo obstoječe strukturalne napetosti (npr. nove represivne alidiskriminatorne politike, oboroževanje, primeri nasilja nizke intenziv-nosti ipd.). Ti dogodki se lahko odvijajo zelo hitro, zato predstavljajopredmet analize dinamičnega zgodnjega opozarjanja oziroma ocenjevanjaverjetnosti izbruha krize v prihodnjih mesecih ali tednih.

– Kriza: prehod v popolno krizo z velikimi humanitarnimi in ekonom-skimi posledicami lahko ponazarjajo sprožilni dogodki oziroma incidenti(trigger events) (npr. poskusi državnega udara, umori, zunanja inter-vencija, razglasitev izrednih razmer itn.), pri čemer pa ostane zgolj šepriložnost za »pozno« opozarjanje in reaktivne ukrepe, ki pa so bistve-no dražji. Sprožilne dogodke je mogoče predvideti s povečanim opazo-vanjem in spremljanjem (monitoringom), koristno pa si lahko poma-gamo tudi z analizo raznih scenarijev.


81

Naloge zgodnjega kriznega opozarjanja so torej odvisne od trenutnegakriznega stanja, kar prikazuje nasednja slika.

Slika 5: Faze zgodnjega opozarjanja glede na krizne faze (Ahmed in Voulieris Kassinis, 1998: 208).

Na tem mestu se zastavlja vprašanje, katere informacije potrebujejoodločevalci v času krize. Večinoma so to analiza trenutne situacije intrendi ter projekcije tega stanja v prihodnost. Informacij ne sme biti pre-več in ne premalo. Jefferson (1998: 244) npr. izpostavlja razne kazalne(indikatorske) analitične pristope (kvantitativne in kvalitativne analizeizbranih kazalcev), analize trendov (smer sprememb), matematičnomodeliranje, simulacije (preigravanje scenarijev) in analize anomalij (vsmislu velikih družbenih sprememb). Brecke (1998: 125) ugotavlja, da jepri zgodnjem opozarjanju najprej treba določiti vrste kriz oziroma konf-liktov, za katere želimo imeti zgodnja opozorila, nato določiti njihovekazalce, ki jih opazujemo, nato časovni spekter opozoril (opozorila zapotencialne krize čez 20 let ali v naslednjih tednih), najpomembnejše paje ugotavljanje »Harbingerjevih konfiguracij«, ki so v bistvu specifičnekombinacije oziroma povezave med različnimi kazalci, ki v zgodovin-skem in geografskem smislu (več držav) večinoma vodijo k izbruhu konf-likta ali krize. V tem primeru gre torej za tehniko prepoznavanja vzorcev(pattern recognition), ki jo lahko izvajamo tudi s pomočjo za to namenje-ne računalniške programske opreme.

Ker bodo grožnje varnosti v prihodnosti vedno bolj kompleksne, jihbo vedno težje identificirati vnaprej (Schultz, Godson in Quester, 1997:438). Hwang in Lichtenthal (2000: 134) menita, da je sposobnost opaža-


82

nja signalov zgodnjega kriznega opozarjanja še posebej pomembna intudi kritična v primerih nastajanja kumulativnih kriz. Boin in Lagadec(2000: 187) npr. ugotavljata, da nepripravljene organizacije mnogokrat neupoštevajo meglenih indicov, ki napovedujejo krize, poleg tega pa se izo-gibajo ključnim in nezaželenim vprašanjem. Rosenthal in Kouzmin(1996: 123) pa menita, da organizacije mnogokrat ravno same ustvarijokrizo, ker ne upoštevajo nekaterih kriznih kazalcev. To se po njunemmnenju mnogokrat zgodi zaradi nagnjenosti k zaznavanju nekaterihkriznih kazalcev na račun drugih. V tem kontekstu je treba poudarititudi pomembnost in problematičnost opredelitve vrste krize, ker to vpli-va na aktivirane organizacije v fazi kriznega menedžmenta. Napaka natej točki bi utegnila pomeniti, da se s krizo spopadajo neprave organiza-cije. Lute (1998: 18) npr. navaja ameriško napako pri opredeljevanjukrize v Somaliji kot izključno humanitarne krize, kar je vplivalo na načr-tovanje in nadaljnjo politiko.49 Za razumevanje kompleksnih kriznihkazalcev je treba oblikovati »epistemiološko skupnost« oziroma skup-nost zgodnjega opozarjanja v obliki mreže strokovnjakov,50 ki pripadajorazličnim strokovnim področjem in disciplinam ter imajo hkrati podo-ben vrednostni sistem in predstave glede stvarnosti. Johnson (1994)meni, da mora biti ekipa za celovito oceno ogrožanja varnosti interdisci-plinarno oziroma medorganizacijsko sestavljena, kar po Turbivillu inPrinslowu (1999) pomeni tudi vključenost in ekspertize akademskihskupnosti, tujih vlad in nevladnih organizacij. V vsakem primeru jeizjemno pomembno vzpostaviti dobro koordinirane informacijske mreže(information-sharing networks) z namenom boljšega izkoristka različnihinformacijskih virov in analitičnih pristopov (Davies in Gurr, 1998: 10).

Kompleksno in spreminjajoče se okolje zahteva višjo stopnjo rutinizi-rane obojestranske interakcije in usklajenosti med mehanizmi zgodnjegakriznega opozarjanja (analitične in raziskovalne organizacije) in meha-nizmi zgodnjega odgovarjanja na različnih ravneh (npr. vladne instituci-je, nevladne organizacije, mednarodne organizacije) (Cockell, 1998; glejtudi Davies in Gurr, 1998: 2, Krumm, 1998). Cockell (1998) govori o od-zivno, policy oziroma akcijsko orientirani analizi v okviru zgodnjegaopozarjanja (response-oriented, policy-oriented, action-oriented earlywarning analysis). To pomeni, da so krizna opozorila posredovana prekoučinkovitih komunikacijskih kanalov in da so prilagojene zmožnostim inpristojnostim kriznih akterjev. Gre za to, da je treba uskladiti analitičnekategorije (kazalce posameznih kriz) s sektorskimi operativnimi sposob-nostmi in prioritetami. To je najlažje, če sta sistema zgodnjega kriznegaopozarjanja in kriznega reagiranja del iste nacionalne ali mednarodnebirokratske strukture.


49 Rosenthal (1986: 209) opozarja, da pri opredelitvi vrste krize utegnejo igrati velikovlogo tudi organizacijski interesi in ne zgolj njene objektivne razsežnosti.

50 Več o tem glej Thomas (1997).

83

Vloga obveščevalnih služb v sistemu kriznega menedžmenta

Ocenjevanje ogrožanja varnosti in zgodnje krizno opozarjanje temeljitana kombinaciji odprtih in zaprtih (zaupnih) virov. Do izraza v sistemukriznega menedžmenta sodobne države prideta položaj in vloga civilnihin vojaških obveščevalnih služb. Pri tem gre predvsem za posredovanjekoristnih informacij ter napovedi (prognoz), ki temeljijo tudi na uporabiposebnih metod in sredstev. Res je, da je večina (po ocenah med 70 do90 odstotkov) obveščevalnih podatkov v odprtih družbah pridobljenih izodprtih virov (»Open Source Intelligence«), vendar pa ima prav kombi-nacija s podatki, zbranimi s pomočjo posebnih metod in sredstev, nepre-cenljivo vrednost za mnogovrstne krize.

McCarthy (1998) je prvi združil teorijo in empirijo obveščevalne dejav-nosti ter kriznega menedžmenta. Oblikoval je integrirano teorijo obveš-čevalne dejavnosti in kriznega menedžmenta, ki opredeljuje vlogo obveš-čevalnih služb v kriznem menedžmentu. Po njegovem mnenju se kriznimenedžment ne more učinkovito izvajati brez vključenosti obveščeval-nih služb v fazi kriznega opozarjanja, kriznega načrtovanja in izvajanjakriznega menedžmenta. Obveščevalne službe v kriznem menedžmentuigrajo še posebej pomembno vlogo v mehanizmu zgodnjega (strateškega)opozarjanja, kar temelji na stalni operativni podpori strateškemu odloča-nju s strani kriznih menedžerjev, in mahanizmu zavarovanja kriznegadelovanja. Ugodno je, če obstaja med kriznimi menedžerji in obveščeval-nimi službami informacijska povezava.51

Mehanizmi nacionalnega kriznega načrtovanja

Mrežno krizno načrtovanje na strateški in operativni ravni je neizogibnanujnost v kompleksnem varnostnem okolju. Če je v krizno načrtovanjeza reševanje kompleksne krize vključena samo ena organizacija, potemne moremo govoriti o sistemu nacionalnega kriznega načrtovanja, kar sev primeru takšnih kriz lahko zelo hitro izkaže kot kontraproduktivno.Duin (1993) meni, da napake pri kriznem načrtovanju (in nadaljnjemreagiranju) vplivajo na obseg in jakost krize, Mitroff (1994: 75) pa, dazaradi posledičnega nepravilnega reševanja krize lahko sprožimo verižnoreakcijo (chain reaction) drugih kriz. Polič (1999) v zvezi s krizami v obli-


51 Primer takšne povezave je INTELINK v ZDA, v osnovi varna verzija interneta, kiomogoča obveščevalnim organizacijam iz obveščevalne skupnosti, da vzdržujejosvoje spletne strani, sodelujejo pri načrtovanju, posredujejo informacije odjemalcemitn. (Berkowitz, 1996; glej McCarthy, 1998: 284).

84

ki nesreč omenja, da je poleg znotrajorganizacijskega pretoka informacijtreba zagotoviti tudi medorganizacijskega. Načrtovalci morajo to upošte-vati s predvidevanjem komuniciranja z najverjetnejšimi glavnimi organi-zacijami, ki bodo vključene v odzivanje na nesrečo. V skladu s to zahtevomorajo biti izvedena tudi usposabljanja in vaje.

Za poimenovanje horizontalnega vidika kriznega načrtovanja je v lite-raturi mogoče zaslediti izraze, kot so »integrirano načrtovanje« (Quaran-telli, 1996: 187; Payne, 1999) ali »skupno večagencijsko načrtovanje«(Payne, 1999), »združeno načrtovanje« (Hillyard, 2000: 13), »celovito na-črtovanje« (Gillespie in Mileti, 1979: 1), Sundelius, Stern in T’Hart (1986:245–246) pa predlagajo »lego pristop h kriznemu načrtovanju«, ki temeljina razvoju takih sposobnosti in kompetenc, ki jih lahko kombiniramoglede na situacijske zahteve posamezne krize. Pristojnosti v krizi morajoodgovarjati oziroma biti nadgradnja pristojnosti v nekriznem obdobju.Smisel tega pristopa je v iskanju inovativnih kombinacij obstoječih spe-cializiranih sposobnosti in kompetenc, temelji pa ne le na jasni delitvipristojnosti, temveč tudi na primerno oblikovanih in preverjenih proce-durah za integriranje in koordiniranje različnih organizacijskih kompo-nent. Takšen pristop je potreben med drugim tudi zato, ker spodbujamedorganizacijsko oziroma medagencijsko sodelovanje pred krizo, omo-goča identifikacijo podvajanja dela, načrtov, vlaganj sredstev in ključnemedorganizacijske težave razkrije že pred krizo. To pomeni, da morajoključni (vladni in nevladni) akterji kriznega menedžmenta stopiti v med-sebojni stik še preden izbruhne kriza in začeti izmenjavati informacije,koordinirati načrtovanje, graditi neko vrsto zaupanja in partnerstva. Gra-ditev potrebnih mrež med relevantnim osebjem traja dolgo časa in zahte-va neprestano negovanje, da bi se zagotovilo njihovo učinkovitost.

Mrežno krizno načrtovanje lahko uspešno izvajajo združeni načrtoval-ni odbori (joint planning committees), ki vključujejo državne in nedržav-ne organizacije (Payne, 1999), katerih cilj je izdelati usklajene splošne insituacijske krizne načrte. Krize se spreminjajo s časom, zato je treba za-gotoviti fleksibilnost in elastičnost načrtovanja v smislu hitre spremenlji-vosti načrta glede na spremenjene okoličine. Quarantelli (1989) navajaveč načel kriznega načrtovanja, ki jih tovrstni mehanizmi morajo upošte-vati. Tako mora biti krizno načrtovanje integrirano in ne preveč fragmen-tirano. To pomeni, da morajo biti vključeni vsi relevantni akterji iz skup-nosti, saj kriza po definiciji prizadene več razsežnosti družbenegaživjenja. Poleg tega mora krizno načrtovanje temeljiti na pomembnostikoordiniranja in ne na modelu centraliziranega vodenja in poveljevanja.Ključni problem je koordiniranje in ne vodenje. Krizno načrtovanje semora osredotočati tudi na splošna načela kriznega delovanja in nepodrobnosti, saj ne moremo načrtovati vsega, poleg tega pa kriza ver-jetno ne bo potekala po podrobnostih, ki smo jih predvideli. Zelopomembno je tudi razumeti, da načrtovanje ne obsega samo izdelavedokumenta, temveč medorganizacijsko izmenjavo informacij, oblikova-


85

nje medorganizacijskih formalnih in neformalnih vezi, preverjanje kon-cepta načrta na vajah, simulacijah, nenehno dopolnjevanje načrta itn.

Natova raziskovalna skupina o kriznem menedžmentu je ugotovila, damorajo imeti države za primerno obvladovanje zunanjih in notranjihkriznih situacij oblikovana standardizirana pravila in procedure, ki solahko določene z »Nacionalnim priročnikom za krizni menedžment«(National Crisis Management Handbook) ali drugim podobnim doku-mentom. Na osnovi tega priročnika bi moralo vsako ministrstvo obliko-vati še ministrski priročnik za krizni menedžment (Ministerial Crisis Ma-nagement Handbook), ki naj bi obsegal (1) spisek možnih kriz, v katereje ministrstvo lahko vpleteno, njihovih značilnosti, nacionalnih in med-narodnih posledic ter splošne načrte za njihovo preprečitev ali za reagi-ranje, (2) opis splošnih aktivnosti ministrstva na področju kriznih pri-prav, (3) diagram poteka (flowchart) ministrskega in medministrskegausklajevanja ter odločanja v primeru kriz, (4) opis vseh izvršilnih organi-zacij, ki so vpletene v preprečevanje krize ali krizno reagiranje, (5) mini-malno operativno jedro organizacije kriznega menedžmenta, (6) obširenin aktualiziran spisek oseb za obveščanje in vpoklic, (7) povzetek obsto-ječe krizne zakonodaje, (8) načrt kriznih komunikacij in (9) načrt odno-sov z javnostmi (Generic Crisis Management Handbook, 1997: III-A-1).

Mehanizmi za načrtovanje in izvajanje kriznih vaj ter simulacij

Krizne načrte je treba preverjati in prilagajati spremembam v kriznemokolju, pri čemer lahko pomagajo stroge, večkratne (stalne), nerutinske,medorganizacijske in realistične vaje, ki specializiranim agencijam (civil-na obramba, vojska, policija, obveščevalne službe itn.) omogočajo pono-tranjenje teh načrtov. Krizna pripravljenost ne sme biti zgolj sektorizira-na po posameznih organizacijah, temveč mora biti dejavnost organizacijiz celotne skupnosti (glej npr. Sundelius, Stern in T’Hart, 1986: 245).Lute (1998: 14) in Moore (1998/1999) omenjata večagencijske vaje oziro-ma večagencijska urjenja, Payne (1999) pa ločuje med individualnimi inkombiniranimi oziroma večagencijskimi (kompleksnimi) vajami, kivključujejo več akterjev.52 Individualne vaje se morajo opravljati v kon-tekstu medagencijskih vaj, ki pa so predvsem namenjene preverjanju po-vezav med agencijami in preverjanju celovitega kriznega odzivanja vpraksi, odpravljanju problemov, ki se nanašajo na prepletanje pristoj-nosti, identificiranju pomanjkljivosti v zvezi z metodami in opremo inpomoči pri vzajemnem razumevanju vlog, promoviranju harmonije invzpostavljanju kohezije pri skupnem delu.

Medorganizacijske vaje so torej namenjene preverjanju delovanja raz-


52 Vse navedene vaje so lahko notranje (kabinetne) ali zunanje (terenske).

86

ličnih vključenih organizacij in njihovega sodelovanja ter komuniciranjav krizi. Realističnost pri teh vajah niti ni toliko pomembna kot učenjemedorganizacijskega kriznega sodelovanja. Te vaje težijo k oblikovanjumreže organizacij kriznega menedžmenta, prispevajo k poznavanju ljudiiz drugih organizacij, razvoju medosebnega zaupanja in skupnih izku-šenj, učenju improviziranja prek organizacijskih meja pri spopadanju zrazličnimi krizami. Na koncu vaje morajo predstavniki sodelujočih orga-nizacij v skupni analizi opredeliti skupne zaključke, kar naj bi se razvilov kolektivno razmišljanje o individualnih in skupnih izkušnjah. Pri vsemtem je zelo pomembno, da sodelujejo tisti, ki bi v dejanskih krizah tudiodločali (državno vodstvo, lokalno vodstvo ipd.), kar pa je zaradi njihove»prezaposlenosti« zelo težko doseči. V priročniku zveze NATO (GenericCrisis Management Handbook, 1997: III-A-4) je zapisano, da je minimal-na zahteva pri kriznem usposabljanju in urjenju nacionalna krizna vaja(National crisis exercise) na ravni najvišjih državnih uradnikov, kjer bimorali sodelovati tudi ministri, kolikor je to le mogoče.

Sodobna računalniška tehnologija omogoča na področju krizneganačrtovanja in usposabljanja izvajanje simulacij kriznih dogodkov, kar jebistveno ceneje kot preverjanje načrtov v samem okolju. Teoretiki opre-deljujejo krizne simulacije kot ustvarjanje umetne krizne realnosti znamenom, da bi preverili delovanje obstoječih načrtov, organizacij inljudi (Turner, 1995: 32; T’Hart, 1996: 134). Gre torej za kvazirealističnekrize, česar se vsi udeleženci zavedajo. Nepredvidljivost varnostnegaokolja zahteva vedno več vaj in simulacij, saj nam z računalniškim mode-liranjem olajšujejo predvidevanje, ki je v sodobnem svetu večinomalahko le kratkoročno. Če torej pride do spremembe dejanske operacijezaradi spremembe kriznih razmer, kar ni bilo predvideno s simulacijo,potem je treba v simuacijo vključiti nove okoliščine in jo ponoviti. Zaspopadanje s kompleksnimi krizami morajo simulacijske vaje odločeval-ce postaviti v negotove situacije, v katerih morajo ti sprejeti odločitve znepredvidljivimi posledicami. Udeležence je treba usposobiti, da so pri-pravljeni na spopadanje z negotovostmi in kompleksnostmi.53 Treba ješe poudariti Hilliardovo (2000: 155) ugotovitev, da zaradi sodobne raču-nalniške tehnologije v simulacijah sploh ni več nujna fizična prisotnostpredstavnikov geografsko ločenih organizacij.

Simulacije in vaje se odvijajo po kriznih scenarijih,54 ki so lahko manjali bolj kompleksni. Ločimo scenarije za tip kriz A, ki vključujejo dogod-


53 Pri kriznih igrah gre za strateško in taktično namerno ustvarjanje negotovosti (Ro-senthal in Kouzmin, 1993: 2).

54 Scenarij je opis hipotetičnega okolja organizacije (Sourbag, 1995: 25) oziroma pogo-jev, v katerih se sistem in politika kriznega menedžmenta oblikujeta, preverjata inocenjujeta (Walker, 1995: 74). Scenarij kompleksne krize mora nastajati integriranov smislu udeležbe predstavnikov različnih sodelujočih organizacij. Tako že samo ob-likovanje scenarija v medorganizacijski ekipi lahko postane oblika razvoja politikein graditve medorganizacijske mreže. Takšna posvetovanja so lahko tudi sredstvo zapremoščanje biropolitičnih konfliktov.

87

ke iz pristojnosti enega ministrstva, tip kriz B, ki vključujejo dogodke izpristojnosti več ministrstev, in tip kriz C, ki zahtevajo kabinetno usklaje-vanje (Heinzen, 1996: 50).55 V vsakem primeru pa tudi najbolj pripravlje-ne organizacije ne morejo biti pripravljene na vse vrste kriz, zato jemodro vzdrževati pripravljenost na vsaj en tip krize znotraj posameznihkriznih dimenzij. Če so tipi kriz znotraj posamezne krizne dimenzijepodobni, potem pripravljanje na en tip krize že pomeni delno pripravlja-nje tudi na drugega (Mitroff, 1994: 74).

Mehanizmi za krizno odločanje in vodenje kriznih operacij

Teorija sprejemanja odločitev deli proces odločanja na predodločitveno(zbiranje informacij), formulacijsko (ocenjevanje in izbira možnosti reši-tve problema) in uresničevalno fazo (glej Russet in Starr, 1996: 235). Tefaze so značilne tudi za krizno odločanje. Pri tem gre za identifikacijomožnih kriznih rešitev in izbiro ene izmed njih. Tudi »odločitev 0«, kipomeni, da ni ukrepanja, pomeni izbiro ene izmed reakcijskih možnosti.Procesa oblikovanja politik (policy making) in kriznega menedžmenta serazlikujeta le v nekaterih pomembnih elementih, sicer pa gre v obehprimerih za odločanje oblastnih organov. Oblikovanje politik je (1) inte-lektualna dejavnost vedenja, kaj je v dani situaciji najboljša možnost, (2)politična naloga, ker zahteva konsenz več interesnih skupin, in (3) mene-džerska naloga, saj je sprejete odločitve treba uresničiti. Krizni menedž-ment pa se od običajnega oblikovanja politik razlikuje po velikem po-manjkanju časa, ki so mu odločevalci izpostavljeni (Heinzen, 1996: 20),ogrožanju varnosti, vrednot ali vsaj interesov in veliki negotovosti. Policyteorija loči med tremi vrstami odločanja (Minogue, 1993: 14), kot so odlo-čanje v situaciji gotovosti, kjer bo specifični ukrep privedel do predvidlji-vih rezultatov, odločanje pod tveganjem, kjer se za ukrep določi množicopotencialnih rezultatov, za katere se lahko določi verjetnost in odločanjev situaciji izredno visoke negotovosti, kjer se lahko predvidi razpon po-


55 Vsi omenjeni tipi scenarijev so učinkoviti, če vključujejo, kot meni T’Hart (1996:136) najbolj verjetni najslabši primer, najmanj verjetni najslabši primer in najboljverjetni najboljši primer ter najmanj verjetni najboljši primer. Pri tem pa se izpo-stavlja dilema realističnosti scenarija. Scenarij namreč mora biti dovolj realističen,da ga sodelujoči praktiki sprejmejo, po drugi strani pa so prave krize nepojmljivi innepričakovani dogodki, kar pomeni, da morajo biti scenariji tudi nadrealistični. Teo-retiki o tem ne soglašajo. Morda je še najprimernejša Turnerjeva ugotovitev (1995:36), da ni nujna realističnost scenarija v vseh vidikih. Solstrand (1995: 63) pa ugo-tavlja, da praksa na Norveškem kaže na največjo analitično vrednost prav scenari-jev, ki so bili v času preigravanja neverjetni. Tudi Walker (1995: 76) meni, da je zakrizno načrtovanje koristno, če scenarij vključuje ne samo verjetne dogodke, temvečtudi zgolj možne dogodke. Dogodki 11. septembra potrjujejo omenjene razmisleke.

88

tencialnih rezultatov, njihovih verjetnosti pa ni mogoče določiti. Kriznoodločanje sodi predvsem v tretjo vrsto odločanja, za katero je značilnotudi (1) veliko pomanjkanje časa, (2) poplava ali pomanjkanje informacijin (3) potreba po takojšnjem nerutinskem odločanju ter ukrepanju, karpovzroča stres za tiste, ki sprejemajo odločitve.56 Na tej točki se zastavljavprašanje, kakšni in kateri so organizacijski mehanizmi, ki omogočajosprejemanje kriznih odločitev.

Medorganizacijski koordinacijski organi kriznega menedžmenta kot oblika centralizacije in integracije kriznega menedžmenta

Več empiričnih primerov kriznega menedžmenta je pokazalo, da soključne krizne odločitve sprejete v majhnih skupinah, ki jih večinomasestavljajo vodje aktiviranih organizacij. Vprašanje glede sestave teh sku-pin in metod dela je odprto (T’Hart, Rosenthal in Kouzmin, 1993: 15).Veliko je bilo napisanega o okoliščinah kriznega odločanja, dilemah inproblemih tistih, ki odločajo, zelo malo pa o organizacijskem kontekstu.Na tej točki si lahko pomagamo z že zapisano ugotovitvijo, da morajo vsodobni državi v krizah odločati tisti, ki tudi sicer odločajo na razlilčnihadministrativno-upravnih ravneh v nekriznih obdobjih. V kontekstu soo-čanja s kompleksnimi krizami to pomeni, da so posamezna ministrstvaodgovorna za obvladovanje kriz v svojem sektorju, vlada in njeni medre-sorski oblastni mehanizmi pa za obvladovanje kompleksnejših kriz.Peters (2001) pri pojasnjevanju koncepta horizontalnega vladanja izpo-stavlja večje število državnih akterjev, ki izvajajo horizontalno in verti-kalno koordinacijo v nekriznem in kriznem času. Sama koordinacija sezačenja že pri šefu izvršilne veje oblasti (ministrskem predsedniku alipredsedniku), ki ima temeljno odgovornost za uresničevanje politik innjihovo koordiniranje. Pri tem mu pomaga njegov kabinet, ki na nekitočki lahko vzpostavi institucije, ki ministrstvom in predsedniku poma-gajo pri koordiniranju. Vlada predstavlja forum delovanja vseh ministrovin je kot taka osnovna koordinacijska institucija v vsaki državi. V temforumu ministri izmenjujejo poglede o problemih, ki presegajo kompe-tence posameznih ministrstev, kar včasih vodi tudi do ščitenja interesovposameznih ministrstev na račun pospešenega medministrskega sodelo-vanja. Za izvršilno koordinacijo posameznih problemskih sklopov soustanovljene centralne agencije in ministrstva, ki so neposredno podreje-ni vladi oziroma šefu vlade. Za svoje delo lahko ustanavljajo posebne


56 Ker kriza vedno vzpostavi okoliščine, ki so zrele za sprejemanje odločitev, jo Rosent-hal, Charles in T’Hart (1989: 10) razumejo kot priložnost za odločanje. Vendar so toizjemno težke odločitve, čeprav krizna situacija ponavadi povzroči zožanje zaznanihalternativ za njeno rešitev (Russet in Starr, 1996: 268), ali pa je določena krizna odlo-čitev predstavljena celo kot edina možna izbira (Holsti, 1995: 335).

89

agencije. Vlada lahko ustanavlja razne vladne odbore, ki predstavljajomesta koordiniranja izbranih ministrstev za spopadanje z določenimproblemom. Ker so meje med političnimi problemi vedno bolj zameglje-ne, prihaja do ustanavljanja vedno večjega števila vladnih koordinacij-skih odborov.

V vsaki resni krizi se torej aktivira več odločevalcev iz več organizacij,kar pomeni nujnost koordiniranega sprejemanja in izvajanja odločitev.Takšna koordinacija poteka na politični, operativni in terenski ravni(Taw, 1997: 7) oziroma strateški, operativni in taktični ravni (Hillyard,2000: 239). Tudi Dynes (1974: 146) podobno ugotavlja, da se v krizi vskladu z načrtom ali brez njega večinoma pojavita dve vrsti usklajevalnihskupin. Prva je operativna, lahko tudi operativni center, ki je v bližini ko-munikacij in je namenjena tekočemu usklajevanju. Druga pa se oblikujena politični ravni, kjer se občasno srečujejo vodje aktiviranih organizacij,se posvetujejo in razpravljajo o prioritetah, izmenjujejo informacije oogrožanju in ukrepih itn. Pri vsem tem gre za to, da je nujno vertikalnoin horizontalno uskladiti neposredne krizne aktivnosti izvajalskih orga-nizacij na terenu in tudi njihovih strateških vrhov, ki sprejemajo ključneodločitve. Odločanje v mreži kriznega menedžmenta je lahko centralizi-rano, decentralizirano ali hibridno. Pri decentraliziranem odločanju soorganizacije (ministrstva, sektorji) avtonomne pri odločanju glede svo-jega sodelovanja v mreži. Centralizacija pomeni, da o tem odloča mrežnakoordinacijska entiteta57 (sistem, vodja, osebje, center), medtem kohibridni način odločanja predstavja vmesno kategorijo, kjer organizacij-ski člani predstavljajo usklajevalno entiteto, ki sprejema odločitve (Hill-yard, 2000: 91). Po mojem mnenju je s stališča fleksibilnosti kriznega od-zivanja morda najprimernejši hibridni način odločanja, ker glede napotrebe kriznega menedžmenta lahko privzema pozitivne lastnosti cen-traliziranega ali decentraliziranega odločanja.

Neizpodbitno veliko krizno vlogo imata vlada in svet za nacionalnovarnost, če ga država ima. Literatura poudarja tudi pomen kriznih štabovin centrov, od koder delujejo predstavniki aktiviranih kriznih organiza-cij. Natova raziskovalna skupina za krizni menedžment je v tem smislupriporočila oblikovanje nacionalnega kriznega centra in ministrskih kriz-


57 Druga poimenovanja so še centralna koordinacijska organizacija (Alter in Hage,1993: 161), medprostorska organizacija (interstitial organization), ker pokriva vme-sni prostor med obstoječimi organizacijami (Mulford, 1984: 7), ali pa mrežna admi-nistrativna organizacija (Network Administrative Organization) (Provan in Milford,2001: 418). Če ne pride do ustanovitve take organizacije pred krizo, potem obstajaverjetnost, da do tega pride med njo. Sociologija nesreč je identificirala potrebo poustanavljanju novih organizacij oziroma skupin v času nesreč, katere delujejo na sti-čišču med drugimi obstoječimi formalnimi in neformalnimi segmenti družbe (glejDynes, 1987: 98). Ne glede na poimenovanje gre za organ, ki ima največ povezav skriznimi organizacijami, služi kot komunikacijski kanal med organizacijami, koordi-nira vse vertikalne in horizontalne komunikacije, usmerja vedenje posameznih orga-nizacij in uravnava vzajemno sodelovanje in celo tekmovanje.

90

nih centrov. Njihove najpomembnejše naloge naj bi bile zbiranje in-formacij, njihovo analiziranje, odločanje, koordinacija, razdeljevanjeinformacij58 in snemanje ter evalviranje. Nastanek krize na enem funk-cionalnem področju (npr. infekcijska bolezen) zadeva delovanje zgoljenega ministrstva (npr. ministrstva za zdravje) in pripadajočega kriznegacentra. Če se kriza razširi horizontalno,59 potem bo verjetno moralavlada aktivirati krizne centre v drugih ministrstvih (npr. v ministrstvih zanotranje zadeve in gospodarstvo). V primeru večjih kriz pa bi bilo trebaustanoviti nacionalni krizni center ali pa to vlogo dodeliti določenemuministrskemu kriznemu centru. Naloge nacionalnega kriznega centra soodvisne od magnitude in resnosti krize, v vsakem primeru pa so lahkonjegove splošne naloge določene vnaprej, medtem ko se specifične nalo-ge določijo po nastanku krize.60

Natov Generic Crisis Management Handbook (1997: IV-1) omenja tudimožnost ustanovitve kriznega sistema različnih komitejev (committeesystem), ki bi podpirali delo vlade v krizah. Sem sodi komite ministrovna najvišji ravni, ki mu predseduje ministrski predsednik (komite zakrizni menedžment), komite namestnikov ministrov, ki odraža najmanj


58 Informacije o krizi in kriznem menedžmentu se ponavadi razpošilja v obliki dnevne-ga situacijskega poročila, ki med drugim prispeva tudi k koordiniranemu pogleduna krizo (Generic Crisis Management Handbook, 1997: IV-3).

59 Horizontalna razširitev krize po priročniku pomeni zajemanje več področij, medtemko se vertikalna razširitev krize nanaša na intensifikacijo znotraj danega področja(Generic Crisis Management Handbook, 1997: III-A-2).

60 Nacionalni krizni center bi v popolni sestavi moral obsegati medministrski svetoval-ni odbor (interdepartmental advisory board), ministrski upravni odbor (ministerialsteering board), enoto za načrtovanje, enoto za pravno svetovanje in komunikacij-sko enoto. Nekje v bližini centra bi se moral nahajati tudi informacijski center za ob-veščanje javnosti, ki bi moral imeti gostitvene zmožnosti tudi za svetovalni ali mini-strski odbor. Medministrski svetovalni odbor sestavljajo visoki uradniki vključenihministrstev, ki imajo nalogo priprave pravočasnih in primernih kriznih nasvetov mi-nistrom in po potrebi ministrskemu predsedniku. Ob tem telesu se lahko sestaja tu-di ministrski odbor pod vodstvom premierja. Zelo natančno je potrebno opredelitirazmerja med obema telesoma, ob izjemno hudi krizi pa je morda smiselno zamrzni-ti delo svetovalnega odbora in vse krizne aktivnosti skoncentrirati v ministrskemodboru. Zelo primerno bi bilo prej določti strukturo medministrskega svetovalnegaodbora za primere mednarodnih varnostnih kriz (vključno z vojaškimi krizami), no-tranjih varnostnih kriz (teroristične akcije, ugrabitve ipd.) in jedrske nesreče. Številočlanov tega odbora bi moralo biti omejeno na absolutni minimum. Če odbor postaneprevelik, se odločanje bistveno oteži in podaljša. Po pravilu bi bila lahko vključenasamo tista ministrstva, ki so neposredno vpletena v krizo ali njene posledice, v vsa-kem primeru pa sta kot stalna člana vključena vodja nacionalnega kriznega centra invodja informacijskega centra za obveščanje javnosti. Načrtovalna enota je namenje-na načrtovanju kriznih aktivnosti ter svetovanju svetovalnemu odboru s pomočjozbiranja, analiziranja in ocenjevanja kriznih informacij. Pri tem lahko uporabljadruge strokovne centre, organizacije in agencije. Enota za pravno svetovanje dajepravna mnenja v zvezi s samo krizo in kriznim menedžmentom, komunikacijskaenota pa skrbi za vso komunikacijsko in informacijsko podporo pri zbiranju, obde-lavi in razpošiljanju informacij (Generic Crisis Mangement Handbook, 1997: III-A-1– 4).

91

članstvo komiteja ministrov, krizni koordinacijski komite s kriznim koor-dinacijskim sekretariatom, ki izvajata temeljne koordinacijske podpornefunkcije, in množica podpornih »sektorskih« komitejev z odgovornostjoza posamezen vidik krize.61

Ministrstvo, ki je primarno odgovorno za obvladovanje neke krize,lahko aktivira svoj krizni mehanizem. Če kriza presega njegove kompe-tence, se mora obrniti na vlado. Znotraj posameznih ministrstev je trebazagotoviti stalno dostopnost nekaterih uradnikov tudi izven delovnegačasa. Pri kriznem menedžmentu je treba med vsemi vključenimi mini-strstvi vzpostaviti primerne varne komunikacijske povezave, določitipredstavnike za zvezo, urnike rednih sestankov na višjih ali nižjih delov-nih ravneh in nadziranje ter snemanje kriznih aktivnosti. Vzpostavljenamorata biti tudi sistema za multilateralno izmenjavo informacij in smer-nice za državne izdatke v kriznih situacijah (Generic Crisis ManagementHandbook, 1997: IV-4-5)

Strukturnih elementov kompleksnega kriznega menedžmenta pa nesmemo opazovati brez analize njenega komunikacijsko-tehničnega vidi-ka. Medorganizacijski organ ali center kriznega menedžmenta moraomogočati tako neposredno komuniciranje (face-to-face) med nosilcikriznih dejavnosti kot tudi posredno komuniciranje s pomočjo informa-cijsko-komunikacijskega sistema. Pri tem se zastavlja vprašanje, katerinačin medorganizacijskega komuniciranja je bolj primeren pri kriznemmenedžmentu, in sicer neposredno komuniciranje s fizično prisotnostjoali pa posredno s komunikacijskimi sredstvi, kot so telefon, faks, e-po-šta, videokonference ipd. Nitin in Eccles (1992) poudarjata, da je obanačina komuniciranja treba razumeti na komplementaren način. Res je,da so nove tehnologije zmanjšale število hierarhičnih stopenj v organiza-cijah, prispevale k zmanjšanju možnosti uveljavljanja avtoritete v organi-zacijah in olajšale medorganizacjsko komuniciranje, vendar je v pogojihnepredvidljivosti, negotovosti in tveganja še vedno primarnega pomenavzdrževati neposredni medosebni stik, ki omogoča edinstveno kombina-cijo povratnih informacij, popravljanja komunikacijskih šumov, simulta-nega izražanja mnenj, prilagajanja in celo medorganizacijskega učenja,potrjevanja ali vzpostavljanja medorganizacijskega zaupanja. Elektron-sko posredovano medorganizacijsko komuniciranje je torej pomembnoza povečevanje pretoka informacij, vendar je hkrati pomembno vzdr-ževati neki minimum neposrednega stika. Podobno menita tudi Korac-


61 Sem bi sodili komite za zunanje zadeve za koordinacijo diplomatskih in konzularnihaktivnosti v zvezi s krizo, ekonomsko in humanitarno pomočjo, uresničevanjemsankcij ipd., komunikacijski komite za koordinacijo razvoja in uresničevanja vladnekomunikacijske strategije, pravni in zakonodajni komite za koordinacijo pravnih inzakonodajnih vidikov krizne aktivnosti, komite za nadzor in koordiniranje kriznihpriprav, komite za notranjo varnost, ki se ukvarja s potencialnimi grožnjami notra-nji varnosti, akcijska skupina združenega štaba za koordiniranje obrambnega in vo-jaškega kriznega menedžmenta in še drugi koordinacijski komiteji, kot so industrij-ski, energetski, finančni in kadrovski.

92

Boisvert in Kouzmin (1994: 63), ki ugotavljata, da je neposredno med-osebno komuniciranje v končni fazi še vedno vitalnega pomena za izva-janje aktivnosti kriznega menedžmenta. Vse te ugotovitve pa ne zmanj-šajo nujnosti oblikovanja kriznega informacijsko-komunikacijskegapodpornega sistema, saj bi bili brez tega krizni odločevalci »več kot napol slepi«.

Krizni informacijsko-komunikacijski podporni sistem

Za sodobne krize sta po eni strani značilna informacijska eksplozija62

(Rosenthal, Charles, T’Hart, Kouzmin in Jarman, 1989: 463), po drugistrani pa informacijski primanjkljaj. S stališča akterjev kriznega menedž-menta je ključno, da pridobijo čim natančnejšo informacijsko podobovsega, kar je povezano z neželenim dogodkom. V kompleksni krizi bodoinformacije pritekale z dokaj velikega števila virov, kar pomeni, da jih jetreba na neki točki integrirati,63 saj bo le na ta način mogoče zmanjšatinegotovost. Na tej točki lahko bistveno pripomore nova informacijskatehnologija kot pomembno sredstvo informacijske integracije in medor-ganizacijskega sodelovanja ter povezovanja nasploh. Ta tehnologija omo-goča tudi medorganizacijsko sodelovanje med akterji, ki ne delijo fizičnebližine. Pri tem gre za oblikovanje kompatibilnih komunikacijskih kana-lov, ki so vzporedni medčloveškim medorganizacijskim odnosom.64

Comfort, Sungu, Johnson in Dunn (2001: 145) ter Comfort in Chang(1986: 184) menijo, da je treba ustvariti krizne socio-tehnične sisteme,pri katerih tehnična kapaciteta za izmenjavo pravočasnih in točnih infor-macij med številnimi udeleženci povečuje organizacijsko kapaciteto reše-vanja deljenih problemov (shared problems), ki zahtevajo delovanje nalokalni, regijski, nacionalni in mednarodni ravni. Mreža računalnikovpodpira mrežo organizacij oziroma komunikacijske mreže med računal-niki na tehnični ravni podpirajo povezave med odločevalci na organiza-cijski ravni. S tem ustvarimo potencial za inovativne pristope, kolektivno


62 Quarantelli (1997) je ugotavljal, da več informacij sicer lahko pomeni jasnejšo slikoin večji nadzor, vendar pa lahko tudi zamegli ali zaplete situacijo, kar povzroča ob-čutek negotovosti.

63 Izmenjava informacij mora potekati na strateški in operativni oziroma terenski ravni(Smith, 1997).

64 Gillespie in Mileti (1979: 82) sta postavila tehnostrukturno teorijo medorganizacij-skih odnosov, ki izpostavlja pomen povezave med organizacijskimi tehnološkimi si-stemi in medorganizacijskim sodelovanjem. Avtorja ugotavljata, da je medorganiza-cijsko sodelovanje lažje in verjetnejše, če obstaja primerljiva in združljiva terskladna tehnologija predvsem na komunikacijskem področju. Prikrojitev informa-cijskega sistema organizacijskemu zahteva specifikacijo vključenih organizacij, tre-nutkov odločanja, podatkovnih baz in medija medorganizacijskega povezovanja(Comfort, Sungu, Johnson in Dunn, 2001: 149).

93

učenje in samoorganiziranje. Hillyard (2000: 18) npr. govori o integrira-nem informacijskem sistemu kriznega menedžmenta (»integrated crisismanagement information system«), ki temelji na deljeni komunikacijskimreži, to pa omogoča medorganizacijsko izmenjavo kriznih informacijna operativni in strateški ravni. V idealnem primeru naj bi tak sistemomogočal multimedijsko spajanje podatkov iz številnih (tudi nepredvi-dljivih) organizacijskih virov, kar pomeni možnost izmenjave radijskih,elektronskih podatkov, slikovnih gradiv (npr tridimenzionalna slika kriz-nega območja ipd.). Potrebno bi bilo imeti tudi rezervne medorganizacij-ske komunikacijske sisteme (»backup communication systems«), ki seuporabijo v primeru neuporabnosti osnovnih (Hillyard, 2000: 20).

Slika 6: Model kriznega informacijsko-komunikacijskega sistema na osnovi integracije podatkovnih baz (glej Walker, 1995: 81).

Krizni integrirani informacijski sistem mora omogočati tudi integraci-jo znanja različnih kriznih akterjev v obliki skupnih ali vsaj deljenihpodatkovnih baz (integrated and shared data base systems). Tako imeno-vani »distribuirani podatkovni sistemi« obsegajo različne podatkovnebaze, ki se nahajajo v različnih mrežah v ministrstvih, vladnih službah,nevladnih organizacijah. Delujejo lahko samo na podlagi medmrežnetransparentnosti. Comfort, Sungu, Johnson in Dunn (2001: 145) ter Com-fort in Chang (1986: 184) pri svojem raziskovanju izhajajo iz prepričanja,


94

da morajo krizni sistemi omogočati shranjevanje, analiziranje in disemi-nacijo oziroma dovoljeni dostop do informacij o istem problemu več upo-rabnikom na različnih lokacijah hkrati. Avtorji so poskušali apliciratizgornje ideje na obvladovanje kompleksnih kriz od vseh vrst naravnihnesreč, družbenih nemirov, terorizma pa do vojaških intervencij.

Podatkovne baze in omrežja (npr. intranetna omrežja) posameznihakterjev kriznega menedžmenta je mogoče med seboj povezati z aplika-cijo standardiziranega TCP/IP protokola za izmenjavo informacij (Trans-mission Control Protocol/Internet Protocol), ki predstavlja osnovo zadelovanje interneta ali medmrežja. Slika 6 prikazuje koncept kriznegainformacijsko-komunikacijskega podpornega sistema na osnovi integra-cije podatkovnih baz.

Mehanizmi za pokrizno analiziranje in vrednotenje

Krize so primerno izhodišče za učenje o krizni preventivi, reagiranju indelovanju sistema kriznega menedžmenta nasploh. Po Garnettu in Kouz-minu (1999: 188) gre pri tem za ocenjevanje učinkovitosti in neučinkovi-tosti delovanja sistemov kriznega menedžmenta pred, med in po krizi teriskanje odgovornosti. Tovrstna vrednotenja so eden najpomembnejšihnačinov učenja, saj predstavljajo sistemsko povratno informacijo (feed-back) (Minogue, 1993, Garnett in Kouzmin, 1999: 188) in osnovno izho-dišče nadaljnje uspešnosti delovanja sistema kriznega menedžmenta.

Če gre za kompleksno krizo, ki je sprožila več organizacijskih kriznihakterjev, potem mora biti pokrizno analiziranje in vrednotenje izvedenotudi na medorganizacijski ravni. Ta raven omogoča skupno učenje v obli-ki izmenjave informacij, perspektiv in izkušenj, kar oplemeniti učenjeposamezne krizne organizacije. Boin in Lagadec (2000: 188) poudarjatapomen medakterskega učenja po kriznih obdobjih (npr. v obliki medor-ganizacijskih sestankov). Cilj te faze je v izdelavi usklajenih pokriznihporočil (after-action reports). Pri tem je seveda bistveno ugotoviti, da jeto učenje nadaljevanje pred- in medkriznega medorganizacijskega komu-niciranja ter sodelovanja.


95

SE D M I D E L

VLOGA OBOROŽENIH SIL V NACIONALNEM SISTEMUKRIZNEGA MENEDŽMENTA

96

Klasične naloge oboroženih sil se osredotočajo na izvajanje oboroženeobrambe, oboroženega napada in na odvračanje. Klasična vloga oborože-nih sil v sodobnem varnostnem okolju se spreminja, kar je značilno tudiza druge varnostne instrumente. V tem smislu se po koncu hladne vojnepojavi mnenje, da oborožene sile ne bodo več relevantne za zagotavljanjesodobne nacionalne varnosti, saj so se viri ogrožanja spremenili. Vogt(1992: 29) je npr. opozarjal, da so oborožene sile vedno manj potrebne zaobvladovanje starih groženj varnosti in da niso kompetentne za obvlado-vanje »novih« groženj varnosti. Pojavila se je kriza legitimnosti oborože-nih sil, o kateri pogobljeno razpravlja L. Jelušič (1992). Schultz, Godsonin Quester (1997: 3) ugotavjajo, da je do tega prišlo v prejšnjem stoletjuže trikrat (po prvi in drugi svetovni vojni ter po koncu hladne vojne),vendar se je hipoteza vedno izkazala za nepravilno. Quester (1997: 131)je ugotovil, da so oborožene sile ostale relevantne tudi po koncu hladnevojne, vendar v spremenjenem smislu. Kaj vse to pomeni za vlogo oboro-ženih sil v sodobnem kriznem menedžmentu?

Vse štiri sistemske posledice kompleksnega ogrožanja varnosti (glejpoglavje 5.2) so značilne tudi za sodobne oborožene sile. Ta organizacijanamreč ni zmožna sama obvladovati sodobnih kompleksnih kriz, kiimajo predvsem civilne vidike, zato deluje skupaj z množico drugih orga-nizacij, med katerimi meja delovanja ni vedno jasna. S stališča kriznegamenedžmenta je najpomembnejše, da so se razširile naloge oboroženihsil (večfunkcionalnost oboroženih sil) in da so se spremenila civilno-vo-jaška razmerja v smeri večjega sodelovanja med civilnimi kriznimi orga-nizacijami in vojsko.


97

NETRADICIONALNA UPORABA OBOROŽENIH SIL V KRIZNIH NEVOJNIH VOJAŠKIH OPERACIJAH (MILITARY OPERATIONS OTHER THAN WAR)

Zaradi zmanjšanja vojaških nevarnosti po koncu hladne vojne so postaleoborožene sile razbremenjene nekaterih svojih osnovnih vojaških dolž-nosti. Posledično so postale bolj uporabne pri reševanju nekaterih nevo-jaških kriznih primerov. V tem smislu se je, kot ugotavlja Kotnik (2000:129), spreminjala tudi ključna naloga oboroženih sil od vojaške zmage nabojišču v času pred hladno vojno, k odvračanju v hladni vojni in h kriz-nemu menedžmentu v »brezvojni družbi«. Pfaltzgraff (1997: 185) meni,da je ravno razširjeno pojmovanje krize (oziroma njen spremenjeni kon-cept) privedlo do povečanja različnih možnosti uporabe oboroženih sil.To po Dandekerju (1994) pomeni, da morajo nacionalne oborožene sile vobdobju kompleksnosti tveganja in negotovosti postati bolj fleksibilne,če želijo učinkovito prispevati k varnosti. V mislih je imel sprejemanjenovih nalog ob hkratnem ohranjanju rahlo spremenjenih tradicionalnihnalog. Tovrstno širjenje nalog je po vojaški sociologiji posledica brezvoj-ne družbe (warless society), v kateri živimo (Moskos, 1992), postmo-derne (post-modern society) oziroma postvojaške družbe (post-militarysociety), kjer se razvijajo post-moderne vojske (Shaw, 1991; Moskos inBurk, 1994).65

Ugotovimo lahko, da v sodobnem varnostnem okolju med mirom invojno obstaja cela vrsta znotraj- in meddržavnih situacij, ki vključujejooboroženi konflikt ali njegovo grožnjo in zahtevajo uporabo oboroženihsil brez uradne razglasitve vojnih razmer, torej v miru. Sodobne oborože-ne sile so takšne naloge poimenovale vojaške operacije nizke intenzivno-sti (Low-Intensity Warfare oziroma low-intensity conflict) oziroma nevoj-ne vojaške operacije. Med tovrstne netradicionalne krizne naloge,katerih pomen in pogostnost se vedno bolj povečujeta, številni avtorji(Diehl, 1997: 166; glej Quester, 1997: 148; Pfaltzgraff, 1997: 187; Taw,1997; glej Moskos, 1992: 9; Moskos in Burk, 1994; Carey, 1992; Booth1991: 359; International Military and Defense Encyclopaedia, 1993:2886) uvrščajo predvsem naslednje kategorije:– pomoč ob nesrečah (disaster relief): prevoz in razdeljevanje hrane ter

medicinskih materialov, izgradnja infrastrukture po nesreči (npr. voj-ska ZDA pomaga po orkanu Andrewu);

– operacije proti tihotapcem mamil (drug eradiction oziroma counter-drug operations) oziroma podpora pri njihovem izvajanju: uničevanje

XVLOGA OBOROŽENIH SIL V NACIONALNEM SISTEMU KRIZNEGA MENEDŽMENTAX

65 Vogt (1992) pa je v razmišljanju o tem šel celo tako daleč, da je predlagal uporabobesedne zveze družbe brez vojske (armyless society) kot najprimernejšega terminaza označevanje sodobnega varnostnega okolja.

98

vegetacije za produciranje mamil, nadziranje mednarodnih tranzitnihpoti za mamila;

– protiteroristične operacije: okrepitve letališke varnosti, izvajanje akcijreševanja talcev, pomoč pri urjenju;

– protigverilske operacije v urbanem ali neurbanem okolju, pomoč gve-rilskemu bojevanju;

– protimigrantske operacije v smislu prestrezanja imigrantov in begun-cev;

– tradicionalni peacekeeping (traditional peacekeeping): postavitev nev-tralnih in lahko oboroženih enot med vojskujoče se strani, ki sta pri-stali na premirje (klasične mirovne operacije OZN: npr. Ciper);

– kolektivno vsiljevanje miru (collective enforcement): vojaške operacijevelikega obsega s ciljem pomagati žrtvam mednarodne agrasije invzpostavitve miru ter varnosti (Kuvajt 1991 in Koreja 1951);

– nadzor volitev (election supervision): opazovanje in nadziranje pre-mirja, razoroževanja in poteka demokratičnih volitev po sklenitvipremirja med notranjimi vojskujočimi se stranmi (operacije OZN vNamibiji in Kambodži);

– humanitarna pomoč: prevoz in razdeljevanje hrane ter medicinskihmaterialov na nestabilnih območjih med državljansko vojno (operacijev Somaliji in BIH);

– izgradnja držav (state building): vzpostavljanje zakona in reda obodsotnosti domačih vladnih struktur (failed states), rekonstrukcija in-frastrukture in pomoč šibkim vladnim strukturam, da vzpostavijooblastne strukture in institucije, kar je dolgoročna funkcija katerekolimednarodne operacije;

– pacifikacija: zatiranje družbenih nemirov, napadanje lokalnih oboro-ženih sil, vzdrževanje zakonitosti in reda v krvavi državljanski alimeddržavni vojni;

– preventivna diplomacija: namestitev oboroženih sil med dva nasprot-nika z namenom preprečitve sprožitve ali širjenja vojne (mednarodnesile sile v Makedoniji);

– verifikacija nadzornih oborožitvenih sporazumov (arms control verifi-cation): inšpekcije vojaških objektov, oborožitve, umika vojaških enot;

– zaščitne usluge: vzpostavitev varnih območij (safe havens) in območijprepovedi letenja (no-fly zones) za zaščito ogroženega prebivalstva(BIH);

– vsiljevanje sankcij: uporaba zračnih, pomorskih in kopenskih vojaškihsil za nadziranje in prestrezanje oborožitvenih in trgovinskih sankcij sstrani mednarodne skupnosti (blokada Severne Koreje).

Zgornje navedbe kažejo, da je večina vojaških nevojnih kriznih opera-cij vezanih bolj na mednarodno delovanje kot na delovanje znotraj mejalastne države. Bistveno pri razumevanju izvajanja teh nalog je, da sepostmoderna vojska v glavnem ukvarja z netradicionalnimi nalogami,


99

kar ji daje legitimnost v obdobju krize legitimnosti vojaštva, kot jo razu-me Shaw (1991: 109). Povečana negotovost vloge oboroženih sil (Moskosin Burk, 1994: 145) je rešena s preusmeritvijo na nove funkcije. Sodobneoborožene sile morajo biti hkrati specializirani in večfunkcionalni var-nostni mehanizem, saj po Kotnikovem (2000: 147) mnenju le tako lahkoprispevajo k obvladovanju številnih sodobnih virov ogrožanja.

KAZALCI SPREMINJANJA POUDARKA CIVILNO-VOJAŠKIH RAZMERIJ V SMER VEDNO VEČJEGA CIVILNO-VOJAŠKEGA

(KRIZNEGA) SODELOVANJA

Keiswetter (1997) je ugotavljal, da krizni menedžment predstavlja novizziv v sodobni Evropi, ki bo bistveno vplival na civilno-vojaška razmer-ja. Poudaril je predvsem potrebo po tesnih in plodnih civilno-vojaškihrazmerjih. Klasična teorija civilno-vojaških razmerij po drugi strani pou-darja načelo strogega ločevanja vojaške organizacije od civilnih (kriznih)organizacij. Teorija civilno-vojaških razmerij se v tradicionalnem smisluosredotoča predvsem na civilni nadzor nad vojaško organizacijo, podre-janje vojaške organizacije in omejevanje njenega poseganja, vpletanjaoziroma interveniranja v politiko (glej Huntington, 1957; Finer, 1988;Janowitz, 1967; Welch, 1987; za obširnejši pregled glej Jelušič, 1992).66

Vendar pa se je v teoriji civilno-vojaških razmerij v skladu s spremem-bami v zaznavanju spreminjanja varnostnega okolja oblikovalo vednoveč sklepov o zmanjševanju ločenosti civilnih organizacij od vojaškeorganizacije in povečevanju zabrisanosti medorganizacijskih meja. Mos-kos in Burk (1994: 155) sta tako ugotovila, da so se postmoderna civilno-vojaška razmerja spremenila v smeri manjših razlik med vojsko in druž-bo. Bebler (1990: 265) v svojem iskanju ločitvene točke med idealnimatipoma civilokracije in militokracije ugotavlja, da je ločevanje med civil-


66 Huntington (1957) razume civilni nadzor predvsem kot razmerje med močjo civilnihin vojaških interesnih skupin. Civilni in vojaški cilji se lahko izključujejo in so lahkokompetitivni ter konfliktni. Civilni nadzor pomeni prevlado civilnih skupin, kar jeznačilno za demokratične države, medtem ko vojaški nadzor pomeni ravno nasprot-no in je značilen za totalitarne države. Tudi Janowitz (1967) ugotavlja, da demokra-tični model civilno-vojaških odnosov v nasprotju z vojaškim režimom ali vojaško oli-garhijo temelji na strogi ločenosti med vojaško in civilno elito, kar je določeno zzakoni in tudi vojaško profesionalno etiko. Demokratične države so minimizirale vo-jaško vpletenost v politiko in zožile možnosti vojaške intervencije v obrambne in zu-nanje zadeve. Brower (1999: 72) meni, da je civilno-vojaški razkol zaželen in nujen vvsaki zdravi demokraciji. Brez tega lahko govorimo o tiraniji.

100

nim in vojaškim dokaj težka naloga. Strogo ločnico med področjema jemogoče potegniti le na nekaterih področjih, sicer pa ravno prepletanje inpenetriranje civilnih ter vojaških vlog, funkcij in organizacij onemogočadoseganje tega cilja. Za ponazoritev navaja problem sistemske uvrstitveparavojaških enot in civilnih delov oboroženih sil, ki opravljajo medicin-ske, produkcijske, rekreacijske, gradbeniške in podobne funkcije. TudiKotnik (2000: 129) na podlagi analize številnih virov s področja civilno-vojaških razmerij ugotavlja, da se je delitev dela med vojaškim in civil-nim okoljem spremenila od ostre delitve v času pred hladno vojno (navojno pripravljena družba), k manjši razpoznavnosti meje v času hladnevojne (vojno odvračajoča družba) do odpravljene meje po koncu hladnevojne, kar ponazarja zmes vojaških in civilnih nalog v brezvojni družbi.

Slika 7: Naloge in odgovornosti civilnih ter vojaških uradnikov (Gibson in Snider, 1999: 195).

Naraščajoča zabrisanost meja in aktivnosti je odraz kompleksne nara-ve sodobnega varnostnega okolja, ki sili civilne in vojaške organizacije kpovečanju medsebojnega sodelovanja, vendar znotraj okvirov vojaškepodrejenosti civilnim oblastem, kar je poudarjala že klasična teorija civil-no-vojaških razmerij, in ob ohranjanju načela ločenosti, ki pa je danesmanjša.67 V teoriji civilno-vojaških razmerij je prelomen pristop Gibsonain Sniderja (1999). Civilno-vojaška razmerja sta povezala s procesom ob-likovanja nacionalne varnostne politike, pri čemer sta uporabljala besed-ne zveze »problemske mreže«, »obrambne odločevalske mreže« oziroma»nacionalnovarnostne probemske mreže«, ki na višjih ravneh upravljanjaposameznike iz vojaških in civilnih krogov združuje prek neformalnih informalnih komunikacijskih kanalov. Tesnost povezave med njimi se obli-kuje po tednih, mesecih in letih skupnega reševanja ponavljajočih sevarnostnih problemov na intervalu od letnih načrtovalnih ciklusov do


67 Williams (1991: 154) je ugotavljal, da so krize pretežno politične interakcije, zato jepomembno, da politična oblast vzdržuje tesen nadzor nad vojaškimi aktivnostmi, kimorajo biti ukrojene glede na politične cilje ter tesno integrirane z diplomacijo inpolitičnim komuniciranjem.

101

naključnih in ponavljajočih se kriznih situacij. Poudarila sta vključenostvojske v administrativne medagencijske procese predvsem zaradi zadev, kiso hkrati civilne in vojaške narave. Naslednja slika prikazuje ločevanjepovsem civilnih in povsem vojaških funkcij z vmesno sivo cono zadev, kisodijo v sfero obeh. Avtorja jo imenujeta prepletajoče se področje skup-ne in deljene odgovornosti.

Tovrstno prepletanje in težavnost ločevanja že povzročata ali še bostapovzročala zanimive napetosti, ki se bodo še posebej izrazile na področjukriznega menedžmenta. Edmonds (1988: 123–126) je že dolgo nazaj pripovezovanju sistemske teorije s teorijo civilno-vojaških razmerij in njuneaplikacije na sistem nacionalne varnosti ugotavljal, da klasična delitevdela med temeljnimi državnimi varnostnimi organizacijami, kot sta voj-ska in policija, ne vzdrži več. Vojska je v klasičnem konceptu namrečzadolžena za zunanje grožnje, policija pa notranje, poleg tega je posega-nje vojske v notranje zadeve anatema v liberalnih demokracijah. VendarEdmonds (1988: 121) meni, da ta delitev ne vzdrži zaradi mnogih razlo-gov oziroma groženj (npr. terorizem), ki po eni strani predstavljajo odsto-panje od klasičnega koncepta policijskih dejavnosti in zmogljivosti, podrugi strani pa tudi odstopanje od klasične vloge oboroženih sil. Ed-monds ugotavlja, da so se pojavila vprašanja glede primernosti policije,da odgovarja na terorizem, mnogokrat pa je prišlo tudi do poskusa alidejanske uporabe oboroženih sil v notranjih zadevah. Tudi Kotnik (2000:167) poudarja, da naj bi v postmoderni družbi prišlo do združevanja vo-jaških nalog z nalogami policijskih, obmejnih in drugih varnostnih sil.Dandeker (1994) meni, da so postmoderne vojske vedno bližje drugimvarnostnim mehanizmom (še posebej diplomatskim in gospodarskimmehanizmom politike) in da se meja med njimi briše. Haltiner (2000) vsvoji razpravi o dilemah, povezanih z nastajajočo večfunkcionalnostjooboroženih sil, ugotavlja, da bo v prihodnosti zaradi naraščajoče več-funkcionalnosti prišlo do izjemnih sprememb v strukturi oboroženih sil,ne izključuje pa možnosti, ki jo je napovedal švicarski sociolog Geser, dabo prišlo celo do oblikovanja tretje vrste policijsko-vojaške organizacije,ki združuje vojaške sposobnosti s fleksibilnostjo in hitro odzivnostjopolicijske sile.


102

CIVILNO-VOJAŠKO SODELOVANJE V KRIZNEM MENEDŽMENTU

Največja potreba po civilno-vojaškem sodelovanju je ravno v sodobnemkriznem menedžmentu, za katerega so značilne številne medorganizacij-ske dejavnosti. Civilno-vojaško sodelovanje je specifična oblika medor-ganizacijskega in medresorskega sodelovanja, ki naj bi bolj ali manj priš-la do izraza v vseh fazah delovanja sistema kriznega menedžmenta (vfazah zbiranja podatkov in opozarjanja, kriznega načrtovanja in urjenja,kriznega odločanja in vodenja ter izvajanja kriznih operacij in pokrizne-ga analiziranja). Teoretično sicer lahko ločimo med štirimi vrstami civil-no-vojaškega kriznega sodelovanja (notranje civilno – notranje vojaško,notranje civilno – mednarodno vojaško, mednarodno civilno – notranjevojaško, mednarodno civilno – mednarodno vojaško sodelovanje), ven-dar nas v tem trenutku zanima predvsem sodelovanje med vojsko incivilnimi kriznimi organizacijami znotraj sodobne države za potrebeobvladovanja kakršnihkoli kriz, ki bi zahtevale uporabo vojaške sile. Pritem je treba še poudariti, da je civilno-vojaško sodelovanje potrebno takov vojni kot tudi v miru pri izvajanju netradicionalnih nevojnih vojaškihkriznih operacij. V zadnjem primeru namreč vojska deluje na primarnocivilnem področju, kjer prevladujejo civilne krizne organizacije, ki se jimv takšni ali drugačni obliki mora podrejati in prilagajati. Oborožene silese aktivirajo le v podporo civilnim oblastem in ne kot njihovo nadomesti-lo. Bland (2001: 434) npr. ugotavlja, da ker oborožene sile v demokratič-nih državah nimajo pristojnosti na civilnih področjih, lahko delujejo nacivilnem področju le, če jih za to specifično prosijo oziroma zahtevajocivilne oblasti. Tu gre namreč le za začasne dejavnosti, ki so v skladu zzakoni in predpisi, ki jih je postavila civilna oblast.

Ugotovimo lahko, da so oborožene sile zgolj eden izmed instrumentovkriznega menedžmenta sodobne države. Kompleksno varnostno okoljeod sodobnih vojsk ne zahteva samo izpolnjevanja Huntingtonovega(1957) funkcionalnega in socialnega imperativa,68 temveč tudi interfunk-cionalnega imperativa, ki odraža potrebo pripadajoče družbe in državepo funkcionalni integraciji delovanja oboroženih sil v sistem kriznegamenedžmenta oziroma po intenzivnem vojaško-civilnem sodelovanju privseh fazah kriznega menedžmenta (pred, med in po krizi). Nujnost izpol-njevanja interfunkcionalnega imperativa potrjujejo številni teoretiki, ven-dar ne uporabljajo takšnega izraza. Tako nekateri poudarjajo nujnostintenzivnega usklajevanja vojaške moči z diplomatskimi in gospodarski-mi prisilnimi instrumenti pri izvajanju mednarodnih aktivnosti (glej


68 Prvi imperativ izraža pripravljenost oboroženih sil za izvajanje temeljnih nalog, kotso obramba države, zaveznikov ali sodelovanje v mirovnih operacijah. Socialni impe-rativ pa se nanaša na reflektiranje družbenih trendov in zahtev v oboroženih silah.

103

Schultz, 1997: 50; Taw, 1997: ix), drugi pa ogromno potrebo po vojaško-civilnem sodelovanju na lokalni in nacionalni ravni (glej Jarman in Kouz-min, 1991; Kouzmin, Jarman in Rosenthal 1995).

Relevantni avtorji s področja kriznega menedžmenta so ugotavljali, daso lahko vojaške izkušnje pri reševanju vojaških kriz zelo pomembne zareševanje tudi drugih nevojaških kriz. Tako je mogoče vojaško prvopomoč in druge medicinske sposobnosti, vojaško opremo, kot so trans-portna sredstva (vozila, helikotpterji, letala, ladje itn.) in RKB oprema,uporabiti v civilnih krizah. Zato lahko vojaške vire razumemo kotpomembne vire nacionalnega kriznega menedžmenta (Sundelius, Sternin T’Hart, 1986: 247). Seveda pa med vojaške vire poleg tehničnih šteje-mo tudi človeško silo, ki lahko pomaga v kritičnih primerih.

Spoznanje o nujnosti vedno večjega sodelovanja s civilnimi struktura-mi je vedno bolj prisotno tudi v sodobnih oboroženih silah (npr. glejMoore, 1998/1999). To spoznanje se odraža v razvoju koncepta civilno-vojaškega sodelovanja (CIMIC), kamor štejemo vse sodelovalne ukrepe vvojni, miru in krizi med vojaškim poveljnikom in njegovo enoto ter nacio-nalno oblastjo, civilnim prebivalstvom in mednarodnimi vladnimi ter ne-vladnimi organizacijami. CIMIC je vojaški mehanizem za doseganje koor-diniranega so-delovanja predvsem v mednarodnih operacijah v podporomiru, mogoče pa ga je uporabiti tudi za operacije znotraj države.

Zelo pomembna faza civilno-vojaškega sodelovanja je civilno-vojaškokrizno načrtovanje, pri čemer gre v sodobni varnostni stvarnosti pred-vsem za sodelovanje oboroženih sil pri načrtovanju kriznega menedž-menta ob civilnih krizah. Pri tem gre za izdelavo skupnega okvira inskupnih pravil delovanja za civilno-vojaške operacije (glej Gentry, 2000),ki se izraža v obliki konkretnega načrta. Sem sodi tudi oblikovanje in iz-vajanje skupnih civilno-vojaških vaj (glej Sundelius, Stern in T’Hart,1986: 247) in simulacij z namenom preverjanja civilno-vojaških načrtov.Morda najpomembnejša faza civilno-vojaškega sodelovanja pa so civilno-vojaške operacije.

Medorganizacijske (civilno-vojaške) operacije

Sodobne vojaške sile delujejo v različnih tipih operacij, za katere je zna-čilna različna stopnja kompleksnosti. Mednje sodijo operacije s straniposamezne zvrsti, združene operacije različnih zvrsti oboroženih sil,medorganizacijske operacije (medagencijske oziroma medresorske ope-racije, civilno-vojaške operacije), mednarodne vojaške operacije (combi-ned operations) in mednarodne civilno-vojaške operacije.

Najmanj kompleksne so operacije, ki jih izvaja ena vojaška zvrst.Združene operacije različnih zvrsti ene nacionalne vojske (joint opera-


104

tions) so že kompleksnejše, saj zahtevajo intenzivno združeno načrtova-nje (združeni načrtovalni štabi), združeno vodenje in izvajanje s stranirazličnih zvrsti. Za ta namen je potrebna tudi integracija komunikacijmed zvrstmi, kar je dokaj zahtevno. Posledica večjega dometa in razvojasodobne tehnologije se odraža v vedno večji kompleksnosti združenihoperacij. Tudi reorganizacija mnogih vojsk je v veliki meri odgovor nazahtevo po dobro koordiniranih združenih operacijah. Tucker (2000) inMoore (1998/1999) pa na tej točki ugotavljata, da so s stališča vojskezdružene vojaške operacije še vedno mnogo lažje kot medagencijske ope-racije (interagency operations), saj imajo vojaki različnih zvrsti veliko večskupnega kot pripadniki različnih civilnih organizacij in vojske. Združe-ne vojaške operacije so nedvomno izziv sodobnim oboroženim silam,vendar medagencijske operacije predstavljajo še večjega.

Ugotovimo lahko, da so nevojne vojaške operacije v osnovi civilno-vo-jaške narave in v tem smislu jih lahko poimenujemo kompleksne meda-gencijske operacije ali civilno-vojaške operacije. Podobno izpeljavo staizvedla tudi Gentry (2000) in Smith (1997). Z vidika državnega reagiranjana krizo je treba za reševanje kompleksne krize uskladiti številne civilneoperacije z vojaškimi. Civilno-vojaške operacije so torej interne ali pamednarodne. Pri prvih se izpostavlja ustavni vidik udeležbe oboroženihsil v notranih zadevah, pri drugih pa vprašanje vojaškega mandata.Tipični vidik sodelovanja oboroženih sil v notranjem civilnem kriznemmenedžmentu je sodelovanje pri zaščiti, reševanju in pomoči ob narav-nih in drugih nesrečah, kar je v sodobni državi natančno določeno zzakoni. Pri tem gre lahko za sodelovanje ene ali celo več zvrsti, oblikesodelovanja pa so številne.69

Pomoč oboroženih sil je potrebna zgolj v pravih katastrofah, ko drugeorganizacije ne morejo opraviti svojega dela. Možnost pomoči s helikop-terjem se izkaže kot izjemno atraktiven in potreben vir v civilnem kriz-nem menedžmentu, zaradi katerega se vojsko mnogokrat uporabi. Ven-


69 Po Kellyu (1996) in Gentryu (2000) so te oblike naslednje:– logistična pomoč: zračni, kopenski in pomorski transport osebja in pomoči (to je

verjetno najpogostejši način vojaškega sodelovanja);– zdravstvena pomoč: splošna in specialistična zdravstvena oskrba, postavitev te-

renskih bolnišnic, zagotavljanje zdravstvene opreme in zdrvniških specialistov,skrb za paciente v specializiranih vojaških bolnišnicah;

– iskanje in reševanje ob nesreči;– razdeljevanje različnih vojaških zalog;– zbiranje podatkov in njihova analiza: ocenjevanje fizične škode v nesreči s pomoč-

jo vojaške tehnologije;– javna dela in gradnja: uporaba inženirskih enot za gradnjo, obnovo ipd., opravlja-

nje težkih fizičnih del;– javno informiranje: uporaba vojaških informacijsko-propagandnih zmogljivosti za

informiranje javnosti v nesreči;– javna administracija: uporaba vojaškega osebja za administriranje pomoči v ne-

sreči, izvajanje funkcij lokalne oblasti (civil affairs);– zagotavljanje varnosti s strani vojaške policije ali običajnih vojaških enot.

105

dar pa mora biti vojaška pomoč omejena v obsegu in trajanju, da bi seizognili podaljšani vojaški aktivnosti na področjih, kjer vojaška prisot-nost ni primerna (Kelly, 1996; Hillyard, 2000: 127).

Tipičen primer mednarodne civilno-vojaške operacije pa predstavljakaterakoli sodobna operacija v podporo miru, kjer poleg vrhovnegausklajevalnega mehanizma med mednarodnimi organizacijami, ki pona-vadi deluje v sklopu OZN (posebni predstavnik generalnega sekretarja),delujejo (v okviru vojaškega mehanizma) centri za civilno-vojaške opera-cije (Civil-Military Operations Centers – CMOC).70 CMOC so VOJAŠKImrežni usklajevalni centri, ki povezujejo različne civilne organizacije zvojaško v bolj ali manj skupnem prizadevanju za uresničitev medagencij-skega kriznega načrta. Gre torej za vojaško organizacijo, ki usklajujedelo s civilnimi organizacijami.71 Naloga vojske v CMOC ni odločati ocelotni operaciji, ampak na podlagi izmenjave informacij ugotoviti, kajprispevajo posamezne civilne organizacije in kaj lahko prispeva sama vo-jaška organizacija (glej Hillyard, 2000: 92; Taw, 1997: 35). Vojska prekCMOC torej ne poveljuje civilnim organizacijam, ampak lahko uporabisamo metodo prepričevanja (glej Gibbings, Hurley in Moore, 1998/1999).

NEKATERI TEMELJNI PROBLEMI PRI CIVILNO-VOJAŠKEM SODELOVANJU V KRIZNEM MENEDŽMENTU

Williams in Moskos (1997: 30) ugotavljata, da se pojavlja vedno več orga-nizacijskih napetosti v zvezi z novimi nalogami, ki jih oborožene sileprevzemajo po koncu hladne vojne, kot so mirovne operacije, pomoč obnesrečah, imigracijski nadzor, delovanje proti trgovanju z mamili itn. Izrazličnih vzrokov lahko prihaja do napetosti v smislu rivalstva in težav zusklajenostjo med različnimi zvrstmi oboroženih sil, med sektorji inkomponentami obrambnih ministrstev, še posebej pa se napetosti lahkoodrazijo med vojsko kot organizacijo in drugimi civilnimi kriznimi orga-nizacijami. Taw (1997) navaja številne tipične vire medorganizacijskihtežav v zvezi z vojaškimi nevojnimi operacijami, kot so različni kriterijiglede uspeha operacije, kar delno izhaja iz različne organizacijske naravein kulture; izrazita hierarhičnost oboroženih sil, ki se ne sklada z včasih


70 Ti centri so ameriška iznajdba, ki je nastala v operacijah v zalivski vojni leta 1991 inv Somaliji.

71 Smith (1997) ugotavlja, da je kljub tem centrom veliko povezovanja med vojsko incivilnimi organizacijami tudi izven njihovega nadzora.

106

anarhičnim in manj usklajenim delovanjem civilnih organizacij; nepoz-navanje vojaških sposobnosti, ciljev, hierarhije in omejitev s strani civil-nih organizacij in nepoznavanje civilnih organizacij s strani vojaške orga-nizacije; odpor do dela z oboroženimi silami s strani civilnih organizacijin obratno itn.

Mnogokrat civilne oblasti ne razumejo implikacij vojaških akcij, ki jihmorda želijo avtorizirati, medtem ko vojska mnogokrat ne razmišja o po-litičnih posledicah aktivnosti, ki jih želijo izvesti. Predvsem je pomem-bno, da so pravila uporabe vojske dovolj restriktivna in da preprečujejoprovokativne ali neavtorizirane aktivnosti (Williams, 1991: 154). TudiTaw (1997: 26) ugotavlja, da vedno ni natančno jasno, kaj vojaška podpo-ra civilnim institucijam konkretno pomeni. Ob tem postavlja vprašanje,koliko daleč gre lahko vojaški poveljnik pri zagotavljanju varnega in sta-bilnega okolja in kako njegove aktivnosti vplivajo na druge dimenzijekriznega menedžmenta.

Razširjena vloga sodobnih oboroženih sil v smeri policijskih in zaš-čitno-reševalnih nalog ni ostala neopažena s strani civilnih organizacij(Rosenthal in Kouzmin, 1997). Vključitev vojske v krizni menedžmentnekega po naravi civilnega problema utegne pri nekaterih povzročiti ne-gativne občutke militarizacije civilnega kriznega menedžmenta. V zvezi ssodelovanjem vojske pri zaščiti in reševanju ob naravnih in drugih nesre-čah pa Kelly (1996) ugotavlja, da je mnogokrat kontraverzno zaradi konf-likta med vojaškimi tradicionalnimi in netradicionalnimi nalogami, konf-likta civilnih in vojaških metod reševanja problemov, nesprejemanjavojaške soudeležbe s strani civilnih organizacij, in visokih stroškov upo-rabe vojske, saj vojaške zmogljivosti niso prilagojene reševanju nevojaš-kih kriz.

Smith (1997) nadalje ugotavlja, da je problem pri medagencijskih ope-racijah lahko tudi v tem, da vsi sodelujoči niso pripravljeni enako delitiinformacije. Lute (1998: 9) je npr. ugotavljal, da se je pokazalo, da pred-vsem vojska in obveščevalne službe običajno niso pripravljene izmenje-vati podatkov na takšni stopnji, kot je to običajno med civilnimi organi-zacijami. Še posebej je problematična izmenjava zaupnih informacij, kijih je treba deliti z drugimi organizacijami.

***

Bistvena ugotovitev iz vsebine tega poglavja je v tem, da mora sodobnisistem kriznega menedžmenta omogočati intenzivno participacijo oboro-ženih sil, ki temelji na vključevanju organizacijskih kriznih virov, ki jihcivilna krizna skupnost sploh nima ali pa nima v zadostni meri. Sistemmora omogočati vojaško sodelovanje v predkrizni, krizni in pokrizni fazi.Pri tem pa je seveda treba upoštevati zakonske omejitve uporabe oboro-ženih sil, predvsem v notranjem kriznem menedžmentu, in tipične teža-ve, ki se pojavljajo v zvezi s civilno-vojaškim kriznim menedžmentom.


107

OS M I D E L

SISTEM KRIZNEGAMENEDŽMENTA NAŠVEDSKEM

108

NEKATERE RELEVANTNE ZNAČILNOSTI ŠVEDSKEGA DRUŽBENOPOLITIČNEGA SISTEMA KOT SPLOŠNEGA

INSTITUCIONALNEGA OKVIRJA ZA KRIZNI MENEDŽMENT

Švedski družbenopolitični sistem predstavlja institucionalni okvir, vkaterem se uresničuje krizni menedžment. Vlada predstavlja vrhovnoizvršilno oblast, ki je sestavljena iz Urada ministrskega predsednika(Prime Ministers Office), desetih ministrstev (ministrstva za pravosodje,zunanje zadeve, obrambo, zdravje in socialne zadeve, finance, izobraže-vanje in znanost, kmetijstvo, prehrano in ribolov, kulturo, okolje, indu-strijo, zaposlovanje in komunikacije) in Urada za administrativne zade-ve. Kabinet, ki ga sestavljajo ministri in njihov predsednik, sprejemaodločitve kolektivno in konsenzualno. Vlada v celoti sprejema odgovor-nost za sprejete odločitve. Za vladno delo je značilna tudi precejšnjastopnja koordinacije med različnimi ministrstvi. Ministrski uradniki seredno sestajajo zaradi priprave vladnih odločitev. Če je neka zadeva v in-teresu več ministrstev, potem je medministrski stik obvezen. Probleme inzadeve se večinoma medministrsko uskladi, preden pridejo na dnevnired vlade (Fact Sheet on Sweden, 2002). Švedska je npr. oblikovala inter-ni posvetovalni sistem, ki zagotavlja kolektivno medresorsko odločanje.Medministrska področja pridobivajo na pomenu v primerjavi s tradicio-nalnimi policy instrumenti (Swedish Government Offices Yearbook,2002: 8).

Temeljne splošne naloge ministrstev so priprava vladnih predlogov zarazpravo in potrditev v parlamentu, oblikovanje zakonov, predpisov insplošnih pravil za izvršne agencije in spremljanje ter po potrebi preu-smerjanje dela teh agencij. Bistveno za švedski družbenopolitični sistemje, da je uveljavljanje vladnih odločitev poverjeno centralnim administra-tivnim (ali izvršnim) agencijam. Izjemno pomembna specifika švedskegapolitičnega sistema je v tem, da so ministrstva izjemno majhna, saj imajole od 120 do 300 uslužbencev, izvršne agencije pa izjemno velike. Takšnaureditev izhaja že iz 17. stoletja. Ministrstvo za obrambo samo ima okoli130 uslužbencev, medtem ko švedska vojska obsega okoli 20.000 ljudi(vojakov in tudi civilnih uslužbencev). V sklopu Ministrstva za obrambotako delujejo Agencija za zaščito in reševanje (Swedish Rescue ServicesAgency), švedska vojska (kot agencija), Švedska agencija za kriznimenedžment (SEMA), to je agencija, o kateri bo še posebej tekla besedav nadaljevanju, Obalna straža in Nacionalna uprava za psihološkoobrambo. Bistveno je to, da so sicer agencije vezane na svoja ministrstva,


109

vendar lahko neodvisno sprejemajo odločitve na svojih organizacijskihin finančnih področjih.

Na regionalni ravni obstaja 21 pokrajin (counties), ki jih vodijo pokra-jinski guvernerji kot vodje regionalnih administrativnih uprav (Countyadministrative boards). Guvernerje postavlja sama vlada, kar pomeni, dagre za državne regionalne uprave. Na lokalni ravni pa je država razdelje-na na 288 občin, ki jih vodijo občinski sveti (parlamenti) in občinski izvr-šni komiteji oziroma uprave (municipal executive committees – boards)(Jonsson, 2002a; 2002b: 2, International CEP Handbook, 2002: 184).

ŠVEDSKO RAZUMEVANJE SODOBNEGA VARNOSTNEGA OKOLJAKOT IZHODIŠČE OBLIKOVANJA SODOBNEGA SISTEMA

KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Ocena ali presoja varnostne politike (»Security policy review«) je proces,ki ga vlada sproži bolj ali manj pogosto glede na potrebe, ki izhajajo izvarnostnega okolja. Za vlado jo izdela Obrambna komisija, ki jo sestav-ljajo predstavniki vlade (vključno s predstavniki ministrstva za zunanjezadeve, ministrstva za obrambo, ministrstva za finance, oboroženih sil inSEME) in vseh pralamentarnih političnih strank. Če se mednarodne oko-liščine spreminjajo hitro ali jih je težko oceniti, potem se bo ocena izved-la pogosteje (The Renewal of the Sweden’s Defence: Phase 2, 1996: 16).Analiza ocen varnostnega okolja s strani Obrambne komisije (glej npr.The Renewal of the Sweden’s Defence: Phase 2, 1996: 6–8; A ChangingWorld – A Reformed Defence, 1999) in same vlade (glej The New Defen-ce, 1999/2000: 3; Continued Renewal of the Total Defence, 2001: 3) poka-že, da Švedska ne vidi grožnje vojaškega napada na državo v prvih dese-tih letih novega tisočletja pod pogojem, da ohranja osnovne obrambnekapacitete in vzdržuje status nevtralnosti. Vlada ugotavlja, da bo v pri-hodnosti na svetu še veliko konfliktov z resnimi posledicami, ki bodolahko ogrozili tudi Švedsko. V tem smislu je Švedska v svojih ocenahvarnostnega okolja še posebej občutljiva na varnostne razmere v svojineposredni soseščini, to je v baltskih državah in Rusiji. Stabilnost in var-nost tega območja sta v njenem neposrednem nacionalnem interesu,zato intenzivno spremlja tamkajšnje razmere (npr. zaskrbljujoče stanjereform, stanje v ruski vojski, konflikt v Čečeniji ipd.). Po mnenju Šved-ske je Rusija v globoki notranji krizi, katere posledice so nepredvidljive.Nestabilnost Rusije je največja potencialna grožnja varnosti v SeverniEvropi. Zaradi takšnih in podobnih ocen Švedska intenzivno sodeluje

XISISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA NA ŠVEDSKEMX

110

z drugimi državami v mednarodnem civilnem in vojaškem kriznemmenedžmentu.

Švedska varnostna situacija sicer ni slaba, vendar kompleksnost innepredvidljivost povezav med različnimi grožnjami vodita k sklepu, dase lahko ta situacija v prihodnosti hitro poslabša (Swedish Security Poli-cy in the Light of International Change, 1998: 13). V številnih dokumen-tih je izpostavljena negotovost glede prihodnosti, kar je pomembnadeterminanta pri strateških razmišljanjih v zvezi z odzivanjem države naštevilne krize. Zato je za Švedsko zelo pomembno zgodnje detektiranjein interpretiranje ključnih negativnih sprememb v okolju, še posebejglede groženj s strani nedržavnih nosilcev (Changing World – A Refor-med Defence, 1999: 6; A New Structure for Enhanced Security – Net-work Defence and Crisis Management, 2001: 2). V švedskih ocenah var-nostnega okolja še posebej izstopata (po številu navedb) ogrožanjeoziroma ranljivost informacijske in tudi druge družbene tehnične infra-strukture (elektrika, telekomunikacijski sistemi ipd.) ter ogrožanje s stra-ni jedrskega, kemičnega ali biološkega orožja.72

RAZGLASITEV KRIZNIH RAZMER

Na Švedskem obstaja možnost razglasitve vojnega stanja in vojne nevar-nosti na podlagi 10. in 13. poglavja prvega dela (Instrument of Govern-ment) švedske ustave (1974). Deklaracija vojnega stanja ni mogoča brezpristanka parlamenta, razen v primeru oboroženega napada na Švedsko.Pred začetkom vojne pa je možna razglasitev stanja zvišane pripravljeno-sti (state of heightened alert), ki ima dve stopnji: zvišana pripravljenost(enhanced alert) in najvišja pripravljenost (top alert). Švedska torej nimaprocedure za razglasitev (civilne) krize ali kriznih razmer na nacionalniravni. Vendar po mnenju Jonssona obstoječa procedura ni tako rigidnozastavljena, da je ne bi mogli uporabiti ob resnih nevojaških krizah (in-


72 Po teh ocenah obstaja veliko tveganje, da bi kriminalne ali teroristične skupine ternedemokratične države ne glede na njihov dejanski geografski položaj v svetu upo-rabile informacijsko tehnologijo, ranljivost različnih vrst družbene infrastrukture alinekonvencionalno orožje za doseganje svojih ciljev. Družbena tehnična infrastruk-tura je še posebej kritična s stališča nacionalne varnosti, saj omogoča nemoteno de-lovanje različnih segmentov družbe, poleg tega pa družbene spremembe povzročajovedno večjo ranljivost na tem področju (glej Continued Renewal of the Total Defen-ce, 2001: 1; glej tudi A New Structure for Enhanced Security – Network Defence andCrisis Management, 2001: 2).

111

tervju z Jonssonom, 2003).73 Zanimiva pa je tudi ugotovitev, zapisana naspletnih straneh švedskega parlamenta, ki pravi, da so možnosti poveča-nja vladnih kompetenc na voljo tudi v primeru drugih kriznih situacij,kot sta zgolj vojna ali njena nevarnost. Torej gre za vzpostavitev »ustav-nih pravil v mirnem času, ki bi, kolikor je to mogoče, omogočala javnimtelesom, da delujejo v skladu z ustavo celo v kriznih situacijah«. To veljaza vlado ali pa telesa, na katera je prenesla svoja pooblastila (Special pro-visions on war and danger of war, 2002).

REFORME SISTEMA TOTALNE OBRAMBE V SMERI KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Zakon o povečani krizni pripravljenosti iz leta 1992 opredeljuje švedskototalno obrambo kot celo vrsto aktivnosti, ki omogočajo preživetje vvojni.74 Koncept totalne obrambe je v najširšem smislu temeljil na mrežimed vojaško organizacijo, civilnimi ministrstvi in nevladnimi organiza-cijami, ki je bila usmerjena v zagotavljanje nacionalne obrambe predvojaškim napadom. Ta sistem se je torej osredotočal na naloge v vojni inna civilno obrambno podporo vojaški obrambi v vojni in pred tem. Vdrugi polovici devetdesetih let pa se začne na Švedskem uveljavljatispoznanje, da morajo biti viri za spopadanje z vojaškimi grožnjami var-nosti po konceptu totalne obrambe uporabni tudi za katastrofe v mirnemčasu in obratno, da civilne organizacije ohranijo svoje pristojnosti v voj-nem času. Tako potem ni treba ustvarjati povsem novih institucij za pri-mer različnih kriz, ampak je nujna le prilagoditev že tako omejenih virovnovim potrebam (glej Proceedings from the International Conference onCrisis Management at the National Level, 1996: 29, 34). Solstrand (1995:62) je npr. ugotavljal, da koncept totalne obrambe v vojnem stanju pred-videva združevanje vseh civilnih virov v podporo vojaškim silam, v mirupa mora vojska, če je to potrebno, prispevati k civilni družbi. Pri tem jebistveno, da se je v času hladne vojne bolj načrtovala in izvajajala prva,po njej pa druga varianta.


73 Možnost razglasitve kriznih razmer obstaja le na lokalni ravni, kar je v pristojnostivodje reševalne operacije (večinoma gasilec ali pa policist) (intervju s Castenforsovo,2003).

74 Koncept totalne obrambe izhaja iz prepričanja, da je sodobno vojskovanje totalno inda prizadene vse dele družbe. Koncept temelji na delitvi obrambe na vojaško in civil-no obrambo (vojaške in civilne operacije), ki sta med seboj povezani in vzajemno od-visni. Načeloma sta tudi enokovredni (glej Proceedings from the International Confe-rence on Crisis Management at the National Level, 1996: 27; Jonsson, 2002b: 2).

112

Ob takšnem konceptualnem razmišljanju se je v drugi polovici devet-desetih let začela tudi celovita reforma sistema totalne obrambe. V tanamen je bila leta 1996 sprejeta Nova obrambna resolucija, ki je poudari-la, da mora biti sistem totalne obrambe organiziran na način, ki omogočauresničevanje tedanjih potreb in potreb nepredvidljive prihodnosti. Sis-tem naj bi omogočal sodobno in primerno obrambo proti grožnjam pri-hodnosti in ne preteklosti. V tem smislu naj bi sistem odvračal potencial-ne napade, jih odbijal v primeru njihove izvedbe, hkrati pa kombiniralobrambne vire za preprečevanje in spopadanje s hudimi mirnodobnimikrizami. S to resolucijo je začel sistem totalne obrambe pridobivatipomembno družbeno vlogo celo v mirnem času (The Renewal of theSweden’s Defence: Phase 2, 1996: 6). Od tedaj naprej prestaja švedskatotalna obramba najbolj celovite reforme v svoji zgodovini. Poudarek jena prilagajanju zahtevam novega časa, kar imenujejo tudi »revitalizaci-ja«, »obnova« ali »reorientacija« sistema totalne obrambe (glej SwedishGovernment Offices Yearbook, 2002: 22; Society’s Security and Prepa-redness, 2002: 1). Temeljni elementi reforme so bili povečevanje prilago-dljivosti sistema totalne obrambe, povečevanje integracije, koordinacije,medresorskega sodelovanja, racionalizacije in zmanjševanje podvajanjapri odzivanju na krize.

Z vidika oblikovanja sistema kriznega menedžmenta je pomembno,da je bil leta 1996 ob Novi obrambni resoluciji sprejet tudi vladni doku-ment o načrtovanju za resne mirnodobne krize (Bill on Planning forSevere Peacetime Emergencies, 1996), ki je nastal na podlagi številnihanaliz večjih nesreč in kriz ter je predstavljal kritično spremembo pripreusmerjanju totalne obrambe. Dokument je poudarjal smernico širše-ga opredeljevanja varnosti in poenotenega razumevanja totalne obrambe(vojaške in civilne) (unified view).75 Sistem, ki ga dokument uvaja, jedopolnil civilnoobrambni del totalne obrambe z novo strukturo »načrto-vanja za večje mirnodobne motnje«. Ta struktura je bila za razliko odtemeljne civilne obrambe po Jonssonu (2002a, 2002b: 2) in Heuerju(2002:1) predvsem nadzorni sistem brez koordinacijskih pooblastil inposebnih finančnih postavk. Nosilec delovanja civilne obrambe in ome-njene dodatne strukture je bila Švedska agencija za civilno krizno načr-tovanje, ki je bila pod pristojnostjo ministrstva za obrambo (SwedishAgency for Civil Emergency Planning – OCB). Struktura se je polegvojne osredotočala na naslednje potencialne krize, za katere je bilo treba


75 Širše pojmovanje varnosti se je nanašalo na širjenje zaznavanja ogrožanja varnosti zvojaških na številne nevojaške grožnje in tveganja, kar je posledično privedlo k šir-šem spektru nalog sistema totalne obrambe oziroma k nujnosti, da so viri totalneobrambe uporabni tudi za primere resnih mirnodobnih kriz (groženj in tveganj). Po-gosto so isto znanje, sposobnosti in sredstva potrebni za zagotavljanje varnosti v vo-jni in v resnih mirnodobnih krizah. To pa je mogoče zgolj s primernim prestrukturi-ranjem in načrtovanjem sistema totalne obrambe v mirnodobnem času (TheRenewal of the Sweden’s Defence: Phase 2, 1996: 18; glej tudi Changing World – AReformed Defence, 1999: 5).

113

zagotavljati pripravljenost: radioaktivne padavine, resne prekinitve elek-trične oskrbe, resne prekinitve telekomunikacij, resne prekinitve elek-trične in vodne oskrbe za zdravstvo, resne prekinitve vodne oskrbe,resne prekinitve radia in televizije, poplave in uničenje jezov, množičnipritok iskalcev azila in pomoči, resne epidemije, terorizem, kemične ne-sreče in sproščanje nevarnih snovi v morje, grožnje varnosti pomem-bnim računalniškim sistemom. OCB je imel splošno funkcijsko nalogocivilnega kriznega načrtovanja, kar pomeni, da je usmerjal civilno kriznonačrtovanje na vseh ravneh (nacionalni, regionalni in lokalni). Najvišjiorgan za civilno krizno načrtovanje na občinski ravni je bil občinski izvr-šni komite, na regijski pa administrativna uprava. Funkcijska odgovor-nost za krizno načrtovanje je bila razdeljena na 18 za družbeno kontinui-teto pomembnih sektorjev. Nosilci kriznih pooblastil so bile številneagencije, kar prikazuje naslednja tabela.

Tabela 7: Povezovanje družbenih (kriznih) funkcij z odgovornim institu-cionalnim okvirom (glej International CEP Handbook, 2001:177).

FUNKCIJE INSTITUCIONALNI OKVIRKrizni menedžment in koordinacija OCBJavni red in varnost Nacionalna policijska upravaZunanja trgovina Nacionalna trgovinska upravaReševalne naoge Agencija za zaščito in reševanjePsihološka obramba Nacionalna uprava za psihološko obramboDružbeno zavarovanje Uprava za družbeno zavarovanjeZdravstvene in medicinske usluge Nacionalna uprava za zdravje in blaginjoPoštne usluge Nacionalna poštna in telekomunikacijska agencijaTelekomunikacije Nacionalna poštna in telekomunikacijska agencijaTransport OCBFinančne storitve Finančna nadzorna upravaFiskalni sistem Nacionalna davčna upravaOskrba s hrano Nacionalna kmetijska upravaDelo Nacionalni delovni trgAdministriranje beguncev Švedska imigracijska upravaTopografske in lastniške informacije Nacionalna deželna raziskavaOskrba z elektriko Švedska nacionalna energetska administracijaOskrba z industrijskimi dobrinami OCB

V zgoraj opisanem novem sistemu je bil nacionalni krizni menedž-ment razumljen kot integracijski okvir za različna na videz ločenapodročja švedskega načrtovanja totalne obrambe in ukrepov za priprav-ljenost. Krizni menedžment začel obsegati konvencionalne obrambne za-deve, ki so prišle do izraza v preteklih krizah, in nove transnacionalnevarnostne probleme (glej T’Hart, Stern in Sundelius, 1998: 210).

V novem tisočletju se je na Švedskem začel uveljavljati posodobljenipristop k razumevanju kriznega menedžmenta, ki pa še vedno temelji naenakih temeljnih reformnih elementih (prilagodljivost, integracija in


114

racionalizacija). Obrambna komisija je v svojem poročilu leta 2001 pred-lagala vzpostavitev novega temeljnega okvira za krizni menedžment, kiodraža že velikokrat izpostavljeni holistični pristop k obvladovanju raz-nih groženj in tveganj na družbeni ravni (glej A New Structure forEnhanced Security – Network Defence and Crisis Management, 2001: 1).Nekdanji švedski obrambni minister Sydow je leta 2001 ugotavljal, da sobile prav proračunske omejitve eden izmed pomembnejših dejavnikovpritiska za začetek ponovnega ocenjevanja obrambne strukture in njenereorganizacije. Poudarjal je, da se je treba izogniti nepotrebnim podvaja-njem, če Švedska misli resno z željo izboljšati lastne sposobnosti za kriz-ni menedžment (glej Sydow, 2001: 5). Hkrati z racionalizacijo je celavrsta dokumentov poudarila potrebo po bolj integriranem pristopu hkriznemu menedžmentu. Po teh dokumentih je cilj družbene varnostnein krizne pripravljenosti zagotavljanje sposobnosti soočanja z vojaškimiin drugimi grožnjami, ki jo neposredno prizadenejo.76 Družbena sposob-nost za krizni menedžment se torej razteza od mirnodobnih manjšihkriz, večjih kriz (obdobje povišane pripravljenosti – time of hightenedalert) vse do vojne. Ta širina zahteva celovit pristop oziroma bolj integri-ran pristop k razumevanju menedžmenta različnih groženj in tveganj kotv preteklosti. Izhodišče za tovrstno integracijo je ravno v doseganju naj-višje možne racionalnosti in stroškovne učinkovitosti (cost-effectivemanner) pri uporabi javnih virov za krizni menedžment. Brez tovrstneracionalizacije se krizni menedžment ne bo mogel primerno soočati skrizami prihodnosti. Vlada je zato sklenila, da je treba izboljšati sposob-nosti vladnih organov in organizacij za koordinacijo odzivanja na mirno-dobne krizne situacije oziroma koordinacijo virov za obvladovanje posa-meznih groženj in tveganj. Ugotovila je, da ni ekonomskih razlogov zanekoordiniranje uporabe virov, kjer je to le mogoče. Poleg tega pa je pou-darila potrebo po medsektorskem pristopu (cross-sectoral activities) vkriznem menedžmentu, in sicer ne samo pri odgovoru, temveč tudi napodročju rekrutiranja, urjenja in vaj (Continued Renewal of Total Defen-ce, 2001: 3; A New Structure for Enhanced Security – Network Defenceand Crisis Management, 2001: 4–6; Planning Guideline for Society’sEmergency Management, 2003).

Na oblikovanje švedskega sistema kriznega menedžmenta je imeloizjemen vpliv poročilo posebne komisije za krizni menedžment.


76 Jonsson (2002b:3) poudarja, da se krizni menedžment nanaša tako na varnostnopoli-tične (vojaške) kot tudi nevojaške krizne primere, pri čemer pa je poudarek na sled-njih.

115

Poročilo posebne komisije za oblikovanje sistema kriznegamenedžmenta iz leta 2001

Vlada je pooblastila ministra za obrambo, da ustanovi posebno komisijoz nalogo oblikovanja priporočil za bolj integriran pristop k civilnoobram-bnem in kriznem načrtovanju ter za oblikovanje strukture oziroma siste-ma, ki bi bil sposoben obvladovati večje krize na nacionalni, regionalniin lokalni ravni. Komisija je bila ustanovljena junija 1999, pri svojemdelu pa se je še posebej osredotočila na horizontalne in strukturalne za-deve. Osnovni nadzorni in koordinacijski okvir je predstavila v poročilu»Vulnerability and Security in a New Era« (2001).77 Poročilo je razdeljenona več temeljnih delov: opredelitev temeljnih pojmov oziroma njihovarazmejitev, opredelitev sodobnih varnostnih trendov in posledičnih težavz obstoječim sistemom kriznega menedžmenta ter opredelitev novegasistema kriznega menedžmenta.

Opredelitev krize in kriznega menedžmenta

Komisija je najprej opredelila »večjo krizo« kot večje družbene krize inoborožene napade na Švedsko. H krizi sodijo tudi primeri regionalnih inlokalnih družbenih kriz, ki sicer ne predstavljajo nacionalnih kriz, ven-dar lahko to postanejo zaradi zelo resnih posledic za regionalne in lokal-ne skupnosti. Krizni menedžment pa je opredeljen kot vsi ukrepi pred,med in po večji krizi s ciljem preprečiti in obravnavati škodo (addressdamage), ki jo je povzročila kriza. Poleg tega pa je komisija še posebejpoudarila varnostne in krizne pripravljalne aktivnosti kot poimenovanjeza vse ukrepe pred akutno fazo krize s ciljem preprečiti jo in okrepitiposamezne organizacije za spopadanje z njo. V nadaljevanju je komisijaopredelila operativni krizni menedžment kot odgovor na akutno krizo.Ločevanje med pripravljalnimi aktivnostmi in operativnim kriznimmenedžmentom ni problematično, zato pa je bil toliko bolj izpostavljenproblem, katere pokrizne dejavnosti še všteti v operativni kriznimenedžment. Komisija je menila, da so lahko vkjučene vse dejavnosti, kiso neposredno vezane na posledice krize (npr. psihološko svetovanježrtvam je vključeno, medtem ko obnova hiš ni ipd.). Ti ukrepi pa semorajo jasno razlikovati od običajnega dela vključenih organizacij (Vul-nerability and security in a New Era, 2001: 25–26).


77 Komisija je torej z večjo ali manjšo intenzivnostjo pripravljala poročilo skoraj dveleti.

116

Opredelitev sodobnih varnostnih trendov in težav s tedanjim sistemom kriznega menedžmenta

Komisija je identificirala varnostne trende zmanjševanja poudarka napriprave za večji oboroženi napad, povečevanja ranljivosti družbene teh-nične infrastrukture (električna oskrba, telekomunikacije in računalniškisistemi) v miru in v varnostnih krizah ter spreminjanja razmerja medvojaško in civilno obrambo zaradi spremembe fokusa iz vojaških nanevojaške grožnje. Iz naštetih trendov izhajajo naslednje težave tedanje-ga sistema kriznega menedžmenta:– potreba po uvedbi integriranega pristopa k načrtovanju za različne

vrste kriz ni prišla dovolj do izraza;78

– vodstvena in koordinacijska struktura civilne obrambe ni primerna zasodobne grožnje;

– vidne so pomanjkljivosti v družbeni sposobnosti za obvladovanjekompleksnih kriz oziroma kriz, ki zahtevajo delovanje več javnih telesna različnih ravneh in v različnih sektorjih;

– ni sistema za obvladovanje večjih družbenih kriz; – pomanjkljivosti kriznega menedžmenta so najbolj vidne na nacionalni

ravni, kar pa ne pomeni nujnosti izboljšav tudi na nižjih ravneh;– ureditvi načrtovanja in financiranja kriznega menedžmenta še nista

preoblikovani glede na spremenjeni poudarek v zvezi z ogrožanjem;– treba je pregledati zakonodajni in regulativni okvir kriznega menedž-

menta, še posebej na področju nevojnih kriz (crises other than war);– treba je preoblikovati aktivnosti urjenja, ki se zgolj osredotočajo na

vojaško nevarnost ali mirnodobno ogrožanje človeških živjenj (v smi-slu zaščite in reševanja).

Sistem za krizni menedžment bi po mnenju komisije moral biti inte-griran v nadzorno in koordinacijsko strukturo, ki bi bila vzpostavljena vcivilni obrambi. Komisija zato predlaga nadaljnjo formuliranje kriznegamenedžmenta v okviru civilne obrambe (Vulnerability and security in aNew Era, 2001: 8–9).

Opredelitev modificiranega oziroma novega sistema kriznega menedžmenta

Modificirani oziroma novi sistem kriznega menedžmenta mora biti pomnenju komisije prilagojen novim grožnjam in spremembam v družbiter oblikovan za velik spekter večjih kriz. Komisija je zato predlagala, naj


78 Komisija je ugotovila, da takrat ni bilo integriranega sistema za krizni menedžment,poleg tega pa se priprave v okviru posameznih agencij in drugih teles niso dovoljosredotočale na potrebo po medsektorski koordinaciji v akutnih kriznih situacijah.

117

ta sistem nadomesti obstoječi sistem vodenja in koordiniranja civilneobrambe. Novi sistem kriznega menedžmenta bi po predlogu komisijemoral izpolnjevati kar nekaj zahtev (Vulnerability and security in a NewEra, 2001: 26–30).1. Glavna zahteva je sposobnost zagotavljanja vodstvene in/ali koordina-

cijske strukture za krizni menedžment resnih kriz (večjih družbenihkriz ali oboroženega napada na državo). Gre za krize, ki zahtevajomobilizacijo virov velikega števila sektorjev in njihovo koordiniranouporabo za spopadanje s krizo.79 Sem sodijo tudi krize, ki prizadenejole lokalno ali regionalno raven.

2. Sistem se mora osredotočati predvsem na velike krize, za katere so vprimerjavi z manjšimi značilne večja nevarnost, kompleksnost inpotreba po koordinaciji velikega števila akterjev. Sodelovanje in koor-diniranje sta pomembna tudi v primeru manjših kriz, vendar so te reš-ljive v okviru ustaljenih rutin aktiviranih agencij ali koordinacije medmanjšim številom agencij ter drugih teles.

3. Sistem mora biti oblikovan tako, da se lahko sooča z velikim razpo-nom kriz, tako predvidljivih kot nepredvidljivih. Posebne metodemorajo zagotoviti zadostno fleksibilnost sistema za obvladovanje značrti in vajami nepredvidenih kriz.

4. Sistem mora biti sposoben obvladovati resne velike motnje tehničneinfrastrukture, informacijskih operacij in drugih resnih z informacij-sko tehnologijo povezanih groženj, družbenih kriznih situacij, poveza-nih z množičnim prebegi (flight situations), širitvijo nalezljivih bolezniipd.

5. Organiziranost in delovanje sistema morata temeljiti na naslednjihtemeljnih načelih.– Načelo odgovornosti (principle of responsibility), ki pomeni, da se

odgovornost za obvladovanje posameznih področij pred in medkrizo oziroma vojno ne spremeni.80


79 Sistem mora poleg tega omogočati tudi izmenjavo informacij med aktivnimi agenci-jami, ministrstvi ipd. Komisija nasploh ugotavlja, da obstaja velika povezava medmenedžmentom, koordiniranjem in izmenjavo informacij. Krizna izmenjava infor-macij mora biti hitra in gladka brez kakršnihkoli nepotrebnih vmesnih nivojev v or-ganizacijskem okviru kriznega menedžmenta.

80 Komisija meni, da mora vsako družbeno telo, ki ima ozemeljsko odgovornost na do-ločenem družbenem nivoju (nacionalni, regionalni ali lokalni nivo) v nekriznem ča-su, prevzeti celovito odgovornost za naravo, prioritizacijo in koordinacijo kriznegamenedžmenta v kriznem času. Na nacionalni ravni je ozemeljsko odgovorna vlada,na regionalni ravni regionalna administrativna uprava (county administrative board)in na lokalni ravni občinski izvršni komite (municipal executive committee). Vsakotako telo je odgovorno za spodbujanje in pospeševanje sodelovanja med različnimitelesi s ciljem mobiliziranja nujnih virov in njihove učinkovite uporabe. Ta telesamorajo zagotoviti tudi enotni načrtovalni okvir in vzajemno skladnost ukrepov raz-ličnih teles (mutually supporting measures). Krize ne smejo reševati telesa z višjeganivoja, kot je potrebno.

118

– Načelo enakosti (principle of parity), ki pomeni, da morajo bitiinstitucije kriznega menedžmenta, kolikor je to mogoče, organizira-ne enako in nameščene na istem mestu med krizo oziroma vojnokot pred krizo.

– Načelo neposredne geografske bližine (principle of proximity), kipomeni, da mora krizo reševati vedno najnižja možna raven. Kriznimenedžment se organizira na višji ravni zgolj, če je to potrebnozaradi koordinacije ipd. (Vulnerability and security in a new era,2001: 10).

Izjemno pomembna je ugotovitev komisije, da mora biti osnovni okvirsistema kriznega menedžmenta vedno isti, in sicer tako pred, med in pokrizi. Ta okvir se torej ne spreminja, medtem ko se fleksibilnost organi-zacijske strukture zagotavja s spreminjanjem narave krize, kar vodi vvključevanje različnih agencij, različno delitev nalog in funkcij med njimiipd. Temeljno odgovornost za krizni menedžment imata centralna terlokalna vlada in tudi zasebni sektor. Na nacionalni ravni je odgovornotelo za krizni menedžment vlada, ki je morala za krizno načrtovanje inkrizno neposredno reagiranje prenesti nekaj odgovornosti na razičnecentralne agencije. Komisija je v tem smislu predlagala ustanovitev Na-cionalne agencije za krizni menedžment kot vladne institucije za koordi-niranje vključenih vladnih institucij in pospeševanje koordiniranegaodločanja med vladnimi službami in agencijami.81 Komisija je poudarila,da je treba okrepiti sposobnosti za krizni menedžment v posameznih mi-nistrstvih. V tistem času so v večini ministrstev obstajali posamezniki, kiso bili odgovorni za nekatere vidike krizne pripravljenosti (povišana pri-pravljenost za civilnoobrambne namene). Njihove naloge naj bi bilopotrebno razširiti, kar bi v končni fazi pomenilo, da postanejo koordina-torji za te zadeve znotraj ministrstev oziroma oficirji za zvezo med danimministrstvom ter drugimi ministrstvi in Nacionalno agencijo za kriznimenedžment v normalnih in kriznih razmerah.

Na regionalni ravni naj bi ozemeljska krizna odgovornost pripadlaregionalnim administrativnim upravam (county administrative board),katerih tedanje krizne pristojnosti bi morale biti po mnenju komisije raz-širjene in jasneje opredeljene. Njihove glavne naloge v novem sistemu bi


81 Komisija tudi poudarja, da je pomembno ločevanje med pripravami na različne tipekriz (aktivnosti varnostne in krizne pripravljenosti) in samim neposrednim kriznimmenedžmentom (operativnim kriznim menedžmentom). V ta namen komisija pred-laga ustanovitev načrtovalnega telesa (agencije), ki v normalnih razmerah izvaja (ob-veščevalne) analize potencialnih kriznih dogodkov (vključno z vojno), analize tvega-nja in ranljivosti, analize tehnične infrastrukture, informacijskotehnoloških groženj,koordinira raziskovalne in razvojne dejavnosti v povezavi s kriznim menedžmen-tom, uporablja metodo scenarijev za izboljšanje krizne pripravljenosti ter izdaja na-vodila, na podlagi katerih se vlada odloča o dodeljevanju sredstev za krizno priprav-ljenost. Načrtovalno telo bi predstavljalo »krizni sekretariat« Nacionalne agencije zakrizni menedžment, ko se ta aktivira.

119

bile podpora prizadetim lokalnim oblastem, če je to potrebno, koordina-cija aktivnosti teles centralnih in lokalnih oblasti, nadzorne in evalvacij-ske naloge v zvezi s krizno pripravljenostjo ter načrtovanjem. Na lokalniravni pa bi ozemeljska odgovornost za krizni menedžment pripadlaobčinskim izvršnim komitejem (municipal executive committee). Glavnipredpogoj za takšno odgovornost je tudi v predlagani razširitvi kriznihnačrtovalnih in operativnih pristojnosti občinskih oblasti. Komisija jepredlagala, naj bodo občine v ta namen pooblaščene za ustanovitev kriz-ne nadzorne skupine (crisis control group) oziroma strukture za kriznimenedžment. V ta namen bi bilo potrebno dopolniti obstoječo zakono-dajo, predvsem Zakon o lokalni oblasti (Local Government Act).

SKLEP O OBLIKOVANJU NOVEGA SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Po predstavitvi in objavi poročila iz prejšnjega poglavja je vlada začela zreformo obstoječega sistema kriznega menedžmenta. V ta namen je spre-jela dva temeljna dokumenta, ki ju je kasneje sprejel še švedski parla-ment (Riksdag). Septembra 2001 je tako vlada sprejela »Bill on Conti-nued Renewal of Total Defence«, marca 2002 pa še »Society’s Securityand Preparedness«. V prvem dokumentu, ki predstavlja smernice preno-ve od 2002 do 2004, je bila poudarjena ranljivost družbe in pomembnostsposobnosti za krizni menedžment, poleg tega pa so bila določena še na-čela delovanja pri kriznem menedžmentu in predlagana ustanovitevnove načrtovalne agencije (Swedish Emergency Management Agency –SEMA) ter ukinitev temeljne civilnoobrambne agencije (OCB). Obljublje-na je bila tudi okrepitev sistema za krizni menedžment znotraj vlade.Drugi dokument v večjem delu ponavlja že sprejete sklepe in jih poglab-lja. Tako uvaja nalogo kriznega načrtovanja lokalnim oblastem, povečujezmožnosti regionalnih oblasti in tudi vladnih uradov za obvladovanjevečjih mirnodobnih kriz, ustvarja sistem za sodelovanje med javnim inzasebnim sektorjem, uvaja šest kriznih načrtovalnih področij (tehničnainfrastruktura, transport, RKB grožnje, finančni sistemi, področna koor-dinacija in informiranje ter zaščitnoreševalne službe, policija in zdravs-tvene službe) in zahteva analiziranje tveganj ter groženj od vseh oblast-nih organov na njihovem področju odgovornosti. Poleg tega je vdokumentu določeno, da država iz obrambnega proračuna financira vseukrepe v zvezi z ozemeljsko odgovornostjo (na državni ravni), investicijeza izboljšanje sposobnosti družbe za spopadanje z mirnodobnimi in


120

vojaškimi krizami ter določene mednarodne aktivnosti. Kar zadeva za-konske spremembe, je ugotovljeno, da bo treba sprejeti amandmaje kobstoječi zakonodaji, ker Švedska ni imela kakega posebnega zakona okriznem menedžmentu (emergency powers act) za mirnodobne situacije.

Ugotovimo lahko, da je vlada skoraj v celoti prevzela nasvete komisijeza oblikovanje sistema kriznega menedžmenta (razen s pomembno izje-mo pri ustanovitvi nacionalne agencije za operativni krizni menedž-ment). Že ob odločanju glede tega je bilo jasno, da bo uvajanje predla-ganega sistema s seboj prineslo številne sistemske posledice, in sicerpredvsem v obliki pravnih dopolnil, organizacijskih sprememb in finanč-nih posledic. Pravna dopolnila se nanašajo predvsem na potrebne dopol-nitve zakonov, statutov in administrativnih določil na lokalni ravni (ob-činski izvršni komiteji) in delno tudi na regionalni ravni. Najglobjeorganizacijske spremembe so predlagane na nacionalni ravni, kjer stabili predvideni in izvedeni ukinitev Švedske agencije za civilno kriznonačrtovanje (Agency for Civil Emergency Planning) ter ustanovitev novenačrtovalne agencije, ki mora vzpostaviti celotni sistem kriznega načrto-vanja. Na regionalni in lokalni ravni je velika sprememba v razširjeniodgovornosti, kar pa seveda prinaša finančne implikacije. Novi sistemne zahteva novih delovnih mest, ampak nova finančna sredstva, do kate-rih naj bi na nacionalni ravni prišli predvsem s prerazporeditvijo sred-stev znotraj civilne obrambe, saj centralna vlada še naprej nosi primarnoodgovornost za financiranje kriznega menedžmenta ob izjemno hudihkrizah, sicer pa naj bi bila najprimernejša metoda določena od primerado primera. Ob sprejemanju odločitve za ustanovitev novega sistemakriznega menedžmenta je bilo jasno tudi, da se bodo morala začeti poga-janja z lokalnimi oblastmi oziroma njihovim združenjem (Swedish Asso-ciation of Local Authorities) glede novega finančnega kompenzacijskegasistema za razširjene krizne načrtovalne in operativne aktivnosti na lo-kalni ravni (Vulnerability and security in a New Era, 2001: 19–23).

Novi sistem kriznega menedžmenta temelji na predlaganem načeluodgovornosti,82 načelu enakosti in načelu neposredne geografske bližine(glej npr. A New Structure for Enhanced Security – Network Defenceand Crisis Management, 2001: 6; Continued Renewal of Total Defence,2001: 3; Society’s Security and Preparedness, 2002: 2; Jonsson, 2002b: 3;Heuer, 2002: 2 itn.). V skladu z načelom odgovornosti vsa ministrstrstvain agencije v času krize (tudi vojaške krize) ohranjajo pristojnosti na svo-jem delovnem področju. Pristojnosti ministrstev v krizi so torej pristoj-nosti, ki jih tako ali tako že imajo. Koordinacija totalne obrambe je stvarministrstva za obrambo, koordinacija kriznega menedžmenta pa pred-vsem SEME, ki deluje v okviru ministrstva za obrambo. Ministrstvo je vgrobem razdeljeno na oddelek za vojaške zadeve, oddelek za civilnoo-


82 To načelo je podobno načelu odgovornosti pri civilni obrambi (ki pravi, da instituci-ja, ki je odgovorna za neko področje v miru, ohrani to odgovornost tudi v vojni), leda je bistveno širše.

121

brambno koordinacijo in oddelek za mednarodne in varnostne zadeve.83

Oddelek za vojaške zadeve koordinira dejavnosti oboroženih sil (Armedforces), oskrbe (Defence Materiel Administration), obrambnega razisko-vanja (Swedish Defence Research Agency), obrambnega izobraževanja(National Defence College) itn. Oddelek za civilno obrambo je odgovo-ren za aktivnosti na petih področjih, med katerimi so ključne civilnaobramba,84 resne mirnodobne krize, zaščita pred nesrečami in varnostna morju. Temeljne agencije, ki so zadolžene za ta področja, so SEMA,Agencija za zaščito in reševanje,85 Nacionalna uprava za psihološkoobrambo in Obalna straža. Bistveno za vsa področja je to, da ima Mini-strstvo za obrambo v zvezi z njimi splošno koordinacijsko vlogo znotrajdržavnih struktur (glej Swedish Government Offices Yearbook, 2002: 23;www.forsvar.regeringen.se). To pomeni, da je Ministrstvo za obrambo za-dolženo za nacionalno koordinacijo na področju kriznega menedžmenta.Resne mirnodobne krize namreč obsegajo ekstremne situacije različnihtipov (izhajajoče npr. iz naravne nesreče, sabotaže idr.), ki zajemajorazlična družbena področja oziroma funkcije. V primeru resnih kriz jevečina ministrstev prizadetih, zato je potrebna koordinacija njihovegadelovanja, za kar je zadolženo Ministrstvo za obrambo (www.forsvar.rege-ringen.se).


83 Poleg omenjenih oddelkov igrata izjemno pomembno vlogo tudi sekretariat za ob-veščevalne dejavnosti in Obrambna komisija.

84 Civilna obramba v osnovi temelji na sodelovanju in koordiniranju med oboroženimisilami in velikim številom institucij iz civilnega sektorja, občinami, podjetji ipd. znamenom odpravljanja vojaške ogroženosti. V miru je cilj civilne obrambe v poveče-vanju sposobnosti civilne družbe za odpor proti oboroženemu napadu. Civilnaobramba na Švedskem ni organizacija, ampak množica operacij, ki jih izvajajo šte-vilni akterji in s tem dopolnjujejo mirnodobne sposobnosti družbe. Načrtovanje ci-vilne obrambe je usklajeno z mirnodobnim kriznim načrtovanjem, kar je v pristoj-nosti SEME (www.krisberedskapsmyndigheten.se). Civilna obramba je v osnovi več kotsamo državna organizacija, saj obsega vse družbene vitalne funkcije (The SwedishArmed Forces, 2001: 13) oziroma se nanaša na dejavnosti različnih vladnih institucijza krepitev družbenih sposobnosti v vojni oziroma času povišane pripravljenosti(www.forsvar.regeringen.se).

Naloge civilne obrambe so (The Renewal of the Sweden’s Defence: Phase 2, 1996:33):– zaščita civilnega prebivalstva, zagotavljanje temeljne oskrbe, zaščita najpomem-

bnejših javnih služb, – podpora oboroženim silam v primeru oboroženega napada na Švedsko ali vojne v

neposredni bližini;– izvajanje mednarodnih operacij v podporo miru in humanitarnih operacij;– krepitev celotne sposobnosti obvladovanja resnih mirnodobnih kriz.

Civilnoobrambno načrtovanje se začenja pri scenarijih oboroženega napada, ven-dar široko pojmovanje varnosti narekuje civilni obrambi, da načrtuje uporabo raz-nih sredstev tudi za grožnje in tveganja v mirnem času (www.forsvar.regeringen.se).

85 Švedska agencija za zaščito in reševanje (SRSA) koordinira družbene aktivnosti zapreventivo in reagiranje v nesrečah vseh vrst (naravne in antropogene nesreče). Vosnovi je zaščita in reševanje odgovornost lokalnih oblasti, ki so dolžne zagotovitidelovanje številnih reševalnih organizacij (Fire and Rescue Services Act, 1986).

122

Ozemeljska oziroma področna odgovornost je izjemnega pomena v si-stemu kriznega menedžmenta. Oblastni organi v posameznih sektorjihne morejo sami razrešiti krize, temveč morajo med seboj sodelovati, karpa omogočajo že organi, ki pokrivajo določena ozemeljska področja: ob-čina na lokalni ravni, pokrajinska administrativna uprava (county admi-nistrative board) na pokrajinski ravni in vlada na državni ravni. Ti organiimajo pregled nad svojim področjem in tudi odgovornost za varnostnostanje prebivalstva (Eksborg, 2002: 6). Krizni menedžment v miru invojni je tako postal naloga organov z ozemeljsko odgovornostjo. Sposob-nost kriznega menedžmenta na lokalni ravni je izjemnega in ključnegapomena, saj se večina kriz dogaja ravno na tej ravni. Zato velja načelopostopnosti (bottom-up), ki se nanaša na osnovno odgovornost lokalnihskupnosti za krizni menedžment, regija in država pa se vključujeta le popotrebi (glej Eksborg, 2002: 4; www.krisberedskapsmyndigheten.se; So-ciety’s Security and Preparedness, 2002: 1). V novem sistemu se je torejodgovornost lokalne in pokrajinske ravni za krizni menedžment poveča-la. Sposobnost obvladovanja ekstremnih kriz mora biti sestavni del nor-malnih procedur delovanja. V tem smislu so zelo pomembne tudi druž-bena osnovna sposobnost oziroma robustnost (trdoživost) in kriznapripravljenost. Vse institucije s področnimi ali sektorskimi pristojnostmimorajo imeti osnovne sposobnosti kriznega menedžmenta. To zahtevaposedovanje operativnega jedra izurjenega in izkušenega osebja, primer-ne objekte in tehnično podporo (Planning Guideline for Society’s Emer-gency Management 2004, 2003).

Pri reformi kriznega menedžmenta na Švedskem gre v bistvu za zdru-ževanje sistema civilne obrambe in sistema načrtovanja za večje mirno-dobne motnje (glej Heuer, 2002: 1). Pri razumevanju te reforme pa se jetreba zavedati, da se je ta šele začela, zato marsikaj še ni uresničeno ozi-roma se uresničuje postopoma.

ŠVEDSKA AGENCIJA ZA KRIZNI MENEDŽMENT (SWEDISH EMERGENCY MANAGEMENT AGENCY – SEMA)

Švedska vlada je s podporo parlamenta sklenila, da bo oblikovala novostrukturo oziroma nov sistem kriznega načrtovanja, ki bo izboljšal koor-dinacijo pripravljenosti na resne mirnodobne krize in zvišano pripravlje-nost (heightened alert) za primere vojaškega ogrožanja. Sprejela je sklepo ukinitvi Agencije za civilno krizno načrtovanje (OCB), do česar jedejansko prišlo 30. junija 2002. Spomladi 2002 je vlada predstavila kon-


123

kretne predloge, na podlagi katerih je bila 1. julija 2002 ustanovljenaSEMA s splošnim ciljem koordiniranja zagotavljanja pripravljenostidružbe za obvladovanje resnih kriz in delovanje v času zvišane priprav-ljenosti (glej Jonsson, 2002b: 4). Poimenovanje agencije (emergencymanagement) daje vtis, da gre za operativno telo, vendar so njene pri-stojnosti omejene na krizno načrtovanje. Ob ustanovitvi je SEMA od uki-njene OCB in Nacionalne uprave za psihološko obrambo (National Boardfor Psychological Defence) prevzela nekaj nalog. Konkretne nalogeSEME pa so naslednje (The Swedish Emergency Management Agency,2002; glej tudi www.krisberedskapsmyndigheten.se):– analizira družbeni razvoj in soodvisnost pomembnih »operacij« v

družbi. Usklajuje tudi raziskovanje in razvoj na področju kriznega me-nedžmenta, poleg tega pa je od vlade pooblaščena za informacijskovarnost na Švedskem;

– vladi predstavlja predloge za dodeljevanje virov in nato financira insti-tucije, ki delujejo na področju kriznega menedžmenta. To vključujeusmerjanje, usklajevanje in ocenjevanje sprejetih ukrepov;

– podpira občine, pokrajinske svete, pokrajinske administrativne upravein druge institucije pri njihovih aktivnostih kriznega menedžmenta.Ta podpora vključuje tudi izboljševanje kriznih komunikacijskih spo-sobnosti;

– spodbuja interakcije med javnim in poslovnim sektorjem, poleg tegapa zagotavlja pretok in uporabo znanja nevladnih organizacij in ver-skih skupnosti v aktivnostih kriznega menedžmenta;

– sodeluje s podobnimi agencijami v drugih državah in podpira vladneslužbe pri njihovem sodelovanju v kriznem menedžmentu v okviruEU in Partnerstva za mir.

Direktorica SEME (Eksborg, 2002: 12) opredeljuje naloge organizacijev trojnem smislu. SEMA je (1) pobudnik oblikovanja znanja, kar dosegaprek izvajanja celovitih analiz podatkov, iniciiranja raziskovalnih spod-bud in usklajevanja raziskovanja v smeri razvoja učinkovitega sistemakriznega menedžmenta. Odgovorna je za (2) razvoj zmožnosti kriznegamenedžmenta, in sicer predvsem z usklajevanjem načrtovanja kriznegamenedžmenta in civilne obrambe. Nenazadnje pa je odgovorna tudi za(3) širjenje teoretičnega in praktičnega znanja na podlagi znanstvenih inobveščevalnih analiz, analiz ranljivosti, terenskih izkušenj akterjev, med-narodnih operacij, zaključkov simulacijskih iger in vaj.

Samo krizo v SEMI opredeljujejo kot dogodek ali situacijo, ki je znat-no različna od normalnih dogodkov; se pojavi nenadno oziroma bolj alimanj pričakovano in brez opozorila; ogroža osnovne vrednote in zahtevahitro odločanje ter koordinirano in koncentrirano delovanje več akterjev(Eksborg, 2002: 3). V bistvu gre za situacije, ki presegajo družbene spo-sobnosti za reševanje problemov, ogrožajo družbo, imajo nepredvidljiveposledice in jih je težko nadzirati (Crisis Communication Handbook,


124

2003: 6). Sama krizna pripravljenost pa je razumljena ne samo kot zmož-nost obvladovanja situacij, ki predstavljajo neposredno grožnjo miru invarnosti, ampak tudi situacij, ki lahko vodijo zgolj k velikim pritiskom nadružbo (Planning Guideline for Society’s Emergency Management,2003). Bistveno za delovanje SEME je spoznanje, da sposobnost kriznegamenedžmenta temelji na sposobnosti koordiniranja (Eksborg, 2002: 8)oziroma, da je bistvo kriznega menedžmenta na Švedskem delovanjevseh akterjev v družbi z namenom doseči isti cilj. Koordiniranje tegadelovanja povečuje varnost (The Swedish Emergency ManagementAgency, 2002; glej tudi www.krisberedskapsmyndigheten.se). Pomembno ješe poudariti, da se je izkazalo, da strokovnjaki na ministrstvu za obram-bo pogosto poudarjajo ločevanje med nesrečami, krizami in vojno.Nesreče so situacije, ki jih lahko obvladajo pristojne institucije, krize paso že situacije, ki jih normalne družbene strukture brez posebne koordi-nacije ne morejo obvladati. SEMA je bila ustanovljena posebej za takšnonalogo (intervju z Jonssonom, 2003).

V SEMI je zaposlenih okrog 130 ljudi. Deluje na dveh lokacijah. Njenastruktura pa je razvidna z slike v nadaljevanju. Oddelek za raziskave inanalize koordinira in financira raziskovalno aktivnost na področju kriz-nega menedžmenta. Oddelek za načrtovanje in koordiniranje vzpostavljasistem kriznega načrtovanja. Oddelek za krizni menedžment je zadolženza področje vaj in simulacij, odnose z regionalno in lokalno ravnjo inkrizno komuniciranje. Tehnični oddelek pa je zadolžen za vzdrževanjetehničnih sistemov v posameznih regijah (intervju s Stegnovo in Jenner-holmom, 2003).

Slika 8: Struktura SEME (The Swedish Emergency Management Agency,2002; glej tudi www.krisberedskapsmyndigheten.se).


125

SEMA je zadolžena za mednarodno sodelovanje s podobnimi agenci-jami v drugih državah. Morda je problem v tem, da v nekaterih drugihdržavah ne obstajajo popolnoma ekvivalentne organizacije. Mnogokratpod sorodnim imenom nastopajo agencije za zaščito in reševanje. Pomnenju predstavnikov SEME ji je dokaj podobno novo ameriško Mini-strstvo za domovinsko varnost, v Veliki Britaniji pa Sekretariat za civilnikrizni menedžment (Civil Contingencies Secretariat), ki je del Uradavlade. SEMA sodeluje z državami na prioritetni lestvici, med katerimi jetudi Slovenija. Zanimivo je to, da je vsak oddelek sam odgovoren zasvoje mednarodno sodelovanje.

Sistem kriznega načrtovanja

SEMA koordinira proces kriznega načrtovanja na več področjih. Prinačrtovanju mirnodobne krizne pripravljenosti in civilne obrambe jetreba upoštevati povezanost številnih družbenih področij (npr. elektrifi-kacije, telekomunikacije, informacijska tehnologija ipd.), kar se izraža vnačrtovanju na šestih (koordinacijskih) področjih, ki so še posebejpomembna za obvladovanje kriznih dogodkov v družbi (tudi za stanjezvišane pripravljenosti). Gre za področje tehnične infrastrukture, trans-porta, širjenja nevarnih (RKB) snovi, finančne varnosti, celovite ozemelj-ske koordinacije, sodelovanja in informiranja ter zaščite, pomoči inmedicinske dejavnosti. Heuer (2002: 4) ugotavlja, da so prva štiri področ-ja izjemno ranljiva družbena področja, medtem ko zadnji dve obsegatafunkcije, ki bodo vsakokrat zelo verjetno prizadete. Stern (intervju,2003) tako meni, da je SEMA nekakšna mešanica družbenih funkcij ingeografskih področij.

Na vsakem koordinacijskem področju je aktivnih veliko državnihinstitucij, katerih naloga je koordinirati dejavnosti za zmanjšanje ranlji-vosti in povečanje sposobnosti kriznega menedžmenta. Do potrebnemere si institucije prizadevajo za vključitev tudi drugih institucij, pokra-jinskih svetov, občin in zasebnih institucij (private-public partnership).SEMA zagotavlja celovito integracijo koordiniranega načrtovanja po po-sameznih področjih in skrbi za dodeljevanje sredstev (Planning for Soci-ety’s Emergency Management, 2002; www.krisberedskapsmyndigheten.se).Naslednja slika prikazuje vključene institucije v proces koordiniranjakriznega načrtovanja po posameznih področjih. V primeru nepredvidlji-ve spremembe na posameznem področju je mogoče v že obstoječi okvirhitro vključiti tudi novo organizacijo.


126

Tabela 8: Vključene institucije v krizno načrtovanje pod SEMO (glejPlanning for Society’s Emergency Management, 2002).86

KOORDINACIJSKA PODROČJA National Board of Health 5) KOORDINIRANJE, SODELOVANJEand Welfare IN INFORMIRANJE

1) TEHNIČNA INFRASTRUKTURA Swedish Board of Agriculture Swedish National Financial Management Authority

Swedish National Grid Swedish Nuclear Power SEMAInspectorate

Swedish National Electrical SEMA National Land Survey of SwedenSafety BoardSEMA Swedish Radiation Protection County Administrative Boards

AuthorityNational Food Administration National Veterinary Institute Swedish National Tax BoardSwedish National Post and Swedish Customs Statistics SwedenTelecom AgencySwedish Energy Agency National Board of Psychological

DefenceSwedish Nuclear Power 4) EKONOMSKA VARNOSTInspectorate

Labour Market Administration 6) ZAŠČITA, POMOČ IN MEDICINSKE DEJAVNOSTI

2) TRANSPORT Swedish National Financial Swedish Coast GuardManagement Authority

Swedish National Rail Swedish Financial Supervisory Swedish Civil Aviation Administration Authority AdministrationSwedish Civil Aviation National Social Insurance Swedish Migration BoardAdministration BoardSwedish Administration of Swedish National Debt Office National Police BoardShipping and NavigationSwedish National Road Swedish National Tax Board Swedish Administration of Administration Shipping and Navigation

Swedish Energy Agency National Board of Health and Welfare

3) ŠIRJENJE NEVARNIH SNOVI Swedish Board of Agriculture Swedish Rescue Services AgencySwedish Coast Guard Swedish Customs Swedish Radiation Protection

AuthorityNational Food Administration Swedish Business Development Swedish Customs

AgencyNational Police BoardSwedish Institute for Infectious Disease Control

Temeljni namen v tabeli navedenih področij s stališča delovanja siste-ma je vključitev akterjev v medagencijsko reševanje problemov (intervjus Stegnovo in Jennerholmom, 2003). Ta področja so tudi podobna pod-ročjem iz nekdanjega sistema načrtovanja za vojno, vendar pa so grožnjepo teh področjih in odgovarjajoči akterji bistveno širše narave. Na vsa-kem področju je bilo najprej treba (1) analizirati grožnje, tveganja in ran-


86 Zaradi avtentičnosti navajam originalna imena organizacij.

127

ljivost ter (2) razviti in testirati nove oblike sodelovanja. Predvsem jetreba razviti skupno razumevanje groženj in tveganj (Eksborg, 2002: 6).SEMA je kmalu po ustanovitvi dodelila 1 milijon švedskih kron vsem so-delujočim agencijam, da ugotovijo, kaj bi bila njihova vloga v samemsistemu (intervju s Stegnovo in Jennerholmom, 2003).

Delo po koordinacijskih področjih poteka na sestankih, ki so približnoenkrat mesečno.87 V določenem obdobju predstavnik posamezne institu-cije predseduje posameznemu področju, nato pa naj bi predsedništvo ro-tiralo med vključenimi organizacijami. Sprememba predsedništva, ki seje izvedla v prvi polovici leta 2003, je bila po ocenah nekaterih prva krizav sistemu SEME. Medagencijske skupine na sestankih sprejmejo skupnoizjavo o neki tekoči zadevi in si razdelijo delovne vloge, organizirajo vajeipd. (intervju s Stegnovo in Jennerholmom, 2003).88

Iz zgornje tabele je tudi razvidno, da se sestankov udeležujejo pred-stavniki švedske vojske, ni pa razvidna prisotnost civilne obveščevalneslužbe, ki se tudi udeležuje sestankov nekaterih delovnih skupin (pred-vsem v novi skupini o informacijski varnosti in na tehničnem koordina-cijskem področju). To sodelovanje je na neformalni ravni in v letu 2003uradno še ni bila vključena.89

Kar zadeva kakovost medagencijskega sodelovanja v okviru SEME,lahko navedemo oceno dveh zaposlenih (intervju s Stegnovo in Jenner-holmom, 2003), da je medagencijsko sodelovanje srednje dobro. Sistemmedagencijskega sodelovanja po pol leta delovanja SEME deluje bolje,kot bi lahko pričakovali, interesa s strani agencij je dovolj, vendar bo ver-jetno ostalo na tej ravni za vedno. Glavni problem, s katerim se soočaSEMA, je po njunem mnenju povezan z načeli financiranja. SEMA sicerlahko financira projekte, dejavnosti, vaje ipd., vendar ne more pokritiplač sodelujočih posameznikov iz sodelujočih agencij. Zato včasih agen-cije za določeno dejavnost v povezavi s SEMO najamejo zunanje posa-meznike, kar pa utegne postati zelo drago.


87 SEMA je za boljšo koordinacijo dela oblikovala skupno spletno stran za izmenjavodokumentov med sodelujočimi akterji. Veliko število debelih dokumentov, ki bi jihbilo potrebno izmenjevati po klasični ali elektronski pošti, je sedaj enostavno do-stopno na spletni strani. Gre za neko vrsto internetnega dostopa do intraneta, sajlahko vstopajo le uporabniki z gesli (intervju s Stegnovo in Jennerholmom, 2003).

88 Treba je tudi poudariti, da SEMA pazi na preveliko »sektorizacijo« samih koordina-cijskih področij. Zavedajo se namreč, da so koordinacijska področja tesno povezanamed seboj, kar pomeni, da morajo med seboj sodelovati. Možno je npr. organizirativaje med institucijami z različnih koordinacijskih področij (intervju s Stegnovo inJennerholmom, 2003).

89 Tudi intervju z Jonssonom (2003) potrjuje vključenost civilne obveščevalne službe vdelo SEME. Vojaška obveščevalna služba lahko pride v stik s SEMO prek predstav-nikov ministrstva za obrambo ali pa same vojske.

128

Potek procesa kriznega načrtovanja

Krizni menedžment na Švedskem izvaja veliko število organizacij inteles. Za primeren začetek kriznega načrtovanja je za vse akterje trebazagotoviti usklajenost splošnih političnih izhodišč in ciljev na področjukriznega menedžmenta. Tako so na politični ravni najprej vsako letosprejeta dopolnila k Resoluciji o totalni obrambi (Total Defence Resolu-tion). Vlada na podlagi teh sprememb sestavi strateški policy dokumentza civilno in vojaško načrtovanje. Sam nadaljnji proces kriznega načrto-vanja pa usmerja in koordinira SEMA. Ta proces je ciklične narave, karje ponazorjeno z naslednjimi točkami (Planning for Society’s EmergencyManagement, 2002).1. Krizno načrtovanje se začne, ko SEMA konkretizira vladne splošne

načrtovalne smernice na področju varnosti in obrambe v obliki »načr-tovalnih smernic« za krizni menedžment (planning guideline). Tesmernice so za vse akterje na državni, pokrajinski in lokalni ravnivodilo pri oblikovanju lastnih aktivnosti v kriznem menedžmentu.

2. Hkrati ali takoj za tem se izvedejo analize tveganj in ranljivosti po po-sameznih področjih. Te so osnova za oceno glede dodeljevanja virov vkriznem menedžmentu.90

3. SEMA vsako leto sestavi in predloži vladi (1. marca) združeni načrto-valni predlog (SEMA assembled planning proposal), ki nastane v tes-nem sodelovanju s koordinacijskimi področji in vsebuje načrte za


90 Vlada je v enem izmed dokumentov zapisala, da naj bi vsaka oblastna institucija(agencije, regionalne administrativne uprave, občinski komiteji itn.) izdelala analizoranljivosti in tveganj na področju svoje odgovornosti. Pri tem gre za analizo tistihdejavnikov, ki bi lahko ogrozili izvajanje običajnih nalog. Namen analiz je povečatikapaciteto za obvladovanje kriz, s čimer imajo v mislih hude mirnodobne krize. Obtem je poudarjeno, da se koncept kriz, ki jih obravnavajo v teh analizah, ne nanašana izolirane dogodke, kot sta npr. nesreča ali sabotaža, temveč na dogodek ali števi-lo dogodkov, ki s svojim razvojem ali stopnjevanjem prizadanejo več družbenih sek-torjev. Koordinacijska odgovornost v tem primeru je naloga vladne agencije (So-ciety’s Security and Preparedness, 2002: 1) oziroma SEME.

Ocene tveganj, ogrožanj in ranljivosti se po kriznem načrtovalnem ciklu izvajajoenkrat letno. Institucije morajo oddati svoje ocene vladi v februarju. SEMA bi vkončni fazi morala pregledati vsa ta poročila (okrog 400 analiz) (glej intervju z He-uerjem, 2003), vendar v letošnjem letu (2003) še nimajo kapacitet za kaj takega. Vletu 2003 naj bi SEMA oblikovala priporočila za oblikovanje teh ocen (intervju sStegnovo in Jennerholmom, 2003), vendar po mnenju zunanjih opazovalcev (interv-ju z Jonssonom, 2003) in notranjih akterjev (intervju s Stegnovo in Jennerholmom,2003) na tem področju ni prišla daleč. Najprej je bilo potrebno narediti analizo, kajsploh potrebujejo, kako posamezne institucije pristopajo k tem analizam, opravljajopa še analize o primernih in najboljših analitičnih metodah. SEMA v vsakem prime-ru ne bo mogla predpisati institucijam, kako naj ocenjujejo, lahko pa jim na podlagiargumentov priporoči primerno (standardizirano) strukturo poročil. V času tovrstne-ga razmišljanja je vsaka institucija prepuščena sama sebi, da oblikuje svojo ocenoogrožanja, tveganja in ranljivosti. To pomeni, da je vlada februarja 2003 dobilaogromno število (okrog 400) nestandardiziranih poročil, ki jih bo izjemno težko ana-litično integrirano obdelati. V vsakem primeru pa so te analize osnova za ocenoglede dodeljevanja finančnih virov v kriznem menedžmentu.

129

civilno obrambo in mirnodobne krize. Načrtovalni predlog pokrivaobdobje enega leta in vsebuje predloge za konkretne alternative delo-vanja in razdelitev denarnih sredstev med šestimi koordinacijskimipodročji in med institucijami znotraj njih. V tej fazi SEMA v bistvupredlaga, kako naj bi bila finančna sredstva razdeljena med akterji nadržavni, pokrajinski in občinski ravni.

4. Zadnjo fazo kriznega načrtovanja predstavlja nadziranje in ocenjeva-nje izvedenih ukrepov, kar se v strnjeni obliki prikaže v letnem dopol-nilu (annual follow-up) in poglobljeni reviziji (in-depth review) določe-nih področij ali posameznih aktivnosti.

V praksi se naštete točke prepletajo veliko bolj, kot se na prvi pogled zdi.

Problem načrtovanja za neskončni spekter kriz

Vlada in parlament izpostavljata nekatera področja, kjer je visoka stop-nja pripravljenosti še posebej pomembna: terorizem, oskrba z elektriko,oskrba z vodo, telekomunikacije, radio in televizija, množični dotokljudi, ki iščejo azil in pomoč, poplave in rušitve jezov, resni izbruhi nalez-ljivih bolezni, radioaktivne padavine in nesreče na morju (www.forsvar.regeringen.se). Eksborg (2002: 3) v tem smislu izpostavlja problem opera-cionalizacije tolikšne širine kriznih dogodkov v nekem sistemu kriznegamenedžmenta. Njen odgovor je v tem, da se takemu sistemu ni treba uk-varjati z vsakodnevnimi ali počasi razvijajočimi se krizami (npr. okoljskoonesnaževanje ali naraščajoča stopnja kriminala), temveč s tistimi do-godki, ki ogrožajo temeljne vrednote, to je stabilnost in delovanje druž-be, in zahtevajo usklajeno delovanje več institucij (authorities) iz različ-nih sektorjev (npr. policija, gasilci, reševalne službe itn.). SEMA tako spartnerskimi organizacijami ne načrtuje kriznega menedžmenta za posa-mezne grožnje oziroma vrste kriz, ampak za tipične posledice kakršne-koli hude krize. Koordinacijska delovna področja torej niso vrste kriz,ampak ključna področja delovanja družbe oziroma funkcije družbe, kijih posledice kriz verjetno prizadenejo (intervju s Stegnovo in Jennerhol-mom, 2003; intervju z Jonssonom, 2003).

Raziskovanje v sistemu kriznega menedžmenta

Komisija o oblikovanju novega sistema kriznega menedžmenta je v svo-jem predlogu izpostavila nujnost, da mora predlagana načrtovalna agen-cija naročati medsektorske in interdisciplinarne raziskave. V ta namen


130

naj bi spodbujala oblikovanje širokih interdisciplinarnih in medsektor-skih raziskovalnih skupin, ki se povezujejo v problemsko usmerjenemreže (problem-oriented networks). Ta agencija naj bi spodbujala in pos-peševala delo teh mrež, ustanavljala študijske skupine, predlagala novaproblemska področja, organizirala seminarje in konference, spodbujaladruge javne agencije glede nakupa izdelanih študij ipd. (glej Vulnerabi-lity and security in a New Era, 2001: 19). Priporočilo je bilo upoštevanoin tako je v okviru SEME za koordinacijo raziskovanja in razvoja napodročju kriznega menedžmenta odgovoren Oddelek za raziskave inanalize. Glavno sredstvo za doseganje omenjenega cilja je financiranjeraziskav, ki jih izvajajo različne državne in nedržavne raziskovalne insti-tucije. V raziskovalnem svetu SEME sodelujejo predstavniki nekaterihaktivnih raziskovalnih institucij. Dejstvo je, da tudi CRISMART s pridob-ljenim denarjem mnogokrat financira druge, da izdelajo raziskavo.

Krizno komuniciranje

SEMA podpira občine, pokrajinske svete, pokrajinske administrativneuprave in druge institucije pri njihovih aktivnostih v zvezi s komunika-cijskim oziroma informacijskim vidikom njihovega kriznega načrtovanja.Informacijsko pripravljenost posameznega akterja SEMA razume kotnjegovo sposobnost za informiranje medijev in javnosti v času nesreč,kriz in vojne. Odsek za krizno komuniciranje v ta namen svetuje ome-njenim institucijam glede kriznega informacijskega načrtovanja, kar bis-tveno olajšuje posredovanje hitrih, jasnih in popolnih informacij medi-jem in javnosti, izvaja raziskave o javnem informiranju v normalnihokoliščinah, krizah in vojnah ter organizira urjenja, vaje in seminarje natem področju.

Še posebej pomembne so občinske oblasti, ki jih skuša odsek prepri-čati, da potrebujejo Načrt informacijske pripravljenosti (Information Pre-paredness Plan). Odsek pri svojem delu izhaja iz prepričanja, da jeizjemno pomembno, kako sprejemniki informacij vidijo in razumejokrizni menedžment. Zaupanje v strukture kriznega menedžmenta pa jev ekstremnih kriznih razmerah povezano celo z zaupanjem v demoratič-ne družbene institucije. Zato je pomembno, da elementi sistema krizne-ga menedžmenta obveščajo javnost na pravočasen, jasen in čim boljodprt način, kar predstavlja temeljno ustavno pravico švedskih državlja-nov. V krizno komuniciranje v tem smislu skušajo vpeljati načela popol-ne odprtosti vseh informacij, posredovanja tudi slabih informacij, pošte-nosti, enakopravne obravnave vseh in empatije (Darrell, 2002).


131

Informacijsko ogrožanje in informacijski ter komunikacijski krizni mehanizmi

Komisija za oblikovanje novega sistema kriznega menedžmenta je vposebnem delu poročila poudarjala vedno večjo izpostavljenost tehničneinfrastrukture v sodobnih krizah, znotraj katere igra posebno vlogoinformacijska tehnologija. Zaradi prevelike disperzije kriznih akterjev natem področju in tipično medsektorske narave problema je predlagalaintegrirano strategijo (sistem) za varovanje informacijske tehnologije vkriznih razmerah in ustanovitev Nacionalne koordinacijske enote za var-nost informacijske tehnologije, ki naj bi delovala v okviru vladnih ura-dov. Predlagana načrtovalna agencija pa naj bi delovala v krizi tudi kotsekretariat predlagane koordinacijske enote, ki naj bi bila prav tako usta-novljena v okviru vladnih uradov (za več o tem glej Vulnerability andSecurity in a New Era, 2001: 14–17; 41–60). Pri ustanavljanju SEME je taod vlade pridobila tudi celovito odgovornost za varnost informacijsketehnologije in za pridobivanje podatkov ter analize na tem področju. Stem se zaenkrat ukvarja predvsem tehnično koordinacijsko področje,vendar je bila poleti 2003 ustanovljena tudi posebna skupina za informa-cijsko varnost.

Sodobna tehnologija je sredstvo za zagotovitev zadostne pretočnostiinformacij na različnih kriznih ravneh, vendar v praksi informacijskisistemi niso vedno integrirani. Po mnenju direktorice SEME bo topodročje zahtevalo še veliko dela (Eksborg, 2002: 8). V preteklosti se jezvrstilo kar nekaj preiskav in različnih predlogov v zvezi s tem, zadevapa se je tudi zelo spolitizirala. Intervju na regionalni ravni (intervju zDahlinom, 2003) potrjuje, da ne obstaja univerzalni komunikacijski sis-tem, ki bi omogočal komuniciranje z vsemi akterji. Strokovnjak z mini-strstva za obrambo (intervju z Jonssonom, 2003) meni, da informacijsko-komunikacijski sistem za potrebe vojne deluje, problem pa je z ževzpostavljenim informacijsko-komunikacijskim sistemom za kriznimenedžment, ki ni bil dobro oblikovan. Začela se je razprava glede ohra-njanja tega posebnega kriznega komunikacijskega sistema ali pa uporab-ljanja kar običajnega mirnodobnega sistema. Pojavil se je tudi predloguvedbe sistema TETRA, vendar je bil po mnenju nekaterih predstavni-kov SEME (intervju s Stegnovo in Jennerholmom, 2003) predrag. Prob-lem je bil torej v tem, da bi bili dodelava obstoječega sistema in uvedbaTETRE zelo dragi varianti. Vsaka varianta bi v obstoječem proračunuSEME in same civilne obrambe (2 milijona kron) povzročila drugačnoprioritizacijo nalog, kar verjetno sploh ni mogoče, ali pa bi bilo potrebnopovečati njen proračun. Odgovor na obstoječo zagato naj bi ponudilavladna medagencijska komunikacijska študija RAKEL o možnosti vzpo-stavitve nacionalnega komunikacijsko-informacijskega sistema za civilnikrizni menedžment, kar se v prvi vrsti nanaša na »agencije modre luči«(policija, gasilci in zdravstvo), poleg tega pa tudi na vse druge relevantne


132

akterje kriznega menedžmenta (vojsko, SEMO, Agencijo za zaščito inreševanje itn.). Navsezadnje se je Švedska vendarle odločila za uvedbosistema TETRA.

Testiranje načrtov na vajah in simulacijah kriznega menedžmenta

Še vedno obstajajo vaje in simulacije z medorganizacijskimi scenariji zatotalno obrambo, vedno bolj pa je očitno spoznanje o potrebi medorgani-zacijskih vaj in simulacij na drugih področjih. Tako nastaja vse več sce-narijev za krizni menedžment in ne za ukrepanje v vojaških krizah. NaŠvedskem še vedno prevladuje nekakšen ad hoc pristop k urjenju kriz-nega menedžmenta, saj takšne vaje izvaja več institucij (intervju s Ster-nom, 2003). SEMA financira izdelavo scenarijev za vaje in tudi samoizvedbo vaj. Scenarije pogosto piše CRISMART. V začetku leta 2003 sobili izdelani scenariji za tri primere kriznih vaj (primer obsežne prekini-tve oskrbe z električno energijo, primer terorističnega napada in primerkibernetskega napada), kasneje pa so jih izdelali še več. Končni cilj je voblikovanju kataloga potencialnih vaj kriznega menedžmenta za agen-cije.

Pri izvajanju teh vaj pa vojska ne bo izključena. Komisija za ocenovloge oboroženih sil pri spopadanju s terorizmom in drugimi večjimikriznimi dogodki na Švedskem ter civilno-vojaško sodelovanje je šeposebej poudarila pomen vaj kriznih operacij za krepitev sposobnostikoordiniranja v kriznih situacijah prek operativnih meja (Var Beredskapefter den 11 September, 2003: 35).

Pokrizno analiziranje in ocenjevanje kriznega menedžmenta

Po krizi vsaka aktivirana agencija izvede analizo na svojem področju.Poleg tega pa je na Švedskem izjemno razvita kultura ocenjevanja invrednotenja izjemno pomembnih dogodkov in procesov, kar pomeni, davlada mnogokrat določa posebne komisije, na čelu katerih so večinomanevladni in zaupanja vredni ljudje (npr. akademiki, sodniki ipd.). V zad-njem času se uveljavlja večagencijski pristop k analiziranju kriz in kriz-nega menedžmenta, ki ga izvaja CRISMART. CRISMART-ova metodolo-gija proučevanja zajema vse pomembne krizne akterje. Še posebej jezanimiva njihova metoda »simpozija prič« (witness symposium), ki so joizvedli pri analizi nekaterih kriz. Pri tem gre za to, da zberejo ljudi iz


133

vseh aktiviranih organizacij in skupaj analizirajo posamezne najpomem-bnejše odločitvene trenutke v krizi (decision occasions) ter posamezneanalitične teme. CRISMART je s tem pristopom začel, zdaj pa ga izvajajotudi že sami praktiki (intervju s Sternom, 2003). V sami SEMI se s po-kriznim analiziranjem ukvarjata oddelka za raziskave in krizni menedž-ment.

VLOGA URADA PREDSEDNIKA VLADE NA PODROČJU KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Predlogi komisije za novi sistem kriznega menedžmenta pa vendarleniso bili v celoti upoštevani. Zataknilo se je predvsem pri ustanavljanjuoperativnega telesa za nacionalni krizni menedžment oziroma nekakšnekombinacije načrtovalno-operativnega telesa. Razlog za to je v politično-administrativni odločitvi oziroma odločitvi politikov in visokih ministr-skih uradnikov, ki jim ni bila simpatična ideja, da bi ena vladna agencijavodila operacije kriznega menedžmenta za celotno državo. Neuradno seje tudi vedelo, da naj bi bil sam Petersson (avtor študije) direktor takšneorganizacije, kar nekaterim verjetno tudi ni bilo všeč (intervju s Sunde-liusom, 2003). Del problema je izhajal tudi iz tega, da bi ustanovitevtakega telesa porušila obstoječo organizacijo in vertikalno delitev delaznotraj švedskega vladnega sistema, ki obstaja že od 17. stoletja. Po temsistemu minister za obrambo takšnemu telesu (npr. SEMI) ne more uka-zovati oziroma določati dela. To lahko stori le vlada kot kolektivno telo,medtem ko se zadeve med ministrom za obrambo in direktorjem posa-mezne agencije rešujejo s konsenzom (intervju z Jonssonom, 2003).91 Iznavedenih razlogov so se odločili, da načelo odgovornosti vključuje ope-rativno odgovornost za krizni menedžment, kar pomeni, da je operativ-na odgovornost sestavni del delovanja obstoječih operativnih oblastnihteles (intervju s Sternom, 2003). To pa na najvišji ravni pomeni, da moraUrad predsednika vlade vladi in ministrskemu predsedniku omogočati,da izvajata odgovornost za krizni menedžment.

Tako je parlament decembra 2001 (torej po 11. septembru) zahteval odUrada predsednika vlade, da organizira lasten sistem kriznega menedž-menta, oziroma da se organizira kot del nacionalnega sistema kriznega


91 Nekateri praktiki (npr. intervju z Larssonom v Agenciji za zaščito in reševanje,2003) menijo, da sistem tako neodvisnih agencij včasih (lahko) otežuje koordinacijo,vendar pa sistem zaradi drugih prednosti ohranja svojo veljavo.

134

menedžmenta. V letu 2003 je Urad dobil posebne proračunske financeza organizacijo operativnega medresorskega telesa znotraj svoje struktu-re (intervju s Sundeliusom, 2003). Nekateri razgovori z uradniki kažejo,da se bo ta sistem zelo verjetno oblikoval na podlagi ad hoc strukturalnihizkušenj iz časa kriznega delovanja švedske vlade kot predsedujoče v EU(od 1. 1. 2001 do 30. 6. 2001) in takoj po terorističnem napadu 11. sep-tembra 2001.

Zaradi potrebe EU po obravnavanju številnih kriz zunaj ozemlja članicje morala Švedska v času predsedovanja v Uradu predsednika vlade obli-kovati neke vrste učinkoviti mehanizem kriznega analiziranja in odloča-nja (intervju s Hadellom, 2003). Ministrski predsednik je imel v uradudva državna sekretarja (za mednarodne in notranje zadeve). Državnisekretar za zunanje zadeve je v primeru izrednih dogodkov vodil medre-sorsko skupino državnih sekretarjev vseh ministrstev,92 ki se je sestajaladva- do trikrat tedensko ob 8.00 (za 15 do 30 minut). Skupina se ni sesta-jala samo ob izrednih kriznih dogodkih, ampak tudi zaradi vsake med-narodne zadeve, v zvezi s katero je morala Švedska oblikovati lastno sta-lišče. Večkrat je skupina po potrebi poklicala različne strokovnjake izdržavnega sistema, ki so lahko svetovali pri sprejemanju odločitev (npr. vprimeru krize z osiromašenim uranom na Kosovu ipd.). Če zadeve nisomogli razrešiti oziroma sprejeti odločitve v zelo kratkem času, potem ješe isti dan prišlo do naslednjega sestanka v ožji sestavi, ki pa je lahkotrajal nekaj ur (intervju z Lindblomom, 2003).

Dogodki 11. septembra so bistveno prispevali k osredotočenju na nači-ne delovanja vlade v kriznih okoliščinah. V tem smislu je vlada ugotovi-la, da bodo krizni menedžment in tovrstna znanja vedno bolj potrebna vprihodnosti. Švedska je bila prisiljena tudi ponovno oceniti svoj varnost-ni položaj. Urad predsednika vlade je seveda krizno deloval takoj po temnapadu. Reagiranje na septembrske dogodke je zahtevalo zelo drugačnoin hitro obliko vladnega koordiniranja. Urad predsednika vlade je pritem svoje delo koordiniral z drugimi vladnimi agencijami, še posebej paje bilo izpostavljeno koordinirano delo pri zbiranju podatkov o dogodkihter izvajanju potrebnih ukrepov. Vlada je v ministrstvu za pravosodjedoločila posebnega preiskovalca državne krizne pripravljenosti (preven-tiva in reagiranje) na teroristične napade velikega obsega (SwedishGovernment Offices Yearbook, 2002: 8, 14, 16). S stališča neposrednegakriznega reagiranja je bistveno to, da se je v uradu sestajala že omenjenamedresorska skupina državnih sektretarjev z relevantnih ministrstev(ministrstva za pravosodje, obrambo, zunanje zadeve itn.), ki sicer nimauradno določenega imena. Skupino je vodil državni sekretar iz urada. Nazačetku so se srečevali zelo pogosto, potem pa vedno manj. Z obveščeval-nimi podatki so jih podpirale obveščevalne službe, znotraj posameznih


92 Državni sekretarji so v bistvu ministrski namestniki. Vsak minister ima po enega dr-žavnega sekretarja.

135

ministrstev pa posebne krizne skupine.93 To je bila rešitev ministrskegapredsednika, ki pa sicer ni bila sistematizirana (intervju z Jonssonom,2003).

Značilna improvizacijska filozofija delovanja urada (intervju s Sunde-liusom, 2003) je v letu 2003 začela pridobivati sistemske okvire. Od pred-stavnice za odnose z javnostmi pri vladi so bili pridobljeni podatki, da bourad v primeru kakršnekoli krize uporabil proceduro, ki jo je uporabljalv preteklosti. To pomeni, da bo organiziral sestanek skupine državnihsekretarjev, ki jih bo vodil državni sekretar iz urada. V skupini sodeluje-jo državni sekretarji z vseh ministrstev, ki so pristojna za reševanje dane-ga problema. Vsak državni sekretar je v stalnem stiku z generalnimidirektorji agencij, ki so pod matičnim ministrstvom. Skupina sekretarjevse lahko sestane zelo hitro, poleg tega pa lahko zelo hitro sprejema inposreduje informacije. Na ministrstvih ni stalno pripravljenih skupin zakrizni menedžment (razen na ministrstvu za obrambo), vendar pa selahko zelo hitro oblikujejo kakršnekoli podporne skupine, odvisno odpotreb (intervju s Helsnovo, 2003). Operativnost omenjene medresorskeskupine pa se lahko poveča s pozivanjem strokovnjakov s posameznihministrstev in iz agencij. Ta sistem kriznega reagiranja je bil celovitopreizkušen ob iraški krizi leta 2003.

Urad je spomladi 2003 v svoji strukturi vzpostavil posebno kriznoenoto, ki se je popolnila z osebjem in postala operativna v začetku 2004.Enoto sestavljajo državni uradniki (in ne politični predstavniki ministr-skega predsednika), katerih naloga je podpora skupine državnih sekre-tarjev v administrativnem, izobraževalnem in informacijskem smislu.Enota je zadolžena za zbiranje informacij s strani vseh ministrstev,obveščevalnih služb ipd.

SISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA NA LOKALNI IN REGIJSKI RAVNI

Novi sistem kriznega menedžmenta je odgovornost ozemeljskim oblast-nim organom razširil na obvladovanje kriz na njihovem področju. Torejnova ozemeljska odgovornost, ki je pred tem veljala samo v vojni, sedajvelja v primeru katerekoli večje krize. Pri dejanskem uresničevanju tetop-down reforme je do največjih sprememb prišlo na lokalni ravni, kjerje bil sprejet poseben zakon. Prioritizacija reform na lokalni ravni pred


93 Pri delu skupine je pri posredovanju informacij sodelovala tudi vojska.

136

regijsko izhaja iz prepričanja, da je lokalna krizna raven najpomembnej-ša v državi, ker je največ kriz ravno na tem nivoju.

Zakon o izrednih mirnodobnih dogodkih na lokalni ravni

Zakon o izrednih mirnodobnih dogodkih v občinah in okrožjih je Riks-dag sprejel 13. novembra 2002, v veljavo pa je stopil 1. 1. 2003 (Kommun-ledningen i Stormens Oga – om ett Nytt Krishanteringssystem, 2003). ŽeLeta 1999 je švedsko združenje občin v posebnem pismu od države zah-tevalo pojasnilo in razjasnitev pristojnosti občin v primeru izrednihdogajanj. Tedaj je bilo jasno samo to, da veljajo enaka pravila za delova-nje občin v nekriznem in kriznem času, medtem ko se od njih odstopa včasu povišane pripravljenosti in vojne. Na podagi te zahteve sta nastalidve študiji o pristojnostih občin ob dogodkih izrednega značaja v miru.Rezultat teh prizadevanj je predlog omenjenega zakona, ki ga je vladaposlala v Riksdag.

Temeljni pojem v zakonu so »dogajanja izrednega značaja«, ki so opre-deljena kot dogajanja, ki odstopajo od stanj normalnega značaja in kivsebujejo resne motnje in tveganja pri funkcioniranju pomembnih druž-benih zadev. Konkretneje zakon govori o večjih dogodkih, ki ogrožajoživljenje, zdravje in premoženje občanov, pa tudi okolje. Zakon poudar-ja, da se dogajanja izrednega značaja od drugih dogajanj in motenj nor-malnega značaja razlikujejo po velikem obsegu, hitrosti poteka dogod-kov in nujnosti hitrega ukrepanja s strani občinskih organov. Zakon podmotnje normalnega značaja uvršča npr. nesreče večjega obsega, spre-membe vremena ipd., če ne vplivajo na delo občinskih organov, te pa sopredmet druge zakonodaje (glej npr. The Fire and Rescue Services Act,1986). Večine družbenih motenj ni mogoče uvrstiti med dogajanja izred-nega značaja, vendar pa po drugi strani razlaga zakona priznava, dadogajanj izrednega značaja ni mogoče povsem jasno vnaprej opredeliti.Opredelitev namreč zahteva celostno presojo od primera do primera(Kommunledningen i Stormens Oga – om ett Nytt Krishanteringssystem,2003: 8).

Zakon nalaga vsaki občini, da vzpostavi organ, ki bo izpolnjeval nalo-ge v zvezi z dogajanji izrednega značaja. To pomeni, da mora nosilecizvršilne oblasti ustanoviti upravo kriznega menedžmenta ali podobnotelo, ki lahko ob dogajanjih izrednega značaja prevzame naloge kriznegamenedžmenta. Zakon tudi ugotavlja, da se krize obvladuje v okviru nor-malnih organizacij, dokler se ne ugotovi, da je potrebna centralizacijakriznega odločanja. Zakon takšno možnost centralizacije dopušča zato,da bi se na ta način ukrepanje pospešilo. Predsednik uprave kriznegamenedžmenta odloči, kdaj dogajanje izrednega značaja zahteva uvedbo


137

te uprave. Občine pa same odločijo o tem, katere pristojnosti drugihuprav bodo predale upravi kriznega menedžmenta. Do centralizacije najbi torej prišlo samo tam, kjer je nujno potrebno. S tem uprava kriznegamenedžmenta pridobi tudi dostop do zaupnih informacij, ki jih imajodruge uprave. Vsekakor pa ne gre za to, da bi ta uprava od drugih prev-zela vse pristojnosti odločanja. Ko potreba po centralizaciji odločanja vupravi kriznega menedžmenta preneha, se prevzete naloge s posebnimsklepom uprave vrnejo nazaj v izvorno upravo, četudi bi še obstajaladogajanja izrednega značaja (prav tam: 10).

Zakon izrecno poudarja podrejenost uprave kriznega menedžmentanosilcu izvršne oblasti v občinah. Uprava mu mora stalno poročati prekvzpostavljenih komunikacijskih in informacijskih kanalov, poleg tega palahko nosilec te oblasti v vsakem trenutku odloči o prenehanju delovanjauprave zato, da se onemogoči možnost zlorabe kriznih pristojnosti. Vbistvu se s prenosom kompetenc na upravo kriznega menedžmenta pre-nese tudi nadzor s strani občinskega vodstva. Poleg tega morajo občine(nosilec občinske izvršne oblasti) v vsakem novem mandatnem obdobjupripraviti načrt obvladovanja dogajanj izrednega značaja. Sleherna ob-činska uprava je dolžna izdelati analizo tveganja in ranljivosti na svojempodročju, ki razjasni obseg možnih posledic v primeru izrednih doga-janj. Te analize so podlaga za izdelavo občinskega načrta. Razlaga zako-na poudarja, da mora biti ta načrt živ dokument, ki se po potrebi spremi-nja in izboljšuje. Zakon predvideva tudi vključenost podjetij v kriznimenedžment na občinski ravni, in sicer na podlagi podpisanih pogodb,ki opredeljujejo dolžnost podjetja, da pomaga pri kriznem menedžmen-tu, dolžnost sodelovanja pri izdelavi krizne analize, načine koordinacijemed podjetjem in občino ipd.94


94 Zakon se posebej posveča opredeljevanju razmerja med načrtovalnimi vidiki novegasistema kriznega menedžmenta in drugimi že prej obstoječimi načrti za reagiranjena različne družbene motnje. Tako zakon poudarja, da je treba vzpostaviti koordina-cijo med načrti in načrtovanjem na teh področjih, kar še posebej velja v zvezi z načr-ti na zaščitno-reševalnem področju in področju civilne obrambe. V vsakem primerunačrt obvladovanja izrednih dogajanj obsega analizo ranljivosti in posledic na dru-gih področjih. Razlaga zakona izpostavlja zanimiv odnos med upravo kriznegamenedžmenta in občinsko upravo, ki je zadolžena za civilno obrambo. Možno jenamreč, da krizna situacija, v kateri odgovornost prevzame uprava kriznega me-nedžmenta, preraste v povišano stopnjo pripravljenosti (vojaško ogroženost), za karje pristojna druga uprava. Možno je tudi, da delujeta obe upravi: ena za krizni me-nedžment, druga pa za vzdrževanje povišane stopnje pripravljenosti. Zakon po enistrani za takšne primere predvideva menjavo sektorjev odločanja, po drugi strani paprepušča izbiro občinam samim. Cilj na tem področju je oblikovati sistem, ki je zmo-žen zoperstavljati se mirnodobnim in vojnim krizam.

138

Projekt vzpostavljanja sistema kriznega menedžmenta v mestu Stockholmu

Projekt organiziranja sistema kriznega menedžmenta se je v Stockholmuzačel že februarja 2002, torej še preden je bil sprejet zakon iz prejšnjegapoglavja. Razlog uvedbe projekta so bile izkušnje iz prvega požara vpredmestju Stockholma v kabelskem tunelu Kista 11. marca 2001 in kriz-nih priprav na milenijskega hrošča. Omenjena primera sta potrdila, da jemedorganizacijsko sodelovanje v občini Stockholm neizogibno in tudi,da ni nobenega sistema za kaj takega. Kritika se nanaša predvsem napomanjkanje metod kriznega analiziranja in skupnega načrtovanja. Ciljprojekta je torej najti primerno organiziranost za obdobje (oziroma sivoobmočje) med povsem normalnimi in vojaškimi razmerami, torej za raz-mere, ki presegajo normalno stopnjo tipičnih nesreč, vendar niso vojna(intervju z Anderssonom, 2003). Naslednja slika prikazuje razpon občin-skih aktivnosti ob normalnih, resnih in vojaških motnjah.

Slika 9: Spreminjanje vodstvenih potreb (Crisis Management Organiza-tion of the Stockholm City, 2003).

Gasilska brigada v Stockholmu, ki je bila odgovorna za izvedbo tegaprojekta, je ugotovila, da nacionalna občinska zakonodaja ni prevečnatančna glede pristojnosti posameznih institucij v krizah, še posebej paje izpostavila pravni problem glede vodenja dolgotrajnih operacij. V časuizvajanja projekta je bil sprejet zakon iz prejšnjega poglavja, iz kateregaso bile ključne novosti vključene v projekt. Bistveni rezultat projekta je vdopolnitvi obstoječe krizne strukture v Stockholmu, kar je prikazano nanaslednji sliki.


139

Slika 10: Krizna koordinacijska struktura v Stockholmu (prirejeno po:Crisis Management Organization of the Stockholm City, 2003).

Koordinacijska skupina je sestavljena iz predstavnikov vseh vključe-nih institucij na ravni načelnikov ali predstavnikov z določenimi kompe-tencami sprejemanja odločitev. Štabna skupina se osredotoča na izdelo-vanje srednjeročnih in dolgoročnih analiz in načrtov. V ta namen nineposredno vključena v dejavnosti kriznega menedžmenta. Odločeval-ska skupina je novost po novem zakonu in je sestavljena iz najvišjih poli-tičnih predstavnikov Stockholma. Gre za predstavnike političnih strankiz mestnega sveta.

Bistveno za fleksibilnost sistema je nujnost spreminjanja članstvaglede na vrsto krize. Vendar so v projektni skupini ugotovili, da morajobiti nekatere funkcije (oziroma organizacije ter njihovi nosilci) vključenev vsaki krizi: reševanje, informiranje, delovanje infrastrukture, zdravs-tvo, okoljska stabilnost (čista voda, zrak ipd.) in delovanje občinskegatehničnega sistema za podporo odločanju. To pomeni, da so del vsakekrize predstavniki gasilskih enot, mestnega sveta, zdravstva, policije itn.

Takoj po sprejetju novega zakona je projektna skupina tudi ugotovila,da nobena občina na Švedskem ni imela skupine za krizni menedžment.To pomeni, da ob nastopu dneva uradne veljave zakona nobena občinani izpolnjevala njegovih določb. Mestne oblasti so se najprej pogajale zafinančna sredstva, ki niso bila dodeljena hkrati s sprejetjem novegazakona (intervju z Anderssonom, 2003).


140

Uvajanje sistema kriznega menedžmenta na regijski ravni – GotSam in CeSam

Uveljavljanje sistema kriznega menedžmenta na regijski ravni se je so-očalo z nekaterimi dilemami in težavami. Poleg že omenjenega razlogavečje pomembnosti lokalne ravni je treba omeniti še razlog izvajanjadveh projektov, GotSama in CeSama, ki sta dala odgovor o primernikrizni organiziranosti na regijski ravni v prihodnosti.

GotSam je petletni pilotni eksperiment (2002-2007) na otoku Gotlandv švedskem Baltskem morju v zvezi s kriznim menedžmentom na regij-ski ravni. Gre za koordinacijski pilotni projekt (Gotland Pilot project) priGotlandskem pokrajinskem svetu, v katerem poleg sveta sodelujejo šeNacionalni urad za kriminalne preiskave – Nacionalna policijska uprava,oborožene sile, Obalna straža, švedska carina, švedska pomorska upravain druge organizacije. Konceptualno izhodišče projekta je prepričanje, daso viri za obvladovanje velikega števila nesreč in kriz na Gotlandu neza-dostni. Zato imajo lahko nesreče in krize na otoku še večje posledice kotna celini. Na tej podlagi je vlada sprejela sklep o okrepitvi medagencij-skega sodelovanja ob krizah in nesrečah na otoku. Oblikovana je biladelovna skupina, ki je predlagala oblikovanje GotSama, ki bi pripomogelk razvoju skupnih zmogljivosti za učinkoviti krizni menedžment. Delov-na skupina je v analizi trenutnega skupnega sodelovanja ugotovila, da jena otoku kar lepo število zmogljivosti in aktivnosti, ki bi jih bilo trebakoordinirati (npr. poveljniški centri, patruljne aktivnosti, reševalna trans-portna sredstva, kot so helikopterji in vozila, reševalne potapljaške sku-pine, skladišča zalog ipd.). GotSam naj bi prispeval h koordinaciji kriznepripravljenosti, kriznega operativnega odgovora, skupnega urjenja oseb-ja, k oblikovanju takojšnjega dostopa do virov in usklajenih informacij.Gotlandski projekt je tudi testni projekt za učinkovito civilno-vojaškosodelovanje na otoku (glej A New Structure for Enhanced Security – Net-work Defence and Crisis Management, 2001: 6; intervju z Zachrissono-vo, 2003).95

GotSamov konkurenčni projekt je CeSam. Regijska administrativnauprava v Uppsali je v devetdesetih letih ustanovila medagencijsko kriznoskupino za primer nesreče z jedrsko elektrarno v regiji. Kasneje so začeli


95 Iz številnih intervjujev je razvidno veliko število ovir pri implementaciji tega projek-ta. Nekateri na ministrstvu za obrambo namreč ne vidijo potrebe po tem projektu,ker je sodelovanje na majhnem Gotlandu že tako ali tako dobro. Po njihovem mne-nju bi bilo boljše imeti tak projekt nekje na izjemno urbanem področju. Izkazalo seje tudi, da bi za uresničitev ideje medagencijskega sodelovanja pod isto streho potre-bovali 15 miljonov švedskih kron (približno 5 miljonov ameriških dolarjev, od tegavsako leto po en miljon) (intervju s Heuerjem, 2003), kar je za mnoge prevelika vso-ta. Drugi strokovnjaki (intervju s Sundeliusom, 2003) ugotavljajo, da nekatere agen-cije blokirajo uresničitev tega projekta, kar izhaja predvsem iz različnih organizacij-skih kultur. Gotovo pa je, da neuresničljivost takega projekta na Gotlandu hkratipomeni tudi neuresničljivost drugod po Švedskem.

141

razmišljati, da bi bil izdelani model oziroma sistem kriznega menedž-menta uporaben tudi ob drugih krizah (intervju s Hedstromom, 2003b).V ta namen je bil na regijski ravni oblikovan CeSam–C kot regijski kriznimedagencijski operativni center. CeSam je za razliko od GotSama že de-lujoč operativni sistem za krizni menedžment. Ni nastal na iniciativovlade, ampak samih regijskih oblasti (torej bottom-up). Organizacijskostrukturo in medorganizacijske relacije CeSam-a prikazuje naslednjaslika. Iz nje je tudi razvidno, da CeSam vključuje različne civilne invojaške predstavnike ter da vzdržuje stike z različnimi regijskimi inobčinskimi organizacijami. CeSam–C na podlagi medorganizacijskegadogovora (pogodbe) aktivirata dežurna oseba v regijski administraciji alipa policija po posvetovanju z vodjo reševalne operacije. Vodenje organaje zagotovljeno s strani regijske administrativne uprave. Do aktiviranjapride v primeru večjih nesreč in kriz, opozoril švedskega meteorološkegain hidrološkega inštituta ali pa potrebe pogodbenih organizacij za širokoin zgodnjo koordinacijo. Določene dežurne osebe iz pogodbenih institu-cij se morajo javiti 5 minut po pozivu za aktiviranje CeSam–C in osebnov 60 minutah priti na lokacijo na gasilski postaji Victoria. CeSam–Clahko pri svojem delu vpliva na distribucijo virov med različnimi občina-mi (Predstavitveno gradivo CeSam–C, 2003).

Slika 11: Organizacija CeSama in medorganizacijske povezave (pridobljeno od Heuer, 2003).


142

Po mnenju predstavnika uppsalske regijske uprave (intervju z Allar-dom, 2003) je v tej regiji medagencijsko krizno sodelovanje organiziranonajbolje na Švedskem. GotSam in CeSam sta trenutno v nekem smislurivalska projekta, saj ju nacionalna oblast primerja. Prednost CeSama jemorda v tem, da ne zahteva dodatnega denarja, medtem ko popolna ure-sničitev GotSama zahteva veliko denarja (Heuer, 2003).

VLOGA ŠVEDSKE VOJSKE V SISTEMU KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Obrambna resolucija iz leta 1996 je pomenila tudi začetek radikalnereforme švedskih oboroženih sil. Za oborožene sile je bila izjemnopomembna smernica (oziroma načelo) prilagodljivosti sistema totalneobrambe spreminjajočim grožnjam. Prilagodljivost pomeni sposobnostsistema totalne obrambe, da se uskladi z ogroženostjo. Manjša ogro-ženost naj bi povzročila zmanjšanje pomena nacionalne obrambe, pove-čana ogroženost pa naj bi njen pomen povečala. Vojaška pripravljenost vvojaško minimalno ogrožajočem okolju ni tako pomembna in zelo verjet-no bo sproženo zadovoljivo opozorilo glede dejanskega ogrožanja, sajima Švedska v sodobnem svetu veliko več mednarodnih stikov in boljšidostop do informacij. Za vzpostavitev polne vojne sposobnosti je bilopredvideno enoletno obdobje. To pomeni, da so naloge sil totalne obram-be različne glede na časovni okvir, ki ga imamo v mislih. Švedska vojskamora biti na dolgi rok (1 leto) sposobna zaustaviti oboroženi napad, med-tem ko mora na kratki rok vzdrževati ozemeljsko integriteto, biti sposob-na soočati se s posledicami kriz in konfliktov v švedski bližini, sodelovativ mednarodnih humanitarnih operacijah in operacijah v podporo miruter krepiti švedsko sposobnost obvladovanja resnih mirnodobnih kriznihsituacij.96 Vrhovni poveljnik švedske vojske, ki je hkrati najvišja vojaškaoseba, je vladi odgovoren, da vojska opravlja naloge v miru, krizi in vojniv okviru dodeljenih virov in v skladu z odločitvami vlade in parlamenta.Te naloge oboroženih sil določa zakon po naslednjem vrstnem redu (TheRenewal of the Sweden’s Defence, 1996: 27): obramba države proti obo-roženemu napadu, vzdrževanje ozemeljske celovitosti,97 izvajanje med-


96 To pomeni, da mora biti sistem totalne obrambe sposoben soočati se z velikim spek-trom možnih dogodkov, torej, da se sistem ne more pripraviti na specifične možneprihodnje situacije, ampak mora imeti splošno sposobnost prilagajanja

97 Vzdrževanje ozemeljske celovitosti se nanaša na odvračevalno prisotnost oborože-nih sil na mejah v času kriz v njeni bližini (The New Defence, 1999/2000: 6).

143

narodnih operacij v podporo miru in zmožnost njihove uporabe v prime-ru resnih mirnodobnih kriz.

Sodobni koncept švedske vojske uvaja strukturo, ki preusmerja težiš-če od vojaškoobrambne strukturiranosti k fleksibilni strukturi (konceptfleksibilne obrambe) za spopadanje s širokim spektrom ogrožanja (TheSwedish Armed Forces, 2001: 6). V tem smislu se je vzpostavila fleksibil-na organizacija, ki je sposobna fleksibilnih operacij proti trenutno boljali manj verjetnim grožnjam. Fleksibilnost je razumljena v smislu spo-sobnosti soočanja z dokaj velikim spektrom raznih situacij brez orga-nizacijskih sprememb. Takšne spremembe naj bi bile dopustne zgolj vprimeru novih operativnih potreb (Sydow, 1999: 22–25).98

S stališča vključevanja vojske v družbene dejavnosti kriznega menedž-menta je pomembna zmožnost uporabe vojske »proti nevojaškim var-nostnim grožnjam« (The Kingdom of Sweden, 2002: 5) oziroma v prime-ru resnih mirnodobnih kriz (četrta naloga vojske). Pri tem gre za željoučinkovite uporabe razpoložljivih virov v sodelovanju z drugimi oblastni-mi organi. Pomembno je namreč najti najoptimalnejše načine, kakolahko oborožene sile okrepijo gasilske in reševalne službe ter druge orga-ne med mirnodobnimi krizami (The New Defence, 1999/2000: 6). Vojskaje zainteresirana za takšno uporabo svojih sil, poleg tega pa so za to zelozainteresirani tudi nekateri politiki. Po mnenju vojaškega svetovalca zministrstva za obrambo (intervju z Hedgrenom, 2003) in predstavnikacentralnega vojaškega poveljstva (intervju z Wangenforsom, 2003) četrtanaloga vojske ni njena glavna naloga, kar se vidi po tem, da ne prispevak njenemu strukturiranju in prestrukturiranju. Povedano drugače, vladaje sicer zainteresirana, da vojska opravlja tudi to nalogo, vendar je hkratidoločila, da proces prestrukturiranja ne poteka v smeri izvajanja te nalo-ge. Argument vojske v zvezi s tem je, da prvi dve nalogi zahtevata takovisoko stopnjo pripravljenosti, da je mogoče izpolnjevanje četrte nalogezagotoviti brez problemov.

Zgodovina in sedanjost delovanja švedske vojske potrjujeta, da vojaš-ke izkušnje in ekspertiza igrajo pomembno vlogo tudi pri bolj internihvrstah kriz in nesreč, kar se je še posebej potrdilo z njenim sodelovanjemv černobilski krizi in ob nesreči trajekta Estonija. Zaradi tega ostajavojaška veja totalne obrambe še vedno temeljni organizacijski vir za kriz-ni menedžment.

Sodelovanje švedske vojske pri kriznem menedžmentu pomeni v bis-tvu sodelovanje s civilnimi kriznimi organizacijami.


98 Od januarja 2002 je vrh švedske vojske sestavljen iz Štaba oboroženih sil, Združene-ga operativnega poveljstva (Joint Forces Command), ki ga sestavljajo poveljstvakopenske vojske, letalstva in mornarice ter združeno operativno osebje, in Švedskevojaške logistike. Operativno poveljstvo je odgovorno za združene operacije na na-cionalni in mednarodni ravni.

144

Splošni okvir civilno-vojaškega sodelovanja pri kriznem menedżmentu

Komisija za oblikovanje novega sistema kriznega menedžmenta je ugo-tavljala, da civilno-vojaško sodelovanje pogosto prispeva k učinkovitejšiuporabi celotnih družbenih virov za krizni menedžment. Pregled tega so-delovanja je pokazal, da vojska lahko koristno prispeva in da potencialtega sodelovanja še ni bil popolnoma izkoriščen. V ta namen je komisijapredlagala naslednje ukrepe (Vulnerability and Security in a New Era,2001: 18): – izdelava študije o pravnih ovirah (okvirih) za tesnejše civilno in vojaš-

ko sodelovanje ter zadopolnitev določil, ki zavirajo to sodelovanje; – civilnim oblastem morajo biti jasnejše priložnosti in ovire, s katerimi

se sooča vojaška organizacija pri podpori civilni družbi med večjimimirnodobnimi krizami;

– spodbuditi podobne projekte, kot je Gotlandski pilotni projekt (Got-Sam), ki je oblikoval posebne organizacijske mehanizme za tesnejšemedorganizacijsko sodelovanje;

– spodbuditi civilno-vojaško sodelovanje pri civilnih humanitarnih pro-gramih.

V novem tisočletju je civilno-vojaško sodelovanje postala norma, ki jomorajo izpolnjevati vojaške in tudi civilne organizacije. Nekdanji švedskiobrambni minister Sydow (1999: 22–25) je ugotavljal, da je za izboljšanjesposobnosti kriznega menedžmenta najboljši kreativni pristop koordini-ranja švedskih virov. Zato je zahteval gladko sodelovanje med vojaškimiin civilnimi udeleženci v miru in vojni na nacionalni ravni ter v povezaviz mednarodnimi operacijami. Tudi na nekaterih drugih mestih je bilojasno poudarjeno, da mora vojska izboljšati svojo sposobnost sodelovanjas civilnimi institucijami totalne obrambe na celotnem spektru aktivnosti(od zaščitnoreševalnih operacij do vojne) (Budget Bill 2003, 2003), oziro-ma da je treba oblike civilno-vojaškega sodelovanja pri izvajanju operacijše bolj razviti (The Kingdom of Sweden, 2002: 5). Poleg tega je bilo pou-darjeno, da morajo biti sistemi vojaškega poveljevanja v primeru reševal-nih in iskalnih operacij ipd. sposobni komuniciranja z drugimi instituci-jami, kot sta policija in obalna straža. Sodobna tehnologija seveda takosodelovanje omogoča, mora pa biti v skladu s temeljnimi načeli za upora-bo vojaških virov v civilne namene (glej A New Structure for EnhancedSecurity – Network Defence and Crisis Management, 2001: 10).

Za sodelovanje vojske na področju civilnega kriznega menedžmenta jeizjemnega pomena zelo razvita tradicija civilno-vojaškega sodelovanja vsistemu totalne obrambe, ki pa je bolj usmerjena k reagiranju na vojaškoogroženost.99 Civilno-vojaško sodelovanje vodi vlada, nadzira in korigira


99 Civilna in vojaška obramba sodelujeta in se vzajemno podpirata pri izvajanju skup-nih nalog. Intenzivno tovrstno sodelovanje, ki je še posebej poudarjeno na področju

145

ga minister za obrambo, dejansko pa je odvisno od generalnih direktor-jev posameznih agencij in vrhovnega poveljnika. Najpogostejše oblikesodelovanja predstavljajo dolgoročno načrtovanje, mednarodne aktivno-sti in skupna poročila ali študije za vlado, ki jih lahko ta predhodnonaroči. Na tej podlagi se odvijajo medorganizacijske aktivnosti na regio-nalni in lokalni ravni (skupni proces načrtovanja, skupni dokumenti,skupno urjenje, izvajanje vaj ipd.) (International CEP Handbook, 2002:177). Civilno-vojaško sodelovanje v sami SEMI pa zaenkrat še ni prevečrazvito. Vojska sicer pošilja predstavnike (dve osebi iz centralnegapoveljstva) na sestanke določenih koordinacijskih področij, kjer tudisodelujejo v razpravah, in od SEME dobiva dokumente. Tudi direktoricaSEME je v neposrednem stiku z vrhovnim poveljnikom, vendar po mne-nju predstavnika centralnega vojaškega poveljstva vojska v SEMI nesodeluje preveč aktivno, dokler se ne razjasni trenutni problem sodelo-vanja med samimi civilnimi strukturami. Ko bo do tega prišlo, bo tudijasno, kako lahko vojska pomaga. To pa ne pomeni, da povezava s SEMOza vojsko ni pomembna, nasprotno, zelo verjetno bo v prihodnosti prišlodo neposredne uporabe te povezave, kar pomeni, da jo je treba ohranjati(intervju z Wangenforsom, 2003). V tej luči je tudi treba interpretiratimnenja pristojnih, da je civilno-vojaško sodelovanje zelo dobro na lokal-ni in regijski ravni, malo manj dobro oziroma srednje dobro pa na nacio-nalni ravni (intervju z Atterhemom in Haggbladom, 2003; intervju zWangenforsom, 2003; intervju s Sundeliusom, 2003).

Na regionalni ravni je vojska razdeljena na štiri regionalne distrikte(sever, center, Goteborg in Gotland). Civilno vojaško sodelovanje na tejravni se začenja s stalnimi sestanki med civilnimi (npr. pokrajinskimiguvernerji, pokrajinskimi policijskimi komisarji ipd.) in vojaškimi struk-turami s posrednim ciljem boljšega vzajemnega poznavanja pred krizo(intervju z Atterhemom in Haggbladom, 2003). Poleg tega pa vojaškipoveljniki skupaj z direktoriji regij za civilno obrambo oziroma pokrajin-sko administrativno upravo pripravljajo operativne smernice in ponekodlahko celo delujejo s skupne lokacije (isti operativni poveljniški center).V posameznem vojaškem distriktu ima štabni element J9 v združenemštabu nalogo civilne in vojaške koordinacije. Ta se izvaja v obliki stalnihsestankov, seminarjev, konferenc, CPX (Command Post Excercises) štab-nih in drugih vaj. Vsak vojaški distrikt ima aktivno in rezervno osebje zastike z regionalnimi in lokalnimi civilnimi strukturami (liasion officers).Vojaško pomoč civilnim strukturam lahko nudi tudi teritorialna kompo-nenta švedske vojske (home guard), za kar so neposredno odgovornipoveljniki njihovih bataljonov (The Southern Military District, 2001).

Primeri kriz, v katerih je mogoče uporabiti vojaško pomoč, so kar šte-vilni: radioaktivne padavine, resne prekinitve preskrbe z elektriko, tele-


načrtovanja, urjenja in izvajanja vaj, obstaja na treh ravneh: strateški, regionalni inlokalni (Jonsson, 2002: 5; International CEP Handbook, 2002: 177). Trenutno pote-kajo analize tega sodelovanja na vseh omenjenih ravneh.

146

komunikacijami in vodo, poplave in rušenje jezov, problemi z množični-mi imigracijami in iskalci azila, nesreče s kemikalijami, onesnaževanjemorja z nevarnimi snovmi itn. Najbolj je operativno civilno-vojaškosodelovanje razvito v zvezi z vojaško pomočjo pri zaščiti in reševanju.Vojska lahko v navedenih krizah pomaga s poveljniško-komunikacijski-mi sredstvi, iskalnimi zmogljivostmi, psi in vodiči psov, uničevanjemstreliva na kopnem in v morju, gasilskimi operacijami, čiščenjem snega,transportom pri reševalnih operacijah, postavljanjem začasnih mostov,prehranjevanjem, medicinsko oskrbo, tiskovnimi in informacijskimiaktivnostmi, reševalnimi dejavnostmi, potapljači, nastanitvenimi zmož-nostmi, znanjem v zvezi s širitvijo radioaktivnih, kemičnih in biološkihagensov, čiščenjem vode, varovanjem in straženjem (The Southern Mili-tary District, 2001), graditvijo jezov, preskrbo z vodo in hrano itn.100

Švedska vojska se pri civilnem kriznem menedžmentu lahko aktivirazgolj v primeru izpolnjenosti nekaterih pogojev. Prvi pogoj je v tem, danjihovo udeležbo zahtevajo civilne krizne organizacije. Za pomoč priobvladovanju manjših kriz se civilne strukture lahko obrnejo na dežur-nega častnika v najbližjem vojaškem distriktu oziroma njegovega povelj-nika, v primeru večjih kriz pa se morajo obrniti neposredno na centralnooperativno vojaško poveljstvo. Drugi pogoj je nedvoumna podrejenostvojske civilni strukturi. Na lokalni ravni je za koordiniranje izvedbe ope-rativnega kriznega menedžmenta večinoma odgovoren vodja intervenci-je, ki v večini primerov prihaja iz gasilskih vrst, izjemoma policije. Vodjaintervencije daje naloge vojski ter drugim akterjem. Vojska izvaja ukaze,ki jih dobi od vodje intervencije, pri čemer vojaški poveljnik skrbi le zato, da je vojaška enota pravi mehanizem za izvajanje zadane naloge.Vodja intervencije je tudi oseba, ki lahko zaprosi za vojaško pomoč, pričemer je jasno, da mora vsaka zaprošena organizacija pomagati, razen čebi takšno sodelovanje resno oviralo njeno običajno delo (The Fire andRescue Services Act, 1986: čl. 32; intervju z Wangenforsom, 2003). Tretjipogoj za aktiviranje je torej zahteva, da pričakovana aktivnost ne oviraizpolnjevanja primarne vojaške naloge, to je branjenje domovine. Nada-lje vlada poudarja, da vojska ne sme biti uporabljena v situacijah, koobstaja tveganje, da bi uporabili prisilo oziroma silo proti posamezni-kom, švedskemu prebivalstvu in drugim civilistom (Society’s Securityand Preparedness, 2002: 2; A New Structure for Enhanced Security –Network Defence and Crisis Management, 2001: 11). Ta pazljivost izhajaše iz začetka tridesetih let, ko je bila vojska uporabljena za umiritev


100 Švedsko vojsko lahko po potrebi pri svojih mednarodnih operacijah uporablja celoAgencija za zaščito in reševanje. Agencija namreč lahko zaprosi vojsko za tehnične(predvsem transport – tovornjaki, prevoz z letali tipa Hercules) ali človeške vire. Za-prošena sredstva ali strokovnjaki morajo biti na voljo, razen če niso zasedeni zopravljanjem svojih nalog. Agencije so si namreč dolžne med seboj pomagati. Tovor-njake začasno prebarvajo v belo, vojakom oziroma vojaškim strokovnjakom pa po-nudijo nekoliko boljšo pačo, kar jih motivira za sodelovanje (intervju z Larssonomin intervju s Hedgrenom, 2003).

147

delavskih demonstracij za izboljšanje delovnih pogojev, kjer je prišlo douporabe strelnega orožja, katerega »streli odmevajo še danes« (intervju sCastenforsovo, 2003).

V devetdesetih letih se je pogosto zgodilo, da je v primeru nesreče voj-ska ponudila pomoč civilnim oblastem, te pa so pogosto menile, daimajo dovolj lastnih virov. Zato mnogokrat do uporabe ponujene vojaškepomoči ni prišlo. Tudi v novem tisočletju se dogaja podobno (npr. popla-ve leta 2002). Nekateri v vojski tako menijo, da civilne strukture kriznegamenedžmenta vojske ne uporabljajo veliko, tudi takrat ne, ko bi jolahko.101 S civilnega stališča vojaška pomoč ne stane nič, medtem kopomoč drugih agencij kriznega menedžmenta stane (npr. policija). Pred-vsem starejši častniki so imeli navado »trkati« na vrata civilnih struktur vprimeru civilnih kriz. Vendar se je vojska o tem večkrat posvetovala zvlado in oblikovano je bilo skupno mnenje, da danes vojska samo čakana civilno prošnjo za sodelovanje v kriznem menedžmentu. Sama ude-ležba vojske je sicer lahko rešitev v sili, vendar morajo civilne strukturenajprej najti rešitev znotraj razpoložljivih civilnih sredstev. Poleg tega jes stališča vlade vojska v končni fazi izjemno draga varianta reševanjacivilne krize.102

Na tej točki se z vidika civilno-vojaškega sodelovanja pri kriznemmenedžmentu zastavlja tudi vprašanje vloge vojske v boju zoper terori-zem. Po enajstem septembru je vlada ustanovila posebno komisijo podvodstvom predstavnika švedskega vrhovnega sodišča (Johana Muncka)za izdelavo študije o vlogi švedske vojske pri spopadanju s terorizmom indrugimi večjimi dogodki na Švedskem in o civilno-vojaškem sodelova-nju. V zvezi s sklepi in priporočili komisije je bistveno predvsem to, datežijo k razširitvi nalog oboroženih sil na področje boja proti teroriz-mu103 (glej Var Beredskap efter den 11 September, 2003: 24–35). Predlogi


101 Primer kriznega menedžmenta v krajevni skupnosti Kista iz predmestja Stockholmazgovorno ponazarja dilemo glede vključitve teritorialne komponente (Home defen-se) švedske vojske v civilni krizni menedžment. 11. 3. 2001 je prišlo že do drugegaprimera požara v tunelu s številnimi električnimi in telekomunikacijskimi kabli terogrevalnimi in vodnimi cevmi. Zaradi tega je bilo več krajevnih skupnosti brez elek-trike in potrebna je bila gasilska intervencija. Treba je bilo zagotoviti prehrano pre-bivalstvu na področjih brez elektrike in v ta namen je predsednik krajevne skupno-sti Kista že navezal stik z Domačo obrambo. Vendar je uprava mesta Stockholmodločila drugače s pojasnilom, da bi pošiljanje uniformiranih ljudi na teren v prime-ru take krize vzbujalo vtis, da gre za hujšo situacijo kot sicer, da bi izvedli nadpro-porcionalen odgovor, da bi vojska lahko prestrašila ljudi, še posebej tujce s slabimznanjem švedščine in tiste, ki ne sledijo novicam. Naslednji dan pa je mestno vods-tvo vendarle odobrilo aktiviranje vojaških enot, ki so brez težav in vzbujanja strahurazdeljevale hrano (Deverell, 2002: 58–60).

102 Problem se pojavi pri operacijah kriznega menedžmenta, ki niso zaščitno-reševalnenarave, ker ne obstaja nobena pravna osnova (intervju z Anderssonom, 2003), kar vdrugem smislu pomeni, da vojaška pomoč ni več »zastonj« za civilne strukture.

103 Ugotovitve komisije lahko povzamemo v naslednjih točkah (glej Var Beredskap efterden 11 September, 2003: 24–35).

148

komisije so vzbudili veliko pozornost švedske strokovne in politične jav-nosti,vendar je v razpravi prevladovalo mnenje, da je terorizem pred-vsem v policijski pristojnosti. Vojska lahko ukrepa le samoobrambnotakoj po terorističnem napadu na njen objekt ali pa če je zaprošena odvibilnih organov kriznega menedžmenta.


– Po enajstem septembru velja načelo samoobrambe (z oboroženimi silami) po 51.členu Ustanovne listine OZN tudi za primer velikih terorističnih napadov. Takšninapadi na Švedskem sicer sodijo pod pristojnost policije, ki pa (skupaj z obalnostražo) nima zmožnosti interveniranja proti nasilnim aktom iz zraka in izpod gla-dine morja. Komisija je predlagala, naj policija in obalna straža v takšnih primerihpokličeta na pomoč vojsko, ki bi na podlagi nove zakonodaje (predlagane s stranikomisije) lahko uporabila potrebno silo za odvrnitev neposredne grožnje, tudi četa ne izvira iz tuje države. Vojska bi bila lahko zaprošena za pomoč tudi v primerudrugih nasilnih dejanj ali neposrednih groženj z nasilnimi dejanji, če bi izhajala zladij ali letal.

– Komisija ugotavlja, da policija v primeru ekstremnih groženj ne bo mogla zavaro-vati in zastražiti vseh relevantnih civilnih objektov. Zato je komisija predlagala,naj se vzpostavi pravna osnova za začasno vojaško pomoč pri straženju civilnihobjektov na podlagi zahteve regijskih administrativnih odborov. Poleg tega komi-sija predlaga zakonske spremembe, s katerimi naj bi imela vojska pri straži civil-nih objektov takšna pooblastila kot policija (aretirati osumljenca terorističnega de-janja ali osebe, ki takšno dejanje naklepa), kar naj bi se nanašalo le na sam objekt,bližino objekta in osmumljene med begom iz objekta.

– V primeru RKB napada bi bila policija toliko obremenjena, da bi ji prav prišla po-moč RKB vojaških enot. Komisija zato predlaga okrepitev sodelovanja med vojaš-kimi in policijskimi enotami, kar bi lahko pomenilo tudi okrepitev policije z vojaš-kimi profesionalnimi enotami, ki bi bile pod poveljstvom policijskega komisarja.

– Komisija izraža dvom glede razdelitve pristojnosti med vojaškimi in civilnimi ob-veščevalnimi in varnostnimi službami za spremljanje teroristične nevarnosti. Ko-misija zato predlaga odobritev obrambnim obveščevalnim institucijam, da prido-bivajo in analizirajo informacije o terorističnih nevarnostih iz tujine. Isto naj biveljalo za druge obveščevalne podatke, ki bi podpirali švedsko zunanjo, obram-bno in varnostno politiko.

149

DE V E T I D E L

SISTEM KRIZNEGAMENEDŽMENTA V ZDA

150

ZDA so zvezna republika, ki je sestavljena iz 50 držav in DistriktaColumbia (Washingto D. C.). Sistem oblasti je sestavljen iz zakonodajne,izvršilne in sodne veje oblasti. Predsednik in podpredsednik vodita izvr-šilno vejo oblasti, pri čemer je predsednik hkrati vodja države in vlade,saj gre za predsedniški sistem političnega vladanja. Izvršilna veja oblastije sestavljena iz Izvršnega urada predsednika (Executive Office of thePresident), 14 ministrstev in 57 neodvisnih ustanov ter vladnih korpo-racij.

ZDA so kot svetovna sila vključene v številne krize, zaradi velikostidržavnega ozemlja pa so podvržene tudi relativno večjemu številu krizkot druge manjše države. Medorganizacijsko sodelovanje je v izjemnovelikem birokratskem sistemu vedno bolj pomembna tema. Nezadostnosodelovanje na tem področju so ZDA večkrat izkusile na lastni koži.

NAJVEČJE VARNOSTNE KRIZE V ZDA KOT POSLEDICA NEZADOSTNEGA MEDORGANIZACIJSKEGA

PREDKRIZNEGA SODELOVANJA

ZDA so bile v svoji stoletni zgodovini dvakrat soočene s strateškim kata-strofalnim presenečenjem, ki je povzročilo izbruh krize velike intenziv-nosti. Gre za »presenetljivi« japonski vojaški napad na Pearl Harbourleta 1941 in za »Pearl Harbour 21. stoletja«, ki se je zgodil z napadom naWTC in Pentagon septembra 2001. Skupni nauki obeh katastrof po Abs-hireju (2002) so (1) nevarnost »fiksiranih prepričanj« o varnostnem oko-lju in prevelike sektorizacije (over-compartmentalization), (2) zavračanjesignalov v predkriznem obdobju in (3) slabo organizirani sistemi, ki šibi-jo kreativnost, strateško analizo in ponovno presojanje. Zanimivo je to,da sta se obe katastrofi napovedovali s številnimi predkriznimi kazalci,vendar je kljub temu prišlo do strateškega presenečenja. Med kazalce, kiso npr. napovedovali napad na Pearl Harbour, štejemo japonsko agresiv-nost do sosedov (Mandžurija ipd.), krepitev vojaške oblasti v Tokiju, raz-bitje japonske diplomatske tajne kode, pri čemer se je izkazalo, da bodo


151

Japonci napadli na neznani lokaciji, podatek iz diplomatskih virov o pri-pravljanju napada, podatek o japonskem proučevanju razporeditve ame-riških ladij v bazi Pearl Harbour in prekinitev pogajanj med Japonsko inZDA. Ob tolikšnem številu kazalcev je bilo za ZDA nelogično in celo »ne-skončno neumno«, da bi Japonska napadla Pearl Harbour. Predvidevaliso napad na drugih točkah. Nelogičnost za eno stran pa je bila povsemlogična operacija za drugo stran. Deutch in Smith (2002: 64) v svoji študi-ji navajata ugotovitev predsednika Harrya Trumana, da bi bilo težko, čeže ne skoraj nemogoče, izvesti ta napad v primeru višje stopnje usklaje-vanja znotraj ameriške vlade. Nastanek CIE po drugi svetovni vojni(1947) je bila logična posledica potrebe po večji usklajenosti in sodelova-nju v obveščevalni skupnosti, torej tudi v sistemu zvezne vlade. Podobnose je pojavilo veliko kazalcev, ki so napovedovali teroristični napad naWTC in Pentagon. Mednje lahko uvrstimo predvsem predhodne terori-stične napade, kot so WTC leta 1993, Savdska Arabija leta 1996, USSCole leta 2000, razkriti poskus bombnega napada na letališče v LosAngelesu, letalsko šolanje oseb, ki so bile povezane z Osamo bin Lad-nom itn. Prestrežena je bila tudi komunikacija Al-Kaide o »Hirošimi vAmeriki« itn. Sama izvedba napada in povzročitev krize je po mnenjumnogih posledica obveščevalne polomije, ki je izhajala iz nepovezanostiCIE in FBI-ja. Teroristični napad je bil namreč organiziran iz tujine in na-padalci so nemoteno prišli v ZDA, kar je v nekem omejenem smislu zaz-nala CIA, medtem ko je FBI ugotavljal, da se na ozemlju ZDA pripravljaneko teroristično dejanje v povezavi z letali. V ZDA so se dolgo ukvarjalez razlogi za to napako, ki so v dejstvih, da obveščevalni službi nista pove-zali teh podatkov, torej nista dovolj sodelovali, da krovna obveščevalnaslužba ni upoštevala in posredovala zbranih kazalcev ali pa da je politič-na oblast ZDA zanemarila kazalce, ki jih je posredovala obveščevalnaskupnost. Ne glede interpretacijo v zvezi s tem lahko ugotovimo, da frag-mentirani pristop k izvajanju obveščevalne dejavnosti, kot je bil obliko-van 1947 in kasneje, ne ustreza več spremenjenim varnostnim okolišči-nam (glej Deutch in Smith, 2002: 64). Obveščevalne službe so delovalepredvsem zoper države in na tej podlagi se je tudi oblikovala delitev delamed njimi: FBI se je ukvarjal z notranjimi grožnjami nacionalni varnosti,medtem ko so se CIA, DIA, NSA in druge službe ukvarjale z zunanjimigrožnjami. Službe (predvsem CIA in FBI) niso preveč navdušene gledemedsebojne izmenjave informacij, saj se bojijo, da bodo razkrile svojevire in metode na sodišču (CIA) ali ogrozile prihodnje postopke predsodiščem (FBI). V Nacionalni strategiji domovinske varnosti je bilo ugo-tovljeno, da težava nezadostne izmenjave informacij med obveščevanimislužbami, organi pregona in odločevalci večinoma izhaja iz dejanskih alizaznanih pravnih ali kulturnih ovir ter omejitev organizacijskih informa-cijskih sistemov (National Strategy for Homeland Security, 2002: 16, 48).Abshire (2002: 7) v svoji študiji ugotavlja, da Pearl Harbour in WTC silitapredsednika ZDA, da oblikuje arhitekturo, ki temelji na inovaciji in ima-

XSISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA V ZDAX

152

ginaciji ter izziva vsa razširjena in povsem prevzeta prepričanja. Treba jeprestrukturirati celotno nacionalno varnostno arhitekturo, razmišljati»zunaj kvadratkov« (thinking outside the box), kar predstavlja ponazori-tev za medagencijsko razmišljanje, zagotoviti boljše predvidevanje, vzpo-staviti kreativnejšo analitiko, bolje izrabiti obveščevalne podatke itn.104

STRATEŠKA IZHODIŠČA ZA DELOVANJE SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Strateška izhodišča za krizni menedžment v ZDA izhajajo iz strategijenacionalne varnosti. V nadaljevanju bodo predstavljeni nekateri rele-vantni deli in analiza treh zadnjih strategij.

Skupna značilnost strategij nacionalne varnosti iz leta 1997 in 1999 sobili strateški elementi (1) oblikovanja mednarodnega okolja, (2) odgovar-janja na grožnje in krize ter (3) pripravljanja na negotovo prihodnost. Prioblikovanju mednarodnega okolja gre za aktivno uporabo številnih sred-stev, kot so diplomacija, vojska, gospodarsko sodelovanje, mednarodnapomoč, nadzor orožja, zavzemanje za neširjenje jedrskega orožja inzdravstvene iniciative. Pri pripravljanju na negotovo prihodnost gre zaoblikovanje in preoblikovanje nacionalnih varnostnih institucij (pred-vsem vojske, obveščevalnih služb, diplomacije, pravosodnih in gospodar-skih mehanizmov) za spopadanje z novimi izzivi v »stalno razvijajočemse in visoko kompleksnem mednarodnem varnostnem okolju«. Ker pri-zadevanja za oblikovanje mednarodnega varnostnega okolja niso zadost-na za okolje, ki ga ZDA želijo, je treba oblikovati sposobnost odgovarja-nja na celoten spekter domačih in mednarodnih groženj in kriz. Treba jezaščititi življenja in lastnino, mobilizirati ljudi, vire in sposobnosti zaučinkovito obvladovanje kriz ter zagotoviti preživetje institucij in infra-


104 Treba je poudariti, da k sklepu o potrebnosti večjega medorganizacijskega sodelova-nja ne silita samo Pearl Harbour in WTC, temveč tudi druge izkušnje ZDA. Viet-namska kriza je npr. eden izmed večjih primerov, ki je opozoril na pomanjkljivo me-dagencijsko koordiniranje številnih ameriških vladnih agencij. Delovanje ZDA vVietnamu je bilo pogosto prežeto z neučinkovitostjo zaradi neodvisnega delovanjain nezadostnega koordiniranja neštetih ameriških agencij. Posledično očitno neko-herentno vodenje vojne je leta 1966 prispevalo k spoznanju, da tako ne gre večnaprej. Zato je predsednik Johnson imenoval posebnega odposlanca, ki je nadziralmedagencijske procese v Washingtonu. V nadaljevanju pa je ustanovil CORDS (Ci-vilian Operations Revolutionary/Rural Development Support) kot okvir za enotnocivilno-vojaško vodenje vojne v Vietnamu (na terenu). Danes je CORDS pojmovankot pozitivni nauk vietnamske vojne (Interagency Coordination during Joint Opera-tions, 1996: III-8).

153

struktur. Pri tem je zaradi omejenosti virov potreben selektivni pristop,kar pomeni osredotočanje na odgovarjanje zgolj na tiste izzive, ki najboljneposredno vplivajo na ameriške interese. V ta namen je potrebno celo-vito in vsestransko krizno načrtovanje vseh zveznih ministrstev, vojskein drugih institucij. Uporabiti je treba najprimernejše orodje ali kombi-nacijo orodij, kot so diplomacija, javna diplomacija, gospodarski ukrepi,pravosodni ukrepi, vojaške operacije in drugo. Pri tem bodo ZDA v pri-meru skladnosti drugih interesov z ameriškimi delovale v sklopu alianseali partnerstev, sicer pa unilateralno. Prizadevanja za odvračanje krize alinasprotnika (državnega nasprotnika, teroristične ali kriminalne skupine)lahko igrajo odločilno vlogo pred samim kriznim odzivanjem. Odvrača-nje uvrščajo ZDA na razmejitveno črto med oblikovanjem mednarodne-ga okolja in kriznim odzivanjem. Odvračanje v krizi načeloma vključujeprikazovanje ameriške obvezanosti za določeno državo ali interes s pove-čanjem vojskovalne sposobnosti na samem prizorišču (A National Stra-tegy for A New Century, 1999: 14, 18, 20; 1997: 10, 14).

Zavedanje o potrebi medagencijskega sodelovanja je v ZDA že staro.Vendar pa lahko ugotovimo, da na področju kriznega menedžmenta inzagotavljanja nacionalne varnosti tovrstno prepričanje še posebej pridedo izraza v drugi polovici devetdesetih let. V nacionalni varnostni strate-giji iz leta 1997 je bilo v tem smislu ugotovljeno, da ameriški odziv nagrožnje varnosti ni omejen na katerokoli vladno agencijo. »Nacionalnavarnostna pripravljenost« v času zamegljene razlike med notranjo inzunanjo politiko presega agencijske meje. Zato je ključni poudarek naintegriranem medagencijskem prizadevanju za povečevanje ameriškenacionalne varnosti (A National Strategy for A New Century, 1997: 10). Vnekem drugem doktrinarnem dokumentu (glej Interagency Coordinationduring Joint Operations, 1996: I-1-4) je bilo ugotovljeno, da bo novo inhitro se spreminjajoče varnostno okolje, ki ga zaznamujejo regionalnenestabilnosti ter nekonvencionalne grožnje, zahtevalo vedno večje meda-gencijsko sodelovanje s povsem delujočim civilno-vojaškim odnosom.Sama potreba po medagencijskem koordiniranju sicer ni nova, vendar panarašča skupaj z naraščanjem kompleksnosti in večdimenzionalnostinove svetovne ureditve ter z zmanjševanjem vojaških virov ogrožanja.Varnostni izzivi, s katerimi se soočajo ZDA, so vedno bolj kompleksni,kar zahteva veščine in vire več organizacij. Rešitve takšnih problemovzelo redko, če sploh kdaj, lahko oblikuje zgolj posamezna agencija. Vtem smislu se omenja »funkcionalna soodvisnost«, kar pomeni zanaša-nje določene organizacije na druge za izpolnitev svojega cilja. Raznoli-kost akterjev je treba razumeti ravno kot moč medagencijskega procesa.V tem smislu medagencijsko koordiniranje omogoča učinkovito povezo-vanje vojaških, ekonomskih, diplomatskih in drugih instrumentov ame-riške vlade, nevladnih organizacij in mednarodnih akterjev glede na nji-hove temeljne funkcionalne sposobnosti in razlike. Pri tem pa je trebapaziti, da medagencijsko koordiniranje in sodelovanje ne postaneta sami


154

sebi cilj in namen. Sta namreč sredstvi, ki se uresničujeta v medagencij-skem procesu, ki temelji na sinhronizaciji prizadevanja neštetih agencij venotno prizadevanje (unity of effort), sistematičnem integriranju proce-dur za učinkovito sodelovanje v medagencijskih operacijah, oblikovanjuekspertnih medsektorskih forumov, kamor vsaka organizacija prinesesvojo kulturo, filozofijo, cilje, prakso, veščine ipd., usklajevanju inte-resov številnih ministrstev, agencij in organizacij, še pred tem pa navzpostavljanju konsenza znotraj ministrstev (oblikovanje kompromisov),razvijanju razumevanja načina delovanja, procedur, zmogljivosti in ter-minologije drugih akterjev ter vzpostavljanju skupnega referenčnegaokvira za razumevanje trenutne varnostne situacije.

Na RAND-u je leta 1998 nastala analiza o medagencijski varnostnikoordinaciji v ZDA, ki je poudarila nujnost tovrstnega sodelovanja priizvajanju nacionalnih in mednarodnih operacij ter hkrati njegovo velikotežavnost (še posebej med civilnimi organizacijami in vojsko), ki izhaja iznotranjih birokratskih zavor. Poročilo opredeljuje medagencijski proceskot formalna in neformalna pravila za koordiniranje agencij v ameriškiizvršni veji oblasti brez vzajemne subordinacije (Pirnie, 1998: 87). Obli-kovana so bila priporočila za izboljšanje tovrstne koordinacije za primerdelovanja ZDA v kompleksnih mirovnih operacijah (glej Pirnie, 1998: 8,10). Poročilo izhaja iz dejstva, da očitna in jasna dihotomija med vojno inmirom iz časa hladne vojne ni več tako očitna in jasna. Ta dihotomija jeprispevala k striktnemu ločevanju med vojsko in civilnimi organizacija-mi, kar pa je po koncu hladne vojne postalo zamegljeno. Ameriška voj-ska (in država) je soočena s številnimi situacijami, ki niso vojna, vendartudi ne mir v klasičnem pomenu besede (npr. mirovne operacije). Zame-glilo se je tudi strogo razlikovanje med vodenjem (administriranjem) inizvajanjem operacij.

Po 11. septembru je prišlo do bistvenih sprememb v ameriškem zazna-vanju varnostnega okolja, kar pa je povezano tudi z zamenjavo predsed-nika ZDA. Leta 2002 je bila sprejeta zadnja strategija nacionalne varnosti(glej The National Security Strategy of the USA, 2002), ki v nekem smi-slu predstavlja strategijo kriznega menedžmenta, saj na več mestih napo-veduje dolgotrajno vojno proti globalnemu terorizmu (vključno s terori-stičnimi državami in državami, ki sponzorirajo terorizem in želijopridobiti orožje za množično uničevanje – malopridne države) in določacilje te vojne. Strategija poudarja, da je najboljša obramba dober napad,iz česar izhaja stališče, da je treba še večji poudarek pri zagotavljanju na-cionalne varnosti pripisati preventivnim akcijam (preemptive actions)(str. 15). Terorizmu je v strategiji namenjenega nesorazmerno veliko pro-stora na račun drugih groženj varnosti, ki so bolj prišle do izraza v prejš-njih strategijah nacionalne varnosti (organizirani kriminal, okoljsko inzdravstveno ogrožanje varnosti). Ugotovimo lahko, da terorizem po 11.septembru predstavlja ključno grožnjo nacionalni varnosti ZDA. Za bra-njenje države pred terorizmom bo država uporabila vse možne mehaniz-


155

me iz lastnega arzenala, še posebej pa vojaško silo, boljšo domovinskoobrambo, pravosodje, obveščevalne službe ipd.

Primerjava zadnje strategije nacionalne varnosti s prejšnjimi pokažetudi, da še nikoli ni bilo toliko poudarka namenjenega reformam institu-cij nacionalne varnosti. Cilj ZDA po tej strategiji je preoblikovati nacio-nalnovarnostne institucije za izzive in priložnosti v 21. stoletju. Bushevaadministracija je v ta namen začela z najobsežnejšo vladno reorganizaci-jo po letu 1947, saj so bile obstoječe nacionalnovarnostne institucije obli-kovane v drugem času za druge potrebe. Ta reorganizacija temelji naustanovitvi novega ministrstva za domovinsko varnost, novega združene-ga vojaškega poveljstva (unified military command), obsežnem preobli-kovanju FBI in obsežnih spremembah v drugih sektorjih. Strategija boomogočila, da bodo sistemi kriznega menedžmenta (emergency manage-ment systems) sposobnejši za boj proti terorizmu in celotnemu spektrudrugih groženj (prav tam: 2, 6).105 Pregled delovanja ZDA v krizah, ki sosledile 11. septembru, omogoča splošno ugotovitev, da sta se v praksipovečali vertikalna in horizontalna predkrizna ter krizna koordinacija vsistemu nacionalne varnosti ZDA.

RAZGLASITEV KRIZNIH RAZMER V ZDA

Izvršna oblast ima na voljo določena pooblastila za obvladovanje kriznihrazmer, kar pa brez formalne razglasitve nacionalne krize ne zadostujevedno. Nacionalno krizo (national emergency) lahko razglasita predsed-nik oziroma kongres ali pa kar oba. Pred letom 1976, ko je bil sprejet t. i.


105 Tako se bodo oborožene sile spreminjale v skladu s spremembami groženj, kar eks-plicitneje pomeni oblikovanje novih načinov vojskovanja, krepitev združenih opera-cij (joint operations), spremembo vodenja ministrstva za obrambo ipd. Načelo stra-teške mobilnosti ameriške vojske in sposobnosti učinkovitega globalnegaprojiciranja sile sta še naprej elementa, ki omogočata učinkovitejše reagiranje ZDAna mednarodne in tudi domače krize in konflikte, še posebej tam, kjer ameriška voj-ska ni stalno prisotna. Ameriški obveščevalni skupnosti ni več treba spremljati fik-snega objekta (Sovjetske zveze), temveč veliko bolj kompleksno množico ciljev, kiizhajajo iz spremenjenih groženj varnosti. V strategiji je zapisano, da se bodo moraleobveščevalne službe preoblikovati predvsem v smislu primernega povezovanja (inspajanja informacij) s pravosodnim in obrambnim sistemom na nacionalni ravni inzavezniki na mednarodni ravni. ZDA so se odločile okrepiti obveščevalno opozarja-nje in analiziranje v smislu zagotavljanja integriranega ocenjevanja ogrožanja zapotrebe nacionalne in domovinske varnosti in »brezšivnega« (seamless) ter integrira-nega opozarjanja za celotni spekter ogrožanja ameriške varnosti in varnosti zavezni-kov. V tem smislu bo tudi okrepljena koordinacijska moč direktorja CIE (prav tam:30).

156

National Emergencies Act (glej National Emergencies, Title 50, Chapter34, US Code), je razglasitev nacionalnih kriznih razmer pomenila večjipreobrat v ameriški družbi, ki je omogočal državi, da izvaja neomejenepriprave za vojno in uporablja številna krizna pooblastila. Takšna neome-jenost ni bila v skladu z vrsto kriznih situacij. Tako je denimo predsed-nik razglasil nacionalno krizo po zajetju talcev v Iranu zgolj zato, da bizamrznili iransko premoženje v ZDA. Po letu 1976 pa mora predsednikže v sami deklaraciji kriznih razmer ali naknadnih izvršnih ukazih (exe-cutive orders) opredeliti pristojno zvezno agencijo in pooblastila, ki jih tapotrebuje za obvladovanje krize. Delovanje izvršne oblasti je vezanoizključno na določena pooblastila, če pa potrebuje dodatna pooblastila,je treba to opredeliti v nadaljnjih izvršnih ukazih. Če nacionalno krizorazglasi kongres, potem ni treba specificirati potrebnih pooblastil in tudine vzroka razglasitve (Master Mobilization Plan, 1988: 4).

Predsedniška razglasitev nacionalne krize mora biti takoj posredovanakongresu. Ta jo s sprejemom resolucije lahko razveljavi. Kongres perio-dično pregleduje stanje v zvezi z izrednimi razmerami. Tudi sama izvršnaoblast pregleduje deklaracijo kriznih razmer in po potrebi zahteva dopol-nitev posebnih pooblastil. Izvršna oblast mora po koncu nacionalnekrize ali pa vsakega pol leta predložiti kongresu poročilo o celotnih stroš-kih, ki so nastali v zvezi z izvajanjem kriznih pooblastil (Master Mobi-lization Plan, 1988: 4, 8; US Code, sec. 1621, 1641). Nacionalna krizauradno preneha obstajati po sprejemu resolucije v kongresu ali pa popredsednikovem ukazu (US Code, sec. 1622).

Staffordov zakon o podpori ob nesrečah in krizah (The Robert T. Staf-ford Disaster Relief and Emergency Assistance Act, 1970, in dopolnila)opredeljuje večjo nesrečo in krizo ter določa proceduro za razglasitevvečjih nesreč ali kriz (major disaster in emergency). Kriza je v zakonuopredeljena kot katerikoli dogodek ali primer, v katerem je po predsedni-kovem mnenju potrebna zvezna pomoč za dopolnitev državnih in lokalnihprizadevanj in zmožnosti za rešitev življenj, zaščito lastnine, javnegazdravja in varnosti ali za zmanjšanje oziroma odvračanje grožnje kata-strofe v kateremkoli delu ZDA.106 Vse prošnje za predsedniško razglasi-tev krize morajo postaviti guvernerji prizadetih držav. Takšna prošnjamora temeljiti na ugotovitvi, da resnost in obseg nesreče ali krize prese-gata zmožnosti države ali lokalnih skupnosti in da je zvezna pomočnujna. Na podlagi takšne prošnje lahko predsednik razglasi večjo nesre-


106 Večja nesreča pa je opredeljena kot katerakoli naravna katastrofa (vključno z orka-ni, tornadi, neurji, visokimi vodami oziroma poplavami, plimnimi valovi, tsunamiji,potresi, vulkanskimi izbruhi, zemeljskimi plazovi, plazovi blata, snežnimi zameti alisušo) ali ne glede na vzrok kakršenkoli požar, poplava ali eksplozija v kateremkolidelu ZDA, ki lahko po predsednikovem mnenju povzroči dovolj hudo in obsežno ško-do, da je potrebna pomoč državam in lokalnim skupnostim. Priročnik za civilnekrize (1994) Ministrstva za obrambo je dodatno opredelil kot večjo nesrečo še kata-strofalno nesrečo, ki takoj premaga državne in lokalne ter prostovoljne zmožnosti zazaščito življenj njenih žrtev (Manual for Civil Emergencies, 1994: 11).

157

čo ali krizo (sec. 401), če skupna zvezno-državno-lokalna ocena škode topotrjuje (glej Federal Response Plan, 1999: 7; 2003: 7).107 Z deklaracijokriznih razmer se sprostijo zvezni viri za pomoč, predsednik pa lahkousmeri katerokoli zvezno agencijo, da uporabi svoje vire in pristojnostiza pomoč državnim in lokalnim oblastem. Pri tem je treba paziti, dausmeritev ni v neskladju z obstoječimi kriznimi pristojnostmi drugihagencij. Pred deklaracijo pa ni dovoljeno uporabiti zveznih virov, možnojih je le približati kraju krize ali večje nesreče (Federal Response Plan,1999: 7, 2003: 7).108

Zaradi terorističnih napadov 11. septembra na WTC in Pentagon terobstoječe neposredne grožnje novih napadov na ZDA je bila 14. septem-bra 2001 s posebno predsedniško deklaracijo razglašena nacionalnakriza, kar je bilo posredovano in objavljeno prek kriznega sistema zvez-nega registra (uradnega lista, op. I. P.). Kriza je bila razglašena za nazaj,torej tudi za obdobje od 11. do 14. septembra (Declaration of NationalEmergency by Reason of Certain Terrorist Attacks, 2001). Na tej podlagije bil med drugim sproščen poseben krizni fond za pomoč žrtvam in zarekonstrukcijo.

KRIZNI KOORDINACIJSKI SISTEM SVETA ZA NACIONALNO VARNOST

Prepričanje o potrebnosti harmoniziranja različnih politik na najvišjiravni se je v ZDA začelo oblikovati že pred drugo svetovno vojno. Roose-velt je leta 1919 predlagal oblikovanje Skupnega načrtovalnega telesa(Joint Plan-Making Body) za reševanje skupnih zadev med ministrstvi zazunanje zadeve, vojaške zadeve in mornarico. V drugi svetovni vojni pase je še bolj pokazala nujnost bolj formalne oziroma formalizirane koor-


107 Guverner posreduje takšno prošnjo regionalnemu uradu FEME oziroma po novemregionalnemu uradu Ministrstva za domovinsko varnost, ki jo posreduje naprejzvezni centrali FEME oziroma Ministrstva za domovinsko varnost, ta pa jo skupaj ssvojim priporočilom za ukrepanje pošlje naprej v Belo hišo (Federal Response Plan,1999: 25; 2003: 25).

108 Ob tem je treba še poudariti, da lahko po Staffordovem zakonu predsednik svojepristojnosti uporabi tudi enostransko, če kriza vključuje objekt ali prostor pod nad-zorom zvezne vlade. Samo nesrečo pa lahko poleg predsednika in kongresa razglasi-jo tudi minister za kmetijstvo za dodelitev kriznih posojil v primeru velike škode napridelkih, minister za trgovino v zvezi z ribolovnim področjem in administracija zamalo podjetništvo v primeru fizične škode na objektih, orodju, strojih ipd. (FederalResponse Plan, 1999: 8; 2003: 7).

158

dinacije zunanje, vojaške in notranje politike na nivoju izvršilne vejeoblasti. Prva takšna improvizirana organizacijska oblika je bil leta 1944ustanovljeni Zunanji vojni in mornariški usklajevalni odbor (StateWar–Navy Coordinating Commmittee) oziroma »Odbor treh«, ki jevključeval osebje različnih nivojev iz teh ministrstev. Rezultati njihovegadela so bili tako uspešni kot neuspešni. Takoj po vojni je nekaj ljudipredlagalo ustanovitev nacionalnega varnostnega mehanizma za posve-tovanje med predsedniškimi svetovalci o strateških političnih, gospodar-skih in vojaških zadevah. Ministrstvo za mornarico je naročilo študijo, kinaj bi identificirala najprimernejšo povojno organizacijsko obliko za čimučinkovitejše zagotavljanje nacionalne varnosti s strani vojaških zvrsti indrugih ministrstev. Ferdinand Eberstadt je v svoji znameniti študiji pred-lagal ustanovitev institucije (Sveta za nacionalno varnost) za usklajevanjein integriranje visoke politike oziroma zunanje, notranje in vojaške poli-tike po vzoru Britanskega imperialnega obrambnega sveta in že omenje-nega Odbora treh. Svet naj bi bil politično formativno in svetovalno telopredsedniku ZDA, vodil naj bi ga svetovalec, ki ima neposredni pristopdo predsednika in pooblastila, da razrešuje morebitne razlike med različ-nimi ministrstvi in zvrstmi. Poleg tega je Eberstadt predlagal ustanovitevCentralne obveščevalne agencije (glej Dixon, 1984).

Z Nacionalnim varnostnim aktom (National Security Act) oziromazakonom (NSA 47) je bil 26. julija 1947 ustanovljen Svet za nacionalno var-nost (SNV) v pomoč predsedniku ZDA pri opravljanju obveznosti v zvezi zvarovanjem nacionalnih varnostnih interesov oziroma kot ključni forumza obravnavanje nacionalnih varnostnih zadev, ki zahtevajo predsedniko-vo odločanje.109 Svet je bil ustanovljen z namenom svetovanja predsedni-ku glede integriranja nacionalnih varnostnih vidikov notranje, zunanje,vojaške, obveščevalne in ekonomske politike z namenom, da bi oboroženesile ter druga ministrstva in agencije lahko učinkovito sodelovali pri zago-tavljanju nacionalne varnosti. Na področje dela sveta so torej sodile pred-vsem nacionalnovarnostne zadeve, ki so bile v skupnem interesu različnihministrstev in agencij (Dixon, 1984: 10-18, 151; Interagency CoordinationDuring Joint Operations, 1996: II-2).110 Z ustanovitvijo sveta se je povečalaformalizacija koordiniranja pri zagotavljanju nacionalne varnosti.


109 Akt oziroma zakon je pomenil največjo obrambno in varnostno reorganizacijo poustanovitvi Ministrstva za mornarico leta 1798. Z zakonom so bili ustanovljeni CIA,Ministrstvo za obrambo in tudi vojaško letalstvo kot zvrst oboroženih sil.

110 Ustanovitev tega sveta so nekateri sprejeli z odobravanjem, drugi pa z zadržki. Takoje denimo svetovalec za nacionalno varnost pri predsedniku Eisenhowerju smisel zaustanovitev sveta videl v tem, da ni bilo več mogoče sprejemati vojaške in zunanjepolitike v medsebojni izolaciji in izolaciji od integriranih obveščevalnih ocen, zuna-nji minister George Marshall pa je sicer načelno zagovarjal potrebo po ustanovitviusklajevalnega mehanizma, vendar ne takšnega. S predlagano rešitvijo se namreč nistrinjal, ker je menil, da bo zunanje ministrstvo s tem postalo podrejeno obrambne-mu. Ta svet so nekateri razumeli tudi kot superministrstvo (super-cabinet) (glejDixon, 1984: 19, 151).

159

Sistem sveta za nacionalno varnost s pripadajočimi medagencijskimipovezavami ni samo ključni element nacionalnovarnostnega sistema, kizagotavlja izvajanje procesa koordiniranja izvršnih ministrstev in agencijpri učinkovitem razvoju in uresničevanju nacionalne varnostne poli-tike,111 temveč predstavlja tudi ključni nacionalni predsedniški meda-gencijski in medministrski krizni sistemski mehanizem, ki temelji namedagencijskem koordiniranem reševanju kriznih problemov.112 Topotrjuje zgodovinska analiza dela sveta.113 Trenutna struktura SNV je


111 Po besedah nekdanjega predsednika ZDA Clintona se vloga SNV v vedno bolj sood-visnem svetu povečuje in je bolj pomembna kot kdajkoli prej (glej Presidential Mes-sage on the 50th Anniversary of the National Security Council, 1997).

112 SNV je edina stopnja izvršilne veje oblasti, ki lahko obvezujoče usmerja različna mi-nistrstva.

113 Zgodovinska analiza to sicer potrjuje, vendar je treba poudariti, da so se vloga,struktura in velikost Sveta za nacionalno varnost v ZDA skozi zgodovino spreminja-li. Vsak predsednik je vanj pripeljal nove ljudi in ga uporabljal v skladu s svojimosebnim stilom vodenja političnih zadev in z interpretacijo ključnih groženj ameriš-kim nacionalnim interesom. Tako so ga nekateri uporabljali kot forum za razpravlja-nje o kritičnih nacionalnih varnostnih zadevah – krizah, drugi za oblikovanje politič-nih predlogov, tretji za nadziranje uresničevanja izbranih odločitev, četrti kotkombinacijo naštetih elementov, nekateri pa so ga preprosto ignorirali, saj so bistve-ne odločitve sprejemali na drugih mestih (Dixon, 1984: 152; glej History of the NSC1947–1997, 1997). Če se svet ni sestajal pogosto, potem načeloma tudi osebje ni ime-lo veliko dela. Marsikdaj je bil uporabljen zgolj za legitimiranje odločitev, ki so bilesprejete v drugih forumih. V drugih primerih pa je imel svet osrednjo vlogo v proce-su oblikovanja politik (npr. pod predsednikom Johnsonom). Zgodovinska vlogaSNV na področju kriznega menedžmenta se je prav tako spreminjala skozi čas, karse je odrazilo v njegovem delovanju in strukturi. Očitno je tudi, da se je spreminjalorazmerje med vlogama SNV kot (1) načrtovalnim telesom in (2) operativno-izvršil-nim ter nadzornim telesom za krizni menedžment. Včasih je SNV imel ključno vlo-go pri kriznem menedžmentu (npr. v korejski in vietnamski vojni, berlinski krizi,kubanski krizi, šestdnevni izraelsko-arabski vojni itn.), včasih pa so ga povsem ali vveliki meri zaobšli (sueška kriza 1956, libanonska kriza 1958, vietnamska kriza,ameriška intervencija v Dominikanski republiki 1965, kriza v Perzijskem zalivu1987, panamska kriza 1989, zalivska vojna 1991 itn.). Eisenhover je menil, da stalnerazprave med njegovimi ključnimi svetovalci prispevajo k njihovi medsebojni infor-miranosti, usklajenosti in nenazadnje boljši pripravljenosti za reagiranje v primerukriz, vendar tudi sam včasih SNV ni uporabil. V določenih trenutkih je sam neuspehdrugih akterjev (npr. koordiniranja kriznega menedžmenta v krizi v Prašičjem zalivuleta 1961 s strani zunanjega ministrstva) izpostavil pomen SNV kot kriznega meha-nizma. V ta namen je bila v začetku šestdesetih let pod Kennedyjem v Beli hiši usta-novljena Situacijska soba in povečalo se je število ad hoc medagencijskih delovnihskupin, ki so izvajale krizni menedžment. Kasneje je Nixonov svetovalec za nacio-nalno varnost poleg številnih nekriznih odborov v SNV vodil tudi washingtonskoskupino za posebne akcije za reševanje resnih kriz. Pod Carterjevo administracijosta v SNV delovala samo 2 odbora (v primerjavi s prejšnjimi osmimi). Odbor za nad-zor politike (Policy Review Committee) je obravnaval zunanje, obrambne in eko-nomske zadeve ter določal dolgoročne politične cilje. Predsedoval mu je tisti od trehministrov, ki je bil odgovoren za obravnavani problem oziroma iniciativo. Posebnikoordinacijski odbor (Special Coordination Committee) pa se je ukvarjal z občutlji-vimi obveščevalnimi vprašanji, nadzorom oboroževanja in kriznim menedžmentom.V času Reaganove administracije so bile ustanovljene tri višje medministrske skupi-ne (Senior Interdepartmental Groups): za zunanje zadeve, obrambno politiko in ob-

160

dokaj podobna njegovi strukturi iz leta 1989, ko je prišel na oblast Bushstarejši. Splošna struktura SNV je hkrati struktura kriznega menedž-menta na najvišji ravni. Določena je bila z nacionalnovarnostnim pred-sedniškim ukazom št. 1 iz leta 2002.114 SNV po tem ukazu še vednoohranja prvotni namen, ki je bil poudarjen ob ustanovitvi z NSA 47. SNVtako pomaga predsedniku ZDA pri integriranju vseh vidikov nacionalno-varnostne politike (notranji, zunanji, vojaški, obveščevalni in ekonomskividiki).115

Hierarhija sistema Sveta za nacionalno varnost se pri vrhu začne zOdborom vodilnih (Principals committee – NSC/PC) kot višjim meda-gencijskim forumom za obravnavanje nacionalnovarnostnih zadev.Odbor sestavljajo naslednji statutarni in nestatutarni člani: predsednik,podpredsednik, minister za zunanje zadeve, minister za državne finance,minister za obrambo in asistent predsednika za nacionalne varnostnezadeve oziroma predsednikov svetovalec za nacionalno varnost, ki vodi


veščevalne zadeve (SIG FP, SIG DP, SIG I), ki so jim predsedovali minister za zuna-nje zadeve, minister za obrambo in direktor CIE. Leta 1981 je bila ustanovljenaekipa za krizni menedžment (Crisis management Team), ki jo je vodil podpredsed-nik George Bush. Njena naloga je bila usklajevanje in nadziranje vseh razpoložljivihfederalnih virov za odgovor na zunanje in notranje krizne situacije. Osebje SNV jebilo zadolženo podpirati delo te skupine. Posebno pomembno vlogo naj bi imelakrizna skupina ali skupina za posebne situacije (Special Situation Group). Leta 1982pa je bila ustanovljena še krizna načrtovalna skupina, ki je odigrala pomembno vlo-go pri medagencijskem zavedanju potencialnih kriz. Iz Reaganove direktive (Natio-nal Security Decision Directive – 2, 1982) je razvidno, da so bile medagencijske sku-pine (interagency groups) zadolžene za (1) načrtovanje za potencialne krize nanjihovem področju in (2) pomoč pri operacijah kriznega menedžmenta Sveta za na-cionalno varnost. Leta 1983 je začel delovati Center za krizni menedžment (CrisisManagement Center), ki ga je financiralo ministrstvo za obrambo. Center je bil usta-novljen po atentatu na predsednika Reagana. Izdelana je bila tudi študija o zaznaniin dejanski vlogi Situacijske sobe v Beli hiši, v kateri je bilo ugotovljeno, da ta delujele kot nekakšen informacijski zbirni in posredovalni krizni center in ne kot center,ki lahko izvaja krizni menedžment. Zato so jo sklenili dopolniti s Centrom za kriznimenedžment, ki bi prevzel vodenje reagiranja na posamezne krize, medtem ko bi Si-tuacijska soba še naprej zbirala podatke o situacijah po svetu. Vendar center ni bilveliko uporabljan in ob koncu Reaganovega mandata je obstajal samo še na papirju.

Clinton je ob začetku mandata pooblastil Odbor namestnikov vodilnih za stalni(day-to-day) krizni menedžment, o čemer je moral poročati Odboru vodilnih. V tejfunkciji je bil imenovan kot Odbor namestnikov vodilnih za krizni menedžment(Deputues Committee/Crisis Management). Vsak vodilni ali njegov namestnik (čla-ni odbora vodilnih in odbora namestnikov vodilnih) je lahko zahteval sestanek od-bora v funkciji kriznega menedžmenta. Odbor se je ukvarjal tudi s kriznim prepre-čevanjem ter kriznim načrtovanjem. Hkrati so ustanovili tudi medagencijskodelovno skupino za krizni menedžment (glej Presidential Decision Directive – 2,1993).

114 Vsak novoizvoljeni predsednik ZDA je na novo opredelil strukturo SNV, ponavadikar s prvim predsedniškim ukazom. Sicer pa so naloge in splošna struktura SNVuzakonjeni v ameriški zvezni zakonodaji (glej US Code, Title 50, Chapter 15, sec.402).

115 Ekonomske vidike nacionalne varnosti SNV obravnava v koordinaciji z Nacional-nim gospodarskim svetom, ki je bil ustanovljen v času Clintonove administracije.

161

seje v primeru odsotnosti predsednika. Direktor CIE in predsednikSkupnega štaba poveljnikov oboroženih sil sodelujeta na sestankih svetakot statutarna svetovalca. Tudi šef osebja predsednika in asistent pred-sednika za ekonomsko politiko sta vabljena na vsak sestanek odbora.Generalni državni tožilec, minister za domovinsko varnost116 in direktorUrada za upravljanje in proračun so vabljeni na sestanke, ki so povezaniz njihovimi odgovornostmi. Po potrebi (glede na vrsto krize) pa so naseje SNV povabljeni tudi vodje drugih ministrstev, agencij in drugi višjiuradniki. Namestnik svetovalca za nacionalno varnost je izvršni sekretarodbora. Odbor načelnikov se sestane po usmeritvi predsednika in napoziv svetovalca za nacionalno varnost ter po posvetovanju s stalnimičlani. Dnevni red določijo zgoraj omenjeni akterji. Odbor namestnikovvodilnih (Deputies Committee – NSC/DC) predstavlja višji podkabinet-ni medagencijski forum za razpravljanje o nacionalnovarnostnih zade-vah. Odbor določa in nadzira delo podrejenih medagencijskih skupinSNV ter zagotavlja, da so zadeve, predložene Odboru načelnikov, pri-merno analizirane in pripravljene za sprejetje odločitve. Člani so prvi na-mestniki načelnikov iz prejšnjega odstavka, po potrebi pa so vabljenitudi drugi visoki uradniki. Če se predsednik ali podpredsednik ne udele-žita seje, kar je mogoče, mu predseduje namestnik predsednikovega sve-tovalca za nacionalno varnost. Odbor namestnikov se skliče po pozivupredsedujočega in po konzultaciji z ostalimi člani. Vsak član odboralahko zahteva sestanek odbora za hitri krizni menedžment. Koordinacij-ski odbori SNV (NSC Policy Coordination Committee)117 so glavni vsa-kodnevni forumi za medagencijsko koordinacijo nacionalnovarnostnepolitike v smislu njenega razvoja in uresničevanja. Na tem nivoju nasta-jajo številne policy analize, ki jih posredujejo v usklajevanje na višjenivoje. Koordinacijski odbori so sestavljeni iz predstavnikov različnihministrstev in agencij, ki se združujejo v 6 regijskih in 11 funkcionalnihstalnih koordinacijskih odborih (NSPD – 1, 2002).118 Izkušnje uporabe


116 Možnost sodelovanja ministra za domovinsko varnost je bila seveda pridobljena, koje bilo to ministrstvo ustanovljeno z Zakonom o domovinski varnosti (november,2002).

117 V preteklosti so se ti mehanizmi imenovali tudi izvršni odbori (Executive commit-tees – ExCom), medagencijske skupine (interagency groups) ali medagencijske de-lovne skupine (Interagency Working Groups).

118 Regijskim odborom predsedujejo osebe z zunanjega ministrstva (ranga Under Secre-tary ali Assistant Secretary), mednje pa sodijo odbori za Evropo in Evrazijo, Zahod-no hemisfero, Vzhodno Azijo, Južno Azijo, Bližnji vzhod in Severno Afriko ter zaAfriko. Funkcionalnim odborom predsedujejo osebe iz različnih institucij, mednjepa sodijo odbor za demokracijo, človekove pravice in mednarodne operacije (pred-seduje mu predsednikov svetovalec za nacionalno varnost), odbor za mednarodnirazvoj in humanitarno pomoč (minister za zunanje zadeve), odbor za globalno okolje(skupaj mu predsedujeta predsednikov svetovalec za nacionalno varnost in predsed-nikov svetovalec za gospodarsko politiko), odbor za mednarodne finance (ministerza državne finance), odbor za transnacionalne gospodarske zadeve (predsednikovsvetovalec za gospodarsko politiko), odbor za protiterorizem in nacionalno priprav-

162

ExComa iz kriz v Somaliji, na Haitiju119 in v BIH so Clintonovo admini-stracijo privedle k sprejemu predsedniške direktive št. 56 o menedžmen-tu mednarodnih kompleksnih kriznih operacij (glej Presidential DecisionDirective – 56, 1997), ki je obvezala odbor namestnikov, da v krizni situa-ciji ustanovijo ExCom, ki oblikuje krizne policy opcije ter zagotavlja sin-hronizacijo in integracijo kriznega načrtovanja in dnevnega kriznegamenedžmenta. ExCom po tej direktivi združuje vse vpletene organizaci-je, tudi tiste, ki niso običajne članice SNV. Je stalna skupina kriznegamenedžmenta, ki vodi načrtovanje, določa naloge, nadzira izvajanjenalog s strani posameznih ministrstev. ExCom (vsak član na svojem po-dročju) mora izdelati politično-vojaški uresničitveni načrt (pol-mil plan)za usklajeno uporabo vseh vojaških in nevojaških organizacij (vključno znjihovimi viri) v kompleksni krizi. Načrt se sestoji iz ocene krize, določi-tve ciljev in nalog (struktura operacije), končnih stanj, pripravljalnihnalog itn. Načrt se glede na spreminjanje krize seveda spreminja (fleksi-bilnost načrta). Direktiva predvideva izvedbo medagencijske politično-vojaške vaje v Odboru namestnikov pred izvedbo kompleksne operacijekriznega menedžmenta ali pred prehodom iz ene faze v drugo fazo ope-racije, s katero naj bi preverjali načrt oziroma ugotavljali neusklajenostiglede nalog, sinhronizacije nalog, potrebnih virov ipd. Direktiva predvi-deva tudi medagencijsko pokrizno analizo (After-Action Review) kotcelovito oceno operacij, ki vključuje vse sodelujoče na strateški in opera-tivni ravni. Gre za zbiranje naukov iz pretekle krize in njihovo distribui-ranje v vsako vključeno organizacijo. Obstaja tudi sistem za urjenje delo-vanja ExComa. Poudariti pa je treba, da se predsedniška direktiva ninanašala na notranje krize v zvezi z nesrečami, terorizmom, evakuacija-mi ipd., temveč samo na zunanje krize, ki vključujejo uporabo bolj alimanj omejene sile.


ljenost (predsednikov svetovalec za nacionalno varnost), odbor za obrambno strate-gijo, strukturo sil in načrtovanje (minister za obrambo), odbor za nadzor oboroževa-nja (predsednikov svetovalec za nacionalno varnost), odbor za proliferacijo, proti-proliferacijo in domovinsko obrambo (predsednikov svetovalec za nacionalnovarnost), odbor za obveščevalno in protiobveščevalno dejavnost (predsednikov sve-tovalec za nacionalno varnost) in odbor za dostop do arhiva in informacijsko varnost(predsednikov svetovalec za nacionalno varnost). Poleg stalnih koordinacijskih od-borov je po potrebi mogoče ustanoviti tudi dodatne koordinacijske odbore (NSPD –1, 2002). Različne kombinacije regijske in funkcijske delitve so za SNV značilne žeod časa Kennedyjevega predsedovanja.

119 Po koncu hladne vojne je bila Somalija prvi primer kompleksne krize, s katero so sesoočile ZDA. Ameriško politiko v Somaliji je najprej pri zunanjem ministrstvu koor-dinirala medagencijska delovna skupina (interagency task force), po tragičnem po-kolu ameriških vojakov (3. oktobra, 1993) pa je bil v sklopu SNV ustanovljen Ex-Com za Somalijo, ki ga je vodilo osebje sveta in koordinator zunanjega ministrstvaza Somalijo. Višji uradniki so se neprestano srečevali v okviru odbora in poročaliOdboru namestnikov. Lute (1998) ugotavlja, da je v tem primeru medagencijski pro-ces celovitega kriznega menedžmenta v ZDA zaživel šele, ko se je kriza zelo raz-plamtela.

163

Svetovalec za nacionalno varnost (asistent predsednika za nacionalnevarnostne zadeve) je imenovan s strani predsednika za koordiniranjedelovanja SNV, vodenje stalnega osebja in obveščanje predsednika o var-nostnih dogodkih v tujini in doma. Ponavadi je s predsednikom v navezivsak dan zjutraj, po potrebi pa tudi večkrat na dan.120 Strokovni štab alistalno osebje SNV, ki ga vodi svetovalec za nacionalno varnost, podpiradelo predstavnikov različnih agencij in ministrstev predvsem v analitič-nem, organizacijskem in nadzornem smislu. Osebje še posebej skrbi zaizvajanje medagencijskega koordinacijskega procesa in pomoč pri kriz-nem menedžmentu. Za podporo dela SNV delujejo v njegovi strukturi šeizvršni sekretariat, administrativni urad, urad za pravne zadeve in uradza odnose z javnostmi (glej NSC Structure, 1997). Strokovni štab je hori-zontalno strukturiran po regionalnih in funkcionalnih oddelkih. Zgodo-vinska analiza delovanja SNV je pokazala, da je imelo osebje spremenlji-vo veliko vlogo pri oblikovanju in uresničevanju nacionalne varnostnepolitike in kriznem menedžmentu.

Aktivnosti kriznega menedžmenta v SNV se lahko začnejo na najvišjiravni (predsednik – Odbor vodilnih), na srednji ravni (Odbor namestni-kov) ali pa na nižjih ravneh v povezavi z odgovornimi ministrstvi (koordi-nacijskimi odbori). Po izkušnjah Bohna (2003: 132-138) je praksa takšna,da v resnih incidentih odgovorni predstavnik SNV pomaga svetovalcu zanacionalno varnost pri organiziranju sestanka Odbora namestnikov vSituacijski sobi ali po varnem videotelekonferenčnem sistemu. Običajnoodbor odloči, da najodgovornejša agencija skliče sestanek stalne ali adhoc krizne delovne skupine oziroma koordinacijskega odbora, ki v naj-krajšem času (npr. 24 ur) oblikuje predlog rešitev (»options paper«). Topomeni, da je v primeru določenih kriz treba ustanoviti povsem novkoordinacijski odbor. Odbor namestnikov na naslednjem sestanku raz-pravlja o predlogu rešitev. Teh predlogov namestniki mnogokrat ne dobi-


ExCom je bil ustanovljen tudi v primeru krize na Haitiju. Vključeval je uradnike zzunanjega, obrambnega, pravosodnega ter finančnega ministrstva, CIE in Agencijeza mednarodni razvoj (USAID), po potrebi pa so se jim pridružili tudi operativni vo-jaški poveljniki, uradniki iz OZN in predstavniki nevladnih organizacij. ExCom jenajprej sestavil politično-vojaški načrt delovanja na Haitiju z jasno medorganizacij-sko delitvijo ciljev in pristojnosti, nato pa izvajal nadzor nad njegovim uresničeva-njem (vključno z nadaljnjim prilagajanjem načrta). Teden dni pred izkrcanjem ame-riških vojakov na Haitiju so izvedli medagencijsko vajo za harmoniziranjeusklajevalnih procesov, ki jih je predvideval načrt. Vaja je opozorila na številne nes-porazume in izpostavila potrebo po še večjem usklajevanju. Kljub vajam pa operaci-ja seveda ni bila brez medorganizacijskih težav, vendar jo ZDA smatrajo za uspešno(Lute, 1998: 21- 25).

120 Brzezinski (svetovalec predsednika Carterja) je v funkciji svetovalca za nacionalnovarnost menil, da je koordinacija njegova najpomembnejša naloga, ključ za izpolni-tev te naloge pa je v neposrednem dostopu do predsednika. Zgodovinska analizadela SNV pokaže, da so bili nekateri svetovalci za nacionalno varnost izjemno vpliv-ni, drugi pa so delovali bolj iz ozadja. Med vplivne moramo šteti predvsem HenrijaKissingerja.

164

jo vnaprej, ampak šele po prihodu na mesto sestanka, kjer jih najprejpreberejo.121 Cilj sestanka je doseči konsenz o ukrepih ZDA, kar pred-stavlja delni predpogoj oziroma podlago za sestanek Odbora načelnikov.Po sestanku vsak od namestnikov oddide v svojo agencijo ali ministrstvoin seznani svojega nadrejenega o zadevi. Predsednik se mnogokrat okriznem ukrepu ne odloči na podlagi prvega poročanja. Vendar na koncuprocesa v vsakem primeru sprejme sklepe, ki jih izvršne agencije morajoizvajati. Izvajanje ukrepov nadzira osebje SNV. Omenjeni cikel se lahkoponavlja, kar največkrat pride do izraza v dolgotrajnih krizah (npr. iraškazasedba Kuvajta ipd.). Naslednja slika prikazuje načelni model kriznegamenedžmenta v SNV.

Zaradi vseh omenjenih predhodnih procedur lahko ugotovimo, daOdbor vodilnih na kriznem zasedanju večinoma obravnava že konkretnepredloge za rešitev krize. Predsednik lahko sprejme odločitev na zaseda-nju Odbora vodilnih ali pa ločeno. V vsakem primeru predsednikoveodločitve izvajajo nižje strukture SNV, ministrstva in agencije, nadzirajopa jih osebje sveta ali koordinacijski odbori. Koordinacijski odbori lahkooblikujejo tudi ocenjevalne ekipe, ki si na terenu ogledajo nastalo situa-cijo in potem poročajo.

Sicer pa je vsakodnevna koordinacija medagencijskih operacij mnogo-krat v pristojnosti vodilne agencije (lead agency), ki je običajno določenav procesu delovanja koordinacijskih mehanizmov SNV ali pa s predsed-niško direktivo. Vodilna agencija je odvisna od danega problema alikrize, določijo pa jo glede na obstoječe kompetence (npr. Ministrstvo zazunanje zadeve za mednarodne krizne probleme ipd.). Vodilna agencijapredseduje koordinacijskemu odboru, kjer koordinira vsakodnevneaktivnosti v zvezi z določeno operacijo, določa dnevni red, zagotavljakohezivnost številnih akterjev in je odgovorna za izvajanje odločitev (glejInteragency Coordination during Joint Operations, 1996: GL-8). Vse to jerazvidno iz naslednje slike.


121 Eden izmed možnih razlogov za to je tudi v zmanjševanju kroga ljudi, ki bi bili sez-nanjeni z ukrepi v razpravi, kar zmanjšuje možnost nenadziranega odtoka podatkov(glej Bohn, 2003: 134).

165

Slika 12: Načelni model kriznega menedžmenta v ZDA na najvišji ravni(za primere resnih kriz, ki zahtevajo predsednikovo ukrepanje).


166

Slika 13: Sklic koordinacijskih odborov (prirejeno po Interagency Coordination During Joint Operations, 1996: II-4).

Pri razumevanju kriznega mehanizma v SNV je treba vedeti, da ta nanajvišji ravni obravnava le najpomembnejše nacionalne varnostne krizneprobleme. Na politični in visoki strokovni ravni se oblikujejo političnicilji in strategija v zvezi s krizo in kriznim menedžmentom, na operativniravni pa izdelujejo načrte za uresničitev strateških ciljev in spremljajonjihovo uresničevanje. Prav tako je pomembno razumeti, da je SNVmehanizem za oblikovanje medagencijskega konsenza v zvezi z varianta-mi kriznega reševanja.122 Odraz konsenza je pogosto predsedniška di-rektiva, ki pojasnjuje sprejete cilje in dodeljuje naloge različnim akter-jem. Izvajalci kriznih ukrepov torej že od začetka sodelujejo pri njihoviformulaciji. Še danes v sistemu SNV velja, da se problemi, ki jih na niž-jih ravneh različne agencije in ministrstva ne morejo rešiti, prenesejo navišjo hierarhično raven. Vse omenjene naloge pa SNV lahko izvaja le obpomoči medagencijskih študij, kjer sodelujejo tudi zunanji strokovnjaki.


122 SNV je koordinator aktivnosti in interesov pri oblikovanju in izvajanju različnih vi-dikov nacionalne varnostne politike (Dixon, 1984: 32).

167

Mnogokrat se ob analizi pripravljenosti za krizni menedžment ome-njajo krizno načrtovanje, preverjanje in spreminjanje kriznih načrtov.RAND-ova študija vloge SNV je predlagala, da je v SNV treba več pozor-nosti posvetiti vnaprejšnjemu kriznemu medagencijskemu načrtovanjuin pregledu načrtov (plan in review), ki izhaja iz pojavljajočih se kriznihkazalcev. ZDA so bile soočene s krizami, za katere je bilo dovolj časa zanačrtovanje in pregledovanje načrtov, pa tudi s krizami, za katere skoraj-da ni bilo časa načrtovati. Naslednja slika prikazuje obe možni situaciji.

Slika 14: Krizno načrtovanje in pregledovanje načrtov v odvisnosti odkriznih kazalcev (povzeto po Pirnie, 1998: 49).

Študija ugotavlja, da je nepraktično in nepotrebno načrtovati za vsemožne krize, v katere bi lahko bile vpletene tudi ZDA, vendar pa je po-trebno oblikovati kriterije, ki opredeljujejo krize, za katere je potrebnonačrtovati. Študija te kriterije ponuja, vendar le za zunanje krize (glej Pir-nie, 1998: 53).

Bohn (2003: 130) v svojem edinstvenem delu o Situacijski sobi podajanaslednjo razlago kriznega menedžmenta v Beli hiši.– Predsednik ZDA in tudi Bela hiša nista vpletena reševanje vsake krize.

Mnogo kriz enostavno ne zasluži ali ne zahteva predsedniške udelež-be. Npr. pri nekaterih mednarodnih incidentih lahko Ministrstvo zazunanje zadeve koordinira ameriški odgovor. V takem primeru odgo-vorni predstavnik SNV predstavlja predsednikove interese v kriznidelovni skupini na Ministrstvu za zunanje zadeve ter o dejavnostihporoča predsednikovemu svetovalcu za nacionalno varnost.

– Krizni koordinator na delovni ravni za Belo hišo postane odgovornipredstavnik SNV. Odgovorni predstavnik je krizna kontaktna točka vBeli hiši. Udeležuje se kriznih medagencijskih sestankov stalnih ali ad


168

hoc odborov na srednji ravni. Ko je potrebna predsednikova odločitevglede načina kriznega reševanja, predstavnik zanj oblikuje odločitvenimemorandum (decision memorandum), ki naj bi ga podpisal. Svetova-lec za nacionalno varnost pa ima glavno vlogo pri kriznem menedž-mentu s strani Bele hiše. V večini primerov postane tudi dejanskikoordinator kriznega menedžmenta, saj tudi sicer večino svojega »ne-kriznega« časa posveča koordiniranju medagencijskih aktivnosti.

– Sploh ni nujno, da gre predsednik ZDA ob nastanku krize v Situacij-sko sobo, ki je v Beli hiši. Nekateri predsedniki so večino kriznih se-stankov SNV vodili v prostorih Situacijske sobe, drugi občasno, tretjipa skoraj nikoli.

– Osebje Situacijske sobe ne obvladuje kriz, ampak samo pomaga lju-dem, ki so zadolženi za obvladovanje mednarodnih in notranjih kriz.Vendar po mnenju Bohna, nekdanjega direktorja Situacijske sobe,Bela hiša in SNV brez podpore Situacijske sobe sploh ne bi moglaigrati vloge pri kriznem menedžmentu.

KRIZNA PODPORNA VLOGA SITUACIJSKE SOBE V BELI HIŠI

Opredelitev situacijske sobe

Situacijska soba je stalno delujoči (24-urni vsakodnevni – 24/7) in prviter najpomembnejši predsednikov opazovalni, obveščevalni in opozoril-ni center, ki je še posebej namenjen kriznemu odzivanju. Njegove splo-šne naloge so (1) zbiranje tekočih zaupnih (obveščevalnih) in odprtihinformacij o mednarodnih in notranjih kriznih situacijah, kot so vojne,terorizem, naravne nesreče ipd., (2) selekcioniranje in analiziranje zbra-nih informacij, (3) sestavljanje poročil za odgovorne akterje kriznegamenedžmenta ter (4) obveščanje in opozarjanje oseb, ki so na spisku(predsednik, svetovalec za nacionalno varnost, osebje SNV in drugi).123

V tem smislu je Situacijska soba center za podporo pri oblikovanju inuresničevanju nacionalnovarnostne politike ter kriznega menedžmenta.V prostorih Situacijske sobe se lahko sestaja Svet za nacionalno varnost,po svoji ustanovitvi pa tudi Svet za domovinsko varnost. Situacijska sobaje v svoji zgodovini delovanja spremljala več mednarodnih kot notranjihkriz, kar pa ne pomeni, da se s slednjimi ni ukvarjala. V času obstoja


123 Situacijska soba pa zaradi 24-urne aktivne prisotnosti v Beli hiši poleg naštetih nalogneuradno nudi tudi najrazličnejšo pomoč (help desk) osebju Bele hiše (predvsemsvetovalcu za nacionalno varnost, osebju SNV), predsedniku in tudi predsedniškidružini.

169

tega organa je bilo kar nekaj načrtov za ustanovitev »notranje sitaucijskesobe« v Beli hiši, ki pa se niso uresničili ali pa so delovali samo za kratekčas (npr. spremljanje protivietnamskih demonstracij). Ker do tega niprišlo, je Situacijska soba spremljala tudi notranje situacije. Z operacij-skimi centri in vladnimi agencijami, ki so odgovorni za posamezne vidi-ke notranjih situacij, so bili vzpostavljeni stalni stiki in izmenjane tele-fonske številke kontaktnih oseb.124 Situacijska soba je denimo natančnospremljala dogodke ob nesreči Challengerja leta 1986, še posebej pa jepomembno, da je prva o tem obvestila predsednika, podpredsednika insvetovalca za nacionalno varnost. Direktor NASE je takoj po nesrečikrizno deloval iz Situacijske sobe, ki je zagotavljala komunikacijsko pod-lago za prenos informacij med vesoljskima centroma v Houstonu in naFloridi ter Belo hišo. Operacija kriznega menedžmenta se je zaključila,ko so ugotovili, da ni preživelih. Bill Clinton je po prihodu na oblast leta1993 s svojim osebjem bistveno povečal poudarek na notranjih zadevah vBeli hiši, kar je vplivalo tudi na delo Situacijske sobe. Spet se je razmiš-ljalo o ustanovitvi notranje situacijske sobe, vendar je namesto tega povzoru SNV prišlo do ustanovitve Nacionalnega ekonomskega sveta(National Economic Council). Situacijska soba je bila aktivna tudi obterorističnem napadu na WTC in Pentagon (glej Bohn, 2003: 53).

Razlogi za ustanovitev situacijske sobe

Situacijsko sobo je leta 1961 iz več razlogov ustanovil McGeorge Bundy,svetovalec za nacionalno varnost predsednika Kennedyja.125 Prvi razlogje bil v tem, da je predsednik rad sprejemal in prebiral velike količinepisnih poročil in ne več predvsem poslušal ustna poročila, kot so imelinavado njegovi predhodniki. Nadalje je predsednik zahteval velikonatančnih in izvornih informacij ter dokumentov iz terena, česar pa nibilo mogoče pridobiti, ker so CIA, Pentagon in Ministrstvo za zunanje za-deve pošiljali Beli hiši večinoma že prečiščene informacije. Neposrednipovod za ustanovitev Situacijske sobe pa je bilo neuspešno koordiniranjekriznega menedžmenta v kubanski krizi leta 1961 s strani zunanjegaministrstva ter neuspela (s strani CIE podprta) invazija na Kubo v Prašič-


124 V šestdesetih letih je bila posebna pozornost Situacijske sobe namenjena zbiranjuinformacij o naravnih katastrofah, večjih električnih okvarah, komunikacijskih pre-kinitvah in nesrečah, ki bi vključevale jedrske snovi ali strupene kemikalije (glejBohn, 2003: 55).

125 Bela hiša je imela pred ustanovitvijo Situacijske sobe že izkušnje z delovanjem po-dobnega centra. Med drugo svetovno vojno je v Beli hiši namreč delovala »maproom«, ki je bila v bistvu center za sprejemanje, obdelovanje in kodiranje ter dekodi-ranje sporočil o vojni. Roosevelt jo je obiskal skoraj vsak dan pred prihodom v Oval-no pisarno in na poti domov (Bohn, 2003: 26).

170

jem zalivu. K podrobnostim nagnjen predsednik je skupaj s svojim akti-vističnim osebjem sklenil, da Bela hiša potrebuje komunikacijsko enoto,ki bo sprejemala in urejala predvsem izvirna faksirna sporočila, ki so jihpošiljale izpostave CIE, vojaška poveljstva Pentagonu in ambasade zuna-njemu ministrstvu ter o tem obveščala predsednika in njegov SNV. Sve-tovalec za nacionalno varnost predsednika Kennedyja je po polomu vPrašičjem zalivu izjavil, da bi se temu lahko izognili, če bi obstajal kriznicenter v sami Beli hiši. Omenjeni polom je predsednika in njegovegasvetovalca za nacionalno varnost prepričal, da morata imeti na mizipopolnoma enaka dejstva kot druge nacionalnovarnostne organizacije,ko izvajajo svojo institucionalno analizo in interpretirajo nacionalnovar-nostne zadeve. Predlagana je bila ustanovitev »živčnega centra« za Belohišo, ki bi igral vlogo »vojnega kabineta za hladno vojno« (war room forcold war). Kennedy se je odločil za manjšo varianto in ne za predlaganoobsežnejšo varianto. Center so poimenovali Situacijska soba, da bi šebolj poudarili dejstvo, da ne gre za poveljniški center, skozi katerega jepredsednik opravljal svoje naloge vrhovnega poveljnika (Bohn, 2003:1–3, 22, 30). Situacijska soba je bila (in je še) postavljena v kleti zahodne-ga krila Bele hiše in je bila že takrat neposredno priključena na vsekomunikacijske kanale zunanjega in obrambnega ministrstva ter nanekatere komunikacijske kanale CIE. Predsedniku je omogočala sprem-ljanje celotnega čezoceanskega (kabelskega) komunikacijskega prometa.Osebje Sveta za nacionalno varnost je takoj po ustanovitvi moralo v zah-tevnem in spolitiziranem procesu najprej prepričati agencije in ministrs-tva, da posredujejo svoje originalne komunikacije Beli hiši in da predsed-nik to zares želi. Pri tem sta se pojavila dva problema. Najprej so seagencije upirale tovrstnemu povezovanju komunikacijskih sistemov inpošiljanju lastnih originalnih informacij, ki so jih urejale in analizirale.Ko so ugotovile, da predsednik to res zahteva, se je pojavilo vprašanje,koliko informacij dejansko poslati Beli hiši. Čisto vsega seveda ne bimogli pošiljati, saj bi se Situacijska soba dobesedno utopila v podatkih,vendar pa se je kmalu oblikoval kompromis o tem, kaj Situacijska sobapotrebuje (Bohn, 2003: 29). Po nekaterih virih je Situacijska soba takoomogočila svetovalcu za nacionalno varnost in osebju SNV, da razširijosvojo vpletenost v mednarodne odnose, zaradi česar so po mnenju neka-terih postali »malo zunanje ministrstvo« (History of the NSC 1947–1997,1997), po mnenju drugih pa je ta organ spremenil samo naravo ameriške-ga predsedništva, povečal moč predsednika (oblikovalo se je pravo »ope-rativno predsedništvo«), kar je še posebej vidno na področju zunanjihzadev (glej Bohn, 2003: 3, 67). Dogajalo se je celo to, da je predsednikprek spremljanja poslanih direktiv zunanjega ministrstva s strani osebjav Situacijski sobi zaustavil določeno direktivo in zahteval njeno spre-membo. Kritiki te komunikacijske povezanosti so menili, da bo vpogledv te dokumente omogočal predsedniku permanentno kritiko ministrov,medtem ko so Kennedyjevi svetovalci razumeli sistem predvsem kot


171

sredstvo za preprečevanje podobnih nesreč, kot se je zgodila pri operacijiv Prašičjem zalivu. Situacijska soba se je izkazala s svojim delovanjem vnadaljevanju kubanske krize. Kissinger pa je izjavil, da si sodobnegapredsednika sploh ne more predstavljati brez neodvisnega dostopa doinformacij. Anthony Lake, nekdanji Clintonov svetovalec za nacionalnovarnost, v Situacijski sobi vidi možnost za Belo hišo, da bi razsojala inreševala konfliktne interese med različnimi ministrstvi (Bohn, 2003: 71).

Pomen delovanja Situacijske sobe za krizni menedžment se je skladnoz razvojem tehnologije še povečal. Nekdanji uslužbenec Bele hiše meni,da so predsedniki nekoč imeli čas čakati na zvezne agencije in ministrs-tva, da analizirajo krizo in oblikujejo priporočila. Predsednik je lahkosprejel odločitev o kriznem menedžmentu po primernem obravnavanjuteh priporočil. Danes pa je tehnologija privedla do zmanjšanja časa meddogodkom in točko, ko mora predsednik sprejeti odločitev o ukrepih terpodati izjavo za javnost (Bohn, 2003: 41).

Sestava in naloge posameznih enot situacijske sobe

Situacijska soba se nahaja v zahodnem krilu Bele hiše v enem od dvehjavno priznanih kletnih nadstropij. Soba v bistvu obsega več prostorov,med katerimi sta najpomembnejša konferenčna soba (conference room)in nadzorni ter opozorilni center (watch and alert center).

Konferenčna soba

Konferenčna soba je zelo majhna soba z mizo za največ 10 oseb, ki sepraktično ni spremenila od nastanka, česar pa ne bi mogli reči za drugedele Situacijske sobe. V sobi ni nobene posebne vrhunske tehnologije,razen nekaj navadnih televizijskih ekranov v steni in nekaj telefonov.Soba je namenjena sestankovanju oziroma sprejemanju kriznih odloči-tev in ne informiranju odločevalcev. V sobi se odvijajo številni krizni alinekrizni sestanki organov SNV ob prisotnosti predsednika ali breznjega. Po novem sobo uporablja tudi Svet za domovinsko varnost.

Zgodovinska analiza kaže, da so predsedniki konferenčno sobo upo-rabljali v skladu s svojim stilom vodenja: nekateri je skoraj nikoli nisouporabljali za sestanke (npr. Ford in Nixon), drugi pa vedno oziroma zelopogosto (npr. Johnson in Reagan), tretji pa zgolj po občutku. Kennedy jenpr. med kubansko krizo za sestanke ExComma ni uporabljal, zelo inten-zivno pa jo je uporabljal njegov svetovalec za nacionalno varnost. BillClinton jo je uporabljal predvsem, ko je s svetovalci obravnaval vojaška


172

vprašanja, sicer pa so bili sestanki v Ovalni pisarni. Bush mlajši je pred-sedoval SNV v konferenčni sobi nekaj dni po terorističnem napadu naWTC in Pentagon, v času načrtovanja vojaške operacije v Afganistanu inmed njo pa je v tej sobi imel tudi dnevne sestanke (ob 9.30) s svojimi sve-tovalci. Če se kdo od načelnikov fizično ni mogel udeležiti sestanka, je so-deloval prek varne videotelekonferenčne zveze (Bohn, 2003: 9, 117).

Nadzorni in opozorilni center (WATCH AND ALERT CENTER)

Ekipe dežurnih uradnikov v Situacijski sobi nadzirajo reko informacij ozunanjih dogodkih in opozarjajo predsednika, podpredsednika ter oseb-je Bele hiše o mednarodnih in notranjih prelomnih dogodkih in novicah(breaking news). Viri informacij za center so predvsem (običajna in kriz-na) sporočila in poročila ambasad, vojaških poveljstev, ministrstva zaobrambo (elektronska sporočila), obveščevalnih agencij (CIA, DIA inNSA, NIMA-National Immagery and Mapping Agency), pa tudi FEME indrugih ministrstev (predvsem ministrstva za pravosodje, energijo, trans-port in tudi obalne straže). V zadnjem času so vedno pomembnejši virkriznih informacij mediji. Po mnenju direktorja Situacijske sobe med leti1997 in 1999 so medijske operacije CNN-a tako razširjene in agilne, da sez njimi ne more kosati noben vladni sistem zbiranja informacij.126 V zad-njem času se je kot izjemno pomemben vir informacij uveljavil tudiinternet. Center zbere ogromno informacij, vendar ne toliko, da jih ne bimogel obdelati. Razlog temu je med drugim tudi to, da drugi centri nepošiljajo vseh informacij, ker ne želijo, da bi predsednik videl vse, vseka-kor pa ničesar pred vodji teh agencij. Vsak novi direktor Situacijske sobese mora znova pogajati za prave informacije drugih centrov. Nekoč jeobstajal dogovor, da centri pošljejo vsako sporočilo, ki je prioritetnenarave ali višjega ranga (Bohn, 2003: 42).

Med centri, ki so v Washingtonu, je bilo več sestankov, kjer so sedogovarjali o izmenjavi informacij in koordinaciji »budilnih klicev«(wake-up calls). Za dogovarjanje glede teh tem je bil ustanovljen Odboroperativnih in poveljniških centrov na področju Washingtona (Washing-ton Area Operations and Command Center Committee), ki je oblikovalmrežo operativnih centrov NOIWON (National Operations and Intelli-gence Watch Office Network). Že nekaj časa Situacijska soba določatedensko listo poudarkov (Weekly Emphasis List), ki jo pošlje drugimcentrom. Lista obsega spisek kriznih situacij in področij, ki jih osebje


126 Mediji danes takoj prenesejo informacijo o neki krizi, kar pomeni, da hočejo novi-narji takoj tudi mnenje predsednika ZDA o situaciji. Zaradi tega je eden od glavnihinformacijskih strank Situacijske sobe ravno namestnik predsednikovega tiskovne-ga predstavnika za zadeve s področja Sveta za nacionalno varnost (Bohn, 2003: 61).

173

Sveta za nacionalno varnost pozorno spremlja. Za potrebe dnevnegakriznega zbiranja informacij pa je bil vzpostavljen sistem NATSEC(NATional SECurity conference call) oziroma sistem nacionalnovarnost-nega konferenčnega klica, pri čemer gre za varno videotelekonferenco.Običajno center, ki prvi pošlje informacijo ali poročilo o potencialnoresni situaciji, vzpostavi konferenčni klic vsem centrom s področja pre-stolnice, možno pa je vzpostaviti tudi zvezo s predsednikom, ki je kjer-koli na poti. V okviru te konference se izmenjajo informacije med centri,primerja informacije in razpravlja o morebitnih dodatnih virih, ki bi jihbilo smiselno uporabiti pri nadaljnjem zbiranju podatkov.127 V okvirukonference se centri dogovorijo tudi o tem, kdo bo zbudil svojega pred-stojnika, če že ne zaradi drugega, pa zaradi dejstva, da noben predstojnik(vključno s svetovalcem za nacionalno varnost) ne želi sprejeti informa-cije zadnji ali pa biti zaloten kot povsem neobveščen o neki krizni zadevi(Bohn, 2003: 44). Videotelekonference omogočajo vodilnim, da v časukonferenčnega sestanka ostanejo v svojih institucijah. Pomembna je tudinjihova skritost pred mediji, saj bi množica limuzin pred Belo hišo dalaznak novinarjem, da se nekaj dogaja. Videotelekonference je osebje SNVpredsednika Busha s pridom prvič uporabilo v zalivski vojni 1991. Pred-sednik Bush mlajši pa jih je uporabljal takoj po septembrskih teroristič-nih napadih, ko je iz Omahe (Nebraska) komuniciral s svojimi svetovalciv Washingtonu (Bohn, 2003: 97-98). V primeru sestankovanja Odboranačelnikov ali Odbora namestnikov v konferenčni sobi igra Situacijskasoba pomembno vlogo z neposrednim posredovanjem podatkov udele-žencem sestanka, saj so v takšnem trenutku »odrezani« od svojih opera-cijskih centrov.

Za potrebe zbiranja informacij v vsakem trenutku delujejo trije opera-terji, od katerih eden zbira informacije z ministrstev in iz agencij, drugiiz medijskih novic, tretji pa je vodja. Operaterjem čez dan pri pripraviporočil Situacijske sobe128 in koordiniranju aktivnosti Situacijske sobe vpodporo akterjem kriznega menedžmenta pomagata dva analitika. Pritem je treba poudariti, da osebje ne obvladuje kriz, ampak samo pomagapristojnim pri tem (Bohn, 2003: 16).


127 Pri zbiranju podatkov s strani Situacijske sobe gre za koordinacijo različnih informa-cijskih virov.

128 Situacijska soba že od ustanovitve sestavlja dnevna poročila (The Situation RoomDaily Summaries), ki so bila v različnih administracijah oblikovana na različne nači-ne (npr. več medijske vsebine, več vojaške vsebine, krajša ali daljša poročila, dve po-ročili na dan itn.) (Bohn, 2003: 14, 152). Krizno informacijo, ki ne more počakati donaslednjega dnevnega poročila, pa Situacijska soba posreduje primerni osebi. Odlo-čitev glede tega je operaterjeva, ki se o tem lahko posvetuje tudi z direktorjem Situa-cijske sobe. Najpomembnejše krizne informacije posredujejo takoj in neposrednopredsedniku ter svetovalcu za nacionalno varnost, ostale relevantne informacije paosebju SNV. Kar zadeva poročanje predsedniku, je praksa takšna, da to prevzamesvetovalec za nacionalno varnost, oseba iz SNV ali kar operater centra iz Situacijskesobe. V zgodovini delovanja Situacijske sobe se je poskušalo uveljaviti načelo, daporoča tisti, ki največ ve o krizni zadevi (glej Bohn, 2003: 39, 47).

174

Situacijska soba v okviru analiziranja, poročanja, obveščanja in opo-zarjanja vsak dan sprejme ogromno količino poročil in informacij, ki jihmora mlado osebje s pomočjo računalniške podpore pregledati pred-vsem v smislu preseganja cele vrste »eskalacijskih pragov«. Posebniračunalniški algoritmi pomagajo operaterjem, da identificirajo informa-cije z znanimi situacijami. Pri tem se jim vedno zastavlja temeljno vpra-šanje, kaj neki dogodek pomeni za nacionalno varnost ZDA. Podatke, kiso v tem smislu zanimivi, je pošiljal center različnim odjemalcem v raz-ličnih administracijah. Načeloma so bili odjemalci vedno predsednik,podpredsednik, šef predsednikovega osebja, svetovalec za nacionalnovarnost in osebje SNV (uslužbenci s funkcijskimi in regijskimi pristoj-nostmi) ter še nekateri izbrani izmed osebja Bele hiše. Vsaka kriznainformacija mora biti v pristojnosti vsaj enega uradnika iz SNV, če že nedveh v primeru funkcijske in regijske prepletenosti kriznega dogodka.

V Belo hišo prihaja veliko kriznih inputov (oziroma podatkov o kri-zah), zato je verjetnost, da bo Situacijska soba posredovala prvo kriznoinfromacijo, največja ponoči, kar kaže tudi pregled več kot štiridesetlet-ne prakse. Soba lahko izpolnjuje svojo funkcijo opozarjanja zgolj, če ji»sistem pošilja smiselne informacije« (Bohn, 2003: 41).

Situacijska soba kot del komunikacijskega sistema bele hiše

Situacijska soba ima zelo pomembno vlogo v komunikacijskem sistemuBele hiše, katerega nosilec je Komunikacijska agencija Bele hiše, ki jevojaški organ. Agencija skrbi za komunikacijsko povezavo Bele hiše zzunanjim svetom, pri čemer Situacijska soba igra vlogo servisa za pred-sednika in SNV. Situacijska soba ima na voljo najbolj izpopolnjenekomunikacijske naprave. Operaterji vzpostavljajo tudi državniške oziro-ma predsedniške telefonske klice v tujino. Center ima v ta namen vzpo-stavljene neposredne telefonske linije z nekaterimi zavezniki, kar je biloše posebej pomembno v hladni vojni. Vzpostavljeni so tudi sistemi kodi-rane telefonije, kriptofaksov, teleprinterjev in zaščitenega prenosa elek-tronske pošte in videosignala. Videotelekonferenčne zveze so pridobitevSituacijske sobe s konca osemdesetih. Sistem omogoča sklepčnostsestankov brez fizične prisotnosti (Bohn, 2003: 8).


175

Izjemen pomen lokacije kot dejavnik birokratskega preživetja situacijske sobe

Situacijska soba se v fizičnem smislu od ustanovitve ni povečala, takokot so se številni drugi organi izvršilne veje oblasti. Na začetku Reagano-ve administracije je bil po poskusu atentata nanj oblikovan leta 1983Center za krizni menedžment (White House Crisis Management Cen-ter), ki je bil izjemno velik in tehnično izpopolnjen center. Center je delo-val v običajnem delovnem času, razen v primeru kriz, ko je zagotavljal24-urno delovanje. Toda center ni mogel zaživeti zaradi dveh razlogov.Prvi je nenadna smrt intelektualnega stvarnika centra v letu 1984, drugipa je v lokaciji v stari zvezni stavbi v bližini Bele hiše, kar je bilo za pred-sednikove višje svetovalce že predaleč. Ti svetovalci ob izbruhu kriz eno-stavno niso odšli čez cesto v sosednjo stavbo v ta center, ampak so raješli v Situacijsko sobo, ki je bila v isti zgradbi. Center je ob prihodu Bushastarejšega na oblast obstajal samo še na papirju. Brent Scrowfort, Bushevsvetovalec za nacionalno varnost, pa ga je dokončno ukinil, saj je menil,da za predsednikove potrebe zadostuje že Situacijska soba. V objektu jeohranjena samo soba za krizno sestankovanje (crisis meeting room)(Bohn, 2003: 12, 148). Zaradi skupne lokacije so se (in se še) predsedniki,svetovalci za nacionalno varnost in osebje SNV v Situacijski sobi ustav-ljali ob prihodu na delo, med delom in pred odhodom domov, da bi pri-dobili ključne informacije o perečem kriznem problemu. Dejstvo skupnelokacije Ovalne in Situacijske sobe je torej botrovalo preživetju Situacij-ske sobe do danes.

Posojanje osebja za delovanje situacijske sobe

Agencije in ministrstva že od ustanovitve Situacijske sobe posojajo (se-kondirajo) osebje temu organu za eno- ali dvoletno obdobje, poleg tegapa tudi direktorji prihajajo iz različnih vojaških in civilnih nacionalno-varnostnih institucij. Poleg tega agencije in ministrstva posojajo osebjetudi Svetu za nacionalno varnost. Sekondiranje je dobra rešitev iz večrazlogov. Prvi je v tem, da so uslužbenci Situacijske sobe na plačilnemlistu matičnih agencij in ministrstev, kar prispeva k zmanjšanju stroškovIzvršnega urada predsednika. Višina izdatkov tega urada pa je izjemnopolitično občutljiva tema v Washingtonu. Drugi razlog je v tem, da lahkoBela hiša posojeno osebje odslovi, če ni zadovoljna z njim, in pridobinovo. Tretji razlog je v tem, da so agencije zelo zainteresirane imeti svojoosebo v Beli hiši. Posameznik se vrne v matično agencijo poln vedenja omedagencijskih procesih in z zvezami. S stališča zaposlenih je to obdob-je izjemnega pomena za njihove karierne poti in za širjenje znanja.


176

Nacionalni predsedniški krizni operativni center (NATIONAL PRESIDENTIAL EMERGENCY OPERATIONS CENTER)

Vojaška pisarna iz Bele hiše je odgovorna za premestitev predsednikaizven Washingtona na varno lokacijo, to je v Nacionalni predsedniškikrizni operativni center, od koder lahko vodi državo. Takoj po teroristič-nem napadu na WTC in Pentagon, ko se je še mislilo, da je eno letalousmerjeno na Belo hišo, je tajna služba (Secret Service) pripeljala pod-predsednika Cheneya in svetovalko za nacionalno varnost v ta center.Predsednika niso pripeljali, ker je bil na službeni poti (Bohn, 2003: 50).

NEKATERE TEŽAVE PRI DELOVANJU KRIZNIH MEHANIZMOV VSVETU ZA NACIONALNO VARNOST IN SITUACIJSKI SOBI

Tudi drugi opozorilni centri v Washingtonu (npr. Nacionalni vojaškipoveljniški center, operacijski centri posameznih vojaških zvrsti, Opera-cijski center CIE ter centri drugih obveščevalnih služb, krizni centerzunanjega ministrstva in ministrstva za finance) delajo iste stvari kot Si-tuacijska soba, vendar za svoje predstojnike in v svojem resorju. Bohn(2003: 5) npr. ugotavlja, da gre za podvajanje, ki pa se ne odpravi, kervelja v Washingtonu veliko pomembnejše pravilo, ki pravi, »ne dopusti,da tvoj šef zadnji izve«, kar pomeni, da pravočasna ali pa prva informaci-ja ministrom in vodjem agencij veliko pomeni. Zato se podvajanje ohra-nja kot del birokratskega življenja. Tudi sam predsednik dnevno dobivaporočila od CIE (PresidenT’s Daily Brief)129 in informacije od ministrovter drugih svetovalcev poleg že omenjenih poročil Situacijske sobe.

Zgodovinska analiza delovanja SNV pokaže, da je velik del medresor-nih rivalstev zaradi strukture sveta postal notranje vprašanje tega sveta.To dejstvo je bilo včasih spodbujeno s tem, da so predsedniki zaobšli hie-rarhijo SNV in nasploh SNV ter se posvetovali neposredno z določenimiministri (Truman), po drugi strani pa zahtevali medagencijsko sodelova-nje od SNV. Mnogokrat se je izpostavilo tudi razmerje moči med pred-sednikovim svetovalcem za nacionalno varnost in drugimi ministri. Sko-raj vedno je bilo še posebej kritično razmerje z ministrom za zunanjezadeve, saj se je SNV večinoma ukvarjal z varnostnimi vidiki zunanjih


129 Dnevno poročilo CIE so v različnih obdobjih dnevno posredovali neposredno pred-sedniku, včasih tudi preko Situacijske sobe. Ta način je odvisen od predsednikovegaosebnega stila vodenja državniških dejavnosti.

177

zadev, občasno pa tudi z obrambnim ministrom.130 (History of the NSC1947–1997, 1997). Velika informiranost predsednika še posebej na zuna-njem področju je dejansko pripeljala do zmanjšanja vloge ministrstva zazunanje zadeve, kar je stalno povzročalo napetosti med Belo hišo inministrstvom. Vloga tega ministrstva se je zmanjšala tudi z zmožnostjopredsednika, da s pomočjo Situacijske sobe neposredno komunicira stujimi voditelji mimo ministrstva (npr. MOLINK131 oziroma vroča linija zMoskvo) (glej Bohn, 2003: 69).132 Znano je, da je Eisenhowerjev zunanjiminister Dulles kot najmočnejša osebnost predsednikovega kabineta lju-bosumno čuval svoj položaj glavnega svetovalca za zunanjo politiko. Od-prti spor med ministrom za zunanje zadeve in svetovalcem za nacionalnovarnost se je močno izrazil ob reševanju libanonske krize leta 1982 poizraelski invaziji. Posledica spora je bil odstop zunanjega ministra. Rea-ganova NSDD – 2 iz leta 1982, ki je določila novo strukturo SNV, je zara-di tega v sistemu SNV natančno opredelila funkcije zunanjega in obram-bnega ministra ter direktorja CIE. Njegov naslednik Bush pa je že nazačetku mandata eksplicitno pojasnil, da je njegov namen izvajati kriznimenedžment skozi medagencijske procese in strukture SNV in ne z loče-no medagencijsko strukturo (glej NSD–1, 1989). Vendar problem še dodanes ni bil rešen.

RAND-ova študija je tako pokazala, da je problem koordinacije navisoki ravni star in očitno nerešljiv problem. Včasih naj bi bilo koordini-ranje različnih ministrstev za harmonično delo za doseganje predsedni-kovih ciljev nemogoče, kot da bi poskušali odvezati gordijski vozel.RAND-ova študija je tudi pokazala, da Ministrstvo za obrambo običajnoželi močno integracijsko vlogo SNV, medtem ko Ministrstvo za zunanjezadeve ne, ker ga razume v rivalskem smislu. So pa tudi primeri, konobeno od navedenih ministrstev ne želi močnega SNV, in sicer pred-vsem takrat, ko gre za izpolnjevanje resorskih interesov ali pa obstojmedresorskega dogovora, ki bi ga dodatno medagencijsko usklajevanjezgolj zapletlo ali pa celo odkrilo kakšne nekonsistentnosti (Pirnie, 1998:40, 15). Pri delovanju SNV se izpostavlja tudi civilno-vojaška dihotomijaglede tolerance dvoumnosti in pomena načrtovanja.133


130 Moč svetovalca za nacionalno varnost je bila lahko tako velika, da je prišlo do odpr-tih konfliktov z zunanjim in obrambnim ministrom (Hilsman, Gaughran in Weit-sman, 1993: 152).

131 MOscow LINK.132 Po mnenju nekdanjega pripadnika osebja SNV je predsednik benevolentno posku-

šal izkoriščati svojo obveščenost predvsem za to, da je lahko ministrom zastavljalprava vprašanja in ne da bi v Beli hiši spodbijali ministrstvo za zunanje zadeve(Bohn, 2003: 69).

133 Civilne agencije na splošno in še posebej ministrstvo za zunanje zadeve imajo obi-čajno visoko toleranco do dvoumnosti. Dvoumnost je normalno stanje problemov, skaterimi se je treba soočati. Oborožene sile pa po drugi strani težijo k zmanjševanjudvoumnosti na minimum, kar jim v nadaljnji fazi omogoča načrtovanje. Tu pa sespet zatakne, saj so civilne agencije večinoma skeptične do načrtovanja, ki presega

178

Ameriška komisija o nacionalni varnosti za 21. stoletje je ugotovila, daSvet za nacionalno varnost in njegovo osebje delujeta že bolj kot vladnaagencija. Razlog temu sta vedno težja ločljivost med zunanjo in notranjopolitiko ter vedno več političnih dimenzij, kar otežuje določanje vodilne-ga ministrstva za aktualne probleme. V takšnih primerih lahko procesekoordinira samo osebje sveta v imenu predsednika ZDA (Road Map forNational Security: Imperative for Change, 2001: 50). Osebje SNV morapri tem stalno ohranjati ravnotežje med prevelikim angažiranjem, kar biprispevalo k zatiranju ministrskih inputov, in premajhnim angažiranjempo drugi strani, kar pogosto vodi k neskončnim medresorskim prepirom.

MEHANIZMI ZA ZAGOTAVLJANJE KRIZNE PRIPRAVLJENOSTI IN KRIZNO NAČRTOVANJE MINISTRSTEV TER AGENCIJ

Izvršni ukaz 12656 o nacionalnovarnostni krizni pripravljenosti

Nacionalna varnost ZDA je odvisna od sposobnosti zagotavljanja konti-nuitete vladanja na vsaki stopnji in v vsaki nacionalnovarnostni krizni si-tuaciji, ki lahko prizadene državo. Učinkovito nacionalno načrtovanjepripravljenosti na krize je ključno za nacionalno preživetje, zahteva paidentifikacijo funkcij, ki bi morale biti izvajane med takšno krizo, indodelitev odgovornosti za oblikovanje takšnih načrtov. Z namenomdodelitve funkcij nacionalnovarnostne krizne pripravljenosti zveznimministrstvom in agencijam je bil pod Nixonom leta 1969 sprejet izvršniukaz 11490, katerega ga je leta 1988 nadomestil izvršni ukaz 12656 (Exe-cutive Order 12656, 1988), ki rahlo preoblikovan velja še danes. Ukaz jedoločil usmeritev, da morajo ZDA imeti na vseh nivojih vladanja zadost-ne zmožnosti za izpolnitev nujnih obrambnih in civilnih potreb medkaterokoli nacionalnovarnostno krizo. Nacionalnovarnostno krizo (na-tional security emergency) je ukaz opredelil kot katerikoli pojav, vključ-no z naravnimi nesrečami, vojaškimi napadi, tehnološkimi nesrečami alidrugimi krizami, ki resno zmanjšuje in ogroža nacionalno varnostZDA.134 Ukaz se NE nanaša na dogodke (tudi naravne nesreče, tehnološ-ke nesreče ali druge krizne primere) v pristojnosti ministrstev, agencij,


stopnjo programiranja. Načrte razumejo kot urnike, ki bodo redko veljali zaradi pre-hitevanja dogodkov. V nasprotju s tem pa si vojske brez načrtovanja skorajda nemoremo zamisliti, čeprav vojaške osebe priznavajo tudi, da se načrti skorajda nikoline izvedejo tako, kot so napisani (Pirnie, 1998: 15).

134 Ista opredelitev je ponovljena tudi v Priročniku za civilne krize (Manual for CivilEmergencies, 1994: 22).

179

državnih in lokalnih oblasti ter zasebnih organizacij, ki NE predstavljajonacionalnovarnostne krize. Politiko nacionalnovarnostne krizne priprav-ljenosti določa predsednik ZDA in v njegovem imenu SNV, ki je »glavniforum za obravnavo politike nacionalnovarnostne krizne pripravljeno-sti«. SNV se v teh primerih poveže tudi z zveznim sodstvom in kongre-som. Direktor FEME (zvezne organizacije za krizni menedžment) pa poletu 1985 igra vlogo svetovalca SNV za nacionalnovarnostno krizno pri-pravljenost in pomaga pri njenem uresničevanju ter vodenju (sec. 104)tudi s koordiniranjem drugih zveznih agencij (NSDD – 188, 1985).135

Učinkovito nacionalnovarnostno krizno načrtovanje pripravljenostizahteva identifikacijo funkcij, ki bi morale biti izvajane med krizo, raz-voj načrtov za izvajanje teh funkcij in zmožnosti za njihovo izvajanje.Izvršni ukaz, kot že rečeno, obvezuje državna ministrstva in agencije zatovrstne ukrepe, vendar samo za situacije, ki jih označijo kot nacionalno-varnostne krize (ko predsednik razglasi krizno stanje) in ne za krize (na-ravne in tehnološke nesreče ter druge krizne dogodke), ki to niso, čepravsodijo v pristojnosti zveznih ministrstev in agencij, držav, lokalnih obla-sti, zasebnega sektorja in posameznikov. Zveznim ministrstvom in agen-cijam so bile dodeljene naslednje skupne obveznosti (sec. 201, 202):– vzdrževati morajo pripravljenost za odzivanje na vse nacionalnovar-

nostne krize (mednarodne in notranje);– upoštevati morajo dajavnike nacionalnovarnostne krizne pripravljeno-

sti pri vodenju njihovih običajnih aktivnosti. Krizni načrti in programi,primerne stopnje pripravljenosti in organizacijska infrastruktura mo-rajo biti razviti že v času običajnih aktivnosti vsakega ministrstva invsake agencije;

– določiti morajo višjega uradnika za kriznega koordinatorja, ki je odgo-voren za večletni načrt nacionalnovarnostne krizne pripravljenosti;

– določiti morajo ukrepe pripravljenosti, ki omogočajo učinkovit prehodiz rutinskih v krizne operacije;

– sodelovati in koordinirati morajo svoje delo z državami, lokalnimioblastmi in drugimi organizacijami (npr. zasebne organizacije);

– sodelovati morajo pri zbiranju, evalviranju in izmenjavi relevantnihpodatkov v zvezi z vsemi vidiki nacionalnovarnostne krizne priprav-ljenosti;

– razviti morajo programe odnosov s kongresom in javnostmi mednacionalno krizo;

– predlagati morajo ukrepe SNV glede nacionalnovarnostnih kriznihaktivnosti;


135 V samem SNV je bila medagencijska koordinacijska struktura dopolnjena z ustano-vitvijo Višje medagencijske skupine za nacionalnovarnostno krizno pripravljenost(Senior Interagency Group for National Security Emergency Preparedness) (glej NS-DD – 188, 1985). Poseben dokument pa je bil oblikovan tudi za opredelitev kriznemobilizacijske pripravljenosti (emergency mobilization preparedness) ministrstev,agencij, držav in lokalnih skupnosti.

180

– razviti in izvajati morajo programe urjenja in izobraževanja, ki vklju-čujejo krizno pripravljenost;

– posvetovati in koordinirati se morajo z direktorjem FEME glede uskla-jenosti lastnih načrtov in aktivnosti s tekočimi smernicami SNV;

– zagotoviti morajo kontinuiteto vladanja z določitvijo zaporedja nas-ledstva uradnih pooblastil (succession to office), varovanjem temeljnihobjektov in podatkov in vzpostavitvijo kriznih operativnih zmožnosti(sec. 202);

– vzpostaviti morajo načrte in programe za mobiliziranje kadrov, opre-me in drugih virov (sec. 203);

– izvajati morajo nacionalnovarnostni program vaj kriznega menedž-menta (national security emergency exercise program) (sec. 104).

Če so funkcije nacionalnovarnostne krizne pripravljenosti razdeljenemed več ministrstev in agencij, potem proces za izvajanje teh funkcijvodijo tiste organizacije, ki imajo na nekem področju primarno odgovor-nost (sec. 104). Krizne pristojnosti vsakega ministrstva in agencije so raz-deljene na vodilne (lead responsibilities) in podporne pristojnosti (sup-port responsibilities), vendar jih zaradi prostorskih omejitev in velikegaštevila subjektov v nadaljevanju ni mogoče predstaviti. Pomembno pa jepoudariti, da poteka izvajanje velikega dela funkcij v sodelovanju z dru-gimi ministrstvi in agencijami.136

Vloga zvezne agencije za krizni menedžment(FEDERAL EMERGENCY MANAGEMENT AGENCY – FEMA)

FEMA je bila ustanovljena leta 1979 z izvršnim ukazom 12148 (glej Exe-cutive order 12148, 1979). Predsednik je prenesel velik del svoje odgovor-nosti na FEMO, ki je osrednja zvezna agencija za koordiniranje krizneganačrtovanja, pripravljenosti, preventive, izvajanja vaj in urjenja za reagi-ranje na nesreče in krize. Poenostavljeno rečeno FEMA načrtuje in koor-dinira zvezni odgovor na krize in nesreče. Pri tem tesno sodeluje zvezni-mi, državnimi in lokalnimi oblastmi, ki so po izvršnem ukazu 12148dolžne sodelovati z njo pri izpolnjevanju njenih nalog. FEMA je po izvr-šnem ukazu 12656 odgovorna za naslednje vodilne funkcije (sec. 1701):


136 Z izvršnim ukazom 12656 (1988) imajo nekatera ministrstva in agencije tudi nalogopodpiranja sistema civilnega kriznega načrtovanja v Natu, in sicer Ministrstvo zatransport – Odbor za načrtovanje civilnega letalstva, Ministrstvo za obrambo – Načr-tovalni odbor za evropski kopenski transport, Administracija za pomorstvo – Načr-tovalni odbor za oceansko plovbo, Ministrstvo za trgovino – Industrijski načrtovalniodbor, Ministrstvo za energetiko – Naftni načrtovalni odbor, Nacionalni komunika-cijski sistem – Odbor za načrtovanje civilnih komunikacij, Ministrstvo za obramboin Ministrstvo za zdravstvo – Združeni medicinski odbor in FEMA – Odbor za civil-no zaščito.

181

– koordiniranje, podpora, iniciacija, razvoj in uresničevanje načrtov inprogramov nacionalnovarnostne krizne pripravljenosti zveznih mini-strstev in agencij;

– koordiniranje, razvoj in uresničevanje načrtov za delovanje in konti-nuiteto nujnih notranjih kriznih funkcij zvezne vlade med nacionalni-mi varnostnimi krizami;

– koordiniranje razvoja načrtov z Ministrstvom za obrambo za vzajemnocivilno-vojaško podporo med nacionalnimi varnostnimi krizami;

– usmerjanje in pomoč državnim in lokalnim oblastem ter zasebnemusektorju pri doseganju pripravljenosti za nacionalne varnostne krize,vključno z razvojem načrtov in procedur za zagotavljanje kontinuitetevladanja ter podporo pri načrtovanju hitre in koordinirane zveznepomoči lokalnim skupnostim ter državam pri odgovarjanju na nacio-nalne varnostne krize;

– koordinacija uresničevanja ciljev in programov učinkovite mobilizacijezveznih, državnih in lokalnih virov za odgovarjanje na nacionalne var-nostne krize;

– razvijanje in koordinacija s pristojnimi organizacijami za razvoj civil-nih obrambnih programov za primere nacionalnovarnostnih kriz alioboroženega napada;

– razvijanje in podpiranje programov javnega informiranja, izobraževa-nja in urjenja za pomoč zveznim, državnim in lokalnim oblastem terzasebnim organizacijam pri načrtovanju in delovanju v nacionalnovar-nostnih krizah;

– koordiniranje načrtovanja, izvajanja in evalviranja nacionalnovarnost-nih kriznih vaj (national security emergency exercises) itn.

Temeljna podporna funkcija FEME pa je v pomoči drugim zveznimministrstvom in agencijam pri pripravi načrtov in programov za izvajanjenacionalnovarnostnih kriznih odgovornosti in funkcij (sec. 1702).

Sistem kriznih komunikacij

Z izvršnim ukazom 12472 (Executive order 12472, 1984) o določitvi funk-cij nacionalnovarnostne in krizne telekomunikacijske pripravljenosti jebil vzpostavljen nacionalni komunikacijski sistem (National Communi-cation System), ki obsega telekomunikacijske sisteme ministrstev inagencij iz Odbora vodilnih v SNV. V tem smislu je Odbor vodilnih dobilnalogo oblikovanja politike, koordiniranja načrtovanja in programiranjadelovanja teh sistemov v kriznem stanju. Sistem ima svojega upravljalca(FEMA oziroma po novem Ministrstvo za domovinsko varnost), ministrs-tvi za zunanje zadeve in obrambo, CIA in druge agencije pa so dobile


182

konkretne načrtovalne naloge za krizno pripravljenost. Konkretizacijoaktivnosti na tem področju predstavljajo Zvezni načrt odgovora iz leta1999 ter njegova sprememba iz leta 2003 in Nacionalni načrt za teleko-munikacijsko podporo med nevojnimi krizami (National Plan for Tele-communications Support in Non-Wartime Emergencies). Pri delovanjusistema gre za vzpostavljanje začasnih ali obnavljanje trajnih telekomu-nikacijskih sistemov za delovanje v kriznih razmerah. Pri resnih krizahna tem področju je po Zveznem načrtu odgovora (1999, 2003: ESF#2 – 3)imenovan zvezni krizni komunikacijski koordinator, ki koordinira zvez-no telekomunikacijsko podporo zveznim organom, državam in lokalnimskupnostim ter priporoča ukrepe zveznemu koordinacijskemu oficirju(FCO). Po Zveznem načrtu odgovora (2003) je po novem vodilna agencijaza področje komunikacij Ministrstvo za domovinsko varnost in ne večnacionalni komunikacijski sistem.

Zakon Roberta Stafforda o podpori ob nesrečah in krizah

Krizni menedžment v ZDA temelji na domnevi, da bodo resne nesreče inkrize presegle zmožnosti lokalnih in državnih oblasti za izvajanje kriznihoperacij, kar bo zahtevalo interveniranje zvezne vlade (International CEPHandbook, 2002: 221; Federal Response Plan, 1999: 10, 2003: 10). To jeprišlo do izraza v Staffordovem Zakonu o podpori ob nesrečah in krizah(Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act, 1970,in dopolnila: sec. 101). Iz tega razloga je kongres v zakonu pooblastilzvezno vlado za pomoč državam in lokalnim skupnostim pri izpolnjeva-nju njihovih obveznosti. V ta namen je bil predsednik pooblaščen zaustanovitev programa za pripravljenost na nesreče, ki temelji na uporabisredstev vseh primernih agencij in se osredotoča na načrtovanje, urjenje,ocenjevanje ukrepov, koordiniranje zveznih, državnih in lokalnih progra-mov za pripravljenost, raziskovanje itn., za kar bila določena FEMA, ponovem pa Ministrstvo za domovinsko varnost. Zakon določa procedureza razglasitev večjih nesreč ali kriz in način ter obseg zvezne pomoči.Sredstva za zvezno pomoč se sprostijo samo, če je bila na podlagi prošnjeguvernerja prizadete države razglašena kriza ali večja nesreča. Agencijemorajo pri tem paziti, da se njihove dejavnosti ne podvajajo. Zvezni virise sprostijo tudi, če predsednik ugotovi, da gre za vrsto krize, za kateroje po zakonodaji neposredno odgovorna zvezna država. Pri odločanju, aligre za takšno krizo, se predsednik posvetuje z guvernerjem prizadetedržave (sec. 501).


183

Zvezni načrt kriznega odgovora (FEDERAL RESPONSE PLAN)

Zvezni načrt odgovora, ki je bil prvič izdan leta 1992, potem pa večkratdopolnjen, določa, kako zvezna vlada uresničuje zvezno pomoč ob raz-glašenih krizah in nesrečah, kot jo določa Staffordov zakon iz prejšnjegapoglavja. Načrt je medresorski načrtovalni mehanizem zvezne vlade zapripravljanje in odgovarjanje na posledice katastrofalnih ali večjih nesrečin kriz. Načrt določa proces in organizacijsko strukturo za koordiniranoin učinkovito zvezno pomoč, konkretneje pa temeljne cilje, načrtovalnedomneve, koncept operacij in obnovitvene aktivnosti,137 pristojnostizveznih agencij, vrste zvezne pomoči, povezave z drugimi specializirani-mi zveznimi kriznimi načrti, ki se lahko uporabijo za izvedbo kriznihpodpornih funkcij itn. Zvezni načrt odgovora je temeljni zvezni krizninačrt. Za izvajanje in preoblikovanje tega načrta je bila po določilih Staf-fordovega zakona (1970 in dopolnila) ter izvršnih ukazov 12148 (1979) in12656 (1988) odgovorna FEMA, po novem pa je to pristojnost prevzeloMinistrstvo za domovinsko varnost. Primerjava zveznih načrtov odgovo-ra iz let 1999 in 2003 pokaže, da je Ministrstvo za domovinsko varnostdobesedno nadomestilo oziroma kar zamenjalo vse funkcije, ki jih je ponačrtu prej imela FEMA, tudi funkcijo primarne koordinacijske agencijeza odgovarjanje na nesreče in obnovo (primerjaj Zvezni načrt odgovora,1999; 2003). Takšna sprememba je posledica sprejetja Zakona o domo-vinski varnosti (Homeland Security Act) leta 2002 in ustanovitve Mini-strstva za domovinsko varnost.

Načrt določa primarne – vodilne (primary) in podporne (support)naloge 25 zveznim ministrstvom in agencijam (prej 27) pri izvajanju 12kriznih podpornih funkcij (ESF – Emergency Support Functions), ki bijih države najverjetneje potrebovale. ESF se ne aktivirajo povsem avto-matično po predsednikovi razglasitvi nesreče ali krize, čeprav je ta raz-glasitev predpogoj aktiviranja. Izvajanje vsake ESF vodi vodilna agencija(lead agency), ki je bila določena glede na svoje pristojnosti, kar veljatudi za podporne agencije (support agency). Vodilna agencija po potrebiaktivira podporne agencije ter izvaja operativne in koordinacijske nalogepod vodstvom zveznega koordinacijskega oficirja (FCO), ki na kriznemobmočju predstavlja predsednika (preko mediacije s strani FEME). Kriz-ne funkcije so identificirane kot dobrine, ki so v krizi večinoma omejenena nižjih ravneh, vendar morajo biti nujno zagotovljene. Sem sodijofunkcije transporta, komunikacij (telekomunikacije), javnih del in inže-nirstva, gasilstva, informiranja in načrtovanja, množične oskrbe (biva-lišče, prehrana, prva pomoč), podpore z viri (vsa podpora, ki je drugefunkcije ne zagotavljajo), zdravstvene in medicinske oskrbe, iskanja inreševanja v urbanem okolju, zaščite prebivalstva in okolja pred sprosti-


137 Gre samo za kratkoročno obnovo in nikakor ne za dolgoročne obnovitvene aktivno-sti.

184

tvijo nevarnih materialov ter oskrba s hrano in energijo. Naslednja tabelaprikazuje prepletanje kriznih funkcij z odgovornostmi številnih organi-zacij.

Tabela 10: Vodilne (V) in podporne (P) pristojnosti za izvajanje kriznihpodpornih funkcij (Federal Response Plan, 2003: 14).

Agencija/ ESF #1 ESF #2 ESF #3 ESF #4 ESF #5 ESF #6 ESF #7 ESF #8 ESF #9 ESF #10 ESF #11 ESF #12ESF* trans- komu- javna gasil- informi- množi- podpora zdravst- urbano nevarni pre- energija

port nikacije dela in stvo ranje in čna z viri vene in iskanje in mate- hranainženir- načrto- oskrba medicin- reševanje rialistvo vanje ske storitve

USDA P P P V P P P P P P V PDOC P P P P P PDOD P P V P P P P P P P P PDOEd PDOE P P P P VHHS P P P V P P PDHS P V P V P P P V P PHUD PDOI P P P P P PDOJ P P P PDOL P P P PDOS P P PDOT V P P P P PTREAS PVA P P P PAID P PARC P V P PEPA P P P P V PFCC PGSA P P P P V P PNASA P P PNRC P P POPM PSBA PTVA P P PUSPS P P P* USDA pomeni Ministrstvo za kmetijstvo, DOC pomeni Ministrstvo za trgovino, DOD pomeni Ministrstvo za obrambo, DOEdpomeni Ministrstvo za izobraževanje, DOE pomeni Ministrstvo za energijo, DOI pomeni Ministrstvo za notranje zadeve, DHSpomeni Ministrstvo za domovinsko varnost, DOJ pomeni Ministrstvo za pravosodje, HUD pomeni Ministrstvo za nastanitve inurbani razvoj, TREAS pomeni Ministrstvo za finance, FCC pomeni Zvezna komunikacijska komisija, ARC pomeni Ameriškirdeči križ, AID pomeni Agencija za mednarodni razvoj, EPA pomeni Agencija za zaščito okolja, DOL pomeni Ministrstvo zadelo, HHS pomeni Ministrstvo za zdravje, VA pomeni Ministrstvo za veteranske zadeve, SBA pomeni Administracija za malopodjetništvo, FCC pomeni Zvezna komunikacijska komisija, NRC pomeni Jedrska usmerjevalna komisija, NASA pomeniNacionalna aeronavtična in vesoljska administracija, OPM pomeni Urad za kadrovski menedžment, GSA pomeni Adminis-tracija spošnih servisov, TVA pomeni Uprava doline Tennesse, USPS pa pomeni Ameriška pošta.

Zvezni načrt odgovora natanko opredeljuje naloge vodilnih in podpor-nih agencij za vsako krizno podporno funkcijo. Za vsako agencijo inministrstvo so identificirane tiste podporne naloge, ki so v skladu z nji-hovimi obstoječimi viri in ki lahko kakorkoli prispevajo k izpolnjevanjuposamezne krizne podporne funkcije.138 Možno je aktiviranje več kriz-nih podpornih funkcij, kar lahko privede do konfliktnih zahtev pri posa-


185

meznih ministrstvih ali agencijah. V takšnem primeru se problem uredisporazumno (koordinacija med ESF). Vodilne agencije so odgovorne, dav sodelovanju s podpornimi agencijami razvijajo pripadajočo krizno pod-porno funkcijo, ki jo v nekaterih primerih imenujejo kar sistem kriznegamenedžmenta.

Mehanizem zagotavljanja kontinuitete operacij in delovanja vlade

Vse zvezne agencije in ministrstva so dolžna zagotavljati kontinuiranoopravljanje ključnih funkcij (mission-essential functions) med katerokolinacionalnovarnostno krizo s sistemom, ki zagotavlja zaporedje prenosavodstvenih pooblastil (succession to office and emergency delegationauthotity) in krizne operativne sposobnosti (Continuity of OperationsPolicy and Planning, 1995). Vsaka agencija in vsako ministrstvo izvršilneveje oblasti je dolžno zagotavljati kontinutieto lastnega delovanja (conti-nuity of operations) po posebnem navodilu FEME iz leta 1999, ki pred-stavlja operacionalizacijo predsednikovega izvršnega ukaza 12656 inpredsednikovega odločitvenega ukaza 67 iz leta 1998 o načrtovanju kon-tinuitete delovanja zveznih agencij in ministrstev. Navodilo navaja smer-nice zveznim organom za zagotavljanje kontinuitete lastnega delovanjaoziroma opravljanja temeljnih funkcij med katerokoli krizo ali situacijo,ki moti normalno delovanje. Do izdaje tega ukaza je bilo načrtovanjekontinuitete operacij izključno v pristojnosti posameznih organizacijskihenot, v spremenjenem varnostnem okolju s pripadajočimi prestanimikrizami pa je prišlo do spoznanja, da je potrebna enotna regulacija vcelotni zvezni strukturi. Ukaz v tem smislu od agencij in ministrstev zah-teva načrtovanje kontinuitete delovanja v katerikoli krizi, zaščito ključ-nih objektov, opreme in podatkov v krizi ter aktivno delovanje v smerionemogočanja motenja delovanja, kar je mogoče le z vzdrževanjem spo-sobnosti kontinuitete delovanja. Pri tem je predvideno medagencijskosodelovanje, vsaka organizacijska enota (ministrstvo ali agencija v temdokumentu) pa je morala določiti višjega uradnika kot kriznega koordi-natorja za vodenje programa kontinuitete delovanja in kot kontaktnotočko za koordinacijo organizacijskih aktivnosti v zvezi s tem. Sposob-


138 Tabela kaže, da ima npr. ministrstvo za obrambo pristojnosti kot primarna agencijaza javna dela in inženiring (ESF #3), kar pomeni, da načrtuje, koordinira in izvajazvezni odgovor na tem področju. ESF #3 se nanaša predsem na krizno gradnjo, po-pravila poškodovanih objektov, cest, letališč, vodnih poti, odstranjevanje ruševinitn. Ključna vojaška institucija za izvajanje teh del pa je inženirski korpus kopenskevojske. Za ostale ESF ministrstvo izvaja podporne naloge. Ugotovimo lahko, da seministrstvo v podporni obliki pojavlja pri največ kriznih podpornih funkcijah.

186

nost kontinuitete delovanja obsega obstoj načrtov in procedur za konti-nuiteto delovanja, identifikacijo in prioritizacijo temeljnih funkcij vsakeorganizacijske enote, določitev odgovornostI za hiter krizni odgovor navseh organizacijskih nivojih, oblikovanje ukazov nasledstva (orders ofsuccession) pooblastil na ključnih položajih, obstoj interoperabilnihkomunikacij z internimi komponentami ter eksternimi ministrstvi inagencijami (glasovne komunikacije, faks, povezava podatkov, dostop dointerneta, e-pošta itn.), določitev alternativne lokacije vsake organizacij-ske enote, ki omogoča vodenje operacij najmanj v 12 urah po aktiviranjuin za čas 30 dni,139 vodenje rezervnih in kriznih baz podatkov, kar omo-goča ponovno vzpostavitev delovanja med krizo ali po njej, in testiranjeter urjenje načrtov kontinuitete delovanja (interno agencijsko in skupnomedagencijsko testiranje in urjenje).

FEMA je odgovorna zvezna agencija za uresničevanje načrtovanja kon-tinuitete delovanja. V ta namen izdaja navodila, vodi medagencijskodelovno skupino o kontinuiteti delovanja (COOP WG) in koordiniramedagencijske vaje na tem področju (Federal Executive Branch Conti-nuity of Operations, 1999).

Preživetje podpredsednika ZDA je pomembno za kontinuiteto izvršneoblasti v ZDA. Zato je bil podpredsednik že velikokrat v kriznih primerihdejansko umaknjen na varno lokacijo v Beli hiši ali zunaj nje. Po dostop-nih podatkih sta v ZDA dve glavni stalno delujoči lokaciji, ki bi lahko za-gotavljali pogoje za delovanje zvezne vlade v kriznih primerih (v Pensilva-niji in Virginiji). Uradniki izvršne oblasti delajo na teh lokacijah vutrjenih bunkerjih po sistemu kroženja. Razlog za to je v potrebi po loka-ciji, ki je varna za delo vlade (pred RKB napadi in drugimi grožnjami) in vkateri se nahaja zadostno jedro vlade (podpredsednik in ostali) za njenoponovno vzpostavitev v primeru uničenja Washingtona D. C. Ta mehani-zem se je po 11. septembru uporabil večkrat. Uporaba lokacij pa je poka-zala pomanjkljivosti, kot so stara računalniška oprema, ki v mnogih pri-merih ni omogočala priklopa na sodobne vladne podatkovne baze,premalo telefonov, pomanjkljivo zaščitene avdio- in video zveze z drugimideli vlade itn. (glej Shadow Government is at Work in Secret, 2002).

Načrtovanje zaščite kritične infrastrukture v krizah

Veliko pozornosti je namenjene zaščiti nacionalne kritične (fizične inkiber-) infrastrukture, kamor sodijo telekomunikacijski, energetski,bančniški, transportni, vodni in drugi sistemi. Sem sodi tudi nemoteno


139 Takšna lokacija mora imeti interoperabilne komunikacije z internimi in eksternimiorganizacijami, možna pa je tudi delitev iste lokacije med več ministrstvi ali agenci-jami.

187

delovanje vladne infrastrukture in infrastrukture kriznih služb (emer-gency services), ki so odgovorne za krizni menedžment. Delovanje zvez-nih organov temelji na delovanju te infrastrukture. Potreba po zaščitinacionalne kritične infrastrukture izhaja tudi iz dejstva, da se nekočločeni tehnični sistemi v sodobnem svetu vedno bolj povezujejo, karustvarja nove ranljivosti. Zvezne agencije in ministrstva so dolžna zaščiti-ti svojo kritično infrastrukturo. Celoten proces in njegovo koordinacijo vposebni koordinacijski skupini za kritično infrastrukturo je nekoč nadzi-ral nacionalni koordinator za varnost, zaščito infrastrukture in protite-rorizem, ki se je intenzivno vključeval v delo Odbora namestnikov inOdbora načelnikov SNV (Critical Infrastructure Protection, 1998), ponovem pa minister za domovinsko varnost. Takšen nacionalni sistemzaščite kritične infrastrukture se nanaša tudi na delovanje v kriznih raz-merah, pri čemer je Ministrstvo za domovinsko varnost odgovorno zavzpostavitev politike, pristopov, smernic, metodologij in koordinacijozaščite kritične fizične in informacijske infrastrukture (Homeland Secu-rity Presidential Directive 7, 2003). Februarja 2003 je bil izdan izvršniukaz o zaščiti kritične infrastrukture v informacijski dobi. Ukaz še pose-bej poudarja pomen kritične informacijske infrastrukture in odgovornostvodje vsakega ministrstva ter agencije, da zagotovi zadovoljivo stopnjovarnosti lastnih informacijskih sistemov, vključno s komunikacijskimisistemi za krizno pripravljenost (glej Executive Order, 2003).

Izvajanje medagencijskih vaj in simulacij kriznega menedžmenta

V zadnjem času se v ZDA na najvišji ravni izvajajo predvsem vaje krizne-ga menedžmenta ob terorističnih napadih vseh vrst. Bistvo vseh izvede-nih vaj je predvsem v oblikovanju kriznega medorganizacijskega sodelo-vanja in iskanju težav ter napak (friction points) pri kriznem odzivu.Med najpomembnejše vaje v zadnjem času sodijo TOPOFF, Dark Winterin JUICE.

TOPOFF (Top Officials) je nacionalna medagencijska in multijurisdik-cijska vaja kriznega menedžmenta in odpravljanja posledic za primer te-rorističnega napada s kemičnim, jedrskim ali biološkim (RKB) orožjem,ki jo je podprl ameriški kongres. Vaja je na splošno namenjena urjenjunajvišjih uradnikov na zvezni, državni in lokalni ravni za spopadanje skompleksnimi RKB napadi in ob tem testiranju skorajda vsakega vidikakriznega menedžmenta. TOPOFF 1 so izvedli maja 2000 (lahko mu reče-mo tudi TOPOFF 2000). Temeljil je na scenariju simultanega kemičnegain biološkega napada na različnih lokacijah (Denver, Portsmouth).TOPOFF 2003 (ali TOPOFF 2) pa je trajal od 12. do 16. maja 2003 in je


188

temeljil na scenariju simultanega radiološkega (Seattle) in biološkeganapada (Chicago). TOPOFF 2000 so vodili Ministrstvo za pravosodje,Ministrstvo za zunanje zadeve in FEMA, medtem ko sta bila glavna orga-nizatorja TOPOFF 2003 ministrstvi za domovinsko varnost in zunanjezadeve. Na slednji vaji je sodelovalo 19 zveznih agencij in več državnihter lokalnih oblastnih organov in organizacij zasebnega sektorja (vseskupaj več kot 100 institucij). TOPOFF 2003 je vključeval tudi delovanjekanadskih državnih, regijskih in lokalnih oblasti. Glavni cilj te največjeprotiteroristične vaje je bil vzpostaviti enotnost delovanja (unity ofeffort) in medorganizacijsko sodelovanje med številnimi akterji na nacio-nalni in mednarodni ravni, kar je po 11. septembru vedno bolj potrebno.Specifični cilji TOPOFF 2003 pa so bili izboljšati nacionalne sposobnostiobvladovanja ekstremnih dogodkov, ustvariti širše okvire za delovanjeekspertnih sistemov kriznega menedžmenta in odpravljanja posledic,oceniti institucije, strategije, načrte, cilje, procedure in protokole na tempodročju ter zgraditi trajnostni in sistematični nacionalni program vaj vpodporo strategiji nacionalne varnosti.

V obeh vajah TOPOFF je imelo pomembno vlogo tudi Ministrstvo zaobrambo. V TOPOFF 2000 je bila ključni operativni akter Združenanamenska sila za civilno podporo (Joint Task Force Civil Support), ki jedelovala pri poveljstvu združenih sil (joint Forces Command), v TOPOFF2003 pa že novoustanovljeni USNORTHCOM, ki je sodeloval z združeni-mi namenskimi silami in častniki za zvezo iz drugih vladnih operativnihcentrov (glej TOPOFF 2, 2003; TOPOFF, 2002; TOPOFF 2 – A Week-LongNational Combating Terrorism Exercise, 2003; DOD Supports a Nation-wide Crisis Management Exercise, 2000).

V literaturi še posebej izstopajo negativni rezultati simulacije odzivana epidemijo koz v treh ameriških državah (Dark Winter excercise) izleta 2001, ki je vključevala pomembne politike, visoke uradnike in novi-narje, ki so igrali vlogo ameriških vrhovnih institucij (predsednik, Svet zanacionalno varnost, CIA, FBI, New York Times itn.). Simulacija je opozo-rila na nepripravljenost ZDA na takšno krizo. Opozorila je tudi naogromne probleme v zvezi z državljanskimi pravicami, ki bi se pojavilizaradi omejenih zalog cepiva, in morebitnim prisilnim zadrževanjemprebivalstva glede pridobivanja cepiva (glej Abshire, 2002:9).

S stališča medorganizacijske komunikacijske krizne interoperabilnostije zelo pomembna vaja JUICE (Joint Users Interoperability Communica-tions Exercise). Pri kriznem menedžmentu po 11. septembru marsikateregasilske, policijske in vojaške enote niso mogle komunicirati med sebojzaradi nekompatibilnih komunikacijskih sistemov. Od tedaj naprej sekomunikacijska interoperabinost povečuje, kar dokazuje tudi vsakoletnavaja JUICE, kjer civilne agencije in vojska iščejo načine vzpostavitve vza-jemne komunikacijske mreže. JUICE 2002 je bila namenjena doseganjukomunikacijske interoperabilnosti v različnih scenarijih domovinske var-nosti. Sodelovali so FEMA, Ministrstvo za obrambo, FBI itn., skupaj več


189

kot 70 organizacij. Na vaji je bila preverjana medakterska komunikacij-ska interoperabilnost v različnih fazah scenarija s področja domovinskevarnosti. Rezultati so v nasprotju s pričakovanji pokazali veliko stopnjokomunikacijske povezljivosti med civilnimi in vojaškimi organizacijami(glej Kenyon, 2002).

SISTEMI OPERATIVNEGA KRIZNEGA MENEDŽMENTA NA NEKATERIH MINISTRSTVIH IN AGENCIJAH ZVEZNE VLADE

Ministrstva in agencije so poleg načrtovanja za obvladovanje kriz na svo-jem področju dolžna izvajati tudi operativni krizni menedžment. Opera-tivna krizna organizacija se od ministrstva do ministrstva razlikuje, vnadaljevanju pa bo predstavljena organizacija samo na nekaterih mini-strstvih (ministrstev za zunanje zadeve, transport, kmetijstvo, zdravstvoin obrambo),140 kjer sistem kriznega menedžmenta še posebej prihaja doizraza.

Ministrstvo za zunanje zadeve

Ministrstvo ima zelo razvit sistem kriznega menedžmenta, kar je odrazštevilnih kriz, s katerimi se soočajo ZDA. Na Ministrstvu za zunanje zade-ve igra v zvezi s kriznim menedžmentom izredno pomembno vlogo Izvr-šni sekretariat, ki koordinira delo ministrstva navznoter in tudi navzven(odnosi z Belo hišo, SNV in drugimi ministrstvi). V sklopu sekretariatakot njegov največji del deluje Operacijski center (Operations Center), kije v bistvu ministrski center za krizni menedžment in deluje 24 ur na dan.Na splošno center zbira in distribuira informacije o mednarodnih dogod-kih. Deli se na podporo za krizni menedžment (Crisis Management Sup-port) in stražo (Watch) (Crisis Management and Task Force Manual, 2003).

Podpora za krizni menedžment služi kot svetovalno telo višjim uradni-kom Ministrstva za zunanje zadeve. Njene naloge so (Crisis Managementand Task Force Manual, 2003: 2–5):


140 Smiselno bi bilo omeniti še Ministrstvo za energetiko, kjer delujeta Krizni operacij-ski center (DOE Emergency Operations Center) in Program kriznega odgovora(Emergency Response Program) za obravnavanje jedrskih nesreč in terorizma vzvezi z jedrsko energijo in orožjem. Po aktiviranju ESF#12 se v centru ministrstvavzpostavi tudi ekipa za krizni menedžment (Emergency Management Team).

190

– krizni monitoring, pri čemer gre za opazovanje ključnih področij posvetu, da bi identificirali potencialne krize in opozorili višje uradnikeministrstva na dogodke, ki bi utegnili zahtevati krizni odziv (vključnoz napadi na ameriška diplomatska in konzularna predstavništva, poli-tičnimi nemiri, naravnimi nesrečami, terorističnimi grožnjami ali inci-denti in drugimi večjimi nesrečami). Informacije je treba zbrati, anali-zirati in razposlati. Pri tem uporabljajo tudi metodo napovedovanjakriznih razmer. Ključni viri informacij so poročila ambasad (telefonskain telegrafska) ter medijske novice. Informacije se razpošiljajo v teden-skih poročilih;

– krizno načrtovanje, kjer gre za oblikovanje kriznih načrtov v sodelova-nju z oddelki ministrstva in drugimi agencijami;

– koordinacija in podpora kriznim terenskim opazovalnim skupinam(crisis Monitoring Groups) in posebnim silam (task forces); vzpostavijih lahko izvršni sekretar v primeru mednarodnih kriz, ki zahtevajotesno in stalno pozornost. Ministrstvo sicer ne more prisiliti drugihagencij, da sodelujejo pri posebnih silah, vendar se mnogokrat dogo-vorijo o sodelovanju na neformalni način. Zaradi različnosti kriz nitidve posebni sili nista enaki. Iz priročnika za krizni menedžment zuna-njega ministrstva je razvidno, da je bilo leta 2000 vzpostavljenih 17,leta 2001 14, 2002 11 in do 19. 3. v letu 2003 9 posebnih sil. Nekatereposebne sile so delovale le en dan;

– koordinacija evakuacij iz tujih držav (tudi prek sklica medagencijskeWashingtonske skupine za povezavo (Washington Liaison Group).Skupina razpravlja o načrtovanju evakuacij in služi kot stična točka zMinistrstvom za obrambo za primere vojaško podprtih evakuacij.Regijske skupine za povezavo pa evakuiranje usklajujejo na terenu. Izpriročnika za krizni menedžment zunanjega ministrstva je razvidno,da je bilo do 4. 4. 2003 izvedenih kar 36 evakuacij;

– izvajanje urjenja in vaj kriznega menedžmenta v Ministrstvu za zuna-nje zadeve.

Straža (The Watch) predstavlja glavni komunikacijski in krizni centerza ministra in druge visoke uradnike. Center 24 ur na dan zbira ter pre-gleduje informacije o prelomnih dogodkih (breaking events) in opozarjaministrske uradnike. Straža sodeluje tudi z drugimi operacijskimi centriiz Washingtona prek obstoječih komunikacijskih povezav. V njej delujetudi vojaški svetovalec, in sicer v vlogi povezovalca z Ministrstvom zaobrambo, svetovalca za vojaške vidike kriznih situacij in informatorjaPentagona ter vojaških operacijskih centrov o mednarodnih političnihdogodkih z vojaškimi implikacijami. Prek vojaškega svetovalca gredotudi prošnje za vojaško pomoč (Crisis Management and Task Force Man-ual, 2003: 6, 63). Operacijski center igra ključno vlogo pri kriznem me-nedžmentu in njegovi koordinaciji znotraj ministrstva in v medagencijskiskupnosti. Iz priročnika za krizni menedžment zunanjega ministrstva je


191

razvidno, da je za delovanje sistema kriznega menedžmenta razvitaobširna softwerska podpora.

Ministrstvo za zunanje zadeve lahko ustanovi tudi t. i. ekipe FEST (Fo-reign Emergency Support Team), ki so medagencijske skupine speciali-stov za obvladovanje terorističnega incidenta (oziroma svetovanje pritem) pod vodstvom uradnika z Ministrstva za zunanje zadeve. EkipaFEST lahko vstopi v tujo državo le, če tako zahteva ameriški veleposlanikz odobritvijo domače vlade.

Ministrstvo za transport

Krizni menedžment na ministrstvu usmerja predvsem Krizni akcijskinačrt. V okviru Administracije za raziskave in posebne programe delujeSlužba za krizni transport (Office for Emergency Transportation), ki za-gotavlja »koordinacijo funkcij kriznega menedžmenta v multimodalnihtransportnih krizah«, vključno z naravnimi in tehnološkimi nesrečami,varnostnimi situacijami, kot so notranja kriminalna dejanja ali medna-rodni teroristični napadi, delavskimi stavkami in v primeru nacionalneobrambne mobilizacije. Ministrstvo oziroma njegovo ključno osebjemora biti v vsakem trenutku pripravljeno na krizno reagiranje. Služba zakrizni transport opravlja naloge, kot so vodenje Centra za krizni menedž-ment pri Ministrstvu za transport, upravljanje z alternativnim preselitve-nim prostorom (Alternate Relocation Site) za delo ministrstva v primeruneuporabnosti stalne lokacije, razvijanje in stalno pregledovanje terpreverjanje načrtov in procedur za spopadanje z novimi grožnjami terizrabljanje nove tehnologije, urjenje osebja Ministrstva za transport zaopravljanje nalog v primeru nesreč, sodelovanje z drugimi zveznimi indržavnimi agencijami, s čimer se zagotavlja obstoj odnosov še pred začet-kom stresa in odgovora (Office of Emergency Transportation, 2003).

Služba za krizni transport vodi tudi aktivacijski informacijski sistemza zbiranje, obnavljanje in razpošiljanje transportnih kriznih informacij.Poleg tega iz številnih situacijskih poročil izdaja združeno situacijskoporočilo (consolidated DOT situation report) o stanju na transportnihkomunikacijah. Operativni status sistema za krizni menedžment je dolo-čen z barvami (npr. zelena, rumena ipd.). Poleg tega pa služba vodi inoblikuje še program in načrte kontinuitete delovanja ministrstva (COG)za primer kakršnihkoli kriz. Bistveno pri tem je zagotavljanje nemotene-ga delovanja ključnih funkcij ministrstva (npr. v obliki alternativnegapreselitvenega prostora). Večina elementov tega programa je zaupnenarave.

Minister za transport v primeru nesreče po Zveznem načrtu odgovora(1999) določi kriznega koordinatorja (DOT Crisis Coordinator) za obvla-


192

dovanje krizne podporne funkcije 1 (ESF#1 transport). Koordinator jevišji uradnik ministrstva, ki vodi ministrske krizne operacije v situacijah,ki imajo velik vpliv na civilni transport ali transportno infrastrukturo.Koordinator usmerja ESF#1 predstavnike v krizni podporni ekipi (EST)na centrali FEME oziroma po novem Ministrstvu za domovinsko varnost.V nesrečah se običajno za koordinatorja določi vodjo Administracije zaraziskave in posebne programe. Na samem terenu pa v 10 regijah lahkodoločijo regijskega kriznega transportnega koordinatorja (RegionalEmergency Transportation Coordinator). Ti so zadolženi za krizno načr-tovanje, urjenje in koordiniranje svoje ekipe in z drugimi organizacijamiv primeru krize v neki regiji (glej www.rspa.dot.gov). Regijske krizneekipe tesno sodelujejo z ministrskim Centrom za krizni menedžment.

Center za krizni menedžment (Crisis Management Center) nadzirakrizo z zbiranjem informacij iz različnih virov, z analiziranjem in razpoši-ljanjem informacij o kritični transportni infrastrukturi višjim uradnikomministrstva. Poleg tega skrbi tudi za povezavo z drugimi agencijami inministrstvi ter vodi zapisnike o kriznih dogodkih in načinih reagiranja.Ministrstvo za transport ima stalne operativne centre, ki so v Zvezniletalski administraciji in Obalni straži, ministrski center za kriznimenedžment pa se aktivira samo v krizah, ki prizadanejo transport. Tacenter je edini multimodalni center na ministrstvu. V centru deluje tudiekipa za krizni menedžment (crisis management team), ki jo sestavljajov skladu s krizo dodeljeni predstavniki ministrskih operativnih admini-stracij. Ti se po krizi vrnejo nazaj v matično operativno administracijo. Vsamih operativnih administracijah pa delujejo krizni koordinatorji, ki soodgovorni za krizno načrtovanje in koordiniranje administracije in cen-tra (Office of Emergency Transportation Y2K After Action Report, 2000:8-9). Center se je za nekaj dni (od 28. 12. 1999 do 4. 1. 2000) aktiviraltudi v primeru Y2K, ki je s stališča ministrstva predstavljal pravo preiz-kušnjo medagencijskega sodelovanja. Po eni izmed izjav ministra zatransport je bil center 11. septembra popolnoma operativen že 14 minutpo prvem trku letala v stolpnico WTC, s čimer je imel v mislih vzpostav-ljene zaščitene komunikacijske povezave, iniciacijo varnostnih procedurin zvezo s ključnimi kontaktnimi osebami.

Ministrstvo za kmetijstvo

Na Ministrstvu za kmetijstvo je krizni menedžment urejen z direktivo oministrskih programskih kriznih odgovornostih, ki predpisuje pripravlje-nost ministrstva in njegovih agencij za hitro reagiranje na naravne nesre-če, tehnološke nesreče, nacionalnovarnostne krize in druge krize. Agen-cije so razdeljene na tri kategorije po pomembnosti vzdrževanja stalne


193

krizne operativne sposobnosti (»stalna«, »občasna« in »ni potrebna«).Centralno vlogo pri kriznem menedžmentu ima Služba za krizno načr-tovanje in menedžment, ki deluje pod pomočnikom ministra za admi-nistracijo. Služba je centralna točka ministrstva za krizno načrtovanje,pripravljenost in odzivanje, pri čemer je zelo izpostavljen pomen meda-gencijskega in medministrskega sodelovanja. Ministrstvo je po Zveznemnačrtu odgovora vodilna agencija za krizno podporno funkcijo 4 (gasils-tvo) in 11 (prehrana). Vse aktivnosti ministrstva v zvezi s tem koordiniraomenjena služba. Odgovorna je tudi za kontinuiteto delovanja ministrs-tva, kar vključuje tovrstno načrtovanje, določanje prenosa pooblastil (or-ders of succession), alternativnih lokacij ipd. Služba predstavlja mini-strstvo v mednarodnih organih za civilno krizno načrtovanje. Poleg tegapa vodi tudi krizni operacijski center (Emergency Operations Center), kise vzpostavi v primeru krize. Center vodi direktor Službe za krizno načr-tovanje in menedžment, ki je obenem tudi krizni koordinator ministrstva(emergency coordinator). Agencije začasno prispevajo svoje osebje zapotrebe delovanja centra (Departmental Emergency Programs Responsi-bility, 2001; Office of Crisis Planning and Management, 2003). Centerpodpira delovanje ekipe kriznega menedžmenta (crisis managementteam), ki jo sestavljajo visoki uradniki ministrstva (glej US Code, Title 7,ch. 103).

Ministrstvo za zdravstvo

V primeru nesreče ali krize, ki jo razglasi predsednik, se lahko v okviruZveznega načrta odgovora (1999, 2003) aktivira Ministrov operativnicenter (Secretary’s Command Center) za koordinacijo zagotavljanja kriz-ne zdravstvene in medicinske pomoči ter usmerjanje regionalnih koordi-nacijskih centrov (Federal Response Plan, 2003: ESF#8-7). V okviru mini-strstva je do nedavnega deloval Urad krizne pripravljenosti (Office ofEmergency Preparedness), ki je upravljal in koordiniral zvezni zdravs-tveni in medicinski krizni odgovor v primeru naravnih in tehnološkihnesreč, večjih transportnih nesreč in terorizma. V skladu z značilnostmikrize je mogoče določiti kriznega koordinatorja (emergency coordinator),ki je pooblaščen za vodenje kriznega odziva ministrstva.

Ministrstvo aktivno sodeluje tudi v izjemno pomembnem Nacional-nem medicinskem sistemu za primere nesreč (National Disaster MedicalSystem), ki je nacionalna medresorska mreža zveznih in nezveznih sek-torjev za medicinsko prvo pomoč, evakuacijo pacientov in medicinskooskrbo. Na zvezni ravni jo administrirata ministrstvo za domovinsko var-nost in ministrstvo za zdravstvo, sodelujeta pa še ministrstvo za obramboin veteranske zadeve (glej Federal Response Plan, 2003), če gre za skrb zažrtve v vojaškem konfliktu.


194

Ministrstvo za obrambo

Znotraj Ministrstva za obrambo je bil leta 1988 na podlagi direktive3020.36 (Assignement of National Security Emergency PreparednessResponsibilities to DOD Components, 1988) vzpostavljen ministrski sis-tem kriznega menedžmenta. Direktiva je določila nacionalnovarnostnekrizne pristojnosti za vse pomembnejše komponente ministrstva, kar jebilo kasneje dopolnjeno še s posebno direktivo 3020.26 (Continuity ofOperations Policy and Planning, 1995). Po teh direktivah je vsaka kom-ponenta ministrstva dolžna načrtovati krizno preživetje, obnovo inrekonstrukcijo temeljnih funkcij (mission-essential functions) po krizahin kasneje tudi delovati s tem v skladu. Vsaka komponenta mora določitialternativne centre za krizno delovanje. Vsaka komponenta ministrstvase mora pripravljati na nacionalnovarnostne in notranje krize v koordi-naciji z drugimi komponentami ministrstva, z zveznimi, državnimi inlokalnimi oblastmi in zasebnim sektorjem. Npr. zagotoviti je treba delo-vanje komunikacijskih sistemov med krizo, oblikovati krizne budžete,pripraviti krizno zakonodajo oziroma zakonske predloge, vzpostavitikrizne koordinacijske mehanizme s kongresom, zadovoljivo kadrovskopodporo delovanja oboroženih sil itn. Nadzor in usmerjanje nacionalno-varnostne krizne pripravljenosti in programov kriznega menedžmenta vministrstvu je pristojnost podsekretarja za politične zadeve, vključno zmedministrsko koordinacijo v zvezi s tem. Naloga generalnega inšpek-torja na ministrstvu je tudi preverjanje izpolnjevanja teh usmeritev.Navodilo ministrstva o kriznih akcijskih paketih (Crisis Action Packa-ges) – KAP je zadolžilo komponente ministrstva za oblikovanje KAP-ov.To je v osnovi množica dokumentov, ki določajo smernice za zbiranje in-formacij v krizi in posebne usmeritve o ključnih problemih in odločitvah,s katerimi se lahko soočijo minister za obrambo ali drugi visoki uradnikiiz Urada ministra za obrambo (podsekretarji in pomočniki sekretarja zaobrambo ali ekvivalenti) v krizi. Krizni akcijski paketi se pregledujejo povsaki krizi, pred večjimi vajami in enkrat na leto (Promulgation andAdministration of OSD Crisis Action Packages, 1990).

Sistem kriznega menedžmenta v Ministrstvu za obrambo predstavljapomožni sistem, ki ga lahko aktivira podsekretar za politične zadeve.Sistem omogoča Uradu ministra za obrambo (Office of Secretary of De-fense) učinkovito doseganje svojih ključnih kriznih funkcij v času večjihnacionalnih varnostnih kriz. Podsekretar za politične zadeve usmerja ak-tivnosti sistema kriznega menedžmenta, ki zagotavlja krizno koordinaci-jo v ministrstvu ter med ministrstvom in drugimi zveznimi ministrstviter agencijami. Sistem omogoča hitro koordinacijo več aktivnosti, obveš-čanje vodilnih z urada z informacijami, ki so ključne za kredibilno odlo-čanje, reševanje problemov na najnižjem možnem nivoju, oblikovanjekoordiniranih priporočil ministru za obrambo za sprejem odločitve alipriporočila višjemu oblastnemu organu. Aktiviranje sistema za krizni


195

menedžment ne spremeni obstoječih hierarhičnih razmerij in pristojnostiv ministrstvu, saj vodje vseh organov ohranijo svoje pristojnosti v krizi.Med elemente sistema za krizni menedžment sodi Svet za krizni me-nedžment, ki mu predseduje minister za obrambo. Vzpostavijo se lahkofunkcijsko usmerjeni odbori in komiteji, ki jim predsedujejo različnivisoki uradniki. Sestanejo se na zahtevo njihovih predsedujočih za izme-njavo informacij, razpravo o večjih kriznih problemih, oblikovanje nasve-ta in zagotavljanje koordinacije predsedujočemu. Odbori in komisijenimajo resničnih pooblastil. So le svetovalno telo predsedujočemu brezkakršnihkoli odločevalskih kompetenc. To pomeni, da hierarhična raz-merja ob delovanju tega sistema ostanejo nespremenjena. Krizna koordi-nacijska skupina (Crisis Coordination Group) pa je v skladu z vrsto krizesestavljena iz predstavnikov različnih civilnih in vojaških komponent mi-nistrstva za obrambo (npr. agencije ministrstva, vojaški oddelki, združeninačelniki štaba) in drugih ministrstev ter agencij, ki se zberejo v kriznemkoordinacijskem centru (Crisis Coordination Center) v Pentagonu. Kriz-na koordinacijska skupina je zadolžena za posredovanje informacij pri-mernim organom, koordiniranje znotraj Urada ministra za obrambo141 inmed Uradom ter drugimi komponentami ministrstva ter civilnimi mini-strstvi in agencijami in vzdrževanje pregleda nad kriznimi aktivnostmi vUradu ministra (Assignement of National Security Emergency Prepared-ness Responsibilities to DOD Components, 1988: 25–27).

SISTEM DOMOVINSKE VARNOSTI KOT SPLET KRIZNIH MEHANIZMOV ZA TERORISTIČNO OGROŽANJE

PO 11. SEPTEMBRU

Predsednik ZDA v predgovoru strategije domovinske varnosti (NationalStrategy for Homeland Security, 2002) meni, da ameriška vlada nimapomembnejše naloge, kot je varovanje domovine pred prihodnjimi tero-rističnimi napadi. To izhaja iz njegovega prepričanja, da terorizem pred-stavlja največjo nacionalnovarnostno grožnjo ZDA po drugi svetovnivojni. Omenjena naloga se uresničuje v novo ustanovljenem sistemu do-movinske varnosti.

Na več mestih je zapisano, da izpolnjevanje te funkcije zahteva mobili-zacijo celotne družbe in zgodovinsko najintenzivnejšo koordinacijo širo-


141 Nekateri avtorji (glej Grizold in Ferfila, 2000: 29) v slovenščini uporabljajo tudi izrazPisarna ministra za obrambo, kjer delujejo namestniki in pomočniki za obrambo.

196

kega spektra zveznih, državnih in lokalnih agencij ter nevladnega inzasebnega sektorja. Gre za horizontalno koordinacijo in sodelovanje (navsakem nivoju vladanja) ter vertikalno koordinacijo in sodelovanje medrazličnimi nivoji vladanja, pri čemer je izjemno pomembno tudi izmenja-vanje informacij med temi akterji (Organization and Operation of theHomeland Security Council, 2001; National Strategy for Homeland Secu-rity, 2002: 1, 13, 48) in civilno-vojaško sodelovanje (glej Fleming,2001).142 V tem smislu je treba razumeti razvoj sistema domovinske var-nosti, ki se je najprej začel z oblikovanjem Urada za domovinsko var-nost, nato Sveta za domovinsko varnost, Strategije domovinske varnostiin nazadnje celo Ministrstva za domovinsko varnost.143 Ustanovitev


142 V reviji za domovinsko varnost se je pojavil celo članek, ki zagovarja aplikacijo in-ternetne miselnosti na domovinsko varnost. Izzivi domovinske varnosti ne morejobiti rešeni z močjo ali linearnim mišljenjem, poleg tega pa problemi presegajo zmož-nosti katerekoli agencije, podatkovne baze, države ipd. Treba je komunicirati in raz-mišljati v smeri vseh opcij in odnosov ter nelinearnosti, kar omogoča svetovni splet(za več o tem glej Stephenson, 2002).

143 Poudariti je treba, da do omenjenih sprememb v sistemu nacionalne varnosti ni priš-lo kar nenadoma po enajstem septembru. Center za strateške in mednarodne študije izWashingtona (CSIS) je leta 2000 izdelal študijo (Defending America in the 21st Cen-tury – New Challenges, New Organizations and New Policies), v kateri je pri spopa-danju z novodobnimi raznolikimi grožnjami več pozornosti priporočal domovinskiobrambi, ki je bila vedno najpomembnejša vladna funkcija. Po tej študiji prvaobrambna linija niso več ameriška mornarica, letalstvo ali pehota na mednarodnihmisijah, ampak tudi vsi tisti, ki branijo ZDA od znotraj (policija, gasilci, medicinskistrokovnjaki, informatiki itn.) (Cilluffo, 2000). Kongresni raziskovalni center je v svojihštudijah opozarjal na vladna poročila in nevladne študije, ki so napovedovale večjoogroženost ZDA s strani terorizma. Neodvisna (zvezna) Hart-Rudmanova komisija onacionalni varnosti v 21. stoletju, ki je bila zadolžena za izdelavo celovite in kreativ-ne študije o načinu zagotavljanja nacionalne varnosti v 21. stoletju, je že pred 11.septembrom izdelala več poročil, v katerih je ugotavljala– da se ranljivost in ogroženost ZDA doma in v tujini povečuje bolj, kot se Američa-

ni tega zavedajo;– da so v naslednjih 25 letih napadi proti ameriškim državljanom na ozemlju ZDA,

ki bi povzročili veliko število žrtev, zelo verjetni (New World Comming: AmericanSecurity in the 21st Century, 1999);

– da bo integracijska in koordinacijska medagencijska funkcija zvezne vlade(vključno s partnerstvom z državami, lokalnimi oblastmi in nevladnimi organiza-cijami) brez novih organizacijskih sprememb postavljena pred velike preizkušnje;

– da so potrebni novi organizacijski mehanizmi za obvladovanje naraščajoče zame-glitve delitev med vojaško, policijsko in pravosodno dejavnostjo (Seeking a Natio-nal Strategy: A Concert for Preserving Security and Promoting Freedom, 2000:15);

– da mora vlada nameniti več pozornosti varovanju domovine (homeland security)in tako prestrukturirati fragmentirane in neprimerne strategije in organizacijskemehanizme v smeri izdelave celovite strategije za zaščito domovine proti vsem vr-stam napadov, ustanovitve krovne Nacionalne agencije za domovinsko varnost(National Homeland Security Agency) za načrtovanje, koordiniranje in integrira-nje različnih vladnih aktivnosti v tej smeri, ki bi vključevala FEMO, Carinsko služ-bo, Obalno stražo in Službo mejnega nadzora, in ustanovitve posebnega kongre-snega telesa za nadzor področja domovinske varnosti;

– da je varovanje ameriške domovine pred grožnjami novega tisočletja primarna na-cionalnovarnostna naloga;

197

ministrstva naj bi olajšala zgoraj omenjeno koordinacijo, vendar to nepomeni, da bo za vsako funkcijo vladanja ustanovljeno posebno koordi-nacijsko telo. Strategija domovinske varnosti postavlja nacionalne priori-tete v zvezi z odnosom med domovinsko varnostjo in drugimi oblikamivarnosti ter znotraj domovinske varnosti. Strategija domovinske varnostini podrejena strategiji nacionalne varnosti, kot je značilno za druge var-nostne strategije,144 ampak jo »dopolnjuje«. Obe strategiji skupaj imataprednost pred vsemi ostalimi nacionalnimi strategijami, programi innačrti (National Strategy for Homeland Security, 2002: 5, 67).

Poudarjanje domovinskosti izhaja iz nauka 11. septembra, zapisanegana začetku strategije domovinske varnosti, ki pravi, da ZDA na svojizemlji niso imune na zlo in hladnokrvne množične morilce ter teroriste.Strategija domovinsko varnost opredeljuje kot »skupno nacionalno priza-devanje za preprečevanje terorističnih napadov znotraj ZDA, zmanjševa-nje ameriške ranljivosti na terorizem, minimiziranje škode in okrevanjepo terorističnih napadih« (str. 2). Konkretni cilji domovinske varnosti soomenjeno preprečevanje, minimiziranje in okrevanje.

Urad za domovinsko varnost v beli hiši(OFFICE OF HOMELAND SECURITY)

S predsedniškim izvršnim ukazom številka 13228 je bil 8. oktobra 2001ustanovljen Urad za domovinsko varnost v Beli hiši, ki ga je začel voditipredsednikov asistent (svetovalec) za domovinsko varnost. Naloga uradaje razvoj in koordinacija uresničevanja celovite nacionalne strategijevarovanja ZDA pred grožnjo terorističnih napadov. Urad je bil zadolžen


– da ni smotrno in pametno ločevanje med kriznim menedžmentom in obvladova-njem posledic (consequence management), saj prihaja do podvajanja in zamud prireagiranju, kar naj bi novo ustanovljena agencija odpravila;

– da mora ministrstvo za obrambo posvetiti več pozornosti vojaški podpori civilnimoblastem pri vseh nevarnostih in nesrečah;

– da je treba ponovno opredeliti domovinsko varnost kot temeljno nalogo nacional-ne garde (Road Map for National Security: Imperative for Change, 2001). Komisija je predlagala velike reforme znotraj ministrstev in tudi celotnega sistema

nacionalne varnosti. Predlagala je tudi ustanovitev Nacionalnega centra za kriznodelovanje (National Crisis Action Center) v okviru novoustanovljene Nacionalneagencije za domovinsko varnost, ki bi predstavljal ključno točko za nadzor kriz inkoordinacijo zvezne krizne podpore državam, lokalnim oblastem in zasebnemusektorju. Po tem predlogu bi center vodil general Nacionalne garde z dvema zvezdi-cama.

144 To je značilno npr. za Nacionalno strategijo boja zoper terorizem, Nacionalno strate-gijo boja zoper orožje za množično uničevanje, Nacionalno obrambno strategijo, Na-cionalno strategijo za nadzor nad drogami, Nacionalno strategijo za varovanje kiber-prostora itn.

198

za koordinacijo dejavnosti izvršilne oblasti za odkrivanje, pripravljanje,preprečevanje, zaščito in odgovarjanje na teroristično ogrožanje (Estab-lishing the Office of Homeland Security and the Homeland SecurityCouncil, 2001).

Svet za domovinsko varnost (HOMELAND SECURITY COUNCIL)

S predsedniškim izvršnim ukazom številka 13228 in s predsedniškodirektivo je bil oktobra 2001 ustanovljen Svet za domovinsko varnost, ki(1) zagotavlja koordinacijo vseh aktivnosti ministrstev in agencij, ki sopovezane z domovinsko varnostjo, in (2) pospešuje razvoj in uresničeva-nje domovinske varnostne politike. Svet je razdeljen na Odbor načel-nikov (Homeland security council Principals Committee), Odbor na-mestnikov in številne politične domovinskovarnostne odbore. Odbornačelnikov je visoko medagencijsko telo za domovinsko varnost, ki ga(kot stalni člani) sestavljajo minister za finance, minister za obrambo, ge-neralni tožilec, minister za zdravstvo, minister za transport, direktorurada za menedžment in proračun, asistent oziroma svetovalec predsed-nika za domovinsko varnost (predsedujoči), direktor CIE, direktor FBI,direktor FEME in šef kabineta podpredsednika. Asistent predsednika zanacionalno varnost je vabljen na sestanke odbora, medtem ko so na se-stanke po potrebi lahko vabljeni tudi drugi ministri, administrator Agen-cije za zaščito okolja in namestnik nacionalnovarnostnega svetovalca zaboj proti terorizmu. Namestnik direktorja Urada za domovinsko varnostje izvršni sekretar Odbora načelnikov. Odbor namestnikov je podkabi-netni medagencijski forum za obravnavanje domovinskovarnostnih vpra-šanj, ki je odgovoren za primerno analiziranost zadev, ki so predloženeOdboru načelnikov. Stalni člani so namestniki članov odbora načelnikov,vabljen je namestnik svetovalca predsednika za nacionalno varnost, popotrebi pa tudi drugi. Odbor namestnikov se sestane na poziv predsedu-jočega (namestnik asistenta predsednika za domovinsko varnost) poposvetovanju z ostalimi člani. Vsak stalni član odbora lahko zahteva nje-gov sklic za takojšni krizni menedžment. V pristojnosti odbora namest-nikov je zadolževanje in nadziranje političnih koordinacijskih odborov,ki so odgovorni predvsem za uresničevanje sprejetih odločitev v mini-strstvih in agencijah zvezne oblasti ter koordinacijo z izvajalci na državniin lokalni ravni. Politični koordinacijski odbori so stalni forumi za obrav-navo vprašanj domovinske varnosti. Z direktivo je bilo ustanovljenih 11političnih koordinacijskih odborov, ki jim predsedujejo višji uradniki(direktorji) iz Urada za domovinsko varnost: Odbor za odkrivanje, nad-zor in obveščevalno dejavnost, Odbor za načrtovanje, urjenje, vaje in


199

evalvacije, Odbor za preiskovanje in pregon, Odbor za upravljanje s po-sledicami orožja za množično uničevanje, Odbor za varnost ključnegapremoženja, meje, ozemeljskih voda in vesolja, Odbor za varnost notra-njega transporta, Odbor za raziskovanje in razvoj, Odbor za medicinskoin javno zdravstveno pripravljenost, Odbor za notranje odgovarjanje nagrožnje in obvladovanje incidentov (Domestic Threat Response and Inci-dent Management), Odbor za gospodarske posledice in Odbor za odnosez javnostmi. Politični koordinacijski odbori lahko ustanavljajo podrejenedelovne skupine za pomoč pri delu (Organization and Operation of theHomeland Security Council, 2001, glej tudi Homeland Security Act,2002: 313).

Predsednik lahko zaradi koordinacije skliče tudi skupno zasedanjeSveta za domovinsko varnost in Sveta za nacionalno varnost (HomelandSecurity Act, 2002: 314).

Ministrstvo za domovinsko varnost

Predsednik ZDA je 18. junija 2002 Kongresu predlagal ustanovitev Mini-strstva za domovinsko varnost, kar je bilo potrjeno s sprejetjem Zakonao domovinski varnosti 19. novembra 2002. Prve organizacijske enoteministrstva so začele delovati 24. januarja 2003. Po predsednikovemupredlogu145 in potrditvi Kongresa146 igra ustanovljeno Ministrstvo zadomovinsko varnost centralno vlogo pri uresničevanju funkcij domovin-ske varnosti, ki so v Nacionalni strategiji domovinske varnosti opredelje-ne na šestih področjih: obveščevalna dejavnost in opozarjanje, mejna intransportna varnost, notranji protiterorizem, zaščita kritične infrastruk-ture in ključnega premoženja, obramba proti katastrofičnemu terorizmu(RKB) ter krizna pripravljenost in odgovor (glej National Strategy forHomeland Security, 2002: 4).

Ustanovitev ministrstva je zahtevala spremembo 84 predsednikovihizvršnih ukazov, kar je določeno z izvršnim ukazom z dne 28. februarja2003. Med drugim je prišlo tudi do spremembe izvršnega ukaza 12656,ki ministrstvom in agencijam določa krizne pripravljalne funkcije. S temso praktično vse naloge direktorja FEME postale naloge ministra za


145 Predlog za ustanovitev ministrstva izhaja iz celovite študije obstoječega sistemazvezne vlade, izkušenj 11. septembra in spoznanj o nasprotniku iz vojne proti tero-rizmu (National Strategy for Homeland Security, 2002: 13). Zakon so najprej predla-gali demokrati, Bush pa mu je nasprotoval zaradi koncentracije oblasti v rokah zvez-ne vlade, potem ga je republikanski predsednik vendarle privzel za svojega,demokrati pa so vedno bolj začeli izražati svoje nestrinjanje (glej Ena služba za vseAmeričane, 2002).

146 Ministrstvo lahko namreč v ZDA ustanovi samo parlamentarna veja oblasti.

200

domovinsko varnost, ki pa jih lahko spet prenese nazaj na direktorjaFEME. V tem smislu je bil spremenjen tudi izvršni ukaz 12148 iz leta1979, s katerim so bile dodeljene naloge FEMI. Spremenjen je bil tudiizvršni ukaz 12472 o dodelitvi nacionalnovarnostnih in kriznih teleko-munikacijskih pripravljalnih funkcij, kjer se kot akterja pojavita ministerza domovinsko varnost in Svet za domovinsko varnost (glej ExecutiveOrder, 2003).

Slika 15: Struktura ministrstva za domovinsko varnost (povzeto po: Washington’s Mega-Merger – The New Department of Home-land Security, 2002; Homeland Security Act, 2002; McIntyre,2002: 3).

Ustanovitev ministrstva z integracijo 22 zveznih agencij ali njihovihenot predstavlja največjo združitev in reformo v zvezni vladi po letu1947, ko je prišlo do združitve različnih vojaških komponent (zvrsti) vministrstvo za obrambo zaradi izkušenj iz druge svetovne vojne in potre-be po pariranju Sovjetski zvezi (koordinacijske izkušnje in potrebe). Izpodobnih izkušenj je zrasla ideja ustanovitve ministrstva za domovinskovarnost. Pri pregledu argumentov za ustanovitev ministrstva (pregledargumentov po: McIntyre, 2002) je razvidno, da prevladujejo argumentiza centralizacijo številnih razpršenih aktivnosti v različnih ministrstvih


201

in agencijah. Po tedniku The Economist pa so razlogi za ustanovitevministrstva v racionalizaciji odzivanja na terorizem in zmanjšanju podva-janja ter uvajanju skupnih standardov147 (Washington’s Mega-Merger,2002: 43).

Ključne naloge Ministrstva za domovinsko varnost so preprečevanjeterorističnih napadov v ZDA, zmanjševanje ranljivosti ZDA pred teroriz-mom, zmanjševanje škode in pomoč pri obnovi škode, ki je nastala zara-di terorističnih napadov v ZDA, izvajanje vseh nalog in funkcij, ki so bileprenesene na ministrstvo, vključno z delovanjem kot centralna točka vzvezi z naravnimi in antropogenimi krizami ter kriznim načrtovanjem(Homeland Security Act, 2002: 13). Za vse naloge je odgovoren minister,ta pa odgovornost razdeli na nižje hierarhične nivoje. Ministrstvo je raz-deljeno na direktorate, ki jih vodijo podsekretarji (glej sliko). Poleg tegasta ustanovljena še oddelek državne varnosti za zaščito predsednika inkoordinacijo varovanja nacionalnovarnostnih dogodkov ter Oddeleklokalne in zasebne koordinacije kot edina stična točka za sodelujočezunaj zvezne vlade.

Ministrstvo je v letu 2005 še vedno v procesu oblikovanja. Ima okrog180.000 zaposlenih in proračun več kot 37 miljard dolarjev. Novo mini-strstvo poleg prevzema mnogih institucij, ki so nekoč pripadale drugimministrstvom, združuje delovanje več kot 100 zveznih agencij in organi-zacij, ki so pomembne za domovinsko varnost. V samem SNV in Mini-strstvu za obrambo ob ustanovitvi Ministrstva za domovinsko varnost niprišlo do bistvenih sprememb, razen da je SNV dobil novega vabljenegačlana (svetovalca za domovinsko varnost). Tudi Urad za domovinsko var-nost v Beli hiši po ustanovitvi ministrstva še vedno opravlja svojo anali-tično, svetovalno in koordinacijsko vlogo neposredno za predsednika.Ministrstvo je bilo ustanovljeno tudi zaradi potrebe po operativni koordi-naciji na področju domovinske varnosti, kar pa ni bilo v moči urada.

Sistem krizne pripravljenosti in kriznega odzivanja na ministrstvu za domovinsko varnost

Za potrebe kriznega delovanja Ministrstva za domovinsko varnost so biliv njegov okvir po natančno izdelanih načrtih preneseni naslednji kriznimehanizmi (Homeland Security Act, 2002: 197): FEMA v celoti, Inte-grirani informacijski sistem za nevarnosti iz Nacionalne oceanske inatmosferske administracije, Nacionalni urad za notranjo pripravljenost izFBI-ja, notranje krizne podporne ekipe iz Ministrstva za pravosodje (Do-


147 Npr. na kemični ali biološki teroristični napad bi pred ustanovitvijo ministrstva zadomovinsko varnost odgovarjalo 12 zveznih agencij (da ne omenjamo državnih inlokalnih akterjev).

202

mestic Emergency Support Teams), Urad za krizno pripravljenost, nacio-nalni medicinski sistem za nesreče, velemestni medicinski reakcijski si-stem in strateške nacionalne zaloge z Ministrstva za zdravstvo. FEMA jebila po Staffordovem zakonu (1970 in dodatki), izvršnih ukazih 12148(1979) in 12656 (1988) ter Zveznem načrtu odgovora (Federal ResponsePlan, 1999) odgovorna za koordinacijo krizne pripravljenosti, načrtova-nja, menedžmenta in funkcij pomoči ob nesrečah. Zdaj je ta vloga prene-sena v okvir Ministrstva za domovinsko varnost, zanjo pa je še vedno (vvečji meri) odgovorna FEMA, ki je v nekem smislu ključna krizna organi-zacijska enota Ministrstva za domovinsko varnost.

Ministrstvo je na osnovi pristojnosti FEME in mreže, ki jo je ta zgradi-la, odgovorno za vzpostavitev celovitega nacionalnega sistema kriznepripravljenosti in odzivanja (national emergency response system) zaprimer naravnih nesreč in terorističnih napadov hkrati. Osnova za tozdruževanje je prepričanje, da vsi večji incidenti (terorizem ali nesrečeipd.) vsebujejo enake elemente. Le s pomočjo tega prepričanja se je mož-no izogniti podvajanju pri izvajanju zvezne pomoči lokalnemu kriznemumenedžmentu. V ta namen bo obikovan prenovljen nacionalni sistem zaobvladovanje incidentov (national incident management system), kot sonesreče in terorizem. Značilnosti sistema so skupna terminologija, enot-na poveljevalna struktura in prilagodljivost velikosti incidenta. Namenministrstva je združiti vse obstoječe zvezne načrte v enoten vsedisciplin-ski in vsekrizni načrt za obvladovanje incidentov. Ta cilj izhaja iz prepri-čanja, da ni razlike med kriznim menedžmentom in obvladovanjemposledic (crisis management and consequence management)148 (Natio-nal Strategy for Homeland Security, 2002: 42; Emergency Preparednessand Response, 2003).

Ključno vlogo pri kriznem menedžmentu v sklopu ministrstva igraDirektorat za krizno pripravljenost in odzivanje, ki ima naslednje ključ-ne naloge:– zagotavljanje odzivanja in vodenja odzivanja zvezne oblasti na terori-

stične napade ali večje nesreče, usmerjanje notranje krizne podporneekipe (Domestic Emergency Support Team), vodenje strateških nacio-nalnih zalog, nacionalnega medicinskega sistema za nesreče in ekipeza odgovor na jedrske incidente (Nuclear Incident Response Team) terkoordiniranje drugih zveznih virov v primeru terorističnih napadov alivečjih nesreč;

– pomoč pri obnovi po terorističnih napadih in večjih nesrečah;– izgradnja celovitega nacionalnega sistema za obvladovanje incidentov


148 Teroristični napad je tipični primer, ko sta hkrati potrebna krizni menedžment innudenje pomoči žrtvam (odpravljanje posledic). Inštitut za domovinsko varnost npr.navaja primer samoobnovljive narave napadov s kemičnim in biološkim orožjem (poenem samem napadu), ki lahko še nekaj mesecev po enem in edinem napadu za-megljujejo razlikovanje med kriznim menedžmentom in odpravljanjem posledic(Homeland Security: The Strategic Cycle, 2002).

203

(national incident management system) s pomočjo zveznih, državnihin nacionalnih organizacij;

– združitev vseh obstoječih zveznih načrtov v enoten vsedisciplinski invsekrizni načrt za obvladovanje incidentov;

– oblikovanje celovitih programov za razvoj in pridobitev interoperabil-ne komunikacijske tehnologije (Homeland Security Act, 2002: 196;glej tudi Emergency Preparedness and Response, 2003).

V okviru Ministrstva za domovinsko varnost 24 ur na dan in 7 dni vtednu deluje Ministrov operativni center (Secretary’s Operations Center– SOC) ali Center za domovinsko varnost (Homeand Security Center aliHomeland Security Command Center), ki nadzira vse opozorilne infor-macijske vire, vključno z zveznimi agencijami, ministrskimi regijami inmediji. Center poroča o nesrečah in krizah uradnikom ministrstva, mini-strskim regijam in ključnim agencijam, ki delujejo v okviru Zvezneganačrta odgovora. V ministrskih regijah (10) oziroma njegovih regionalnihuradih delujejo regijski operativni centri,149 ki so lahko podprti z mobil-nimi kriznimi podpornimi operativnimi centri (Mobile Emergency Res-ponse Support Operations Center), ki opravljajo omenjene funkcije nanižjem nivoju. SOC je uradna točka za obveščanje vodstva ministrstva indrugih zveznih agencij (njihove določene posameznike ali pa krizne ope-rativne centre) z– obvestilom (advisory) v smislu zgodnjega opozarjanja, da lahko opazo-

vani dogodek eventualno zahteva aktiviranje, kar pa ne zahteva nika-kršne akcije;

– opozorilom (alert), da bo določen neizogibni ali potekajoči dogodekzelo verjetno zahteval aktiviranje;

– aktiviranjem oziroma usmeritvijo za takojšen odhod sil na določenolokacijo;

– odpovedjo, ki pomeni, da ni treba izvesti nobene akcije ali da aktiva-cijska usmeritev ne velja več (Federal Response Plan, 2003: 17).

Ministrstvo za domovinsko varnost v primeru razglasitve nesreče alikrize v imenu predsednika in v skladu z Zakonom Roberta Stafforda opomoči ob nesrečah in krizah (Robert T. Stafford Disaster Relief andEmergency Assistance Act, 1970, in dodatki: sec. 302) določi zveznegakoordinacijskega oficirja (Federal Coordinating Officer – FCO), ki us-merja zvezno pomoč državi ali teritorialni enoti in ustanovi primernoterensko enoto. FCO po prejemu prošnje za zvezno pomoč in predsed-niški razglasitvi krize ali večje nesreče dodeli nalogo zvezne pomočivodilni agenciji ene od 12 ESF. Ob tem je treba poudariti, da je ministrs-


149 Pri regionalnih uradih so vzpostavljeni regijski operativni centri (Regional Opera-ting Centers), iz katerih delujejo regijske podporne ekipe, če so vzpostavljene. Ekipeso vzpostavljene, če tako odloči regijski direktor.

204

tvo po Zveznem načrtu odgovora (1999, 2003) primarna agencija kar zatri krizne podporne funkcije. Na centrali ministrstva se lahko oblikujetaskupina za odgovor na katastrofalne nesreče (Catastrophic Disaster Res-ponse Group – CDRG) in krizna podporna ekipa (Emergency SupportTeam – EST),150 ki sta sestavljeni iz predstavnikov relevantnih ministr-stev in agencij (tudi ministrstva za domovinsko varnost) za usmerjanje inkoordiniranje reševanja danega problema. Krizna podporna ekipa delujeiz ministrskega nacionalnega medagencijskega kriznega operacijskegacentra (National Interagency Emergency Operations Center) v Washing-tonu (v sklopu Direktorata za krizno pripravljenost in odzivanje/FEMA).Za sodelovanje z državo pošlje ministrstvo (poleg FCO) tudi ekipo zakrizni odgovor (Emergency Response Team – ERT), ki je sestavljena izizbranih predstavnikov različnih zveznih agencij za oceno stanja, ustano-vitev terenskega urada za nesrečo (Disasater Field Office) za koordinaci-jo zveznih operacij in za delo v državnem kriznem operativnem centru(state emregency operations center). ERT je glavna medagencijska skupi-na za podporo dela FCO. Za neposredno koordinacijo kriznega odgovoramed različnimi organizacijami ima Ministrstvo za domovinsko varnost(FEMA) vzpostavljen sistem za obvladovanje incidentov, v katerem delu-je ERT (glej Interagency Coordination During Joint Operations, 1996: II-8, glej Federal Response Plan, 1999: 19; 2003: 22). Edini in celovitinacionalni sistem za obvladovanje (notranjih) incidentov (single, com-prehensive national incident management system) je bil vzpostavljenkonec februarja 2003 s predsedniško domovinsko varnostno direktivo št.5. Sistem je odgovoren za preprečevanje, pripravljanje, odgovarjanje inobnovo v primeru terorističnih napadov, večjih nesreč in drugih kriz. Ciljsistema je poenotenje pristopa vseh nivojev oblasti, omogočanje učinko-vitega sodelovanja prek uporabe nacionalnega pristopa k obvladovanjunotranjih incidentov ne glede na njihove vzroke, velikost in komplek-snost.151


150 Ustanovitev FCO in EST je predvidel že Zakon Roberta Stafforda o pomoči ob nesre-čah in krizah (Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act,1970, in dopolnila: sec. 302).

151 Ameriška vlada v zvezi s takimi incidenti meni, da krizni menedžment in obvladova-nje posledic predstavljata enotno in integrirano funkcijo ter ne več dveh ločenihfunkcij. Sistem priznava primarno odgovornost lokalnih skupnosti in držav (pa tudizasebnih in nevladnih akterjev) za obvladovanje notranjih incidentov. Za izvajanjete funkcije in koordiniranje zveznih operacij pri preprečevanju, pripravi, odgovarja-nju in za obnovo v primeru terorističnih napadov, večjih nesreč in drugih kriz je od-govoren minister za domovinsko varnost, če ga zaprosi za to določeno ministrstvoali agencija, če državam in lokalnim skupnostim primanjkuje virov, če gre za večjovpletenost več ministrstev ali agencij pri odgovarjanju na incident in če predsednikZDA izda ukaz ministru za domovinsko varnost. Direktiva posebej zadolžuje mini-strstvo za domovinsko varnost in generalnega tožilca (odgovoren je za kriminalistič-ne preiskave terorističnih dejanj), ministra za obrambo (odgovoren je za potencialnovojaško pomoč) in ministra za zunanje zadeve (odgovoren je za koordinacijo medna-rodnih aktivnosti preprečevanja, pripravljanja, odgovarjanja in obnove pri notra-

205

Opozorilni in svetovalni sistem domovinske varnostiS predsedniško direktivo je bil 11. marca 2002 po usmeritvi Nacionalnestrategije domovinske varnosti (str. 18) ustanovljen svetovalni sistemdomovinske varnosti (Homeland Security Advisory System) za zagotav-ljanje celovitih in učinkovitih sredstev za obveščanje zveznih, državnihin lokalnih organov ter javnosti o tveganju terorističnih napadov. Sistemje nastal z namenom oblikovanja skupnega izrazoslovja, konteksta, instrukture za razpravo o naravi groženj domovinski varnosti in primernihukrepov. Sistem izdaja opozorila na podlagi stopnjevanih »stanj ogrože-nosti« (threat conditions). Stanje ogroženosti se povečuje z ogroženostjopred terorističnim napadom. Lahko se razglasi za celotno državo ali pa leza določena območja. Razglašena stanja ogroženosti se ponovno ocenju-jejo in po potrebi spreminjajo v določenih časovnih intervalih. Stanjeogroženosti se razglasi na podlagi kvalitativne in ne kvantitativne ocenezbranih obveščevalnih podatkov,152 pri čemer upoštevajo kredibinost,podkrepljenost in neposrednost teroristične grožnje ter njene potencial-ne posledice. Stanja ogroženosti s pripadajočimi barvnimi oznakami sonizko stanje ogroženosti (zelena), opozorilno stanje ogroženosti (modra),zvišano stanje ogroženosti (rumena), visoko stanje ogroženosti (oranžna)in močno stanje ogroženosti (rdeča) (za več o tem glej Homeland Secu-rity Presidential Directive 3, 2002: 3). Vsakemu stanju ogroženosti ustre-zajo določeni »zaščitni ukrepi« (protective measures). Ministrstva inagencije so bila dolžna izdelati lastne zaščitne ukrepe in zaščitne ukrepena področju lastne z zakonom določene odgovornosti za vsako stanjeogroženosti. V letu 2003 je bilo stanje ogroženosti 10. februarja zvišanona oranžno, aprila znižano na rumeno, potem zopet zvišano na oranžnoin konec marca znižano na rumeno, 20. maja zvišano na oranžno (glejStatement by Homeland Security Secretary Tom Ridge on Raising theThreat Level, 2003; druga javna opozorila) in 30. maja spet znižano narumeno (Alert 03-026, 2003).


njem incidentu) za oblikovanje primernih koordinacijskih mehanizmov. Direktivazadolžuje tudi predsednikova svetovalca za domovinsko varnost in svetovalca za na-cionalno varnost, da sodelujeta v smeri »brezšivnega« združevanja ameriškega na-cionalnega in mednarodnega obvladovanja incidentov. Interoperabilnost in kompa-tibilnost med zveznimi, državnimi in lokalnimi zmožnostmi bo po tej direktivivključevala zbirko konceptov, načel, ternimologije in tehnologije v zvezi z incident-nim poveljniškim sistemom, multiagencijskimi koordinacijskimi sistemi, enotnimpoveljevanjem, urjenjem, identifikacijo virov, njihovo klasificiranje in upravljanje,enotno zbiranje, sledenje in poročanje incidentnih informacij in virov itn. Vodjedrugih ministrstev in agencij morajo ministrstvu za domovinsko varnost pri tem po-magati. V ta namen bo ministrstvo za domovinsko varnost oblikovalo Nacionalninačrt odgovora (National Response Plan), ki ne bo imel stopnje zaupnosti, razenmorda v aneksih (Management of Domestic Incidents, 2003).

152 Predsedniku in podpredsedniku se v ta namen stalno pošilja integrirane ocene ogro-žanja in podobna poročila, za kar sta odgovorna direktor CIE in generalni tožilec(Homeland Security Presidential Directive 3, 2002).

206

Nekompatibilni in neinteroperabilni informacijski ter komunikacijski sistemiZDA ugotavljajo, da bo treba še veliko postoriti pri izmenjavi informacij.Problem je v veliki številčnosti agencij z lastnimi komunikacijskimi siste-mi in podatkovnimi bazami, ki so aktivne na področju domovinske var-nosti. V velikem številu primerov njihovi računalniški sistemi ne morejoizmenjevati informacij horizontalno na istem nivoju vladanja in vertikal-no (med zveznim, državnim in lokalnim nivojem). Podatkovne baze nisopovezane med seboj. Komunikacijski sistemi (npr. brezžični radijskisistemi) v veliko primerih med seboj niso kompatibilni, kar pomeni, dana lokalni ravni ob incidentih ni mogoče medorganizacijsko komunicira-ti. Akterji (agencije, ministrstva, države, lokalne oblasti, zasebni akterji)so tako postali »tehnološki otoki«, ki onemogočajo vzajemno sodelova-nje. Glavni razlog temu je pomanjkljiva koordinacija pri nakupih infor-macijske tehnologije. Posledica pa so možne (in tudi dejanske) napake(npr. izdajanje viz brez vpogleda v liste teroristov). Ministrstvo za domo-vinsko varnost je zadolženo za zagotovitev »brezšivnega« komuniciranjamed vsemi kriznimi akterji. To bo mogoče z oblikovanjem »sistema siste-mov« (system of systems). Sistem bo s horizontalno in vertikalno delitvi-jo informacij omogočal dostop do informacij tistim, ki jih potrebujejo vkateremkoli času. Obstajati morajo oprema, sistemi in procedure, kiomogočajo vzajemno komuniciranje, pri tem pa bo veliko pozornostiposvečene varnosti izmenjave informacij, izmenjavi zaupnih informacij,zniževanju klasifikacije podatkov za potrebe državnih in lokalnih oblastiter obdelavi informacij z najsodobnejšimi tehnikami (npr. data miningtehnike) (National Strategy for Homeland Security, 2002: 22, 55-57; glejtudi Emergency Preparedness and Response, 2003).

Inštitut za domovinsko varnost ANSER tako opozarja, da uspešnikrizni menedžment zahteva povečano koordinacijo in izmenjavo infor-macij med vsemi nivoji vladanja. Zato je treba preiti od paradigme »needto know« za potrebe hladne vojne k »need to share« – zahtevi 21. stoletja(Homeland Security: The Strategic Cycle, 2002).


207

SPLOŠNO O DRŽAVNEM IN LOKALNEM SISTEMU KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Guverner lahko kot politični vodja države razglasi krizno stanje, s čimeraktivira državni načrt odgovora (state response plan), ki je v bistvudržavni načrt kriznega menedžmenta. Vsaka država ima specifično agen-cijo, ki koordinira načrtovanje krizne pripravljenosti, izvaja usposablja-nje in vaje ter služi Guvernerju kot operativna koordinacijska kriznaagencija (International CEP Handbook, 2002: 222). To vlogo igrajo uradiza krizno podporo (Office of Emergency Services) oziroma državne agen-cije za krizni menedžment, ki so zadolžene poleg zgoraj navedenih nalogtudi za koordinacijo državnih kriznih ukrepov z zveznimi kriznimi ukre-pi v primeru razglasitve kriznih razmer ali nesreče. Država običajno zaizvajanje guvernerjevih kriznih pooblastil določi državnega koordinacij-skega oficirja (State Coordinating Officer – SCO), ki intenzivno sodelujez FCO in po potrebi z DCO.153 Guverner ima na voljo tudi Nacionanogardo, ki jo vodi adjutantski general (Interagency Coordination DuringJoint Operations, 1996: II-11; Federal Response Plan, 1999: 8; 2003: 8),pri čemer je treba poudariti, da je adjutantski general skoraj v polovicidržav istočasno tudi načelnik urada oziroma agencije za krizni menedž-ment. Vsaka država ima tudi državni krizni operativni center (stateemergency operations center), kjer se operativno koordinirajo operacijekriznega menedžmenta.

Na lokalni ravni so vodje lokalnih oblasti odgovorni za oblikovanjekriznih operativnih načrtov na njihovem področju. Veliko sosednih lo-kalnih skupnosti ima podpisane sporazume o vzajemni pomoči, kar poli-ciji, gasilcem in bolniškemu osebju omogoča prečkanje lokalnih meja(International CEP Handbook, 2002: 223). Za operativni krizni menedž-ment na lokalni ravni je oblikovan incidentni poveljniški sistem (Inci-dent Command System), katerega poveljnik (Incident Commander) jeobičajno visoki predstavnik organizacije s pretežno odgovornostjo zaneki dogodek (npr. poveljnik gasilcev, policije, medicinske službe ipd.)(glej DOD Plan for Integrating National Guard and Reserve ComponentSupport for Response to Attacks Using Weapons of Mass Destruction,1998; Manual for Civil Emergencies, 1994). Če lokalne skupnosti skupajne morejo obvladati določene krize ali nesreče, se aktivira državna raven,ki lahko (guverner) v primeru, da tudi sama ne more obvladati situacije,zaprosi za zvezno pomoč. Predsednik odobri prošnjo, če meni, da jeupravičena, in razglasi večjo nesrečo ali krizo, kar sproži zvezno pomoč.


153 Glej naslednje poglavje o vlogi oboroženih sil v sistemu kriznega menedžmenta.

208

VLOGA OBOROŽENIH SIL PRI KRIZNEM MENEDŽMENTU

Vloga nacionalne garde pri kriznem menedžmentu

Primarna naloga Nacionalne garde je vojaška pomoč državi ali lokalnimoblastem, če jo te potrebujejo. Guverner posamezne države lahko Nacio-nalno gardo aktivira, če je v nezvezni državni funkciji oziroma če ni fede-ralizirana s strani predsednika (International CEP Handbook, 2002: 223).V 21 državah ZDA so adjutantski generali, ki poveljujejo Nacionalnigardi, tudi direktorji državnega kriznega menedžmenta, kar pomeni, daje garda v teh primerih vsaj minimalno vpletena v kakršenkoli krizni me-nedžment (Lawlor, 2000; Fleming, 2002).

Večina ameriške vojske je namenjena vojaški uporabi zunaj ozemljaZDA. Iz tega izhaja pomen Nacionalne garde za obrambo domovine (do-movinsko varnost) (Brinkerhoff, 2002), ki se je po 11. septembru skupaj spomenom rezervnih vojaških sil še povečal. Nacionalna garda je primar-no telo, ki zagotavlja vojaško podporo civilnim oblastem tudi za potrebezagotavljanja domovinske varnosti. Enote Nacionalne garde so bile odleta 1997 do 2000 uporabljene v kar 1.161 domovinskih varnostnih misi-jah (naravne nesreče, podpora organom pregona, civilne krize itn.), ki somed drugim vključevale razdeljevanje hrane, obnovo kontaminiranih po-dročij, testiranje in čiščenje vode, težko gradnjo, zdravniško evakuacijo,iskanje in reševanje, lingvistično podporo, zračni in kopenski transport,gradnja začasnih zaklonilnikov, komunikacije, varovanje, zagotavljanjeelektrike in podporo organom pregona (Fleming, 2001). Edini problempri uporabi Nacionalne garde pri civilnem kriznem menedžmentu jemorda počasen aktivacijski čas (12 do 36 ur), kar pa ne velja toliko zanjene letalske enote. Uporaba enot zvezne vojske predstavlja naslednjostopnjo vojaške pomoči.

Vloga zvezne vojske pri kriznem menedžmentu

Vlogo oboroženih sil ZDA pri kriznem menedžmentu je mogoče oprede-liti skozi analizo vojaških nevojnih operacij (Military Operations OtherThan War – MOOTW), ki se lahko izvajajo v kakršnikoli kombinaciji zdrugimi instrumenti nacionalne moči v kriznih ali pa v manjši meri tudinekriznih razmerah. Večina teh operacij se izvaja izven ZDA, nekaterepa tudi znotraj ZDA. Krizni odziv zahteva od ameriške vojske hitro med-narodno ali nacionalno posredovanje v okviru večnacionalnih sil ali paunilateralno. Med takšne krizne naloge sodijo boj proti terorizmu, pod-pora operacijam proti tihotapcem drog, vsiljevanje sankcij in ekskluziv-


209

nih območij, zagotavljanje prostega preleta, humanitarna pomoč, pomočob naravnih in drugih nesrečah, evakuacije civilistov, mirovne operacije,demonstracije sile, podpora gverilskemu vojskovanju itn. Z različnostjokriz se spreminjajo tudi vodilne agencije, s katerimi mora biti vojska pri-pravljena sodelovati. Pri večini operacij je Ministrstvo za obrambo pod-porna agencija, kar pomeni, da je izjemnega pomena medagencijskosodelovanje, da so pravila vojaške participacije zelo natančno določenain da mora biti jasno opredeljen primat političnih ciljev. Vodenje nekeoperacije s strani civilne agencije pa ne spremeni vojaške verige vodenjain poveljevanja (glej Joint Doctrine for Military Operations Other ThanWar, 1995). Leta 1996 je bila oblikovana s strani Združenih načelnikovštaba (Joint Chiefs of Staff – JCS) doktrina za medagencijsko koordinira-nje med združenimi operacijami, ki je opredelila medagencijsko koordi-nacijo kot enega od največjih izzivov ameriške vojske. Doktrina ugotav-lja, da morajo biti vojaške operacije v sodobnem varnostnem okoljuusklajene z operacijami drugih agencij ameriške vlade, tujimi vojskami,nevladnimi in zasebnimi prostovoljnimi organizacijami ter mednarodni-mi organizacijami. Te operacije morajo biti vzajemno podpirajoče (mu-tually supporting). Doktrina v tem smislu opisuje in predpisuje meda-gencijsko koordiniranje oboroženih sil z agencijami ameriške vlade,nevladnimi in zasebnimi organizacijami ter regionalnimi in mednarodni-mi organizacijami. V tem kontekstu opredeljuje medagencijsko okolje,medagencijske operacije, medagencijsko koordinacijo, medagencijskiproces ipd. (Interagency Coordination during Joint Operations, 1996: I-1).

V ameriški vojski obstaja tudi poseben sistem kriznega akcijskega na-črtovanja, ki se izvaja na podlagi kriznih akcijsko-načrtovalnih ukazovnačelnika združenih načelnikov štaba (CJCS). Med te ukaze sodijo opo-zorilni ukaz, ukaz za pripravljenost in izvršilni ukaz. Vsebina opozoril-nih ukazov se zelo razlikuje glede na raznolikost kriz, v vsakem primerupa vsebuje oceno situacije in usmeritve za ukrepanje ob krizi. Na podlagitega ukaza mora poveljstvo bojne enote izdelati smeri delovanja (coursesof action) za lastno enoto. Ukaz za pripravljenost opisuje in določa izbra-no smer delovanja nacionalnih poveljniških organov (predsednika, mini-stra za obrambo) (National Command Authority), kar omogoča poveljs-tvu bojne enote izvedbo načrtovanja uporabe sil. Izvršilni ukaz je sevedalahko izdan na podlagi opisane procedure, možno pa ga je izdati tudibrez kriznega načrtovanja (glej Joint Doctrine Encyclopaedia, 1997). Voperativnem smislu ima pomembno koordinacijsko vlogo Nacionalni vo-jaški poveljniški center.


210

Nacionalni vojaški poveljniški center (NATIONAL MILITARY COMMAND CENTER)

Nacionalni vojaški poveljniški center (NMCC) je sestavni del nacionalne-ga vojaškega poveljniškega sistema, ki se nahaja v prostorih združenihnačelnikov štaba v Pentagonu. Njegova prvotna naloga je bila posredova-nje kriznih akcijskih sporočil (Emergency Action Messages) za vzpostav-ljanje poveljniških centrov, aktiviranje jedrskih podmornic, izvidniškihletal in enot po vsem svetu. Danes je NMCC center ameriške vojske zanadzor in koordinacijo vojaških operacij po vsem svetu. Center nepo-sredno podpira vojaške poveljnike, predsednika združenih načelnikovštaba, ministra za obrambo in predsednika ZDA pri poveljevanju invodenju ameriške vojske v miru, krizah in vojni. Osebje centra je zadol-ženo za stalno nadziranje operacij, nadziranje situacije po svetu, poroča-nje, urjenje, vzdrževanje in koordiniranje komunikacijske tehnike ter zakrizni menedžment. Vojaško letalstvo zagotavlja logistično, finančno insistemsko podporo za delovanje centra, za delovanje in operativni nad-zor avtomatiziranega sistema za obdelavo podatkov pri kriznem menedž-mentu (Crisis Management Automated Data Processing System) pa jeodgovoren sektor J3 pri JCS.

Slika 16: Nacionalni vojaški poveljniški center v ZDA (National MilitaryCommand Center – Concept of Operations, 2000: 17).


211

Ključna organizacijska elementa centra sta Center za tekoče aktivnosti(Current Actions Center), kjer spremljajo in usmerjajo tekoče aktivnosti,in Krizna konferenčna soba (Emergency Conference Room), kjer spreje-majo krizne odločitve. Center je komunikacijsko povezan z drugimipodrejenimi centri vojaških poveljstev,154 prav tako pa omogoča tudikoordinacijo aktivnosti z zunanjimi akterji, kot so Situacijska soba izBele hiše, operacijski center CIE, operacijski center Ministrstva za zuna-nje zadeve itn. (glej sliko). Za primer nezmožnosti delovanja iz Pentago-na pa obstaja tudi nadomestni vojaški poveljniški center (alternateNMCC).

Operativna vloga zvezne vojske v notranjem kriznem menedžmentu

Notranji krizni menedžment se ne nanaša samo na sodelovanje vojskepri reševanju kriz na področju kontinentalne ZDA (vse države in Kolum-bijski distrikt – D. C.), temveč tudi na ozemljih, kot so Puerto Rico,Deviški otoki, Guam, Ameriška Samoa in Marjanski otoki. Izbruh krizenekje na drugem koncu sveta se lahko torej smatra za notranjo krizo.

Krizni mehanizem vojaške podpore civilnim oblastemPolitika in naloge obrambnega ministrstva na tem področju so določenez direktivami 3025.1 in 3025.15 o vojaški podpori civilnim oblastem (Mi-litary Assistance to Civil Authorities) in tudi s Priročnikom za civilnekrize.155 Z izrazom civilne oblasti so mišljeni nevojaški zvezni, državniali lokalni oblastni organi. Iz teh direktiv je razvidna splošna delitev navojaško pomoč (military support) civilnim oblastem ob naravnih in dru-gih nesrečah in vojaško podporo (military assistance) civilnim organompregona (law enforcement agencies), kamor sodijo predvsem podpora obdržavljanskih neredih, pri urjenju, pri operacijah proti tihotapcemmamil, podpora v boju zoper terorizem, pri deminiranju, varovanju ljudiin objektov, nadziranju množic (evakuacije, omejevanje gibanja zaradivzpostavljanja karantenskih območij) ipd. Pomoč vojske lahko ob ekološ-kih nesrečah zahtevajo tudi civilne agencije. Načeloma takšne zahteveprihajajo iz Agencije za zaščito okolja (Environmental ProtectionAgency), Obalne straže in Ministrstva za notranje zadeve.


154 Npr. v bunkerju v Čejenski gori (Cheyenne Mountain) je operacijski center, ki delu-je za potrebe NORAD, USNORTHCOM, USSTRATCOM in AFSPC (North Ameri-can Air Defense Command, US Northern Command, US Strategic Command in AirForce Space Command).

155 Priročnik za civilne krize predstavlja temelj sistema vojaške podpore civilnim obla-stem v smislu načrtovanja in odgovarjanja na civilne prošnje (glej Manual for CivilEmergencies, 1994: 34).

212

Uporaba zveznih vojaških enot za civilno podporo sicer ni nova, ven-dar se spreminjajo njene okoliščine in vojaški mehanizmi za ta namen(Lawlor, 2000). Ministrstvo za obrambo in ameriška vojska sta se do 11.septembra bolj osredotočala na obrambo ameriških interesov v tujini kotna obrambo notranjosti ZDA. To sicer zveni paradoksalno, vendar je trdi-tev treba razumeti v kontekstu otoške velesile, kar ZDA nedvomno so.Obširni oceani so prispevali k manjši ogroženosti ZDA na lastnem ozem-lju, širjenje interesov pa je vodilo k večji prekomorski angažiranosti voj-ske. 11. september je opozoril na ranljivost ameriške notranjosti zaradizunanjih groženj, zato so začeli razmišljati o spremembi obrambnih kon-ceptov v smeri večjega poudarka notranjim vojaškim aktivnostim (glejTomisek, 2002). Tako se je po 11. septembru izpostavilo vprašanje vlogevojske pri domovinski varnosti, kar je Nacionalna strategija domovinskevarnosti opredelila kot izpolnjevanje vojaških nalog v tujini za zmanjša-nje teroristične ogroženosti doma, domovinska obramba in podporacivilnim oblastem. Konkretneje gre za tehnično vojaško pomoč, pomočorganom pregona, pomoč pri vzpostavitvi javnega reda in miru ter priodpravljanju posledic. Načrti za uporabo vojske na teh področjih sokoordinirani s Svetom za nacionalno varnost in Svetom za domovinskovarnost ter drugimi ministrstvi in agencijami (National Strategy for Ho-meland Security, 2002: 4, 44). Ministrstvo za obrambo pa vlogo zveznevojske pri kriznem menedžmentu na področju domovinske varnostirazume kot izvajanje domovinske obrambe, kar zajema generični funkci-ji varovanja domovine pred napadi in obrambe (obramba ozemlja, zračnain raketna obramba, varovanje lastne informacijske infrastrukture inobramba ter odgovor na grožnje z orožjem za množično uničevanje) tercivilno podporo oziroma podporo civilnim oblastem pri naravnih in an-tropogenih nesrečah, civilnih nemirih in operacijah organov pregona(Brinkerhoff, 2002).156

Praksa kriznega menedžmenta ob in po terorističnih napadih 11. sep-tembra je pokazala velik pomen ameriške vojske, vojaške rezerve innacionalne garde pri boju zoper terorizem in spopadanju z njegovimiposledicami. Ameriški predsednik je v prvem izvršnem ukazu po razgla-sitvi nacionalnih kriznih razmer po 11. septembru (Executive Order13223, 2001) prenesel določena pooblastila na ministra za obrambo (intudi ministra za transport) ter ukazal mobilizacijo vojaške rezerve inObalne straže. Dne 14. septembra 2001 se je začela vojaška operacija»Noble Eagle«, ki je obsegala veliko število vojaških aktivnosti v podporodomovinski obrambi in civilnim oblastem. Med pomembnejše naloge so


156 Treba je povedati tudi, da je ameriška vojska januarja 2003 začela razumeti terori-zem kot kriminalno dejanje in vojno dejanje hkrati (crime act and act of war). Tak-šno razumevanje terorizma predstavlja podlago za izvajanje vojaških operacij protiterorističnim organizacijam, saj so njeni predstavniki v osnovi klasificirani kot so-vražnikovi bojevniki (Post-9-11 U.S. Military Considers Terrorism »An Act of War«,2003).

213

sodile aktivnosti pri intenziviranju nadzora in obrambe zračnega inpomorskega prostora ter okrepitev varovanja kritične infrastrukture nakopnem (letališča, pristanišča itn.) (glej Tomisek, 2002). Vse omenjenenaloge so zahtevale intenzivno koordinacijo s civilnimi kriznimi struktu-rami. Za nadzor teh operacij je bil odgovoren posebej za ta namen usta-novljen Direktorat za domovinsko varnost pri Poveljstvu združenih sil.Nacionalna garda je po 11. septembru izvajala zračne patrulje in varovala429 komercialnih letališč. Rezervne enote vojaške policije so pomagalelokalnim organom pregona, rezervne medicinaske enote so pomagale pripomoči poškodovanim ipd. (National Strategy for Homeland Security,2002: 44). Na podlagi velike uporabnosti vojaških enot po 11. septembruin obstoječe grožnje katastrofalnega terorizma je bila v Nacionalni strate-giji domovinske varnosti postavljena zahteva po celovitem in natančnempregledu koristnosti uporabe vojških sil pri domovinski varnosti. Pri temse zahteva tudi izvedba pregleda zakonodaje, ki omejuje notranje vojaš-ko delovanje (prav tam: 48).157

Proces odobritve vojaške podpore je zelo natančno določen. Vsakaprošnja civilnih oblasti za vojaško podporo se presodi v skladu z merililegalnosti, smrtonosnosti (potencialna uporaba sile proti ali s strani voj-ske), tveganja (varnost vojske), stroška (kdo plača intervencijo, vpliv naproračun), primernosti (ali je zaprošena podpora v interesu ministrstva)in pripravljenosti (vpliv na vojaško sposobnost izvajanja primarne nalo-ge) (Military Support to Civil Authorities, 1997: 2). Sekretar zvrsti kopen-ske vojske (Sekretar KOV) je oseba, ki presodi o krizni pomoči v prime-ru naravnih ali antropogenih nesreč. Sam minister za obrambo pa jepristojen za odobritev vojaške podpore v primeru državljanskih nemirov,terorizma in drugih tveganih oblik podpore. Vojaška podpora se ne odo-bri v primeru potrebnosti oboroženih sil pri opravljanju obrambnihnalog. Celotna procedura odobritve vojaške podpore pa ni izvedena vprimeru prošnje za takojšnjo podporo (immediate response), ki je za raz-liko od običajne pisne prošnje lahko kar v ustni obliki. Vsak načelnikkomponente ministrstva za obrambo in vojaški poveljnik se lahko samo-stojno odzoveta takšni prošnji, če gre za neposredno reševanje življenj,preprečevanje človeškega trpljenja in velike materialne škode v izjemnoresnih okoliščinah, tudi če ni bilo napada ali predsedniške deklaracijekrize ali večje nesreče (Military Support to Civil Authorities, 1997: 4). Vprimeru obstoja medministrskega sporazuma (Memorandum of Agree-


157 Skladno s povečevanjem vloge vojske v domovinski varnosti se povečuje tudi nas-protovanje v zvezi s tem. McSherry (1999) npr. trdi, da gre za moteč trend v zvezi zdomovinsko obrambo, ki predstavlja politizacijo vojske, brisanje meje med civilnoin vojaško oblastjo, kar daje vojaškim poveljnikom večji vpliv pri nacionalnem odlo-čanju. Ta kritika pa je sestavni del širše kritike glede prevelike vloge izvršilne vejeoblasti v krizah, saj ima ameriški predsednik na voljo številne mehanizme (npr. in-stitut izvršnega ukaza, ki po objavi v zveznem registru postane zakon, institut raz-glasitve kriznih razmer brez privolitve kongresa itn.), ki praktično centralizirajo nje-govo moč (glej Martin, 1995).

214

ment) so medministrske procedure za spopadanje s konkretnim tipomproblemov, za povrnitev stroškov ipd. že vnaprej določene. Tako ima voj-ska podpisanih nekaj sporazumov, kar vsaj v prvi fazi poenostavi zgorajomenjene krizne koordinacijske procedure. Zaradi takšnega sporazumaje npr. vojaška mornarica zelo hitro posredovala ob izlitju nafte iz tan-kerja Exxon Valdez (Interagency Coordination During Joint Operations,1996: II-10).

Sekretar KOV je tudi izvršni agent Ministrstva za obrambo za vodenjevojaške podpore civilnim oblastem v notranjih operacijah (domestic ope-rations) z izjemo odgovora na terorizem, kar neposredno nadzira samminister za obrambo. V vsakem primeru mora minister sekretarju KOVodobriti vire za izvajanje teh nalog. Pri sekretarju KOV je za vse tovrstnenaloge odgovoren direktor za vojaško podporo (DOMS – Director of Mi-litary Support), ki določi in nadzira posameznega poveljnika bojnih enot(CINC) za podporne naloge (Interagency Coordination During Joint Ope-rations, 1996: III-3, II-8; Federal Response Plan, 1999: 15; Manual forCivil Emergencies, 1994: 52).

Vojaška bojna poveljstva vodi odgovorni vojaški poveljnik (Comman-der in Chief – CINC), razdelimo pa jih na združena in specializiranabojna poveljstva (unified and specified combatant commands).158 Pripoveljstvih bojnih enot (Combatant Command Staff) se v primeru krizeoziroma vojaške pomoči v notranji krizi aktivirajo medagencijska načrto-valna celica (Interagency Planning Cell), sekcija za zveze (Liaison Sec-tion) in medagencijski informacijski biro (Interagency Information Bure-au) za stike z javnostmi. Medagencijska načrtovalna celica se aktivira poprejemu opozorila ali ukaza za pripravljenost (alert order) od predsedni-ka JCS ali pa z usmeritvijo bojnega poveljnika. Naloga celice je hitro sve-tovanje poveljniku glede virov drugih agencij v zvezi s pomočjo ter načr-tovanje in koordiniranje pri medagencijskih zadevah. Ob istih pogojih(istočasno) se aktivira sekcija za zveze. Celica poleg tega kot predstavni-ka poveljnika k vladni vodilni agenciji (npr. k FEMI oziroma po novemministrstvu za domovinsko varnost) pošlje še oficirja za zvezo, ki poma-ga pri ocenjevanju vojaških potreb in razlaganju operativnih konceptovter terminologije.159 Tovrstna izmenjava oseb za zvezo bistveno prispeva


158 Združena bojna poveljstva so sestavljena iz vojaških sil dveh ali več zvrsti za izvaja-nje vojaških nalog širokega spektra z geografsko omejitvijo. ZDA imajo tako Zdru-ženo poveljstvo sil, Severno poveljstvo, Centralno poveljstvo, Evropsko poveljstvo,Pacifiško poveljstvo in Južno poveljstvo. Specializirana bojna poveljstva običajnozdružujejo vojaške sile iz ene zvrsti s ciljem izvajanja specializirane vojaške funkci-je. Tako v ZDA delujejo Poveljstvo za posebne operacije, Strateško poveljstvo inTransportno poveljstvo (dopolnjeno po: Overview of National Security Structure,2002).

159 Ministrstvo za obrambo ima vzpostavljen krizni institut oficirjev za zvezo (Emer-gency Preparedness Liaison Officers), ki jih je treba poslati k civilnim institucijamkot vojaško podporo pri koordiniranju kriznega menedžmenta (glej Manual for CivilEmergencies, 1994: 39).

215

k enotnosti prizadevanja številnih akterjev (Interagency CoordinationDuring Joint Operations, 1996: III-5).

Ministrstvo za obrambo oziroma bojni poveljnik lahko glede na vrstokrize za izvajanje vojaške dejavnosti kriznega menedžmenta oblikujezdružene (Joint Task Force) ali reakcijske namenske sile (Response TaskForce). V obeh primerih gre za začasne medzvrstne strukture za delova-nje v večjih nesrečah ali krizah, ki prenehajo obstajati, ko je cilj dosežen.Združena namenska sila je namenjena reagiranju na večje nesreče, kotso orkani ali poplave, medtem ko se reakcijska namenska sila oblikuje vprimeru grožnje s strani biološkega, kemičnega in drugega visoko eks-plozivnega orožja (Federal Response Plan, 1999: 15). Leta 1999 je bila pripoveljstvu združenih sil (Joint Forces Command) ustanovljena združenanamenska sila za civilno podporo (Joint Task Force – Civil Support) kotpoveljstvo brez stalnih sil, ki se osredotoča na nudenje vojaške podporecivilnim oblastem (FEMA) pred in po RKB dogodkih.160

Za potrebe izvajanja domovinske obrambe in pomoč civilnim obla-stem s strani vojske ZDA je bila leta 2002 z Združenim načrtom povelje-vanja (Unified Command Plan) »izvedena najpomembnejša reformavojaške poveljniške strukture po drugi svetovni vojni«. Gre za prilagodi-tev vojaške strukture v smeri boljšega obvladovanja groženj 21. stoletja.V ta namen je bilo oktobra 2002 ustanovljeno novo bojno poveljstvo, toje Ameriško severno poveljstvo (US Northern Command – NorthCom),ki je odgovorno za domovinsko obrambo oziroma kopensko, pomorskoin zračno obrambo ZDA. Poveljnik poveljuje silam, ki znotraj ZDA delu-jejo v podporo civilnim oblastem. S tem bo zagotovljena večja koordini-ranost vojaške pomoči civilnim oblastem v naravnih nesrečah, napadihna ameriškem ozemlju ipd. Poveljnik severnega poveljstva je hkrati tudipoveljnik NORAD (Severnoameriškega poveljstva zračne obrambe).Geografsko območje poveljstva zavzema poleg kontinentalne ZDA tudiAljasko, Kanado, Mehiko, del Karibov in ozemeljske vode. Severno po-veljstvo je s tem prevzelo naloge za podporo civilnim oblastem od Zdru-ženega poveljstva (Special Briefing on the Unified Command Plan, 2002;glej tudi National Strategy for Homeland Security, 2002: 45). Sistemvojaškega reagiranja na civilne krize na operativni in taktični ravni, kotje opisano zgoraj in prikazano na sliki na začetku tega poglavja, ostaneisti, le da se vsi postopki izvajajo zgolj znotraj severnega poveljstva.

Poveljstvo, ki izvaja operacijo pomoči v nesreči ali krizi (po novem se-


160 Ameriška vojska je namreč skozi čas razvila številne sposobnosti zaščite in delova-nja ob pogojih jedrskega, kemičnega ali biološkega napada in po mnenju Lawlorja(2002) bi bilo od Ministrstva za obrambo neodgovorno, da ne ponudi teh zmogljivo-sti tudi za obrambo notranjosti ZDA. Po aktiviranju združene namenske sile mora tavzpostaviti stik z vodilno agencijo na terenu, ugotoviti obstoječe stanje, analiziratimožen prispevek in poročati združenemu operativnemu centru pri Poveljstvu zdru-ženih sil. Zanimivo je to, da se operativno območje delovanja te enote določi gledena operativno območje delovanja civilnih kriznih organizacij (civilne administrativ-ne meje) (Lawlor, 2000).

216

verno poveljstvo) določi obrambnega koordinacijskega oficirja (DefenseCoordinating Officer – DCO), ki je ključna terenska vojaška ali civilnareferenčna kontaktna točka ministrstva za obrambo in sodeluje s FCOter glavnimi predstavniki drugih vladnih agencij, sodelujočih v operaciji.DCO in poveljnik združenih namenskih sil nista ena in ista oseba, karprispeva k temu, da se prvi lahko osredotoča na koordinacijo in validaci-jo nalog, drugi pa na samo delovanje na področju nesreče (InteragencyCoordination During Joint Operations, 1996: II-9; Federal Response Plan,1999: 15; Manual for Civil Emergencies, 1994: 38). DCO nadzira vse ele-mente konkretne vojaške podpore. Je terenski član ERT-a, ki odloča oprimernosti oboroženih sil za izpolnjevanje določene prošnje, posredujenaloge primernim vojaškim enotam, v primeru težav v zvezi s tem pa seobrača na DOMS.

Izjemnega pomena za krizni menedžment je, da se med DCO, FCO inSCO oblikujejo dobri koordinacijski odnosi, ki jim lahko sledi tudi vzpo-stavitev koordinacijskih odnosov še na nižjih ravneh. Zgodilo se je že, daso bili vsi trije predstavniki zaradi maksimalne koordinacije nameščeni vistem objektu.

Krizni mehanizem vojaške podpore organom pregona (LAW ENFORCEMENT)Vsaka država je sama odgovorna za odkrivanje in preiskovanje kaznivihdejanj. V primeru neobvladljive krize na tem področju lahko državnevlade zaprosijo za pomoč Nacionalno gardo, ki sodi še med državne vire,lahko pa se obrnejo na zvezno oblast za pomoč zveznih organov pregona(Ministrstvo za pravosodje oziroma FBI).161 V primeru nadaljnje neobvla-dljivosti krize lahko guverner s posredovanjem generalnega državnegatožilstva zaprosi za zvezno vojaško pomoč. Predsednik odloči o vojaškipomoči, pri čemer je pomembno vedeti, da lahko mobilizira tudi Nacio-nalno gardo druge države in jo uporabi pod statusom zvezne agencije.

Načela in procedure usklajevanja ministrstva za obrambo z ministrs-tvom za pravosodje so v osnovi določena z načrtom GARDEN PLOT izleta 1991 (Federal Response Plan, 1999: 17) in direktivo ministrstva zaobrambo o sodelovanju s civilnimi organi pregona (DOD Cooperationwith Civilian Law Enforcement Officials, 1986). Po direktivi lahko vojaš-ki in civilni deli ministrstva za obrambo pomagajo zveznim, državnim inlokalnim organom pregona z opremo, nepremičninskimi in raziskoval-nimi zmožnostmi ter informacijami, ki jih pridobijo med opravljanjemsvoje dejavnosti. V ta namen morajo načrtovati in usklajevati načrte zministrstvom za pravosodje. Direktiva dovoljuje, da komponente mini-strstva urijo pripadnike zveznih, državnih in lokalnih organov pregona.Možno je tudi dodeljevanje osebja ministrstva za obrambo ministrstvu


161 S tem je mišljeno predvsem sodelovanje z organi odkrivanja in preiskovanja kazni-vih dejanj (policija, FBI) in ne toliko s tožilstvi ter zapori, ki so prav tako del procesakazenskega pregona (law enforcement process) v ZDA.

217

za pravosodje za upravljanje in vzdrževanje opreme, in sicer pod pogo-jem, da to ne vključuje neposredne vloge pri izvajanju kazenskega pre-gona.162

Uporaba zvezne vojske v podporo organom pregona ima v ZDA dolgozgodovino. Denimo leta 1968 je 82. padalska divizija pomagala v Was-hingtonu D. C. v nemirih po umoru Martina Luthra Kinga. V osemdese-tih letih je vojska aktivno začela pomagati v vojni proti drogam (WarAgainst Drugs), v javnih neredih v Los Angelesu leta 1992 po nasilnismrti Rodneya Kinga je moralo 9000 policajev sodelovati s 13.500 vojaki7. pehotne divizije in 10.000 pripadniki kalifornijske nacionalne garde.Okrog 400 zveznih vojakov je sodelovalo pri reagiranju na terorističnibombni napad v Oklahoma Citiju itn. Pri opisovanju primerov vojaškeudeležbe v operacijah organov pregona ne moremo mimo vzorčnega pri-mera civilno-vojaškega sodelovanja v obliki združene namenske sile 6(Joint Task Force 6 – JTF-6), ki deluje kot pomoč pri aktivnostih protitihotapcem mamil in pri nadziranju ilegalnih imigracij na ameriško-me-hiški meji. Od San Diega do doline Rio Grande ameriška zvezna vojskain Nacionalna garda pomagata pri boju zoper mamila in ilegalne imigra-cije. V ta namen je bila vzpostavljena operacija »Alliance«, ki združujeaktivnosti vsaj 15 zveznih, državnih in lokalnih agencij in organov, pričemer je civilno-vojaško sodelovanje izjemnega pomena. V tem smislu jebila leta 1989 na podlagi Busheve Nacionalne strategije za nadzor drogvzpostavljena JTF-6, ki je skoraj popolnoma integrirana s civilnim delomoperacije. Zvezna vojska in Nacionalna garda na meji pregledujta vozila,izvajata skupne patrulje s civilnimi agencijami, zbirata obveščevalnepodatke in jih pošiljata v skupno podatkovno bazo, opravljata letalskoizvidovanje, nadzirata električne senzorje itn. Civilne organizacije upo-rabljajo vojaško opremo (od najsodobnejše pa do tiste, ki izhaja še izvietnamske vojne), zelo pomembno pa je tudi zbiranje in izmenjavanjeobveščevalnih podatkov, kar je mogoče z upravljanjem skupne (civilno-vojaške) podatkovne baze (glej Palafox, 1999; glej tudi Joint Doctrine forMilitary Operations Other Than War, 1995:III-3).

Vojaško podporo notranjim protiterorističnim operacijam lahko pred-laga in odobri samo predsednik v izvršnem ukazu. Procedura odobritvevojaške pomoči se lahko začasno zaobide v primeru izvedbe kriznegapooblastila (emergency authority), ki se lahko na nižjih nivojih uporabi vprimeru nujnosti preprečevanja izgube življenja, objestnega uničevanjalastnine, obnavljanja delovanja oblasti in zagotavljanja javnega reda v


162 Zbliževanje med vojaškim področjem in področjem kazenskega pregona se je potr-dilo že leta 1994 s podpisom sporazuma med ministrstvom za obrambo in pravosod-je o operacijah drugačnih kot vojna in operacijah pregona. Razlog temu je vzajemnaugotovitev obeh ministrstev, da narašča konvergenca med tehnologijo, ki je potreb-na za vojaške operacije, in tehnologijo za operacije pregona. Sporazum omogoča de-litev tehnologije in skupno uporabo pri izvajanju operacij, kar povečuje učinkovitostobeh institucij (Memorandum of Understanding between DOD and DOJ on OOWand Law Enforcement, 1994).

218

primeru nenadnih in nepričakovanih državljanskih nemirov in nesreč, čelokalne oblasti ne morejo obvladati razmer. V vsakem primeru lahkopride do vojaške pomoči le v primeru izjemno velike kriminalne aktivno-sti, ki ogroža interese ZDA (DOD Cooperation with Civilian Law Enfor-cement Officials, 1986: 15, 19).

Omejitve uporabe zvezne vojske v notranjem kriznem menedžmentuKljučne omejitve uporabe zvezne vojske v notranjem kriznem menedž-mentu izhajajo iz t. i. akta Posse Commitatus, ki je omejevalni zakonvojaške uporabe v notranjih zadevah. Sprejet je bil leta 1878 in od tedajnaprej kar nekajkrat dopolnjen. Po tem zakonu se zvezna vojska ne smeuporabiti v notranjih operacijah, razen v primerih, ko to dovoljujeta usta-va ali kongres oziroma v njunem imenu predsednik ZDA (v primerihpomoči iz prejšnjih dveh poglavij). Pripadnikom ameriške vojske z izje-mo Obalne straže in Nacionalne garde, če je v funkciji izpolnjevanjanalog za državnega guvernerja, je z aktom Posse Comitatus prepovedanoneposredno sodelovati pri uveljavljanju civilnih zakonov (law enforce-ment), kar vključuje sodelovanje pri aretacijah, zbiranje dokazov, prei-skovanje kaznivih dejanj, iskanje osumljencev, zasliševanje prič, ustav-ljanje, preiskovanje, zaustavljanje plovil, letal ter vozil, izvajanjenotranjega nadzora in pregona, delovanje informantov, tajnih agentov alipreiskovalcev v civilnih pravnih zadevah ali katerihkoli drugih civilnihtožilskih zadevah (law enforcement) (glej Stawicki, 1995; Brake 2001: 12).Za operacije v ZDA morajo tako poveljniki pridobiti pravno mnenjeglede vsake prošnje za pomoč, kar še posebej velja za pomoč organomkazenskega pregona. Po 11. septembru se je pojavilo vprašanje, če jetreba spremeniti ta zakon, da bi lahko vojska bolj pomagala pri domovin-ski varnosti. Nazadnje ni prišlo do nobene spremembe.

Naslednja pomembna omejitev je tudi v načelu, da se zvezna vojskalahko uporabi v notranjem kriznem menedžmentu samo v primeru neza-dostnosti civilnih virov in če takšna podpora ne moti izvajanja vojaškegaprimarnega poslanstva ter ne vpliva na vojaško pripravljenost (FederalResponse Plan, 1999: 15; DOD Cooperation with Civilian Law Enforce-ment Officials, 1986: 12).

Operativna vloga zvezne vojske v zunanjem kriznem menedžmentu

Ameriška vojska lahko v zunanjih operacijah kriznega menedžmenta vodnosu do drugih ministrstev ali agencij igra vlogo podpirane (suppor-ted) ali podpirajoče agencije (supporting). Med bojnimi in nekaterimihumanitarnimi operacijami je ministrstvo za obrambo vodilna agencijaoziroma podpirana agencija, sicer pa je večinoma podpirajoča agencija.


219

V vsakem primeru je ključnega pomena medorganizacijska koordinacija.Odnos z nevladnimi in zasebnimi organizacijami pa je lahko le partner-ski, saj gre bolj za ad hoc povezave, ki ne temeljijo na kakšni statutarniin obvezujoči povezavi. Nevladne organizacije so namreč lahko izjemnokoristne za krizno reševanje, tudi s stališča delovanja oboroženih sil(Interagency Coordination during Joint Operations, 1996: II -18).

Ministrstvo za zunanje zadeve igra pomembno vlogo tudi pri vojaškemmednarodnem kriznem menedžmentu. Veleposlanik oziroma vodja misi-je je višji predstavnik predsednika ZDA v posamezni državi, vendar do-biva navodila za delo prek ministra za zunanje zadeve in odgovarjajočihregionalnih uradov. Odgovoren je za vse ameriške aktivnosti v neki drža-vi in njihovo koordiniranje. V ta namen vodi »državno ekipo« (countryteam), ki je višje državno koordinacijsko in nadzorno telo, sestavljeno izvišjih predstavnikov vseh ameriških ministrstev ali agencij, delujočih vtej državi. Državna ekipa je koordinacijsko telo brez veliko napisanihpravil, ki se lahko uglasi na mestu samem glede na trenutno krizo. Ekipapredstavlja veleposlanikovo telo za hitro krizno posvetovanje, usmerja-nje in načrtovanje. Vsako veleposlaništvo mora imeti tudi krizni akcijskinačrt (Emergency Action Plan), ki pokriva širok spekter pričakovanihproblemov in kriz (Interagency Coordination during Joint Operations,1996: II-13 – 16; glej tudi Pirnie, 1998: 20).

Poveljnik bojne enote in poveljnik združenih namenskih sil moratakoordinirati svoje operacije z veleposlanikom ali državno ekipo. V tanamen se združenemu bojnemu poveljstvu pogosto dodeli svetovalca zazunanjo politiko (Foreign Policy Advisor) ali političnega svetovalca (Poli-tical advisor). Občasno se poveljstvom pridružijo tudi predstavnikidirektorja CIE, ki skrbijo za usklajenost izvajanja obveščevalnih aktivno-sti in obveščevalno podporo vojaškim operacijam (Interagency Coordina-tion during Joint Operations, 1996: II -17). Združeni bojni poveljnik innjegov štab morata še pred izbruhom krize in preden je potrebno »kriz-no akcijsko načrtovanje« stalno vzdrževati delovne odnose in medagen-cijsko koordinacijo z drugimi akterji. Večinoma je »krizna organizacija«(crisis action organization) bojnega poveljstva dobro organizirana indelujoča že dolgo pred pojavom krize. Vendar pa, ko krizno akcijsko na-črtovanje postane nujnost, morata geografski bojni poveljnik in velepo-slanik začeti s »kriznim ocenjevanjem« (crisis assessment). Krizna orga-nizacija bojnega poveljstva se aktivira po prejemu opozorila ali ukaza zapripravjenost (alert order) od predsednika JCS ali pa z usmeritvijo bojne-ga poveljnika. Aktiviranje drugih začasnih kriznih akcijskih celic za spe-cifične krizne naloge se lahko določi takoj zatem. Ker vojska nima pri-merljivih operativnih teles v drugih ameriških agencijah v tuji državi, jezelo pomembno vzpostaviti začasni koordinacijski okvir.163


163 Temelj krizne organizacije bojnega poveljstva v primeru humanitrane pomoči oziro-ma krize predstavlja koordinacijski center za humanitarno pomoč (Humanitarian

220

Civilno-vojaški operacijski center (CMOC) je center, ki na taktičniravni združuje vojaške sile, ameriške vladne agencije, lokalne civilneoblasti, aktivne mednarodne in regionalne organizacije, nevladne inzasebne prostovoljne organizacije. V bistvu je CMOC centralna točkausklajevanja vojaških in civilnih operacij oziroma organizacij, ki so vklju-čene v operacijo. Običajno ima CMOC vsak dan sestanek, kar pomeni,da gre za dnevno civilno-vojaško koordinacijo. Lahko tudi rečemo, daCMOC v omejenem smislu vodi civilno-vojaške operacije. Za specifičnepotrebe je mogoče ustanoviti več CMOC-ov. Običajno ga ustanovi zdru-ženi bojni poveljnik ali podrejeni poveljnik združene namenske sile(prav tam: GL-4). Če je vodilna agencija Ministrstvo za obrambo, potemje CMOC primarna koordinacijska točka, sicer pa je samo podpornakoordinacijska točka, ki omogoča vojski, da se uskladi s civilnimi organi-zacijami.

MEDAGENCIJSKE POKRIZNE ANALIZE (AFTER-ACTION REVIEW)

Randova študija o medagencijski koordinaciji v krizah je ugotovila, damedagencijska pokrizna analiza, ki jo je predlagal PDD 56 v letu 1998, šenikoli prej ni bila izvedena, le izkušnje iz Somalije in Haitija so bile zapi-sane v PDD 25 in PDD 56. Študija poudarja nujnost, da te analize najprejopisujejo operacije na neproblematičen način, potem pa z ekstremnoodprtostjo izpostavijo probleme. Hkrati študija ugotavlja, da bo zelo tež-ko izvesti takšne analize zaradi obstoječih osebnih in političnih inte-resov. Naslednji pogoj je, da sodelujoči v operaciji takšnih analiz neusmerjajo. V tem smislu študija priporoča, da zadolžena medagencijska


Assisstance Coordination Center – HACC), ki je zadolžen za medagencijsko koordi-niranje in načrtovanje ter v tem smislu zagotavljanje povezave med bojnim poveljs-tvom, drugimi ameriškimi vladnimi agencijami, nevladnimi organizacijami, zasebni-mi prostovoljnimi organizacijami, mednarodnimi in regionalnimi organizacijami, kisodelujejo v humanitarni operaciji. Center je le začasno načrtovalno telo, ki zgubi napomenu, ko začneta delovati Center za humanitarne operacije v okviru OZN ali paCMOC. Logistični operativni center (Logistics Operating Center) deluje kot enotnakoordinacijska točka za dostavo in razdeljevanje zalog v operativno področje. Sekci-ja za zveze v mednarodnih operacijah je ključnega pomena, saj omogoča koordinaci-jo vojaških aktivnosti z aktivnostmi nevladnih in zasebnih prostovoljnih organizacij,lokalne vlade, prebivalstva, mednarodnih in regionalnih organizacij. Ekipa za anali-zo humanitarne pomoči (Humanitarian Assisstance Survey Team – HAST) je zadol-žena za oblikovanje ocene, kateri viri so potrebni za izvedbo humanitarne operacijein obstoječi viri organizacij, ki dejujejo na kriznem področju (prav tam: III-11).

221

delovna skupina pri SNV zagotovi neodvisno analizo, morda z določitvi-jo strokovnjakov, ki niso bili neposredno udeleženi v operaciji, ali paizborom neodvisnih agencij. Še posebej priporočljiv vir za izpostavljanjeproblemov so srednji in nižji uradniki, ki ponavadi nimajo interesazamegljevati obstoječe probeme. Takšne analize bodo morale biti zaupnenarave, vendar pa bi bilo treba zagotoviti obstoj nezaupne verzije, ki biomogočala širjenje naukov in učenje (Pirnie, 1998: 59).

Sistem kriznega menedžmenta Ministrstva za domovinsko varnost(FEME) v praksi že predvideva, da mora FCO agencijski centrali predlo-žiti pokrizno poročilo (after-action report), v katerem so izpostavljenetežave v zvezi z zveznim delovanjem. Po večji ali izjemni krizni operacijipa je s strani Ministrstva za domovinsko varnost predvidena opcija sklicamedagencijskega foruma za identifikacijo naukov. Vsaki vključeni agen-ciji pa je priporočeno, naj vodi zapisnike, ki bi po koncu operacije omo-gočali oblikovanje pokriznih poročil (Federal Response Plan, 2003: 28).


223

DE S E T I D E L

SISTEM KRIZNEGAMENEDŽMENTA V VELIKI BRITANIJI

224

Združeno kraljestvo je ustavna monarhija, ki jo v izvršnem smislu vodivlada, sestavljena iz 20 ministrov, na čelu katere je ministrski predsed-nik. Država nima napisane ustave. Združeno kraljestvo obsega Anglijo,Wales, Škotsko in Severno Irsko. Izjemno pomembno z vidika družbeno-politične ureditve in upravnih pristojnosti je dejstvo, da so določenedržavne pristojnosti prenesene s centralne oblasti na t. i. preneseneadministracije (devolved administration), ki delujejo na Škotskem, Sever-nem Irskem in v Walesu.

TEMELJNA IZHODIŠČA ZA OBLIKOVANJE IN DELOVANJE SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Velika Britanija zaznava širok spekter groženj nacionalni varnosti, medkaterimi pa je najbolj poudarjena grožnja terorizma. Poleg že znane grož-nje terorizma na Severnem Irskem je izpostavljena grožnji Al Kaide in znjo povezanih terorističnih skupin. Osama bin Laden je Britanijo in bri-tanske interese kar nekajkrat navedel kot tarče prihodnjih napadov intudi pozval k izvajanju teh napadov (glej The Threats, 2004). To dejstvoje v Britaniji dodatno prispevalo k nujnosti revidiranja obstoječih meha-nizmov za krizni menedžment in protiteroristično delovanje. V tem smi-slu je vlada sklenila, da je treba vzpostaviti nov sistemski okvir za kriznoodzivanje, še posebej na teroristične napade. Pojavil se je predlog o vzpo-stavitvi ministrstva za domovinsko varnost, kot je bilo ustanovljeno vZDA, vendar je bil na več nivojih zavrnjen. Vlada je v zvezi s tem npr.menila, da ustanovitev ministrstva ni potrebna, saj zadoščajo že sprejetiukrepi za okrepitev medresorske koordinacije. Minister za notranje zade-ve je še izjavil, da bi ustanovitev novega ministrstva preveč posegla vobstoječe vladne procedure, česar pa si ne bi mogli privoščiti. Iz analizeobstoječih uradnih dokumentov je razvidno, da oblikovanje sistemakriznega menedžmenta poteka predvsem na strukturni, zakonodajni infinančni ravni. Gre torej za oblikovanje novih struktur za krizni menedž-ment, sprejemanje nove zakonodaje in načrtovanje spremenjenih meha-


225

nizmov financiranja kriznega odzivanja predvsem na lokalni ravni. Kerje nova oblika financiranja od vseh treh ravni zaenkrat še najmanj dore-čena, se bomo v analizi osredotočili predvsem na zakonodajne in struk-turne vidike oblikovanja sistema kriznega menedžmenta. Še pred tem paje treba pojasniti, da je odzivanje na krize strukturno in funkcionalnopovezano z odzivanjem na teroristične napade. Pri tem lahko ugotovimo,da za načrtovanje in odzivanje v primeru terorizma včasih delujejoposebna (koordinacijska) telesa, mnogokrat pa te funkcije izvajajo telesa,ki v okviru kriznega menedžmenta pokrivajo tudi terorizem. Oblikova-nje sistema kriznega menedžmenta v Britaniji lahko torej razumemo tudikot oblikovanje odzivnostnih zmogljivosti za primer terorizma, kar borazvidno iz nadaljevanja študije primera.

Bistveno izhodišče za razumevanje gradnje celovitega sistema krizne-ga menedžmenta v Britaniji je v spoznanju, da ni enega samega organiza-cijskega mehanizma za reševanje vseh vrst večjih kriz. Nobena agencija vdržavi nima vseh znanj in sredstev za reševanje in obvladovanje večjihkriz. Krize na različne načine prizadenejo družbo in okolje, zato zahteva-jo kombiniran in koordiniran odziv, ki povezuje znanje in vire zakonskoodgovornih organov (npr. reševalnih služb, lokalnih oblasti, centralnevlade, zdravstvenih služb, vojske itn.), organizacij iz zasebnega sektorja(npr. transport, oskrba) in prostovoljnih agencij. Primerno odzivanjetorej zahteva koordinacijo na lokalni, regijski in včasih tudi na nacional-ni ravni. Koordinacija načrtovanja, usposabljanja in izvajanja vaj za kom-binirano odzivanje na katerekoli krize je namreč bistveni predpogoj zauspešno delovanje pri neposrednem odzivanju na krize. Struktura kriz-nega menedžmenta pa mora nedvoumno opredeljevati vloge in odgovor-nosti na vseh ravneh (Dealing with Disaster, 2003). Pri tem je v primeruVelike Britanije treba pojasniti, da v posameznih delih države obstajajorazlike med obstoječimi vlogami in odgovornostmi centralne, regijskih inlokalnih oblasti, v poimenovanju pristojnih organov in v uporabljeni ter-minologiji na področju kriznega menedžmenta. K temu je največ prispe-vala prenesena avtonomija v zvezi z nekaterimi temeljnimi družbenopo-litičnimi funkcijami (prav tam).

Integrirani krizni menedžment v Veliki Britaniji sestavljajo naslednjetemeljne faze (The Lead Government Department and its Role – Guidan-ce and Best Practice, 2004: 19–20; Dealing with Disaster, 2003; glej tudiInternational CEP Handbook 2003, 2003):– Faza predvidevanja in ocenjevanja, kamor sodi predvsem ocenjevanje

tveganj (a) v okviru odzivnostnih zmogljivosti (Resilience CapabilityFramework) na vsakih pet let in (b) kratkoročno v ekipi za horizontnopregledovanje (Horizon Scanning Team) iz Sekretariata za civilni kriz-ni menedžment. Poleg tega je dolžnost številnih organizacij pregledo-vati lastna področja dela, aktivnosti in odgovornosti ter ocenjevati tve-ganja glede sprožitve groženj in nevarnosti. Ocenjevalni ukrepi naj bipo vejavnih smernicah obsegali identifikacijo kriz, ki lahko prizedane-

XSISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA V VELIKI BRITANIJIX

226

jo organizacijo ali skupnost, in ukrepov za njihovo preprečevanje.Izkušnje kažejo, da je pri tej aktivnosti potrebno obravnavati tudi naj-slabše možne scenarije (worst case scenarios).

– Faza preventive, ki zajema ukrepe za preprečevanje nastanka kriz alizmanjševanje njihove intenzivnosti. Ti ukrepi se oblikujejo na podlaginatančnih ocen tveganja ali tveganj, vključujejo pa lahko tudi strategi-je za zmanjševanje ali prerazporeditev tveganja.

– Faza pripravjenosti, ki zajema načrtovanje, usposabljanje in izvajanjevaj. Načrti morajo predstavljati primerno osnovo za integrirano kriznoodzivanje in biti dovolj fleksibilni za soočanje z znanimi tveganji terhkrati osnova za obvladovanje nepredvidenih dogodkov. Lastništvooz. odgovornost načrtovanja mora biti jasno opredeljena, učinkovitostnačrtov pa mora biti redno preverjana na vajah, ki morajo izpostavitikoristne nauke.

– Faza odzivanja, kamor sodi takojšnje odzivanje, ki se po navadi (ne pavedno) izvaja v okviru zakonsko odgovornih služb (reševalci, gasilci,policija ipd.), lokalnih oblasti, vladnih uradov iz regij, agencij in pro-stovoljnih organizacij. Centralna vlada se vključi šele na kasnejši toč-ki. To ponavadi velja za nenadne krize, britanske izkušnje s postopnonastajajočimi krizami (BSE, bencinska kriza leta 2000, slinavka in par-kljevka) pa kažejo na to, da lahko ključno breme nosijo tudi druge or-ganizacije.

– Faza zagotovitve normalnih razmer (recovery), kamor sodijo vse aktiv-nosti v smeri čim hitrejšega normaliziranja razmer (obnove in okreva-nja) v prizadeti skupnosti in pri akterjih kriznega menedžmenta. Teaktivnosti se nanašajo predvsem na fizične, družbene, psihološke,politične in finančne posledice kriz. Načrtovanje te faze se mora začetiže v fazi odzivanja na krize. Vodilna ministrstva morajo biti popolno-ma pripravljena na to fazo, ki je lahko zelo dolga in kompleksna, karzelo verjetno zahteva povezovanje in dogovarjanje z drugimi ministrs-tvi, organizacijami in agencijami. Ta faza marsikdaj zahteva prenosodgovornosti z enega na drugo vodilno ministrstvo. Načrti (še posebejmedministrski) morajo zagotavljati gladko tranzicijo odgovornostimed ministrstvi.

Opisane faze integriranega kriznega menedžmenta v Veliki Britanijiprikazuje naslednja slika.

Faze so med seboj povezane, saj vplivajo druga na drugo. S slike jerazvidno, da nekatere faze potekajo tudi vzporedno (preventiva in pri-pravljenost, odzivanje in zagotavljanje normalnih razmer). V usmerjeval-nem dokumentu Dealing with Disaster (2003) je v zvezi z razmerji medfazami zapisano, da v zadnjem času prihaja do večjega poudarka nafazah ocenjevanja in preventive, poleg tega pa naj bi se vedno več ukvar-jali z oblikovanjem mehanizmov za odzivanje na dolgotrajne krize (npr.epidemije, razširjeni protesti ipd.).


227

Slika 17: Faze integriranega kriznega menedžmenta (The Lead Govern-ment Department and its Role – Guidance and Best Practice,2004: 19).

ZAKONODAJNI VIDIKI OBLIKOVANJA SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Lokalne oblasti poleti 2004 še niso imele predpisane naloge temeljnegakriznega načrtovanja, imele pa so naloge v zvezi s civilno obrambo, ki seje nadgrajevala v smeri oblikovanja učinkovitega odzivanja na mirnodob-ne krize (Emergency Planning and the Law, 2003). Prakse v zvezi s kriz-nim menedžmentom na lokalni ravni se torej izvajajo na podlagi Zakonao civilni obrambi, Zakona o lokalni oblasti in Zakona o civilni zaščiti vmiru. Zakon o civilni obrambi (Civil Defence Act, 1948) iz leta 1948 dolo-ča naloge lokalnim oblastem v zvezi s civilno obrambo. Zakon o lokalnioblasti iz leta 1972 dovoljuje lokalnim skupnostim povzročati kakršneko-li stroške za odzivanje na nesreče. Zakon o civilni zaščiti v miru (CivilProtection in Peacetime Act, 1986) iz leta 1986 pa je omogočil lokalnimskupnostim, da načrtujejo uporabo in uporabljajo civilnoobrambne viretudi v nesrečah in civilnih krizah. Pomembno usmerjevalno vlogo ima


228

tudi dokument z naslovom Obvladovanje nesreč (Dealing with Disa-sters), ki je bil objavljen leta 1997, danes pa obstaja že tretja verzija, ki jebila leta 2003 še dodatno popravljena, tako da govorimo o tretji poprav-ljeni verziji. Dokument postavlja usmeritve za izvajanje integriranega od-zivanja na večje incidente in krize. Nastal je na podlagi večjih incidentovv osemdesetih letih, ki so prisilili notranje ministrstvo v pregled obstoje-če ureditve za obvladovanje velikih incidentov. Tretja popravljena verzijapa že odraža spremembe, ki so nastale predvsem z ustanovitijo Sekreta-riata za civilno krizno upravjanje in drugimi pridobljenimi izkušnjamipri obvadovanju kriz v novem tisočletju. Četrta verzija dokumenta booblikovana, ko bo sprejet novi Zakon o civilnem kriznem menedžmentu.

Po bencinski krizi in resnih poplavah leta 2000 je namestnik premierjaJohn Prescott razglasil začetek pregleda načrtovalne ureditve za kriznimenedžment (Emergency Planning Review) v Angliji in Walesu (na Škot-skem in Sevenem Irskem namreč to ureja druga zakonodaja, ki pa je tudišla skozi podobni pregled). Vlada je zaključila, da obstoječa zakonodaja,ki je bila sprejeta po drugi svetovni vojni in se je osredotočala predvsemna ureditve za odzivanje na oborožene napade, ne zagotavlja več primer-nega okvira za krizno načrtovanje in odzivanje.164 Zato je potrebna novazakonodaja za področje kriznega menedžmenta (glej Emergency Plan-ning Review, 2003).

Zakon o civilnem kriznem menedžmentu

V okviru pregleda načrtovalne ureditve za krizni menedžment je bilsprejet dokument, ki je predlagal sprejetje nove zakonodaje, ki bi omo-gočala izvajanje kriznega načrtovanja na optimalen način. V drugi polo-vici 2001 se je o tem na organiziran način vodila javna razprava, na pod-lagi katere je vlada sklenila, da bo začela s sestavljanjem novega Zakonao civilnem kriznem menedžmentu (Civil Contingencies Bill). V sklopujavne razprave se je bilo še posebej pomembno posvetovati z lokalnimioblastmi in drugimi zainteresiranimi strankami, kar je bilo izvedeno šepred oblikovanjem konkretnih predlogov, ki so jih na mizo dobili mini-stri države. Tako je bil avgusta 2001 objavljen diskusijski dokument, nakaterega so bili zainteresirani (lokalne oblasti, reševalne službe (policija,gasilci, zdravstvene službe, Obalna straža), oskrbovalna podjetja (voda,plin, elektrika), transportna podjetja, prostovoljne skupine, centralnavlada, profesionalna združenja, individualni konzultanti ipd.) povabljeni


164 Minister za notranje zadeve npr. je ugotavljal, da v Britaniji ni mehanizmov kriznegamenedžmenta, ki bi upoštevali zahteve sodobne mrežne družbe in specifičnih kul-turnih, tehnoloških ter drugih sprememb (Speech by the Minister of Internal Affairson Civil Contingencies Bill, 2004).

229

odgovoriti. Oktobra je bila narejena analiza posvetovanja oz. odgovorov,iz katere je bilo razvidno naslednje (glej The Future of Emergency Plan-ning in England and Wales – Results of Consultation, 2002):– noben sodelujoči ni utemeljeval smotrnosti nadaljnjega obstoja obsto-

ječe zakonske osnove (Zakon o civilni obrambi);– uvesti bi bilo treba novo nalogo partnerstva med lokalnimi oblastmi in

drugimi relevantnimi agencijami, kar je podprlo 94 odstotkov sodelu-jočih;

– ob upoštevanju obstoječe zakonodaje bi bilo treba uvesti zakonskoobvezo in okvir za lokalna partnerstva pri soočanju z nacionalnimi kri-zami;

– pri partnerstvu bi bilo treba opredeliti oz. razločiti organizacije, kisodijo v ožje in širše partnerstvo za krizni menedžment;

– uvesti bi bilo treba preliminarno oceno vpliva uvedbe predlogov vzvezi s kriznim menedžmentom na centralno vlado, vladne urade vregijah, lokalne oblasti in partnerje;

– izvesti bi bilo treba preliminarno oceno glede pričakovanih novihfinančnih bremen v primeru uvajanja določenih predlogov. To področ-je je bilo za razliko od drugih dokaj kontroverzno, saj so bili odzivizelo različni.

Na podlagi omenjene razprave in odzivov so ministri sprejeli sklep, daUrad vlade pripravi predloge za novo zakonodajo. Z novo zakonodajo semisli predvsem Zakon o civilnem kriznem menedžmentu. Junija 2003 jebil javnosti predstavljen oz. objavljen osnutek zakona z namenomvzpodbuditi dodatno javno razpravo, ki je trajala 12 tednov. Osnutkuzakona je bil dodan še vprašalnik za relevantne akterje, v katerem jeUrad vlade spraševal o mnenju glede posameznih določil v zakonu. Izve-denih je bilo tudi veliko seminarjev v vseh regijah države, na katerih jebil osnutek zakona predstavljen, vključno s spremljajočimi političnimi instrateškimi razmisleki. Urad vlade je na posredovane komentarje v obšir-nem dokumentu objavil svoje odgovore (glej The GovernmenT’s Respon-se to the Public Consultation on the Draft Civil Contingencies Bill, 2004).V tem času je bil opravljen tudi predzakonodajni pregled predloga s stra-ni Združenega parlamentarnega odbora obeh domov (Joint Committeeof both Houses), ki je svoje predloge posredoval v posebnem javnemporočilu (glej Draft Civil Contingencies Bill – Report with formal minu-tes, 2003), na katerega je Urad vlade odgovoril prav tako z javnim poroči-lom (glej The GovernmenT’s Response to the Report of the Joint Com-mittee on the Draft Civil Contingencies Bill, 2004). Še posebej je predlogobravnaval parlamentarni Odbor za obrambo, ki je posredoval mnenja,na katere je Urad vlade spet javno odgovoril. V razpravi med zainteresi-ranimi akterji in vlado se je še posebej veliko razpravljalo o opredelitvikrize, pri čemer so bile težave z natančnim opredeljevanjem »resnostigrožnje«, saj ni jasno, kdaj je ogrožajoči dogodek dovolj resen, da ga


230

lahko označimo za krizo. Poglobljeno se je razpravljalo tudi o prekriva-jočih odgovornostih, razmerju med človekovimi pravicami in kriznimmenedžmentom, posledicah za druge zakone, stroškovnih vidikih, regij-skih vidikih kriznega menedžmenta, nadzorstvenih mehanizmih ipd.

Vlada je januarja 2004 na podlagi razprave dokončno oblikovala pred-log zakona in ga poslala v spodnji dom parlamenta. Poslanci so se priobravnavi predloga še posebej osredotočali na vlogo prostovoljnega sek-torja (ali naj ima prva kategorija akterjev165 zakonsko dolžnost posveto-vanja s prostovoljnim sektorjem), javnega informiranja v krizi (ali vladazagotavlja dovolj informacij o tem, kaj naj predstavniki javnosti počnejov primeru krize) in prenos pooblastil na prenesene administracije napodročju kriznega menedžmenta. Spodnji dom parlamenta je maja 2004sprejel zakon z minimalnimi popravki. Zakon naj bi bil v zgornjemdomu sprejet jeseni 2004, veljaven pa naj bi postal novembra 2004 (glejCivil Contingencies Bill Report Stage and Third Reading, 2004; CivilContingencies Bill: Lords Second Reading, 2004).

Urad vlade je v opisanem predzakonodajnem procesu posvetovanjapridobil veliko mnenj, komentarjev in predlogov, ki so jih upoštevali prisestavljanju nove verzije zakonskega predloga v predzakonodajni fazi.Ugotovimo lahko, da je vlada zastavila proces oblikovanja zakona in vtem smislu zakonskega vidika sistema kriznega upravljanja na izjemnotransparenten in javen način, kar je prispevalo h kakovosti zakonskegapredloga in tudi k hitrosti sprejemanja zakona v obeh domovih parla-menta.

Namen zakona je vzpostaviti enoten okvir za civilno zaščito in kriznimenedžment v državi za soočanje z izzivi 21. stoletja. Zakon je izboljšalzmogljivosti Velike Britanije za odzivanje na posledice večjih ogrožajočihincidentov predvsem prek izboljšanja načrtovalnih procesov na lokalniravni, izgradnje boljših stikov med agencijami in izboljšanja povezavemed lokalnimi in državnimi oblastmi. Zakon omogoča tudi večjo fleksi-bilnost, proporcionalnost, robustnost in operativnost pri odzivanju naresne krize (Government Publishes Civil Contingencies Bill, 2004). Raz-deljen je na dva dela. Prvi del vzpostavlja novi okvir za krizni menedž-ment in civilno zaščito na lokalni ravni, medtem ko je drugi del okvir zasprejemanje in izvajanje kriznih pooblastil (emergency powers).


165 Zakon v prvo kategorijo akterjev kriznega upravljanja uvršča lokalne oblasti, gasil-ce, policijo, zdravstvene službe, Obalno stražo, Agencijo za okolje idr. V to kategori-jo torej sodijo akterji, ki bodo najverjetneje tesno vključeni v načrtovanje obvladova-nja incidentov. Med drugo kategorijo akterjev pa so uvrščene predvsem preskrbne(elektrika, voda, plin) in transportne organizacije. To so »sodelovalne« organizacije,ki so manj vključene v načrtovanje, vendar pa se pričakuje njihov doprinos v okvirusektorjev njihove odgovornosti.

231

OPREDELITEV KRIZE

V usmerjevalnem dokumentu Dealing with Disaster (2003) je večja kriza(major emergency) opredeljena kot katerikoli dogodek ali okoliščina (kise zgodi z ali brez opozorila), ki povzroča ali grozi s smrtjo ali poškodbo,razdorom skupnosti ali škode lastnini ali okolju v takšnem obsegu, danjegovih učinkov ne morejo obvladati reševalne službe, lokalne oblastiin druge organizacije v okviru svojih običajnih vsakodnevnih aktivnosti.Ta opredelitev je bila nadomeščena z novo, ki jo prinaša Zakon o civil-nem kriznem menedžmentu. Predlog Zakona o civilnem kriznem me-nedžmentu (Civil Contingency Bill, 2004) na novo in na široko opredelju-je krizo kot dogodek ali situacijo, ki grozi s povzročitvijo resne škodea) človeškemu blagostanju v državi ali njenem delu,b) okolju v državi ali njenem delu ali c varnosti države ali njenega dela. Dogodek ali situacija grozi s povzročitvijo škode človeškemu blagostanjusamo, če vključuje, povzroča ali lahko povzročia) izgubo človeškega življenja,b) človeško bolezen ali poškodbo,c) brezdomnost,d) škodo lastnini,e) motnje v preskrbi z denarjem, hrano, vodo, energijo ali gorivom,f) motnje v elektronskem ali drugem komunikacijskem sistemu,g) motnje v transportnih zmogljivostih,h) motnje pri zdravstvenih storitvah.Dogodek ali situacija grozi s povzročitvijo škode okolju samo, če vključu-je, povzroča ali lahko povzročia) onesnaženje zemlje, vode ali zraka s škodljivo biološko, kemično ali

radioaktivno snovjo ali nafto,b) poplavo alic) motenje ali uničenje rastlinskega ali živalskega življenja.Grožnjo varnosti pa po zgornji opredelitvi predstavjataa) vojna ali oboroženi konflikt inb) terorizem v okviru pomena Zakona o teroristični dejavnosti (Terro-

rism Act).

Iz zgornjih navajanj je razvidno, da nova opredelitev krize vključujetako klasične kot aktualnejše nevojaške vire ogrožanja nacionalne varno-sti. Določena stopnja resnosti zgoraj navedenih dogodkov ali situacij jekriterij za identificiranje krize. Ker je to vnaprej težko določiti, je v zako-nu določeno, da lahko država ali prenesene administracije ob kritičnihdogodkih odločijo, ali je te mogoče interpretirati v okviru zgornje opre-delitve, torej kot krizo, ali ne (glej tudi Civil Contingencies Bill – Expla-


232

natory Notes, 2004). Treba je omeniti še to, da je vlada v procesu posve-tovanja sprejela tudi zahtevo, da se stavek o politični, administrativni ingospodarski stabilnosti umakne iz opredelitve krize (Speech by the Mini-ster of Internal Affairs on Civil Contingencies Bill, 2004).

RAZGLASITEV KRIZNIH RAZMER IN SPREJEMANJE KRIZNIH PREDPISOV

Ko je ugotovjeno krizno stanje, se ga razglasi in začne izvajati kriznapooblastila (emergency powers), katerih temeljni del so krizni predpisi(emergency regulations). V Veliki Britaniji so namreč krizna pooblastilapo letu 1920 razumljena predvsem v smislu sprejemanja nove začasnezakonodaje za obvladovanje najresnejših kriz. Novi Zakon o civilnemkriznem menedžmentu v drugem delu tako postavlja okvir za sprejema-nje in izvajanje kriznih pooblastil, s čimer bodo razveljavljena določilaZakona o kriznih pooblastilih iz leta 1920. Krizne predpise lahko popredlogu Zakona o civilnem kriznem menedžmentu sprejemajo kraljica,ministrski predsednik in notranji minister, po potrebi pa tudi drugi mini-stri, če so izpolnjeni trije pogoji:1. če se je kriza že pojavila, se pojavlja ali se bo pojavila,2. če je potrebno ukrepanje v smeri preprečevanja in nadziranja vidika

ali učinka krize,3. če je zgornja potreba nujna.

Krizni predpisi so lahko zakoni, če so ob izpolnjenosti zgoraj nave-denih pogojev obstoječi zakoni nezadostno učinkoviti, če se ni mogočezanašati na obstoječo zakonodajo brez tveganja velike zamude in če nimogoče brez velike zamude ugotoviti zanesljivosti obstoječe zakonodaje.Obseg kriznih predpisov je velik. Lahko zajema vse, kar oseba, ki jihsprejema, misli, da je potrebno za preprečevanje in nadziranje krize, šeposebej pa– zaščito človeškega življenja, zdravja in varnosti,– zdravljenje človeških bolezni ali poškodb,– zaščito ali obnovo lastnine,– zaščito ali obnovo preskrbe z denarjem, hrano, vodo, energijo ali z

gorivom,– zaščito ali obnovo elektronskega ali drugega sistema komuniciranja,– zaščito ali obnovo transportnih zmogljivosti,– zaščito ali ponovno vzpostavjanje zdravstvenih uslug,


233

– zaščito ali obnovo aktivnosti bank in drugih finančnih institucij,– preprečevanje, omejevanje ali zmanjševanje onesnaženja zemlje, vode

ali zraka,– preprečevanje ali zmanjševanje učinkov poplav,– preprečevanje ali zmanjševanje učinkov ogrožanj ali uničenja rastlin-

skega in živalskega življenja,– zaščito ali obnovo aktivnosti vlade,– zaščito ali obnovo aktivnosti britanskega parlamenta, škotskega parla-

menta, severnoirske skupščine in Nacionalne skupščine Walesa,– zaščito ali ponovno vzpostavljanje javnih funkcij.

Zakon navaja, da lahko krizni predpisi omogočajo zaplembo premože-nja, uničenje živalskega ali rastlinskega življenja, prepoved gibanja, pre-poved zbiranja, zahtevajo prehajanje iz enega kraja v drugi ipd.

Krizna pooblastila so seveda podvržena striktnim omejitvam, o čemerse je med posvetovanjem o vsebini samega zakona tudi veliko razpravlja-lo. Z izrazom »trojna ključavnica« (triple lock) je poimenovan spletmehanizmov za preprečevanje zlorabe kriznih pooblastil. Sem sodijo žezgoraj omenjeni pogoji, poleg tega pa zakon določa omejitve kriznihpredpisov tudi z nujno proporcionalnostjo ukrepov z učinki krize inobveznim določanjem delov Britanije, na katere se predpisi nanašajo.Krizni predpisi lahko veljajo največ trideset dni. Odgovorna oseba jihmora čim prej po sprejemu predložiti parlamentu, kjer oba domova odlo-čata o potrditvi. Veljati prenehajo po sedmih dneh po predložitvi, če jihparlament ne potrdi (Civil Contingencies Bill, 2004; Civil ContingenciesBill – Explanatory Notes, 2004).

Pomembno je še to, da krizni predpisi nimajo enake teže kot členiZakona o človekovih pravicah. Krizni predpisi torej ne morejo suspendi-rati določil iz omenjenega zakona. Vlada je v prvem predlogu zakonasicer želela vključiti krizne predpise med primarno zakonodajo, vendarje ta predlog kasneje zaradi velike kritike umaknila.


234

STRUKTURA URADA VLADE ZA IZVAJANJE KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Urad vlade (Cabinet Office) ima štiri splošne naloge:1. pomoč ministrskemu predsedniku pri vodenju vlade;2. zagotavljanje koordinacije politik in operacij na vladni ravni;3. izboljšanje delovanja vladnih struktur s krepitvijo zmogljivosti v mini-

strstvih in javnih zavodih;4. spodbujanje uveljavitve visokih standardov kakovostnega vladanja

(Departmental Report 2004, 2004: 21).

Urad se deli na številne sekretariate in službe (skupaj 30), ki nepo-sredno prispevajo k uresničevanju ene ali več zgoraj navedenih nalogurada. Temeljna funkcija sekretariatov je podpora pri kolektivnemu od-ločanju in obravnavanju zadev na vladi, v vladnih odborih in njihovimpredsedujočim. Sekretariati tudi posredujejo med ministrstvi v primeru,ko pride do nesporazumov ali zastojev pri medresorskem delu in se jihne da drugače odpraviti. Naloge sekretariatov se sicer nenehno razvijajoin vedno bolj vključujejo aktivno spremljanje dela ministrstev. Sodelova-nje z Uradom ministrskega predsednika (Downing street št. 10) in mini-strstvi je tudi zelo tesno, na splošno pa se nanaša na določanje prioritetpri oblikovanju in izvajanju politik ter podporo pri delu (DepartmentalReport 2002, 2002: 50).

Julija 2002 je bilo v Uradu vlade uvedeno delovno mesto varnostnegain obveščevalnega koordinatorja (Security and Intelligence Coordinator),ki naj bi izboljšal zmogljivosti koordiniranja varnostnih in obveščevalnihdejavnosti ter kriznega menedžmenta na vladni ravni. Koordinator jestalni sekretar (permanent secretary) v Uradu vlade (glej Civil Contin-gency Planning to Deal with Terrorist Attack, 2003). Njegova naloga jetorej odzivanje na tveganja in večje krize, ko do njih pride, ter že omenje-no koordiniranje varnostnih, obveščevalnih in kriznih dejavnosti. Preknjega Sekreatriat za civilni krizni menedžment poroča ministrskemupredsedniku (Departments & Agencies, 2004).

S stališča kriznega menedžmenta so pomembni trije vladni sekretaria-ti, ki podpirajo tri vladne odbore (glej Cabinet Committee Structure,2004; Departmental Report 2004, 2004; Departmental Report 2002,2002):– Sekretariat za civilni krizni menedžment (Civil Contingencies Secreta-

riat), ki podpira delo Odbora za civilni krizni menedžment (Civil Con-tingencies Committee – CCC) in Pododbora za obvladovanje posledicin odzivnost (Subcommittee on Consequence Management and Resi-lience – DOP(IT)(R));

– Obrambni in mednarodni sekretariat (Defence and Overseas Secreta-


235

riat), ki podpira delo Odbora za obrambno in mednarodno politiko(Committee on Defence and Overseas Policy – DOP);

– Obveščevalni in varnostni sekretariat (Intelligence and Security Secre-tariat), ki podpira delo Združenega obveščevalnega odbora (Joint Intel-ligence Committee – JIC)

Vsi trije sekretariati neposredno prispevajo k izvajanju prve in drugenaloge Urada vlade.Odboru za civilni krizni menedžment predseduje minister za notranjezadeve, vključuje pa predstavnike treh prenesenih administracij (Škot-ska, Severna Irska in Wales) in relevantnih ministrstev. Ministrstva inagencije je mogoče povabiti v odbor glede na različne zahteve kriz.

Temeljna operativna naloga odbora je vodenje in nadziranje vladnegaodzivanja na večje krize, ko pride do njihovega izbruha (The Civil Con-tingencies Secretariat, 2003: 1; glej tudi Emergency Planning and theLaw, 2003: 2).

Glavna naloga Obrambnega in mednarodnega sekretariata je zagotav-ljanje učinkovite koordinacije vladnih obrambnih, varnostno razvojnihin zunanjepolitičnih nalog med ministrstvi in agencijami. Hkrati tudisvetuje premierju glede omenjenih zadev (razen za zadeve EU kar jenaloga Sekretariata za evropske zadeve). Poleg tega je sekretariat odgo-voren tudi za delovanje mehanizmov za krizni menedžment, specifičnenačrte odzivanja in koordiniranje odzivanja centralne vlade na teroristič-ne napade doma in v tujini. Sekretariat v te namene vzdržuje posebneprostore za nacionalni krizni menedžment (za odzivanje na terorističneincidente in mednarodne ter nacionalne krize). Sekretariat tako igraosrednjo vlogo v krizah in konfliktih, poleg tega pa vodi načrtovanje insodelovanje v vajah kriznega menedžmenta v okviru EU in zveze Nato.

Obrambni in mednarodni sekretariat torej podpira Odbor za obram-bno in mednarodno politiko, ki obsega številne pododbore: za medna-rodni terorizem, za zaščitno in preventivno varnost, za obvladovanjeposledic in odzivnost, za odzivnost Londona, za preprečevanje konflik-tov v podsaharski Afriki, za preprečevanje konfliktov izven podsaharskeAfrike, za obveščevalne službe, za Severno Irsko, za odnose z ZDA in zaprestrukturiranje evropske vesoljske ter obrambne industrije. Odboru zaobrambno in mednarodno politiko predseduje premier, člani pa so nje-gov namestnik in prvi državni sekretar, minister za zunanje zadeve,minister za obrambo, minister za trgovino in industrijo, minister zamednarodni razvoj ter minister za finance. S stališča kriznega menedž-menta je pomemben Pododbor za obvladovanje posledic in odzivnost(DOP(IT)(R)), katerega naloga je zagotovitev primerne odzivnosti inzmogljivosti za obvladovanje posledic večjih kriz, vključno s posledicamiterorističnih napadov. Če je potrebno, potem ta pododbor poroča Podod-boru za mednarodni terorizem (DOP(IT)), ki ima nalogo nadzirati priza-devanja za izgradnjo obrambe pred terorizmom. Člani prvega so minister


236

za notranje zadeve (predsedujoči), namestnik premierja in prvi državnisekretar, minister za okolje, prehrano in ruralne zadeve, minister za pro-met, minister za zdravstvo, minister za Severno Irsko, minister za obram-bo, minister za trgovino in industrijo, glavni sekretar z ministrstva zafinance, vodja spodnjega doma parlamenta, minister iz Urada vlade itn.Člani slednjega pa so nekateri ministri, ki jim predsedujeta premier alipa spet minister za notranje zadeve. S stališča kriznega menedžmenta paje pomemben tudi Pododbor za odzivnost Londona (DOP(IT)(R)(LR), kimu predseduje visoki uradnik iz Urada namestnika premierja, člani paso predstavniki istega urada, ministrstva za finance, notranje zadeve,promet, Urada vlade in Vladnega urada za London. Na sestanke podod-bora so po potrebi vabljeni predstavniki londonskega župana in drugihrelevantnih lokalnih organov.

Obveščevalni in varnostni sekretariat je v središču britanske obvešče-valne in varnostne mreže, katerega glavna naloga je podpora Združenegaobveščevalnega odbora (Joint Intelligence Committee) pri zagotavljanjuobveščevalnih ocen za ministre in druge visoke uradnike o širokem spek-tru groženj, ki neposredno ali posredno vplivajo na nacionalne interese.Odbor s svojimi zmogljivostmi podpira tudi vse procese oblikovanja poli-tik v celotnem Whitehallu (glej Cabinet Committee Structure, 2004;Departmental Report 2004, 2004; Departmental Report 2002, 2002).

Sekretariat za civilni krizni menedžment – Civil Contingencies Secretariat

Sekretariat za civilni krizni menedžment je bil ustanovljen julija 2001 vokviru Urada vlade. Po splošnih volitvah, ki so bile junija 2001, je odgo-vornost za krizno načrtovanje prešla z ministrstva za notranje zadeve(Emergency Planning Division) na novi sekretariat. Ta poroča ministr-skemu predsedniku prek varnostnega in obveščevalnega koordinatorja(Security and Intelligence Coordinator) oz. stalnega sekretarja iz Uradavlade (Permanent Secretary). Ustanovljen je bil za povečanje odzivnosti(resilience) centralne vlade in Velike Britanije nasploh. Odzivnost v temokviru razumejo kot lastno sposobnost obvladovanja ogrožajočih izzi-vov, ki lahko vodijo v krizo ali pa predstavljajo njene posledice. Sekreta-riat (tako kot tudi drugi sekretariati iz Urada vlade) podpira vse ministreskupaj oz. kolektivno. Še posebej podpira Odbor za civilni krizni me-nedžment (Civil Contingencies Committee), ki mu predseduje ministerza notranje zadeve. Odbor se ukvarja z vodenjem mehanizmov za obvla-dovanje posameznih kriz, ko se te pojavijo (The Civil ContingenciesSecretariat, 2003: 1; glej tudi Emergency Planning and the Law, 2003: 2).

Glavni razlog za ustanovitev sekretariata so izkušnje iz preteklih kriz,


237

še posebej bencinske krize in s tem povezanih protestov,166 poplav iz leta2000 in izbruha slinavke ter parkljevke leta 2001. Te krize so potrdile, daje Urad vlade najprimernejše mesto za povezovanje in koordiniranje raz-ličnih niti vladnih aktivnosti, ki se sprožijo v težkih situacijah. Takšnesituacije se lahko pojavijo zelo hitro in povzročajo posledice, ki presegajoodgovornosti posameznih ministrstev (Departmental Report 2002, 2002:50; The Civil Contingencies Secretariat, 2003: 1). Pristojnosti sekretariatapoleg najvišje nacionalne ravni pokrivajo tudi Anglijo in Wales, medtemko je krizni menedžment na Škotskem in Severnem Irskem prenesenazadeva (International CEP Handbook 2003, 2003).

Splošni cilj Sekretariata za civilni krizni menedžment je vzdrževati inizboljšati odzivnost Velike Britanije (še posebej na lokalnem in nacional-nem nivoju) na ogrožajoče izzive v sodelovanju z drugimi relevantnimiakterji v okviru vlade in izven na področjih predvidevanja, ocenjevanja,pripravljanja, preventive in reševanja. Konkretni cilji oz. naloge sekre-tariata pa so naslednji (The Civil Contingencies Secretariat, 2003: 1–2;Departmental Report 2004, 2004: 24)1. Vodenje horizontalnega oz. horizontnega pregledovanja (horizon

scanning) s ciljem identificiranja in ocenjevanja potencialnih ter nepo-srednih ogrožajočih izzivov in pomoči pri razvoju integriranega odzi-vanja. Sem sodi tudi oblikovanje partnerstev z drugimi organizacijamiv smeri razvijanja in izmenjevanja izkušenj pri horizontnem pregledo-vanju ter razvijanja vedenja o britanski kritični infrastrukturi inomrežjih.

2. Zagotavljanje zmožnosti vlade za delovanje in opravljanje javnih funk-cij med krizami, zagotavljanje obstoja in testiranja načrtov ter siste-mov za krizni menedžment v sodelovanju z drugimi ministrstvi insekretariati iz Urada vlade.

3. Vodenje procesa za povečevanje odzivnosti na vladni ravni in v jav-nem sektorju, kar vključuje tudi podpiranje ministrstev pri oblikova-nju politike, odobravanje prioritet in načrtovalnih predpostavk terzagotavljanje ustreznega razvoja temeljnih odzivnostnih zmogljivosti.Vse to vključuje tudi razvoj in razširjanje doktrine na tem področju.

4. Izboljšanje zmogljivosti za pripravljenost, odzivanje in obvladovanjepotencialnih izzivov na vseh oblastnih nivojih in v javnem, zasebnemter prostovoljnem sektorju.

Sekretariat ni bil ustanovljen in ni oblikovan za dejansko obvladova-nje vseh kriz. Njegova vloga je, da pod vodstvom Sveta za civilni kriznimenedžment zagotovi centralni okvir za medministrsko in medagencij-


166 Bencinska kriza je nastala zaradi vladnega povišanja davka na bencin, kar je povzro-čilo izjemno hude proteste, še posebej kmetov in prevoznikov, ki pa so po raziska-vah javnega mnenja v bistvu samo predstavljali voljo večjega dela prebivalstva. Niveliko manjkalo, da bi kriza dosegla obseg absolutne nacionalne krize (glej CrisisCommunication Research – Report, 2000: 15).

238

sko delovanje, sodelovanje in koordiniranje, kar je potrebno, če se Brita-nija želi učinkovito odzivati na številne ogrožajoče izzive in krize. Tavloga presega takojšnje odzivanje (first response by first responders) inobvladovanje posledic (consequence management), ampak se nanaša nasisteme za identificiranje novih izzivov, ocenjevanje tveganj, predvideva-nje, načrtovanje, zagotavljanje pripravljenosti, izvajanje vaj kriznegamenedžmenta, zagotavljanje odzivnosti na krize in sistematične aplikaci-je naukov iz delovanja ob preteklih krizah in incidentih (The Role ofLead Government Departments in Planning for and Managing Crises,2003: 4; Dealing with Disaster, 2003). Sekretariat tako pomaga ministrs-tvom pri operativnem obvladovanju kriz in pri vseh vidikih kriznega na-črtovanja v širšem smislu (za več o tem glej poglavji o sistemu krizneganačrtovanja in operativnem kriznem menedžmentu).

Sekretariat za civilni krizni menedžment je sestavjen iz Oddelka zaocenjevanje, Operacijskega oddelka, Političnega oddelka in Kolidža zakrizno načrtovanje. Oddelek za ocenjevanje (Assessment Division)opravlja funkcijo izvajanja horizontnih pregledov in zbiranja informacijod različnih državnih organov v krizi. Operacijski oddelek (OperationsDivision) opravlja nalogo razvijanja in pregledovanja ministrskih načrtovkriznega menedžmenta in zagotavljanja kontinuitete delovanja s ciljemzagotavljati zadostno pripravljenost centralne vlade na soočanje s kriza-mi. V podporo Odboru za civilni krizni menedžment pa prevzema vode-nje pri načrtovanju in podpiranju medministrskega koordiniranega odzi-vanja na ogrožajoče izzive in krize. Politični oddelek (Policy Division) papodpira sekretariat pri oblikovanju policy elementov za obvladovanjeposledic (consequence management), ima zmogljivosti za nadziranjeministrskih načrtov in za oblikovanje načrtovalnih predpostavk ternacionalnih standardov po posvetovanju z ministrstvi. Ena od prioritettega oddelka je bila priprava temeljev za novi zakon o civilnem kriznemmenedžmentu (Civil Contingencies Bill). Kolidž za krizno načrtovanje(Emergency Planning College) je sestavni del Sekretariata za civilni kriz-ni menedžment. Nahaja se v Easingwoldu pri Yorku, njegova bistvenafunkcija pa je razvoj in širjenje britanske doktrine odzivanja (resiliencedoctrine) in razvoj medorganizacijskih skupnosti za njeno uresničevanje.Tečajev se vsako leto udeležuje več kot 11.000 ljudi iz različnih organiza-cij (The Civil Contingencies Secretariat, 2003: 2-3), od tega se več kot6.000 ljudi udeležuje usposabljanj s področja integriranega kriznega me-nedžmenta (Departmental Report 2004, 2004: 24).

Na sekretariatu deluje tudi šest specializiranih oddelkov (specialistdesks), ki pokrivajo celotni spekter ogrožajočih izzivov. Vsak od oddel-kov vzdržuje lastno mrežo stikov z ministrstvi in drugimi akterji, pravtako pa morajo ministrstva vzdrževati stike s ključnimi osebami v ustrez-nih oddelkih. Oddelki pokrivajo naslednja področja:– družbena stabilnost in kontinuiteta delovanja vlade,– komunikacije in mediji,


239

– gospodarske in finančne zadeve,– promet in energetsko področje,– javno in živalsko zdravje ter področje prehrane (food safety),– okolje in vodni viri (The Lead Government Department and its Role –

Guidance and Best Practice, 2004: 12).

Program temeljnih zmogljivosti (KEY CAPABILITIES PROGRAMME)

Program temeljnih zmogljivosti je temeljni okvir, ki je bil oblikovan leta2003. Z njegovo pomočjo želi britanska vlada oblikovati odzivnost naceloten spekter tveganj v Veliki Britaniji, vključno s terorizmom. Zmog-ljivosti v tem smislu obsegajo osebje, opremo, urjenje, načrte, doktrinein koncepte operacij. Odzivnost (resilience) pa sekretariat opredeljujekot zmožnost odkrivanja, preprečevanja in po potrebi obvladovanjaogrožajočih izzivov, med katere sodi tudi terorizem, vendar zgolj kot enaizmed oblik. Program torej zajema celoten spekter kriz, s katerimi naj bise država srečala v 21. stoletju, in primernih odgovorov. Njegov cilj jezagotovitev obstoja robustne infrastrukture za hitro, učinkovito in fleksi-bilno odzivanje, kar pa je mogoče le z identificiranjem potrebnih zmoglji-vosti.

Program sestavlja 17 delovnih tokov (workstreams) (glej sliko), ki sku-paj sestavljajo tri skupine:– prvi trije delovni tokovi so predvsem strukturne narave, saj se ukvar-

jajo z oblikovanjem nacionalnih, regijskih in lokalnih zmogljivosti zaodzivanje;

– devet funkcionalnih delovnih tokov se ukvarja z ocenjevanjem tveganjin posledic, kemično, biološko in jedrsko odzivnostjo, človeškimi,živalskimi in rastlinskimi infekcijskimi boleznimi, množičnimi žrtva-mi, množično evakucijo, čiščenjem prizadetega mesta ali področja,opozarjanjem in informiranjem javnosti;

– pet delovnih tokov se ukvarja z vzdrževanjem temeljnih družbenihpreskrbovalnih storitev (hrana, voda, gorivo, promet, zdravstvo infinančni sektor) (The Lead Government Department and its Role –Guidance and Best Practice, 2004: 14; glej tudi Written Ministerial Sta-tement, 2004).


240

Tabela 11: Delovni tokovi, njihove naloge in cilji (prirejeno po The LeadGovernment Department and its Role – Guidance and BestPractice, 2004: 16–18).

Vrsta delov- Delovni tok – Vodilno ministrstvo Cilj nega toka delovna skupina oz. teloStrukturni: Centralni odziv Urad vlade Stopnjevati, izpopolniti in, če je potrebno,

integrirati mehanizme za krizni menedžmentv centralni vladi

Regijski odziv Urad namestnika Zagotoviti popolno razumevanje obstoječeministrskega stopnje odzivnosti v vseh angleških regijah,predsednika odkriti pomankljivosti v zvezi z odzivnostjo

in oblikovati delovne načrte za njihovo odpravljanje

Lokalni odziv Urad vlade (kar pa Zagotoviti obstoj smiselnih struktur za podporoje v procesu medmi- lokalnemu odzivanju na krize in ogrožajočenistrskega pogajanja) izzive s pomočjo Zakona o civilnih krizah

Funkcionalni: Kemična, biološka Ministrstvo za Zagotoviti, da je država zmožna hitrega inin jedrska odzivnost notranje učinkovitega odziva na kemične, biološke in

zadeve* jedrske incidente, še posebej tiste, ki jih povzročijo teroristični napadi

Čiščenje prizadetega Urad namestnika Čiščenje in odstranjevanje velikih količinmesta ali področja ministrskega ruševin in razbitin po katastrofi(Site clearance) predsednikaČloveške infekcijske Ministrstvo za Zgraditi učinkovito zmogljivost za cepljenje inbolezni zdravstvo zdravljenje ljudi (v primeru epidemij gripe,

koz ipd.)Živalske in rastlinske Ministrstvo za okolje, Cilj bo še določeninfekcijske bolezni prehrano in ruralne

zadeveMnožične žrtve Ministrstvo za Na podagi obstoječih mehanizmov za(Mass casulties) zdravstvo obvladovanje večjih incidentov oblikovati

primerno britansko doktrino in operativni okvir za nacionalni zdravstveni sistem

Množična evakuacija Ministrstvo za Zagotoviti obstoj vsebritanskih mehanizmov zanotranje zadeve množično evakuiranje v primeru JKB ali

drugačnega incidentaOcenjevanje tveganj Urad vlade Povezati obstoječe zmogljivosti za zbiranje,in posledic ocenjevanje in medresorsko izmenjevanje

informacij v zvezi z verjetnostjo in posledicamipotencialno ogrožajočih izzivov za življenje vVeliki Britaniji in delovanje vlade

Opozarjanje in Urad vlade Izobraziti javnost glede obstoječih in prihodnjihinformiranje javnosti (Vladni informacijski grožnjah brez povzročanja panike, razviti

in komunikacijski mehanizme za opozarjanje predstavnikovservis – GICS) javnosti na porebo po ukrepanju in zagotoviti

mehanizme za pravočasno in natančnoobveščanje uredništev v primeru incidentov

Obravnavanje Ministrstvo za Identifikacija mrtvih, preiskava vzrokov smrti, množičnih žrtev notranje zadeve odstranitev preminulih nya varen in spoštljiv(Mass fatalities) način


241

Vrsta delov- Delovni tok – Vodilno ministrstvo Cilj nega toka delovna skupina oz. teloServisni – Zdravstvene Ministrstvo za Zagotoviti obstoj načrtov za vzdrževanje stalnihtemeljne usluge zdravje zdravstvenih uslug v Angliji v primeru katastrofpreskrbne aktivnosti:

Okolje Ministrstvo za okolje, Zagotoviti obstoj načrtov za vzdrževanje stalneprehrano in ruralne preskrbe z vodo in hrano ter za delovanje zadeve protipoplavne in obalne obrambe v Angliji v

primeru katastrofTransport Ministrstvo za Zagotoviti obstoj načrtov za vzdrževanje

transport stalnega delovanja transportnih služb, vključnoz javnim transportom, preskrbovalnimi verigamiin v prevozom tovora v Angliji v primeru katas-trof

Preskrba Ministrstvo za Zagotoviti obstoj načrtov za vzdrževanje stalnetrgovino in industrijo preskrbe z plinom, elektriko, elekomunikacija-

mi in poštnimi uslugami v Angliji v primerukatastrof

Finančne usluge Ministrstvo za Zagotoviti obstoj načrtov za stalno delovanjefinance finančnih servisov (tržne informacije, telekomu-

nikacije, informacije o odzivanju oblasti ipd.) vAngliji v primeru katastrof

* Nedavno je bilo uvedeno posebno mesto koordinatorja jedrske, kemične, radiološke in biološke odzivnosti vdržavi. Koordinator je odgovoren ministru za notranje zadeve (Civil Contingency Planning to Deal with TerroristAttack, 2003).

Vsak delovni tok oz. delovno skupino vodi vodilno ministrstvo. V vsa-kem ministrstvu je za menedžment programa v skladu z načrtom izvaja-nja (delivery plan), ki so ga sprejeli ministri in Sekretariat za civilni kriz-ni menedžment, odgovoren visoki uradnik. Za menedžment celotnegaprograma temeljnih zmogljivosti je v okviru Urada vlade pri Sekretariatuza civilni krizni menedžment odgovoren programski direktor (prav takovisoki državni uradnik), ki to funkcijo opravlja po pooblastilu varnostne-ga in obveščevalnega koordinatorja (Security and Intelligence Coordina-tor) oz. stalnega sekretarja v Uradu vlade. Programski direktor sklicujemesečne sestanke vodij delovnih skupin in sestavlja mesečna poročila odelu na programu za TIDO(R), uradni odbor za odzivnost Velike Britani-je, ki mu predseduje varnostni in obveščevalni koordinator. Ministrskinadzor nad programom izvaja Pododbor za obvladovanje posledic in od-zivnost (DOP(IT)(R)), ki mu predseduje minister za notranje zadeve167

(The Lead Government Department and its Role – Guidance and BestPractice, 2004: 14). O napredku pri izvajanju delovnih tokov je torejobveščen sam vrh države.


167 Pododbor občasno poroča ministrskemu predsedniku.

242

Vodje devetih funkcionalnih delovnih skupin so odgovorni za razvojzmogljivosti na nacionalni ravni. Za lokalno raven so odgovorne Regijskeekipe za odzivnost (Regional Resilience Teams), ki so v regijskih vladnihuradih (Government Offices for the Regions) v devetih angleških regijah.Ekipe so začele z delovanjem do aprila 2003, organizirane pa so podobnokot Ekipa za odzivnost Londona, le da je obseg njihovega delovanjamalce manjši. Ekipe so odgovorne tudi za komuniciranje med vodjidelovnih skupin na nacionalni ravni in lokalnimi oblastmi ter ključnimiakterji kriznega menedžmenta na lokalni ravni. Direktorji regijskih ekipimajo »vodilno« odgovornost za izvajanje nalog, ki sodijo v okvir odgo-varjajočih delovnih skupin. Odgovornosti lokalnih oblasti na področjukriznega menedžmenta so bile dokončno formalizirane s sprejetjemZakona o civilnem kriznem menedžmentu in spremljajočih predpisov.Program temeljnih zmogljivosti je usmerjen na celotno Veliko Britanijo,kar pomeni tudi na prenesene administracije (devolved administrations),kot so Škotska, Wales in Severna Irska. Če je vsebina določene delovneskupine prenešena, potem je za njeno izvedbo odgovorna tudi prenesenaadministracija (The Lead Government Department and its Role – Gui-dance and Best Practice, 2004: 15; Written Ministerial Statement, 2004).

Viri za doseganje zadostne odzivnosti na celotni spekter tveganj soomejeni, zato mora biti razvoj zmogljivosti sorazmeren s tveganji, razpo-ložljivi viri pa morajo biti uporabljeni na najbolj racionalen način. V tanamen je program ključnih zmogljivosti upravljan s pomočjo okviraodzivnostnih zmogljivosti (Resilience Capability Framework), ki obsegasistematično ocenjevanje tveganj, velikosti izzivov za obstoječe zmoglji-vosti, ki jih konkretna tveganja predstavljajo, in trenutno zmožnost zaodzivanje. Okvir torej predstavlja nekakšno racionalno podlago za vode-nje samega programa temeljnih zmogljivosti, pri čemer je še posebejpomembno, da so cilji v zvezi z zmogljivostmi postavljeni na osnovi oce-njenih tveganj. Okvir odzivnostnih zmogljivosti v osnovi obsega načr-tovalne domneve, ki so nastale na podlagi ocene tveganj, cilje v zvezi zzmogljivostmi in ocene pripravljenosti zmogljivosti, kar prikazuje na-slednja slika.


243

Slika 18: Okvir odzivnostnih zmogljivosti (The Lead Government Department and its Role – Guidance and Best Practice, 2004:16).

MEHANIZMI ZA OCENJEVANJE OGROŽANJA NACIONALNE VARNOSTI IN KRIZNO OPOZARJANJE

Ministrstva in druge organizacije imajo interes spremljanja in odkrivanjatveganj na področju njihove odgovornosti. Ob odkritju nečesa, kar bi seutegnilo razviti v ogrožajoči izziv na širšem področju, naj bi opozoriliSekretariat za civilni krizni menedžment. Po drugi strani pa tudi sekreta-riat, če zazna podobna znamenja neposredno ali od katerega drugegaorgana, obvesti partnerje iz vladnega sistema in izven ter razpravlja znjimi o tovrstnih indikacijah. Skupni cilj ministrstev in sekretariata jeoblikovanje pregleda nad potencialno grožnjo in pripadajočim tvega-njem, ki upošteva vse relevantne perspektive za pripravo ocene verjetno-


244

sti, učinka in pripravljenosti (The Lead Government Department and itsRole – Guidance and Best Practice, 2004: 12).

Posledice obstoja in delovanja takšnega mehanizma so naslednje: – povečanje možnosti za preprečitev krize s hitrim odzivom na prve sig-

nale,– pridobivanje časa za krizno odločanje, ki bi sicer potekalo v zelo

ozkem časovnem okviru,– izboljšanje kakovosti odločanja,– ustvarjanje soglasja pri obravnavanju dejstev kot temeljnega izhodišča

za odločanje in zmanjšanje negotovosti ter izgubljenega časa v krizi,– zmanjšanje nesistematiziranih in neusklajenih zahtev po informacijah

v krizi.

Ekipa za horizontno pregledovanje (Horizon Sacnning Team) iz sekre-tariata v primeru identifikacije težav ali groženj oblikuje horizontne pre-glede, ki jih v obliki pisnih ocen in dopolnitev posredujejo v potrditevMedresorskemu odboru za notranje horizontno pregledovanje (Cross-go-vernemnt Domestic Horizon Scanning Committee – DHSC). Potrjenepreglede pošljejo visokim uradnikom in ministrom kot konsenzualnopodlago za sprejemanje odločitev in načrtovanje. DHSC lahko zahtevatudi oblikovanje ocen glede specifičnih tem (The Lead Government De-partment and its Role – Guidance and Best Practice, 2004: 12).

Med krizo je navadno potrebno izdelati več rednih in takojšnih ocenglede razvoja krize, kar zahteva zbiranje informacij pri relevantnih part-nerjih. Takšne ocene oblikuje Skupna analitična celica (Joint AnalysisCell) v sekretariatu, ki jo vodi Ekipa za ocenjevanje (Assessment Team).Pri tem gre za pregled varnostnega okolja za potencialne ali dejanskekrize in oblikovanje takojšnjih ocen. Proces je namenjen podpori aktiv-nostim v »Cabinet Office Briefing Rooms« (COBR), ki omogočajo obli-kovanje integriranega vladnega odgovora (The Lead Government Depart-ment and its Role – Guidance and Best Practice, 2004: 12; glej tudiDepartmental Report 2002, 2002: 50). Delo Ekipe za ocenjevanje je torejizrazito medorganiacijsko, saj zahteva sodelovanje s številnimi organi,kar vključuje tudi obravnavanje vzajemnih povezanosti (Civil Contingen-cies Secretariat Newsletter, 2002a).

Sekretariat koordinira pregledovanje okolja za vse ogrožajoče izziverazen terorizma. Nalogo pregledovanja okolja v zvezi z notranjim inzunanjim terorističnim ogrožanjem koordinira Združeni obveščevalniodbor (Joint Intelligence Committee), kar pomeni, da so horizontni pre-gledi sekretariata in omenjenega odbora medsebojno dopolnjujoči (glejCivil Contingency Planning to Deal with Terrorist Attack, 2003; WrittenMinisterial Statement, 2004).


245

KONCEPT VODILNIH MINISTRSTEV PRI KRIZNEM MENEDŽMENTU(LEAD GOVERNMENT DEPARTMENT)

Da bi lahko bolje razumeli značilnosti kriznega načrtovanja in neposred-nega odzivanja, je treba na tej točki pojasniti koncept vodilnih ministr-stev pri kriznem menedžmentu.

Julija 2002 je Sekretariat za civilni krizni menedžment oblikoval doku-ment, ki določa pristojnosti vodilnih ministrstev pri načrtovanju in od-zivanju na krize. Na tej podlagi je bil marca 2004 sprejet dokument zizvirnim naslovom The Lead Government Department and its Role –Guidance and Best Practice, ki postavlja ključni sistemski okvir za kriz-no delovanje ministrstev in same vlade. Gre predvsem za smernice inpredstavitev želenih standardov (best practice) v zvezi z oblikovanjem,delovanjem in nadziranjem sistemskih mehanizmov za načrtovanje kriz-nega menedžmenta in operativnega odzivanja na krize po posameznihministrstvih in na vladni ravni. Od ministrstev se pričakuje, da upošteva-jo smernice pri načrtovanju kriznega menedžmenta in samem odzivanjuna krize. Za verifikacijo upoštevanja smernic je vzpostavljen posebennadzorni mehanizem.

Večina kriz v Veliki Britaniji se lahko obvladuje z angažiranjem lokal-nih kriznih mehanizmov brez neposredne vpletenosti nacionalne ravni.Če pa sta obseg in kompleksnost krize tako velika, da je potrebna ude-ležba države, potem koordinacijsko odgovornost prevzame vodilno mini-strstvo. Vladni ministri so potrdili načelo, da bo za večino večjih kriz, kilahko prizadenejo Veliko Britanijo, vnaprej določeno vodilno ministrstvo,ki bo odgovorno za načrtovanje in aktiviranje mehanizmov kriznega me-nedžmenta na nacionalni ravni. Vodilna ministrstva so bila določena napodlagi svoje običajne oziroma vsakodnevne odgovornosti za nacionalnoinfrastrukturo, ki bi jo potencialne krize lahko prizadele. Za določenovrsto kriz so torej pristojna določena ministrstva. Na tej podlagi je obli-kovan spisek vodilnih ministrstev z njihovimi odgovornostmi ob speci-fičnih krizah. Vodenje in dopolnjevanje spiska je v pristojnosti Sekre-tariata za civilni krizni menedžment pri Uradu vlade (The LeadGovernment Department and its Role – Guidance and Best Practice,2004: 4, 9; Dealing with Disaster, 2003). Smisel tega spiska je vnaprejš-nje zagotavljanje jasnosti pri kriznem menedžmentu v fazi načrtovanjain neposrednega odzivanja (The Role of Lead Government Departmentsin Planning for and Managing Crises, 2003: 1; Dealing with Disaster,2003).


246

SISTEM KRIZNEGA NAČRTOVANJA

Pristop centralne vlade h kriznemu načrtovanju temelji na konceptuodzivnosti (concept of resilience), ki je opredeljen kot sposobnost navsaki ravni za odkrivanje in preprečevanje ogrožajočih izzivov ter, če jepotrebno, njihovo obvladovanje ter okrevanje. Civilno krizno načrtova-nje je opredeljeno kot aplikacija znanja, ukrepov in praks za predvideva-nje, varstvo, preprečevanje, zmanjševanje katerekoli nevarnosti, škodeali izgube v povezavi z naravnimi, tehnološkimi ali antropogenimi kriza-mi in nesrečami v miru (Dealing with Disaster, 2003).

V usmerjevalnem dokumentu Obvladovanje nesreč (Dealing withDisasters, 2003) je zapisano, da ne obstaja samo en model odzivanja nakrize. Odzivanje se namreč mora spreminjati v skladu s spreminjanjemnarave in učinkov krize. Vendar pa bi moralo biti odzivanje na različnekrize v vsakem primeru kombinirana in koordinirana operacija, osnovnicilji kombiniranega odzivanja bi morali biti podobni, enako menedžer-sko strukturo bi morali uporabljati za odzivanje na različne krize, pa tudinačrti bi morali biti osredotočeni na skupne posledice različnih kriz inne toliko na različne vzroke.

Vsa ministrstva imajo dolžnost načrtovati, pripravljati se, usposabljatiin izvajati vaje odzivanja na krize, ki se lahko pojavijo na področju nji-hove odgovornosti. Ministrstva morajo biti pripravljena v imenu central-ne vlade prevzeti vodilno vlogo pri odzivanju na krize, odpravljanju nje-nih neposrednih posledic in organiziranju oblikovanja načrta obnove oz.normalizacije razmer. Konkretne naloge ministrstev so seveda odvisneod okoliščin, vendar pa je mogoče identificirati določene temeljne funk-cije, faze in elemente, ki jih morajo izvajati oz. imeti vsa vodilna mini-strstva (The Role of Lead Government Departments in Planning for andManaging Crises, 2003: 2).

Načrtovanje kriznega menedžmenta je stalni proces, ki poteka na šte-vilnih ministrstvih in med njimi ter se dopolnjuje glede na nove nauke inpridobljene informacije. Proces je sestavljen iz naslednjih faz:– usmerjanje, – zbiranje informacij, – pisanje načrta, – posvetovanje, – razpošiljanje in objavljanje, – usposabljanje in – validiranje ter revidiranje.


247

Proces načrtovanja se torej začne z usmerjanjem, ki se nanaša najasno opredelitev ciljev za načrtovalce. Potrebno je zbiranje informacij izštevilnih virov o tveganjih, prekrivajočih se načrtih, identificiranih zmog-ljivostih in zahtevah, relevantni zakonodaji, naukih iz prejšnjih inciden-tov ali skorajšnjih incidentih ipd. Pisanje načrtov naj bi potekalo prekzbiranja prispevkov iz številnih virov. Posvetovanje je pomembna faza,saj vključuje stik z vsemi relevantnimi nacionalnimi, regijskimi in lokal-nimi akterji kriznega menedžmenta. Ravno v tej fazi se izpostavijo stičnetočke in prepletanja med načrti ter tudi organizacijskimi strukturami.Posvetovanje se lahko smatra za prvo fazo validacije načrta v smislu nje-gove uporabnosti z agencijske in medagencijske perspektive. Izdelaninačrti morajo biti objavljeni in razposlani vsem relevantnim akterjem.Postavljanje kakršnihkoli omejitev števila razposlanih kopij in naslovovje nepotrebno in povsem napačno. Usposabljanje je nujen predpogoj zauporabnost načrtov v praksi, z validacijo pa se zagotavlja njihova trans-parentnost, natančnost, posodobljenost, uporabnost, prijaznost uporab-niku in soglasje partnerjev (The Lead Government Department and itsRole – Guidance and Best Practice, 2004: 22).

Na področju kriznega načrtovanja so za vodilna ministrstva na pod-ročju njihove odgovornosti določeni naslednji skupni temeljni načrtoval-ni elementi:– jasno opredeljen obseg in cilji načrtov,– fleksibilna kadrovska zagotovitev v krizi,– fleksibilni in robustni intra- in interagencijski komunikacijski sistemi,– dobro opredeljena in stalno preverjana strategija za obveščanje javno-

sti in medijev,– ažurna in dostopna dokumentacija,– ažurne in lahko dostopne geografske, demografske in druge krizne

informacije,– eden ali več določenih kriznih operativnih centrov (Emergency Opera-

tions Centre –EOC) in – popolnoma integrirana strategija kriznega menedžmenta po posamez-

nih fazah (The Lead Government Department and its Role – Guidanceand Best Practice, 2004: 23).

Poleg naštetih skupnih temeljnih načrtovalnih elementov morajo mini-strstva še– razvijati razumevanje in znanje za krizni menedžment v okviru lastne

odgovornosti,– identificirati in izpostaviti ranljivosti ter soodvisnosti v okviru lastnega

sektorja oz. lastne odgovornosti,– oblikovati opozorilni sistem (alert, triggering and warning system), ki

opozori, na katerem nivoju in kdaj postanejo razmere (škoda) kritične,– oblikovati takšne načrte kriznega menedžmenta, ki upoštevajo tudi

nujnost vzdrževanja poslovne kontinuitete v krizah,– razumeti uporabo zakonskih pooblastil v krizi,


248

– razumeti omejitve in kontingenčnost vseh načrtov kriznega menedž-menta,

– poznati mehanizme za spodbujanje različnih sektorjev za odzivanje navladne zahteve in

– imeti strategijo za krizno komuniciranje z javnostmi oz. mediji tersredstva za njeno implementacijo.

Notranji in drugi nadzorniki delovanja sistema kriznega menedžmen-ta lahko pri ocenjevanju uporabljajo omenjene skupne načrtovalne ele-mente in še dodatno naštete elemente kot izhodiščne postavke za oce-njevanje izpolnjevanja obveznosti. V ta namen je bil oblikovan tudiopomnik za načrtovalce kriznega menedžmenta (Contingency PlanningChecklist) (The Lead Government Department and its Role – Guidanceand Best Practice, 2004: 26–28, 47–49), ki je lahko hkrati tudi podlaga zaocenjevanje izpolnjevanja obveznosti.

Proces izvajanja in nadziranja načrtovanja kriznega menedžmenta jedokaj zapleten in dolgotrajen. V bistvu gre za proces brez konca, ki pa gavendarle lahko ponazorimo z naslednjo sliko.

Pomoč ministrstvom s strani sekretariata za civilni krizni menedžment

Sekretariat lahko na področju kriznega načrtovanja v širšem smislupomaga ministrstvom v naslednjih oblikah:1. pomoč pri zaščiti ključnih ministrskih odločevalcev;2. pomoč pri razvoju lastnih sistemov za zgodnje opozarjanje (early war-

ning systems);3. pomoč pri pripravi načrtov za odzivanje na različne krize in pri zago-

tavljanju primerne povezave oz. integracije z načrti drugih ministrstevter agencij;

4. pomoč pri identificiranju potrebnih usposabljanj in vaj za testiranjenačrtov in pri zagotavljanju stalnega dopolnjevanja načrtov;

5. pomoč pri zagotavljanju potrebnega menedžerskega in strokovnegaznanja za vzdrževanje in aktiviranje načrtov ter poznavanje poti zanadaljnjo stopnjevanje delovanja;

6. pomoč pri učenju in deljenju naučenega z drugimi ministrstvi (TheRole of Lead Government Departments in Planning for and ManagingCrises, 2003: 5).


249

Slika 19: Proces izvajanja in nadziranja načrtovanja kriznega menedž-menta na vodilnih ministrstvih (The Lead Government Department and its Role, 2004: 11).


250

Dolžnost vzdrževanja pripravljenosti ministrstev za krizni menedžment(STATE OF READINESS)

Vsa vladna ministrstva morajo vzdrževati pripravljenost (state of readi-ness) za krizni menedžment, kar obsega naslednje elemente. – Dograjevanje resorne odzivnosti in odpornosti na šoke ter zmogljivo-

sti za vodenje odzivanja na krize, v katerih ima ministrstvo vodilnovlogo. Sem spada načrtovanje, urjenje in izvajanje vaj v zvezi s kriz-nim menedžmentom, razjasnjevanje povezav z drugimi ministrstvi,lokalno in regijsko ravnjo ter s prenesenimi administracijami (devol-ved administrations).

– Pripravljenost na operativni ravni predvideva tudi obveznost vzdrže-vanja in opremljanja prostorov za krizni koordinacijski center (Emer-gency Coordination Centre) in prostorov centra za odnose z mediji oz.javnostmi.

– Identificiranje zmogljivosti, ki jih ministrstvo lahko ponudi akterjemkriznega menedžmenta na nižjih ravneh, vključno z lokalno ravnjo(npr. zmogljivosti za evakuacijo velikega števila ljudi, obravnavanja ve-likega števila žrtev, specifične zaloge, tehnično in znanstveno znanje,natančne in točne informacije itn.), in njihovo dograjevanje na način,ki omogoča odzivanje na številne scenarije.

– Vzdrževanje stikov z mediji oz. javnostmi (vključno z vladnim Infor-macijskim in komunikacijskim servisom – GICS) z namenom, da biministrstvo lahko učinkovito koordiniralo informiranje v času krize.Sem sodijo tudi mehanizmi za koordinacijo z drugimi zainteresiranimiministrstvi in tudi pravočasno poročanje parlamentu.

– Načrtovanje in izvajanje pogajanj z ministrstvom za finance za prido-bitev nujnih dodatnih finančnih sredstev.

– Spremljanje spreminjanja tveganj, groženj in ranljivosti na področjuresorne odgovornosti.

– Sodelovanje s Sekretariatom za civilni krizni menedžment (The LeadGovernment Department and its Role – Guidance and Best Practice,2004: 7).

Dolžnost jamstva in nadzorni mehanizem izpolnjevanja obveznosti

Vodilna ministrstva morajo v letni mehanizem za izdajanje jamstev innadzor tveganj vključiti zagotovila glede kriznega načrtovanja. Določitimorajo visokega uradnika, ki je odgovoren za oblikovanje zagotovila, daso proces oblikovanja načrtov kriznega menedžmenta, njihova vsebinain mehanizmi nadzora (testiranja) na primernem oz. zahtevanem nivoju.


251

Zagotovila se nanašajo tudi na obstoj in delovanje primernih nadzornihter jamstvenih mehanizmov, kar lahko vključuje– poročila o skladnosti načrtovanja kriznega menedžmenta z načrtoval-

nimi smernicami in standardi, ki se oblikujejo tako, da jih višjemuuradniku pošljejo vodje različnih upravnih nivojev znotraj ministrstva;

– notranja zagotovila, ki izhajajo iz ocene dela in napredka ministrstvapri obvladovanju tveganj (Risk Management Assessment Framework);

– specialistična notranja zagotovila glede specifičnih elementov načrtov,ki so izdelana na podlagi izvedenih testov in vaj ter pokriznih analiz;

– neodvisna notranja in zunaja zagotovila, ki izhajajo iz ocen speciali-stičnih skupin (npr. TIDO(R) Ecxercise Working Party – delovna sku-pina za vaje, razna ocenjevalna telesa, konzultanti ipd.), in neodvisnonotranje zagotovilo, ki izhaja iz notranjih finančnih revizijskih poročilna področju načrtovanja kriznega menedžmenta.

Zagotovila so torej pridobljena iz številnih notranjih in zunanjih virov.Tovrstna zagotovila glede načrtovanja so vključena tudi v ministrskaletna poročila o notranjem nadzoru (The Lead Government Departmentand its Role – Guidance and Best Practice, 2004: 9). Na podlagi številnihzagotovil lahko visoki uradnik končno oblikuje sklep in splošno zagoto-vilo, da ministrstvo spoštuje smernice v zvezi s kriznim načrtovanjem.

V pomoč pri izvajanju validacije so bile oblikovane posebne smernice(pogojno rečeno opomnik) za notranje in zunanje ocenjevalce, ki oprede-ljujejo način izvajanja validacije in opisujejo dokaze, ki morajo biti evi-dentni, da akterji izpolnjujejo zadane smernice in standarde na področjukriznega načrtovanja (glej Guidance for Internal Auditors and OtherReviewers v The Lead Government Department and its Role – Guidanceand Best Practice, 2004: 40–46).

Nauki o uspehih in neuspehih pri izvajanju načrtovanja kriznegamenedžmenta, na katere opozorijo različne oblike nadzora in pregledo-vanja, morajo biti posredovani tistim, ki lahko odločajo o izboljšanju sta-nja na področju načrtovanja kriznega menedžmenta (The Lead Govern-ment Department and its Role – Guidance and Best Practice, 2004: 10),pri tem pa je še posebej pomembno poročanje Sekretariatu za civilnikrizni menedžment, kar vključuje tudi identificiranje področij, kjerlahko ta pomaga.


252

Mehanizmi za izvajanje vaj in simulacij kriznega menedžmenta

Za učinkovito preverjanje učinkovitosti načrtov so pomembni struktura,menedžment in tudi nadziranje procesa izvajanja vaj in urjenj. Število,vrste in kompleksnost vaj so v domeni samih mnistrstev in njihovih part-nerjev, vendar pa morajo biti vaje v vsakem primeru skupni projekti (tudimed ministrstvi) z dejanskim preverjanjem in učenjem, kar vodi naprej kspremembam in dopolnitvam načrtov (The Lead Government Depart-ment and its Role – Guidance and Best Practice, 2004: 22). Izjemnega po-mena je tudi identifikacija obstoječe stopnje odzivnosti na področju vsa-kega delovnega toka v okviru Sekretariata za civilni krizni menedžment.To v nadaljevanju ministrom omogoča sprejeti odločitve, koliko povečatistopnjo odzivnosti na določenem področju, kaj načrtovati in za koliko po-večati sredstva za doseganje določene stopnje odzivnosti. Ključno vlogopri ocenjevanju trenutne stopnje odzivnosti imata testiranje in izvajanjevaj. Uresničitveni načrt za področje vsakega delovnega toka predvidevanačine testiranja in vaje za ugotavljanje stopnje odzivnosti. V ta namen jebil v okviru programa temeljnih zmogljivosti oblikovan novi (medresor-ski) program vaj in urjenj (Cross-government Programme of Excercisesand Training). Ta vsebuje prioritizacijo vaj za preverjanje nalog kriznegamenedžmenta vodilnih ministrstev, prenesenih administracij, lokalnihoblasti in drugih akterjev, poleg tega pa omogoča preverjanje delovanjamehanizmov za koordiniranje kriznega menedžmenta v državi. Programpokriva preverjanje vseh 11 omenjenih zmogljivosti. Ustanovljena je bilatudi delovna skupina za vaje (Excercise Working Party – EWP), ki rednoporoča neposredno vladnemu Pododboru za obvladovanje posledic in od-zivnost (DOP(IT)(R)) in odboru TIDO(R). Delovna skupina se še posebejposveča potrebam in zahtevam po medresorski koordinaciji načrtovanjavaj in njihovega izvajanja. V ta namen vodi natančno bazo o ključnih mi-nistrskih vajah kriznega menedžmenta in drugih sorodnih aktivnostih.Na ta način zagotavlja koordinacijo in sodelovanje med ministrstvi natem področju. Poleg tega pa delovna skupina sama koordinira nacionalnevaje do ravni sodelovanja samih ministrov (The Lead Government De-partment and its Role – Guidance and Best Practice, 2004: 15, 22).

Bistvo izvajanja vaj je torej preverjanje načrtov in procedur, kar vodi knjihovemu nadaljnjemu preoblikovanju in spreminjanju, oblikovanjunovih potreb v zvezi z vajami in zagotavljanju določene stopnje usposob-ljenosti. Izvajanje vaj ne predstavlja več osnovnega usposabljanja, kar pane pomeni, da te izkušnje ne vplivajo na oblikovanje novih potreb pousposabljanju. Usposabljanje državnih uradnikov za krizni menedžmentje izjemno pomembno, če krizni menedžment razumemo kot »sposob-nost reševanja problemov na podlagi hitrega prilagajanja hitro spremi-njajoči se situaciji« (The Lead Government Department and its Role –Guidance and Best Practice, 2004: 32).


253

Bistveno je, da se vaje izvajajo redno, torej po programih. Za preverja-nje različnih vidikov uporabnosti načrtov se izvajajo tri oblike vaj.– Diskusijske vaje (discussion-based excercises), pri katerih so udele-

ženci najprej seznanjeni z načeli delovanja določene organizacije, natopa se razpravlja o načinu njenega odzivanja na neki krizni scenarij. Pritem je poudarek na odkrivanju problemov in rešitev, ne pa toliko naodločanju.

– Štabne vaje (table-top excercises), ki temeljijo na igranju vlog pri kriz-nem menedžmentu brez dejanskega terenskega delovanja.

– Terenske vaje (live exercises) kriznega menedžmenta, ki se izvajajosamo v okviru posamezne organizacije ali pa v obliki celovitih večmi-nistrskih oz. večagencijskih vaj.

V Veliki Britaniji se izvaja veliko vaj kriznega menedžmenta, kar je šeposebej vidno po koncu prejšnjega stoletja. Po 11. septembru je bil pri-marni cilj Odbora za civilni krizni menedžment in Sekretariata za civilnikrizni menedžment zagotavljanje in preverjanje pripravljenosti države naizjemno resne ali razširjene krize oz. nesreče, ki bi lahko vodile k mno-žičnemu uničenju in množičnim žrtvam. Koordinirati je bilo treba deloza identificiranje področij, ki bi jih bilo potrebno treba in dopolniti. Vsavladna ministrstva so v ta namen izdatno preverjala načrte za krizni me-nedžment. Seveda se je država ukvarjala tudi z manjšimi oz. »običajni-mi« krizami, vendar je pomembno vedeti, v kakšnem smislu so se spre-menile prioritete delovanja (The Role of Lead Government Departmentsin Planning for and Managing Crises, 2003: 2; Departmental Report2002, 2002: 51). Vsako leto se po programu izvedejo tri velike terenskeprotiteroristične vaje, ki vključujejo sodelujoče iz centralne vlade, polici-je, lokalnih oblasti, vojske in drugih agencij. Poleg tega vsako leto izvede-jo dvanajst štabnih vaj, ki prav tako zahtevajo medagencijsko sodelova-nje, hkrati pa se Britanija vključuje v veliko število mednarodnih vaj(Written Ministerial Statement, 2004). Prioritete za vaje v zadnjem časuso naslednje: napadi z orožjem za množično uničevanje (kemično, bio-loško, radiološko in jedrsko orožje ter sredstva), katastrofalni incidenti vLondonu, obramba pred poplavami, motnje v nacionalni oskrbi s pli-nom, teroristične ugrabitve letal, naftnih ploščadi, tankerjev ipd.

Za usposabljanje na področju kriznega menedžmenta in civilne zašči-te je bil v okviru Urada vlade ustanovljen Kolidž za krizno načrtovanje(Cabinet Office Emergency Planning College) (glej www.epcollege.gov.uk),ki izvaja različne multidisciplinarne oblike urjenja (seminarje, delavnicein tečaje) za praktike z vseh ravni državne uprave, vključno s predstavni-ki lokalnih skupnosti. Kolidž lahko te oblike izvaja v svojih prostorih alipa tudi pri naročniku. Knjižnica na kolidžu pa je nacionalni center zashranjevanje in dostop do dokumentacije ter literature s področja krizne-ga menedžmenta in civilne zaščite.


254

DRŽAVNI SISTEM OPERATIVNEGA KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Pristojno oz. vodilno ministrstvo se mora ob krizi, ki zahteva odziv cen-tralne vlade in sodi na njegovo področje, takoj aktivirati. Če pride dopotencialne ali dejanske krize, ki bi utegnila destabilizirati celotno VelikoBritanijo, ali do dogodka oz. potencialnega dogodka, ki zahteva obravna-vo več ministrstev, mora pristojno ministrstvo takoj opozoriti in obvestitiSekretariat za civilni krizni menedžment. Ta bo tedaj imel možnost oce-niti celotno sliko, posvetovati se z drugimi akterji, ocenjevati skupaj zvodilnim ministrstvom, ali je incident tolikšnega obsega in kompleksno-sti, da bo potrebna koordinacija ali podpora z višjega nivoja (The Role ofLead Government Departments in Planning for and Managing Crises,2003: 1).

Vodilno ministrstvo mora v primeru potencialne ali dejanske krize, kiogroža Veliko Britanijo, opravljati naslednje konkretne naloge (The LeadGovernment Department and its Role – Guidance and Best Practice,2004: 7-8; The Role of Lead Government Departments in Planning forand Managing Crises, 2003: 3-4; Dealing with Disaster, 2003):– delovati kot centralna točka komunikacije med centralno vlado in

večagencijskimi strateškimi koordinacijskimi skupinami na terenu;– sestaviti kratko in natančno situacijsko poročilo o naravi in obsegu

krize, ki se ga skupaj z medijskim sporočilom pošlje svojemu mini-stru, kopijo pa tudi vodji Sekretariata za civilni krizni menedžment, kisvetuje glede nadaljnje distribucije;

– čim hitreje izdelati načrt odzivanja, ki mora obsegati tudi oceni, alireševanje krize sodi na področje odgovornosti konkretnega vodilnegaministrstva in kakšna stopnja podpore ter centralne koordinacije jepotrebna. Samo odločitev o tem sprejme vodja Sekretariata za civilnikrizni menedžment ob tesnem posvetovanju z vodilnim ministrstvom,vodjo kriznega menedžmenta v Obrambnem in mednarodnem sekre-tariatu, varnostnim in obveščevalnim koordinatorjem (Security andIntelligence Coordinator) in z Uradom ministrskega predsednika(Downing street št. 10);

– uporabiti lastne zmogljivosti in pooblastila za odločanje ter izvajanjekriznih ukrepov in za pomoč lokalnim akterjem;

– koordinirati potrebno podporo s strani drugih ministrstev skozi »Cabi-net Office Briefing Rooms« (COBR);

– delovati kot centralna izhodna točka informacijskega toka med cen-tralno vlado in podpiranimi telesi;

– koordinirati in pošiljati informacije za javnost in medije na nacionalniravni in v tem smislu sodelovati z drugimi ministrstvi, vladnim Infor-macijskim in komunikacijskim servisom – GCIS, Informacijskim


255

koordinacijskim centrom, če je ustanovljen, in Sekretariatom za civilnikrizni menedžment;

– odgovarjati parlamentu;– predložiti dokaze o ukrepanju za potrebe kakršnekoli kasnejše vladne

preiskave ali poizvedovanja;– učiti se in deliti nauke o krizi ter kriznem menedžmentu.

Iz dokumenta z izvirnim naslovom Handling a Crisis: Who does what(2002) je razvidno, da se operativne pristojnosti vodilnih ministrstev inagencij delijo glede na naslednje vrste ogrožanja oz. situacije:– terorizem ((a) konvencionalni, (b) jedrski, radiološki, kemični in bio-

loški),– civilna obramba,– poplave (morske in rečne),– pomorsko in obalno onesnaženje ter pomorsko reševanje ((a) onesna-

ženje, ki so ga povzročile ladje in morski objekti, (b) onesnaženje skopnega, (c) reševanje žrtev),

– radiacijske nevarnosti ((a) če so incident povzročile ali načrtovale tero-ristične skupine, (b) na civilnih jerdskih objektih, (c) na obrambnih je-drskih objektih ter prevoz jedrskih snovi v obrambne namene, (d)sprostitev radiacijskega sevanja pri prevozu civilnih jedrskih snovi),

– jedrski, radiološki, kemični in biološki incidenti, ki izhajajo iz netero-rističnih vzrokov,

– radiacijske nesreče izven Združenega kraljestva ((a) kot posledica tero-rističnega dejanja, (b) kot posledica nesreče),

– incidenti s sateliti,– krize na pomorskih objektih,– nesreče v tujini, ko je Velika Britanija zaprošena za pomoč,– naloge iskanja in reševanja ((a) civilni ladijski promet in obalno reše-

vanje, (b) vojaški ladijski in letalski promet),– velike nevihte in vremenski vplivi ((a) z glavnim vplivom na transport-

no infrastrukturo, (b) z glavnim vplivom na sisteme za distribucijoelektrike, (c) če je glavna posledica poplava),

– prometne nesreče ((a) ladijski in letalski promet, (b) kopenski promet),– nesreče na športnih terenih (ob športnih ali tudi drugih dogodkih),– večje plinske eksplozije,– napake na jezovih,– potresi,– večje strukturne napake na stavbah,– resni industrijski incidenti,– neeksplodirana vojaška sredstva,– večje softverske napake (podobne Y2K),– elekronski napadi,– motnje v preskrbnih verigah,– živalske bolezni,


256

– onesnaženje hrane,– onsenaženje pitne vode,– infekcijske bolezni.

Razdelitev pristojnosti za posamezno navedeno področje je zelo zaple-teno, saj nekatere naloge opravljajo ministrstva in agencije, druge nalogepa so prenesene na prenesene administracije. Prikaz organizacijskepristojnosti na tej točki niti nima velikega smisla zaradi izjemne zaplete-nosti, velikega števila pristojnih organov in njihovih različnih imen terpristojnosti prenesenih administracijah. Bistveno je, da se vodilne vlogeorganov določajo na podlagi predstavljene delitve ogrožajočih pojavov(za več o tem glej Handing a Crisis: Who does what?, 2002).

Vloga sekretariata za civilni krizni menedžment

Če kljub obstoju predkriznih spiskov o vodilnih odgovornostih še vednoni jasno, katero ministrstvo je vodilno pri kriznem menedžmentu, potemje Sekretariat za civilni krizni menedžment odgovoren za takojšen prev-zem vodilne vloge, dokler ministrski predsednik na podlagi sekretariato-vega priporočila ne odloči o vodilnem ministrstvu (The Role of LeadGovernment Departments in Planning for and Managing Crises, 2003:1). Sicer pa sekretariat lahko nudi podporo vodilnemu ministrstvu, do-kler se kriza ne razreši. Sekretariat se v tem smislu vključuje toliko intako, da pomaga vodilnemu ministrstvu, da se ministri in visoki uradnikilahko osredotočajo na strateške odločitve. Pri tem se sekretariat še pose-bej osredotoča na gladko sodelovanje med organizacijami in gladek(seamless) prenos delovanja na centralno koordinacijo, če je to potrebno.Sekretariat lahko v sodelovanju z ministrstvi opravlja naslednje naloge:1. oblikuje oceno takojšnjih potreb in pomaga pri njihovemu zagotavlja-

nju, predvidi možne scenarije (do vključno najhujšega), načrtuje zaprimer poslabšanja razmer, predvidi logistično podporo in prenehanjedelovanja;

2. zagotavlja obveščenost najvišjih vladnih struktur in drugih zainteresi-ranih ministrstev s ciljem zagotavljanja pripravljenosti za angažiranje;

3. pomaga pri vzpostavljanju struktur, ritmov, rutin in podatkovnihtokov za odzivanje, kar se še posebej nanaša na omogočanje ministrs-tvom, da okrepijo svoje vire in javne komunikacijske sisteme;

4. povezuje ministrstva z agencijami, ki lahko zagotavljajo specialističnenasvete in informacije;

5. odloča se, kdaj predlagati predsedniku Odbora za civilni kriznimenedžment, naj skliče sestanek odbora, kar je nujni pogoj za zago-tavljanje podpore iz samega centra britanske vlade (The Role of Lead


257

Government Departments in Planning for and Managing Crises, 2003: 4).

Sekretariat za civilni krizni menedžment se ob terorističnih napadihosredotoča na širše obvladovanje razmer in obnovo, kar dopolnjuje pred-vidljive aktivnosti varnostne službe (Security Service), policije in Enoteza terorizem in zaščito pri Ministrstvu za notranje zadeve (Home OfficeTerrorism and Prtoection Unit) (The Lead Government Department andits Role – Guidance and Best Practice, 2004: 13). Sicer pa tesno sodelujez Ministrstvom za notranje zadeve, ki je vodilno ministrstvo za prepreče-vanje terorističnih napadov in odzivanje na njihove posledice, vključno zjedrskim, radiološkim, kemičnim in biološkim terorizmom (The CivilContingencies Secretariat, 2003: 3).

Tristopenjsko operativno odzivanje na krize

Vlada predvideva tristopenjsko operativno odzivanje na krize na državniravni.1. stopnja: minister z vodilnega ministrstva vodi krizno odzivanje iz svo-

jih prostorov in pri tem uporablja resorne zmogljivosti za kriznimenedžment. Sekretariat za civilni krizni menedžment pomaga z nas-veti, če je to potrebno.

2. stopnja: koordinacijo kriznega odzivanja izvaja vodilno ministrstvo izprostorov Urada vlade (Cabinet Office Briefing Rooms – COBR). Kriz-ni menedžment se ob terorističnem napadu vedno začne na tej stopnjiz Ministrstvom za notranje zadeve kot vodilnim ministrstvom, Obram-bni in mednarodni sekretariat v Uradu vlade pa je zadolžen za aktivi-ranje COBR in kriznih zmogljivosti v okviru Sekretariata za civilnikrizni menedžment. Ob drugih krizah pa se izvajanje aktivnosti na tejstopnji začne, ko vodilno ministrstvo ugotovi, da je treba uporabitiširše vladne zmogljivosti. Sekretariat za civilni krizni menedžmentzagotavlja podporo pri obvladovanju neposrednih posledic krize(impact management) in pri obnovi.

3. stopnja: ključna akterja sta COBR in Odbor za civilni krizni menedž-ment (CCC). Ministrski predsednik ali določeni državni sekretar vodiodzivanje v primeru katastrofe, ki zahteva delovanje na tem nivoju(The Lead Government Department and its Role – Guidance and BestPractice, 2004: 4).


258

Operativni krizni koordinacijski centri

Ministrstva so dolžna vzdrževati in opremljati prostore za krizni koordi-nacijski center (Emergency Coordination Centre – EOC) (The Lead Go-vernment Department and its Role – Guidance and Best Practice, 2004:7), kar je vitalnega pomena za koordinacijo kriznega menedžmenta.Krizni koordinacijski center je fizični prostor, kamor pridejo odločevalcimed krizo in koordinirajo samo odzivanje nanjo. Krizni koordinacijskicenter ni odločevalski organ, ampak zgolj center, ki omogoča koordinira-nje in odzivanje med krizo. Funkcije ministrskih operativnih kriznihkoordinacijskih centrov so naslednje:– zagotavljanje lokacije za organizacijo, ki izvaja krizni menedžment (in

tudi aternativne oz. rezervne lokacije),– zagotavljanje prostora za sorodne medijske aktivnosti,– integracija različnih oblik informacij,– vizualizacija in druge tehnologije za podporo odločanju,– vnaprejšnje načrtovanje za krize,– redno usposabljanje,– mobiliziranje organizacije,– procedure in gradiva za obvladovanje kriz,– robustne komunikacije (vključno z avdio-video povezavo s COBR),– redno testiranje opreme,– uporaba opreme za snemanje,– pokrizne analize.

Vlada poudarja, da morajo biti procedure delovanja kriznih operativ-nih centrov natančno določene in primerno tehnično podprte. Samustroj centra mora optimizirati komuniciranje in koordinacijo v kriznihrazmerah. Center se mora aktivirati takoj, ko je to mogoče, da bi se zago-tovilo hitro sprejemanje odločitev. V centru mora stalno delovati majhnooperativno jedro, ki se v primeru krize lahko okrepi. Sami prostori pa solahko večnamenski, npr. za sestankovanje, usposabljanje, izvajanje ope-rativnih nalog ipd.

Med krizo je še posebej pomembno spremljanje dogodkov in zmoglji-vosti v realnem času, kar mora omogočati sodobna tehnologija. Zelopomembno je tudi dokumentiranje informacij in dogodkov, kar je pred-pogoj za izvajanje pokriznih ali poincidentnih analiz (The Lead Govern-ment Department and its Role – Guidance and Best Practice, 2004:29–31).


259

NAČRTOVANJE IN IZVAJANJE ZAŠČITE KRITIČNE INFRASTRUKTURE V KRIZAH

Pod kritično nacionalno infrastrukturo (Critical National Infrastructure)so pojmovani vitalni sistemi in službe na področju komunikacij ter pre-skrbe. Ministrstvo za notranje zadeve ima vodilno vlogo za zaščito kritič-ne nacionalne infrastrukture pred elektronskimi napadi. V ta namen jepri ministrstvu vzpostavljen Koordinacijski center za varnost nacionalneinfrastrukture (National Infrastructure Security Coordination Centre –NISCC), ki ga vodi direktor. V upravnem odboru delujejo tudi predstav-niki drugih resorjev in služb (npr. policije, obrambnega ministrstva, raz-nih informacijskih služb vlade in ministrstev, varnostne službe itn.). Nje-gova splošna naloga je medagencijska koordinacija dela na področjuzaščite kritične infrastrukture, specifične naloge pa obsegajo– identificiranje ogrožanja, ki ga povzročajo računalniški (elektronski)

napadi;– identificiranje softwerskih ranljivosti pred računalniškim napadom in

njihovo odpravljanje v sodelovanju z vladnim in zasebnim sektorjem;– praktično svetovanje in pomoč vladnemu in industrijekemu sektorju za

zaščito kritične infrastrukture;– izboljšanje obveščenosti o ogrožanju in ukrepih na področju kritične

infrastrukture in– vodenje dialoga z mednarodnimi partnerji.

Center je ugotovil, da grožnje na področju računalniških napadovnaraščajo ter da so državne in pomembne zasebne institucije dobro zaš-čitene. Vendar pa je potrebno ta vir ogrožanja nenehno spremljati intakoj ukrepati, sicer lahko pride do resnih kriz (Infrastructure Protec-tion, 2004; NISCC, 2004).

SISTEM KRIZNEGA KOMUNICIRANJA

Mehanizmi za krizno komuniciranje obsegajo tehnične krizne komuni-kacijske sisteme, Informacijski koordinacijski center, Medijski krizniforum, Nacionalni usmerjevalni odbor za opozarjanje in informiranjejavnosti ter številne oblike obveščanja javnosti prek interneta.


260

Tehnični krizni komunikacijski sistemi

Za krizni menedžment na državni ravni je pomembno delovanje tehnič-nih komunikacijskih sistemov ministrstev in možnost komuniciranjamed ministrstvi. Krizni komunikacijski sistemi naj bi postali sestavni delrazvoja ministrstev v prihodnosti. Učinkoviti krizni komunikacijski siste-mi pa morajo zadovoljevati naslednje kriterije:– robustnost v smislu strukturne robustnosti in sposobnosti obvladova-

nja visoke količine komunikacij v krizi,– interoperabilnost znotraj ministrstva in med ministrstvi,– varnost podatkov različnih stopenj zaupnosti in njihova dostopnost za

različne subjekte iz sistema ter– menedžment znanja v smislu učinkovitega filtriranja in prioritiziranja

podatkov iz velike količine informacij (The Lead Government Depart-ment and its Role – Guidance and Best Practice, 2004: 24).

Že v fazi načrtovanja je treba zagotoviti kompatibilnost med različnimiorganizacijskimi komunikacijskimi sistemi, kar bi omogočalo učinkovitoizmenjavo informacij ob izbruhu krize. Testiranje takšnih komunikacij-skih povezav mora biti ena od prioritet pri izvajanju vaj kriznegamenedžmenta. To je še posebej pomembno, saj zgodovinske izkušnjeopozarjajo na velike težave v zvezi s komuniciranjem med različnimiorganizacijskimi tehničnimi sistemi (Dealing with Disaster, 2003).

Informacijski koordinacijski center (NEWS COORDINATION CENTRE)

V večjih krizah, ki zahtevajo koordiniranje s strani centralne vlade, selahko pri vladnem Informacijskem in komunikacijskem servisu (GICS)vzpostavi Informacijski koordinacijski center (News Coordination Cen-tre – NCC). Potencialna podpora s strani NCC-ja mora biti sestavni delministrskih kriznih komunikacijskih strategij, saj je ta namenjen pred-vsem podpori vodilnim ministrstvom pri kriznem menedžmentu. Naravain obseg podpore s strani NCC-ja sta seveda odvisna od narave in obsegakrize. Na splošno pa lahko obsega– komunikacijsko delo v okviru ministrstva, njegovih operativnih cen-

trov v smislu pomoči pri oblikovanju in distribuiranju medijskihgradiv,

– postavljanje in vzdrževanje spletnih strani, – ocenjevanje razpoloženja javnosti in medijev ter – zbiranje zahtev za intervjuje v okviru ministrstva.


261

Poleg tega lahko NCC opravlja vlogo centralnega vladnega informacij-skega urada, ki koordinira celovito sporočilo vlade v primeru kriz. NCCje lahko v primeru potrebe operativen v devetdesetih minutah po preje-mu poziva. GICS lahko s podporo vladne tiskovne agencije (GovernmentNews Network – GNN) vzpostavi tudi regijske informacijske koordina-cijske centre (The Lead Government Department and its Role – Guidan-ce and Best Practice, 2004: 24; glej tudi The News Coordination Centre,2004). Tako lahko GICS v primerih incidentov v Londonu ustanovi majh-no skupino relevantnih londonskih organov, ki jo sestavljajo njihovi viso-ki predstavniki (reševalne službe, Urad župana Londona, londonskaekipa za odzivnost (London Resilience Team)), predstavniki Uradanamestnika ministrskega predsednika, Regijske koordinacijske enoteitn. (The Lead Government Department and its Role – Guidance andBest Practice, 2004: 36)

Zgoraj omenjeni mehanizmi so torej namenjeni zagotavljanju koordi-nacije komuniciranja z mediji in javnostmi ob krizah na nacionalni, regij-ski in lokalni ravni.

Medijski krizni forum

Medijski krizni forum (Media Emergency Forum) je nastal na podlagianalize dogodkov 11. septembra in razmisleka, kako bi se Velika Britani-ja soočala s podobnimi dogodki. Ugotovljeno je bilo, da mora obstajatinekakšen sistemski mehanizem, ki skrbi za nemoteno posredovanjeinformacij v času krize med državnimi organi in mediji. V ta namen je biloblikovan predlog, da se oblikuje stalni odbor urednikov relevantnih me-dijev in vodilnih ministrstev, ki bi se lahko dnevno sestajali in obravna-vali relevantne medijske zadeve, izhajajoče iz posamenzega incidenta(Media Emergency Forum – 9/11: Implications for Communications –Joint Working Party Report, 2002). Ustanovljenih je bilo tudi več regij-skih medijskih kriznih forumov, ki vključujejo predstavnike lokalnihoblasti, policije in reševalnih služb (Dealing with Disaster, 2003; glejCivil Contingencies Secretariat Newsletter, 2002c).

Nacionalni usmerjevalni odbor za opozarjanje in informiranje javnosti

Odbor je bil ustanovljen leta 1995 kot institucionalni odraz partnerstvamed centralno vlado, lokalnimi oblastmi, javnimi podjetji, reševalnimislužbami, industrijo, mediji in določenimi organizacijami. Cilj foruma je


262

prispevati k oblikovanju celovite nacionalne politike na področju opozar-janja in obveščanja javnosti (glej Third Report of the National SteeringCommittee on Pubic Warning and Information, 2003). Na tem področjuje vlada s ključnimi medijskimi hišami podpisala sporazum o opozarja-nju javnosti med katastrofami ali večjimi nacionalnimi krizami (MediaProtocol on Public Warnings during a Catastrophe or Major NationalEmergency). Podpisniki so BBC News, ITV News, Sky News, GMTV,IRN, Press Association in GICS.

Sistematična uporaba svetovnega spleta za krizno komuniciranje

Očitno je dejstvo, da britanska vlada posreduje veliko informacij javno-stim prek interneta. Na področju kriznega menedžmenta tako obstajaveč spletnih strani.

Naj najprej omenimo spletno stran o ogrožanju s strani terorizma inprotiterorističnih ukrepih, ki jo vzdržuje in upravlja Ministrstvo za notra-nje zadeve kot vodilno ministrstvo za priprave in odzivanje na terorizem. UK RESILIENCE je spletna stran ekspertne skupnosti za krizni menedž-ment, ki jo za Sekretariat za civilni krizni menedžment oblikuje in vzdr-žuje vladni Informacijski in komunikacijski servis (glej www.ukresilien-ce.info). Spletna stran ponuja informacije o različnih možnih krizah,kriznem načrtovanju, zakonodaji, akterjih kriznega menedžmenta, pove-zave z državnimi, regijskimi in lokalnimi akterji, poleg tega pa je obliko-vana brez grafičnih objektov, tako da se relevantne strani odpirajo karnajhitreje. Ob krizi je predvideno takojšnje posredovanje podatkov okrizi, novic, smernic, navodil in relevantnih spletnih povezav.

Najnovejša spletna stran je »Preparing for Emergencies«, ki naj bi pre-bivalstvu zagotavljala vse relevantne informacije, ki jih morajo vedetipred krizo oz. v krizi. Spletna stran ponuja nasvete glede vedenja v kri-zah (v ta namen je bila oblikovana in 25 milionom gospodinjstev razpo-slana posebna brošura), kontaktne telefonske številke ob terorizmu,poplavah, kriminalu, o zdravstvenih uslugah ipd., povezave z najboljrelevantnimi državnimi organi na področju kriznega odzivanja itn. (glejPreparing for Emergencies – What You Need to Know, 2004).

Naj omenimo še projekt Povezovanje v krizi (Connecting in a Crisis),ki je nastal na iniciativo BBC-ja za povezovanje izvajalcev in načrtovalcevkriznega menedžmenta z BBC-jem. V ta namen je bila vzpostavljenaspletna stran za usmerjanje izvajalcev in načrtovalcev za vzpostavljanjestikov z mediji v krizi in načine sodelovanja (glej Connecting in a Crisis,Meeting Public Demand for Information, 2004).


263

MEHANIZMI ZA POKRIZNO ANALIZIRANJE IN VREDNOTENJE

Vsako ministrstvo se mora učiti o krizi in kriznem menedžmentu terdeliti nauke z drugimi relevantnimi akterji. Izkušnje in nauki iz dejan-skih kriz morajo voditi k učenju. V ta namen bodo oblikovani nekaterimehanizmi, ki omogočajo pridobivanje povratne informacije kot podlageza učenje (The Lead Government Department and its Role – Guidanceand Best Practice, 2004: 7–8, 35).

SISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA V PRENESENIH ADMINISTRATIVNIH ENOTAH

Urad vlade (Sekretariat za civilni krizni menedžment) ima celovito odgo-vornost za civilno krizno načrtovanje v Angliji in Walesu, medtem ko jeto prenesena zadeva na preneseni administraciji na Škotskem in Sever-nem Irskem (International CEP Handbook 2003, 2003: 201). Vsaka pre-nesena administracija ima lastne mehanizme za krizno načrtovanje,mehanizme vodilnih teles oz. ministrstev in sisteme za koordinacijovečagencijskega kriznega odzivanja v okviru lastnih geografskih meja.Če se incidenti oz. krize dogajajo na področju več prenesenih admini-stracij, potem vsaka prevzame odgovornost za načrtovanje in odzivanjena svojem področju, poleg tega pa se morajo med seboj tudi povezovati.

Ob krizah na neprenesenih področjih pa kordiniranje in odgovornostprevzame državno vodilno ministrstvo, ki pa bi pri opravljanju svojihobveznosti sodelovalo s prenešenimi administracijami. Sami ministri izprenesenih administracij so tudi člani nacionalnega Odbora za civilnikrizni menedžment (CCC) (The Role of Lead Government Departmentsin Planning for and Managing Crises, 2003; Dealing with Disaster, 2003),kar prispeva k učinkovitejšemu povezovanju regijske in nacionalne ravnikriznega menedžmenta.

Predlog Zakona o civilnem kriznem menedžmentu uvaja položajaregijskega koordinatorja in kriznega koordinatorja, ki spodbujata koordi-nacijo aktivnosti v okviru izvajanja kriznih predpisov. Regijski koordina-torji so lahko določeni v vseh regijah razen Anglije (Škotska, SevernaIrska in Wales), krizni koordinatorji pa so lahko določeni za vsako regijov Angliji (Civil Contingencies Bill, 2004; Civil Contingencies Bill – Expla-natory Notes, 2004).


264

SISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA NA LOKALNI RAVNI

Prvo načelo kriznega menedžmenta v Veliki Britaniji je, da se primarnaodgovornost za obvladovanje kriz in incidentov nahaja na lokalni ravni.Večino kriz tudi dejansko obvladuje obstoječi oblastni sistem na lokalniravni. Tisti, ki so najbližje krizni situaciji, so namreč v najboljšem polo-žaju za koordinacijo odzivanja. Lokalna policija po navadi koordinirazačetni odziv, v fazi obnove in normalizacije pa odzivanje običajno vodilokalna oblast. Samo krize in nesreče velikega obsega upravičujejo koor-diniranje s strani centralnih oblasti (International CEP Handbook 2003,2003: 201-202, glej Dealing with Disaster, 2003).

Vsaka lokalna oblast je dolžna vzdrževati funkcijo civilne zaščite, karvključuje tudi civilno krizno načrtovanje. Osebje civilne zaščite oz. oseb-je za civilno krizno načrtovanje predstavlja center za koordinacijo načr-tovanja, usposabljanja in izvajanja vaj v okviru oddelkov lokalne oblasti.

Institucije, ki so relevantne za krizni menedžment na lokalni ravni,morajo biti tesno povezane in med njimi mora prevladovati razumevanje,da bi se lahko dosegla zadostna stopnja koordiniranega kriznega odziva-nja. Na lokalni ravni ločimo tri nivoje odzivanja: – taktično, – operativno in – strateško.

Za potrebe večagencijskega in medagencijskega delovanja ter koordini-ranja so ustanovljene strateške koordinacijske skupine (strategic coordi-nating groups). Skupine po navadi vodi policija, vendar pa je vodstvo mo-goče prenesti na lokalne oblasti ali tudi na druge agencije, kar je odvisnood narave krize. V skladu s tem se spreminja tudi lokacija koordinacijskeskupine. Članstvo takih skupin sestavljajo določeni visoki predstavnikiinstitucij, ki so ključne za krizno odzivanje. V nekriznem času pa se sku-pina občasno sestaja v zvezi z določanjem strategije, načrtov, procedur,skupnega usposabljanja, izvajanja vaj in primernih procedur financiranja.Pri delovanju strateških koordinacijskih skupin je bistveno, da prevladujezavedanje, da krize ne ustrezajo natančno opredeljenim organizacijskimmejam, kar zahteva skupno delovanje vseh relevantnih akterjev. Po potre-bi lahko koordinacijske skupine ustanovijo tudi podskupine za obravna-vanje konkretnejših vprašanj (Dealing with Disaster, 2003).

Na tej točki je pomembno poudariti še, da lokalne oblasti niso nepo-sredno vključene v protiteroristične dejavnosti, vendar pa imajo pomem-bno vlogo pri kriznem načrtovanju in obvladovanju posledic vseh kriz,vključno s tistimi, ki izhajajo iz terorističnega napada (Departments &Agencies, 2004).


265

Pomembnost lokalne ravni upošteva tudi predlog Zakona o civilnemkriznem menedžmentu, saj je njegov večji del namenjen ravno usmerja-nju delovanja lokalnih akterjev kriznega menedžmenta. Zakon tako vprvem delu prvi kategoriji akterjev nalaga naslednje naloge:– ocenjevanje tveganj pojavitve kriz, – vzdrževanje načrtov za krizni menedžment, – objavljanje omenjenih ocen in načrtov, če je to nujno za boljše odziva-

nje na krize, – vzdrževanje mehanizmov za opozarjanje, informiranje in svetovanje

javnosti ob krizah,– svetovanje ter pomoči javnosti v zvezi z vzpostavljanjem mehanizmov

za kontinuiteto delovanja komercialnih aktivnosti in – posredovanje informacij o lastnem delu.

Akterji prve kategorije morajo med seboj intenzivno sodelovati, pravtako pa je z zakonom predpisano tudi sodelovanje med akterji prve indruge kategorije (glej Civil Contingencies Bill, 2004).

Za potrebe ocenjevanja uspešnosti prilagajanja lokalnih struktur kriz-nega menedžmenta spremembam, ki jih uvaja novi Zakon o civilnemkriznem menedžmentu, je bilo oblikovano računalniško samoocenjeval-no orodje, ki ga predstavniki lokalnih oblasti lahko izpolnijo kar prekinterneta. Gre za odgovarjanje na zastavljena vprašanja na področjuorganizacije in dejavnosti v zvezi s kriznim načrtovanjem, zmogljivostmi,urjenjem in izvajanjem vaj, informiranjem in opozarjanjem, izmenjavoinformacij ter medagencijskim sodelovanjem. Rezultati iz avtomatičneanalize kratkih odgovorov vsebujejo kazalce lokalnim oblastem o obsto-ječi situaciji in nadaljnjih prioritetah pri graditvi sistema kriznegamenedžmenta (glej Audit Commission – Emergency Planning Self-As-sessment Tool, 2004).

Primer sistema kriznega menedžmenta v Londonu

London je bil izpostavljen terorističnemu ogrožanju več kot 30 let, kar jeprispevalo k oblikovanju dokaj dobrih koordinatornih mehanizmov zaoperativno odzivanje in tudi k stalnemu preverjanju njihovega delovanja.Po enajstem septembru pa se je predvsem povečalo financiranje za proti-teroristične dejavnosti mestne policije, izpopolnili so se ukrepi za načrto-vanje odzivanja po posameznih segmentih (npr. podzemni promet, delo-vanje varnostnih služb ipd.), na vladni ravni je bil ustanovljen Pododborza odzivnost Londona (Subcommittee for London Resilience) in nastajatije začela nova struktura za krizni menedžment (Civil Contingency Plan-ning to Deal with Terrorist Attack, 2003).


266

Ustanovljeno je bilo strateško partnerstvo z imenom Odzivnost Lon-dona (London Resilience), ki zagotavlja pripravljenost mesta London zaodzivanje na večje incidente ali katastrofe. Obsega vse ključne organiza-cije in telesa iz javnega in zasebnega sektorja v mestu, vključno z oboro-ženimi silami. Partnerstvo je bilo ustanovljeno po terorističnem napaduna ZDA 11. septembra 2001. Tedaj je bila najprej ustanovljena medagen-cijska ekipa, ki jo je vodil višji državni uradnik, sestavljali pa so jo stro-kovnjaki s področja reševalnih dejavnosti, prometa, preskrbe, zdravstvain lokalne oblasti. Njena naloga je bila oceniti pripravljenost mesta Lon-don. Ekipa je ugotovila, da je London pripravljen na večje incidente, nakatere so se pripravljali v preteklosti, nima pa strateške načrtovalne ure-ditve za odzivanje na spremenjene in nove grožnje varnosti. Ekipa jetorej predlagala vzpostavitev takega mehanizma v Londonu (LondonResilience, 2004). Tako je bil kasneje ustanovljen Forum za odzivnostLondona (London Resilience Forum), ki mu predseduje minister zaodzivnost Londona, londonski župan pa je podpredsednik. Sestavljajoga visoki predstavniki organizacij in sektorjev, ki delujejo v okviru ome-njenega partnerstva. Glavna naloga foruma je vzpostaviti nov okvir kriz-nega načrtovanja in nadziranje dela partnerstva, ki poteka v okviru »od-zivnosti Londona«. Forum o rezultatih svojega dela poroča vladi. Vnjegovem okviru deluje osem pododborov in delovnih skupin za:– reševalne službe modrih luči (blue light services), – krizno načrtovanje lokalnih oblasti, – preskrbo (voda, plin, telekomunikacije), – promet, – zdravstvo, – komunikacije (mehanizmi za opozarjanje in obveščanje), – prostovoljni sektor in – poslovni sektor (Civil Contingencies Secretariat Newsletter, 2002b;

London Resilience, 2004).

Forum in njegove pododbore podpira Ekipa za odzivnost Londona(London Resilience Team), ki ima naloge koordinacije programa uspo-sabljanja in izvajanja vaj, izvajanja nadzora nad pripravljenostjo samegaLondona ipd. Ekipa je nastala iz omenjene ekipe za oceno pripravljenostiLondona, sestavlja pa jo majhno jedro sekondiranih (posojenih) pred-stavnikov partnerskih organizacij. Njena struktura je torej tudi večorga-nizacijska, saj v njej delujejo predstavniki iz– metropolitanske policije,– britanske prometne policije,– mestne policije iz Londona,– londonskih gasilcev,– londonskega zdravstva, – nacionalnega zdravstvenega sistema,– širše londonske oblasti (ki jo vodi župan),


267

– Oddelka za krizno načrtovanje pri Korporaciji mesta London,– londonskega prometa,– londonskega podzemnega prometa,– britanskega Telekoma,– londonskega Urada za gasilstvo in krizno načrtovanje (London Fire &

Emergency Planning Authority),– vladnega informacijskega in komunikacijskega servisa (GICS) in– Rešilne vojske (Salvation Army) (London Resilience, 2004).

VLOGA OBOROŽENIH SIL V SISTEMU KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Pomoč vojske pri obvladovanju civilnih kriz je v preteklosti mnogokratprišla prav. Vojaška pomoč civilnim oblastem (Military Aid to Civil Aut-horities – MACA) ima tri sistematizirane oblike (Dealing with Disasters,2003; International CEP Handbook 2003, 2003: 203).1. Vojaška pomoč civilni skupnosti (MACC), ki se deli na

– kategorijo a: pomoč v času kriz, kot so naravne in druge nesreče;– kategorijo b: kratkoročna in rutinska pomoč pri posebnih projektih;– kategorijo c: začasno dodeljevanje prostovoljcev za pomoč social-

nim in podobnim ogranizacijam.2. Vojaška pomoč civilni oblasti (MACP), ki obsega pomoč pri vzdrževa-

nju javnega reda in miru.3. Vojaška pomoč civilnim ministrstvom (MACM), ki obsega pomoč za

opravljanje temeljnih nalog nacionalnega pomena in vzdrževanjefunkcij, pomembnih za življenje, varnost in zdravje skupnosti.

Vojaška pomoč civilni skupnosti je možna predvsem v ogrožajočihvremenskih pogojih, vključno s snežnimi zameti, poplavami, nevihtami,zemeljskimi plazovi ali drugimi nepredvidljivimi katastrofalnimi dogod-ki, kjer so ogrožena človeška življenja. Vojaško pomoč v ekstremnih kriz-nih primerih lahko odobri poveljujoči častnik katerekoli vojaške enote aliustanove na lokalni ravni. Sicer pa o tem odločajo regionalna vojaškapoveljstva ali poveljstva distriktov kopenske vojske, ki so 24 ur na dandosegljiva po telefonu. Dealing with Disasters (2003) navaja nekaj tipič-nih načinov vojaške pomoči:– zbiranje informacij (helikopterji, izvidniška vozila ipd.),– medicinska pomoč (oprema ali osebje),– inženirstvo (vodni promet, gradnja, črpanje vode ipd.),


268

– osebje za specializirana dela (iskanje mrtvih ali poškodovanih, pomočpri kordonih, nadziranju gibanja evakuiranih, pomoč pri takojšnjempreprečevanju poplav ipd.) in

– operacije iskanja ter reševanja.

Vojaško pomoč civilni oblasti lahko zahteva policija, obsega pa specia-listično in splošno vojaško pomoč. Splošna vojaška pomoč je bila upo-rabljena februarja 2003 pri varovanju letališča Heathrow (Departments& Agencies, 2004). V okviru navajanja konkretnih primerov aktiviranjaoboroženih sil moramo omeniti tudi skupno koordiniranje izvajanja ga-silskih operacij v času gasilske stavke leta 1977 in 1978. V ta namen je bilustanovljen skupni operativni center policije in vojske. Leta 2002 je bilavojska ponovno poklicana na pomoč pri gašenju požarov (Thompson,2004). Najboljši primer stalne vojaške pomoči civilnim ogranom oblastipri kriznem menedžmentu in protiterorističnem delovanju je mogočevideti na Severnem Irskem. Sicer pa je oktobra 2002 Ministrstvo zaobrambo sprejelo sklep o krepitvi regijskih poveljstvenih struktur zasodelovanje pri civilnem kriznem načrtovanju in odzivanju, če se topokaže za potrebno. Cilj ministrstva in vojske je povečati vojaške zmog-ljivosti za odzivanje na zahteve po pomoči na področju kriznega menedž-menta. Za doseganje tega cilja je bilo do konca leta 2003 ustanovljenih14 reakcijskih enot za civilni krizni menedžment (Civil ContingencyReaction Forces – CCRF), ki se lahko aktivirajo v 24 urah. V vsaki enotibo v končni fazi kakih 500 prostovoljcev iz obstoječe prostovoljne rezer-ve (Annual Report and Accounts 2002/2003, 2003), kar pomeni, da imaBritanija za pomoč pri civilnem kriznem menedžmentu v pripravjenostikakih 7000 rezervistov. Lokalne oblasti in vojska skupaj razvijajo načrteza uporabo omenjenih enot v njihovih regijah (Civil Contingency Plan-ning to Deal with Terrorist Attack, 2003).

Po enajstem septembru je Ministrstvo za obrambo izvedlo celovitoanalizo lastne vloge v zvezi z odzivanjem na teroristično ogrožanje var-nosti. V zvezi z vlogo britanske vojske pri boju zoper terorizem je bilougotovljeno, da sicer lahko pomembno doprinese k prizadevanjem vladena tem področju, vendar pa se problema mednarodnega terorizma ne darazrešiti z vojsko (Annual Report and Accounts 2002/2003, 2003).


269

ENAJ ST I D E L

SISTEM KRIZNEGAMENEDŽMENTA V REPUBLIKI SLOVENIJI

270

OBLIKOVANI SISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA V OSAMOSVOJITVENI VOJNI LETA 1991

Nastajanje slovenske države in razpadanje Jugoslavije je spremljala poli-tična kriza, ki je z razglasitvijo neodvisnosti (25. 6. 1991) prerasla v vojaš-ko-politično krizo. Že same operativne priprave na osamosvojitev sotemeljile na dokaj visoki stopnji medorganizacijskega sodelovanja. Zapodkrepitev varnostnega vidika slovenske osamosvojitve pred grožnjopredvsem s strani JLA je bilo treba povezati vse razpoložljive in zaneslji-ve varnostne organizacije že pred razglasitvijo neodvisnosti. V tem smi-slu je imel projekt oblikovanja in delovanja manevrske strukture narod-ne zaščite (MSNZ) še poseben pomen, saj je šlo za medorganizacijskooperativno strukturo, ki je nastala predvsem zaradi nezmožnosti uradne-ga upravljanja s TO. V okviru osamosvojitvenih priprav je pomembnovlogo igralo tudi koordinirano načrtovanje. Tako so bili s sodelovanjemTO in posebnih enot milice oblikovani operativni načrti delovanja in zav-zetja skladišč orožja in streliva v primeru agresije JLA. Še posebejpodrobno je bil izdelan načrt KAMEN za postopke enot TO v primerublokiranja mejnih prehodov, kar je bilo prav tako usklajeno s policijo.Posebej pomemben je bil Operativni načrt zavarovanja ukrepov osamos-vajanja Slovenije. Šlo je za zaupni dokument, ki je uskladil načrte TO,policije, civilne obrambe in civilne zaščite pri temeljnih nalogah, kot sobile prevzem carinske službe, mejnih prehodov, kontrole letenja itn.

Z vidika našega proučevanja pa je še posebej pomembno delovanjeposebnih sistemskih koordinacijskih mehanizmov, ki so izvajali kriznimenedžment v sami osamosvojitveni vojni in v medsebojni povezavi tvo-rili sistem kriznega menedžmenta v tem času.

V času krize se je Predsedstvo RS nekajkrat sestalo v razširjeni sestavis predsednikoma vlade in skupščine, ministri za obrambo, notranjezadeve, zunanje zadeve in informiranje ter načelnikoma republiškegaštaba TO in civilne zaščite. Najvišje politične odločitve (npr. sprejetjeukaza za izvedbo pripravljenih ukrepov za oviranje gibanja JLA) so ševedno ostale v pristojnosti Predsedstva RS, ki se je v ta namen neredkosestalo v razširjeni sestavi, medtem ko je bila izvedba poverjena koordi-nacijski skupini. Prišlo je tudi do sestanka Sveta predsedstva za obram-bo v zvezi z obravnavanjem varnostnopolitičnih razmer v RS, kjer sodelovali predsednik Kučan, Bučar kot predsednik skupščine, Petrle kotpredsednik vlade, ministri za notranje, zunanje in obrambne zadeve(Bavčar, Rupel in Janša), poveljnik CZ (Bogataj) in v. d. načelnika TO


271

(Slapar). Sam predsednik vlade pa je za koordinacijo ministrstev obliko-val tudi Vojni kabinet, ki je skrbel bolj za nemoteno delovanje oskrbe indrugih javnih funkcij, brez katerih v vojni ne gre.

Slika 20: Sistem kriznega menedžmenta v osamosvojitveni vojni v RS.

Na predlog obrambnega ministra je Predsedstvo RS 18. marca 1991ustanovilo Operativno koordinacijsko telo za primer izrednih razmer, kiso ga večkrat krajše poimenovali kar koordinacijska skupina,168 opera-tivna skupina, operativna koordinacija ali republiška koordinacija. Dozgodnjega jutra 29. junija 1991 je skupina delovala iz stavbe Izvršnegasveta, kasneje pa so jo prestavili v klet Cankarjevega doma. Po zakonu joje vodil minister za notranje zadeve, čeprav jo je dejansko poleg njegavodil tudi minister za obrambo. V bistvu je šlo za organ, ki je usklajevalvse obrambne in varnostne priprave pred razglasitvijo osamosvojitve, vsamem oboroženem konfliktu pa je opravljal naloge štaba vrhovnegapoveljnika, to je Predsedstva RS. V tem času je organ na republiški –državni ravni koordiniral vse vojne operacije teritorialne obrambe, civil-ne obrambe,169 organov za notranje zadeve, civilne zaščite in drugih rele-vantnih akterjev. Sestavni del koordinacijske skupine in podskupin jebila tudi Varnostno-informativna služba (VIS), ki je koordinaciji med

XSISTEM KRIZNEGA MENEDŽMENTA V REPUBLIKI SLOVENIJIX

168 V bistvu je šlo za vrhovno poveljstvo.169 Temeljne naloge civilne obrambe v osamosvojitveni vojni so bile povezane z blokira-

njem vojašnic (npr. odklapljanje vode, elektrike, telefona in prekinjanje prehrambe-nih poti ipd.). V njeni pristojnosti so bile tudi barikade na cestah, čeprav so jih po-stavljali tudi miličniki in teritorialci.

272

vojno posredovala nekaj tisoč operativno pomembnih obveščevanih po-datkov in informacij. Koordinacijsko podskupino za Vzhodno Štajerskoje vodil celo delavec VIS-a. VIS je sodeloval tudi pri načrtovanju in nesamo izvajanju akcij (Smer Sever – Koper, 1996). Ob tej koordinaciji je vposebnih okvirih delovala tudi 6. uprava Ministrstva za obrambo, oziro-ma varnostna služba. Njen vodja je bil nastanjen v enem izmed prosto-rov ob operativni dvorani (Švajncer, 1993: 25). Ustanovljena je bila tudianalitična koordinacijska skupina (pod vodstvom polkovnika IvanaKukca), ki je vsak dan za predsedstvo in operativno skupino razčlenilavojaško-politični položaj in izdelovala posamezne ocene (Janša, 1992:202). Nameščena je bila v stavbi ministrstva za obrambo in ne v koordi-nacijski skupini (glej Švajncer, 1993: 25). Po mnenju Bavčarja (SmerSever – Koper, 1996) je bila koordinacija državni operativni štab, ki jeimel dejansko v rokah vse niti obrambe. S svojo pestro sestavo in skupin-skim načinom dela je omogočala »brainstorming«, v katerem je vsakposameznik s svojim znanjem prispeval k sprejemanju in izvajanju odlo-čitev. Podobno je član skupine Vindišar (2001: 55) opisal delo v skupinikot sistematično, usklajeno in racionalno. Člani skupine so dobro vedeli,kdo med njimi je strokovnjak za posamezna področja, in mnogokrat soprimerjali in povezovali pridobljene podatke.

Koordinacijska skupina je delovala na podlagi Operativnega načrtazavarovanja ukrepov osamosvajanja Slovenije, ki je predstavljal krovninačrt vseh obstoječih načrtov. V načrtu je bilo tako predvideno, da koor-dinacijska skupina s tem načrtom seznani podskupine, oziroma da se vta namen organizirajo posebni sestanki z vodji podskupin, da vsi repub-liški organi skupaj preverijo obrambne načrte in priprave za izvedbonalog, da se vzpostavijo medsebojne komunikacijske povezave in pove-zave s hrvaško republiško koordinacijsko skupino itn.

Koordinacijska skupina se je prvič sestala 26. maja, ko je določila se-stavo dežurnih skupin in ustanovila koordinacijske podskupine. Stalnodežurstvo v koordinacijski skupini je moralo biti stalno prisotno v opera-tivni dvorani, kjer so njeni člani imeli na voljo tudi možnosti za počitek.Izmene so se menjale vsakih 12 ur. Ministra Janša in Bavčar, namestnikobrambnega ministra Bogataj in načelnik RŠTO so v koordinaciji delova-li neprestano, drugi pa so se izmenjavali na vsakih 12 ur. Oba ministrasta dejansko sprejemala najpomembnejše odločitve, ki jih je republiškakoordinacija posredovala v izvajanje. V najpomembnejših primerih staoba ministra osebno sporočala svoje odločitve po telefonu na teren, vmanj pomembnejših primerih pa so odločali kar sami člani skupine.Švajncer (1993: 24-25) opisuje, da je bila v osrednjem prostoru koordina-cijske skupine široka miza s številnimi telefoni raznih vrst, poleg tega paso bile na voljo tudi radijske zveze. Dva vojaška induktorska telefona stabila neposredno povezana z obrambnim in notranjim ministrstvom v Za-grebu. Ta stik je bil zelo intenziven, dokler se je mislilo, da bo hrvaškovodstvo prav tako varnostno podkrepilo svoje politične odločitve. Kasne-


273

je pa je bilo omejeno zgolj na posredovanje informacij o gibanju kolon inletal JLA na hrvaškem ozemlju. Telefoni so omogočali tudi neposredenstik z najvišjimi vojaškimi poveljniki v Beogradu. Koordinacija je bilatesno povezana tudi z uredništvi slovenskih in tujih medijev (npr. CNN),Ministrstvu za informiranje pa je stalno posredovala pomembne podat-ke, ki jih je kasneje minister predstavljal na tiskovnih konferencah. V ne-katerih primerih so slovenski državniki (Milan Kučan, Janez Drnovšekitn.) telefonske pogovore s predsednikom Zveznega izvršnega sveta opra-vili kar iz operativne dvorane. Po stenah so viseli zemljevidi z vrisanosituacijo, na posebej veliko tablo pa so dežurni pritrjevali številčnepodatke o lastnih in nasprotnih silah, ujetnikih ipd. V sobi sta bila dvaračunalnika za vnašanje sprejetih in posredovanih informacij, ukazovipd. Posebno dovolilnico za vstop v dvorano je prve dni vojne imelo 40ljudi, kasneje pa se je to število povečalo na 70, med katerimi je bila veči-na oboroženih in uniformiranih. Koordinacijsko skupino je varovala 1.specialna brigada MORiS. V operativni dvorani ni bilo nikoli manj kot 10ljudi, vselej vsaj trije pripadniki RŠTO, trije pripadniki Ministrstva zanotranje zadeve, en pripadnik upravnega dela Ministrstva za obrambo,en predstavnik civilne obrambe, predstavnik Ministrstva za obrambo zainformiranje javnosti in računalničar. Naj navedemo pomembno medor-ganizacijsko zanimivost, da je bilo občasno (zaradi medorganizacijskesestave koordinacijske skupine in podskupin) pri kakšnem ukazupotrebnih tudi več podpisnikov. Tako sta bila denimo ukaza koordinacij-skim podskupinam z dne 28. in 29. 6. 1991 podpisana s strani načelnikaštaba TO, obrambnega in notranjega ministra.170

Na ravni republiške koordinacijske skupine je torej potekala horizon-talna medorganizacijska koordinacija. Od tu navzdol so potekale verti-kalne povezave do pokrajinskih koordinacijskih podskupin, ki so bilesestavljene iz predstavnikov različnih kriznih organizacij in so prav takokoordinirale ukrepe vojaške obrambe in civilne obrambe, policije, obveš-


170 Zaradi velike vloge koordinacijske skupine se na tem mestu izpostavlja vprašanjevloge drugih koordinacijskih teles, ki so bila tej skupini podrejena. Po Bogatajevem(intervju, 2003) mnenju so drugi štabi večinoma samo izvajali odločitve, sprejete navišjem nivoju. Še posebej specifično vlogo je v tem smislu imel republiški štab TO,ki je bil pristojen za operativno uporabo enot TO, vendar mu je zaradi najrazličnej-ših razlogov republiška koordinacijska skupina dejansko prevzela tudi vlogo opera-tivnega poveljstva nad enotami in štabi TO. Glavni problem je bil v tem, da se jenovi štab TO zaradi večinske projugoslovanske usmerjenosti vodstva nekdanjegarazpuščenega štaba TO oblikoval zelo počasi in ob začetku vojne je ta proces še tra-jal. Štab tako ni bil popolnjen, njegovo ožje vodstvo pa je delovalo kot temeljnočlanstvo v koordinacijski skupini. To pomeni, da je v štabu ostalo zelo malo najpo-membnejših pripadnikov, ki so s podrejenimi skrbeli za prenašanje ukazov, spreje-manje informacij, toda najpomembnejše odločitve v zvezi z delovanjem pokrajin-skih in območnih štabov so bile sprejete v republiški koordinacijski skupini. Zgodilose je celo, da so bile celotne vojaške akcije (npr. akcija Lipa) vodene mimo RŠTO,kar pomeni, da je bila skupina v neposrednem stiku s pokrajinami in enotami(Švajncer, 1993: 26).

274

čevalne dejavnosti itn. Teh podskupin je bilo sedem, ustanovljene pa sobile v ljubljanski (vodja Starc), dolenjski (Gutman), gorenjski (Hočevar),vzhodnoštajerski (Komar), zahodnoštajerski (Kranjc), južnoprimorski(Žele) in severnoprimorski pokrajini (Vidrih). Podskupine so bile po na-vodilu (št. 1097) z dne 27. 6. 1991 odgovorne republiški koordinacijskiskupini, da zagotovijo stoodstotno operativnost podskupine in vseh orga-nov v njeni sestavi.

Poleg operativne koordinacije v koordinacijski skupini in podskupi-nah je potekala tudi operativna koordinacija pri samem izvajanju nalogna terenu, ko je bilo potrebno skupaj oceniti situacijo in izpeljati zadanenaloge. V ta namen je bilo izvedenih veliko koordinacijskih sestankovmed vojaškimi poveljniki, komandirji miličniških enot in drugih. Pone-kod so celo delovale mešane vojaško-policijske bojne skupine (npr. namejnem prehodu Holmec, v Rožni dolini, v Novi vasi, na Štrihovcu), na-padi so potekali koordinirano (npr. obkolitev mejnega prehoda Ferneti-či), policija je dodeljevala kakega svojega predstavnika k enotam TO(npr. pet miličnikov je bilo dodanih kot okrepitev glavnini čete TO prinapadu na obmejno stražnico Holmec) itn. Dogajalo se je celo, da soenote TO uporabljale miličniške radijske postaje ne samo za komunicira-nje z milico, temveč tudi za komuniciranje s svojim predpostavljenimpoveljstvom (npr. na Medvedjeku je tako enota TO komunicirala s po-veljnikom v 2. PŠTO, TO okoli mejnega prehoda Holmec je tudi uporab-ljala policijsko radijsko postajo). Praktično lahko rečemo, da je bilaprepletenost vojske in policije tolikšna, da bi bilo v celoti gledano posa-mezni organizaciji skoraj nemogoče izvajati lastne naloge brez takšne alidrugačne podpore druge. V ukazu načelnika RŠTO Slaparja SZ 800-03-1891 z dne 27. 6. 1991 je bilo tako v drugi točki jasno zapisano, da je uka-zane aktivnosti iz prve točke, kot so preprečiti manevre enotam JLA,varovanje zasedenih objektov in aplikacija odločnega bojnega delovanja,treba uskladiti v koordinacijskih podskupinah.

Pregled poteka kriznega menedžmenta na slovenski strani pokaže, daje potekalo veliko število dejavnosti medorganizacijske narave, kamorsodijo skupno načrtovanje, skupno varovanje pomembnih objektov inzavarovanje mejnih prehodov, skupno odločanje, medsebojna pomoč priusposabjanju kadra, nudenje prostorov in opreme, skupno postavljanjebarikad, skupno pogajanje o predaji blokiranih kolon, skupno spremlja-nje premikov vojaških vozil, skupno varovanje transporta orožja, skupnoukazovanje koordinacijskim podskupinam, skupno delovanje v obrambi(npr. skupno branjenje barikad na Presiki), skupno branjenje mejnihprehodov (Šentilj, Hodoš in Holmec), skupni napad za zasedbo mejnihprehodov, obmejnih stražnic, itn. Visoka stopnja povezanosti operativ-nih delovanj milice in TO se je odrazila tudi v obliki skupne vdaje pri-padnikov milice in TO, ki so branili mejni prehod Jezersko. Z vdajo se jestrinjal namestnik ministra za notranje zadeve.


275

Nekatere medorganizacijske težave pri kriznem menedžmentu

Po mnenju Bogataja (intervju, 2003) je bil največji problem osamosvoji-tvene vojne v vertikali v smislu težavnosti vzpostavljanja obrambnegasistema po regijah in občinah, vendar pa so se pojavile tudi številne teža-ve v horizontalnem smislu. Tako je Janša (1992: 181) ugotavljal, da jerepubliška koordinacijska skupina strogo ločevala med političnimi instrokovnimi odločitvami, vendar je prihajalo do občasnih, vendar za takozaostrene razmere blagih trenj, ko objektivno ni bilo mogoče uskladitiobeh vidikov ali ko je zaradi intenzivnosti dogajanj preprosto zmanjko-valo časa za prilagajanje enih ali drugih odločitev razvoju dogodkov.Določen tip težav pri koordinaciji skupnih akcij se je pojavljal tudi zaradirazličnih teritorialnih razdelitev pokrajin TO in uprav za notranje zadeve,nejasno opredeljenih pristojnosti TO in milice pri izvajanju konkretnihnalog, pomanjkljivem sistemu zvez in zamudnem načinu prenašanjaukazov na nižje ravni v TO. Primeri nekooperativnosti in nezaupanjaposameznih poveljnikov TO do organov za notranje zadeve pa so bili leposamični (Smer Sever – Koper, 1996: 61-62).

Prišlo je tudi do primerov neusklajenosti bojnega delovanja in premir-ja. Denimo na Drulovki pri Kranju se je zgodilo, da sta se poveljnika JLAin TO dogovorila za premirje in njegovo dosledno spoštovanje, milica paje potem napadla objekt in kršila dogovor (glej Švajncer, 1993: 31).

Pojavilo se je tudi nekaj problemov v zvezi z branjenjem barikad, nji-hovo postavitvijo in preusmerjanjem civilnega prometa. Tako je bilo karnekaj primerov, ko postavljene barikade niso bile branjene. Npr. naGorenjskem so »kolone JLA napredovale proti mejnim prehodom, ne dabi jih enote TO pri tem zaustavile. Milica je takšno početje očitala eno-tam TO, saj so se miličniki na mejnih prehodih nenadoma znašli predoklepniki«. Med vojaškim poveljnikom in milico v Logatcu se je pojavilspor glede primernosti postavitve barikad na določenih točkah. Nadaljeje postavitev blokade za konvoje JLA pomenila hkrati tudi zaustavitevcivilnega prometa. Npr. na Medvedjeku in še kje so nastale dolge kolone,ker tega prometa ni nihče preusmerjal. Na Gorenjskem so dve barikadiodprli na zahtevo milice, da so se sprostile nastale kolone, vendar pa seje zato skozi izmuznila kolona JLA, ki je bila namenjena k mejnim pre-hodom (prav tam: 76, 123, 47, 85).

Prišlo je tudi do neprepoznavanja ene organizacijske strukture s stranidruge. Problem se je pojavil v Trzinu, ko je enota TO obkolila 3 tanke stridesetimi vojaki. Na položaje je prišel oddelek Specialne enote milice(SEM), vendar teritorialci novih uniform SEM niso poznali, poleg tega patudi niso vedeli, da ima maskirno zelena vozila poleg JLA tudi milica. Četemu dodamo še dejstvo, da prihoda specialcev ni nihče napovedal eno-tam TO, ki sicer niso imele radijskih postaj, potem verjetno res držiŠvajncerjeva trditev (1993: 111), da bi na tem mestu skoraj prišlo do spo-


276

pada med slovenskimi silami. Podobno se je zgodilo kasneje v Depalivasi, ko je na prizorišče spet prišla SEM brez obvestila o prihodu. Terito-rialci na položajih so menili, da gre za specialce JLA, zato je osrostrelec izvoda za protispecialno delovanje iz Domžal ustrelil proti SEM in za laszgrešil (prav tam: 113).

Zelo očitne so bile tudi komunikacijske težave TO, ki enostavno niimela dovolj radijskih postaj za lastno vertikalno komuniciranje (prena-šanje povelij in poročanje), kaj šele za medorganizacijsko. Pomanjkanjeučinkovitih komunikacijskih sredstev na strani TO je bilo deloma pre-moščeno s posojenimi tehničnimi sredstvi organov za notranje zadeve.

Pomen in nauki horizontalnega medorganizacijskega sodelovanja iz osamosvojitvene vojne

Opisano krizno medorganizacijsko sodelovanje se je končalo, ko sorepubliška koordinacijska skupina in podskupine prenehale z delomnekaj dni po vojni. Morda še najbolj korektna ocena opisane koordinaci-je je zapisana v knjigi Smer Sever – Koper (1996: 62), ki pravi, da sekoordinacija lahko oceni na »celotnem razponu od nezadovoljivega doizvrstnega, zaradi česar bi bila kakršnakoli pavšalna ocena za eno alidrugo sodelujočo stran neupravičena«. Kakorkoli že, to ne spremenidejstva pomembnosti medorganizacijske koordinacije, ki je bila nujna zauspešno soočanje s kriznimi ogrožajočimi razmerami. Tedanji obrambniminister Janša (1992: 107) v tem smislu meni, da je bila ustanovitev koor-dinacijske skupine ena najpomembnejših operativnih odločitev pri pri-pravah na zavarovanje ukrepov osamosvajanja s stvarno silo. Po njego-vem mnenju slovenske prednosti ne bi prišle do izraza brez kar največjekoordinacije vseh aktivnosti, kar je omogočalo zmago nad številčno intehnično močnejšim nasprotnikom. Tedanji notranji minister Bavčarmeni, da so ravno začetne skupne priprave v zvezi z MSNZ omogočilekasnejše dokaj usklajeno delovanje milice in TO. Sama koordinacija medvojsko in policijo je omogočala izkoriščanje prednosti in odpravljanjepomanjkljivosti posameznih struktur. Za posamezne akcije so bile upo-rabljene tiste strukture, ki so bile primernejše (Smer Sever – Koper,1996: 62). Tudi drugi ugotavljajo, da je koordinacija prispevala k učinko-vitosti operacij (npr. intervju z Bogatajem, 2003; Nanut, 2001: 29, 34).Nanut tako ugotavlja, da je prepletenost strukture TO z varnostno struk-turo (milico), civilno obrambo in prebivalstvom omogočala vojski, da sezavaruje pred nasprotnikovimi presenečenji.

Ugotovimo lahko torej, da se je v času vojne za osamosvojitev RS obli-koval sistem kriznega menedžmenta s koordinacijskimi mehanizmi inintenzivnim medorganizacijskim sodelovanjem na nacionalni, regionalni


277

in lokalni ravni. Koordinacijski mehanizmi so prišli do izraza v fazi načr-tovanja in kriznega reagiranja, kar je prispevalo k učinkovitosti. Zadnjerazprave o dvomljivih dogodkih med vojno (npr. Holmec) kažejo, dazaradi zaupnosti podatkov še ni bilo narejene prave medorganizacijskepokrizne analize. Kljub obstoju koordinacijske krizne strukture pa jeponekod prišlo do medorganizacijskih težav in neusklajenosti.

SISTEM NACIONALNE VARNOSTI REPUBLIKE SLOVENIJE IN NJEGOVI TEMELJNI ELEMENTI

Slovenija je morala z osamosvojitvijo na novo opredeliti temeljne ele-mente svoje državnosti in v tem okviru svojega nacionalnovarnostnegasistema. Nacionalni varnostni sistem je Resolucija o izhodiščih zasnovenacionalne varnosti (1993: 3681) opredelila kot celoto mehanizmov(nosilcev in njihove dejavnosti), ki zagotavljajo nacionalno varnost s pre-prečevanjem in odpravljanjem ogrožanja temeljnih vrednot v skladu zustavo in mednarodno priznanimi standardi razvitih parlamentarnihdemokracij ter mednarodnih organizacij. Nacionalno varnostno politikoje država opredelila kot celoto političnih, ekonomskih, socialnih, ekološ-kih, pravnih, obrambnih, varnostnih in drugih opredelitev, aktivnosti inprizadevanj, s katerimi se zagotavlja čim višja možna stopnja nacionalnevarnosti. To politiko Slovenija uresničuje z usklajevanjem varnostnih,obrambnih in zaščitnih interesov z gospodarskimi, zdravstvenimi, social-nimi, razvojnimi, mednarodnimi in drugimi interesi ter z usklajenimizvajanjem vseh varnostnih, obrambnih in zaščitnih dejavnosti RS kotcelote. V tem smislu je resolucija opredelila dejstvo, da Slovenija razvijaobrambni (pod)sistem, varnostni (pod)sistem ter (pod)sistem zaščite inreševanja (oziroma podsistem varstva pred naravnimi in drugimi nesre-čami) kot pomembne samostojne dele zagotavljanja nacionalne varnosti,kar velja še danes. S stališča kriznega menedžmenta je pomemben tudiobveščevalno-varnostni podsistem RS, ki je v osnovi sestavljen iz Sloven-ske obveščevalno varnostne agencije (SOVA), Obveščevalno varnostneslužbe MORS (OVS) in Kriminalistične policije MNZ (Predstavitvenogradivo komisije za nadzor nad delom varnostnih in obveščevalnihslužb, 2002: 4).

V zvezi z vodenjem in nadzorom sistema nacionalne varnosti je Reso-lucija o izhodiščih zasnove nacionalne varnosti (1993: 3684) že v začetkudevetdesetih let poudarila, da morajo biti vse dejavnosti obrambe, varno-sti ter zaščite in reševanja med seboj usklajene in racionalne, tako po


278

smotru, kot po času, prostoru, sredstvih in načinu izvajanja. Tovrstnousklajevanje se zagotavlja vertikalno in horizontalno. Grizold (1999: 137)je tako ob koncu devetdesetih let ugotavljal, da je v dotedanjem razvojusistema nacionalne varnosti prišlo šele do vzpostavitve njegovih posa-meznih elementov, ki pa med seboj še niso dovolj povezani in usklajeni,zato o učinkovitem delovanju tega sistema še ne moremo govoriti. Glavnirazlogi so bili po njegovem mnenju trije. Prvi je bil v neobstoju temeljnihdokumentov na tem področju (razen Resolucije o izhodiščih zasnovenacionalne varnosti), ki bi določali naloge posameznih podsistemov injih razmejevali. Ugotavljal je, da se graditve sistema nacionalne varnostiSlovenija loteva parcialno, saj se rešitve po posameznih sklopih ne pri-pravljajo sočasno, kar vodi v veliko neusklajenost. Drugi razlog je vpomanjkanju kadrov, ki bi lahko vzpostavili sistem nacionalne varnosti.Tretji razlog pa je videl v neobstoju mehanizmov usklajevanja pri načrto-vanju državnih dejavnosti na nacionalnovarnostnem in obrambnem po-dročju. Ta problem bi bil po njegovem mnenju lažje rešljiv s celovitejšoopredelitvijo nalog Sveta za nacionalno varnost.

Ugotovimo lahko, da je Slovenija mlada država, ki ni uspela izgraditivseh elementov svoje državnosti, to je vseh elementov sistema nacional-ne varnosti s pripadajočimi mehanizmi kriznega menedžmenta. Sektorjis področja nacionalne varnosti in kriznega menedžmenta so se v nekajveč kot desetih letih obstoja države večinoma osredotočali na reformelastne strukture, pripravljenosti in delovanja, ni pa bilo veliko poudarkanamenjenega delovanju koordinacijskih mehanizmov za krizni menedž-ment. Vendarle pa lahko opazimo nekatere pojave, ki spremljajo kom-pleksifikacijo varnostnega okolja, kot so širjenje nalog temeljnih ele-mentov sistema nacionalne varnosti, intenziviranje medresorskih inmedorganizacijskih stikov in sodelovanj v okviru tega sistema in obliko-vanje usklajenih strateških dokumentov s področja nacionalne varnosti.V zvezi s prvima dvema pojavoma (širjenje nalog, intenziviranje medre-sorskih stikov) se pogosto omenja tudi krize in krizno reševanje.

Širjenje nalog temeljnih elementov sistema nacionalne varnosti

Širjenje nalog temeljnih elementov sistema nacionalne varnosti je v RSvidno na številnih področjih. Na področju civilne obrambe so naloge si-stema civilne obrambe v osnovi vezane na priprave na vojno stanje (glejZakon o obrambi, 1994: čl. 3, 5), vendar pa je v Doktrini civilne obrambeRS (2002: 2, 9) zapisano, da so trenutne varnostne razmere takšne, da nezahtevajo celovitega angažiranja, zato se priprave na tem področju izva-jajo le v omejenem obsegu. Doktrina sicer ugotavlja, da tudi v prihodnjeoborožni spopad predstavlja najpomembnejše izhodišče za načrtovanje


279

civilne obrambe, vendar ta dobiva tudi nove naloge. Te so vidne v zahte-vi, da družba kot celota okrepi sposobnost preprečevanja in obvladova-nja kriz ter motenj na trgu na vseh ravneh. Doktrina ugotavlja, da to zah-teva povečan obseg znanja in izkušenj za ravnanje v teh razmerah, karpomeni, da je v aktivnosti treba vključiti strokovnjake iz uprave, znano-sti in gospodarstva ter drugih dejavnosti. V Obrambni strategiji RS(2001: 24) pa je zapisano, da se bo civilna obramba postopoma preobli-kovala iz klasičnega sistema civilne obrambe, ki je namenjen za primerizrednega stanja in vojne, v celovit sistem kriznega upravljanja, namenje-nega tudi za obvladovanje kriz v regionalnem ali širšem strateškem oko-lju ne glede na njihove vzroke. Tudi v Usmeritvah za delo MORS do 2004(2001: 11) in Strategiji nacionalne varnosti (2001: 5740) je zapisano, dabodo nosilci civilne obrambe morali razvijati in uveljaviti koncept sode-lovanja v mednarodnih mirovnih in humanitarnih operacijah, kjer bocivilna obramba logistično in informacijsko dopolnjevala in podpiralaSlovensko vojsko pri opravljanju njenih mednarodnih obveznosti. Vzvezi s tem bodo oblikovane pravne, organizacijske in druge potrebnerešitve (glej Doktrina CO RS, 2002: 1), še posebej za mednarodno sodelo-vanje na področju zdravstva, transporta ter obnove in vzdrževanja infra-strukture (Obrambna strategija RS, 2001: 13). V tem okviru bo posebnapozornost namenjena zagotavljanju razpoložljivosti virov za obrambnepotrebe države in njihovi večnamenski uporabi v različnih razmerah.

Na vojaškem področju je širjenje nalog vidno predvsem v smeri pomo-či pri mednarodnih prizadevanjih za obvladovanje mednarodnih kriz,kar je razvidno iz različnih dokumentov in ugotovitev načelnika General-štaba SV (predavanje Lipič, 2003). Tudi na obveščevalnem področju jeočitno širjenje nalog obveščevalnih služb. S spreminjanjem obveščeval-nega fokusa na drugačne grožnje varnosti se namreč spekter nalogobveščevalnih služb širi (intervju s Klemenčičem, 2003; intervju s Pod-bregarjem, 2003). Na področju varstva pred naravnimi in drugimi nesre-čami je širjenje nalog očitno s pojavljanjem za Slovenijo novih potencial-nih nesreč (npr. Y2K). Prav tako je tudi na policijskem področju očitnoširjenje nalog policije (intervju z Anžičem, 2003).

Ugotovimo lahko, da strateški dokumenti in razgovori s pristojnimikažejo širjenje nalog ali obsega nalog pri velikem delu podsistemov siste-ma nacionalne varnosti. Klasične naloge se sicer ohranjajo, vendar seprioritete spreminjajo v smeri novih nalog. V novem tisočletju je opaznotudi povečano razpravljanje o vlogi teh podsistemov v krizah, o čemer bobeseda tekla kasneje.


280

Intenziviranje horizontalnih povezav med temeljnimi elementi sistema nacionalne varnosti

Za določanje intenzivnosti horizontalnih povezav med nekaterimi ključ-nimi organizacijskimi akterji sta bili uporabljeni predvsem analiza ključ-nih dokumentov in metoda intervjuja, ki sta pokazali, da se v novemtisočletju v RS intenzivirajo horizontalni neformalni in formalni stiki tersodelovanja. Tudi reforme posameznih podsistemov potekajo vedno boljv smeri večjega horizontalnega povezovanja oziroma oblikovanja koordi-nacijskih stičnih točk. Iz številnih temeljnih dokumentov so razvidnezahteve po večjem horizontalnem povezovanju na splošno in po posa-meznih organizacijskih področjih. Predhodni dokumenti tega večinomaniso izpostavljali. Tudi vključevanje v Nato je prispevalo k večji koordi-naciji med varnostnimi mehanizmi v RS.

V Obrambni strategiji RS (2001: 7–9) in tudi drugod je poudarjenazahteva po povezanosti in medsebojni usklajenosti vojaške ter civilneobrambe, obrambnega podsistema s podsistemom notranje varnosti inpodsistemom varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. V zvezi s po-vezanostjo obrambnega podsistema s podsistemom notranje varnosti jeugotovljeno, da je sama učinkovitost obrambnega podsistema odvisnatudi od njune povezanosti in usklajenosti. Tako je izpostavljena poveza-nost zlasti na področjih, kot so varovanje oblastnih organov, obrambnihukrepov, varstva osebnih podatkov, varnostnega preverjanja oseb, zago-tavljanje varnosti določenih varovanih oseb in objektov ter preprečevanjekaznivih dejanj v MORS in SV. Še posebej pomembne so povezave napodročju obveščevalne in protiobveščevalne dejavnosti ter psihološkeobrambe. V primeru vojne pa je vgrajena varovalka v smislu, da silenotranje varnosti (policija) v skladu z mednarodnim pravom ne izvajajooboroženega boja. V zvezi s povezavo obrambnega podsistema s podsi-stemom varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami pa je ugotovljeno,da v primeru naravnih in drugih nesreč obrambni podsistem nudi pod-poro drugemu podsistemu, kadar je glede na vrsto in obseg nesreče topotrebno. Obrambna strategija (2001: 13) v zvezi s povezovanjem podsi-stemov navaja, da bodo v državnih organih in organih lokalnih skupnostiizvedeni dodatni ukrepi za povečanje njihove pripravljenosti za delova-nje v izrednem stanju, v vojni ter krizah v regionalnem in strateškemokolju. Pri tem bo posebna pozornost namenjena organizacijskim,kadrovskim, materialnim in drugim pripravam, s katerimi bosta doseže-na večja medsebojna usklajenost in učinkovitost delovanja organov terdejavnosti iz njihovih pristojnosti.

Dopolnjevanje organiziranosti in delovanja upravnega dela MORS-apoteka tako, da mora omogočati funkcionalno povezanost z ostalimi delidržavne uprave in izboljšati medsebojno povezanost organizacijskih enotznotraj MORS-a. V Usmeritvah za delo MORS-a do leta 2004 je bila takopostavljena srednjeročna usmeritev k pospeševanju medresorskega


281

sodelovanja, vključno z izmenjavo strokovnih kadrov. V zvezi s Sloven-sko vojsko je predvidena usmeritev krepitve povezanosti z neposrednimdružbenim okoljem, kamor poleg lokalnih skupnosti, ustanov in društevsodijo tudi organizacije, ki so pomembne za delovanje in pripravljenostSV. Poleg tega je še posebej navedena usmeritev razvijanja zmogljivostiin usposobljenosti SV za njeno sodelovanje pri zaščiti, reševanju inpomoči ob naravnih in drugih nesrečah (Usmeritev za delo MORS do2004, 2001: 8).

Potreba po medresorskem sodelovanju je še posebej vidna pri samicivilni obrambi. Doktrina civilne obrambe RS (2002: 2, 8, 14) poudarja,da je za učinkovito opravljanje nalog treba zagotoviti funkcionalno pove-zanost in medsebojno usklajenost med posameznimi sestavinami civilneobrambe, civilno in vojaško obrambo, civilno obrambo in drugimi politi-kami na posameznih družbenih področjih in civilno obrambo z drugimideli nacionalnovarnostnega sistema. Pri tem gre tudi za usklajenost medvlado, ministrstvi, vladnimi službami, teritorialnimi upravnimi enotamiin nevladnimi institucijami (gospodarske družbe, zavodi in druge organi-zacije, katerih dejavnost je posebnega pomena za obrambo).

Na področju varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami sta poudar-jena pomen in spodbujanje medresorskega sodelovanja z drugimi mini-strstvi in lokalnimi skupnostmi pri sprejemanju ukrepov za učinkovitej-še preventivno delovanje in izboljšanje pripravljenosti (Usmeritev zadelo MORS do 2004, 2001: 12). Podobno ugotavlja tudi Strategija nacio-nalne varnosti (2001: 5741). V tem smislu Nacionalni program varstvapred naravnimi in drugimi nesrečami (2002: točka 2.2.4) poudarja, da semorajo priprave za zaščito, reševanje in pomoč v vojnem ali izrednemstanju uskladiti s pripravami za izvajanje vojaške in civilne obrambe.

Na področju dela Slovenske policije je prisotno vedno večje sodelova-nje in usklajevanje med policijo in zasebnimi varnostnimi službami. Kerpolicija ne more pokriti vseh legitimnih varnostnih potreb prebivalstvain lokalnih organov, so se uveljavile zasebne varnostne službe. Vzajemnoprepletanje nalog je najbolj vidno na področju varovanja oseb in premo-ženja ter pri preprečevanju kriminalitete. Nadalje se je stopnja sodelova-nja med državnim tožilstvom in policijo povečala s podpisom sporazumao sodelovanju v decembru 2001. Po tem sporazumu lahko tožilci nepo-sredno vodijo policijske aktivnosti v predkazenskem postopku (zbiranjedokazov), s čimer se je povišala učinkovitost organov pregona. Povečalase je tudi stopnja sodelovanja med policijo in carino, saj je bil 20. fe-bruarja 2003 podpisan Akt o sodelovanju med obema organizacijama, kipredvideva številne oblike sodelovanja na državni ravni (med Generalnopolicijsko upravo in Generalnim carinskim uradom), regionalni in lokal-ni ravni, kot so skupni sestanki, določitev kontaktnih oseb, obveščanjein izmenjava informacij, nudenje tehnične pomoči, skupno načrtovanjein koordinacija operativnega dela, vključno z organizacijo skupnih akcij,skupne oblike usposabljanja in drugimi oblikami sodelovanja (glej Akt o


282

sodelovanju med policijo in carino, 2003). Povečala se je tudi stopnjasodelovanja med policijo in vojsko, o čemer priča kar nekaj sestankovmed načelnikom Generalštaba in generalnim direktorjem policije, sode-lovanje na področju izobraževanja ipd.

V obveščevalnem podsistemu način in pogoje medorganizacijskega so-delovanja opredeljujeta Zakon o SOVI (1999) in Zakon o obrambi (1994)vključno z dopolnili. Državni organi morajo SOVI na njeno zahtevoposredovati podatke, pomembne za izvajanje njenih nalog. MNZ, polici-ja, SOVA in OVS lahko na osnovi obstoječe zakonodaje izmenjujejoobveščevalne informacije. Poleg tega mora SOVA obvestiti generalnegadirektorja policije in pristojnega državnega tožilca, če obstajajo utemelje-ni razlogi za sum, da je določena oseba izvršila, izvršuje oziroma priprav-lja kaznivo dejanje, ki se po uradni dolžnosti preganja. Če gre za odkritjekaznivega dejanja v MORS-u ali SV, potem mora o tem obvestiti OVSMO (Zakon o SOVI, 1999: čl. 8). Velja tudi obratno – če OVS odkrije kaz-nivo dejanje zunaj obrambnega področja, potem mora o tem obvestitipolicijo (Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o obrambi, 2002:čl. 33). Dejansko sodelovanje med obveščevalnimi in varnostnimi služba-mi je po mnenju nekaterih dobro, po mnenju drugih pa ravno nasprotno.Kos (2000: 190) je npr. menil, da »slovenska politika ni pokazala niti želje pouskladitvi dejavnosti policije, SOVE in OVS. Tako se pristojnosti SOVE in poli-cije prekrivajo, pooblastila OVS pa naj bi bila opredeljena zelo neodločno. Med-sebojno sodelovanje teh služb naj bi bilo prepuščeno iniciativi njihovih vodstev,pomanjkanja dobre volje za sodelovanje ne sankcionira nihče, službe pa mnogo-krat v skladu z lastnimi interesi nagajajo druga drugi. Ustanovitev Sveta za na-cionalno varnost tega problema ni razrešila, saj je postal samo še en debatnikrožek. Takšno neučinkovitost na obveščevalnem in varnostnem področju panaj bi tuje obveščevalne službe s pridom izkoriščale«. Iz razgovorov avtorjaknjige z relevantnimi akterji je razvidno, da v današnjem času slovenskeobveščevalne službe sodelujejo in da je to sodelovanje v zadnjih dvehletih (v okviru zakona) zelo dobro, če že ne odlično. Poleg tega pa se so-delovanje še nadgrajuje (intervju s Klemenčičem, 2003; intervju s Pod-bregarjem, 2003). Sodelovanje med omenjenimi službami se je izkazalokot dobro še posebej v zvezi s krajo orožja iz vojašnice v Postojni, o če-mer so poročali tudi mediji. Na obveščevalnem področju (in tudi na dru-gih področjih) je očitno, da sam Nato vpliva na večje medorganizacijskosodelovanje znotraj RS. Nato namreč zahteva državne sogovornike,državno usklajene ocene in mnenja, kar pa ni mogoče brez medorganiza-cijskega sodelovanja (intervju s Klemenčičem, 2003).


283

RAZUMEVANJE KRIZE IN (SISTEMA) KRIZNEGA MENEDŽMENTA V REPUBLIKI SLOVENIJI

Razumevanje krize s strani Republike Slovenije je treba razumeti v kon-tekstu njenega razumevanja sodobnega varnostnega okolja in ogrožanjavarnosti. Republika Slovenija je v krovnem nacionalnovarnostnem doku-mentu (trenutno veljavna Resolucija o strategiji nacionalne varnosti RS,2001, in nekdaj veljavna Resolucija o izhodiščih zasnove nacionalne var-nosti RS, 1993) opredelila vojaške in nevojaške vire ogrožanja nacionalnevarnosti (države, državnih institucij in državljanov). V dokumentu iz leta1993 je država izpostavila vojaško ogrožanje, ogrožanje notranje varnostiz nasilnimi sredstvi in ogroženost življenjskega okolja. V nekaterih pri-merih bolj, v drugih pa manj specifična resolucija iz leta 2001 ugotavlja,da živimo v varnostnem okolju, v katerem se je zmanjšala stopnja vojaš-ke ogroženosti in stabilnosti, povečalo pa se je število različnih nevojaš-kih tveganj in virov ogrožanj, ki so vedno bolj razpoznavni. Izraženo jetudi spoznanje, da so viri ogrožanja medsebojno pogosto povezani insoodvisni ter da učinkujejo transnacionalno. Strategija iz 2001 ne identi-ficira več zgolj političnih, vojaških, notranjevarnostnih in okoljskih virovogrožanja, temveč tudi gospodarske (gospodarske blokade in energetskakriza), zdravstveno-epidemološke in informacijske. Korak naprej pred-stavlja Obrambna strategija RS (2001: 2), kjer je zapisano, da je razme-jitev med vojaškimi in nevojaškimi grožnjami vse bolj nejasna. RS jeizpostavljena nevojaškim grožnjam, kot so naravne in druge nesreče,subverzivna dejavnost, terorizem, organizirani kriminal, širjenje orožjaza množično uničevanje, množične ilegalne imigracije, motenje delova-nja in vdori v informacijske sisteme, motenje običajnih mednarodnihekonomskih in finančnih tokov ter ogrožanje demokratičnih načel in člo-vekovih svoboščin v drugih državah, ki so po obsegu in naravi takšne, dalahko ogrozijo mednarodni mir, varnost in stabilnost.

Ugotovimo lahko, da RS v varnostnem okolju zaznava vedno več gro-ženj lastni nacionalni varnosti, ki so predvsem nevojaške narave. Polegtega zaznava njihovo medsebojno povezanost in transnacionalnost. Kom-pleksnost varnostnega okolja in s tem povezanega ogrožanja je torej nakognitivni ravni prišla do izraza v konstitutivnem nacionalnovarnostnemdokumentu. Vse omenjeno se odraža tudi v opredelitvi krize v istemdokumentu (Strategija nacionalne varnosti, 2001: 5742) kot »situacije, vkateri so ogrožene temeljne družbene vrednote ter za katero sta značilnanegotovost razmer in relativno kratek čas za ukrepanje«. Na istem mestuje tudi ugotovljeno, da krize učinkujejo medsektorsko in presegajodržavne meje. Transnacionalnost kriz bo prispevala k večjemu koordini-ranju priprav na krize s sosednimi državami in mednarodnimi organiza-cijami (še posebej z EU in Natom). Nadalje so na Sektorju za civilno


284

obrambo krizo opredelili kot časovno omejeno, nezaželeno in kritičnostanje, dogodek ali proces v regionalnem ali širšem strateškem okolju, kilahko resno ogrozi nacionalno varnost, pri čemer niso izpolnjeni pogojiza razglasitev izrednega ali vojnega stanja. Zato takega pojava ni mogočeobvladati z običajnimi mehanizmi države in družbe, temveč je trebaangažirati mehanizme nacionalne varnosti oziroma mehanizme kriznegaupravljanja (Najzer, 2003a; Napotnik, 2003). Na tej točki ne moremomimo opazke, da se slednja definicija nanaša zgolj na krize v mednarod-nem strateškem okolju in ne na krizne dogodke znotraj RS, kot da jih nebi bilo.

Leta 2003 je bil ob spreminjanju Zakona o policiji oblikovan predlog ouvedbi pojma kriza v 17. člen zakona, ki ureja pogoje za drugačno upora-bo policije (v izrednih razmerah in vojni ter po tem predlogu tudi v krizi).Predlagatelji so izhajali iz dejstva, da sodobne oborožene sile iščejo nači-ne drugačne uporabe v miru (npr. protiteroristično delovanje, zaščitapred sredstvi za množično uničevanje), kar jih je vodilo k razmišljanju,da je v svetu, kjer je težko predvideti bodoče oblike varnostnega ogroža-nja, treba zagotoviti zakonske možnosti tudi za sprejem odločitve o dru-gačni uporabi policije. Ministrstvo za obrambo je predlagalo, naj se tadopolnitev črta iz predloga, vendar Služba za obrambno in varnostnonačrtovanje (MNZ) s tem ni soglašala zaradi omenjanja krize in kriznegaupravljanja v številnih strateških dokumentih, kar naj bi zahtevalopostopno operacionalizacijo pojmov v prakso. Nazadnje je obveljalo, dase predlog črta. Kritikom predloga se pridružujeta tudi Gaber in Anžič(2003), saj menita, da se je ob tem predlogu odprlo nekaj vprašanj, nakatere ne moremo pozitivno odgovoriti. Po njunem mnenju je glavniproblem v tem, da obstoječa ustavna ureditev ni zadostna podlaga zauvedbo novega pojma kriza v Zakon o policiji. Avtorja sta menila, da bibilo najprej treba dopolniti ustavo z opredelitvijo pojma kriza (kot jestorjeno s pojmoma vojna in izredne razmere) in šele potem v tem smisluspreminjati zakonske in podzakonske akte. Prav tako niso določeni orga-ni, ki bi ugotavljali in razglašali krizno stanje. Predlagana dopolnitevzakona je po njunem mnenju tako brez širšega pristopa k problematikiše prezgodnja in parcialna. V tem smislu poleg ustavnih sprememb pred-lagata tudi sprejetje posebnega krovnega zakona, v katerem bi opredelilivojno, izredne razmere in krizo ter pristojnosti posameznih organov.

V MORS-ovem sporočilu za javnost z dne 3. 6. 2002 je bilo zapisano,da si RS v približevanju Natu in EU prizadeva svojo organizacijo inpostopke na obrambnem področju čim bolj prilagoditi konceptu državčlanic ter tako vzpostaviti lasten sistem kriznega menedžmenta171 in


171 V RS se na uradni ravni uporablja izraz krizno upravljanje in ne krizni menedžment.Na začetku knjige je bilo utemeljeno, da je »krizni menedžment« vsebinsko in prak-tično boljša varianta prevoda. V nadaljevanju se zaradi navajanja uradnih dokumen-tov občasno uporablja tudi poimenovanje »krizno upravljanje«. Sicer sta pojmapraktično sinonima.

285

civilnega kriznega načrtovanja. V to smer vodijo že sprejeti temeljni do-kumenti na obrambnem področju, kot so Strategija nacionalne varnosti,Obrambna strategija in Doktrina civilne obrambe. Resolucija o strategijinacionalne varnosti (2001: 5738, 5742) tako kot temeljni konstitutivni do-kument na področju nacionalne varnosti postavlja cilj povezovanja prvinnacionalnovarnostnega sistema v učinkovit sistem kriznega upravljanja,ki bo sposoben delovati v varnostnih prizadevanjih RS in mednarodneskupnosti pri reševanju sodobnih kompleksnih kriz. V nadaljevanju jebilo zapisano, da si bo RS v prihodnosti prizadevala za oblikovanje tak-šnega koncepta nacionalne varnosti, ki bo v skladu z ustavnimi oprede-litvami poudaril vlogo nacionalnega kriznega upravljanja kot stičiščaštevilnih na videz ločenih področij nacionalnovarnostnega načrtovanjain priprav. V resoluciji je zapisano, da so preprečevanje kriz, priprave nakrizno delovanje, soočanje z njenimi posledicami in sanacija nastalihrazmer skupne vsem področjem zagotavljanja nacionalne varnosti, karzahteva usklajeno delovanje in še posebej preseganje tradicionalnih deli-tev med vojaško in civilno sfero. Krizno upravljanje je bilo opredeljenotudi na Sektorju za civilno obrambo, in sicer kot ukrepi, sporazumi,dogovori in mehanizmi, ki se uporabljajo pred, med ali po krizi z name-nom preprečiti oziroma zmanjšati posledice krize. Poleg tega je izraženotudi zavedanje, da krizno upravljanje ni usmerjeno samo na vojaške,temveč predvsem na nevojaške krizne situacije, ki so razdeljene na krizena področju notranje varnosti, terorizem, gospodarske in finančne krize,krize v mednarodnem okolju, mirovne operacije, naravne, tehnološke inantropogene nesreče, radioaktivne nesreče, krize večjih pojavov nalezlji-vih bolezni (človeške, rastlinske in živalske), krize ogrožanja informacij-skih in komunikacijskih sistemov itn. (Napotnik, 2003).

(Ne)obstoječi sistem kriznega menedžmenta (upravljanja) v Republiki Sloveniji

Na MORS-u je bila leta 2001 narejena analiza stanja na področju kriznegaupravljanja v RS ob začetku novega tisočletja (glej Krizno upravljanje vRS, 2001: 1-2). V tej analizi je bilo ugotovljeno, da sta slovenski nacional-ni varnostni in obrambni sistem vezana na obvladovanje razmer v izred-nem in vojnem stanju. Vojaške grožnje so manj pomembne, v ospredje pastopajo nevojaški viri ogrožanja, ki niso omejeni le na izredno in vojnostanje. Za obvladovanje takšnih situacij je treba izvajati kontinuirane inmedsebojno usklajene priprave za njihovo obvladovanje tudi v miru. Pritem je zlasti pomembno zagotoviti stalno in celovito ocenjevanje virovogrožanja nacionalne varnosti in oblikovati ustrezne vojaške ter nevojaš-ke mehanizme in instrumente za obvladovanje nacionalnih in mednarod-


286

nih kriz. Izražena je tudi ugotovitev, da RS nima razvitega celovitega si-stema kriznega upravljanja na vseh ravneh. S tem je bilo predvsem miš-ljeno, da je sistem kriznega upravljanja sorazmerno dobro razvit v posa-meznih podsistemih nacionalnovarnostnega sistema, s tem da se vpretežni meri omejuje bodisi na naravne nesreče bodisi na izredno invojno stanje. Za zagotovitev učinkovitih odgovorov v izrednem in vojnemstanju ter drugih krizah je treba zagotoviti ustrezno koordiniranje delamed različnimi organizacijami, ki so vključene v krizno upravljanje, hiterpretok informacij, podporo strateškemu vodenju in ustrezno raven infor-miranja glede kriznih situacij. Uspešno delovanje v vojnem in izrednemstanju je mogoče voditi iz centrov, ki podpirajo organe odločanja pri delo-vanju in vodenju v takšnih razmerah. Tako so že vzpostavljeni strateškicentri za podpiranje dela posameznih delov nacionalno varnostnega siste-ma. Za delovanje podsistema varstva pred naravnimi in drugimi nesreča-mi je vzpostavljen Center za obveščanje RS (CORS), pri MNZ deluje Ope-rativni komunikacijski center (OKC), Generalštab SV pa je vzpostavilPoveljniški center Slovenske vojske (PC SV). Ti centri pokrivajo le posa-mezne podsisteme, ni pa oblikovan center, ki bi omogočal obvladovanjekriz na strateški ravni in povezoval prej navedene centre.

Zgoraj omenjene ugotovitve glede neobstoja celovitega sistema krizne-ga upravljanja veljajo še ob izdaji te knjige v letu 2005, in sicer zaradineobstoja vseh sistemskih elementov ali pa nezadostne medsebojnepovezanosti. Menim, da je to povezano z neobstojem celovitega in pove-zanega sistema nacionalne varnosti. Naslednja slika ponazarja obstoječisistem kriznega upravljanja v RS ob začetku novega tisočletja.

Temeljni problemi kriznega upravljanja v RS so naslednji (Napotnik,2003):– upravljanje in vodenje v kriznih razmerah ni prilagojeno sodobnim

virom ogrožanja; – nezadostno medorganizacijsko sodelovanje pri reševanju komplek-

snih kriz (kar potrjujejo vse vaje kriznega upravljanja in tudi simulaci-ja NCKU ob vojni v Iraku 2003);

– prilagajanje predpisov za delovanje v kriznih razmerah; – prestrukturiranje usposabljanja in vaj (od usposabljanj in vaj za izred-

ne in vojne razmere v smer kriznega upravljanja).


287

Slika 21: Shema obstoječega sistema kriznega upravljanja ob začetku novega tisočletja (Krizno upravljanje v RS, 2001: 4).

Za sistem kriznega upravljanja je značilno ustrezno koordiniranje delamed različnimi organizacijami, hiter pretok informacij, analitična podpo-ra strateškemu upravljanju, ustrezna raven informiranja glede kriznihsituacij in zagotovitev delovanja centrom, ki podpirajo organe odločanjapri upravljanju in vodenju v kriznih razmerah.

V skladu z omenjenimi težavami in razumevanjem kriznega upravlja-nja so bile izdelane temeljne predpostavke in zahteve za razvoj kriznegaupravljanja v RS:– celovita ocena razmer na najpomembnejših področjih, ki jih zadeva

kriza (zdravstvo, gospodarstvo, kmetijstvo, prehrana, promet, komuni-kacije, informacijska tehnologija, notranja varnost, vojaška obramba,varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami itn.);

– okrepitev medorganizacijskega sodelovanja in pretoka informacij,ustanavljanje skupnih delovnih teles in priprava predpisov, oblikova-nje organov kriznega upravljanja;

– dosledno izvajati strategijo nacionalne varnosti in pri tem posebenpoudarek nameniti izgradnji celovitega sistema kriznega upravljanja vRS;


288

– zagotoviti stalno in celovito ocenjevanje virov ogrožanja nacionalnevarnosti RS;

– oblikovati ustrezne vojaške in nevojaške mehanizme za obvladovanjenacionalnih in mednarodnih kriz;

– intenziviranje izvajanja raziskav kriznega upravljanja in izsledke vgra-jevati v sistem kriznega upravljanja.

Že leta 2001 so bili predvideni nekateri dolgoročni ukrepi, ki polegzgoraj omenjene nujnosti po izdelavi programa uveljavljanja strategije na-cionalne varnosti s poudarkom na izgradnji celovitega sistema kriznegaupravljanja v RS in intenziviranja izvajanja raziskav kriznega upravljanjapoudarjajo nujnost sprejema odločitve na vladni ravni za izdelavo celoviteocene ogrožanja nacionalne varnosti RS (vključno z določitvijo nosilcevin rokov izdelave ter vključitvijo znanstvene in raziskovalne organizacije),zagotovitve stalnega ocenjevanja virov ogrožanja RS, intenziviranja aktiv-nosti v zvezi z vzpostavitvijo Nacionalnega centra za krizno upravljanje inuvedbe večsnopovnega komunikacijskega sistema TETRA na področjenacionalne varnosti RS (Krizno upravljanje v RS, 2001: 3).

S povečevanjem sodelovanja RS z zvezo Nato in EU se je povečalo tudisodelovanje z mednarodnimi organi, odgovornimi za vojaški in civilnikrizni menedžment.172 Na podlagi sodelovanja z Natovim Višjim odbo-rom za civilno krizno načrtovanje (SCEPC) in v njegovih telesih RS razu-me civilni krizni mendžment predvsem kot krizne dejavnosti v sklopupodsistema varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami in civilneobrambe. V tem smislu se na civilnem delu MORS-a uveljavlja pojmova-nje kriznega menedžmenta v ožjem smislu, ki obsega zaščito in reševanjeter civilno obrambo (varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami, delo-vanje v vojnem in izrednem stanju ipd.). Tako je tudi v mednarodnem pri-ročniku za civilno krizno načrtovanje zapisano, da sta odgovorni institu-ciji na tem področju podsistem civilne obrambe in varstva pred naravnimiin drugimi nesrečami (glej klasifikacijo v International CEP Handbook,


172 Iz Natovega Strateškega koncepta iz leta 1999 izhaja, da je krizni menedžment enaizmed temeljnih varnostnih nalog zveze. Za spopadanje s krizami in izvajanje opera-cij kriznega odgovora vzdržuje NATO celovito sposobnost obvladovanja kriz na vo-jaškem in civilnem področju. V ta namen vzdržuje situacijski center, ki deluje 24 urna dan in vzdržuje zvezo med prestolnicami in Natovima strateškima poveljnikoma,in mehanizme hitrega kriznega odločanja (npr. Severnoatlantski svet, Odbor zaobrambno načrtovanje, ki ga podpirajo Skupina za usklajevanje politike, Političniodbor, Vojaški odbor ter Višji odbor za civilno krizno načrtovanje). Po potrebi palahko odigrajo pomembno vlogo tudi drugi Natovi odbori. Višji odbor za civilnokrizno načrtovanje razvija strukturo za učinkovito uporabo nacionalnih civilnih vi-rov v podporo varnostnim ciljem zveze. Direktor Višjega odbora za civilno kriznonačrtovanje vodi Evroatlantski center za koordinacijo ukrepanja ob nesrečah (glejNATO Handbook, 2001). Obseg civilnega kriznega načrtovanja v NATU se je pokoncu hladne vojne razširil s področja kontinuiranega delovanja države in družbe vprimeru vojne na področje nesreč in pomoči pri kriznem menedžmentu. V vseh pri-merih je izpostavljen tudi pomen civilno-vojaškega sodelovanja. V sodelovanje medčanicami na teh področjih so bili vključeni tudi pratnerji (glej Palmeri, 1996).

289

2001, 2002, 2003). V letu 2004 je z ustanovitvijo vladne »medresorske de-lovne skupine za pripravo izhodišč za oblikovanje celovitega sistema kriz-nega upravljanja v RS« prišlo do preseganja tega pojmovanja.

Razglasitev kriznih razmer

V RS obstaja možnost razglasitve izrednega stanja v krizah, ko velika alisplošna nevarnost ogroža obstoj države. Izredno stanje se lahko tudi raz-glasi, če grozi povečana nevarnost napada na državo oziroma nastaneneposredna vojna nevarnost (Zakon o obrambi, 1994: čl. 5; glej tudiUstavo RS, 1991: čl. 92). Povečano nevarnost napada na državo oziromaneposredno vojno nevarnost lahko predstavlja tudi nevarnost oborožene-ga napada ali oborožen napad na državo ali države, s katerimi je RS vzavezništvu na podlagi mednarodnih pogodb (Zakon o spr. in dop. Zako-na o obrambi, 2002: čl. 4). Izredno stanje razglasi Državni zbor na pred-log vlade. Tudi vojno stanje razglasi Državni zbor na predlog vlade, ven-dar le ob vojaškem napadu na državo. Vojaški napad na katerikoli deldržave in s katerimikoli vojaškimi sredstvi in načini se šteje za napad nacelo državo. Vojno stanje se lahko razglasi tudi ob oboroženem napaduna državo oziroma države, s katerimi je RS v zavezništvu na podlagimednarodnih pogodb (Zakon o obrambi, 1994: čl. 4; Zakon o spr. in dop.Zakona o obrambi, 2002: čl. 4).

Ugotovimo lahko, da Slovenija kljub uradni definiciji krize v Strategijinacionalne varnosti nima procedure za razglasitev kriznih razmer. Izavtorjevih razgovorov je razvidno, da se o razglasitvi kriznega stanja in okriterijih za tako razglasitev v letu 2003 in 2004 ni niti razmišljalo nitirazpravljalo.

VLADA KOT VRHOVNI NACIONALNI MEDRESORSKI ORGAN KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Vlada RS je odgovorna za vodenje, usmerjanje in usklajevanje izvršilneveje oblasti ob katerihkoli pogojih, to je v mirnem času, ob kriznih do-godkih oziroma v kriznem času, v izrednem stanju in vojni. Predsednikvlade usklajuje delo ministrov, vlade kot kolektivnega organa, ki »določa,usmerja in usklajuje izvajanje politike države« ter »skrbi, da ministrstvausklajeno izvršujejo svoje naloge« (Zakon o vladi RS – uradno prečiščenobesedilo, 2005: čl. 2, 5). Pri tem mu pomaga Kabinet predsednika vlade,


290

ki zanj opravlja usklajevalne in strokovne naloge, kamor sodi tudi pri-pravljanje strokovnih podlag za ukrepe in odločitve predsednika vladepri vodenju in usmerjanju dela vlade ter usklajevanju dela ministrstevpri izvajanju političnih in upravnih usmeritev vlade, organiziranje me-dresorskega sodelovanja pri zadevah, ki sodijo v delovno področje večministrstev, in pripravljanje izhodišč za reševanje spornih vprašanj medministrstvi (Sklep o ustanovitvi Kabineta predsednika Vlade RepublikeSlovenije, 2004).

Že v Resoluciji o izhodiščih zasnove nacionalne varnosti (1993: 3685)je bilo zapisano, da vlada kot nosilka izvršne veje oblasti skrbi za uresni-čevanje nacionalnovarnostne politike in sistema nacionalne varnosti navseh področjih in ravneh. Vlada v tem smislu skrbi za enotnost in uskla-jenost priprav, delovanja in razvoja vseh varnostnih, obrambnih in zaš-čitnih sil z nacionalno varnostno politiko, ki je opredeljena kot uravnote-žena celota dejavnosti, programov in načrtov države za doseganje ciljevnacionalne varnosti.173

V »nujnih primerih« in pri »neodložljivih vprašanjih« lahko vlada uvr-sti določene točke na dnevni red, čeprav to ni bilo predvideno z ustaljenoproceduro. Vlada se lahko sestane na izredni seji, kjer obravnava nastalokrizno situacijo. Pri tem pa sploh ni nujno, da se ministri sestanejo naskupni lokaciji, saj se lahko dogovarjajo po internetni povezavi na dopi-sni seji (e-seje vlade).

Vlada kot najvišji organ izvršilne oblasti in državne uprave lahko zaizpolnjevanje svojih nalog ustanavlja delovna telesa, delovne skupine insvete vlade.174 Za podporo kriznemu delovanju vlade pa je še posebejpomemben Svet za nacionalno varnost.

Svet za nacionalno varnost kot krizni posvetovalni in usklajevalni mehanizem

Vlada lahko ustanavlja strokovne svete kot svoja strokovno-posvetovalnatelesa na posameznih področjih. Tako je bil z Zakonom o spremembahin dopolnitvah zakona o vladi RS (1996) uzakonjen Svet za nacionalno


173 Nacionalno varnostno politiko po Strategiji nacionalne varnosti (2001: 5739) sestav-ljajo zlasti zunanja in obrambna politika, politika zagotavljanja notranje varnosti,gospodarska politika, politika varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami ter poli-tika varovanja in ohranjanja okolja in prostora.

174 Vlada lahko za izpolnjevanje svojih nalog ustanavlja delovna telesa vlade, kot so od-bori ali komisije za obravnavanje ožjih in manj pomembnih vprašanj, za izpolnitevnalog, ki jih je vlada naložila več ministrstvom, pa lahko ustanovi delovno skupinovlade (v prvi tretjini leta 2003 jih je delovalo 55), ki mora to nalogo v določenemroku tudi izpolniti. Vlada lahko ustanavlja svete vlade z namenom vzpostavitve dia-loga z organizacijami civilne družbe in nevladnimi strokovnimi organizacijami naposameznem področju (glej Poslovnik vlade RS, 2004; Poslovnik vlade RS, 2001).

291

varnost (SNAV) kot »posvetovalni in usklajevalni organ za področjeobrambe, varnostnega sistema, sistema zaščite in reševanja ter za drugavprašanja nacionalne varnosti«. SNAV je bil ustanovljen z Odlokom oustanovitvi in nalogah SNAV (1998) šele leta 1998. Leta 2001 pa je vladasprejela nov Odlok o Svetu za nacionalno varnost, ki je predstavljalnovost predvsem zaradi ustanovitve Sekretariata SNAV, sistematizacijefunkcije svetovalca za nacionalno varnost in specifikacije njegovih nalog.Leta 2004 je nova vlada sprejela nov odlok o SNAV-u, ki je vpeljal dolo-čene minimalne spremembe.

SNAV je na podlagi veljavnega odloka pristojen za usklajevanje nacio-nalnovarnostne politike ter usmerjanje in usklajevanje dejavnosti, ki seizvajajo za uresničevanje interesov in ciljev nacionalne varnosti.175 Kon-kretneje pa njegove naloge obsegajo (čl. 2):– svetovanje vladi pri sprejemanju njenih ukrepov in aktov, ki se nana-

šajo na nacionalno varnost države;– svetovanje ministrstvom pred obravnavo na vladi pri njihovih ukrepih

in aktih, ki se nanašajo na uresničevanje interesov in ciljev nacionalnevarnosti;

– usklajevanje mnenj in ukrepov ministrstev ter drugih državnih orga-nov in drugih organizacij pri izvajanju dejavnosti nacionalne varnosti;

– usklajevanje mnenj ministrstev in drugih državnih organov predobravnavo na vladi glede aktov državnega zbora, ki se nanašajo nanacionalno varnost;

– ugotavljanje in ocenjevanje varnostnih tveganj, ogrožanja države terukrepov in usmeritev za zagotavljanje nacionalne varnosti;

– oblikovanje mnenj k vprašanjem, pobudam in predlogom poslancevza vlado v zvezi z uresničevanjem politik na področju nacionalne var-nosti in

– oblikovanje mnenja za vlado o sredstvih proračuna za delo SNAV.Enajsti september in posledično ogrožanje varnosti s strani terorizma

sta privedla do boljšega razumevanja varnosti v RS. Na nivoju političneelite je prišlo do streznitve v smislu opuščanja razumevanja varnosti kotvojaškopolitičnega obrobnega problema in prehoda k razumevanju varno-sti kot večdimenzionalnega problema. Ugotoviti je mogoče, da se je med-resorsko koordiniranje po 11. septembru intenziviralo in izboljšalo. Različ-na ministrstva in tudi sama vlada so začeli razmišljati o tem na drugačennačin. Dejstvo je, da lahko majhnost Slovenije predstavlja celo prednostpri medresorski koordinaciji. Nekateri uradniki iz varnostnega področja sisvojega dela brez intenzivnega medorganizacijskega sodelovanja sploh nepredstavljajo.176 V tem smislu se je povečala koordinacija med institucija-mi zagotavljanja nacionalne varnosti in tako tudi aktivnost SNAV-a.


175 Podobno opredelitev nalog SNAV navaja tudi Strategija nacionalne varnosti (2001:5742).

176 Bogataj (intervju, 2003) ugotavlja, da je bilo medresorsko sodelovanje v SocialističniRepubliki Sloveniji veliko bolj razvito kot je v osamosvojeni Sloveniji. Po osamosvo-

292

Člani SNAV-a so predsednik vlade kot predsednik sveta, ministri zaobrambo, notranje zadeve, zunanje zadeve, pravosodje, finance, okolje inprostor in direktor SOVE.177 Na sestankih stalno sodeluje tudi generalnisekretar vlade. Predsednik vlade lahko na sejo sveta v primeru obravna-vanja (pomembnejših) vprašanj nacionalne varnosti, ki zahtevajo uskla-jeno delo, povabi tudi predsednika RS, predsednika Državnega zbora,predsednika največje opozicijske stranke v Državnem zboru, predsedni-ke drugih državnih organov in predstavnike drugih organizacij (npr.ministri in strokovnjaki s področja nacionalne varnosti) (glej čl. 4).Pomembno je vedeti, da SNAV lahko sprejme le stališče ali predloge zarešitev vprašanj nacionalne varnosti, odločitev o teh vprašanjih pa s skle-pi sprejme vlada.

Svetovalec za nacionalno varnost predsednika vlade (svetovalec SNAV)lahko spremlja izvrševanje odločitev vlade glede uresničevanja nacional-nih interesov in ciljev na področju nacionalne varnosti. PredsednikSNAV-a lahko določi, da dela svetovalca SNAV opravlja državni sekretarv kabinetu predsednika vlade. Pri svojem delu ima lahko svetovalec vpo-gled v dokumentacijo ali druge zapise ministrstev in vladnih služb teropravlja pogovore s pristojnimi osebami, odgovornimi za izvajanje odloči-tev vlade in pripravo ter hrambo dokumentacije. Oseba, ki je nekočopravljala to delo (intervju s Podbregarjem, 2003) meni, da v praksi sveto-valec pomaga predsedniku vlade predvsem pri odločitvi, kam naj prenesetežišče (na kateri resor) pri problemih, ki so povezani z več resorji.

V vojni in izrednih razmerah se lahko SNAV preoblikuje v Državnioperativni štab obrambe (DOŠO) v skladu z določbami 84. člena Zakonav obrambi za operativno usklajevanje vojaške in civilne obrambe, var-nostnih nalog, izvajanje zaščite in reševanja ter za izvajanje obrambe nastrateški ravni v skladu z usmeritvami Državnega zbora. DOŠO imenujevlada, sestavljajo pa ga predstavniki vojaške in civilne obrambe, notra-njih in zunanjih zadev, varnostno-obveščevalnih služb, varstva pred na-ravnimi in drugimi nesrečami in drugi (Zakon o obrambi, 1994: čl. 84;Strategija nacionalne varnosti, 2001: 5742; Obrambna strategija RS, 2001:8; Odlok o Svetu za nacionalno varnost, 2004: čl. 8).178

SNAV ima sekretariat (Sekretariat SNAV), ki ga imenuje vlada, njego-va naloga pa je operativno usklajevanje aktivnosti za delovanje SNAV-a,skrb za usklajeno izvedbo njegovih stališč ter še druge naloge. Strokovna


jitvi je sodelovanje namreč precej zamrlo zaradi konkurence med resorji. S te pers-pektive Bogataj meni, da se medresorsko sodelovanje v današnjem času glede napredosamosvojitveni čas ni bistveno povečalo.

177 Novost iz leta 2001 je v izključitvi podpredsednika vlade in vključitvi ministra brezresorja ter direktorja Urada predsednika vlade. Novost iz leta 2004 pa je v izključitviministra brez resorja za evropske zadeve in direktorja Urada predsednika vlade.

178 Dopolnitev in sprememba Zakona o obrambi iz leta 2002 je ukinila možnost, da bivlada imenovala območne štabe za obrambo za posamezna območja države, ki naj bibili odgovorni državnemu štabu.

293

in administrativno-tehnična dela za sekretariat opravlja služba, ki jodoloči vlada, kar je bila po starem odloku dolžnost Urada predsednikavlade RS, po novem odloku o SNAV pa SOVE (o tem glej tudi Kaj počneSOVA, 2003: 29). Sekretariat sestavljajo direktor SOVE, ki sekretariatvodi (sekretar SNAV-a), generalni direktor Policije, načelnik Generalšta-ba SV, državni sekretar iz MZZ, državni sekretar iz MORS, poveljnikŠtaba RS za civilno zaščito, direktor Službe vlade za zakonodajo in sveto-valec predsednika vlade za nacionalno varnost (čl. 5).179

Ko se neko ministrstvo sooči s kriznim in katerimkoli drugim proble-mom, ki presega njegove zmožnosti ali njegovo delovno področje (reci-mo, da je problem bolj kompleksen kot njegovo področje), lahko mini-ster premierju predlaga sestanek SNAV-a ali celo izredno sejo vlade. Dotakšne ugotovitve lahko pride tudi sam predsednik vlade, ki mu na tempodročju pomaga svetovalec za nacionalno varnost. Vlada in SNAV selahko v kriznih primerih nemudoma sestaneta. Bistvo kriznega delova-nja SNAV-a je v uskladitvi mnenj ožje skupine ministrov, pridobitvimnenj predsednikov državnega zbora in države ter oblikovanju pripo-ročila za krizno delovanje. Analiza sporočil za javnost s sej SNAV180 poletu 2000 je pokazala, da so se na sejah večinoma ukvarjali z razpravlja-njem, analiziranjem in odgovarjanjem na krize v mednarodnem okolju inodgovarjanjem na potencialne notranje krize. Tako se je SNAV največukvarjal z bilateralnimi odnosi s Hrvaško, ilegalnimi imigracijami v RS,aktualnimi kriznimi razmerami v jugovzhodni Evropi in Iraku, Natom,reformami Slovenske vojske, terorističnim napadom na ZDA, ogroža-njem varnosti s strani mednarodnega terorizma, protiterorističnimi ukre-pi, razmerami v Afganistanu ipd.

Opomnik za ravnanje v kriznih razmerah

Po enajstem septembru so se izpostavile nekatere nadnacionalne grožnje(npr. terorizem), v zvezi s katerimi se različni resorji niso videli kot last-niki problema. Zaradi problemov in dilem iskanja lastnika problema jena vladni ravni s sklepom vlade januarja 2002 nastal Opomnik za ravna-nje v kriznih razmerah, za katerega lahko povemo to, da opredeljujekrizo, določa postopek sklica vlade v krizi, določa obvezno 24-urno tele-fonsko dosegljivost kontaktne osebe z vsakega ministrstva, določa načrtedosegljivosti teh oseb in dolžnost ministrstev, da stalno spremljajo invrednotijo grožnje na svojem resornem področju. Postopek reagiranja


179 S sprejemom uredbe v 2004 je bilo mesto direktorja OVS nadomeščeno z mestomdržavnega sekretarja pri MORS. Poleg tega pa je bilo v sekretariat vključeno mestopoveljnika Štaba RS za civilno zaščito.

180 Seje SNAV niso odprte za javnost. Javnosti je posredovano le skopo ustno ali pisnosporočilo o (nekaterih) temah, ki so bile na dnevnem redu.

294

predvideva, da se po zaznavi problema na nekem ministrstvu pokličestalno dežurno službo vlade, ki pokliče SNAV (sekretarja SNAV oziromadirektorja SOVE), čemur sledijo trije možni ukrepi: sklic seje vlade, sklicseje SNAV-a ali pa sklic seje sekretariata SNAV. Vse tri možnosti so izve-dljive v zelo kratkem času. Člani sekretariata so med seboj povezani skriptotelefoni, kriptodlančniki, povezani pa so tudi njihovi računalniki,kar omogoča hiter prenos nujnih informacij. V zadnjih dveh primerih(sklic SNAV-a ali njegovega sekretariata) se pripravi poročilo vladi, ki vkončni fazi sprejme odločitev za rešitev kriznega problema. V vmesnemčasu se obvešča javnost. V primeru ogrožanja nacionalne varnosti se naSNAV-u soočijo ocene ogrožanja z različnih ministrstev, potem pa seodloči o končni oceni. Pri tem ne uporabljajo kakih sofisticiranih orodij,ponderjev in tudi ne kakšne lestvice za intenzivnost ogrožanja (intervjus Podbregarjem, 2003).

Sekretariat SNAV lahko ustanavlja koordinacijska telesa in delovneskupine. V nadaljevanju bo predstavljeno delo skupine, ki je oblikovalapredlog sistemskih in vsebinskih rešitev na področju terorističnega ogro-žanja z orožjem ali sredstvi za množično uničenje, pri čemer je kot člansodeloval tudi avtor knjige.

Primer sistemskih in vsebinskih rešitev na področju ogrožanja z orožjem ali sredstvi za množično uničevanje

Po uvedbi sekretariata SNAV se razmišlja o nadaljnji sistematizaciji delaSNAV-a. Po enajstem septembru se je v RS oblikovala cela vrsta ad hocmedorganizacijskih skupin v zvezi s terorističnim jedrskim, kemičnim inbiološkim ogrožanjem varnosti. Zaradi tega je bila zaznana potreba popoenotenju in večji sistematizaciji pristopa nacionalnih akterjev k temuproblemu, kar se je izrazilo v predlogu za ustanovitev Nacionalnegakoordinacijskega odbora oziroma (po spremembi) Koordinacijskegaodbora za preprečevanje ogrožanja ali napadov s sredstvi za množičnouničevanje, ki sta ga obravnavala sekretariat SNAV in nato še sam SNAV.Odbor je bil kasneje preimenovan v Delovno skupino za področje ogro-žanja ali napadov s sredstvi ali orožji za množično uničevanje. SNAV jena seji 21. 5. 2003 sprejel sklep o podpori ustanovitvi tega odbora, ven-dar je še pred tem ustanovil medresorsko delovno skupino, ki je pripra-vila predlog celovitih sistemskih in vsebinskih rešitev na področju ogro-žanja z orožjem in sredstvi za množično uničenje. Delovna skupina je vmedresorskem procesu oblikovala dokument z naslovom Sistemske invsebinske rešitve na področju ogrožanja z orožjem ali s sredstvi za mno-žično uničevanje, pri čemer sem vsebinsko sodeloval tudi sam. Delo sku-pine in vsebina dokumenta temeljita na dejstvu, da se je v RS treba zaprimere ogrožanja ali napada z orožjem ali s sredstvi za množično uni-


295

čevanje načrtno pripraviti in vzpostaviti sistemske rešitve za odzivanjena to vrsto ogroženosti. Teroristično ogrožanje z omenjenimi orožji insredstvi pa ne sodi popolnoma v noben vzpostavljen in delujoč resor vRS. Veliko resorjev in njihovih organov ima določene parcialne kompe-tence na tem področju, ki pa niso dovolj vzajemno povezane.

Slika 22: Mrežna struktura organizacij s pristojnostmi na področju tero-rističnega ogrožanja nacionalne varnosti z orožjem ali sredstviza množično uničevanje.

Sistemske in vsebinske rešitve izhajajo iz ločevanja med dvema obli-kama ogrožanja nacionalne varnosti, ki jima je lahko Slovenija izpostav-ljena, to sta (1) ogrožanje zaradi malomarnega in neodgovornega ravna-nja (nesreče, ki nastajajo zaradi »človeškega dejavnika«) in (2) namernoogrožanje z orožjem ali s sredstvi za množično uničevanje. Sistemske invsebinske rešitve so usklajene tudi s sklepi zunanjih ministrov EU z


296

zasedanja v Luksemburgu 16. 6. 2003, kjer so sprejeli temeljne smerniceza strategijo boja proti orožju za množično uničevanje ter akcijski načrtza njihovo uresničevanje.181

Sistemske in vsebinske rešitve ob analizi obstoječega stanja v RS izpo-stavljajo pristojnosti številnih organizacij na področju terorističnegaogrožanja nacionalne varnosti z orožjem ali sredstvi za množično uniče-vanje, kar lahko v mrežni obliki prikažemo z naslednjo sliko.

Državni zbor RS v zvezi z ogrožanjem z orožjem ali s sredstvi za mno-žično uničevanje izvaja predvsem pristojnosti, kot so sprejemanje indoločanje politike po posameznih področjih, izvajanje zakonodajnefunkcije, odločanje o zagotavljanju sredstev idr. Vlada RS kot nosilecizvršilne veje oblasti ima na področju ogrožanja z orožjem ali s sredstvimnožičnega uničevanja odločilno vlogo, ki jo uveljavlja z operativnimusmerjanjem in povezovanjem delovanja resorjev. Vlada določa usmeri-tve za delo ministrstev in vladnih služb ter usklajuje njihovo delo. Vokviru svojih pristojnosti lahko Državnemu zboru RS predlaga v sprejemustrezno zakonodajno ureditev ter spremembe in dopolnitve veljavnezakonodaje. Na podlagi zakonskih usmeritev pa vlada pripravlja ustrez-ne podzakonske predpise. Svet za nacionalno varnost igra tudi povezo-valno vlogo med organi, ki kakorkoli sodelujejo v primeru ogrožanja alinapada z orožjem ali s sredstvi za množično uničevanje. Pri odkrivanjumorebitnih priprav za napad z orožjem ali s sredstvi za množično uniče-vanje oziroma pri pridobivanju drugih pomembnih podatkov in informa-cij iz tujine, povezanih z zagotavljanjem varnostnih interesov Slovenije,ter pri pravočasnem obveščanju pristojnih organov ima največjo vlogoSlovenska obveščevalno-varnostna agencija kot samostojna služba VladeRepublike Slovenije, poleg nje pa tudi druge varnostno-obveščevalneustanove. Urad vlade za informiranje v primeru omenjenega ogrožanjaorganizira in vodi tiskovno središče, pripravlja novinarske konference zadomače in tuje novinarje, dokumentira in analizira prispevke, objavljenev javnih občilih doma in v tujini, zagotavlja osnovni informacijski servistujim novinarjem idr.

Na Ministrstvu za notranje zadeve je v zvezi s tem tipom ogrožanjaodgovorna predvsem aktivna policija, ki na področju ogrožanja opravljanaloge, kot so varovanje življenja, osebne varnosti in premoženja ljudi naprizadetem območju, urejanje prometa v skladu z določenim prometnimrežimom, sprejemanje ukrepov za ustrezno varovanje državne meje inopravljanje mejne kontrole, vzdrževanje javnega reda, preprečevanje,odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj in prekrškov, sodelovanje pri


181 Ministri so se strinjali s tem, da orožje za množično uničevanje ogroža mednarodnimir in stabilnost, v rokah teroristov pa pomeni še nadaljnjo grožnjo, zato je ukrepa-nje nujno. V temeljnih smernicah so zapisali, da je treba v primeru, če ukrepi, kot sopolitični dialog in diplomatski pritisk, v prizadevanjih za preprečitev širjenja orožjaza množično uničevanje niso uspešni, premisliti tudi o prisilnih ukrepih, ki jih do-pušča mednarodno pravo, npr. o sankcijah, preprečevanju pošiljk in uporabi sile.

297

identifikaciji mrtvih, sodelovanje pri izvajanju človekoljubnih, oskrboval-nih, izvidniških in drugih nalog, vzpostavlja komunikacijsko-informacij-sko povezavo z drugimi državnimi organi idr.

V sistemu varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami je v primeruogrožanja z orožji za množično uničevanje mogoče uporabiti zlasti– enote Civilne zaščite za hitre reševalne intervencije (državna enota in

enote v nekaterih lokalnih skupnostih),– 13 regijskih enot za RKB zaščito, ki so opremljene z opremo za radio-

loško detekcijo in delno kemijsko detekcijo, vse enote so operativnouporabljive,

– specializirane enote, kot je enota TKI (Tovarne kemične industrije) zaposredovanje v nesrečah, v katerih je prisoten klor,

– službe, ki jih na podlagi pogodb zagotavlja URSZR, kot je ELME (Eko-loški laboratorij mobilne enote) za radiološko in kemijsko detekcijo.Podobno funkcijo ima MEEL (Mobilna enota ekološkega laboratorija),ki deluje na podlagi pogodbe z Zavodom za varstvo pri delu Mariborin je primerna zlasti za kemijsko detekcijo. V to skupino enot spadatudi posebna enota za higiensko epidemiološko delo, ki jo razvijaInštitut za varovanje zdravja, za pomoč pri intervencijah zlasti za delov kontaminiranem okolju in za dekontaminacijo je mogoče uporabiti43 gasilskih enot, ki so zadolžene za opravljanje intervencij ob nesre-čah z nevarnimi snovmi. Enote so operativne in se uporabljajo v vsa-kodnevnih nesrečah.

Slovenska vojska v primeru teroristične uporabe omenjenega orožjaali sredstev organizira zaščito in reševanje pripadnikov SV ter sredstev,ki jih upravlja, usklajuje sodelovanje enot in služb SV pri izvajanju nalogzaščite, reševanja in pomoči glede na organiziranost in opremljenost voj-ske in zagotavlja uporabo materialnih sredstev SV za zaščito, reševanjein pomoč. SV je uporabna predvsem zaradi enot in sredstev, ki jih jemogoče uporabiti v zvezi z RKB ogrožanjem (enote in oprema SV za RKBzaščito). Najpomembnejša enota je 18. bataljon RKB. Njegova oprema jeprilagojena standardom Nata. Razpolaga s sredstvi za detekcijo indekontaminacijo. Poleg tega ima SV tudi protistrupe za primer uporabebojnih strupov ter računalniške programe, ki omogočajo projekcijo real-nega ogrožanja. Enote SV bi lahko zaradi svoje opremljenosti imele po-membno vlogo tudi pri prvi detekciji in izvajanju dekontaminacije prvihintervencijskih sil. Trenutno te vloge nimajo oziroma jo imajo v skladu značrti ob hudi nesreči. V primeru napadov z orožji ali s sredstvi za mno-žično uničevanje je mogoče uporabiti tudi nekatere druge enote SV (npr.15. brigado vojaškega letalstva ipd.). Slovenska vojska pri vsem temsodeluje v okviru zakonske podlage v zvezi s sodelovanjem pri zaščiti inreševanju ob naravnih in drugih nesrečah (Sistemske in vsebinske reši-tve na področju ogrožanja z orožjem ali s sredstvi za množično uničeva-nje, 2003: 8–23).182


298

Sistemske in vsebinske rešitve na področju ogrožanja z orožjem alisredstvi za množično uničevanje (2003: 24) navajajo dve vrsti ukrepov.Država mora zagotavljati ustrezne preventivne ukrepe (odvračanje ogro-žanja, pravočasno zaznavanje znakov ogrožanja ipd.), kamor sodijo pred-vsem obveščevalna dejavnost, nadzor na državnih mejah, ustrezen nad-zor nad ozemljem – monitoring, ustrezno varovanje ogroženih objektov,organizacija pravočasnega odzivanja na mogoča ogrožanja (usposobljenoin opremljeno moštvo, izdelani postopki, ki se jih stalno preverja, ustrez-no opremljeno in usposobljeno zdravstvo ipd.). V primerih ogrožanja alinapada pa morajo pristojni državni organi oziroma druge institucijetakoj intervenirati (prve zaznave, detekcija, najnujnejši ukrepi za zaščito,zavarovanje dokazov ipd.), zagotoviti ukrepe zaščite in reševanja, od-pravljati nastale posledice, preiskati vzroke ogrožanja in na podlagi svo-


182 Tudi Ministrstvo za zdravje RS v primerih ogrožanja s sredstvi ali z orožjem za mno-žično uničevanje opravlja predvsem naloge, kot so organiziranje nujne medicinskepomoči in bolnišnične oskrbe, spremljanje stanja in določanje prednosti pri napoti-tvi v določene zdravstvene ustanove v domovini in tujini, izvajanje izolacije, priprav-ljanje analize in prognoze učinka, izvajanje različnih ukrepov za zmanjšanje učinkaidr. Ministrstvo za okolje in prostor v zvezi z omenjenim ogrožanjem zagotavlja me-teorološke in hidrološke podatke (o gibanju vetra, vlažnosti in podobno) – monito-ring ozemlja, pripravlja predloge za sanacijo okolja (posledic), izdeluje analize idr. Vokviru tega ministrstva igra pomembno vlogo Uprava RS za jedrsko varnost(URSJV), ki ima opremo za zaznavanje radioaktivnih snovi in že izdelan sistem de-žurstva in vključevanja v razreševanje teh oblik ogrožanj. Organ opravlja predvsemnaloge preventivne narave – upravni in inšpekcijski nadzor ter vodenje registrov ra-dioaktivnih in jedrskih snovi v Sloveniji ter skrbi za uresničevanje mednarodnih ob-veznosti Slovenije na področju neširjenja jedrskega orožja. Navedeno delo usklajujez drugimi pristojnimi organi. Skupaj z njimi pripravlja organigram za ukrepanje vprimeru odkritja nelegalnega vira ionizirajočega sevanja. Agencija za radioaktivneodpadke (Agencija RAO), ki deluje v sklopu ministrstva, za izvajanje javne službe zaravnanje z radioaktivnimi odpadki vključno z njihovim skladiščenjem in odlaga-njem. Upravlja s Centralnim skladiščem za radioaktivne odpadke v Brinju. Pri sana-ciji nezgode z jedrskimi ali radioaktivnimi snovmi lahko v omejenem obsegu poskr-bi za njihov prevoz in skladiščenje. Za primer večje nezgode pa je treba njenekapacitete ustrezno dopolniti. Naloge Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in pre-hrano na področju ogrožanja z orožji ali s sredstvi za množično uničevanje sospremljanje stanja ter sprejemanje ukrepov za zaščito kmetijskih in živinorejskih iz-delkov na prizadetem območju, usmerjanje proizvodnje zdravstveno neoporečnihživil rastlinskega in živalskega izvora ter živinske krme, izvajanje ukrepov na po-dročju varstva živali in rastlin, izvajanje ustreznih ukrepov ob pojavih raznovrstnihživalskih bolezni, ki se lahko širijo tudi na ljudi, sanacija posledic idr. Veterinarskauprava RS je organ ministrstva, ki je bil že vključen v reagiranje na ogrožanje z an-traksom leta 2001 in 2002. Ministrstvo za promet v primeru ogrožanja z orožji ali ssredstvi za množično uničevanje opravlja naloge, kot so izdelava načrta prometneureditve na prizadetem območju in vzpostavljanje prometnega režima v železniš-kem, zračnem, pomorskem in cestnem prometu glede na razmere ter prednosti, ob-veščanje javnosti in prednostnih uporabnikov prometnih storitev o zaporah in ome-jitvah ter drugih spremembah v prometu, sodelovanje pri organiziranju prevozov zapotrebe humanitarne in druge pomoči ter obnove na prizadetem območju, zagotav-ljanje mednarodne koordinacije prometnih tokov ipd. Ministrstvo za finance v pri-meru omenjenega ogrožanja zagotavlja plačilne instrumente za izvajanje potrebnihukrepov, zagotavlja potrebne garancije, če zavarovanja niso mogoča ipd. Carinska

299

jih ugotovitev ustrezno ukrepati. Nujna intervencija pomeni takojšenodziv in odhod interventnih skupin na kraj dogajanja za izvedbo ukre-pov detekcije, osnovno zavarovanje kraja, deaktiviranje eksplozivnihnaprav, nudenja nujne medicinske pomoči, izvajanje zaščitnih ukrepov(gašenje požara, tehnično reševanje, evakuacija, RKB zaščita ipd.) in za-varovanje dokazov ter ukrepov za zmanjšanje učinka v okviru zmožno-sti.183

Temeljni cilj vsebinskih in sistemskih rešitev je zagotavljanje uspešno-sti (ob upoštevanju cenovne učinkovitosti) pri preprečevanju ogrožanja zorožjem in sredstvi za množično uničevanje ter zagotavljanje hitrega,učinkovitega in medsebojno usklajenega delovanja različnih subjektov vprimerih, če do takega ogrožanja dejansko pride. Posamezni strateškicilji predloga pa so (prav tam: 25):


uprava Republike Slovenije kot upravni organ v sestavi ministrstva opravlja po-membno nalogo nadzora prekomejnega prometa z blagom (uvoz/izvoz), pri čemer seše posebej povseča preprečevanju in odkrivanju kaznivih dejanj v zvezi z blagom, kise vnaša ali iznaša iz carinskega območja in nadzoru vnosa, iznosa in tranzita blaga,za katero so predpisani posebni ukrepi zaradi interesov varnosti, varovanja zdravjain življenja ljudi, živali in rastlin, varstva okolja, varovanja nacionalnih vrednotumetniške, zgodovinske ali arheološke vrednosti in varovanja lastnine. Pri tem je šeposebej pomembno odkrivanje in preprečevanje nezakonitega vnosa, iznosa in tran-zita blaga z dvojno rabo, radioaktivnih in jedrskih snovi, vojaškega orožja in opremeter bojnih strupov. Trenutno ima Carinska uprava RS izdelano navodilo o ravnanjucarinskih delavcev pri vnosu/iznosu radioaktivnih in jedrskih snovi na carinsko ob-močje, ki ga je pripravila v sodelovanju z URSJV. Ministrstvo za zunanje zadeve vzvezi z obravnavanim ogrožanjem opravlja nalogo koordinacije med zunanjepolitič-nimi in notranjeorganizacijskimi vidiki boja proti širjenju orožij za množično uniče-vanje. S slike je razvidno, da imajo na tem področju vlogo tudi druge nedržavne or-ganizacije (Inštitut Jožef Štefan, Kemijski inštitut, Inštitut za varovanje zdravja,Biotehniška fakulteta laboratoriji, Medicinska fakulteta laboratoriji, Zavod za vars-tvo pri delu, Nacionalni inštitut za biologijo idr.). Te predvsem sodelujejo z izdelova-njem analiz in usposabljanjem delavcev, ki opravljajo interventne naloge. Gre za zu-nanje ustanove, ki delujejo po načelu rentabilnosti. To pomeni, da so njihovestoritve v večji meri plačljive. Neke stalne oblike dežurstev ali dosegljivosti z izjemoELME pri IJŠ ni. ELME je služba, ki na podlagi pogodbe med MORS in IJŠ zagotavljadetekcijo radioloških in kemijskih nevarnosti. Deluje neprekinjeno. Podobno funk-cijo ima MEEL. Te službe se lahko vključujejo v interventne naloge. Izjemno po-membna je njihova vloga pri strokovnem usmerjanju izvajanja interventnih nalog(Sistemske in vsebinske rešitve na področju ogrožanja z orožjem ali s sredstvi zamnožično uničevanje, 2003: 8-23).

183 Naloge pri izvajanju nujne intervencije bi morali opravljati zlasti policija, nujna me-dicinska pomoč, gasilske enote širšega pomena, službe in inštituti ter drugi organiza detekcijo in analizo, inšpekcije, določene službe oziroma organi v državni pristoj-nosti (Uprava RS za jedrsko varnost, Uprava RS za veterino, Uprava RS za varstvorastlin in semenarstva, Uprava RS za zaščito in reševanje, Urad za kemikalije ipd.),specializirane enote Civilne zaščite oziroma drugih reševalnih služb, določene enotein službe Slovenske vojske ter po potrebi tudi drugi. V delo se vključijo tudi ELMEInštituta Jožefa Štefana, Mobilna enota za meteorologijo in hidrologijo (MEHM),enota za higiensko epidemiološko delo, Inšpektorat Republike Slovenije za varstvopred naravnimi in drugimi nesrečami ipd.

300

1. pravočasno prilagajati in usklajevati normativno ureditev,2. vzpostaviti enoten sistem odzivanja vseh subjektov ter zagotovitev

enotnega sistema obveščanja, analiziranja in prognoziranja na podlagiračunalniške opreme. S tem bo prišlo tudi do združevanja obstoječihin prihodnjih monitoringov,

3. zagotavljati sistematičen pristop k preventivnemu in kurativnemudelu,

4. zagotavljati strokovno usposabljanje kadrov,5. pregledovati, zagotavljati in vzdrževati opremo in usposabljati za

njeno rabo,6. zagotavljati dnevno razpoložljive enote,7. koordinacija med zunanjepolitičnimi in notranje-organizacijskimi vi-

diki.

Za vsak strateški cilj so bili predlagani programi uresničitve, ki opre-deljujejo posamezna ministrstva kot nosilce in druga ministrstva terorgane kot sodelujoče. Vsak nosilec sam zagotavlja finančna sredstva zauresničitev strateškega cilja.

Aktivnosti v zvezi z izvedbo predlaganih programov posameznih stra-teških ciljev na področju ogrožanja ali napada z orožjem ali sredstvi zamnožično uničevanje so razdeljene na (prav tam):– kratkoročne: pristop k izdelavi državnega načrta za primer ogrožanja z

orožjem in sredstvi za množično uničevanje, priprava programa pre-ventivnega dela, priprava celovitega pregleda obstoječe opreme innjene uporabnosti;

– srednjeročne: usposabljanje, opremljanje in implementacija evropske-ga pravnega reda;

– dolgoročne: vzpostavitev projektnih programov v izobraževalnih pro-cesih in vzpostavitev državnega sistema, ki je učinkovit, hiter in med-sebojno usklajen, skladen tudi z evropsko politiko (integriran v evrop-ski sistem varnosti).

Vlada RS je odločala o imenovanju Delovne skupine za področje pre-prečevanja ogrožanja ali napadov s sredstvi ali orožji za množično uniče-vanje, katere osnovna naloga je vzpostaviti sistem ukrepov in postopkovza primere ogrožanja z orožjem ali sredstvi za množično uničevanje. Sku-pina bo izvajala nadzor nad realizacijo posameznih načrtovanih pro-gramov postavljenih strateških ciljev. Konkretneje pa bo (Sklep vlade oimenovanju delovne skupine za področje preprečevanja ogrožanja ali na-padov s sredstvi ali orožji za množično uničevanje, 2003)– usklajevala pripravo in izvedbo programov strateških ciljev posamez-

nih ministrstev in organov v RS za primere ogrožanj z orožji ali sreds-tvi za množično uničevanje zaradi zagotavljanja sistemske zaščite;

– koordinirala akcije v konkretnem primeru ogrožanja do začetka uskla-jenega delovanja vseh pristojnih organov;


301

– spremljala stanje na področju ogrožanja z orožji ali sredstvi za množič-no uničevanje in pripravljala gradiva za vse organe (obvestila, usmeri-tve ipd.).

Delovna skupina dvakrat letno (junija in decembra) poroča vladi RS.Poleg tega pa mora poročati vladi tudi na njeno zahtevo in v primerukonkretnih ogrožanj ali napadov z orožji ali sredstvi za množično uniče-vanje.

Ocenjujem, da so predstavljene sistemske rešitve dober primer posku-sa sistematizacije konkretizacije dela SNAV na področju kriznegamenedžmenta v RS, in sicer predvsem v zvezi z načrtovalnimi in koordi-nacijskimi vidiki odzivanja na ogrožanje z orožjem za množično uničeva-nje. Seveda pa bo dejanska vloga tega projekta odvisna od dejanskega so-delovanja med ministrstvi, njihovimi organi in zunanjimi organizacijami.

NACIONALNI CENTER ZA KRIZNO UPRAVLJANJE (NCKU)

Proces ustanavljanja NCKU

Leta 1998 je začel MORS sodelovati v ameriški pobudi, v okviru katerenaj bi bili v državah Srednje in Vzhodne Evrope z ameriško pomočjo nastrateški ravni ustanovljeni centri za krizni menedžment (National Mili-tary Command Center), ki bi zagotovili enotno vodenje v kriznih razme-rah na nacionalni ravni, regionalno povezovanje teh držav, izmenjavoinformacij za ukrepanje v kriznih razmerah, bodisi civilnih bodisi vojaš-kih. Pobuda ZDA je nastala med izvajanjem študije C4I v državah Sred-nje in Vzhodne Evrope, ki je bila narejena tudi v Sloveniji. Pri teh študi-jah je bila za vse države zaznana skupna značilnost v smislu, da so se vseukvarjale z načrtovanjem ustanavljanja centraliziranih sistemov zbiranjain obdelovanja informacij, namenjenih vodenju vojaških sil v kriznihsituacijah. Ta načrtovanja so potekala neodvisno, kar je vodilo k obliko-vanju različnih sistemskih zasnov in arhitektur. Zaradi tega bi bila spo-sobnost mednarodne izmenjave podatkov s strani teh centrov v primeruregonalne krize zelo omejena. Na področju izmenjave podatkov mednadzornimi centri zračnega prometa je bilo v okviru ASOC (Air Sove-reignity Operations Center) narejeno že marsikaj.184 Zato je Center elek-tronskih sistemov letalskih sil ZDA (Electronic Systems Center) v duhu


184 Program je v svojem jedru namreč zelo podoben projektu ASOC (glej ugotovitev izZapisnika s sestanka delegacije iz USAF Electronic Systems Centra, USEUCOM terdelegacije MORS, 1999).

302

regionalne zračne pobude (Regional airspace initiative) razvil konceptvzpostavitve nacionalnih vojaških poveljniških centrov (Vzpostavitevnacionalnega centra za krizno upravljanje, 2001: 5). Po tem konceptu jenamen takega centra pomoč državi pri koordiniranju vojaških in civilnihaktivnosti v podporo kriznemu menedžmentu ob vojaških ali civilnihkriznih situacijah. Gre za neko vrsto centralizacije kriznega menedžmen-ta, ki se lahko vzpostavi (oziroma vzpostavi se lahko sam center) naravni generalštaba ali pa ministrstva za obrambo. Center bi upravljalavojska v povezavi s civilnimi strukturami (predvsem zaščita in reševa-nje). Povezan bi bil z operativnim centrom GŠ, operativnim centromVLZO in ostalimi nacionalnimi centri s področja nacionalne obrambe inzaščite ter reševanja (National Military Command Center, 2000: 6).185

Sloveniji je bil potencialni projekt predstavljen 5. 3. 1999 (Zapisnik ssestanka ameriške delegacije iz USAF Electronic Systems Centra inUSEUCOM ter delegacije MORS, 1999). Slovenija je nato izrazila interesza sodelovanje pri projektu (glej Memorandum for USEUCOM/J6, 15. 4.1999). Začetna delovna konferenca projekta je bila junija 1999 v Sofiji,kjer so ZDA omenjeno idejo predstavile prisotnim državam. Tu je bilaoblikovana mednarodna delovna skupina, ki je bila sestavljena iz stro-kovnjakov 13 zainteresiranih držav (glej C4/NMCC konferenca – poroči-lo, 1. 7. 1999), v kateri so bile nekatere aktivne udeleženke, druge pazgolj opazovalke (Poljska, Češka, Madžarska, Slovaška, Estonija, Avstri-ja, Albanija, Makedonija, Litva, Latvija in Slovenija).186 Slovenija jepomagala pri vzpostavljanju koncepta takega centra in njegove tehničnearhitekture.187


185 Za potrebe delovanja takega centra je kriza opredeljena kot incident ali situacija, kipredstavlja grožnjo državi, njenemu ozemlju, prebivalstvu, vojski, materialnim do-brinam ali vitalnim interesom, se hitro širi in ustvarja takšne pogoje diplomatskega,ekonomskega, političnega in vojaškega pomena, ki lahko vodijo k uporabi vojaškesile in virov za doseganje nacionalnih ciljev. Takšna kriza se lahko pojavi na lokalni,regijski, državni ali mednarodni ravni.

186 V kasnejših fazah projekta so nekatere države odstopile od aktivne udeležbe. 187 Koncept takega centra predvideva njegovo delovanje v predkriznem času, času raz-

voja krize, času kriznega odgovora in pokriznem času. V predkriznem času se centerukvarja z nadziranjem situacije (zbiranje podatkov iz javnih in obveščevalnih virov),ocenjevanjem situacije (analiziranje zbranih informacij iz različnih informacijskihvirov, da bi lahko ocenili ali gre za krizo, ustvarjanje skupne operativne slike iz pri-hajajočih podatkov), razdeljevanjem informacij (oblikovanje in posredovanje dnev-nih poročil o statusu), urjenjem operaterjev in vajami na nacionalni ali mendarodniravni. V času razvoja krize se omenjene aktivnosti še intenzivirajo. V času kriznegaodgovora pa se uradno razglasi krizo, v centru se aktivira krizna akcijska ekipa (Cri-sis Action Team – CAT). Center tedaj glede na naravo krize vzpostavi sodelovanje zdrugimi organizacijskimi elementi. Sledi pregled obstoječih načrtov. Center posre-duje operativne odločitve Ministrstva za obrambo ali Generalštaba in nadzira njiho-vo izvajanje. V pokriznem času se center povrne k predkriznim aktivnostim, polegtega pa izvaja oziroma koordinira »poakcijsko analiziranje« (post-action repor-ting/analysis) naukov (lessons learned) in spreminjanja načrtov na ravni vključenihakterjev (tudi mednarodnih) (National Military Command Center, 2000). Koncept

303

Ožji kolegij ministra za obrambo je julija 2000 sprejel sklep, da MORSaktivno pristopi k sodelovanju v programu razvoja nacionalnega centra.Pobuda za sodelovanje pri programu oziroma projektu je bila 14. 9. 2000predstavljena na seji vlade, kjer je ta je sklenila, da soglaša z izvedboprojekta v okviru pobude ZDA.188 Obenem je vlada zadolžila vsa mini-strstva, da v skladu s svojimi pristojnostmi sodelujejo z MORS-om prirealizaciji projekta vzpostavitve NCKU. V sklepu vlade je zapisano, da jenamen vzpostavitve NCKU na lokaciji MORS-a v zagotavljanju komuni-kacijske in informacijske podpore za delovanje državnega vodstva v pri-meru kriznih situacij in izrednih razmer189 (Sklepi vlade RS, 14. 9. 2000).Vlada je kasneje dobila povratno informacijo o projektu vzpostavitveNCKU in ponovno ocenila ustreznost odločitve o njegovi vzpostavitvi. Vsvojih sklepih je ponovila stališče iz prvotnih sklepov in dodala, da mora-jo vsa ministrstva zagotoviti komunikacijske in informacijske povezave scentrom (Sklep vlade RS, 7. 2. 2001). Znotraj MORS-a je bila leta 1999določena projektna skupina za izvedbo projekta, kasneje pa sta bili usta-novljeni dve projektni skupini. Strateško projektno skupino je vodildržavni sekretar na MORS-u, v njej pa so bili predstavniki Sektorja zacivilno obrambo, URSZR, GŠ, Službe za informatiko, Službe za gospo-darjenje z nepremičninami, Službe za mednarodno sodelovanje, Sektorjaza opremljanje ter Službe za finance, plane in analize. Izvedbeno projekt-no skupino sestavljajo iste službe, le da na nižji ravni. Projekt vzpostavi-tve NCKU je potekal v dveh fazah. V prvi fazi se je začelo z izgradnjo fi-zične osnove za NCKU (ureditev prostora na MORS-u z ustreznoopremo, ustreznimi telekomunikacijami in informacijskimi povezavamiipd.) oziroma vzpostavitve NCKU z osnovnimi funkcijami (2003).190

Druga faza pa se je nanašala na njegovo dokončno tehnično ureditev vletih 2004 do 2007. Priprava in uvajanje NCKU zahtevata sodelovanje večministrstev, »saj bo le na ta način mogoče zagotoviti vse potrebne pove-zave, baze podatkov ter informacije, potrebne za nemoteno delovanjecentrov v primeru izrednega stanja, vojne oziroma drugih vrst kriznihsituacij« (Vzpostavitev nacionalnega centra za krizno upravljanje, 2001:5). Podrobne oblike in metodologijo dela predpiše minister za obrambo.


centra v nadaljevanju tudi natančno opredeljuje njegovo strukturo, imeti pa moraneposredne zveze z državnim vodstvom.

188 Pri implementaciji projekta so ZDA ponudile pomoč pri zagotovitvi strojne in pro-gramske opreme, integraciji sistema in usposabljanja osebja centra. Sredstva so čr-pana iz t. i. Varšavske iniciative.

189 Kasneje je v Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o obrambi (2002: čl. 32)prišla določba o (pri MORS organiziranem) NCKU, ki zagotavlja prostorske, tehnič-ne, informacijske in telekomunikacijske pogoje za delo vlade ter DOŠA zlasti v voj-nem in izrednem stanju.

190 Pri urejanju fizičnega prostora za NCKU v enem od objektov MORS-a je pozornostposvečena tudi ureditvi namenskega prostora, ki zagotavlja pogoje za delo DOŠA,vlade, predsednika države in vodstva ministrstva za obrambo v izrednem stanju invojni.

304

Center je začel delovati 1. 1. 2004. Pravna podlaga za ustanovitev indelovanje NCKU je v določilih Zakona o obrambi z dopolnili (predvsemčl. 72 in 84). Te pravne osnove pa bo treba dopolniti z ustreznimi odloči-tvami in akti na nivoju vlade RS. Kar zadeva stroške bo RS morala zavzpostavitev NCKU po najoptimalnejši oceni (ocena iz dokumenta Vzpo-stavitev nacionalnega centra za krizno upravljanje, 2001: 6) odšteti okrog1,6 miljarde SIT, pri čemer pretežni del investicije predstavljajo stroškiinformacijskih in komunikacijskih povezav in opreme (86 %) (Vzpostavi-tev nacionalnega centra za krizno upravljanje, 2001: 6).

NCKU je ustanovljen pri MORS-u, kar pomeni, da ga ta upravlja vsodelovanju z drugimi centri, državnimi organi in civilnimi agencijami.Po srednjeročnih usmeritvah za delo MORS-a (glej Usmeritve za deloMORS do 2004: 11) je bila civilna obramba zadolžena za zagotovitevdelovanja NCKU. Tako je bilo v Doktrini civilne obrambe (2002: 12) ugo-tovljeno, da izkušnje sodobnih vojn in kriz kažejo, da se dogodki odvija-jo z veliko intenzivnostjo in da se razmere naglo spreminjajo, kar odorganov oblasti zahteva hitro odločanje. Zato je treba organom odločanjazagotoviti učinkovito podporo v obliki mehanizmov kriznega menedž-menta, s katerimi se bo sprotno analiziralo razmere in pripravljalo pred-loge odločitev, na drugi strani pa omogočalo hiter prenos teh odločitevnosilcem vodenja. V tej smeri naj bi ustanovljeni NCKU veliko pripo-mogel.

Pred ustanovitvijo NCKU pa so bili predvideni še nekateri kratkoročniukrepi, ki se nanašajo na vzpostavitev stalnega dežurstva najmanj dvehpooblaščenih oseb na ministrstvih, kjer ni vzpostavljeno 24-urno dežurs-tvo, okrepitev pretoka informacij med pristojnimi državnimi organi. Pou-darjano je tudi upoštevanje (v primeru ukrepov, ki zadevajo več državnihorganov) odločbe Zakona o upravi (49. do 52. člen) o medresorskemsodelovanju, ustanavljanju skupnih delovnih teles in pripravi predpisov(Krizno upravljanje v RS, 2001: 4).

Razlogi in motivi za ustanovitev NCKU

Na podlagi ameriške pobude je bil v MORS-u proučen interes za sodelo-vanje. Na usklajevalnem sestanku predstavnikov različnih sektorjev inslužb MORS-a 9. 4. 1999 je bilo sklenjeno, da se je o operativnem centruna državni ravni že razmišljalo in da ga Slovenija brez dvoma potrebuje(Zapisnik z usklajevalnega sestanka o postavitvi centra za krizne situaci-je, 1999). Odločitev, da MORS sodeluje pri pripravi koncepta vzpostavi-tve teh centrov, je temeljila predvsem na ugotovitvi, da kljub prizadeva-njem vse od osamosvojitve ni bilo mogoče materializirati izgradnjetakšnega centra na MORS-u, ki ga država za uspešno in usklajeno izvaja-


305

nje nalog v primeru izrednega stanja, vojne ali drugih kriznih situacij po-trebuje za zagotavljanje usklajenega delovanja vseh elementov nacional-ne varnosti (Vzpostavitev nacionalnega centra za krizno upravljanje,2001: 1).191 Interes za vzpostavitev takega centra je bil torej ugotovljenna najvišji vladni, ne pa na vojaški ravni. Odločitev o ustanavljanjuNCKU in ne vojaškega centra je bila sprejeta 3. 8. 1999. Vse druge države(tiste, ki niso odstopile od projekta) bodo uvajale nacionalni vojaški cen-ter, medtem ko se je Slovenija odločila za strateški center. Razlog za toodločitev je bil v dejstvu, da je Slovenska vojska imela podoben center žev izgradnji z zagotovljenimi finančnimi viri. ZDA so pristale, da samo RSizmed vseh držav začne z izgradnjo nacionalnega centra za krizno uprav-ljanje.

V RS do ustanovitve NCKU ni bilo centra, ki bi nudil podporo in zago-tavljal zakonsko določene pogoje vladi RS ter DOŠU pri usklajenemvodenju v primeru izrednega stanja, vojne oziroma drugih vrst kriz. Včasu od osamosvojitve naprej so sicer bili oblikovani operativni centri zaposamezne dele nacionalnovarnostnega sistema (npr. OKC, CORS), ven-dar ne za potrebe odločanja in koordiniranja s strani vlade RS v kriznihrazmerah. Takšne ugotovitve izhajajo tudi z mednarodnih vaj CMX/CRI-SEX 2000 (Vzpostavitev nacionalnega centra za krizno upravljanje, 2001:4), CMX 2001192 in CAE 1998. Takšne ugotovitve izhajajo prav tako izrazličnih kriznih situacij, s katerimi se je Slovenija soočila v preteklihletih. Tako je v dokumentu Vzpostavitev nacionalnega centra za kriznoupravljanje (2001: 4) zapisano, da je v Sloveniji v primerih preteklih krizprišlo do angažiranja posameznih elementov nacionalnovarnostnegasistema bodisi z namenom neposredno zaščititi interese (hrvaška kriza,bosanska kriza) bodisi s sodelovanjem v mirovnih in humanitarnih ope-racijah (Albanija, Kosovo) prispevati k ohranjanju ali vzpostavitvi miru vširšem varnostnem okolju. V dokumentu je ugotovljeno, da so v končnifazi vse te aktivnosti presegale pristojnost samo enega resorja oziromaenega od podsistemov sistema nacionalne varnosti in da so nujno zah-tevale medresorsko usklajevanje. V posameznih primerih je vlada RSustanovila »ad hoc« medresorske skupine (kosovska kriza), ki so v bistvuzapolnjevale vrzel, ker v državi sistem kriznega menedžmenta na strateš-kem nivoju še ni vzpostavljen.

V tem smislu je bilo leta 2001 ugotovljeno, da bi z ustanovitvijo NCKUv državi bistveno povečali zmožnosti za vodenje obrambnega sistema ter


191 Na MORS-u je v letih 1995 in 1996 obstajalo tudi razmišljanje o ustanovitvi operativ-nega centra za civilno obrambo, kar pa se ni uresničilo. V devetdesetih letih so bilinarejeni še načrti za ustanovitev podobnega centra, kot je NCKU, vendar tudi donjegove ustanovitve ni prišlo zaradi različnih pogledov na to idejo in dejstva, da pro-jekt ni bil prioriteta. Tudi številne menjave ministrov so prispevale k neuresničitviomenjenih načrtov (intervju z Neredom, 2003).

192 RS je sodelovala pri vajah CMX leta 2000 in 2001, kasneje pa so bile tovrstne vaje zaRS zaprte.

306

s tem tudi sistema nacionalne varnosti v primeru izrednega stanja, vojneali drugih kriznih situacij. Predvsem bi zagotovili ustrezne mehanizmeza učinkovito pravočasno in usklajeno odločanje pristojnih organov ter stem učinkovito odzivanje na krizne situacije. Izvedba projekta bi pome-nila dopolnitev tistega dela enotnega vodenja obrambe, ki se je v praksiizkazal kot pomanjkljiv in ni bil sistematično izgrajevan (Vzpostavitevnacionalnega centra za krizno upravljanje, 2001: 8).

Drugi pomemben motiv za ustanovitev centra je v zagotovitvi medna-rodne povezljivosti nacionalnih centrov za krizni menedžment, nacional-nih vojaških poveljniških centrov in drugih operativnih centrov pri reše-vanju regionalnih vojaških ali civilnih kriz. V tem smislu je projektpomemben tudi za približevanje Natu in zagotavljanju povezovanja inuvajanja Natovih postopkov kriznega upravljanja, kar bi v končni fazivodilo k vzpostavitvi skupnega operativnega okolja (COE). Predvidenkoncept centra in njegova tehnična struktura že v osnovi zagotavljataustrezno povezljivost z Natom tako na področju postopkov kriznegaupravljanja kot tudi na področju tehnične opreme, ki je v celoti v skladuz Natovimi standardi. Tudi sodelovanje Češke, Poljske in Madžarske priprojektu kaže na nujnost izboljševanja sistemov kriznega upravljanja vnovih članicah Nata (Vzpostavitev nacionalnega centra za krizno uprav-ljanje, 2001: 8).

Ugotovimo torej lahko, da sta v uradnih dokumentih izražena pred-vsem dva motiva, ki sta oba povezana z učinkovitostjo izvajanja kriznegamenedžmenta na nacionalni in na mednarodni ravni.

Struktura in delovanje NCKU

Temeljni okvir strukture in delovanja NCKU predstavja Sklep vlade oorganizaciji in delovanju nacionalnega centra za krizno upravljanje z dne25. 4. 2002, ki je bil sprejet na podlagi 84. člena Zakona o obrambi. Potem sklepu NCKU pri MORS-u zagotavlja pogoje za vodenje delovanjaobrambnega sistema v vojnem in izrednem stanju ter krizah v regional-nem in strateškem okolju v skladu s pristojnostmi Vlade RS in DOŠO.Center uresničuje ta cilj z zagotavljanjem prostorskih, tehnčnih, informa-cijskih in telekomunikacijskih pogojev za delo vlade in DOŠA.193 Centerdeluje 24 ur na dan, ima mirnodobno in rezervno lokacijo. Center imanaslednje specifične naloge:


193 Po Pravilniku za delo NCKU (2003) center zagotavlja predsedniku republike pogojeza delo in bivanje ter materialno-tehnična sredstva v skladu z navodilom o izvrševa-nju obveznosti do predsednika republike na obrambnem področju v izrednem invojnem stanju ter drugih krizah.

307

– zbira informacije o razmerah, ki so pomembne za nacionalno varnost,zlasti za obrambo RS, ter o njih obvešča vlado in druge pristojnedržavne organe;

– v izrednem in vojnem stanju ter drugih krizah zbira, analizira in doku-mentira informacije o vrsti in značilnostih, območju, obsegu in naravikrize, zagotavlja združevanje prejetih informacij v skupna poročila inanalize, potrebne za odločanje vlade in DOŠA;

– v izrednem in vojnem stanju ter drugih krizah pripravlja predlogemedresorsko usklajenih odločitev in ukrepov za usklajeno delovanjeobrambnega sistema;

– usklajuje strokovne aktivnosti, ki zadevajo pristojnosti različnihdržavnih organov, in pripravlja strokovne podlage za odločanje vlade;

– zagotavlja povezave in izmenjavo informacij z Operativno komunika-cijskim centrom Generalne policijske uprave (OKC), Centrom zaobveščanje RS (CORS) in Poveljniškim centrom SV ter operativnimicentri in dežurnimi službami drugih državnih organov;

– zagotavlja povezavo in pretok informacij z državnimi organi ter ne-vladnimi organizacijami na državni ravni, ki so vključene v proceskriznega upravljanja;

– zagotavlja mednarodno sodelovanje s podobnimi centri drugih državin izmenjavo informacij skladno s sprejetimi mednarodnimi pogodba-mi;

– zagotavlja prenos odločitev za izvajanje ukrepov za pripravljenost inpovelja za izvajanje mobilizacije;

– deluje kot državni center zvez v skladu z Uredbo o organizaciji in delo-vanju upravnih zvez (UL RS, št. 38/99).

Ministrstva in vladne službe morajo za potrebe centra dajati na razpo-lago potrebne podatke in omogočiti dostop do svojih baz podatkov (brez-plačno). Tako informacije za potrebe centra zagotavljajo vsa ministrstvaza dejavnosti iz njihove pristojnosti, SOVA, UVI, Urad RS za makroeko-nomske analize in razvoj (UMAR), Center vlade RS za informatiko (CVI)in druge vladne službe. Center izmenjuje informacije z OKC, CORS-omin Poveljniškim centrom SV. Minister za obrambo v soglasju z drugimiministri in predstojniki vladnih služb določi vrsto, obseg, pogostnost innačin posredovanja ter izmenjavo informacij. Center poroča predsednikuRS preko Urada predsednika republike, predsedniku vlade RS prekoUrada predsednika vlade, predsedniku DZ, ministrom za zunanje zade-ve, notranje zadeve, obrambo in gospodarstvo, po potrebi pa še drugimdržavnim organom, če tako določi predsednik vlade (Sklep vlade o orga-nizaciji in delovanju nacionalnega centra za krizno upravljanje, 2002).

NCKU bo prek zgoraj omenjenih nalog in strukture omogočal sprem-ljanje in analiziranje razmer, ki so pomembne za nacionalno varnost inobrambo RS oziroma zbiranje informacij o področju in naravi krize,obveščanje pristojnih organov, v izrednem in vojnem stanju ter drugih


308

krizah, zagotavljanje koordinacije med podsistemi sistema nacionalnevarnosti, zagotavljanje priprave strokovnih podlag za sprejem odločitevter njihovo hitro posredovanje različnim ravnem izvajanja.

Slika 23: Vertikalna vloga NCKU (dopolnjena slika po: Krizno upravljanje v RS, 2001: 2).194

Z ustanovitvijo NCKU se je spremenila struktura sistema kriznegamenedžmenta v RS, kot je prikazano na slikah 21 in 22. Pri tem pa jetreba poudariti, da je NCKU le del celotnega sistema podpore enotnegavodenja nacionalnovarnostnega sistema oziroma nacionalne varnosti inobrambe s strani vlade RS in da bo deloval v povezavi in koordinaciji zmnogimi drugimi centri v okviru tega sistema. V bistvu je temeljna funk-cija NCKU omogočanje in zagotavljanje koordinacije med podsisteminacionalnovarnostnega sistema.

Delo centra je organizirano v dveh vsebinsko, tehnično in varnostnoločenih delih, in sicer v delu, namenjenem nacionalnim potrebam, indelu za mednarodno povezovanje. Ločitev je potrebna zaradi zagotovitveustrezne varnosti podatkov (Vzpostavitev nacionalnega centra za kriznoupravljanje, 2001: 5). V sestavi centra delujejo (Sklep vlade o organizacijiin delovanju nacionalnega centra za krizno upravljanje, 2002; Pravilnikza delo NCKU, 2003):


194 Operativni center Slovenske vojske je strukturno umeščen med Generalštab in Po-veljstvo sil. Center vzdržuje stalno zvezo z dežurnimi v podrejenih enotah. ASOC jevezan na 16. bataljon in na Operativni center Slovenske vojske.

309

– operativna skupina, ki zagotavlja tehnične pogoje za delo centra, izva-ja postopke operativnega delovanja centra, zagotavlja izmenjavo infor-macij in posredovanje odločitev, povelj in drugih informacij. Sestavlja-jo jo delavci MORS-a;

– analitična skupina, ki se skliče ob nastopu dogodka, pomembnega zanacionalno varnost ter obrambo RS, ki zahteva sodelovanje več držav-nih organov. Analitična skupina usklajuje strokovne aktivnosti reševa-nja nastalih razmer (obdeluje informacije o vojaških in nevojaškihdogodkih, pomembnih za nacionalno varnost, in jih združuje v poro-čila ter analize) ter pripravlja že medresorsko usklajene predloge ukre-pov in rešitev. To je mogoče z neposredno telekomunikacijsko ininformacijsko povezavo s svojo matično organizacijo. V stalni sestaviskupine delujejo predstavniki MZZ, MNZ, MORS, Ministrstva za gos-podarstvo, Ministrstva za zdravje, Policije, SV, SOVE in sistema vars-tva pred naravnimi in drugimi nesrečami. V razširjeni sestavi analitič-ne skupine sodelujejo tudi predstvaniki drugih ministrstev in vladnihslužb. Člane analitične skupine imenuje vlada na predlog ministra zaobrambo, ki predlog pripravi v sodelovanju z drugimi ministri in pred-stojniki vladnih služb;

– odločevalska skupina, ki je lahko vlada, SNAV za sprejemanje sklepovglede priporočil za reševanje krize, lahko pa tudi vodstvo ministrstvaza obrambo, če gre za krizo zgolj na obrambnem področju.

Slika 24: Horizontalne povezave med NCKU in drugimi kriznimi akterji.


310

NCKU v miru deluje kot situacijski center v omejenem obsegu z nalo-go spremljanja situacije, upravljanja s podatkovnimi bazami, usposablja-nja in izvajanja vaj. Svojo osnovno vlogo v primeru kriznih situacij,izrednega stanja in vojne bi center prevzel na podlagi odločitve vlade RS,ko bi se povečala tudi njegova sestava s krizno analitično skupino oziro-ma bi omogočal delovanje DOŠA (Vzpostavitev nacionalnega centra zakrizno upravljanje, 2001: 4; Krizno upravljanje v RS, 2001: 3). V bistvugre za to, da glede na vrsto krize v centru sodelujejo tudi predstavniki zapovezavo iz drugih organizacij in služb, ki so neposredno vpletene vsituacijo. NCKU torej operativno deluje v obdobju miru, obdobju razvojakrize, obdobju odziva na krizo in postkriznem obdobjem (glej Nacional-ni center za krizno upravljanje, 2001). Poudariti je treba tudi, da trenut-no z NCKU sodelujejo upravitelji obrambnih načrtov z ministrstev, zakatere obstaja računalniška povezava, spisek telefonov, mobilnih telefo-nov itn.

V konceptu delovanja NCKU je zapisano, da center s svojo pristoj-nostjo ne bo posegal v pristojnosti obstoječih organov in centrov. Nanjbodo prenešene le nekatere naloge, ki jih za potrebe obrambnega siste-ma začasno opravlja CORS. Gre za naloge v zvezi s prenosom ukrepovza pripravljenost in povelja za mobilizacijo nosilcev civilne obrambe, voj-nih enot SV in enot za zveze (intervju z Neredom, 2003; Pravilnik za deloNCKU, 2003). NCKU hkrati predstavlja tudi stalno dežurno služboMORS-a, kar pomeni, da je prevzel vlogo dosedanje dežurne sužbe terda povezuje dežurne službe v obrambnem sistemu (Vzpostavitev nacio-nalnega centra za krizno upravljanje, 2001:4; Pravilnik za delo NCKU,2003).

Snovalci centra so se odločili, da ni smiselno ustanavljati raznihkriznih štabov, ki bi imeli pristojnosti odločanja. Ustanavljanje takšnihštabov je po njihovem mnenju smiselno le, če bodo ti izvajali »štabnenaloge« za nosilce odločanja. Pri tem gre zlasti za naloge, povezane scelovitim analiziranjem razmer, pripravljanjem različnih alternativ insvetovanje nosilcem odločanja (Krizno upravljanje v RS, 2001: 4). Ugoto-vimo torej lahko, da so snovalci s tem implicitno pristali na t. i. načeloodgovornosti v kriznem menedžmentu, ki ohranja predkrizna pooblasti-la akterjev tudi v kriznem obdobju.

Preverjanje delovanja NCKU-ja na primeru iraške krize

V času vojne v Iraku leta 2003 je RS uvedla določene varnostne ukrepe,poleg tega pa je morala spremljati varnostno situacijo v Zalivu in okolici.V ta namen se je poskusno aktiviral NCKU oziroma njegov del. Situacij-ski center, kot je bil imenovan v tem času, je zbiral podatke in izdeloval


311

»Poročilo situacijskega centra MORS«, ki je bilo posredovano vsem mini-strstvom in vladnim službam. Širša verzija poročil je bila izdelana zaMORS, na druga ministrstva pa so bila odposlana krajša poročila. Prioblikovanju poročil so sodelovali osebje centra, Slovenska vojska, Obveš-čevalno-varnostna služba MORS, CORS in Dežurna služba MORS.Simulacija NCKU ob vojni v Iraku 2003 je med drugim opozorila na teža-ve z medorganizacijskim sodelovanjem, saj je NCKU v nekaterih prime-rih le s težavo pridobil zahtevane oziroma zaprošene informacije.

KRIZNI KOMUNIKACIJSKO-INFORMACIJSKI SISTEM

V Sloveniji je za področje vertikalnega in horizontalnega komuniciranjav državni upravi in nekaterimi ključnimi nedržavnimi akterji vzpostav-ljen sistem upravnih zvez. V osnovi so »upravne zveze« namreč posebejorganiziran sistem zvez za vodenje obrambe, ki povezuje državne orga-ne, gospodarske družbe, zavode in druge organizacije, katerih dejavnostje posebnega pomena za obrambo, ter državne organe in Slovensko voj-sko. Sistem organizira MORS za potrebe vodenja obrambe. Upravnezveze se uporabljajo tudi za obveščanje organov lokalne samouprave, popotrebi pa se lahko uporablja tudi dele drugih sistemov zvez. MORSorganizira tudi kriptografsko in protielektronsko zavarovanje prenosapodatkov v obrambnih sistemih zvez (Zakon o obrambi, 1994: čl. 72). VObrambni strategiji RS (2001: 13-16) je bilo zapisano, da bo ta sistemreorganiziran, racionaliziran in posodobljen, s čimer bodo vzpostavljenipogoji za varno komuniciranje med državnimi organi v izrednem stanjuin vojni. Z uredbo o organizaciji in delovanju upravnih zvez (2003) je bilodoločeno, da s 1. 1. 2004 NCKU prevzame naloge državnega centraupravnih zvez od CORS-a. Regijski centri upravnih zvez pa ostajajo regij-ski centri za obveščanje. Bistvo dela centrov upravnih zvez je v posredo-vanju ukazov o ukrepih za pripravljenost in mobilizacijo ter preverjanjufunkcijskega delovanja. Poleg centrov pa delujejo še enote za upravnezveze. Z vzpostavitvijo NCKU-ja je torej njegova informacijsko-komuni-kacijska komponenta postala tudi sestavni del upravnih zvez.

Informacijsko-komunikacijska komponenta NCKU-ja je izjemnegapomena za krizno komuniciranje med kriznimi akterji. V kriznih razme-rah sta hiter pretok informacij in stalna koordinacija med podsisteminacionalnovarnostnega sistema nujna za zagotovitev optimalnih odloči-tev in njihovo hitro posredovanje različnim ravnem izvajanja. Organomoblasti je treba za lažje odločanje zagotoviti strukturo, ki bo na podlagi


312

prispelih informacij analizirala razmere, pripravljala predloge odločitevin jih čim hitreje prenesla na ustrezne ravni odločanja in izvajanja.NCKU bo torej moral imeti dostop do informacij drugih centrov in infor-macije o tem, kaj drugi centri imajo. V ta namen je bila novembra 2002organizirana delavnica z naslovom »Izmenjava informacij in definiranjeinformacijskih tokov med državnimi organi in NCKU«, v sklopu katereje bilo ugotovljeno, katere informacije lahko drugi centri posredujejoNCKU-ju. Pri tem je treba poudariti, da morajo po sklepu vlade (Sklepvlade RS, 7. 2. 2001) vsa ministrstva zagotoviti komunikacijske in infor-macijske povezave s centrom, ta pa mora v sklopu zagotavljanja informa-cijskih in telekomunikacijskih pogojev za vodenje obrambnega in nacio-nalnovarnostnega sistema RS v izrednem stanju, vojni ter krizahposkrbeti za združevanje informacij, prejetih iz različnih virov, v izčrpnoporočilo (sliko, potrebno za podporo pri odločanju na najvišjem nivoju).

NCKU zbira vse informacije in podatke o razmerah, ki so pomembneza nacionalno varnost ter obrambo RS, še zlasti pa tekoče informacije odogodkih v državi in širšem mednarodnem prostoru, ki zajemajo vojaš-ke, notranjevarnostne, zunanjepolitične, okoljevarnostne, socialne inekonomske aktivnosti, načrtovane aktivnosti državnih organov, gospo-darskih družb, zavodov in drugih organizacij ter ostalih nevladnih orga-nizacij, ki so pomembne za nacionalno varnost ter obrambo države,informacije obveščevalno-varnostnih služb in dnevna poročila državnihcentrov ter drugih dežurnih služb državnih organov. Na usklajevanju naomenjeni delavnici v zvezi z izmenjavo informacij je bil določen načinprenosa podatkov med NCKU in drugimi akterji, poleg tega pa so bilespecificirane še informacije drugih akterjev, ki so zanimive za NCKU.Tako dokument Informacijski tokovi NCKU z državnimi organi (2003)identificira naslednje akterje, s katerimi bo NCKU izmenjeval informaci-je: Državni zbor, Predsednik RS, Vlada RS (SNAV in DOŠO), vsa mini-strstva, številni vladni uradi in službe (UVI, SOVA, Urad za priseljevanjein begunce, Služba vlade za evropske zadeve, Center vlade za informati-ko, Urad vlade za makroekonomske analize in razvoj ter Statistični uradRS), Poveljniški center SV, Banka Slovenije, Poveljnik CZ RS in CORS,OKC GPU, centri zvez v sistemu upravnih zvez uprav za obrambo, CVŠ –ORIS Simulacijski center, organizacije posebnega pomena (AerodromLjubljana, Elektro Slovenije, Klinični center, Luka Koper, Petrol, PoštaSlovenije, RTVS, Slovenske železnice, Telekom Slovenije, Zavod RS zablagovne rezerve in Zavod RS za transfuzijsko medicino), NATO, EU,OVSE, OZN, nevladne organizacije (Rdeči križ, Amnesty International,Karitas) in podobni centri za krizno upravljanje v širši regiji. Za vsenaštete institucije je določen način prenosa podatkov, ki vključuje tele-fon, faks, kriptotelefon in kriptofaks, izmenjavo podatkov v tekstualni ingrafični obliki, v nekaterih primerih pa tudi večpredstavnostno prikaza-ne podatke. NCKU tako organizira in vzdržuje radijske zveze, radiorelej-ne zveze, optične in žične telekomunikacijske povezave, telegrafske (tele-


313

printerske) zveze in podatkovne zveze. NCKU organizira in vzdržuje tudidostop do baz podatkov MORS-a. Glede na intenzivnost in vrsto krize sebo spreminjala intenzivnost izmenjave podatkov in njihova vrsta. Vsebi-na informacij in podatkov za izmenjavo je opredeljena za vsako instituci-jo posebej.195

S pravilnikom za delo NCKU (2003) je bilo določeno, da ima centervzpostavljeno stalno informacijsko in telekomunikacijsko povezavo zOperativnim centrom SV, CORS, OKC GPU in dežurno službo Obvešče-valno varnostne službe MORS. Poleg tega center zagotavlja informacij-ske in telekomunikacijske povezave s stalno dežurno in varnostno služboUrada predsednika Republike Slovenije, dežurnimi delavci Državnega


195 Tako Ministrstvo za finance pošilja poročila in analize v zvezi z denarnim, bančnimin deviznim sistemom, sistemom finančnih odnosov s tujino, sistemom davkov,prispevkov in taks, ocene tekočih makroekonomskih gibanj, podatke o poskusihpranja denarja v večjem obsegu, mesečni bileten ministrstva itn. Ministrstvo za no-tranje zadeve posreduje podatke o priseljenski in begunski problematiki, ki odsto-pajo od običajnih gibanj, podatke o hujših kaznivih dejanjih, varovanju državnemeje in mejni kontroli, podatke o varovanju oseb, organov, objektov in okolišev, oogrožanju javne varnosti v večjem obsegu, migracijah večjega obsega itn. Ministrs-tvo za zunanje zadeve posreduje tedenski preged poročanja diplomatske mreže, in-formacije o odnosih in zaostritvah odnosov z drugimi državami, poročila in analize vzvezi z odnosi RS in mednarodnimi organizacijami (EU, NATO, OVSE, PZM, SvetEvrope…) itn. Ministrstvo za pravosodje posreduje poročila o stanju in zasedenostizaporov ter prebegih storilcev. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve posre-duje poročila in evidence s področja zaposlovanja in stopnje brezposelnosti, kilahko ob povečanju povzročijo krizne razmere, o dogodkih, ki bi lahko ogrozili so-cialni položaj v državi itn. Ministrstvo za gospodarstvo sporoča podatke, ki se nana-šajo na hujše motnje na trgu, ekonomske odnose s tujino, stanje blagovnih rezerv,preskrbo v izrednih razmerah itn. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehranosporoča predvsem podatke, ki se nanašajo na kužne živalske bolezni in karantenskerastlinske bolezni. Ministrstvo za okolje, prostor in energetiko pošilja analize in po-ročila, ki se nanašajo na kritično obremenjevanje okolja in narave, pridobivanje vi-rov energije in jedrsko varnost, poleg tega pa omogoča dostop do prostorskih infor-macijskih sistemov itn. Ministrstvo za promet omogoča dostop do baz podatkov, kise nanašajo na železniški, pomorski in zračni promet, na promet v notranjih vodah,cestni promet itn. Ministrstvo za zdravje sporoča podatke v zvezi z obvladovanjemnastale zdravstvene situacije ob povečanem številu poškodovanih in bolnih, zaostre-nih higiensko-epidemioloških in ekoloških razmerah, podatke o ukrepih medicinskeRKB zaščite ob prizadetosti države z jedrskimi, kemičnimi ali biološkimi sredstvi zamnožično uničevanje. Ministrstvo za informacijsko družbo posreduje poročila oogroženosti večjih informacijskih in telekomunikacijskih sistemov, informacijskemvojskovanju ipd. SOVA posreduje poročila in analize o ogrožanju varnostnih, poli-tičnih in gospodarskih interesov države, dejavnosti iz tujine ali v povezavi s tujino,ki ogrožajo ali bi lahko ogrozile nacionalno varnost države ali njeno ustavno uredi-tev. Statistični urad RS posreduje poročila in analize, ki se nanašajo na stanje giba-nja na ekonomskem, demografskem in socialnem področju ter na področju okolja innaravnih virov in omogoča dostop do zbirk in analiz statističnih podatkov. Ministrs-tvo za obrambo posreduje poročila in analize iz Sektorja za mednarodno sodelova-nje, Službe za odnose z javnostmi, Obveščevalno varnostne službe in Centra za stra-teške študije. Poveljnik štaba CZ, URSZR in CORS pošiljajo podatke o naravnih indrugih nesrečah oziroma tovrstni ogroženosti, informativne biltene CORS-a ipd.Slovenska vojska pošilja dnevno operativno poročilo, poročilo o dogodkih, ki vpliva-jo na bojno pripravljenost SV, ipd.

314

zbora, Stalno dežurno in varnostno službo Urada predsednika vlade RSter drugimi operativnimi centri in dežurnimi službami državnih organovin nevladnih organizacij na državni ravni.

Omenjene institucije v prvem stavku prejšnjega odstavka poročajoNCKU o izrednih dogodkih, ko se ti zgodijo, v obliki izrednih poročil,mnoge pa pošiljajo redna poročila. Pri poročilih gre za opredelitev ogro-žanja in izvedenih ukrepov. Sam center pripravlja zbirna poročila odogodkih, pomembnih za nacionalno varnost, ki jih predsedniku vladein predsedniku RS pošilja prek njunih uradov, pošilja pa jih tudi pred-sedniku Državnega zbora, ministrom za zunanje zadeve, notranje zade-ve, obrambo, finance in gospodarstvo ter SOVI.

NCKU je opremljen z najsodobnejšo informacijsko in telekomunika-cijsko opremo po standardih Nata. Komunikacijsko-informacijski sistemNCKU, ki predstavlja vrh nacionalnega kriznega komunikacijskega siste-ma, omogoča prenos zaupnih informacij. Vendar pa z vzpostavitvijoNCKU-ja celotna komunikacijska in informacijska problematika pri kriz-nem menedžmentu še zdaleč ni razrešena.

Nujnost vzpostavitve enotnega nacionalnega sistema kriznegabrezžičnega komuniciranja – standard TETRA

Med kriznimi akterji se ne vzpostavljajo samo žične zveze, o katerih jetekla beseda v prejšnjem poglavju, temveč tudi brezžične, ki so še posebejpomembne na operativni oziroma terenski ravni kriznega menedžmenta.

V Sloveniji delujejo številni neodvisni analogni sistemi profesionalnihmobilnih radijskih zvez, med njimi sistem zvez ZARE pri URSZR, sistemzvez Slovenske policije, sistem upravnih zvez MORS, sistem mirnodob-nih zvez Slovenske vojske RASTO, sistem zvez civilne obrambe MORSEin drugi. Za vse je značilno, da delujejo v klasični analogni tehnologiji vokviru samostojnih in neodvisnih radijskih mrež. Vsi pa uporabljajo raz-lične frekvenčne pasove, tako da je medsebojna povezljivost praktičnonemogoča. Tehnološke skladnosti torej ni. Tovrstni analogni radijskisistemi se večinoma uporabljajo samo za prenos govora, ne pa tudipodatkov, poleg tega pa imajo zelo omejeno število uporabniških funkcij.Vsi sistemi so večinoma že v drugi polovici tehnološke življenjske dobe,kar pomeni, da bi njihovo posodabljanje zahtevalo večja denarna vlaga-nja, kot bi bile koristi. Poleg tega pa je razvoj klasične analogne tehnolo-gije prišel do stopnje, ko velik napredek ni več možen. Klasično analog-no tehnologijo namreč vse bolj izpodriva cenejša digitalna (Tavčar, 2000:6). Ključni problem krizne komunikacijske nepovezljivosti se odraža tudiv marsikateri vaji s področja kriznega menedžmenta. Na področju zašči-te in reševanja je npr. vaja Morje 2000, ki jo je organiziral regijski štab


315

Civilne zaščite za obalo in je vključevala veliko število akterjev (Pomor-sko policijo, SV, Gasilsko brigado Koper, Upravo za obrambo Koper,Službo za varstvo obalnega morja in posadke vlačilcev družbe Adria-Tow) pri reagiranju na trčenje trajekta in tankerja v koprskem zalivu terposledični požar na trajektu, že na začetku opozorila na problem različ-nosti frekvenc komunikacijskih sistemov sodelujočih organizacij. Tako jeposredniško komunikacijsko vlogo moral prevzeti Regijski center zaobveščanje (glej Vaja Morje 2000, 2000).

Vlada RS je obravnavala programe v zvezi s postavitvijo digitalnegaradijskega omrežja. Na seji 5. 4. 2002 je sklenila, da bo RS za potrebedržavnih organov zgradila enotno digitalno radijsko omrežje. Sklenila jetudi, da se način in oblika ter časovna dinamika in viri financiranjaizgradnje in vzdrževanja celotnega radijskega omrežja opredelijo v »Stra-tegiji izgradnje enotnega digitalnega radijskega omrežja državnih orga-nov RS«. Nosilec izdelave strategije je (ob upoštevanju strategije e-državein Nacionalnega programa razvoja telekomunikacij iz leta 2000) Mini-strstvo za informacijsko družbo, pri njeni izdelavi pa sodelujejo MNZ –policija, MORS, MORS – URSZR, Ministrstvo za pravosodje – Uprava RSza izvrševanje kazenskih sankcij, Ministrstvo za finance, SOVA, Centervlade RS za informatiko in Agencija za telekomunikacije in radiodifuzijo(Sklepi vlade, 5. 4. 2002). Po mnenju mnogih strokovnjakov je TETRA(TErrestrial TRuncked Radio) najprimernejši sodobni sistem digitalnegaradijskega omrežja.

TETRA je v osnovi uveljavljajoči se standard profesionalnih digitalnihradijskih zvez (podobno kot je GSM standard na področju javne mobilnetelefonije). Zamisel o enotnem standardu izhaja iz pobude ETSI (Evrop-ski telekomunikacijski inštitut za standardizacijo), ki je na podlagi uspe-hov pri vzpostavitvi standardov GSM oblikovala tudi cilj vzpostavitveTETRE kot nacionalnega in mednarodnega standarda za področje javneoziroma nacionalne varnosti. TETRA omogoča širok splet storitev, kivključujejo storitve javnih digitalnih sistemov mobilne telefonije GSM(osebni klic, prenos kratkih sporočil in drugo), storitve sistemov zaseb-nih mobilnih radijskih zvez (skupinski klic, prioritetni klic, dinamičnovzpostavljanje mrež, neposredne zveze med uporabniki, kripto zaščita,okoljsko poslušanje in drugo) ter prenos podatkov v snopovnem inneposrednem načinu delovanja196 (Tavčar, 2000, 1998: 5). To pomeni, daTETRA omogoča prenašanje video posnetkov prek radijskih signalov sterena (letala, helikopterja ipd.) v digitalno računalniško mrežo in obrat-no. Sistem TETRA omogoča ustvarjanje navidezno samostojnih mrež vokviru enotnega sistema, tako da se uporabniki različnih navideznosamostojnih mrež med seboj ne slišijo in ne motijo. Po potrebi je možno


196 TETRA omogoča prenos govora in podatkov s hitrostjo do 28,8 kb/s, njena nadgrad-nja DAWS (Digital Advanced Wireless System) pa celo do 155 Mb/s. Za primerjavonaj povemo, da osnovni sistemi GSM omogočajo točkovni prenos do 9 kb/s, njihovanadgradnja GPRS pa do 155 kb/s.

316

takšne navidezno samostojne mreže med seboj zelo preprosto povezova-ti oziroma določenim uporabnikom dovoliti celo delo v več mrežah.Vsaka navidezna mreža ali skupina uporabnikov v mreži lahko uporabljalasten in drugim uporabnikom neznan kriptografski sistem. V nasprotjus sedanjimi ločenimi sistemi in mrežami dobimo enoten sistem z ločeni-mi navideznimi mrežami (Tavčar, 2000: 7). Omrežje sistema TETRA jesestavljeno iz skupne centralne enote, na katero so vezane bazne postajeradijskega omrežja. Omrežje je lahko povezano v javna in zasebna tele-komunikacijska računalniška omrežja in tudi z drugimi sistemi TETRA.

Na MORS-u je bila v zvezi s tem iz predstavnikov različnih organiza-cijskih enot oblikovana delovna skupina, ki je argumentirano ugotavlja-la, katera tehnologija je primerna za brezžično radijsko povezovanje raz-ličnih akterjev. Delovna skupina je opredelila število uporabnikov napodročju obrambne in ZIR ter sklenila, da je najprimernejši standard natem področju TETRA. TETRA je civilni sistem, ki ne ustreza vojaškimstandardom, vendar pa to ne pomeni, da ni zanimiv za Slovensko vojsko(intervju s Tavčarjem, 2003).197 Uprava RS za telekomunikacije je v ured-bi o razporeditvi radiofrekvenčnih pasov upoštevala priporočila CEPT(European Conference of telecommunications and postal administra-tions) za rezervacijo frekvenčnih pasov za bodoče sisteme TETRA. Mednjimi je frekvenčni pas od 380 do 400 MHz, ki je namenjen delovanju si-stemov TETRA za nacionalno varnost in zaščito. Dovoljenje za soupora-bo frekvenčnega pasu, ki ga uporabljajo TETRA sistemi v Evropi, je dalatudi zveza Nato, saj njeni vojaški sistemi uporabljajo dele frekvenčnihpasov, namenjenih sistemom TETRA (Tavčar, 1998: 2). Po Tavčarjevemmnenju (2000: 6) bi morali obstoječe sisteme zaenkrat še pustiti v delova-nju, obenem pa bi začeli z izgradnjo novega skupnega sistema TETRA. Spilotsko instalacijo takega omrežja v RS je začelo MNZ oziroma policija vsklopu projekta »Nadzor državne meje«, ki se izvaja v okviru prilagaja-nja schengenskim standardom. Oprema bodo kupili v okviru programaPHARE, izbrala pa jo je komisija za izbor opreme dobavitelja, kjer sode-lujejo predstavniki različnih ministrstev. Prednostna naloga MORS-a dokonca leta 2004 je opredeljena v Dopolnitvah smernic za delo MORS za2003 in 2004 (2003: 9), to je da se v sodelovanju s policijo ob južni mejipostavi sistem radijskih zvez druge generacije TETRA. Tudi v Nacional-nem programu varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami (2002, toč-ka 3.1.5.2) je zapisano, da je Slovenija pred pomembno odločitvijo o pri-hodnjem enotnem vsedržavnem profesionalnem sistemu radijskih zvez.Po tedanjih ocenah naj bi bil to profesionalni sistem radijskih zvezTETRA. V okviru tega sistema bi za področje varstva pred naravnimi in


197 S stališča vojske je treba uporabljati posebne vojaške telekomunikacijske sisteme vprimeru vojne (npr. četa v napadu, obrambi ipd.). V primerih mirovnih operacij pase že dogaja, da nekatere vojske (npr. Francozi na Kosovu) uporabljajo izključno si-stem TETRAPOL (intervju s Tavčarjem, 2003), ki je francoska vrezija standardaTETRA.

317

drugimi nesrečami zgradili navidezno samostojno radijsko omrežje, ki biga uporabljali vsi, ki se ukvarjajo z zaščito in reševanjem. Omogočal bitudi povezavo s policijo in Slovensko vojsko. Po Tavčarjevem mnenju(2001) naj bi šla prenova na področju varstva pred naravnimi in drugiminesrečami v smeri oblikovanja skupne enotne telekomunikacijsko infor-macijske osnove, s čimer bi bili zagotovljeni učinkovitejši prenos podat-kov, večja zanesljivost in razpoložljivost sistemov in znižanje stroškov.Celotni sistem bi temeljil na paketnem fiksnem in mobilnem računalniš-kem omrežju, temelječem na mrežnem protokolu IP. To pomeni, da bodigitalizacija radijskih zvez omogočila povezavo med radijskimi zvezamiin računalniškimi sistemi URSZR. Po samem načrtu vključitve sistemazvez TETRA v informacijsko-komunikacijski sistem zaščite in reševanjaje predvidena vključitev centralnega dela prihodnjega omrežja TETRA vinformacijski sistem na nivoju URSZR in radijskih postaj TETRA v nepo-srednem načinu delovanja v informacijski sistem na nivoju regijskih cen-trov za obveščanje. To pomeni, da bo mogoče prenašati podatke (mednjimi tudi slikovna gradiva) med uporabniki postaj TETRA in informacij-skim sistemom URSZR. V prvi fazi povezovanja bi bile uvedene samoročne in mobilne radijske postaje TETRA, ki bi bile povezane z informa-cijskim sistemom URSZR, v drugi fazi bi bilo vzpostavljeno omrežje baz-nih postaj TETRA, v tretji pa bi bil sistem TETRA nadgrajen z DAWS-om(Tavčar, 2000: 8-9). Predvidoma bi skupno infrastrukturo sistema TETRAsestavljalo 60 baznih postaj. Vsi uporabniki bi v tem okviru imeli svojevirtualne radijske mreže in ne bi mogli poslušati drugih virtualnih mrež.Sistem TETRA omogoča dinamično spreminjanje virtualnih mrež, ki jihpo potrebi lahko povezujemo, spreminjamo, določenim uporabnikom padovolimo delo v več mrežah ipd. V bistvu lahko vsak uporabnik sistemaTETRA komunicira z vsemi, če mu to omogoči upravljalec sistema. Takoza razliko od sedanjih ločenih sistemov dobimo enoten sistem z ločenimivirtualnimi mrežami (Tavčar, 1998: 10).

Pri vzpostavljanju enotnega radijskega sistema pa so se v RS pojavilenekatere ovire. Prva ideja o vzpostavitvi enotnega digitalnega radijskegaomrežja za potrebe državnih organov se je porodila že po osamosvojitvi.Ideja je izhajala iz potrebe vzpostavitve enega fizičnega analognega siste-ma na nivoju celotne države, znotraj katerega bi delovala različna logičnaomrežja, ki se ne bi motila. Ideja ni bila uresničena zaradi določenih teh-ničnih težav (standardi kriptozaščite) in pomislekov nekaterih organizacij.Nato je vsaka organizacija po svoje gradila lastno omrežje (intervju s Tav-čarjem, 2003). Tudi v današnjem času se je zataknilo pri aplikaciji sistemaTETRA. Vlada je omenjeni sklep sicer sprejela in predlog Strategije izgrad-nje enotnega digitalnega radijskega omrežja državnih organov RS naj bibil poslan vladi do 30. 11. 2002, vendar je prišlo do zapletov medorganiza-cijske narave, ki se po Tavčarjevem mnenju nanašajo predvsem na vpraša-nje financiranja, lastništva omrežja (zasebno ali državno) in upravljanjaomrežja. Zadnji problem izhaja iz želje nekaterih resorjev, da bi upravljali


318

s sistemom. Zaradi tovrstnih težav in nekakšne trenutne pat pozicije jeMinistrstvo za informacijsko družbo predlagalo izstop iz tega projekta.

O povezovanju podatkovnih baz med omenjenimi akterji preko radij-skih zvez je zaenkrat še prezgodaj govoriti. Podsistem varstva pred narav-nimi in drugimi nesrečami sicer to pripravlja znotraj svojega podsistema,vendar pa bo pri povezovanju informacijskih sistemov zelo verjetno prišlodo težav zaradi varovanja in dostopa do baz podatkov (intervju s Tavčar-jem, 2003).

Slika 25: Načelna struktura mreže sistema TETRA (Tavčar, 1998: 10).

VAJE KRIZNEGA MENEDŽMENTA

V Sloveniji imajo posamezni deli nacionalnovarnostnega sistema izdelanesvoje programe urjenja in usposabljanja, ki ponekod bolj, drugod pa manjvključujejo tudi druge organe in v tem smislu medorganizacijsko sodelo-vanje. Izredno velika vaja, ki je vključevala praktično vse elemente siste-ma nacionalne varnosti (vojaško in civilno obrambo, zaščito in reševanje,policijo itn.), CAE 98 je poudarila veliko potrebo po koordinaciji številnihnacionalnih in mednarodnih akterjev. S stališča organiziranja nacionalnihstruktur za potrebe sodelovanja v mednarodnem kriznem menedžmentuje bila izjemno pomembna vaja CMX/CRISEX 2000, ki je bila prva skup-na vaja zveze Nato in ZEU. Z vajo so preverjali delovanje mehanizmov in


319

procedur kriznega menedžmenta med obema organizacijama in nacional-no podporo v ta namen. V Sloveniji je bila tako vzpostavljena ad hocmedresorska koordinacijska analitična skupina, ki so jo sestavljali pred-stavniki ministrstev za notranje zadeve, zunanje zadeve, zdravstvo, gos-podarstvo, obrambo, Slovenske vojske ter zaščite in reševanja. Na vaji seje ugotovila potreba po vzpostavitvi komunikacijskega centra, kjer se pri-pravijo rešitve vlade, ki se jih posreduje nazaj v Bruselj.198 Nacionalnokrizno organizacijo na tej vaji predstavlja naslednja slika.

Slika 26: Načelna shema organizacije vodenja skupne ZEU/NATO vajekriznega menedžmenta CMX/CRISEX 2000 v RS.


320

Slovenija je sodelovala tudi v vaji CMX 2001, ki je prav tako delomaobsegala preverjanje obvladovanja postopkov kriznega menedžmentaznotraj države za podporo mednarodni operaciji za podporo vzpostavitvemiru (Vaja CMX 2001 je končana, 2001). Poleg tega pa je Slovenija vsakoleto sodelovala tudi na drugih vajah kriznega menedžmenta v okviruzveze NATO (CMX) in EU (CME).

Za preverjanje horizontalnega delovanja sistema nacionalne varnosti vkriznih razmerah pa je bila izjemno pomembna vaja IZZIV 2003, ki jepotekala od 25. do 27. novembra 2003. Šlo je za vodstveno obrambno-zaščitno vajo kriznega menedžmenta, ki je bila pripravljena in izvedenakot enostranska večstopenjska vaja. Na njej se je preverila usklajenostrešitev in postopkov kriznega upravljanja in vodenja v nacionalnovar-nostnem sistemu in med njegovimi temeljnimi elementi, delovanjeNCKU ter primerljivost obstoječega sistema z Natom in EU. Na vaji jesodelovalo približno 300 udeležencev iz vlade, Misije RS pri Natu, mini-strstev, nekaterih vladnih služb in enajstih gospodarskih družb, ki soposebnega obrambnega pomena. Vajo so izvedli na sedežu Ministrstvaza obrambo ter na sedežih sodelujočih na vaji. Scenarij vaje je temeljil nadomnevi, da so se splošne varnostne razmere v strateškem okolju zao-strile in zahtevajo aktiviranje vseh delov nacionalnovarnostnega sistemav Sloveniji. Scenarij je med drugim vključeval izbruh krize v bližnjemvarnostnem okolju RS, prenos posledic te krize v RS, pomanjkanje naftein zdravil, onesnaženje okolja, uporabo orožja za množično uničevanjeipd. Preverjene so bile tudi rešitve sodelovanja med Slovensko vojsko indrugimi deli nacionalnovarnostnega sistema. V okviru vaje so bile torejpreverjene vertikalne in horizontalne povezave med pristojnimi državni-mi organi v RS ter med RS in Natom s posebnim poudarkom na informa-cijski in komunikacijski povezljivosti, delovanju NCKU z operativno inanalitično skupino, civilno-vojaškim sodelovanjem, aktiviranjem postop-kov za primer sodelovanja RS pri posegih sil zveze Nato v operacijah zapodporo miru itn. Podobne vaje naj bi NCKU v sodelovanju z drugimidržavnimi organi organiziral na štiri leta, vaje v okviru posameznih pod-sistemov nacionalnovarnostnega sistema pa bodo potekale vsako leto.


198 Na prvi skupni mednarodni vaji kriznega menedžmenta Zahodnoevropske unije inNata je sodelovala tudi Slovenija, in sicer kot pridružena partnerica in opazovalka.Namen vaje Cmx/Crisex 2000 je bil preveriti dogovorjene postopke ZEU in Nata vprimeru kriznega menedžmenta, vaditi in dopolniti usklajevane dogovore in spora-zume med organizacijama ter preveriti komunikacijske in informacijske povezavemed poveljstvoma obeh organizacij in posameznimi državami udeleženkami vaje. Vvaji je sodelovalo 30 držav (glej UVI – Magnetogram prispevka o CMX/CRISEX2000, Radio Slovenija, 22. 2. 2000, Radijski dnevnik, 22.00; Danes zaključek vajeCMX/CRISEX 2000, 2000).

321

CIVILNO KRIZNO NAČRTOVANJE V OKVIRU NACIONALNIH POTREBIN MEDNARODNEGA SODELOVANJA Z ZVEZO NATO

Organizacija civilnega kriznega načrtovanja je v RS razumljena pred-vsem kot krizno načrtovanje v podsistemu civilne obrambe (za vojne inizredne razmere), katerega nosilec je Sektor za civilno obrambo naMORS-u, in varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami (za zaščito,reševanje in pomoč v primeru naravnih in drugih nesreč), katerega nosi-lec je URSZR (glej Sporočilo za javnost MORS, 3. 6. 2002, InternationalCEP Handbook, Najzer, 2003a). Taka struktura v RS deluje in je v skladuz zakonom. Vendar pa načrtov za pojave, ki bi jih imenovali krize, ni,obstajajo le načrti za izredno in vojno stanje ter za nesreče. Tu pa včasihprihaja do podvajanja oziroma zelo velike podobnosti dveh načrtov, kiobstajata za eno in isto zadevo (tako je npr. z načrti zaščite in reševanja vvojni in v normalnih razmerah). To pa ne pomeni, da načrti na tehpodročjih niso medsebojno usklajeni ali da se ne usklajujejo.

Načrtovanje za potrebe vojne (vojaške krize) je določeno z Uredbo oobrambnem načrtovanju (1996) in Uredbo o spremembah in dopolnitvahuredbe o obrambnem načrtovanju (1999). Obrambni načrt je celota orga-nizacijskih, kadrovskih, materialnih in drugih rešitev, s katerimi se zago-tavlja postopen, organiziran in usklajen prehod na delovanje v vojnemstanju ter določa organizacija in način dela tako, da se zagotovi nepretr-gano opravljanje dejavnosti organa oziroma organizacije. Vlada sprejemaobrambni načrt države, ki je sestavljen iz načrta uporabe SV, načrtavlade in ministrstev ter Štaba CZ RS. Obrambne dokumente izdelujejotudi Urad predsednika vlade, Urad vlade za informiranje, SOVA, Urad zapriseljevanje in begunce, Služba za zakonodajo in Center vlade za infor-matiko. Ministrstva so odgovorna za stanje priprav in delovanje napodročjih v njihovi pristojnosti. MORS preko Sektorja za civilno obram-bo strokovno usmerja in usklajuje zgoraj omenjene ukrepe in v najnuj-nejšem obsegu zagotavlja pogoje za delo predsednika republike, pred-sednika vlade in Državnega zbora v vojni. Tudi občinski in pokrajinskiorgani morajo določiti svojo organizacijo in način dela v vojnem stanjutako, da zagotovijo nepretrgano opravljanje nalog v svoji pristojnosti(Zakon o obrambi, 1994: čl. 69, 70; Doktrina CO RS, 2002: 18; Uredba oobrambnem načrtovanju, 1996; Uredba o spremembah in dopolnitvahuredbe o obrambnem načrtovanju, 1999).

Načrtovanje na področju zaščite in reševanja pa je urejeno z Uredbo ovsebini in izdelavi načrtov zaščite in reševanja (2001). Te načrte morajoizdelati pristojni državni organi, lokalne skupnosti ter določene gospo-darske družbe, zavodi in druge organizacije. Državne načrte izdelaURSZR v sodelovanju z ministrstvi in drugimi državnimi organi (tudi naregijski ravni). Na državni ravni so izdelani načrti zaščite in reševanja za


322

primer tistih nesreč, ki imajo množični značaj in prizadenejo več občinali regij (potres, poplava, nesreča z nevarnimi snovmi, vključno z jedrskonesrečo, letalska nesreča, nesreča v železniškem prometu, nesreča namorju, v vojni ter drugih nesrečah, ki bi lahko prizadele večji del države).Občinski načrti se izdelajo za vse vrste nesreč, ki lahko prizadenejo obči-no (Nacionalni program varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami,2002: točka 3.1.2; Uredba o vsebini in izdelavi načrtov ZIR, 2001: čl. 5).Uredba o vsebini in izdelavi načrtov ZIR (2001: čl. 3, 5) določa, da morajobiti načrti zaščite in reševanja za posamezno vrsto nesreče, ki jih izdelaveč nosilcev načrtovanja na določenem območju, medsebojno usklajeni.Tako pri snovanju načrtov sodelujejo različni državni in lokalni organiter službe.

Iz Dopolnitev smernic za delo MORS za 2003 in 2004 (2003) izhaja, daželi RS uveljaviti postopke kriznega menedžmenta, ki jih uporabljajo čla-nice EU in Nata, ter vzpostaviti in zagotoviti delovanje NCKU. Vzposta-vitev in delovanje NCKU je tako sodilo med neposredne priprave zavključitev RS v Nato in tudi v EU. V sklopu priprav za članstvo v Natu jeuresničevanje Akcijskega načrta za članstvo v Natu spektralno tako širo-ko, da presega aktivnosti Ministrstva za obrambo in Ministrstva za zuna-nje zadeve. Zato je bila ustanovljena Medresorska delovna skupina zasodelovanje Republike Slovenije z Natom in članicami Partnerstva zamir z nalogami vzpodbujanja, organiziranja, usmerjanja, vodenja in ana-liziranja vseh aktivnosti med Republiko Slovenijo in Natom, še posebnopa za koordiniranja, usmerjanja in izvajanja pravočasnih priprav začlanstvo v Natu (Poslovnik Medresorske delovne skupine za sodelovanjeRepublike Slovenije z Natom in članicami Partnerstva za mir, 2000: čl. 3).Pri tem je bistveno, da so ravno priprave na morebitno članstvo spodbu-dile horizontalne interakcije med simptomatično nepovezanimi vladnimiresorji, kar je nedvomno prispevalo k višji stopnji uresničevanja idejedelovanja nacionalnovarnostnega sistema RS. Sodelovanje RS v Nato-vem Višjem odboru za civilno krizno načrtovanje (Senior Civil Emer-gency Planning Committee – SCEPC) in njegovih delovnih telesih199 jestvar delovanja in sodelovanja sedmih slovenskih ministrstev. Omenjeniodbori torej pokrivajo področja kriznega načrtovanja v zvezi s prometom(morskim, zračnim in kopenskim), preskrbo (nafta, hrana in industrija),zaščito in telekomunikacijami. V teh delovnih telesih sodelujejo različnaslovenska ministrstva glede na pristojnosti (MORS, Ministrstvo zazdravstvo, Ministrstvo za promet in zveze, Ministrstvo za kmetijstvo, goz-darstvo in prehrano ter Ministrstvo za gospodarstvo), kar skupaj tvoripodskupino za civilno krizno načrtovanje znotraj Medresorske delovneskupine za sodelovanje Republike Slovenije z Natom in članicami Part-


199 Odbor za civilno zaščito, Odbor za načrtovanje prehrane in kmetijstva, Odbor za na-črtovanje civilnega letalstva, Odbor za načrtovanje civilnih komunikacij, Odbor zaindustrijsko načrtovanje, Odbor za naftno načrtovanje, Odbor za načrtovanje ocean-skega transporta, Odbor za evropski kopenski transport in Skupni odbor za nafto.

323

nerstva za mir. V samem SCEPC Slovenijo zastopata Stalna misija priNatu in MORS (vodja Urada za obrambne zadeve, ki je bil prej vodjaSektorja za civilno obrambo, in direktor URSZR). MORS je nosilec zaomenjeno področje civilnega kriznega načrtovanja (CEP).

Sodelovanje RS v teh telesih je bilo ocenjeno kot uspešno, vendar jebilo v Medresorski delovni skupini za sodelovanje z Natom (kljub več-kratni ugotovitvi predstavnikov Nata, da je Slovenija na tem področjuena od vodilnih držav) ugotovljeno, da sodelovanje med nosilcem tegasodelovanja (MORS-om) in ostalimi ministrstvi, ki sodelujejo pri delu de-lovnih teles SCEPC, ni zadovoljivo. Predlagana je bila izboljšava medre-sorskega sodelovanja na tem področju, in sicer predvsem s povečanjempretoka informacij med predstavniki v RS v SCEPC (MORS) in pred-stavniki v njegovih delovnih telesih (druga ministrstva) (glej Predlog zaizboljšanje sodelovanja na področju CEP med predstavniki RS v Višjemodboru za civilno krizno načrtovanje in njegovih delovnih telesih,2000).200

VLOGA SLOVENSKE VOJSKE V SISTEMU KRIZNEGA MENEDŽMENTA

Strateški koncept obrambe RS temelji na tem, da obsežen oboroženikonflikt ni več osnovna predpostavka priprav za delovanje obrambnegapodsistema. Ključna predpostavka v tem smislu je izoblikovanje vojaškeorganizacije, ki bo sposobna izvajati z ustavo in zakoni določene naloge vskladu z razpoložljivimi viri in izpolnjevati naloge, ki bodo izhajale izčlanstva v Natu in EU (Obrambna strategija RS, 2001: 6). V tem smislu jeSlovenska vojska svoje naloge iz Zakona o obrambi operacionalizirala nanaloge v miru, v kriznih razmerah v regionalnem ali širšem strateškemokolju in v primeru napada na državo oziroma v vojni. Naloge Slovenskevojske v miru so zagotavljanje pripravljenosti za delovanje, preprečeva-nje ogrožanja in zaščita vojaških objektov, opreme in osebja, sodelovanjepri zaščiti in reševanju, sodelovanje v operacijah v podporo miru inhumanitarnih operacijah, ustvarjanje zaupanja s sodelovanjem v bila-teralnih in multilateralnih partnerskih programih ter verifikacijskih


200 Tudi splošna analiza dela v Medresorski delovni skupini za Nato (Medresorsko so-delovanje in vključevanje Slovenije v Nato) je poudarila mnenje nekaterih članovskupine glede pomanjkanja občutka za medresorsko delo v sistemu državne uprave.Kot ovira pri vključevanju v Nato je bila izpostavljena tudi slaba koordinacija delamed posameznimi vladnimi resorji.

324

postopkih pri nadzoru oborožitve. V kriznih razmerah so naloge SVpreventivna razmestitev sil z ukrepi za zaščito in pripravljenost, priprav-ljenost za posredovanje, priprave za dopolnitev angažiranih sil in mobi-lizacijo, sodelovanje v operacijah v podporo miru in humanitarnih opera-cijah. V vojni pa so naloge SV izvedba operativnega razvoja, izvajanjevojaške obrambe, priprava in zagotavljanje pogojev za prihod in namesti-tev zavezniških sil, izvajanje vojaške obrambe v okviru zavezništva ali obpodpori prijateljskih držav (Obrambna strategija RS, 2001: 10). SV nače-loma loči tri oblike organiziranosti, to so organiziranost v miru (mirno-dobna organiziranost), krizi (krizna organiziranost) in v vojni (vojnaorganiziranost). Te oblike organiziranosti se očitno prepletajo. Fokus de-lovanja SV je vojna organiziranost, krizna organiziranost pa predstavljamanjši segment organiziranosti za vojno (Božič, 2003). Štabni proces je vosnovi enak v vseh treh oblikah organiziranosti, saj je vedno treba oce-njevati dejavnike ob sprejemu naloge, analizirati naloge, izdajati priprav-ljalna povelja, oblikovati variante delovanja, odločati, preiskušati posle-dice odločitev, izvajati naloge in ocenjevati.

Slovenska vojska sodeluje pri civilnem kriznem menedžmentu namednarodni ravni predvsem v operacijah v podporo miru, na nacionalniravni pa predvsem pri zaščiti in reševanju ob naravnih in drugih nesre-čah.

Sodelovanje slovenske vojske pri zaščiti in reševanju

Slovenska vojska lahko sodeluje pri zaščiti, reševanju in pomoči v prime-rih naravnih in drugih nesreč. Sistemski mehanizmi, procedure, organi-zacija in pravne osnove za aktiviranje SV so enake za manjše in hujšenesreče. V vsakem primeru mora vojska koordinirati svoje aktivnosti scivilnimi kriznimi organizacijami.

Pravna podlaga za vojaško sodelovanje pri zaščiti in reševanju je vZakonu o obrambi (1994: čl. 37) in Zakonu o varstvu pred naravnimi indrugimi nesrečami (1994: čl. 83). Doktrina zaščite, reševanja in pomoči(2002: 5, 13, 19) določa, da je vojsko in obrambna sredstva mogoče upo-rabiti za zaščito, reševanje in pomoč, če razpoložljive sile ne zadostujejoza nujno reševanje in pomoč ter če vojska ni nujno potrebna oziromazadržana pri opravljanju obrambnih nalog. O uporabi SV odloča vlada, vnujnih primerih pa minister za obrambo ali načelnik GŠ na predlog po-veljnika CZ RS. Pomoč SV (in policije) lahko zahtevajo tudi poveljnikiCZ občin in regij. V vojnem stanju pa o sodelovanju SV odloča poveljnikbrigade, njej enake ali višje enote. V vsakem primeru SV (in tudi policija)sodeluje pri teh nalogah v skladu s predpisi in usmeritvami pristojnegapoveljnika CZ oziroma vodje intervencije, neposredno vodenje pa oprav-


325

ljajo poveljniki vojske (oziroma vodje policije). Vojska se lahko uporabi vskladu z načelom postopnosti pri uporabi sil in sredstev pri ZIR, sajmorajo najprej lokalne skupnosti izkoristiti svoja sredstva ali sredstvasosednjih lokalnih skupnosti, šele nato se pri nesrečah velikega obsegavključi država, nazadnje pa je mogoče vključiti tudi vojsko in obrambnasredstva (Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami, 1994:čl. 14). Vojska se torej uporablja selektivno, kar pomeni, da je ni smisel-no aktivirati za naloge civilnih institucij, ki sploh niso aktivirane (interv-ju z Bogatajem, 2003).

Aplikacija omenjenih sistemskih pravil pa je v praksi občasno težav-na. Prišlo je npr. do dogodkov, ko so bile nekatere občine zainteresiraneza posredovanje SV, vendar tega štab CZ RS ni odobril, ker niso bilaizrabljena vsa civilna sredstva. Pojavili so se tudi primeri očitne kršitvepravil za uporabo SV pri zaščiti, reševanju in pomoči, saj je bila ta upo-rabljena za odstranjevanje snega v ljubljanskem zasebnem teniškemklubu, kjer se je podrl šotor. Zasebnik naj bi po trditvi medijev prosil zapomoč kar svoje stalne stranke, ki delajo v SV (glej Kupončki nagrada zapomoč, 1999). Prišlo je tudi do primerov, ko je vojska ponudila svojeusluge sistemu zaščite in reševanja, vendar jih ta ni izkoristil. V nekate-rih izjemnih primerih (npr. poplave na Vzhodnem Štajerskem leta 1998)so SV mediji celo kritizirali, češ da ne stori ničesar, v resnici pa civilnestrukture niso zahtevale ali pa sprejele ponujene vojaške pomoči itn.

Neposredna vključitev SV v zaščito in reševanje, ki ne zahteva odobri-tve civilnih struktur, je možna samo v primeru, da je SV sama žrtevnaravne ali antropogene nesreče, pri čemer SV skrbi za reševanje lastnihljudi in premoženja.

Sodelovanje SV pri zaščiti in reševanju se odvija v okviru državnih na-črtov zaščite in reševanja. Konkretne naloge SV pri zaščiti in reševanjupa so zelo natančno opredeljene s t. i. Ujmami oziroma načrti delovanjaSV pri zaščiti, reševanju in pomoči v primerih poplave, potresa, požara,nesreč v gorah, jedrskih nesreč, velikega snega in žleda, letalskih nesreč,železniških nesreč, nesreč na morju in na področju protibiološke ter pro-tibakteriološke zaščite (skupaj 10 načrtov), ki jih je izdelal Generalštab,podrejena poveljstva in enote pa na tej podlagi izdelujejo svoje načrte.Načrti so se na najvišjem nivoju začeli izdelovati leta 1999 in še se izde-lujejo. Skupna značilnost vseh naštetih načrtov je v predvidevanju uspo-sabljanja za izvedbo nalog zaščite in reševanja kot elementa rednega us-posabljanja vojaških enot. V tem smislu se je v zadnjih letih izvedlo večtovrstnih vaj (npr. Sneg 1999, Skok 1999, Hexagrant 1999, Požar 1999,Požar 2001,201 NEK 2003 ipd.). Poleg tega pa morajo biti štabi in enoteusposobljeni tudi za lastno zaščito in reševanje. V načrtih so opredeljeni


201 Vaja Požar 2001 je zanimiva, ker je bilo preizkušeno delovanje združenih sil gasilcevin SV pod enotnim poveljstvom in z uporabo sistema kriznega vodenja, ki ga v tujinipoznajo pod Command Incident System. Vaja v tem smislu predstavlja temelj za na-daljnje sodelovanje med gasilci in SV (glej Z ognjem proti požaru, 2001).

326

še postopki alarmiranja in poveljevanja, pri čemer je pomembno, da po-veljniki sodelujočih enot delujejo v skladu z zahtevami poveljnika Civil-ne zaščite ali vodje intervencije. Poveljstva in enote SV opravljajo splošnein posebne naloge pri zaščiti in reševanju za vsako vrsto nesreče. Zaponazoritev splošnih nalog SV naj navedemo primer splošnih nalog SV vprimeru poplav, ki so evakuacija SV z ogroženih območij, evakuacijaogroženega prebivalstva in dobrin, prevoz humanitarne pomoči in reše-valne opreme, zavarovanje ogroženih območij in objektov, izvajanjepreventivnih ukrepov zavarovanja objektov (nasipi), čiščenje odtokovmeteornih voda v vojaških objektih, odstranjevanje naplavin, pomoč prigradnji zaščitnih nasipov, zagotavljanje pitne vode za SV in CO, izvajanjehigiensko-epidemioloških ukrepov in pomoč pri organizaciji začasnenamestitve ogroženega civilnega prebivalstva.

Dopolnitev smernic za delo MORS za 2003 in 2004 (2003) predvidevaše nadaljnjo razvijanje zmogljivosti in usposobljenosti SV za delovanjepri zaščiti, reševanju in pomoči ob naravnih in drugih nesrečah.

Vojaško helikoptersko reševanje

Helikoptersko reševanje je v kriznem menedžmentu še posebej pomem-bno, saj so helikopterji zelo redka dobrina v RS. Službe, ki bi npr. potre-bovale helikopter (npr. GRS, podsistem varstva pred naravnimi in drugiminesrečami, zdravstvo), ga nimajo, kar je privedlo do nujnosti in neizogib-nosti medorganizacijskega sodelovanja. Omenjeni akterji so v tem smisluodvisni od virov, ki jih imata na državni ravni zgolj policija in vojska.

Leta 1998 je zaradi nekaterih težav medorganizacijske narave pri izva-janju zaščite, reševanja in pomoči s helikopterji prišlo do večje stopnjenormativnega urejanja področja reševanja z zrakoplovi. V mislih imamotežave, kot je bilo oviranje helikopterja s strani radovednih opazovalcev,ki jih pristojne organizacije niso odstranile s področja delovanja, nesrečamed reševalno vajo na Turski gori leta 1997, nesreča na GRS vaji heli-kopterskega reševanja (Okrešelj) leta 1998 ipd. Zato je nastala Uredba oizvajanju zaščite, reševanja in pomoči z uporabo zrakoplovov (1998), kipodrobno ureja (poleg policijskih, carinskih in drugih civilnih zrakoplo-vov) tudi sodelovanje vojaških zrakoplovov (helikopterjev in letal) prizaščiti in reševanju. Slednji ob izvajanju tovrstnih nalog ne smejo nositinabite oborožitve. Uredba je določila, da morajo biti v letalsko-operativ-nih priročnikih določeni postopki za izvidovanje ob naravnih in drugihnesrečah, reševanje v gorah in drugih zahtevnih terenskih razmerah,reševanje z žičnic, visokih stavb, gašenje požarov, prevoz reševalcev alireševalnih ekip, poškodovanih, obolelih ali mrtvih v nesrečah, reševalneopreme in človekoljubne pomoči. Ti priročniki morajo biti usklajeni zrazličnimi akti gorske reševalne službe, gasilske službe, jamarske reše-


327

valne službe, podvodne reševalne službe, kinološke reševalne službe inCZ, kar se stalno preverja. Uredba še posebej določa postopke pri reše-vanju v gorah, gašenju požarov in usposabljanju.

Slovensko vojaško letalstvo poleg svojih tipično vojaških nalog, kot soobramba, nadzor in kontrola slovenskega zračnega prostora ter zagotovi-tev zračne podpore enotam SV, nudi tudi pomoč civilnim strukturam inorganizacijam. Naloge 15. helikopterskega bataljona v sistemu zaščite inreševanja so prevoz potnikov in tovora, gašenje požarov, nudenje pomočiiz zraka ob naravnih nesrečah, reševanje v gorah, usposabljanje za potre-be GRS, jamarjev, reševalcev, gasilcev in RKB ekip ter sodelovanje navajah zaščite in reševanja v RS in tujini (npr. Krotitev zmaja v Dalmaciji)(Sodelovanje 15. letalske brigade vojaškega letalstva v sistemu zaščite inreševanja, 2003). Pri tem največje breme nosi helikopterska eskadrilja, kiintenzivno sodeluje s Civilno zaščito in stalno nudi svoje zmogljivosti navajah zaščite in reševanja civilnega prebivalstva v naravnih in drugihnesrečah. Še posebej je izpostavljeno sodelovanje z Gorsko reševalnoslužbo pri iskanju in reševanju ponesrečencev v gorah in z gasilci priopazovanju in javljanju morebitnih požarov (opis enot SV na www.mors.si). Bataljon ima en helikopter v stalni pripravljenosti s 15 minut-nim odzivnim časom. Možno pa je aktivirati tudi druge helikopterje,vendar kasneje. Posadka se lahko aktivira še preden pride pisni ukaz zaposredovanje. Sposobni so leteti ponoči in pristajati ter vzletati na neos-vetljenih terenih (intervju z Zalokarjem, 2003). Vrstni red glede aktivira-nja helikopterjev je v skladu z načelom postopnosti uporabe sil, kar po-meni, da je vojaški helikopter možno uporabiti, če ni na voljo civilnih.Prioritetno se torej uporabljajo policijski helikopterji, kar je tudi določe-no s Postopkom za aktiviranja zrakoplovov SV in policije za nujne nalogezaščite, reševanja in pomoči, nudenje nujne medicinske pomoči s heli-kopterjem in iskanje pogrešanih z zrakoplovom, (2003), ki določa, daoperater v regijskem centru za obveščanje (ReCo) po prejeti zahtevi zahelikoptersko pomoč od vodje reševalne intervencije najprej preverimožnost poleta policijskega zrakoplova in šele potem vojaškega, če poli-cijskega ni na voljo.

Aktiviranje vojaškega helikopterja poteka v skladu s 37. členom zako-na o obrambi, kar pomeni, da o tem odloča vlada, v nujnih primerih paminister za obrambo na predlog poveljnika CZ. Minister lahko dejanskosvoje pristojnosti prenese na nižje nivoje, da se z reševalno akcijo ne za-vlačuje (Helikopter v pomoč pri tretjini reševanj, 2000). Po odobritviCORS-a prenese zahtevo na poveljstvo sil, ki vzpostavi stik z dežurnimna Brniku. ReCo in OKC PU se morata po prejemu obvestila o nesreči inaktiviranju zrakoplova medsebojno obveščati in izmenjevati informacije.V primeru nesreč se medsebojno obveščata CORS in OKC GPU (Posto-pek za aktiviranja zrakoplovov SV in policije za nujne naloge zaščite,reševanja in pomoči, nudenje nujne medicinske pomoči s helikopterjemin iskanje pogrešanih z zrakoplovom, 2003).


328

Sodelovanje SV pri nalogah ZIR je vedno bolj intenzivno, kar dokazu-jejo kvantitativna statistika in kvalitativni kazalci sodelovanja 15. letal-ske brigade (danes bataljona) SV. Odgovorni ugotavljajo, da se je trendsodelovanja od leta 1997 do 2002 povečeval, v prihodnosti pa se bo zoperativno uporabo helikopterjev Coguar razširil tudi spekter sodelova-nja. Tudi kvaliteta sodelovanja se povečuje, kar odraža dejstvo, da sesodelovanje izvaja v vedno bolj zahtevnih pogojih in da so posadkevedno bolj usposobljene (intervju z Zalokarjem, 2003).

Za medorganizacijsko komunikacijsko povezljivost pri reševanju z vo-jaškim helikopterjem je poskrbljeno. Helikopterji med seboj komunicira-jo na letalski frekvenci, z zemeljskimi enotami pa helikopterji SV komu-nicirajo s posebno vgrajeno radijsko postajo za zaščito in reševanje. Tudisam bataljon je vključena v sistem ZARE.

Pregled helikopterske aktivnosti na tem področju pokaže, da obstajajotudi primeri skupnih akcij policijskih in vojaških helikopterjev, kot jebilo skupno iskanje pogrešane osebe v gorah okoli Vršiča leta 1997, dočesar je prišlo po naključju. Policijski helikopter namreč ni mogel nada-ljevati z iskanjem zaradi pomanjkanja goriva. V času odsotnosti policij-skega helikopterja je iskanje izvajal vojaški helikopter, ki se je nahajal vbližini. Helikopter je osebo tudi našel (glej Helikopterja sta krožila nadgorami, 1997). Tudi na morju je že prišlo do skupne akcije. Npr. leta 1999je bila spet po naključju izvedena skupna in dobro usklajena akcija reše-vanja iz vode s strani vojaškega plovila, policijskega plovila in civilnegavlačilca Kiklop (glej Vojska rešuje brodolomce, 1999).

KRIZNI MENEDŽMENT NA POSAMEZNIH MINISTRSTVIH

Razdelitev pristojnosti med ministrstvi izhaja iz Zakona o organizaciji indelovnem področju ministrstev, njihovo delovanje pa je urejeno s poseb-no resorsko zakonodajo. MORS je tako odgovoren predvsem za zagotav-ljanje vojaške in civilne obrambe, poleg tega pa je v njegovi administra-tivno-upravni pristojnosti še zagotavljanje varstva pred naravnimi indrugimi nesrečami. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve jeodgovorno predvsem za politiko zaposlovanja in socialno varstvo terskrbstvo, Ministrstvo za gospodarstvo je odgovorno predvsem za razvojin stanje gospodarstva, industrije, trgovine in osnovne preskrbe (tudi vprimeru izrednih razmer), Ministrstvo za kulturo opravlja naloge varstvakulturne dediščine in kulturnih vrednot, Ministrstvo za notranje zadeveopravlja predvsem naloge s področja varovanja državne meje, prepreče-


329

vanja in odkrivanja kaznivih dejanj in prekrškov, vzdrževanja javnegareda in miru, nadzira posest in nošenje osebnega orožja, ureja sistem,organizacijo in delovanje upravnih organov, Ministrstvo za okolje, pro-stor in energijo opravlja predvsem naloge v zvezi varstvom okolja innarave ter jedrsko varnostjo, Ministrstvo za zdravstvo opravlja predvsemzadeve, ki se nanašajo na zdravstveno varstvo in varstvo prebivalstvapred nalezljivimi boleznimi, itn.

Na področju vseh obstoječih resorjev lahko izbruhne resna kriza.Zaenkrat so vsa ministrstva neposredno odgovorna za priprave in delo-vanje dejavnosti v njihovi pristojnosti ob naravnih in drugih nesrečah(Nacionalni program varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, 2002:točka 3.1.7) ter v vojni in izrednem stanju. V ta namen se oblikujejo pri-merni načrti. Izven tega (nesreč, vojne in izrednih razmer) pa lahko reče-mo, da ni nekega sistema, ki bi univerzalno določal pravila kriznegamenedžmenta na ministrstvih. Reagiranje na krizo in krizno načrtovanjeje prepuščeno samemu ministrstvu, ki je za svoj resor odgovorno v vkakršnemkoli vsebinskem smislu.

Naj na kratko opišemo samo strukturo kriznega reagiranja na dvehvzorčnih ministrstvih. Ministrstvo za notranje zadeve ima 11 operativno-komunikacijskih centrov (OKC) na regijski ravni v policijskih upravah innacionalni OKC pri Generalni policijski upravi. OKC-ji v skladu s Pravil-nikom o obveščanju in poročanju obveščajo notranje policijske enote inzunanje subjekte (državno tožilstvo, carino, inšpekcijske službe, CORSitn.). V primeru dogodkov izrednega pomena ali večjih kriz (npr. terori-zem, naravne nesreče, večje tatvine) in večjih varovanj oseb (npr. obiskClintona, srečanje Bush–Putin ipd.) se v skladu s Pravilom o delovanjuoperativnih štabov ustanovijo operativni štabi na državni ali regijskihravneh, ki prevzamejo vso odgovornost za določen problem. Izjemomaso v teh štabih tudi zunanji uradniki, ki ne prihajajo iz MNZ. Štabi delu-jejo v tesni povezavi z OKC-ji, ki jih informacijsko podpirajo. Smisel šta-bov je v razbremenitvi OKC, ki lahko naprej spremlja stanje v državi (in-tervju s Pečjakom, 2003).

Ministrstvo za zunanje zadeve nima posebnega dokumenta o kriznemreagiranju, vendar je možno iz številnih razgovorov, ki so bili opravljenina ministrstvu (predvsem pa intervju s Kuničem, 2003), ugotoviti, davelja dokaj dobro utečena nenapisana praksa ustanavljanja ad hoc kriz-nih skupin, ki jih sestavljajo predstavniki tistih sektorjev ministrstva, kiso vpleteni v krizno zadevo. Npr. velika kriza v BIH bi pripeljala do obli-kovanja skupine, ki bi jo verjetno sestavljali predstavniki bilaterale, mul-tilaterale (da bi pojasnili stališče OZN, Pakta stabilnosti, zveze NATO),konzularnega sektorja itn. Po potrebi bi skupino razširili tudi s pred-stavniki drugih ministrstev (npr. MNZ, MORS itn.). Kolegij ministra biodločil o oblikovanju skupine, ki bi jo vodil določen uradnik glede napomembnost krize. Zelo pomembne krizne skupine bi verjetno vodildržavni sekretar, ki bi poročal o sklepih in ugotovitvah skupine kolegiju


330

ministra. Skupina bi uvedla centralizacijo informacij iz različnih virov instalno spremljanje razmer. MZZ nima operativenga centra, kamor bi sestekale krizne informacije, ampak ima določene dežurne osebe medvikendi in ponoči.


331

DVA NAJ ST I D E L

ZAKLJUČEK

332

Na podlagi zapisanega lahko ugotovimo, da v sodobnem kompleksnemvarnostnem okolju obstaja poleg velikega števila potencialnih groženjvarnosti tudi njihova visoka povezanost, kar se odražala v nastajanjukompleksnih kriz. Kompleksnost je ključna značilnost izmed mnogihznačilnosti sodobnega varnostnega okolja. Izraža se v naraščajočem šte-vilu družbenih akterjev (ljudi, organizacij in držav po svetu), povezavmed njimi (politične, gospodarske, migracijske, komunikacijsko-infor-macijske ipd.), naraščajočem številu dejanskih in zaznanih groženj var-nosti (večdimenzionalnost ogrožanja varnosti) in naraščajoči povezanostimed njimi. Razlog za to je v naraščajoči povezanosti celotnega sveta indružbenih pojavov. Seveda nastane po svetu več enostavnejših kriznihprimerov kot kompleksnih, vendar so slednji s stališča ogrožanja varno-sti, negotovosti in nujnosti ukrepanja bolj kritični. Kritičnost komplek-snih kriz je toliko večja, če upoštevamo dejstvo, da jih ni mogoče povsempredvideti, saj je mogoče, da majhne grožnje varnosti povzročijo velikein kompleksne krize ter da velike potencialne grožnje sploh nimajo kriz-nih učinkov. Vendarle pa je predpogoj za obvladovanje kompleksnih krizv oblikovanju analitičnih in opozorilnih mehanizmov, ki presegajoparcialno analizo tako kompleksnih ogrožajočih pojavov. Kompleksnagrožnja varnosti in kompleksna kriza sta nenazadnje več kot zgolj vsotiposameznih groženj in nista razpoznavni s parcialno analizo. Ključnaanalitična spremenljivka so postale povezave med kriznimi elementi ozi-roma spremenljivkami. Kriza, ki se je razvila po enajstem septembru,predstavlja primeren dokaz možnih razsežnosti sodobne kompleksnekrize. Ta kriza je primer največje večdimenzionalne krize v zadnjemčasu, ki se je razvila tudi na transnacionalni in celo globalni ravni. Kom-pleksna kriza je pokazala, da je po izvedenih terorističnih napadih, karje predstavljalo ekstremno stopnjevanje terorističnega ogrožanja varno-sti, prišlo do posledičnega stopnjevanja ogrožajočih pojavov v vojaški,gospodarski, okoljski, politični, kriminalni, identitetni, kulturni, zdravs-tveni in informacijski dimenziji. V nekaterih dimenzijah je prišlo do očit-nega stopnjevanja ogrožanja varnosti, medtem ko je ponekod prišlo zgoljdo rahlega povečanja kazalcev, ki pomenijo intenzivnost potencialnihogrožajočih pojavov.

Kompleksne krize zahtevajo reševanje in odpravljanje v obliki kom-pleksnega kriznega menedžmenta, ki temelji na multiorganizacijskem inmedorganizacijskem pristopu. Dejstvo je, da kompleksni krizni problempresega organizacijske zmožnosti in pristojnosti posamezne organizacije,

XSODOBNO VOJAŠTVO IN DRUŽBAX

333

ministrstva ali agencije. Kompleksni družbeni problemi v našem prime-ru grožnje in krize nimajo enostavnih rešitev, zato zahtevajo ustreznekompleksne rešitve na konceptualni in praktični ravni. Z večanjem kriz-ne kompleksnosti bi morala naraščati tudi kompleksnost kriznega odzi-vanja in torej kriznega menedžmenta v vseh smislih. Lahko rečemo, dakompleksna n-dimenzionalna kriza zahteva kompleksen n-dimenzional-ni odziv. To pomeni, da se v kompleksni krizi aktivira veliko število ak-terjev, ki pa imajo večinoma le parcialne pristojnosti za njeno reševanje.Vsaka kompleksna kriza torej zahteva primerno mešanico ukrepov kriz-nega menedžmenta, katerih nosilci so različni akterji. Večina kriz je civil-nih, zato je večina kriznih ukrepov civilne narave, vendar je po potrebimogoče uporabiti tudi vojsko, če je to v skladu z ustavnimi in zakonski-mi normami (civilno-vojaški krizni menedžment). Temelj učinkovitegakompleksnega odziva na kompleksno krizo torej ni samo v delovanjuštevilnih kriznih akterjev, temveč tudi v njihovem intenzivnem medorga-nizacijskem (medresorskem in medagencijskem) povezovanju, sodelova-nju in koordiniranju. Težavnost koordiniranja kriznih akterjev se poveču-je z njihovim številom, ki pa je pogojeno s kompleksnostjo krize. Višjisupraorganizacijski cilji kompleksnega kriznega menedžmenta so lahkodosegljivi samo z integracijo in horizontalnim sodelovanjem. V bistvugre za prilagajanje kompleksnih človeških struktur (kriznega menedž-menta) kompleksnosti krize. Sistemski problem v zvezi s tem pa je ta, daso se državne strukture v zgodovinskem razvoju diferencirale na velikoštevilo resorjev in agencij, ki morajo reševati krizne probleme, ti paresornih in agencijskih umetnih meja ne spoštujejo. Večja sta diferencia-cija in specializacija državnih struktur, večja je potreba po koordinaciji inmedorganizacijskem sodelovanju pri kriznem menedžmentu. Intenzivnokrizno medorganizacijsko sodelovanje med vsaj tremi kriznimi akterji selahko uresničuje prek kriznih medorganizacijskih mrež, ki so bolj flek-sibilne in torej primernejše za reševanje kompleksnih kriznih problemovkot izključno hierarhične organizacijske tvorbe. Konceptualizacija inaplikacija kriznih reakcijskih mrež bosta v prihodnosti pogostejši.

Iz empiričnega dela knjige je razvidno, da so konec hladne vojne, 11.september, globalizacija sveta, globalizacija ogrožanja varnosti sodobnedržave in mednarodne skupnosti pri vseh štirih proučevanih državah(Švedska, ZDA, Velika Britanija in Slovenija) prispevali k oblikovanjulastnih spoznanj in interpretacij temeljnih značilnosti sodobnega var-nostnega okolja in načinov zoperstavljanja krizam in grožnjam, ki izhaja-jo iz tega okolja. Pri teh spoznanjih je s primerjalno metodo mogočeidentificirati nekatere bistvene podobnosti, ki jih z uporabo indukcijelahko razumemo tudi kot značilnosti sodobnega razumevanja krize inkriznega menedžmenta. Tako vse štiri države v sodobnem varnostnemokolju zaznavajo vedno več groženj nacionalni varnosti. Te grožnje sopredvsem nevojaškega značaja, čeprav je treba omeniti, da je pri ZDAidentificiranih tudi bistveno več vojaških groženj nacionalni varnosti kot

XZAKLJUČEKX

334

pri drugih državah. Države priznavajo vedno večjo transnacionalnostsodobnih groženj in kriz ter tudi povezanost med posameznimi grožnja-mi. Teza o kompleksnosti ogrožanja varnosti in o kompleksni krizi setorej na primeru zaznav analiziranih držav potrjuje. Države dokaj jasnopriznavajo zamegljeno razmerje med notranjimi in zunanjimi vidiki nji-hove nacionalne varnosti. Države še dodatno poudarjajo negotovost inhitro spreminjanje sodobnega varnostnega okolja, kar posredno odgo-varja zapisanim aplikacijam teorije kompleksnosti in kaosa v prvem deluknjige. Še posebej v zgodovini ZDA se je negativno izpostavila nevarnostustalitve predstav o varnostnem okolju, kar je prišlo do izraza pri podce-njevanju kriznih kazalcev v zvezi z napadom na Pearl Harbour in WTCter Pentagon.

V vseh štirih državah prihaja do širjenja nalog temeljnih elementovsistema nacionalne varnosti, intenziviranja medresorskih in medorgani-zacijskih stikov ter sodelovanja v okviru tega sistema. V zvezi s temadvema pojavoma se pogosto omenja krize in krizni menedžment. Tudireforme posameznih podsistemov potekajo vedno bolj v smeri večjegahorizontalnega povezovanja oziroma oblikovanja koordinacijskih stičnihtočk in mrež. Iz številnih temeljnih dokumentov so razvidne zahteve povečjem horizontalnem povezovanju na splošno in po posameznih organi-zacijskih področjih. Predhodni dokumenti tega niso poudarjali v tolikšnimeri. ZDA priznavajo, da sama potreba po kriznem medagencijskemkoordiniranju ni nova, vendar pa narašča skupaj z naraščanjem kom-pleksnosti in večdimenzionalnosti nove svetovne ureditve. Švedska inVelika Britanija poudarjata integrirani pristop h kriznemu menedžmen-tu, Slovenija pa potrebo po celovitem ocenjevanju ogrožanja varnosti inpovezovanju podsistemov sistema nacionalne varnosti v učinkovit sistemkriznega menedžmenta. V zvezi s preoblikovanjem mehanizmov kriz-nega menedžmenta je treba poudariti, da sta po 11. septembru ZDA inŠvedska začeli z največjima reformama svojih sistemov nacionalne var-nosti v njuni sodobni zgodovini. Busheva administracija je v procesupreoblikovanja nacionalnovarnostnih institucij za izzive in priložnosti v21. stoletju začela z najobsežnejšo vladno reorganizacijo po letu 1947, sajso bile obstoječe nacionalnovarnostne institucije oblikovane v drugemčasu za druge potrebe. Ta reorganizacija temelji predvsem na ustanovitvinovega ministrstva za domovinsko varnost, novega združenega vojaške-ga poveljstva (unified military command), na obsežnem preoblikovanjuFBI itn. Treba je poudariti, da so se ZDA po 11. septembru nekako para-doksalno spomnile, da so najbolj ranljive ravno doma ter da sta obrambaZDA in zagotavljanje njene nacionalne varnosti na domačem ozemljunajpomembnejša vidika zagotavljanja nacionalne varnosti. To je prišlodo izraza v sistematizaciji konceptov domovinske varnosti in domo-vinske obrambe. Sama ustanovitev ministrstva za domovinsko varnost zintegracijo 22 zveznih agencij ali njihovih enot predstavlja največjo zdru-žitev in reformo v zvezni vladi po letu 1947, ko je zaradi izkušenj iz


335

druge svetovne vojne in potrebe po pariranju Sovjetski zvezi (koordina-cijske izkušnje in potrebe) prišlo do združitve različnih vojaških kompo-nent (zvrsti) v ministrstvo za obrambo. Tudi na Švedskem je prišlo doreform sistema totalne obrambe v smeri oblikovanja sistema kriznegamenedžmenta, kar predstavlja najbolj celovite reforme sistema totalneobrambe v celotni njegovi zgodovini. Pri reformi gre za reorientacijo alispremembo smeri delovanja sistema totalne obrambe. Če je sistem vhladni vojni deloval v smeri zoperstavljanja oboroženemu napadu, pri če-mer je civilna obramba predvsem podpirala vojaško obrambo, je po 11.septembru sistem preoblikovan tako, da se sooča z velikim številompotencialnih groženj, pri čemer vojaška organizacija podpira civilne kriz-ne organizacije. To je odraz švedskega spoznanja, da morajo biti viri zaspopadanje z vojaškimi grožnjami varnosti po konceptu totalne obrambeuporabni tudi za krize v mirnem času. Da bi bilo to mogoče, je Švedskaustanovila SEMO. Podobno se je zgodilo tudi v Veliki Britaniji, kjer jeprav tako prišlo do številnih sprememb na lokalni, regionalni in nacio-nalni ravni.

Sistem kriznega menedžmenta je temeljni in najpomembnejši podsi-stem sistema nacionalne varnosti, ki je odgovoren za pripravo na hitroukrepanje države in družbe v najrazličnejših krizah in hitro ukrepanje,ko do kriz pride. Pri sistemu kriznega menedžmenta gre predvsem zasistematizacijo horizontalnega in vertikalnega povezovanja elementovsistema nacionalne varnosti v predkriznem, kriznem in pokriznem časuz namenom doseganja optimalnega in fleksibilnega kriznega odziva.Zato je sistem kriznega menedžmenta hkrati hierarhična struktura inmedorganizacijska (medhierarhična oziroma nehierarhična) mreža naodgovarjajoči ravni. Celoviti in integrirani krizni menedžment se takouresničuje prek kompleksnega medorganizacijskega in mrežnega ocenje-vanja kriznih elementov in pripadajočih groženj varnosti ter interesov,mrežnega zgodnjega kriznega opozarjanja, mrežnega kriznega načrtova-nja, vključno z izvajanjem več- in medorganizacijskih vaj ter simulacij,izvajanja večorganizacijskih operacij neposrednega kriznega odzivanja inpostkriznih analiz. Analiza empiričnih primerov v knjigi je pokazala, dasi sicer vse štiri države prizadevajo za neko obliko uvajanja zgoraj ome-njenih in v teoriji prikazanih kriznih sistemskih mehanizmov, vendar zrazličnimi poudarki in dosežki. Na splošno lahko rečemo, da pri Švedskiv zadnjem času prihaja bolj do izraza oblikovanje mehanizmov krizneganačrtovanja na državni in lokalni ravni ter oblikovanje sistema kriznegaoperativnega menedžmenta na lokalni ravni. V ta namen je bila ustanov-ljena SEMA in sprejet je bil Zakon o izrednih mirnodobnih dogodkih vobčinah in okrožjih. V Sloveniji najbolj prihaja do izraza integriranjekriznih informacij na nacionalni ravni in v ta namen je bil ustanovljenNCKU kot posebna oblika kriznega informacijsko-komunikacijskegapodpornega sistema vladi, Svetu za nacionalno varnost in Državnemuoperativnemu štabu obrambe. V tem trenutku ni nobenih razmišljanj o

XZAKLJUČEKX

336

uvajanju mehanizmov kriznega menedžmenta na lokalni in regionalniravni. ZDA pa imajo daleč najbolj razdelan in razvit sistem kriznegamenedžmenta, ki omogoča vertikalno in horizontalno delovanje ministr-stev in agencij v predkriznem, kriznem in pokriznem času. To je mordatudi logično, saj so ZDA izmed vseh treh držav edina svetovna velesila,ki je izrazita udeleženka v številnih svetovnih, regionalnih in lokalnihkrizah. ZDA so tudi največja država, kar bi teoretično lahko pomenilo,da imajo več kriz, kar zahteva še posebno razdelavo sistema za obvlado-vanje notranjih kriz. Medagencijski proces je na splošno v ZDA mnogobolj razvit kot v Sloveniji ali na Švedskem, kar pa je v nekem smislumogoče razložiti tudi z najbolj diferenciranim sistemom nacionalne var-nosti, ki zahteva po drugi strani tudi visoko stopnjo integracije in koordi-nacije. V ZDA je tudi bistveno večji poudarek namenjen pokrizni analizikot v ostalih primerjanih državah. V zadnjem času pa je z ustanovitvijoUrada, Sveta in Ministrstva za domovinsko varnost bistveno in skorajdaneproporcionalno večji poudarek (glede na druge potencialne krize ingrožnje) namenjen kriznemu menedžmentu ob terorističnem napadu zjedrskim, radiološkim, kemičnim in biološkim orožjem. Za Veliko Brita-nijo je mogoče reči, da posveča dokaj enakomerno pozornost kriznemumenedžmentu na lokalni, regionalni in nacionalni ravni, prav tako patudi oblikovanju in delovanju vseh relevantnih sistemskih mehanizmovza krizni menedžment (ocenjevanje ogrožanja, načrtovanje, vaje, komu-niciranje ipd.).

Razvitost sistemov kriznega menedžmenta analiziranih držav palahko primerjamo tudi po naslednjih bolj specifičnih postavkah.

1. Vsi sistemi kriznega menedžmenta očitno nimajo mehanizmov za raz-glasitev kriznega stanja. Tak je primer na Švedskem, ker nimajo proce-dure za razglasitev (civilne) krize ali kriznih razmer na nacionalni ravni.Vendar proceduri za razglasitev stanja povišane pripravljenosti in vojnenista tako rigidno zastavljeni, da ju ne bi mogli uporabiti tudi v primeruresnih nevojaških kriz. Tudi Slovenija nima procedure za razglasitev kriz-nih razmer. Iz intervjujev v Sloveniji je tudi razvidno, da o razglasitvikriznega stanja in o kriterijih za tako razglasitev niti niso razmišljali inrazpravljali. V Sloveniji je mogoče ob veliki in splošni nevarnosti razgla-siti izredne razmere, te pa lahko vključujejo tudi izredno resno oblikokriz. Le v ZDA in Veliki Britaniji obstaja institucionalizirana možnostrazglasitve kriznih razmer na različnih oblastnih nivojih. V ZDA lahkorazglasita nacionalno krizo (national emergency) predsednik ali kongresoziroma kar oba. Dodatna pooblastila, ki jih potrebuje zvezna vlada zakrizni menedžment, so ob vsakokratni razglasitvi zelo natančno oprede-ljena, dejavnosti izvršne veje oblasti v času kriznih razmer pa so podintenzivnim nadzorom kongresa. Podobno je tudi v Veliki Britaniji, kjerje oblikovan poseben mehanizem trojne ključavnice, ki omejuje kriznapooblastila v razglašenem kriznem obdobju. Zgoraj omenjena odstopa-


337

nja med državami glede obstoja instituta razglasitve krize se pojavijozaradi širine koncepta krize in kriznega menedžmenta, ki ju je težko pre-nesti v delovanje nekega sistema, in zaradi dejstva, da poskušajo državeštevilne krize reševati na način, ki ne vzbuja pozornosti, torej brez raz-glašanja, da obstaja kriza. Delovanje kriznih mehanizmov in razglašanjekrize sta eksplicitno priznanje, da v državi je kriza, to pa mnogokrat ni vinteresu politične elite. Navedeno velja predvsem za tiste politične prob-leme, ki jih lahko opredelimo kot krize ali pa tudi ne. Tako pridejo doizraza tudi subjektivne razsežnosti sodobne krize. Kriza je namreč kljubsvojim objektivnim razsežnostim predvsem subjektivno relativni pojav.To pomeni, da govorimo o krizi samo, ko ima neki splet pojavov družbe-ne posledice oziroma posledice za človeka in njegove materialne dobri-ne, človek (ali pomembnejši družbeni organi) omenjeni splet pojavovimplicitno ali eksplicitno prizna kot krizo oziroma situacijo, ki jo lahkoobvlada samo z izrednim angažiranjem svojih sposobnosti.

2. Na najvišji državni ravni v vseh štirih državah obstajajo sistemskimehanizmi za krizno odločanje. Na Švedskem Urad predsednika vlade vkrizi organizira sestanek skupine državnih sekretarjev, ki jih vodi držav-ni sekretar iz urada. V skupini sodelujejo državni sekretarji z vseh mini-strstev, pristojnih za reševanje nastale krize. Vsak državni sekretar je vstalnem stiku z generalnimi direktorji agencij v njihovem ministrstvu.Skupina sekretarjev se lahko sestane zelo hitro, poleg tega pa lahko zelohitro sprejema in posreduje informacije. Operativnost in krizna fleksibil-nost omenjene medresorske skupine se lahko še poveča s pozivanjemstrokovnjakov s posameznih ministrstev in agencij. V ZDA sistem Svetaza nacionalno varnost s pripadajočimi medagencijskimi povezavami nisamo ključni element nacionalnovarnostnega sistema, temveč predstav-lja tudi ključni nacionalni predsedniški medagencijski in medministrskikrizni organizacijski mehanizem, ki temelji na medagencijskem koordi-niranem reševanju kriznih problemov. Splošna struktura SNV z odbo-rom načelnikov, odborom namestnikov in koordinacijskimi odbori jehkrati struktura kriznega menedžmenta na najvišji ravni. Sistem Svetaza nacionalno varnost je opredeljen kot proces koordiniranja izvršnihministrstev in agencij pri učinkovitem razvoju in uresničevanju nacional-ne varnostne politike in kriznega menedžmenta. Tudi Slovenija ima raz-vit mehanizem kriznega odločanja na najvišji ravni, kar se izraža z meha-nizmi, ki omogočajo fleksibilnost dela vlade, in Opomnikom za ravnanjev kriznih razmerah, ki opredeljuje postopek reagiranja najvišjega držav-nega vrha v primeru različnih kriz. Ključni organ za krizno odločanje vVeliki Britaniji deluje v okviru Urada vlade. Odbor za civilno kriznimenedžment je koordinacijsko telo, ki ga vodi minister za notranje zade-ve. Izjemno pomembno podporno vlogo igra Sekretariat za civilni kriznimenedžment. Če primerjamo sistematiziranost ureditev kriznega odloča-nja na vladni ravni v državah iz vzorca, potem lahko ugotovimo, da je do

XZAKLJUČEKX

338

največje sistematizacije prišlo v ZDA in Veliki Britaniji, sledita jima paŠvedska in Slovenija.

3. Vse štiri države razvijajo neko vrsto informacijskih in komunikacijskihmehanizmov za podporo kriznemu odločanju na najvišji državni ravni.Gre za oblikovanje in razvoj kriznih informacijskih in komunikacijskihpodpornih sistemov, ki akterjem kriznega menedžmenta omogočajo, dapridobijo čim natančnejšo informacijsko podobo vsega, kar je povezanoz neželeno situacijo. Ti podporni sistemi temeljijo na najvišji informacij-ski in komunikacijski tehnologiji, kar je sodobna država premore. Omo-gočajo torej tudi videokonference, ki so pomembno sredstvo kriznegakomuniciranja brez fizične prisotnosti vseh ključnih akterjev v istemprostoru. Investicijo na to področje je treba razumeti kot investicijo vboljše krizne odločitve v prihodnosti in boljšo vertikalno ter horizontal-no povezanost v sistemu kriznega menedžmenta. Lahko celo rečemo, dabrez te povezanosti sistem kriznega menedžmenta ne more obstajati, pavendar Švedska in Slovenija šele zdaj uvajata temeljne sistemske spre-membe na tem področju. Ugotovimo lahko tudi, da imajo vse štiri državeproblem z medresorskim komuniciranjem v tehničnem smislu. Obstajanamreč vse preveč nepovezljivih ali težko povezljivih komunikacijskihsistemov. Na področju brezžičnih radijskih komunikacij se ponuja reši-tev v obliki digitalnega radijskega brezžičnega komunikacijskega sistemazvez TETRA.

4. Za vse štiri države lahko ugotovimo, da njihove civilne obveščevalneslužbe igrajo dokaj močno vlogo pri delovanju sistemskih mehanizmovkriznega menedžmenta. Te službe so še posebej pomemben del meha-nizma zgodnjega kriznega opozarjanja in zavarovanja kriznega menedž-menta. To vlogo širša javnost manj opazi, vendar jo je mogoče identifici-rati. Vojaške obveščevalne službe igrajo manj vidno vlogo pri civilnemkriznem menedžmentu, vendar po enajstem septembru začenjajo upo-rabljati tudi njihove komparativne informacijske prednosti in zmožnosti.V tem smislu je na Švedskem komisija, ki je izdelala študijo o vlogi šved-ske vojske pri spopadanju s terorizmom in drugimi večjimi dogodki naŠvedskem, predlagala odobritev obrambnim obveščevalnim institucijam,da pridobivajo in analizirajo informacije tudi o terorističnih (in tudi dru-gih civilnih) nevarnostih iz tujine. Pri tem lahko ugotovimo, da sameobveščevalne službe v sodobni državi niso več sposobne zbrati celotneslike kompleksnega varnostnega okolja, kar pomeni, da se morajo so-dobne države pri kriznem identificiranju, opozarjanju in analiziranju (patudi simuliranju in urjenju) vse bolj zanašati tudi na nedržavne analitič-ne in raziskovalne potenciale.

5. Vse štiri države so razvile lasten pristop h kriznemu načrtovanju nanacionalni ravni. Švedska v tem smislu uvaja nov sistem kriznega načr-


339

tovanja, ki ga vodi in usmerja SEMA. Gre za krizno načrtovanje na šestih(koordinacijskih) področjih, ki so še posebej pomembna za obvladovanjekriznih dogodkov v družbi in na katerih deluje veliko število državnih,pa tudi regijskih in lokalnih organov oblasti. To so področja tehničneinfrastrukture, transporta, širjenja nevarnih (RKB) snovi, finančne var-nosti, celovite ozemeljske koordinacije, sodelovanja in informiranja terzaščite, pomoči in medicinske dejavnosti. SEMA zagotavlja celovito inte-gracijo koordiniranega načrtovanja po posameznih področjih in skrbi zadodeljevanje sredstev. V ZDA je bil z namenom dodelitve funkcij nacio-nalnovarnostne krizne pripravljenosti zveznim ministrstvom in agenci-jam že leta 1969 pod Nixonom sprejet izvršni ukaz 11490, katerega jeleta 1988 nadomestil izvršni ukaz 12656 (Executive Order 12656, 1988),ki v rahlo modificirani obliki velja še danes. Ukaz je določil usmeritev,da morajo ZDA imeti na vseh nivojih vladanja zadostne zmožnosti za iz-polnitev nujnih obrambnih in civilnih potreb med katerokoli nacionalnovarnostno krizo. Politiko nacionalnovarnostne krizne pripravljenosti do-loča predsednik ZDA in v njegovem imenu SNV, ki je glavni forum zaobravnavo politike nacionalnovarnostne krizne pripravljenosti. Učinko-vito nacionalnovarnostno krizno načrtovanje pripravljenosti v ZDA zah-teva identifikacijo funkcij, ki bi morale biti izvajane med krizo, razvojnačrtov za izvajanje teh funkcij in zmožnosti za izvajanje teh načrtov.Izvršni ukaz, kot že rečeno, zadolžuje državna ministrstva in agencije zatovrstne ukrepe, vendar samo za situacije, ki jih označijo kot nacionalnevarnostne krize (ko predsednik razglasi krizno stanje), in ne za krize (na-ravne in tehnološke nesreče in druge krizne dogodke), ki to niso, čepravsodijo v pristojnosti zveznih ministrstev in agencij, držav, lokalnih obla-sti, zasebnega sektorja in posameznikov. Zveznim ministrstvom in agen-cijam so bile dodeljene skupne obveznosti vzdrževanja pripravljenosti zaodgovor na vse nacionalne varnostne krize (mednarodne in notranje),upoštevanja dejavnikov nacionalnovarnostne krizne pripravljenosti privodenju njihovih običajnih aktivnosti (krizni načrti in programi, primer-ne stopnje pripravljenosti in organizacijska infrastruktura morajo bitirazviti že v času običajnih aktivnosti vsakega ministrstva in vsake agen-cije), določitve višjega uradnika za kriznega koordinatorja, ki je odgovo-ren za večletni načrt nacionalnovarnostne krizne pripravljenosti, določi-tve ukrepov pripravljenosti, ki omogočajo učinkovit prehod iz rutinskihv krizne operacije, sodelovanja in koordiniranja svojega dela z državami,lokalnimi oblastmi in drugimi organizacijami (npr. zasebne organizacije),razvijanja in izvajanja programov urjenja in izobraževanja, ki vključujejokrizno pripravljenost, zagotavljanja kontinuitete vladanja z določitvijozaporedja nasledstva uradnih pooblastil (succession to office), varova-njem temeljnih objektov in podatkov ter vzpostavitvijo kriznih operativ-nih zmožnosti, vzpostavitve načrtov in programov za mobiliziranjekadrov, opreme in drugih virov, izvajanja nacionalnega varnostnega kriz-nega programa vaj itn. Če so funkcije nacionalnovarnostne krizne pri-

XZAKLJUČEKX

340

pravljenosti razdeljene med več ministrstev in agencij, potem proces zaizvajanje teh funkcij vodijo tiste organizacije, ki imajo na nekem področ-ju primarno odgovornost. Krizne pristojnosti vsakega ministrstva inagencije so razdeljene na vodilne (lead responsibilities) in podporne pri-stojnosti (support responsibilities). Tudi v Veliki Britaniji je sistem kriz-nega načrtovanja zgrajen na konceptu vodilnih ministrstev, ki so odgo-vorna za načrtovanje in aktiviranje mehanizmov kriznega menedžmentana nacionalni ravni, kar vključuje tudi vlogo koordiniranja delovanjadrugih vpletenih ministrstev. Vsa ministrstva so dolžna izvajati kriznonačrtovanje in se udeleževati nacionalnih vaj kriznega menedžmenta.Slovenija pa je od primerjanih držav na področju vzpostavljanja novegasistema kriznega načrtovanja naredila najmanj. Za potrebe vključevanjav Nato in sodelovanja z Natovimi telesi je ugotovila, da je organizacijacivilnega kriznega načrtovanja sestavljena iz kriznega načrtovanja v pod-sistemu civilne obrambe (za vojne in izredne razmere), katerega nosilecje Sektor za civilno obrambo na MORS-u, in varstva pred naravnimi indrugimi nesrečami (za zaščito, reševanje in pomoč v primeru naravnih indrugih nesreč), katerega nosilec je URSZR. Taka struktura v Slovenijideluje in je v skladu z zakonom. Vendar pa načrti za pojave, ki bi jih ime-novali krize, nlahko ugotovimo, da Slovenija nima razvitega celovitegakoncepta kriznega načrtovanja. Na tem področju bo morala narediti ševeliko, če želi dejansko uveljaviti postopke kriznega menedžmenta, ki jihuporabljajo članice EU in Nata (npr. Švedska in ZDA).

Na Švedskem in v ZDA ugotavljajo tudi, da je nepraktično in nepo-trebno načrtovati za vse možne krize, v katere bi bili obe državi vpleteni.Pri oblikovanju podsistema kriznega načrtovanja kot dela sistema kriz-nega menedžmenta sta obe državi na zanimiv način omejili neskončnispekter potencialnih kriz, na katere se morata odzvati. Švedska SEMAtako ne načrtuje kriznega menedžmenta za posamezne grožnje oziromavrste kriz, ampak za tipične posledice kakršnekoli hude krize, ki so izra-žene s šestimi koordinacijskimi področji. ZDA pa načrtujejo krizno delo-vanje in medresorsko sodelovanje za 12 kriznih podpornih funkcij.

6. Vse štiri države vedno bolj intenzivno izvajajo vaje in simulacije kriz-nega menedžmenta. To pomeni, da preverjanje načrtov na vajah in simu-lacijah pridobiva na pomenu. Še posebej se uveljavljajo medorganiza-cijske vaje kriznega menedžmenta ali vaje kompleksnega kriznegamenedžmenta, ki so namenjene preverjanju delovanja številnih vključe-nih organizacij in njihovega sodelovanja ter komuniciranja pri reševanjukrizne situacije. Takšne vaje prispevajo k oblikovanju mreže organizacijkriznega menedžmenta, poznavanju ljudi iz drugih organizacij, razvojumedosebnega zaupanja in skupnih izkušenj, učenju improviziranja prekorganizacijskih meja pri spopadanju z različnimi krizami ipd. Pisanjuscenarijev za takšne vaje je namenjena posebna pozornost. Ne pozabljapa se tudi na aktivno sodelovanje oboroženih sil, kar prihaja še posebej


341

do izraza v ZDA. V vseh državah prihajajo vedno bolj do izraza vaje kriz-nega menedžmenta ob terorističnih napadih.

7. Primerjane države se v zvezi z večagencijskim in medagencijskimpokriznim analiziranjem med seboj precej razlikujejo. V Sloveniji takoanaliziranje predstavlja novost. Vsaka aktivirana institucija izvede pokriz-no analizo zase. Spodbuden je začetek meddisciplinarnega projekta »Vo-denje in upravljanje v kriznih razmerah v RS«, ki je vključeval analizoštevilnih primerov kriznega menedžmenta v Republiki Sloveniji. Meda-gencijske pokrizne analize so najbolj razvite v ZDA, dokaj razvite v Veli-ki Britaniji in Švedski in najmanj razvite v Sloveniji. Vse omenjene drža-ve lahko predstavljajo zgled, ki bi mu Slovenija morala slediti.

Večina kriz je civilnih po svojem izvoru, kar pomeni, da ne sodijo vokvir osnovnih vojaških nalog. Vendar pa sodobne oborožene sile pred-stavljajo pomembno nacionalno institucijo, ki lahko bistveno pripomorek delovanju civilnih struktur kriznega menedžmenta. Iz tega razlogamorajo biti oborožene sile sestavni del nacionalnega sistema kriznegamenedžmenta. V proučevanih državah je vidno, da njihove oboroženesile igrajo določeno vlogo v vseh fazah delovanja mehanizmov sistemovkriznega menedžmenta: v fazah zbiranja podatkov in opozarjanja, kriz-nega načrtovanja in urjenja, kriznega odločanja in vodenja ter izvajanjaoperacij kriznega menedžmenta in pokriznega analiziranja. V tem smislugovorimo o civilno-vojaškem sodelovanju pri izmenjavi kriznih informa-cij v sklopu delovanja mehanizma zgodnjega opozarjanja, civilno-vojaš-kem analiziranju krizne situacije, ki so nastale v varnostnem okolju,civilno-vojaškem kriznem načrtovanju, pri čemer gre tudi za izvajanjecivilno-vojaških vaj in simulacij. Morda najpomembnejša faza civilno-vojaškega sodelovanja pri kriznem menedžmentu pa so civilno-vojaškeoperacije, ki so lahko interne ali pa mednarodne narave. Pri prvih seizpostavlja ustavni vidik udeležbe oboroženih sil v notranih zadevah, pridrugih pa vprašanje vojaškega mandata. V tem smislu je treba razumetitudi razvoj koncepta civilno-vojaškega sodelovanja (CIMIC), kamor šteje-mo vse sodelovalne ukrepe v vojni, miru in krizi med vojaškim poveljni-kom in njegovo enoto ter nacionalno oblastjo, civilnim prebivalstvom inmednarodnimi vladnimi ter nevladnimi organizacijami. CIMIC je vojaškimehanizem za doseganje koordiniranega sodelovanja predvsem v med-narodnih operacijah v podporo miru, lahko pa bi ga uporabili tudi vnotranjih operacijah. Zato so zelo pomembni centri za civilno-vojaškeoperacije (CMOC), to so vojaški mrežni usklajevalni centri, ki različnecivilne organizacije povezujejo z vojaško v bolj ali manj skupnem priza-devanju za uresničitev medagencijskega kriznega načrta.

V zaključku je treba še ugotoviti, da se sodobne države v zvezi z obvla-dovanjem sodobnih kompleksnih kriz, ki izhajajo iz kompleksnega druž-benega (zunanjega in notranjega) varnostnega okolja, soočajo s »para-doksom krizne koordinacije«. V knjigi je bilo teoretično utemeljeno in

XZAKLJUČEKX

342

empirično dokazano, da je koordinacija številnih akterjev za spopadanjes kompleksnimi krizami nujno orodje za uspešnost na tem področju.Hkrati pa smo pokazali, da se podsistemi sistemov nacionalne varnostiin njihovi krizni mehanizmi vedno bolj razvijajo oziroma diferencirajo.Povečana stopnja diferenciacije je obvladljiva le s povečano stopnjo inte-gracije ali koordinacije. Problem pa je v tem, da določene kompleksnekrize aktivirajo tako veliko število kriznih akterjev znotraj držav (na lo-kalni, regijski in državni ravni) in iz mednarodne skupnosti (npr. EU,NATO, OZN, OVSE ipd.), da je njihovo delovanje praktično nemogočepopolnoma koordinirati. Zato bo pri kriznem menedžmentu vedno pri-hajalo do določenih podvajanj, neracionaliziranih pristopov in tudi veli-kih napak. Ta ugotovitev je realistična in izhaja iz tega, da bo komplek-snost varnostnega okolja vedno večja od kompleksnosti sistemov(sistema kriznega menedžmenta), s katerimi želimo obvladati to okolje.Vsak sistem obstaja zaradi neke potrebe, ki izhaja iz okolja. Ko je sistemvzpostavljen, se mora v procesu interakcije z okoljem nenehno prestruk-turirati, diferencirati, integrirati in povezovati z drugimi sorodnimi siste-mi. Spremembe v varnostnem okolju torej terjajo spremembe v samemsistemu, ki brez prilagajanja lastne funkcionalnosti in strukture ne bimogel preživeti. Dejstvo je, da je sodobno varnostno okolje visoko struk-turirano in kompleksno, zato morajo tudi sistemi kriznega menedžmen-ta težiti k večji strukturiranosti. Problem pa je v tem, da je kompleksnostvarnostnega okolja včasih težko razumljiva in nedoločljiva, ker je večinanjegovih delov (npr. grožnje, varnostni instrumenti) na opazovalcu nez-nan način povezanih med seboj. Kompleksnost sistema kriznega me-nedžmenta, ki jo lahko imenujemo tudi organizirana kompleksnost, bovedno manjša kot kompleksnost okolja, ker predstavlja odraz naše re-dukcije nestrukturirane kompleksnosti varnostnega okolja v obvladljivostrukturo oziroma strukturirano kompleksnost, kar je možno zgolj s izbi-ro nekaterih elementov in nekaterih povezav med njimi, medtem kodrugi ostanejo nepovezani. Ugotovimo lahko, da glede na neskončnostpotencialnih kriznih situacij enostavno ni mogoče povezati vseh elemen-tov družbenega sistema med seboj v absolutno učinkovit sistem kriznegamenedžmenta. To pomeni, da moramo opustiti idejo popolne sinhroniza-cije sistema kriznega menedžmenta z varnostnim okoljem, kar pa podrugi strani ne pomeni, da v sodobni državi ni treba razvijati sistemakriznega menedžmenta. Vsaka država je bolj odporna na krize z razvitimin hkrati nepopolnim sistemom kriznega menedžmenta, ki ustvarjaosnovno robustnost in fleksibilnost družbe ter države pri spopadanju znepredvidljivimi in neomejenimi krizami, kot pa brez njega. Sistem kriz-nega menedžmenta mora težiti k temu, da skozi čas razvija lastne ele-mente in spreminja povezave med njimi glede na najverjetnejše krize, kise pojavijo v varnostnem okolju. Na čisto empirični ravni pa sevedalahko ugotovimo, da v praksi določenim akterjem koordiniranje v zvezi skriznim menedžmentom marsikdaj sploh ne ustreza, kar izhaja iz para-


343

doksalno razvitih parcialnih sektorskih interesov, ki jih je država samaustvarila z oblikovanjem lastne strukture.

Prvi in najpomembnejši korak v smer oblikovanja sodobnega sistemakriznega menedžmenta v Sloveniji je že bil narejen. Resolucija o strategi-ji nacionalne varnosti (2001: 5738, 5742) kot temeljni konstitutivni doku-ment na področju nacionalne varnosti postavlja cilj povezovanja prvinnacionalnovarnostnega sistema v učinkovit sistem kriznega menedž-menta, ki bo sposoben delovati v varnostnih prizadevanjih RS in med-narodne skupnosti pri reševanju sodobnih kompleksnih kriz. V doku-mentu je bilo tudi zapisano, da si bo RS v prihodnosti prizadevala zaoblikovanje takšnega koncepta nacionalne varnosti, ki bo v skladu z us-tavnimi opredelitvami poudaril vlogo nacionalnega kriznega menedž-menta kot stičišča številnih na videz ločenih področij nacionalnovarnost-nega načrtovanja in priprav. Ta opredelitev iz resolucije predstavljaglavni in ključni cilj v zvezi z oblikovanjem sodobnega sistema kriznegamenedžmenta, ki pa se lahko uresničuje na več načinov in z različnimtempom. V tem smislu so bile izdelane temeljne predpostavke in zahteveza razvoj kriznega menedžmenta v RS, kamor sodijo predvsem celovitaocena razmer na najpomembnejših področjih, ki jih zadeva kriza(zdravstvo, gospodarstvo, kmetijstvo, prehrana, promet, komunikacije,informacijska tehnologija, notranja varnost, vojaška obramba, varstvopred naravnimi in drugimi nesrečami itn.), okrepitev medorganizacijske-ga sodelovanja in pretoka informacij, ustanavljanje skupnih delovnihteles in priprava predpisov, oblikovanje organov kriznega menedžmenta,dosledno izvajanje strategije nacionalne varnosti in pri tem poseben pou-darek nameniti izgradnji celovitega sistema kriznega menedžmenta vRS, začenši z oblikovanjem NCKU, zagotovitev stalnega in celovitegaocenjevanja virov ogrožanja nacionalne varnosti RS, oblikovanje ustrez-nih vojaških in nevojaških mehanizmov za obvladovanje nacionalnih inmednarodnih kriz in intenziviranje izvajanja raziskav kriznega menedž-menta ter izsledke vgrajevati v sistem kriznega menedžmenta. S temizahtevami se je potrebno strinjati, vendar pa je oblikovanje sodobnegasistema kriznega menedžmenta mnogo več kot to. V nadaljevanju sopredstavljeni konkretni predlogi za oblikovanje sodobnega sistema kriz-nega menedžmenta v RS.

XZAKLJUČEKX

344

PRIPOROČILA ZA RAZVOJ SODOBNEGA SISTEMA KRIZNEGA MENEDŽMENTA V REPUBLIKI SLOVENIJI

Pri oblikovanju sistema kriznega menedžmenta v Republiki Sloveniji jetreba upoštevati slovenske izkušnje s kriznim menedžmentom, njegovotrenutno organiziranost v Sloveniji, izkušnje tujih držav s kriznimmenedžmentom, teoretična in konceptualna znanstvena spoznanja napodročju kriznega menedžmenta in tipične težave v zvezi s tem. V skla-du z navedenimi kriteriji so v tem poglavju predstavljena nekatera pripo-ročila za razvoj sodobnega sistema kriznega menedžmenta v RepublikiSloveniji.

1. Če začnemo pri izkušnjah Slovenije s kriznim menedžmentom, potemne moremo mimo temeljnih naukov kriznega menedžmenta v osamosvo-jitveni vojni. Že pred samo vojno se je sistem kriznega menedžmentaoblikoval s koordinacijskimi mehanizmi in intenzivnim medorganizacij-skim sodelovanjem na nacionalni, regionalni in lokalni ravni. Koordina-cijski mehanizmi so prišli do izraza v fazi načrtovanja in kriznega reagi-ranja, kar je po oceni številnih udeležencev in strokovne javnostibistveno prispevalo k učinkovitosti. Pregled poteka kriznega menedž-menta na slovenski strani pokaže, da je potekalo veliko število dejavnostimedorganizacijske narave, kamor sodijo skupno načrtovanje, skupnovarovanje pomembnih objektov in zavarovanje mejnih prehodov, skupnoodločanje, medsebojna pomoč pri usposabjanju kadra, nudenje prosto-rov in opreme, skupno postavljanje barikad, skupno pogajanje o predajiblokiranih kolon, skupno spremljanje premikov vojaških vozil, skupnovarovanje transporta orožja, skupno ukazovanje koordinacijskim pod-skupinam, skupno delovanje v obrambi (npr. skupno branjenje barikadna Presiki), skupno branjenje mejnih prehodov Šentilj, Hodoš in Hol-mec) ali napadu za zasedbo mejnih prehodov, obmejnih stražnic, predajozaustavljenih vojaških kolon itn. Kljub obstoju koordinacijske kriznestrukture v obliki Republiške operativne koordinacijske skupine za pri-mer izrednih razmer in pokrajinskih koordinacijskih podskupin pa jeponekod prišlo do medorganizacijskih težav in neusklajenosti. Po vojnije bil omenjeni sistem razpuščen, medorganizacijsko krizno sodelovanjepa se je bistveno zmanjšalo celo do točke odkritega medresorskega tek-movanja in konflikta, ki je z afero Depala vas prišlo v javnost. V smernujnosti oblikovanja sistemskih rešitev na področju kriznega menedž-menta kažejo tudi izkušnje Slovenije iz preteklih večjih kriz v nepo-srednem varnostnem okolju. V končni fazi so vse te krize presegale kom-petence enega resorja, kar je zahtevalo intenzivno medresorskopovezovanje, ki pa se je v Sloveniji reševalo bolj ali manj ad hoc. Tudi navajah kriznega menedžmenta je bilo ugotovljeno, da potrebujemo opera-


345

tivno skupino, sestavljeno iz predstavnikov aktiviranih kriznih organiza-cij, ki dejansko koordinirajo številne dejavnosti kriznega menedžmenta.Slovenija pa se je v času po osamosvojitvi večinoma osredotočala pred-vsem na oblikovanje in reforme nekaterih temeljnih elementov sistemanacionalne varnosti, ni pa namenjala veliko poudarka delovanju koordi-nacijskih kriznih mehanizmov in reformi sistema nacionalne varnosti vceloti. Izkušnje Slovenije v zvezi s kriznim menedžmentom torej zgovor-no nakazujejo potrebo po uvedbi novih kriznih koordinacijskih meha-nizmov ali pa spremembo pristojnosti nekaterih že obstoječih. Hkrati paizkušnje z medresorskimi odnosi opozarjajo na njihovo kritičnost.

2. Slovenija bo morala narediti dodatni korak na področju temeljnih stra-teških dokumentov in zakonodaje v zvezi z nacionalno varnostjo in kriz-nim menedžmentom. Z operacionalizacijo usmeritev iz Strategije nacio-nalne varnosti se je zataknilo leta 2003 ob spreminjanju Zakona opoliciji, ko je bil dan predlog o uvedbi pojma kriza v 17. členu zakona, kiureja pogoje za drugačno uporabo policije (v izrednih razmerah in vojniter po tem predlogu tudi v krizi). Zakon na koncu v tem smislu ni bilspremenjen. Nekateri kritiki predlagane spremembe so menili, da jeprezgodnja in parcialna brez širšega pristopa k problematiki. Menili sotudi, da bi bilo najprej treba dopolniti ustavo z opredelitvijo pojma kriza(kot je storjeno s pojmoma vojna in izredne razmere) in šele potem v temsmislu spreminjati zakonske in podzakonske akte. Poleg ustavnih spre-memb so predlagali tudi sprejetje posebnega krovnega zakona, v kate-rem bi bila opredeljena vojna, izredne razmere in kriza ter pristojnostiposameznih organov. Na podlagi takšnih dilem lahko ugotovimo, da jeza operacionalizacijo kriznega menedžmenta v Sloveniji treba spremenitiStrategijo nacionalne varnosti v smislu razdelave že zapisanega o kriz-nem menedžmentu ali pa sprejeti posebno strategijo kriznega menedž-menta, ki bi predstavljala omenjeno razdelavo in opredelitev temeljnihsistemskih mehanizmov kriznega menedžmenta. Sama strategija nacio-nalne varnosti mora biti v sodobnem času in varnostnem okolju hkratitudi strategija kriznega menedžmenta. Če bi takšna razširitev povzročilapredolg dokument, potem bi bilo treba oblikovati posebno strategijokriznega menedžmenta, ki bi bila v hierarhiji dokumentov takoj podstrategijo nacionalne varnosti in tako nadrejena vsem drugim področnimstrateškim in doktrinarnim dokumentom. V vsakem primeru pa bi bilo vkasnejši fazi treba sprejeti še posebni krovni zakon o kriznem menedž-mentu, ki bi zavezoval državne, regijske in lokalne akterje k odgovorno-sti za krizni menedžment na lastni ravni in v okviru svojih kompetenc.Sprejetje zakona je nujno zaradi obveze njegovega izpolnjevanja, med-tem ko bi katerakoli omenjena varianta strategije določala le cilje insmernice za vzpostavitev učinkovitega sistema kriznega menedžmentain v tem okviru sistema nacionalne varnosti Republike Slovenije. Hierar-hično nižje strategije bi se v procesu revidiranja morale spremeniti tudi v

XZAKLJUČEKX

346

skladu s spremembo krovnega dokumenta. Predlagana strategija inzakon naj bi v primerni obliki obsegala vsebino, ki je predstavljena v na-daljevanju.

3. Slovenija bo morala širše opredeliti koncept kriznega načrtovanja vdržavi. Trditev, da organizacija civilnega kriznega načrtovanja v RS obse-ga krizno načrtovanje v podsistemu civilne obrambe (za vojne in izrednerazmere), čigar nosilec je Sektor za civilno obrambo na MORS-u, in pod-sistemu varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami (za zaščito, reševa-nje in pomoč v primeru naravnih in drugih nesreč), čigar nosilec jeURSZR, je odraz ožjega razumevanja kriznega menedžmenta. Takšnopojmovanje organizacije kriznega načrtovanja je morda v tem trenutku vskladu z zakoni, na dolgi rok pa ga bo treba razširiti tudi z drugimi akter-ji v Sloveniji, ki prav tako izvajajo krizni menedžment na svojih področ-jih. Mogoče pa se je strinjati, da omenjena podsistema lahko predstavlja-ta jedro sistema kriznega načrtovanja v Sloveniji, vendar je problematikamnogo širša.

Slovenija bo morala po spremembi strateških dokumentov sprejetitudi nacionalni načrt za krizne situacije oziroma za krizni menedžment,s katerim bi se uskladili obrambni načrti (za vojno in izredne razmere),načrti s področja zaščite in reševanja ter obstoječi načrti drugih akterjev,ki predvidevajo odgovarjanje na krizne situacije. Načrt bi torej predstav-ljal krovni nacionalni medresorski načrtovalni mehanizem vlade za pri-pravljanje in odgovarjanje na posledice katastrofalnih ali večjih nesreč inkriz. Načrt bi določal proces in organizacijsko strukturo za koordiniranoin učinkovito izvajanje kriznega menedžmenta ob selekcioniranih vrstahkriz ali pa na področju izbranih standardnih posledicah večjih kriz, kotje to na Švedskem in v ZDA. Načrt bi določal tudi temeljne obveznostivseh ministrstev na področju kriznega menedžmenta in postopke med-ministrskega koordiniranja kriznega načrtovanja. Za upravljalca tega na-črta in krovnega usmerjevalca mrežnega kriznega načrtovanja na strateš-ki ravni bi bil po pooblastilu vlade določen SNAV.

Sprejeti bi bilo treba tudi smernice za krizno načrtovanje za zaščitokritične infrastrukture (telekomunikacijski, energetski, bančniški, trans-portni, vodni in drugi temeljni družbeni sistemi). To bi bilo mogoče vokviru predlaganega načrta ali pa s sprejetjem posebnega nacionalneganačrta za zaščito kritične infrastrukture, ki bi bil podrejen nacionalnemunačrtu za krizni menedžment. Vsi oblastni organi (ministrstva in organiv sestavi, občine) morajo biti odgovorni za zaščito svoje kritične infra-strukture. Nujnost krovnega pregleda nad temi dejavnostmi in njihovegausmerjanja pa je še toliko večja, če upoštevamo dejstvo, da se v sodob-nem svetu nekoč ločeni sistemi vedno bolj povezujejo, kar ustvarja noveranljivosti. Ta proces naj bi po pooblastilu vlade usmerjal SNAV.

V zvezi s predlaganimi dokumenti iz te in prejšnje točke naj omenim,da pod nobenim pogojem ne smejo imeti oznake zaupnosti, razen morda


347

v aneksih. Procedure in sistemski mehanizmi sodobne države za delova-nje v krizah morajo biti transparentni. Le tako se bodo normalno razvija-li in prilagajali spremembam v varnostnem okolju!

4. Sistem kriznega menedžmenta mora delovati v skladu z nekaterimitemeljnimi načeli. V Sloveniji bi bilo potrebno dejansko vzpostavititemeljna načela delovanja sistema kriznega menedžmenta, kot jih jeuvedla Švedska. Spoštovanje teh načel omogoča uvedbo sistema krizne-ga menedžmenta z minimalnimi sistemskimi spremembami. Ta načelaso:a) načelo odgovornosti (principle of responsibility), ki pomeni, da se

odgovornost oblastnih organov za obvladovanje posameznih področijpred krizo in med krizo oziroma vojno ne spremeni;

b) načelo enakosti (principle of parity), ki pomeni, da morajo biti institu-cije, kolikor je to mogoče, med krizo oziroma vojno organiziraneenako in locirane na istem mestu kot pred krizo;

c) načelo neposredne geografske bližine (principle of proximity), kipomeni, da mora krizo reševati vedno najnižja možna raven. To je vbistvu načelo postopnosti uporabe sil in sredstev.

Vsako državno telo in vsaka občina bi tako postala odgovorna za kriz-ni menedžment v okviru svojih pristojnosti in na svojem geografskempodročju. Pri uvajanju sprememb v Sloveniji bi bilo po mojem mnenjunajprej treba celovito zastaviti na nacionalni ravni, s spremembami naobčinski ravni pa bi počakali (npr. da se jasno vidi, kako bo novi sistemkriznega menedžmenta na lokalni ravni funkcioniral na Švedskem in vVeliki Britaniji). Smiselno bi bilo narediti še posebno študijo o trenutnemkriznem menedžmentu na lokalni ravni s poudarkom na analizi koordi-nacijskih kriznih mehanizmov. Smiselno bi bilo tudi postaviti nekajletnepilotne organizacijske sisteme kriznega menedžmenta v določeni lokalniskupnosti ali določeni regiji po vzoru švedskih pilotnih projektov. Doberin smiseln primer bi bila dodelitev pristojnosti za krizni menedžment naslovenskem morju že obstoječi koordinacijski skupini, ki je bila ustanov-ljena 16. 6. 2001 s ciljem tesnejšega medsebojnega sodelovanja pri izvaja-nju nalog na morju. V koordinacijski skupini sodelujejo Policijska upravaKoper, Uprava RS za pomorstvo, Carinski urad Koper, 42. brigada obalneobrambe, Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribolov terHidro d.o.o. Koper. V skupino bi bilo smiselno vključiti še lokalne ele-mente podsistema zaščite in reševanja ter lokalno izpostavo za obrambo.Koordinacijska skupina je trenutno posvetovalno telo med organizacija-mi, ki opravljajo naloge v povezavi z morjem, z nalogo obravnavati inanalizirati varnostna stanja in razmere na morju in v priobalnem delu,predlagati ukrepe za izboljšanje razmer, koordinirati delo med posamez-nimi organi v smislu učinkovitejšega izvrševanja nalog in racionalnejšeizrabe razpoložljivih tehničnih sredstev, sodelovati z drugimi organi in

XZAKLJUČEKX

348

organizacijami, ki se ukvarjajo z dejavnostmi, povezanimi z morjem itn.Po nekajletnem testnem obdobju bi lahko naredili dokončni sklep o smi-selnosti organiziranja sistema kriznega menedžmenta na tem nivoju.

Pri oblikovanju sistema kriznega menedžmenta je treba upoštevatitudi nekaj zahtev. Glavna zahteva, ki jo mora izpolnjevati novi sistemkriznega menedžmenta, je v sposobnosti zagotavljanja vodstvene inkoordinacijske strukture za krizni menedžment resnih kriz. Gre za krize,ki zahtevajo mobilizacijo virov iz številnih sektorjev in njihovo koordini-rano uporabo. Sem sodijo tudi krize, ki prizadenejo le lokalno ali regio-nalno raven. Naslednja zahteva je, da se mora sistem osredotočati pred-vsem na velike krize, za katere so v primerjavi z manjšimi značilne večjanevarnost, kompleksnost in potreba po koordinaciji velikega številaakterjev. Sodelovanje in koordiniranje sta pomembna tudi v primerumanjših kriz, vendar so te rešljive v okviru ustaljenih rutin posameznihorganizacij ali koordinacije med manjšim številom organizacij. Sistemmora biti oblikovan tudi tako, da se lahko sooča z velikim razponomkriz, tako predvidljivih kot nepredvidljivih. Omogočati mora tudi izme-njavo informacij med aktivnimi agencijami, ministrstvi ipd. Izmenjavakriznih informacij mora biti hitra in gladka, brez kakršnihkoli nepotreb-nih vmesnih nivojev v organizacijskem okviru kriznega menedžmenta.

5. V procesu oblikovanja učinkovitih mehanizmov kriznega menedž-menta na nacionalni ravni je bistvena reforma obstoječega Sveta zanacionalno varnost v smislu njegove večje institucionalizacije, spremem-be strukture in povečanja operativnosti v vseh fazah kriznega menedž-menta. Iz vsebine knjige je mogoče sklepati, da sodobna država potrebu-je medresorski pristop, ki pa so ga posamezna ministrstva paradoksalnozmožna le v omejenem smislu. Še posebej na področju kriznega menedž-menta in zagotavljanja nacionalne varnosti mora obstajati neka avtorite-ta, ki hkrati sili, spodbuja in omogoča ministrstvom in organom v sesta-vi, da medorganizacijsko sodelujejo v vseh fazah delovanja sistemakriznega menedžmenta (pred, med in po krizi). To lahko stori reformira-ni SNAV, mogoče pa bi bilo uvesti tudi nov strukturni mehanizem iznamestnikov ministrov (državnih sekretarjev) in vodij organov v sestavi,ki bi bil neposredno pod vlado in bi imel operativne koordinacijskemedorganizacijske pristojnosti. Menim, da je bolj smiselno ostati prireformi tistega, kar imamo, zato je v nadaljevanju predstavljen predlogreforme SNAV v Sloveniji.

Reforma SNAV je potrebna zaradi nujnosti oblikovanja sistema siste-mov za koordinacijo koordinatorjev pri mrežnem odzivanju na sodobnevarnostne grožnje v RS. Gre za to, da se končno uvede sistemski okvir spravili za medresorsko (so)delovanje na področju zagotavljanja nacional-ne varnosti in širše, njegovo spodbujanje in sankcioniranje nesodelova-nja. SNAV je danes že neke vrste vladni krizni in posvetovalni organ,vendar je ta vloga premalo razdelana in opredeljena. SNAV je po Odloku


349

o Svetu za nacionalno varnost pristojen za usklajevanje nacionalnovar-nostne politike ter usmerjanje in usklajevanje dejavnosti, ki se izvajajoza uresničevanje interesov in ciljev nacionalne varnosti. Obstoječimnalogam SNAV-a je treba dodati nalogo usmerjanja in koordiniranjaresornih organov pri izvajanju ocenjevanja kriznih kazalcev oziromaogrožanja nacionalne varnosti, zgodnjem kriznem opozarjanju, kriznemnačrtovanju, vključno s kriznimi vajami in simulacijami, kriznem reagi-ranju in postkriznem analiziranju. Vlada bi morala te pristojnosti prene-sti na SNAV, ki bi jih s svojo spremenjeno strukturo izvajal naprej na niž-jih nivojih. Obenem pa mora biti jasno, da SNAV ni vlada in da vladapredstavlja ključni organ, kjer se sprejmejo najpomembnejše krizneodločitve. Sestava SNAV-a je fleksibilna glede na krizni problem nadlani, kar pomeni, da se lahko seja SNAV-a hitro prelevi v sejo vlade, čepristopijo tudi ostali ministri, ki sicer niso bili vabljeni na sejo.

V SNAV-u bi bilo najprej treba sistematizirati nekaj strokovnih (nepo-litičnih) delovnih mest (po moji oceni med 4 in 8), ki bi pod vodstvompremierjevega svetovalca za nacionalno varnost v imenu predsednikavlade (oziroma vlade) skrbeli za uresničevanje sprejetih vladnih sklepovmedresorske narave. Delovali bi kot spodbujevalci medresorskega sode-lovanja in tudi sankcionarji za tiste, ki nikakor ne doumejo relevantnostihorizontalnega državnega delovanja in branijo svoje resorje kot nekak-šne svoje države v državi. Bistveno je, da ta delovna mesta nimajo resor-ske ali agencijske umeščenosti, kar pomeni, da pripadajo sami vladi.Druga možna rešitev pa je v tem, da bi bili tovrstni svetovalci lahko zadoločeno obdobje posojeni s strani ministrstev in organov v sestavi, karpomeni, da bi jih ti tudi financirali. S tem bi bistveno znižali stroškedelovanja sekretariata SNAV zgolj na administrativne in operativnestroške. V SNAV bi bilo nadalje potrebno uvesti tronivojsko koordinaci-jo, pri čemer bi bil najvišji nivo politični (ministri ali državni sekretarjikot namestniki), drugi vrhovnostrokovni (predstojniki organov v sestavi)in tretji strokovni (delovne in koordinacijske skupine oziroma odbori zaspecifične probleme). SNAV bi se torej na politični ravni sestajal na ravniministrov oziroma namestnikov. Na vrhovnostrokovnem nivoju v okvirusekretariata trenutno delujejo vodje organov v sestavi in dva državnasekretarja, kar je čudna mešanica strokovnih in političnih oseb. Državnisekretarji bi morali delovati na političnem nivoju sveta, vodje relevantnihorganov v sestavi pa bi morali delovati na drugem nivoju. Na tretjemnivoju bi delovale vse delovne in koordinacijeke skupine (odbori), kidanes delujejo za potrebe vlade na področju zagotavljanja nacionalnevarnosti. Na tem nivoju bo potrebno opraviti razmislek o številu in vrstiskupin ter oblikovati pravila za njihovo delovanje. V vsakem primeru pabi te skupine (odbori) morale biti ključni vsakodnevni forumi za med-agencijsko koordinacijo nacionalne varnostne politike in kriznegamenedžmenta v smislu njunega razvoja in uresničevanja. Sestavljali bi gastrokovnjaki ranga državnih podsekretarjev. Na tem nivoju bi nastajale

XZAKLJUČEKX

350

številne policy analize, ki jih posredujejo v usklajevanje na višje nivoje.Koordinacijski odbori bi lahko bili ustanovljeni po regionalnih (npr.koordinacijski odbor za Jugovzhodno Evropo) in funkcionalnih (npr.koordinacijski odbor za terorizem) nacionalnovarnostnih ali kriterijih.Poleg stalnih koordinacijskih skupin (odborov) bi bilo mogoče v skladu skrizno situacijo hitro ustanoviti tudi dodatne.

SNAV bi moral pridobiti usklajevalno načrtovalno in operativno funk-cijo. Delovne in koordinacijske skupine bi morale na podlagi načelavodilnega resorja biti odgovorne za izdelavo medresorskih načrtov zakrizno odzivanje in druge oblike varnostnega delovanja Slovenije teroperativno spremljanje in koordiniranje samega delovanja varnostnihorganov. Poleg tega bi SNAV moral pridobiti lokacijo na vladi. Na tejlokaciji bi deloval njegov sekretariat kot podporno telo v administrativ-nem in izvedbeno telo v vsebinskem smislu.

Svetovalec za nacionalno varnost bi bil stalni član SNAV-a s pravicoglasovanja, ne bi pa mogel biti član vlade, ki seveda sprejema vse ključneodločitve. Drugi svetovalci iz SNAV pa bi vodili druge koordinacijskeodbore ali bi bili njihovi člani. Sekretariat bi bil v bistvu odgovoren zadelovanje sistema SNAV in tudi za zagotavljanje delovanja vrha nacional-nega sistema kriznega menedžmenta. Predstavniki sekretariata bi bili vbistvu odgovorni za medresorske vidike uresničevanja vladnih kriznih alinacionalnovarnostnih sklepov. Svetovalec za nacionalno varnost bi imeltako glavno vlogo pri medresorskih vidikih kriznega menedžmenta, sajbi tudi sicer večino svojega »nekriznega« časa posvečal koordiniranjumedresorskih aktivnosti.

Krizni mehanizem SNAV bi deloval po načelu pravice vsakega članavsakega telesa, da na svojem nivoju zahteva krizni sestanek. Tako biimeli pravico sklicevanja teles SNAV-a tudi člani sekretariata. Do sestan-kov bi prišlo tudi, ko bi se neko ministrstvo soočilo s kriznim in katerim-koli drugim problemom, ki presega njegove zmožnosti ali pa njegovodelovno področje (recimo, da je problem bolj kompleksen kot njegovopodročje). Da bi bili sestanki možni v kratkem času, bi morali biti članivseh teles v okviru SNAV-a med seboj komunikacijsko povezani (s krip-totelefoni, kriptodlančniki, računalniki ipd.). Tem osebam bi krizna spo-ročila prenašal NCKU, kar pomeni, da bi moral biti SNAV neposrednokomunikacijsko povezan z NCKU. Najbolje bi bilo, da bi bili lokacijisekretariata SNAV in NCKU na istem mestu.

Krizni menedžment se v okviru SNAV-a lahko začne v sklopu katere-gakoli telesa. Začne ga tisto telo, katerega člani zaznajo nujnost reševa-nja nekega kriznega ali nacionalnovarnostnega problema. Največkrat pase bodo take dejavnosti začele na najnižjem nivoju, to je v koordinacij-skih odborih. Aktivnosti kriznega menedžmenta v SNAV-u se lahko zač-nejo tudi na najvišji ravni, vendar je treba vedeti, da marsikatero reševa-nje krize zahteva izdelavo medresorskih študij, medresorskih načrtov inpolicy opcij (predlog rešitev krize), za kar bi morali zadolžiti posamezne


351

koordinacijske skupine (odbore), ki svoje izdelke predložijo na višji nivo,kjer bi se verificirali (pregledali, popravilu ipd.) in dodatno uskladili.Tako bi sam SNAV na kriznem zasedanju večinoma obravnaval že kon-kretne predloge za rešitev krize ali pa bi naložil nižjim telesom naj pri-pravijo študijo, načrt ali predloge za rešitev v skladu z izhodiščnimiusmeritvami, ki bi jih le-ta sprejel. S tem bi se najvišje državno vodstvo vkriznih razmerah bistveno razbremenilo. Vodje resorjev in organov v se-stavi bi lahko po svojih vertikalah sproti nadzirali in usmerjali delo vkoordinacijskih skupinah (odborih), kar pomeni, da bi bili seznanjeni zdelom tistih koordinacijskih odborov, v katerih bi imeli svoje predstavni-ke. Vse to pomeni, da bi se v Sloveniji pomemben del oblikovanja politikv zvezi s kriznim menedžmentom in nacionalno varnostjo prenesel namedresorsko raven, resorji pa bi seveda še vedno ohranili svoje sektorskepristojnosti. Cilj sestankov nižjih nivojev SNAV-a je v bistvu dosečimedresorski konsenz, pri čemer so od začetka vključeni vsi, ki bi kriznimenedžment v kasnejši fazi po odločitvi vlade tudi izvajali.

Slovenija sploh nima izdelanih pravil za medresorsko sodelovanje,zato je medresorsko delo na upravno-strokovni ravni prepuščeno iniciati-vi in predstavam vodilnega resorja ter pripravljenosti za delo s stranidrugih resorjev. Na pripravljenost se le stežka vpliva, saj nimamo dejan-skega mehanizma za njeno spodbujanje (motiviranje ali celo prisiljeva-nje). V eni od medresorskih delovnih skupin, ki je delovala pod prejšnjovlado, je deloval predstavnik resorja, ki nikakor ni izpolnjeval dogovor-jenih delovnih nalog, pa čeprav so bile v skladu s sklepi vlade, ki sousmerjali delo celotne skupine. Vodja medresorske delovne skupine nitini imel kakih konkretnih pooblastil in mehanizmov za vplivanje na »šib-ki člen« v skupini. Iz teh in podobnih razlogov bi bilo treba oblikovatipravila za medresorsko sodelovanje.

Za potrebe delovanja nacionalnovarnostne skupnosti in skupnostikriznega menedžmenta v RS bi bilo treba pri SNAV-u oblikovati skupnovarno spletno stran, ki bi prikazovala vse informacije, ki bi utegnile bitirelevantne za celovito zagotavljanje nacionalne varnosti in celoviti kriznimenedžment. Prek te strani bi se v realnem času izmenjevali dokumenti,ki so potrebni za nemoteno krizno delovanje SNAV-a in resornih orga-nov. Prek spletne strani bi imela omenjena medresorska skupnost boljšemožnosti učinkovitega delovanja in razvoja.

6. Da bi bilo zgoraj predlagano delovanje SNAV možno je potrebno zago-toviti integrirano informacijsko-komunikacijsko podporo omenjenimskupinam in samemu državnemu vrhu. Najučinkovitejši način bi bil spopolno strukturalno in vsebinsko integracijo Nacionalnega centra zakrizno upravljanje (NCKU) v SNAV, ki je začel z delovanjem v začetkuleta 2004 na ministrstvu za obrambo. NCKU je center, ki zagotavljazakonsko določene pogoje vladi pri usklajenem vodenju v primeru naj-različnejših kriz, kar vključuje tudi vojno. Bistvena funkcija NCKU je

XZAKLJUČEKX

352

združevanje kriznih informacij iz številnih resornih komunikacijskih inoperativnih centrov (Operativno komunikacijski center pri Generalnipolicijski upravi, Center za obveščanje RS, Poveljniški center Slovenskevojske in drugi) ter njihovo posredovanje vladi. Vendar sama vlada nimasistematizirane prakse in kadra za uporabljanje tako pridobljenih infor-macij, za izvajanje kompleksnih medresorskih analiz (kompleksne policyanalize na nacionalnovarnostnem področju) in tudi usmerjanje komplek-snih operacij kriznega odzivanja. Po enajstem septembru se uporabljajoštevilne ad hoc rešitve, ki kažejo na oklevanje države, da uredi to področ-je. Zato bi integracija NCKU v reformirani oziroma okrepljeni SNAV bis-tveno pripomogla k učinkovitemu, usklajenemu in racionalnemu delova-nju vlade in celotne države v primeru številnih kriz.

Treba je poudariti, da osebje NCKU dobesedno ne obvladuje kriz,ampak nudi informacijsko, komunikacijsko in tudi drugo podporo tis-tim, ki so dejansko za reševanje kriz zadolženi. To so v primeru velikihkriz vedno državni vrh in njemu neposredno podrejeni, vendar se v skla-du z vrsto krize pojavljajo različne kombinacije ljudi iz omenjenih struk-tur. NCKU pa v vsaki krizi ostaja isti. Menim, da v Sloveniji učinkovitikrizni menedžment v primeru zelo kompleksnih kriz ni mogoč brez pod-pore takšnega organa. Trenutni koncept NCKU-ja se zdi dokaj dober,problem pa je v tem, ali bo center po ustanovitvi dejansko zaživel.Menim, da ne bo zaživel, če ga vlada ne bo uporabljala. Vlada pa lahkonjegovo uporabo prenese na reformirani SNAV. V tem smislu je za obstojNCKU-ja življenjskega pomena reforma SNAV-a. Izkušnje ZDA z obliko-vanjem podobnega centra nas opozarjajo, da je tudi lokacija takšnegacentra bistvenega pomena. V ZDA je predsednik Kennedy ustanovilSituacijsko sobo, ki je od tedaj dalje izvajala informacijsko podporo kriz-nemu menedžmentu v Beli hiši. Po atentatu na predsednika Regana pa je(leta 1983) začel delovati Center za krizni menedžment (Crisis Manage-ment Center), ki ga je financiralo ministrstvo za obrambo. Izdelana jebila tudi študija o zaznani in dejanski vlogi obstoječe Situacijske sobe vBeli hiši, v kateri je bilo ugotovljeno, da Situacijska soba deluje le kotnekakšen informacijski zbirni in posredovalni krizni center in ne kotcenter, ki lahko izvaja krizni menedžment. Zato so sklenili Situacijskosobo dopolniti s Centrom za krizni menedžment, ki bi prevzel vodenjereagiranja na posamezne krize, medtem ko bi Situacijska soba še naprejzbirala podatke o situacijah po svetu. Vendar center ni bil veliko uporab-ljan in ob koncu Reganovega mandata je obstajal samo še na papirju.Center namreč ni mogel zaživeti zaradi dveh razlogov. Prvi je nenadnasmrt intelektualnega stvarnika centra v letu 1984, drugi pa v lokaciji vstari zvezni stavbi v bližini Bele hiše, kar je bilo očitno že predaleč za viš-je svetovalce predsednika. Ti svetovalci ob izbruhu kriz enostavno nisoodšli čez cesto v sosednjo stavbo, ampak so raje odšli v Situacijsko sobo,ki je v isti zgradbi. Brent Scrowfort, Bushev svetovalec za nacionalno var-nost, je center dokončno ukinil, saj je menil, da za predsednikove potre-


353

be zadostuje že Situacijska soba. Zaradi skupne lokacije v Beli hiši so se(in se še) predsedniki, svetovalci za nacionalno varnost in osebje Sveta zanacionalno varnost ustavljali v Situacijski sobi ob prihodu na delo, meddelom in pred odhodom domov z namenom pridobitti ključne informaci-je o perečem kriznem problemu.

7. Obstoječi koncept NCKU-ja bi bilo smiselno dopolniti in rahlo spre-meniti še z nekaterimi ukrepi. Operativna skupina NCKU-ja zagotavljatehnične pogoje za delo centra, izvaja postopke operativnega delovanjacentra, zagotavlja izmenjavo informacij in posredovanje odločitev, poveljin drugih informacij. Operaterji te skupine bi morali prihajati tudi z dru-gih ministrstev, ne le z MORS-a. Ministrstva (oziroma njihovi operativnicentri) in SOVA bi za potrebe NCKU-ja sekondirali oziroma posodilisvoje operaterje za obdobje dveh let. Operaterji bi tako rotirali in prina-šali potrebne izkušnje za NCKU in nazaj v svoje matične centre, polegtega pa bi zniževali proračun NCKU-ja, saj bi jih financirale matičneinstitucije. Operaterje bi bilo treba usposobiti, da razvijejo občutek zaidentificiranje preseganja eskalacijskih pragov, kar pomeni, da se znajoodločiti v okviru izpolnjevanja nalog analiziranja, poročanja, obveščanjain opozarjanja koga (svetovalca za nacionalno varnost, predsednikavlade, ministre itn.) in kdaj obvestiti o nastajanju ali izbruhu krize. To bibilo mogoče z mednarodno izmenjavo izkušenj in stalnimi vajami tersimulacijami v NCKU-ju. Ključno vprašanje, na katerega morajo znatioperaterji odgovoriti v večini trenutkov je, kaj neki dogodek pomeni zanacionalno varnost RS. V zvezi z analitično skupino NCKU pa bo trebaše veliko narediti. Kljub stalni sestavi analitične skupine gre v bistvu zaveč vrst analitičnih skupin, saj se te oblikujejo glede na vrsto kriz. Zavsak širši tip kriz bo treba določiti sestavo ekip, ki jih bo potrebno uspo-sobiti za skupno delovanje. Da pa to NCKU ne bi počel ločeno od para-lelnih podobnih procesov v SNAV-u (v zvezi s koordinacijskimi skupina-mi), predlagam, da analitično skupino v konkretni krizi predstavljajo žev okviru SNAV-a vzpostavljene koordinacijske skupine. Predlagane pri-stojnosti koordinacijskih odborov in trenutne pristojnosti analitične sku-pine NCKU se ujemajo.

Ocenjevanje ogrožanja nacionalne varnosti in ocenjevanje kriznihkazalcev morata potekati vzporedno s spreminjanjem varnostnega oko-lja. NCKU bo s svojim delovanjem prispeval k možnostim za sprotno incelovito ocenjevanje na teh področjih. Sprotnost ocenjevanja bo omogo-čena s pravočasnimi podatki, celovitost pa s pregledom nad podatki oogroženosti s strani več resorjev in možnostjo njihovega povezovanja. Dabi bilo to mogoče, pa mora imeti NCKU na voljo najsodobnejša računal-niška orodja za obdelavo podatkov, ki omogočajo operaterjem, da v nji-hovi množici identificirajo informacije z znanimi situacijami (npr. datamining tehnike). Ko govorimo o sposobnosti multimedijskega spajanjapodatkov, ponavadi pozabljamo na možnost združevanja podatkovnih

XZAKLJUČEKX

354

baz. NCKU bo tako v prihodnosti moral imeti tudi sposobnost integrira-nja podatkovnih baz drugih ministrstev. Tako imenovani »distribuiranipodatkovni sistemi« obsegajo različne podatkovne baze, ki se nahajajo vrazličnih mrežah v ministrstvih, vladnih službah, nevladnih organizaci-jah. V prihodnosti bo treba razmisliti o oblikovanju skupnih ali vsajdeljenih podatkovnih baz, ki jih lahko dopolnjujejo in oblikujejo pred-stavniki matičnih organov, berejo in medbazno obdelujejo pa tudi vNCKU-ju. V ta namen bo najprej treba vzpostaviti medmrežno transpa-rentnost. V analitični skupini NCKU bo treba razviti sposobnost ugotav-ljanja Harbingerjevih konfiguracij kot specifičnih kombinacij problemov,ki običajno vodijo v konflikt ali krizo. Poleg vsega naštetega bi NCKUmoral uporabljati internetne iskalnike, ki bi neprestano iskali informaci-je o temah, ki so v dnevni, tedenski ali mesečni bazi interesa. Pri tem bibilo v prihodnosti mogoče uporabiti tudi metode za razpoznavanje slik inglasu pri iskanju po medijskih informacijah (radio in TV) ter metode zapretvarjanje avdio signala v besedilo, kar omogoča njegovo kasnejšoobdelavo.

Sodelovanje med operativnimi centri v RS je področje, na katerem botreba storiti še marsikaj. Ministrstva in vladne službe morajo za potrebeNCKU-ja dajati na razpolago potrebne podatke in omogočiti dostop dosvojih baz podatkov. Tako ima center vzpostavljene informacijske in tele-komunikacijske povezave za izmenjavo podatkov z Državnim zborom,Uradom predsednika RS, vlado RS (SNAV in DOŠO), vsemi ministrstvi,številnimi vladnimi uradi in službami (UVI, SOVA, Urad za priseljevanjein begunce, Služba vlade za evropske zadeve, Center vlade za informati-ko, Urad vlade za makroekonomske analize in razvoj ter Statistični uradRS), Poveljniškim centrom SV, Banko Slovenije, Poveljnikom CZ RS inCORS-om, OKC GPU, centrom zvez v sistemu upravnih zvez Uprav zaobrambo, CVŠ – ORIS simulacijskim centrom, organizacijam posebnegapomena (Aerodrom Ljubljana, Elektro Slovenije, Klinični center, LukaKoper, Petrol, Pošta Slovenije, RTVS, Slovenske železnice, Telekom Slo-venije, Zavod RS za blagovne rezerve in Zavod RS za transfuzijsko medi-cino), mednarodnimi organizacijami (NATO, EU, OVSE, OZN), nevlad-nimi organizacijami (Rdeči križ, Amnesty International, Karitas) inpodobnimi centri za krizni menedžment v širši regiji. Med vsemi našteti-mi institucijami je zelo pomembna tudi povezava med operativnimi kriz-nimi centri ministrstev in organov v sestavi. V zvezi z njihovim sodelova-njem in izmenjavo informacij predlagam ustanovitev odbora operativnihin poveljniških centrov v RS, ki bi to sodelovanje periodično ocenjeval indoločal smernice. Odbor bi bil odgovoren SNAV-u za vzdrževanje mrežeteh centrov, ki bi v krizi funkcionirala tako, da bi center, ki prvi pošljeinformacijo ali poročilo o potencialno resni situaciji, vzpostavil videotele-konferenčni klic vsem drugim centrom. V okviru te konference bi seizmenjale informacije med centri, primerjali bi informacije in razpravljalio morebitnih dodatnih virih, ki bi jih bilo smiselno uporabiti pri nadalj-


355

njem zbiranju podatkov ipd. V okviru konference bi se centri dogovorilitudi o tem, kdo bo zbudil svojega predstojnika. Zato bi bila oblikovanaprocedura videotelekonferenčnih klicev med centri za verifikacijjo indopolnitev kriznih informacij. Tako bi se tudi med centri vzpostavil sis-tem za zgodnje opozarjanje, kar bi NCKU-ju omogočalo, da bi učinkovitoopravljal svoje funkcije. Treba je še poudariti, da se bo moral NCKUvedno znova pogajati z drugimi centri o informacijah, ki jih potrebuje.Zato bi bilo dobro, da bi NCKU drugim centrom pošiljal tedensko listoprioritet, na kateri bi bili navedene situacije in krizna področja, ki jihSNAV ali vlada še posebej intenzivno in zaskrbljeno spremljata.

8. Slovenija bo morala uvesti enotni koncept kriznega menedžmenta vsklopu ministrstev oziroma okrepiti sposobnosti za krizni menedžmentznotraj ministrstev, pri čemer ne bi prišlo do nobenih hierarhičnih spre-memb. V okviru delovnih področij vseh ministrstev v RS lahko izbruhneresna kriza. V RS ne obstaja sistem, ki bi univerzalno določal pravilakriznega menedžmenta na posameznem ministrstvu, ampak je te po-stopke (razen za vojno, izredne razmere in nesreče) določalo vsako mini-strstvo zase. Reagiranje na krizo in krizno načrtovanje je prepuščeno sa-memu ministrstvu, ki je za svoj resor v kakršnemkoli vsebinskem smisluodgovorno. Vsako ministrstvo bi moralo sprejeti dokument o kriznemmenedžmentu, ki bi obsegal najmanj– spisek možnih kriz, v katere je ministrstvo lahko vpleteno, njihovih

značilnosti in predvidenih nacionalnih ter mednarodnih posledic;– splošne načrte za preprečitev naštetih kriz ali za reagiranje v primeru

njihovega izbruha;– diagram poteka (Flowchart) ministrskega in medministrskega usklaje-

vanja in odločanja v primeru kriz;– opis konkretnih pristojnosti in nalog vseh izvršilnih organizacij, ki so

vpletene v preprečevanje krize ali krizno reagiranje;– aktualizirani spisek oseb za obveščanje v primeru izbruha kriz;– povzetek obstoječe zakonodaje, ki omogoča izvajanje kriznega me-

nedžmenta;– načrte kriznega komuniciranja znotraj ministrstva, med ministrstvi in

z javnostmi (mediji).

Ministrstva bi bilo poleg tega treba zadolžiti za vzdrževanje primernestopnje krizne pripravljenosti v okviru njihovih pristojnosti. Krizni načrtiin programi, primerne stopnje pripravljenosti in organizacijska infra-struktura bi morali biti razviti že v času običajnih aktivnosti vsakegaministrstva in vsake agencije. Določiti bi morali visoki organ na ministrs-tvu (npr. kabinet ministra) za ključnega kriznega koordinatorja, ki lahkooblikuje podrejene krizne koordinacijske organe, ki jih sestavljajo urad-niki iz različnih delov ministrstva. Ministrstva, ki nimajo organov za 24-urno dežurstvo, bi morala vzpostaviti stalno dežurstvo najmanj dveh

XZAKLJUČEKX

356

pooblaščenih oseb. Operativni centri v sklopu ministrstev bi moraliinformacijsko podpirati krizni koordinacijski organ na ministrstvu. Vdoločenem obdobju bi morali izvesti krizno vajo v okviru svojega resorja.Zagotoviti bi morali obstoj interoperabilnih komunikacij z internimikomponentami ter eksternimi ministrstvi in agencijami. Določiti bi mo-rali alternativne lokacije za delovanje v kriznih razmerah, ki bi zahtevalezapustitev matične lokacije. Nenazadnje pa bi morali voditi tudi rezerv-ne baze podatkov, kar bi v primeru uničenja osnovnih baz omogočaloponovno vzpostavitev delovanja celotnega sistema med krizo ali po njej.O vsem tem bi se morala ministrstva posvetovati s SNAV, ki bi nadziralkrizno pripravljenost po ministrstvih. Marsikaj od predlaganega po šte-vilnih ministrstvih že obstaja. Predlogi upoštevajo le zahtevo minimalnestandardizacije, kar bi olajšalo izvajanje kompleksnega kriznega me-nedžmenta.

9. Na določen način (npr. z zakonom o kriznem menedžmentu) bi bilotreba predpisati letno obveznost izvajanja nacionalne vaje kriznegamenedžmenta na ravni najvišjih državnih uradnikov, kjer bi morali sode-lovati tudi ministri in državni sekretarji, kolikor je to le mogoče. Nacio-nalna vaja bi se lahko izvedla tudi v kombinaciji z mednarodno vajo kriz-nega menedžmenta. Nacionalna vaja bi se izvajala po sproti nastajajočihscenarijih, ki bi bili v skladu z aktualnimi razmerami v varnostnem oko-lju. Pri snovanju takih vaj in pisanju scenarijev bi morali biti vključenipredstavniki akademskih institucij. SNAV bi skrbel za učinkovito delova-nje tega procesa. V okviru koordinacijskih skupin pri SNAV bi bilo trebaše preden vlada sprejme sklep o kriznih ukrepih in če to omogoča čas,izvesti simulacijo kriznega menedžmenta, ki bi lahko ugotovila možneposledice določenih kriznih ukrepov.

10. SNAV in ministrstva bi bilo treba zakonsko obvezati za izvajanje po-kriznih medresorskih analiz. Rezultati takšnih analiz bi morali biti vsajdelno javni. Poleg tega pa bi bilo treba spodbujati raziskave kriznegamenedžmenta, katerih nosilci bi bile zunanje raziskovalne institucije. Priomenjenih analizah bi bilo potrebno tudi sodelovanje zunanjih strokov-njakov, pri izdelavi raziskav pa tudi ljudi iz prakse, tako kot je bilo priprojektu Vodenje in upravljanje v kriznih razmerah v RS. Na oba načinabi se sčasoma oblikovala transparentna baza znanja, ki bi omogočalaorganizacijsko in medorganizacijsko krizno učenje. Bistveno je, da sorezultati takih analiz distribuirani relevantnim javnostim in tudi javnodostopni.

11. Medorganizacijsko krizno povezljivost v RS je na operativni ravnitreba dopolniti z uvedbo enotnega nacionalnega sistema kriznega brez-žičnega komuniciranja po standardu TETRA (TErrestrial TRunckedRadio). Gre za digitalno radijsko omrežje, ki bi slovenskim organom


357

kriznega menedžmenta omogočilo kompatibilnost radijskih postaj, kar vtem trenutku ne obstaja. Z možnostjo poljubnega oblikovanja navideznosamostojnih mrež bi bila zagotovljena maksimalna fleksibilnost kombi-niranja komunikacijske povezljivosti na lokalni, regijski in nacionalniravni in med temi ravnemi med različnimi vertikalnimi strukturami.TETRA omogoča tudi prenašanje video posnetkov s terena (letala, heli-kopterja ipd.) v digitalno računalniško mrežo in obratno, kar sodobnikrizni menedžerji zelo potrebujejo. V vsakem primeru je tudi potrebnopreprečiti nakupe nekompatibilne radijske in kakršnekoli komunikacij-ske opreme v državni upravi.

12. Nekaj sprememb bi bilo treba izvesti tudi v zvezi z vlogo Slovenskevojske pri kriznem menedžmentu. Najprej bi bilo treba izdelati študijo opravnih vidikih in ovirah vloge vojske pri kriznem menedžmentu v RS.Smoter racionalizacije kriznega odzivanja narekuje uporabo vseh nacio-nalnih sredstev za potrebe kriznega menedžmenta. Vojska je glede tegaspecifična institucija, ki jo je treba vključevati na specifičen način. Vnadaljevanju bi bilo potrebno razmisliti o področjih kriznega menedž-menta, kjer bi lahko vojska bistveno doprinesla s svojimi obstoječimizmogljivostmi. V tem trenutku sta to nedvomno področje zaščite in reše-vanja in terorizem. V tem smislu se v skladu z aktualnimi dokumentiMORS predvideva še nadaljnjo razvijanje zmogljivosti in usposobljenostiSV za delovanje pri zaščiti, reševanju in pomoči ob naravnih in drugihnesrečah. Poleg tega pa se je s predlogom sistemskih in vsebinskih reši-tev na področju ogrožanja z orožjem ali sredstvi za množično uničevanjepredvidelo tudi sodelovanje Slovenske vojske.

Slovenska vojska mora izboljšati svojo sposobnost sodelovanja s civil-nimi institucijami kriznega menedžmenta. Aktivno bi morala sodelovativ reformiranem SNAV-u. Civilnim institucijam pa mora biti predstavlje-na želja države po intenzivnem vključevanju vojske v skladu z zakonom.Država mora zavestno spodbujati učinkovito civilno-vojaško sodelovanjepred, med in po krizi. To velja tudi za sodelovanje med obveščevalnimislužbami, s čimer bi v Sloveniji končno dobili obveščevalni sistem. Vprocesu oblikovanja vojaških doktrin bi bilo tudi smiselno oblikovatidoktrino civilno-vojaškega sodelovanja, ki bi določala ključne točke tegasodelovanja in način dela vojske s civilnimi organizacijami. S tem bi seučinkovitost in transparentnost civilno-vojaškega sodelovanja bistvenopovečala.

13. Pri kriznem menedžmentu se zaradi najrazličnejših razlogov pojavljacela vrsta težav in problemov, ki jih je treba upoštevati pri snovanju inpreoblikovanju sodobnega sistema kriznega menedžmenta. V nadaljeva-nju bodo predstavljene nekatere splošne kritične težave pri kriznemmenedžmentu in odgovarjajoči sistemski ukrepi za njihovo preprečeva-nje v Sloveniji.

XZAKLJUČEKX

358

– Za reševanje problema prevelike količine kriznih informacij, ki bi jihmoralo državno vodstvo predelati za sprejem smotrne krizne odloči-tve, je v okviru SNAV-a in NCKU-ja potrebno razviti analitične selek-cijske mehanizme.

– Pogosto se pred krizo pojavi problem neupoštevanja informacij inopozoril o možnosti izbruha krize s strani vodstva države. V tem pri-meru ni sistemske podporne rešitve. Mogoče bi bilo edinole zmanjšativerjetnost za kaj takega s sistematizacijo strokovnega seminarja zavsakokratno novo vodstvo države (ali pa novince na vodstvenih polo-žajih) o dejanskem pomenu kriznega menedžmenta na najvišji držav-ni ravni za samo državo.

– S tem je povezan tudi problem omejenega interesa vodstva države invisokih uradnikov za delovanje posameznih mehanizmov kriznegamenedžmenta, kar večinoma temelji na prepričanju, da se hude krizepri nas ne morejo zgoditi. V zvezi s tem bi bilo smotrno sprejeti zakon-sko regulativo, ki predpisuje udeležbo vodilnih na letni vaji nacional-nega kriznega menedžmenta.

– Izrazito paradoksalen problem je v tem, da večina kriz ne poteka vskladu z načrti, zato te pojave navsezadnje tudi imenujemo kriza.Problema razlike med načrtovanim in dejanskim potekom krize je mo-goče reševati z oblikovanjem splošnih (in ne preveč natančnih) načr-tov za krizni menedžment, ki temeljijo na načelu modularnosti.

– Pri izvajanju vaj in simulacij kriznega menedžmenta se mnogokratpojavlja sindrom vedno uspešnih vaj in simulacij. Za preprečitevtovrstne sistemske inercije bi bilo smotrno oblikovati smernice zavodenje vaj kriznega menedžmenta, med katerimi ima vidno mesto us-meritev iskanja kritičnih točk in slabosti, ki jih je treba v nadaljevanjuanalitično obdelati in začeti s postopki odpravljanja. Vaja, pri kateri vsimehanizmi funkcionirajo odlično, je slaba vaja, iz katere se sistem nemore veliko naučiti. Vaje morajo biti hkrati sredstvo urjenja in učenja.

– Pri kriznem menedžmentu (faze načrtovanja, reagiranja, pokriznegaanaliziranja ipd.) se mnogokrat pojavijo nerazumevanje, konflikt intekmovanje med vodstvenimi kadri v ministrstvih in agencijah, karnegativno vpliva tudi na njihovo krizno sodelovanje. Ta problem jemogoče reševati z razvojem celovitega razumevanja kriznega menedž-menta pri vodstvenem kadru ministrstev, kar je bilo že predlagano vprejšnjih točkah. Poleg tega pa bi bilo smiselno oblikovati zakonskoregulativo, ki obvezuje predvsem vodje ministrstev (pa tudi vodje orga-nov v sestavi), da resorsko odgovarjajo (torej s svojim položajem) zauspešnost predhodno od vlade opredeljenih prioritetnih medresorskihaktivnosti v zvezi s kriznim menedžmentom v predkrizni, krizni inpokrizni fazi. V Sloveniji je z Zakonom o državni upravi (2002: čl.59–63) sicer določeno, da morajo ministrstva in drugi upravni organimed seboj sodelovati v vseh skupnih vprašanjih, ni pa določene odgo-vornosti za nesodelovanje.


359

– Z zgornjim problemom je povezan problem različnih organizacijskihkultur ključnih kriznih akterjev, kar otežuje njihovo predkrizno, kriznoali pokrizno sodelovanje. Za rešitev tega problema je treba oblikovatimehanizme za redno medorganizacijsko spoznavanje v obliki vaj,simulacij in pokriznih analiz, vnašanje vsebin o partnerskih organi-zacijah v temeljno strokovno izobraževanje in usposabljanje ipd., karprispeva k zbliževanju, medsebojnemu razumevanju, poznavanju pri-stojnosti in zmožnosti partnerskih akterjev, usklajevanju terminilogijeitn. Treba bi bilo tudi organizirati vsakoletne nekajdnevne skupneseminarje kriznega menedžmenta, ki se osredotočajo na spoznavanjedela posameznih organizacij in njihovo usklajevanje. Poznavanje deladrugih relevantnih organizacij pa bi bilo treba vnesti že med vsebineosnovnega izobraževanja posameznih akterjev kriznega menedžmenta.

– Mnogokrat se pri ključnih akterjih kriznega menedžmenta pojaviproblem različnega razumevanja krize in ogroženih nacionalnih inte-resov. Rešitev tega problema je predlagana struktura SNAV-a, ki s svo-jim kriznim delovanjem avtomatično zahteva oblikovanje kriznegakonsenza, ki se v prvi vrsti nanaša na opredelitev krize in v nadaljeva-nju v opredelitvi kriznih ukrepov.

– Problem selektivnega pokriznega učenja s strani kriznih akterjev jetreba reševati z oblikovanjem zakonske regulative o obveznosti večor-ganizacijskih in medorganizacijskih pokriznih analizah, pri čemer seoblikuje dokument (npr. Analiza krize in kriznega menedžmenta v pri-meru …), ki vsebuje konsenzualne poglede in tudi rezervacije oziromaločena in neusklajena mnenja s strani posameznih kriznih akterjev.

14. Tudi v Državnem zboru bi bilo treba za izpolnjevanje poslanstva vsistemu kriznega menedžmenta oblikovati načrte za krizni menedžmentv primeru najrazličnejših kriz, ki bi lahko onemogočile njegovo deloravno takrat, ko so njegove odločitve najbolj potrebne. Načrti bi se obli-kovali na podlagi obstoječih načrtov in sprememb v varnostnem okolju.Te načrte bi bilo treba s simulacijami občasno preverjati. V primerureformiranega SNAV-a in vzpostavitve predlaganega sistema kriznegamenedžmenta bi moral Državni zbor oblikovati tudi nove strukturalnemehanizme za nadzor delovanja tega sistema. Npr. nekoč je delovalaKomisija za spremljanje uresničevanja Resolucije o izhodiščih zasnovenacionalne varnosti.

15. V Sloveniji bi bilo treba organizirati vsakoletne konference o kriznemmenedžmentu in nacionalni varnosti, na katerih bi bili predstavljenirezultati omenjenih večakterskih in medakterskih pokriznih analiz inznanstvenih projektov v zvezi s kriznim menedžmentom. Izmenjavamnenj in publikacija prispevkov s take konference bi prispevala k orga-nizacijskemu in še bolj potrebnemu medorganizacijskemu kriznemu uče-nju.

XZAKLJUČEKX

361

LITERATURA

Knjige

Alberts, David in Czerwinski, Thomas (ur.) (1997): Complexity, GlobalPolitics, and National Security, National Defense University, Was-hington, D.C.

Alter Catherine in Hage Jerald (1993): Organizations Working Together,Sage Publications, London.

Art, J. Robert in Waltz, N. Kenneth (1993): The Use of Force: MilitaryPower and International Politics, University Press of America, Lan-ham.

Bohn, Michael (2003): Nerve Center: Inside the White House SituationRoom, Brassey’s, Washington.

Bučar, France (1981): Upravljanje, Cankarjeva založba, Ljubljana.Buzan, Barry (1991): People, States and Fear: An Agenda for Internatio-

nal Security Studies in the Post-Cold War Era, Harvester Wheats-heaf, London.

Buzan, Barry, Kelstrup, Morten, Lemaitre, Pierre, Tromer, Elizabeta inWaever, Ole (1990): The European Security Order Recast: Scenariosfor the Post-Cold War Era, Pinter Publishers, London.

Buzan, Barry, Waever, Ole, de Wilde, Jaap (1998): Security: A New Fra-mework for Analysis, Lynne Rienner Publishers, London.

Castenfors, Kerstin (2001): Diagnosing Crisis Management: Presentationof an Instrument for Diagnostic Observation and Inquiry into Pea-cetime Social Crises, Swedish Defence Research Agency, Stock-holm.

Clausewitz, Carl (1985): O vojni, Časopis za kritiko znanosti, št. 75/76,Ljubljana.

Clem, Harold in Falk, Stanley (1977): The Environment of National Secu-rity, National Defense University, Washington D.C.

Crisis Communication Handbook (2003), SEMA’s Educational Series,SEMA, Stockholm.

Davies, John in Gurr, Ted Robert (1998): Preventive Measures: BuildingRisk Assessment and Crisis Early Warning Systems, Rowman &Littlefield Publishers, Lanham.

Deverell, Edward (2002): The 2001 Kista Blackout, CRISMART, Stock-holm.

362

Dixon, James (1984): National Security Policy Formulation: Institutions,Processes, and Issues, National Defense University, WashingtonD.C.

Dynes, Russell (1974): Organized Behaviour in Disaster, Disaster Re-search Center, University of Delaware.

Edmonds, Martin (1988): Armed Services and Society, Leicester Univer-stiy Press, Leicester.

Finer, Samuel (1988): The Man on Horseback: The Role of the Military inPolitics, Westview Press, Boulder.

Finnemore, Martha (1996): National Interests in International Society,Cornell University Press, London.

Gillespie, David in Mileti, Dennis (1979): Technostructures and Interor-ganizational Relations, Lexington Books, Lexington.

Grizold, Anton in Ferfila, Bogomil (2000): Varnostne politike velesil,FDV, Ljubljana.

Grizold, Anton (1990): Militarizacija in vojaško-industrijski kompleks,ČZP, Ljubljana.

Grizold, Anton (1999): Obrambni sistem Republike Slovenije, Visoka po-licijsko-varnostna šola, Ljubljana.

Heinzen, Barbara (1996): Crisis Management and Scenarios: the Searchfor an Appropriate Methodology, Ministry of Home Affairs, TheHague.

Hillyard, Michael (2000): Public Crisis Management: How and Why Or-ganizations Work Together to Solve Society’s Most ThreatheningProblems, Writers Club Press, San Jose.

Hilsman, Roger, Gaughran, Laura in Weitsman, Patricia (1993): The Poli-tics of Policy Making in Defense and Foreign Affairs, Prentice Hall,New Jersey.

Holsti, Kalevi (1991): Peace and War: Armed Conflicts and InternationalOrder 1648-1989, Cambridge University Press, Cambridge.

Holsti, Kalevi (1995): International Politics: A Framework for Analysis,Prentice Hall, New Jersey.

Human Development Report (1994), UNDP, Oxford University Press,New York.

Human Development Report (1999), UNDP, Oxford University Press,New York.

Huntington, Samuel (1957): The Soldier and the State: The Theory andPolitics of Civil-Military Relations, Vintage Books, New York.

International CEP Handbook 2001 (2001), Civil Emergency Planning inthe NATO/EAPC Countries, OCB – Swedish Agency for Civil Emer-gency Planning, Svenska Tryckcentralen, Avesta.

International CEP Handbook 2002 (2002), Civil Emergency Planning inthe NATO/EAPC Countries, OCB, Svenska Tryckcentralen, Avesta.

International CEP Handbook 2003 (2003), Civil Emergency Planning inthe NATO/EAPC Countries, OCB, Svenska Tryckcentralen, Avesta.


363

International Military and Defence Encyclopaedia (1993), Brassey’s, Was-hington.

Janowitz, Morris (1967): The Military in the Political Development ofNew Nations, The University of Chicago Press, Chicago.

Janša, Janez (1992): Premiki – nastajanje in obramba slovenske države1988-1992, Založba Mladinska knjiga, Ljubljana.

Jelušič, Ljubica (1992): Legitimnost vojaštva v sodobni družbi, Doktorskadisertacija, FDV, Ljubljana.

Joint Doctrine Encyclopaedia (1997), Joint Chiefs of Staff, Pentagon, 16July.

Jordan, Amos, Taylor, William in Mazarr, Michael (1999): American Na-tional Security, The John’s Hopkins University Press, Baltimore.

Keys, David (1999): Catastrophe: An Investigation into Origins of Modern World, Century, London.

Knoke, David in Kuklinski, James (1983): Network Analysis, London,SAGE Publications.

Kommunledningen i Stormens Oga – om ett Nytt Krishanteringssystem(2003), Svenska kommunforbundet, Stockholm.

Kotnik-Dvojmoč, Igor (2000): Preoblikovanje oboroženih sil sodobnihevropskih držav (študija primera Slovenije), Doktorska disertacija,FDV, Ljubljana.

Larsson, Larsake (2002): 11 September: Svenska myndigheters kommu-nikation vid terroattentaten i USA 2001, Styrlsen for PsykologisktForsvar.

Lipovec, Filip (1995): Razvita teorija organizacije, Ekonomska fakulteta,Ljubljana.

Luhmann, Niklas (1995): Social Systems, Stanford University Press,Stanford, California.

Lute, Douglas (1998): Improving National Capacity to Respond to Com-plex Emergencies: The U.S. Experience, A Report to the CarnegieCommission on Preventing Deadly Conflict, Carnegie Corporation,New York.

Malešič, Marjan (1994): Civilna obramba sodobnih držav, Doktorskodelo, FDV, Ljubljana.

Mandel, Robert (1999): Deadly Transfers and the Global Playground:Transnational Security Threats in a Disorderly World, Praeger,Westport.

McCarthy, Shaun (1998): The Function of Intelligence in Crisis Manage-ment, Ashgate, Aldershot.

Morisson Taw, Jennifer, Agmon, Marcy in Davis, Louis (1997): Intera-gency Coordination in Military Operations other than War: Implica-tions for the U.S. Army, RAND, Santa Monica.

Mulford, Charles (1984): Interorganizational Relations: Implications forCommunity Development, New York: Human Sciences Press.

XLITERATURAX

364

NATO Handbook (2001), NATO Office of Information and Press, Brus-sels.

Negandhi, Anant (1975): Interorganization Theory, Kent State UniversityPress, Kent.

Newlove, Lindy (1998): Coping with Value Conflict and InstitutionalComplexity: International Conference on National Crisis Manage-ment in an International Perspective, The Swedish Agency for CiviEmergency Planning, Stockholm.

Perrow, Charles (1999): Normal Accidents: Living with High-Risk Tech-nologies, Princeton University Press, Princeton.

Pirnie, Bruce (1998): Civilians and Soldiers: Achieving better Coordina-tion, RAND, Santa Monica.

Politi Alessandro (1997): European Security: The New TransnationalRisks, Chaillot Papers, št. 29, Institute for Security Studies WEU,Paris.

Prezelj, Iztok (2000a): Varnost sodobne družbe kot večdimenzionalnipojav (oblikovanje metodološkega modela proučevanja ogrožanjavarnosti), magistrsko delo, FDV, Ljubljana.

Proceedings from the International Conference on Crisis Management atthe National Level (1996), March 20–22, Stockholm.

Pusić, Eugen (1985): Upravni sistemi, Grafički zavod Hrvatske, Zagreb.Rakočevič, Slobodan in Bekeš, Peter (1994): Državna uprava: Vloga, polo-

žaj, organizacija, delovanje, ČZ Uradni list RS, Ljubljana.Robertson, David (1987): A Dictionary of Modern Defence and Strategy,

EUROPA Publications Limited, London.Roland, Harold in Moriarty, Brian (1990): System Safety Engineering and

Management, John Willey and Sons, New York.Russet, Bruce in Starr, Harvey (1996): World Politics: The Menu for Choi-

ce, W.H. Freeman and Company, New York.Schultz, Richard, Godson, Roy in Quester, George (ur.): Security Studies

for 21st Century, Brassey’s, Washington D.C.Shaw, Martin (1991): Post-Military Society, Polity Press, Cambridge.Smer: Sever-Koper (1996), MNZ RS, Ljubljana.Stern, Eric (1999): Crisis Decisionmaking: A Cognitive Institutional Ap-

proach, Universtiy of Stockholm, Stockholm.Swedish Government Offices Yearbook 2001 (2002), The Swedish Go-

vernment Offices, May, Danagardds Grafiska, Odeshog.Šmidovnik, Janez (1985): Teoretične osnove upravljanja, Višja upravna

šola Edvarda Kardelja, Ljubljana.Švajncer, Janez (1993): Obranili domovino, Viharnik, Ljubljana.Tashakkori, Abbas in Teddie, Charles (1998): Mixed Methodology –

Combining Qualitative and Quantitative Approaches, Sage Publica-tions, London.

Terriff, Terry, Croft, Stuart, James, Lucy in Morgan, Patrick (1999): Secu-rity Studies Today, Polity Press, Cambridge.


365

Var Beredskap efter den 11 September (2003), Statens Offentliga Utred-ningar, Stockholm.

Vukadinović, Radovan (1995): Diplomacija, Arah Consulting, Ljubljana.Waever Ole, Buzan, Barry, Kelstrup Morten in Lemaitre Pierre eds.

(1993): Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe,St. Martin’s Press, New York.

Welch, Claude (1987): No Farewell to Arms? Military Disengagementfrom Politics in Africa and Latin America, Westview Press, Boulder.

White, Louise (1994): Political Analysis – Technique and Practice,Wads-worth Publishing Company, Belmont.

Willke, Helmut (1993): Sistemska teorija razvitih družb: Dinamika intveganost moderne družbene samoorganizacije, Znanstvena knjiž-nica, FDV, Ljubljana.

World Disasters Report (1998), International Federation of Red Crossand Red Crescent Societies, Oxford University Press, Oxford.

Članki

Achrol, Ravi (1997): Changes in the theory of interorganizational rela-tions in marketing: Toward a network paradigm, Journal of the Aca-demy of Marketing Science vol. 25, no. 1.

Adel, Ahmed in Voulieris Kassinis, Elisabeth (1998): The HumanitarianEarly Warning System: From Concept to Practice, V: Davies, John inGurr, Ted Robert (ur.): Preventive Measures: Building Risk Asses-sment and Crisis Early Warning Systems, Rowman & LittlefieldPublishers, Lanham.

Agranoff, Robert in McGuire, Michael (2001): Big Questions in PublicNetwork Management Research, Journal of Public AdministrationResearch and Theory, let. 11, št. 3.

Aldrich, Howard (1975): An Organization-Environment Perspective onCooperation and Conflict between Organizations in the ManpowerTraining System, In Negandhi, Anant (ed.), Interorganization Theo-ry, Kent State University Press, Kent.

Aldrich, Howard (1976): Resource Dependence and InterorganizationalRelations, Administration & Society, let.7, št. 4.

Baker, Wayne (1992): The Network Organization in Theory and Practice,V: Nitin, Nohria in Eccles, Robert (ur.): Networks and Organiza-tions: Structure, Form and Action, Boston, Harvard Business SchoolPress.

Barnes, Joseph (2002): Despite the Posse Comitatus Act, Are Federal Sol-diers About to Deploy as Deputized Border Partol and CustomsAgents?, Journal of Homeland Security, 25 April.

XLITERATURAX

366

Bebler, Anton (1990): Typologies based on Civilian-Dominated VersusMilitary-Dominated Political Systems, V: Bebler, Anton in Sheroka,Jim (ur.): Contemporary Political Systems: Classifications and Typo-logies, Lynne Reiner Publishers, London.

Begun, James(1994): Chaos and Complexity: Frontiers of OrganizationScience, Journal of Management Inquiry, let. 3, št. 4.

Bend, Douglas (2001): Patterns in Liberal Democratic Civil-Military Rela-tions, Armed Forces and Society, let. 27, št. 4.

Berkowitz, Bruce (1996): Information Age Intelligence, Foreign Policy, št.103.

Beyerchen, Alan (1997): Clausewitz, Nonlinearity, and the Importance ofImagery, V: Alberts, David in Czerwinski, Thomas (ur.): Comple-xity, Global Politics, and National Security, National Defense Uni-versity, Washington, D.C.

Boin, Arien in Lagadec, Patrick (2000): Preparing for the Future: CriticalChallenges in Crisis Management, Journal of Contingencies andCrisis Management Research, let. 8, št. 4.

Booth, Ken (1991): War, Security and Strategy: Towards a Doctrine forStable Peace, V: Booth, Ken (ur.): New Thinking About Strategy andInternational Security, HarperCollins Publishers, London.

Bracher, Karl (1968): Crisis Government, V: Sills, David (ur.), Internatio-nal Encyclopaedia of the Social Sciences, The Macmillan Company& The Free Press.

Brecke, Peter (1998): A Pattern Recognition Approach to Conflict EarlyWarning, V: Davies, John in Gurr, Ted Robert (ur.): Preventive Mea-sures: Building Risk Assessment and Crisis Early Warning Systems,Rowman & Littlefield Publishers, Lanham.

Brinkerhoff, John (2002): The Changing of the Guard: Evolutionary Al-ternatives for America’s National Guard, Journal of Homeland Security, May.

Brower, Michael (1999): Civil-Military Conflict at the Pentagon? LeT’sHope So…, Military Review, November-December.

Carey, Roger (1992): Low-Intensity Warfare and Limited War, V: Carey,Roger in Salmon, Trevor (ur.): International Security in the ModernWorld, St. Martin’s Press, New York.

Castells, Manuel (2000): Materials for an Exploratory Theory of the Net-work Society, British Journal of Sociology, let. 51, št. 1.

Coates, Joseph in Jarratt Jennifer (1990): What Futurists Believe: Agree-ments and Disagreements, The Futurist, Nov-Dec.

Cockell, John (1998): Toward Response-Oriented Early Warning Analy-sis, V: Davies, John in Gurr, Ted Robert (ur.): Preventive Measures:Building Risk Assessment and Crisis Early Warning Systems, Row-man & Littlefield Publishers, Lanham.

Cockell, John (1998): Toward Response-Oriented Early Warning Analy-sis, V: Davies, John in Gurr, Ted Robert (ur.): Preventive Measures:


367

Building Risk Assessment and Crisis Early Warning Systems, Row-man & Littlefield Publishers, Lanham.

Comfort, Louise in Chang, S.K. (1986): Integrated Crisis Management Instrument, V: Proceedings from the International Conference on Crisis Management at the National Level, March 20–22, Stock-holm.

Comfort, Luise, Sungu, Yesim, Johnson, David in Dunn, Mark (2001):Complex Systems in Crisis: Anticipation and Resilience in DynamicEnvironmentas, Journal of Contingencies and Crisis ManagementResearch, Let. 9, Št. 3.

Dandeker, Christopher (1994): New Times for the Military: Some Socio-logical Remarks on the Changing Role and Structure of the ArmedForces of the Advanced Societies, British Journal of Sociology, let.45, št. 4.

Darrell, Brigitta (2002): Elementary Crisis Communication, V: CrisisCommunication Seminar, SEMA, 9-11 October, Stockholm.

Deutch, John in Smith, Jeffrey (2002): Smarter Intelligence, Foreign Poli-cy, Jan/Feb.

Diehl, Paul (1997): Discussion, V: Schultz, Richard, Godson, Roy in Que-ster, George (ur.): Security Studies for 21st Century, Brassey’s, Was-hington D.C.

Dimitrichev, Andrei (1998): The Role of Early Warning, V: Davies, Johnin Gurr, Ted Robert (ur.): Preventive Measures: Building Risk Asses-sment and Crisis Early Warning Systems, Rowman & LittlefieldPublishers, Lanham.

Drabek, Thomas (1987): Emergent Structures, V: Dynes, Russell, DeMarchi, Bruna in Pelanda, Carlo (ur.): Sociology of Disasters: Con-tribution of Sociology to Disaster Research, Disaster Research Cen-ter, University of Delaware.

Duin, M.J. (1993): A Second Dimension about Causes of Disasters: Ele-ments for an Integrated Theory, V: Studies in Crisis Management –part one: A Collection of Publications, Crisis Research Center, Lei-den University, Leiden.

Dynes, Russel (2000): Governmental Systems for Disaster Management,DRC research paper, University of Delaware, Newark.

Dynes, Russell (1978): Interorganizational Relations in CommunitiesUnder Stress, V: Quarantelli, Enrico (ur.): Disasters: Theory and Re-search, Sage Publications, Beverly Hills.

Dynes, Russell (1987): The Concept of Role in Disaster Research, V:Dynes, Russell, De Marchi, Bruna in Pelanda, Carlo (ur.): Sociologyof Disasters: Contribution of Sociology to Disaster Research, Disa-ster Research Center, University of Delaware.

Fleming, Michael (2001): National Security Roles for the National Guard,Journal of Homeland Security, August.

XLITERATURAX

368

Gaber, Marija in Anžič, Andrej (2003): Izredno stanje in vojna – spre-membe zakona o policiji, 4. slovenski dnevi varstvoslovja, ZbornikVPVŠ, Ljubljana.

Garnett, James in Kouzmin, Alexander (1999): Communicating DuringCrises: From Bullhorn to Mass Media to High Technology to Orga-nizational Networking, V: Kouzmin, Alexander in Hayne, Andrew(ur.): Essays in Economic Globalization, Transnational Policies andVulnerability, International Institute of Administrative Sciences &IOS Press, Amsterdam.

Gell-Mann (1995): What is Complexity, Complexity, Vol. 1, No. 1.Gell-Mann, Murray (1995/1996): LeT’s Call It Plectics, Complexity, Vol.

1, No. 5.Gell-Mann, Murray (1997): The Simple and the Complex, v: Alberts,

David in Czerwinski, Thomas (ur.): Complexity, Global Politics, andNational Security, National Defense University, Washington, D.C.

Gentry, John (2000): Complex Civil-Military Operations, Naval War Col-lege Review, let. 53, št. 4.

Gibbings, Thomas, Hurley, Donald in Moore, Scott (1998/1999): Intera-gency Operations Centers: and Opportunity We Can’t Ignore, Para-meters, let. 28, št. 4.

Gibson, Christopher in Snider, Don (1999): Civil-Military Relations andthe Potential to Influence: A Look at the National Security Deci-sion-Making Process, Armed Forces and Society, let. 25, št. 2.

Godson, Roy (1997): Intelligence and Security, V: Schultz, Richard, God-son, Roy in Quester, George (ur.): Security Studies for 21st Century,Brassey’s, Washington D.C.

Granot, Hayim (1999): Emergency Interorganizational Relationships,Disaster Prevention and Management, let. 8, št. 1.

Grizold, Anton in Iztok, Prezelj (2003): The Interorganizational Dimen-sion of Security Cooperation: Pre-Dayton Crisis Management in Bo-snia and Herzegovina, V: Grizlod, Anton (ur.): Security and Coope-ration in Southeastern Europe, FDV, Ljubjana.

Grizold, Anton (1992): Oblikovanje slovenske nacionalne varnosti, V:Grizold, Anton (ur.), Razpotja nacionalne varnosti, FDV, Ljubljana.

Grizold, Anton (1994): The Concept of National Security in the Contem-porary World, International Journal on World Peace, let. XI., št. 3.

Grizold, Anton (1998): Institucionalizacija zagotavljanja mednarodnevarnosti, V: Grizold, Anton (ur.), Perspektive sodobne varnosti,FDV, Ljubljana.

Guertner, Gary (1997): Discussion, V: Schultz, Richard, Godson, Roy inQuester, George (ur.): Security Studies for 21st Century, Brassey’s,Washington D.C.

Hage Jerald (1975): A Strategy for Creating Interdependent Delivery Sys-tems to Meet Complex Needs, In Negandhi, Anant (ed.), Interorga-nization Theory, Kent State University Press.


369

Hall, Richard in Clark, John (1975): Problems of the Study of Interorgani-zational Relationships, In Negandhi, Anant (ed.), InterorganizationTheory, Kent State University Press.

Haltiner, Karl (2000): Policemen or Soldiers? Organizational Dilemmasin the Constabularization of Armed Forces, V: Malešič, Marjan (ur.):International Security, Mass Media and Public Opinion, FDV, Ljub-ljana.

Herring, Eric (1991): The Decline of Nuclear Diplomacy, V: Booth, Ken(ur.): New Thinking About Strategy and International Security, Har-perCollins Publishers, London.

Hwang, Peter in Lichtenthal, David (2000): Anatomy of OrganizationalCrisis, Journal of Contingencies and Crisis Management Research,Let. 8, Št. 3.

Ikenberry, John (1986): The State and Strategies of International Adjust-ment, A Quarterly Journal of International Relations, let. XXXIX, št.1.

Janesick, Valerie (1994): The Dance of Qualitative Research Design: Me-taphor, Methodolagy, and Meaning, v: Denzin, Norman in Lincoln,Yvonna (ur.): Handbook of Qualitative Research, Sage Publications,London.

Jarman, Alan in Kouzmin, Alexander (1991): Australian Disaster Mana-gement for the Year 2000: Synergy with Technology, Engineers andExpert Systems, V: Lessels, J. (ur.): Australian Disaster and Emer-gency Management, National Conference Proceedings, The Institu-tion of Engineers, Canberra.

Jarman, Alan, Sproats, Kevin in Kouzmin, Alexander (2000): Crisis Ma-nagement: Toward a New Informational »localism« in Local Go-vernment Reform, International Review of Public Administration,let. 5, št. 2.

Jefferson, Charles (1998): Information Sharing and Early Warning, V: Da-vies, John in Gurr, Ted Robert (ur.): Preventive Measures: BuildingRisk Assessment and Crisis Early Warning Systems, Rowman &Littlefield Publishers, Lanham.

Jervis, Robert (1997): Complex Systems: the Role of Interactions, v: Al-berts, David in Czerwinski, Thomas (ur.): Complexity, Global Poli-tics, and National Security, National Defense University, Washing-ton, D.C.

Johnson, Dennis (1994a): Approach to Threat Assessment, Security Ma-nagement, September.

Johnson, Jonathan (1994b): Chaos and Complexity Theory for Manage-ment, Journal of Management Inquiry, let. 3, št. 4.

Jopeck, Edvard (2000): Five Steps to Risk Reduction, Security Manage-ment, August.

Jordan, Leland (1996): Strategic Control in Reingineering the ComplexOrganization, Human Systems Management, let. 15.

XLITERATURAX

370

Keiswetter, Allen (1997): The PfP and Civil-Military Relations in a Demo-cracy, V: Bebler, Anton (ur.): Civil-Military Relations in Post-Com-munist States, Praeger, Westport.

Kelly, Charles (1996): Limitations to the Use of Military Resources for Fo-reign Disaster Assistance, Disaster Prevention and Management,let. 5, št. 1.

Kenyon, Henry (2002): One Wavelength For Readiness: Government andMilitary Departments Train Together for Seamless Information Sha-ring, SIGNAL, November.

Korac-Boisvert, Nada in Kouzmin, Alexander (1994): The Dark Side ofInfo-Age Social Networks in Public Organizations and CreepingCrises, Administrative Theory and Praxis, let. 16, št. 1.

Kos, Drago (2000): Kriminal v Sloveniji ali Slovenija v kriminalu, V:Pagon, Milan (ur.), Dnevi varstvoslovja, VPVŠ, Ljubljana.

Kouzmin, Aleksander, Jarman, Alan in Rosenthal, Uriel (1995): Interor-ganizational Policy Process in Disaster Management, Disaster Pre-vention and Management, let. 4, št. 2.

Kreps, Gary (1978): The Organization of Disaster Response: Some Fun-damental Theorethical Issues, V: Quarantelli, Enrico (ur.): Disasters:Theory and Research, Sage Publications, Beverly Hills.

Laird, John, Jones, Randolph in Nielsen, Paul (1998): Knowledge-basedMultiagent Coordination, Presence, let. 7, št. 6.

Lawlor, Bruce (2001): Military Support of Civil Authorities – A NewFocus for a New Millenium, Journal of Homeland Security, Journalof Homeland Security, September.

Loosemore, Martin in Hughes, Will (2001): Confronting Social DefenceMechanisms: Avoiding Disorganisation During Crises, Journal ofContingencies and Crisis Management Research, Let. 9, Št. 2.

Malešič, Marjan (2003a): Uvod – Vsebinska in metodološka izhodiščaraziskave, v: Malešič, Marjan, Polič, Marko, Prezelj, Iztok et all:Poročilo raziskovalnega projekta Upravljanje in vodenje v kriznihrazmerah, FDV, Ljubljana.

Malešič, Marjan (2003b): Upravljanje u krizi, Međunarodne studije, let.3, št. 1.

Mann, Steven (1997): The Reaction to Chaos, v: Alberts, David in Czer-winski, Thomas (ur.): Complexity, Global Politics, and National Se-curity, National Defense University, Washington, D.C.

Maxfield, Robert (1997): Complexity and Organization Management, v:Alberts, David in Czerwinski, Thomas (ur.): Complexity, GlobalPolitics, and National Security, National Defense University, Was-hington, D.C.

McIntyre, Dave (2002): ANSER Summary & Analysis: A Quick Look atthe Proposed Department of Homeland Security, ANSER – Institu-te for Homeland Security.


371

McSherry, Patrice (1999): Militarizing U.S. Internal Security, NACLAReport on the Americas, May/Jun.

Meyers, Marcia, Riccucci, Norma in Lurie, Irene (2001): Achieving GoalCongruence in Complex Environments: the Case of Welfare Re-form, Journal of Public Administration Research and Theory, let. 11,št. 2.

Minogue, Martin (1993): Theory and Practice in Public Policy and Admi-nistration, V: Hill, Michael (ur.): The Policy Process: A Reader, Pren-tice Hall, London.

Mitroff, Ian (1994): The Role of Computers and Decision Aids in CrisisManagement: A Developer’s Report, Journal of Contingencies andCrisis Management Research, Let. 2, Št. 2.

Moore, Scott (1998/1999): Today iT’s Gold, not Purple, Joint Force Quar-terly, št. 20.

Moskos, Charles in Burk, James (1994): The Postmodern Military, v:Burk, James (ur.): The Military in New Times: Adapting Armed For-ces to a Turbulent World, Westview Press, Bouder.

Moskos, Charles (1992): Armed Forces in a Warless Society, v: Kuhman,Jurgen in Dandeker, Christopher (ur.): Armed Forces after the ColdWar, SOWI, FORUM International 13, Munich.

Mueller, John (1988): The Obscolence of War in the Modern Industriali-zed World, International Security, let. 13, št. 2.

Nakamura, Akira (2000): The Need and Deployment of Crisis Manage-ment in Japan’s Public Administration: Lessons Learned from theKobe Earthquake, Journal of Contingencies and Crisis Manage-ment, let. 8, št. 1.

Nanut, Karlo (2001): Osamosvojitvena vojna na slovenskem v letu 1991,V: Vojna za Slovenijo 1991, Vojaška zgodovina 2/01(4), GŠ SV, Ljub-ljana.

Nitin, Nohria in Eccles, Robert (1992): Face-to-Face: Making NetworkOrganizations Work, V: Nitin, Nohria in Eccles, Robert (eds.): Net-works and Organizations: Structure, Form and Action, Boston, Har-vard Business School Press.

Nitin, Nohria (1992): Is a Network Perspective a Useful Way of StudyingOrganizations?, V: Nitin, Nohria in Eccles, Robert (eds.): Networksand Organizations: Structure, Form and Action, Boston, HarvardBusiness School Press.

Odom, William (1997): National Security Policymaking: The Kinds ofThings That Must Be Decided for Defense, V: Schultz, Richard,Godson, Roy in Quester, George (ur.): Security Studies for 21st Cen-tury, Brassey’s, Washington D.C.

Patman, Robert (1999): Introduction: Security in a Post-Cold War Con-text. V: Patman, Robert (ed.): Security in a Post-Cold War World,Macmillan Press Ltd, London.

XLITERATURAX

372

Payne, Christopher (1999): Contingency Plan Excercises, Disaster Pre-vention and Management, let. 8, št. 2.

Peled, Alon (2001): Centralization or Difusion? Two tales of Noline Go-vernment, Administration & Society, let. 32, št. 6.

Peters, Guy (2001): Concepts and Theories of Horizontal Policy Manage-ment, Paper presented at the Conference on Policy Coordination,April, Taipei.

Pfaff, Charles (2000): Chaos, Complexity and the Battlefield, Military Re-view, July-Avgust.

Pfaltzgraff, Robert (1997): Future Use of Military Power, V: Schultz, Ric-hard, Godson, Roy in Quester, George (ur.): Security Studies for21st Century, Brassey’s, Washington D.C.

Polič, Marko (1999): Komuniciranje z javnostjo ob nesrečah, Ujma, št. 13.Polič, Marko in Kranjčec, Renata (2002): Psihološki vidiki kriznega

upravljanja, Ujma, št. 16.Premkumar, Prem (2000): Interorganization Systems and Supply Chain

Management: An Information Processing Perspective, InformationSystems Management, Summer.

Prezelj, Iztok (2000): Metode vplivanja na ciljne javnosti v primeru zaliv-ske vojne iz leta 1991 (Konstruktivistični pristop k razumevanjusodobne varnostne stvarnosti), V: Lobnikar, Branko in Žurej, Jurij(ur.): Raziskovalno delo podiplomskih študentov Slovenije, družbo-slovje in humanistika, DMRS, Ljubljana.

Prezelj, Iztok (2001a): Grožnje varnosti, varnostna tveganja in izzivi vsodobni družbi: razreševanje nekaterih terminoloških dilem, Teorijain praksa, št. 1.

Prezelj, Iztok (2001b): Nujnost medorganizacijskega sodelovanja prizagotavljanju nacionalne in mednarodne varnosti, V: Pagon, Milan(ur.): Dnevi Varstvoslovja, VPVŠ, Ljubljana.

Prezelj, Iztok (2001c): Vojaško ogrožanje nacionalne in mednarodne var-nosti po koncu hladne vojne, Teorija in praksa, let. 38, št. 5.

Provan, Keith in Milward, Brinton (2001): Do Networks Really Work? AFramework for Evaluating Public-Sector Organizational Networks,Public Administration Review, let. 61, št. 4.

Quarantelli, Enrico (1989): How Indivuduas and Groups React DuringDisasters: Planning and Managing Implications for EMS Delivery,DRC Paper, University of Delaware, Newark.

Quarantelli, Enrico (1997): Problematical Aspects of the Informa-tion/Communication revolution for Disaster Planning andResearch: Ten non-Technical Issues and Questions, Disaster Preven-tion and Management, let. 6, št. 2.

Quarantelli, Enrico (2000a): Emergencies, Disasters and CatastrophesAre Different Phenomena, Disaster Research Center, University ofDelaware.


373

Quarantelli, Enrico (2000b): Disaster Planning, Emergency Managementand Civil Proitection: teh Historical Development of Organized Ef-forts to Plan and to Respond to Disasters, DRC Paper, University ofDelaware, Newark.

Quarantelli, Enrico (2001a): Another Selective Look at Future Social Cri-ses: Some Aspects of Which We Can Already See in the Present,Journal of Contingencies and Crisis Management Research, Let. 9,Št. 4.

Quarantelli, Enrico (2001b): Introduction, Journal of Contingencies andCrisis Management Research, Let. 4, Št. 4.

Quester, George (1997): Nontraditional Uses of Military Force, V:Schultz, Richard, Godson, Roy in Quester, George (ur.): SecurityStudies for 21st Century, Brassey’s, Washington D.C.

Rinaldi, Steven (1997): Complexity Theory and Airpower: A New Para-digm for Airpower in the 21st Century, v: Alberts, David in Czer-winski, Thomas (ur.): Complexity, Global Politics, and National Se-curity, National Defense University, Washington, D.C.

Robertson, Peter (1995): Involvement in Boundary-Spanning Activity:Mitigating the Relationship between Work Setting and Behavior,Journal of Public Administration Research and Theory, let. 5, št. 1.

Robinson, James (1968): Crisis, V: Sills, David (ur.), International Encyc-lopaedia of the Social Sciences, The Macmillan Company & TheFree Press.

Romanchenko, Y.G. (2001): Military Threats: A Political Study, MilitaryThought, vol. 10, št. 5.

Rosenau, James (1997): Many Damn Things Simultaneously: ComplexityTheory and World Affairs, v: Alberts, David in Czerwinski, Thomas(ur.): Complexity, Global Politics, and National Security, NationalDefense University, Washington, D.C.

Rosenthal, Uriel in Kouzmin Aleksander (1997): Crises and Crisis Mana-gement: Toward Comprehensive Government Decision Making,Journal of Pubic Administration Research & Theory, let. 7. št. 1.

Rosenthal, Uriel in Kouzmin, Aleksander (1996): Crisis Management andInstitutional Resilience: An Editorial Statement, Journal of Contin-gencies and Crisis Management Research, Let. 4, Št. 3.

Rosenthal, Uriel in Kouzmin, Alexander (1993): Globalizing an Agendafor Contingencies and Crisis Management: An Editorial Statement,Journal of Contingencies and Crisis Management Research, Let. 1,Št. 1.

Rosenthal, Uriel in T’Hart, Paul (1991): Experts and Decision Makers inCrisis Situations, Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization, let.12, št. 4.

Rosenthal, Uriel (1986): Nine Dilemmas of Crisis Management, V: Pro-ceedings from the International Conference on Crisis Managementat the National Level, March 20–22, Stockholm.

XLITERATURAX

374

Rosenthal, Uriel, Charles, Michael in T’Hart, Paul (1989): The World ofCrisis and Crisis Management, V: Rosenthal, Uriel in T’Hart, Paul(ur.): Coping with Crises: The Management of Disaster, Riots andTerrorism, Charles Thomas, Springfield.

Rosenthal, Uriel, Charles, Michael, T’Hart, Paul, Kouzmin, Alexander inJarman, Alan (1989): From Case Studies to Theory and Recommen-dations: A Concluding Analysis, V: Rosenthal, Uriel in T’Hart, Paul(ur.): Coping with Crises: The Management of Disaster, Riots andTerrorism, Charles Thomas, Springfield.

Rosenthal, Uriel, T’Hart, Paul in Kouzmin, Alexander (1991): The Bure-au-Politics of Crisis Management, Public Administration, let. 69, Št.2.

Salmon, Trevor in Alkadari, Raad (1992): Crises, Crisis Management andCrisis Prevention, V: Carey, Roger in Salmon, Trevor (ur.): Interna-tional Security in the Modern World, St. Martin’s Press, New York.

Saperstein, Alvin (1997): Complexity, Chaos, and National Security Poli-cy: Methapors or Tools?, v: Alberts, David in Czerwinski, Thomas(ur.): Complexity, Global Politics, and National Security, NationalDefense University, Washington, D.C.

Scanlon, Joseph (1998): Military Support to Civil Authorities: The Ea-stern Ontario Ice Storm, Military Review, July/August, št. 4.

Schmitt, John (1997): Command and (Out of) Control: the Military Impli-cations of Complexity Theory, v: Alberts, David in Czerwinski, Tho-mas (ur.): Complexity, Global Politics, and National Security, Natio-nal Defense University, Washington, D.C.

Schultz, Richard (1997): Introduction to International Security, V:Schultz, Richard, Godson, Roy in Quester, George (ur.): SecurityStudies for 21st Century, Brassey’s, Washington D.C.

Service, Robert (2003): Chemical Studies of 9/11 Disaster Tell ComplexTale of »Bad Stuff«, Science, let. 301, September.

Smith, Michael (1999): Conduit or Cul-de-Sac? Information Flow in Civil-Military Operations, Joint Force Quarterly, št. 21.

Smith, Paul (2000): Transnational Security Threats and State Survival: ARole for the Military, Parameters, vol. 30, št. 3.

Solstrand, Ragnvald (1995): The Use of Scenarios for Studies of CrisisManagement in the Military Sector, The Use of Scenarios for CrisisManagement, Crisis Management and Fire Service Directorate, TheHague.

Sourbag, Bernardette (1995): The Use of Scenarios by Government forCrisis Management, The Use of Scenarios for Crisis Management,Crisis Management and Fire Service Directorate, The Hague.

Stallings, Robert (1978): The Structural Patterns of Four Types of Organi-zations in Disasters, V: Quarantelli, Enrico (ur.): Disasters: Theoryand Research, Sage Publications, Beverly Hills.


375

Stephenson, David (2002): Homeland Security Requires Internet-basedThinking – Not Just Technology, Journal of Homeland Security, Ja-nuary.

Stern, Eric (1986): Crisis and Organizational Learning, V: Proceedingsfrom the International Conference on Crisis Management at the Na-tional Level, March 20–22, Stockholm.

Sundelius, Bengt, Stern, Eric in T’Hart Paul (1986): Crisis Managementin Sweden: An Agenda, V: Proceedings from the International Con-ference on Crisis Management at the National Level, March 20–22,Stockholm.

Tavčar, Boštjan (1998): Pregled stanja in predvideni načrt uvajanja siste-ma zvez TETRA, Strategija brezžičnega prenosa podatkov na po-dročju varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, URSZR,november.

Tavčar, Boštjan (2000): Sistemi za brezžični prenos podatkov s poudar-kom na sistemu TETRA, Strategija brezžičnega prenosa podatkovna področju varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, URSZR,december.

Tavčar, Boštjan (2001): Telekomunikacijsko informacijski sistemi na po-dročju varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, Vitel, maj.

T’Hart, Paul (1993): Symbols, Rituals and Power: The Lost Dimension ofCrisis Management, Journal of Contingencies and Crisis Manage-ment Research, Let. 1, Št. 1.

T’Hart, Paul (1996): Simulations and Scenarios in Crisis ManagementPlanning, V: Proceedings from the International Conference on Cri-sis Management at the National Level, March 20–22, Stockholm.

T’Hart, Paul, Heyse, Liesbet in Boin, Arjen (2001): Guest Editorial Intro-duction: New Trends in Crisis Management Practice and Crisis Ma-nagement Research: Setting the Agenda, Journal of Contingenciesand Crisis Management Research, Let. 9, Št. 4.

T’Hart, Paul, Rosenthal, Uriel in Kouzmin, Alexander (1993): Crisis Deci-sion Making: The Centralization Thesis Revisited, Administration &Society, let. 25, št. 1.

T’Hart, Paul, Stern, Eric in Sundelius, Bengt (1998): An Agenda forResearch and Training in Europe, Cooperation and Conflict, vol. 33,no. 2.

Thomas, Craig (1997): Public Management as Interagency Cooperation:Testing Epistemic Community at the Domestic Level, Journal ofPublic Administration Research and Theory, let. 7, št. 2.

Tomisek, Steven (2002): Homeland Security: The New Role for Defense,Journal of Homeland Security, 1 july.

Tucker, David (2000): The RMA and the Interagency: Knowledge andSpeed vs. Ignorance and Sloth?, Parameters, let. 30, št. 3.

Turbiville, Graham in Prinslow, Karl (1999): Assessing Emerging Threats,Military Review, Vol 79, No. 5.

XLITERATURAX

376

Turner, Barry (1995): Scenarios in Emergency Response Simulations, TheUse of Scenarios for Crisis Management, Crisis Management andFire Service Directorate, The Hague.

Ullman, Richard (1983): Redefining Security. International Security, let.8, št. 1.

Van De Ven, Andrew, Emmet, Dennis in Koenig Richard (1975): Frame-works for Interorganizational Analysis. In Negandhi, Anant (ed.),Interorganization Theory, Kent: Kent State University Press.

Vindišar, Pavel (2001): Zapiski operativnega častnika v Republiški koor-dinacijski skupini, V: Vojna za Slovenijo 1991, Vojaška zgodovina2/01(4), GŠ SV, Ljubljana.

Vogt, Wolfgang (1992): Warless or Armyless Society – Dispute About theAppropriate Paradigm of a Peace-(Military-) Sociology for the Post-Military Era, German Armed Forces Institute (SOWI), št.13, Munc-hen.

Waever, Ole (1995): Securitization and Desecuritization, V Lipschutz,Ronnie (ur.): On Security, Coumbia University Press, New York.

Walker, Orvile (1997): The Adaptability of Network Organizations: Someunexplored Questions, Journal of the Academy of Marketing Scien-ce, vol. 25, no. 1.

Walker, Warren (1995): The Use of Scenarios and Gaming in Crisis Ma-nagement Planning and Training, The Use of Scenarios for CrisisManagement, Crisis Management and Fire Service Directorate, TheHague.

Wenger, Dennis (1978): Community Response to Disaster: Functionaland Structural Alternations, V: Quarantelli, Enrico (ur.): Disasters:Theory and Research, Sage Publications, Beverly Hills.

White, Harrison (1992): Agency as Control in Formal Networks, V: Nitin,Nohria in Eccles, Robert (ur.): Networks and Organizations: Struc-ture, Form and Action, Boston, Harvard Business School Press.

Wiberg, Hakan (1996): Security Problems of Small Nations, V: Bauwens,Werner, Clesse, Armand in Knudsen Olav (ur.): Small States andthe Security in the New Europe, Brassey’s, London.

Williams Phil (1991): Crisis Management: from Cuba to Sarajevo, V:Booth, Ken (ur.): New Thinking About Strategy and InternationalSecurity, HarperCollins Publishers, London.

Williams, John in Moskos, Charles (1997): Civil-Military Relations afterthe Cold War, V: Bebler, Anton (ur.): Civil-Military Relations inPost-Communist States, Praeger, London.


377

Publicistični viri

A Clear and Present Danger (2001), Time, 8. 10.Borza se je zamajala: V ZDA znižali obrestne mere 2001), Delo, 18. 9.Danes zaključek vaje CMX/CRISEX 2000 (2000), Večer, 23. 2.Detentions: First Find your Suspect (2001), The Economist, 17.11.Disaster Takes Toll on Public Network (2001), Informationweek, 17. 9.Ena služba za vse Američane (2002), Delo, 28. 11.Helikopter v pomoč pri tretjini reševanj (2000), Večer, 17. 1.Helikopterja sta krožila nad gorami (1997), Dnevnik, 13. 9.Homeland Security – Bangs Away (2002), The Economist, 23. November.Kaj počne SOVA (2003), Obramba, št. 2.Krizno upravljanje v Sloveniji na ustrezni ravni (2003), Slovenska vojska,

19.12.Kupončki nagrada za pomoč (1999), Dnevnik, 12. 2.Not yet Giving Thanks (2001), The Economist: 69, 17. 11.Palmeri, Francesco (1996): Civil Emergency Planning: a Valuable Form of

Cooperation Emerges from the Shadows, Nato Review, vil. 44, no.2.

Prepovedani intervju: Demokracija, pritiski in propaganda (2001), Delo,26. 9.

Priprave na vajo izziv 2003 (2003), Slovenska vojska, 12. 9.Thompson, Julian (2004): Emergency Services Coordination Key to Sav-

ing Lives, INTERSEC, The Journal of International Security, let. 14,št. 6, junij.

Tudi Nemci v strahu pred prihodnostjo (2001), Delo, 22. 11.Tuja letala kršila naš zračni prostor (2003), Delo, 1. 4.UVI – Magnetogram prispevka o CMX/CRISEX 2000, Radio Slovenija,

22. 2. 2000, Radijski dnevnik, 22.00.Vaja CMX 2001 je končana (2001), Delo, 21.2.Vaja Morje 2000 (2000), Slovenska vojska, 13. 10.Vojska rešuje brodolomce (1999), Primorske novice, 27. 11.Washington’s Mega-Merger – The New Department of Homeland Secu-

rity (2002), The Economist, 23 November.Z ognjem proti požaru (2001), Primorske novice, 30. 3.

XLITERATURAX

378

Dokumenti

A Changing World – A Reformed Defence (1999), Executive Summary of the Defence Commission Report, Regeringskansliet, MOD, 19January.

A National Security Strategy for a New Century (1997), May, WhiteHouse, D.C.

A National Security Strategy for a New Century (1999), May, WhiteHouse, D.C.

A New Structure for Enhanced Security – Network Defence and CrisisManagement (2001), Regeringskansliet, MOD, Defence Commis-sion, Ministry Publication Series no. 44, August.

Akt o sodelovanju med policijo in carino (2003), Časopis Policije Var-nost, Februar.

Annual Report and Accounts 2002/2003 (2003), Ministry of Defence,London.

Assignement of National Security Emergency Preparedness Responsibi-lities to DOD Components (1988 in dop. 1993), Department of De-fense Directive 3020.36, 2 November.

Audit Commission – Emergency Planning Self-Assessment Tool (2004),Audit Commission for Assessment of Achieving Criteria/Responsi-bilities for Local Authorities under the Civil Contingencies Bill,20.7.2004.

Budget Bill 2003 (2003), Fact Sheet of the Swedish GovernmenT’s BudgetBill presented to the Parliament, Regeringskansliet, MOD.

C4/NMCC konferenca – poročilo (1999), 1. 7., GŠ SV, št. 870-00-6/99-93. Cabinet Committee Structure (2004), Cabinet Office, www.cabinet-offi-

ce.gov.uk/cabsec/index/index.htm, 20. 7. 2004.Civil Contingencies Bill (2004), Bill as Ammended in Standing Commit-

tee F, House of Commons, 10. februar.Civil Contingencies Bill Report Stage and Third Reading (2004), CCS, 28.

maj.Civil Contingencies Bill: Lords Second Reading (2004), CCS, 13. julij.Civil Contingencies Secretariat Newsletter (2002a), CCS, Issue 1, Fe-

bruar.Civil Contingencies Secretariat Newsletter (2002b), CCS, Issue 2, Maj.Civil Contingencies Secretariat Newsletter (2002c), CCS, Issue 3, No-

vember.Civil Contingencies Secretariat Newsletter (2003), CCS, Issue 4, Maj.Civil Contingency Bill – Explanatory Notes (2004), House of Commons,

7. januar.Civil Contingency Planning to Deal with Terrorist Attack (2003), Home

Office, 3. marec.


379

Civil Defence Act (1948), www.ukresilience.info/legislation/cda1948.htm,20. 7. 2004.

Civil Protection in Peacetime Act (1986), www.ukresilience.info/legisla-tion/cppa1986.htm, 20.7.2004.

Constitution of Sweden (1975), adopted on 1 January.Continued Renewal of the Total Defence (2001), Fact Sheet on the Bill of

Government from 2001/02:10, Regeringskansliet, MOD, October.Continuity of Operations Policy and Planning (1995), Department of

Defense Directive 3020.26, 26 May.Crisis Communication Research – Report (2000), RS4761, Cabinet Offi-

ce, London.Crisis Management and Task Force Manual (2003), Office of Crisis Ma-

nagement Support, Unclassified, Department of State, April.Crisis Management Organisation in Stockholm City (2003), prezentacija

projekta, Stockholm Fire Brigade.Critical Infrastructure Protection (1998), Presidential Decision Directive

63, 22 May.Dealing with Disaster (2003), Revised Third Edition, Civil Contingencies

Secretariat, 19. Junij.Declaration of National Emergency by Reason of Certain Terrorist At-

tacks (2001), Proclamation 7463 of September 14, White House.Departmental Emergency Programs Responsibilities (2001), Office of

Crisis Planning and Management, Departmental Regulation no.1800-001, 28. 3.

Departmental Report 2002 (2002), Cabinet Office, London.Departmental Report 2004 (2004), Cabinet Office, London.Departments & Agencies (2004), Home Office, www.homeoffice.gov.uk/

terrorism/govprotect/depts/index.html, 20. 7. 2004. DOD Cooperation with Civilian Law Enforcement Officials (1986), De-

partment of Defense Directive 5525.5, 15 January.DOD Supports a Nationwide Crisis Management Exercise (2000), Air

Force Press Release, 22 May.Doktrina civilne obrambe RS (2002), Vlada RS, 25. 4., št. 810-02/2002-1.Doktrina zaščite, reševanja in pomoči (2002), Sklep vlade RS, št. 812-

07/2002-1.Dopolnitev smernic za delo MORS za 2003 in 2004 (2003), MORS, Ljub-

ljana.Draft Civil Contingencies Bill – Report with formal minutes (2003), Joint

Committee on the Draft Civil Contingencies Bill, House of Lords &Bhouse of Commons, London.

Emergency Planning and the Law (2003), CCS, www.ukresilience.info/legi-slation/emlaw.htm, 20. 7. 2004.

Emergency Planning Review (2003), CCS, www.ukresilience.info/epr/index.htm, 3. 6. 2003.

XLITERATURAX

380

Emergency Planning Review (2003), CCS, www.ukresilience.info/epr/index.htm, 3. 6. 2003.

Establishing the Office of Homeland Security and the Homeland Secu-rity Council (2001), Executive Order 13228, White House, 8 Octo-ber.

Executive Order (2003), White House, 28 February.Executive Order 11490 (1969), White House, 28 October.Executive order 12148 (1979), White House, 20 July.Executive Order 12472 (1984), White House, 3 April.Executive Order 12656 – Asignment of Emergency Preparedness Res-

ponsibilities (1988), White House, 18 November.Executive Order 13223 (2001), White House, 14 September.Fact Sheet on Sweden (2002), The Swedish Institute, March, FS55XOC.Federal Executive Branch Continuity of Operations (1999), Federal Pre-

paredness Circular, FEMA, 26 July.Federal Response Plan – Interim (2003), 9230.1-PL, Washington D.C.Federal Response Plan (1999), FEMA, Washington D.C.Fire and Rescue Services Act (1986), Unofficial translation.Generic Crisis Management Handbook (1997), Document NACC/PFP

(COEC)D(97)2, NATO/NACC/PFP Unclassified, 17.2.HandLing a Crisis: Who does what? (2002), CCS, www.ukresilience.info/

thandling2.htm, 3. 6. 2003.Heuer, Andreas (2002): The Civilian Preparedness Reform – memoran-

dum, Regeringskansliet, MOD, Department for Civil Defence Coor-dination, 4.10.

Homeland Security Act (2002), Passed by the House of Representatives,Public Law 107-296, 19 November.

Homeland Security Presidential Directive 3 (2002), White House, 11March.

Homeland Security Presidential Directive 7 (2003), White House, 17 De-cember.

Informacijski tokovi Nacionalnega centra za krizno upravljanje z držav-nimi organi – osnutek (2003), MORS – SCO, 21.3.

Infrastructure Protection (2004), Home Office, www.homeoffice.gov.uk/terrorism/govprotect/infrastructure/index.html, 20. 7. 2004.

Interagency Coordination during Joint Operations, Vol I (1996), Joint Pub3-08, JCS, 9 October.

International CEP Handbook 2003 (2003), SEMA, Stockholm.Joint Doctrine for Military Operations Other than War (1995), JP 3-07,

Joint Chiefs of Staff, Pentagon.Jonsson, Olle (2002a): Future Concept for Civil Emergency Planning and

Cooperation with the Military in Sweden, Presentation by Directorof International Relations of the Swedish Department of Civil Af-fairs at the Regional CEP/CIMIC Course in Slovenia, 6. 6.


381

Jonsson, Olle (2002b): Changed System for Civil Aspects of Crisis Mana-gement in Sweden, Civil-Military Cooperation and Reflections onInternational Cooperation, Presentation paper by Director of Inter-national Relations, Department of Civil Affairs, Sweden, 12. 8.

Krizno upravljanje v RS, gradivo pridobljeno od Direktorja Sektorja zacivilno obrambo, MORS, 21. 12. 2001.

Management of Domestic Incidents (2003), Homeland Security Presi-dential Directive 5, White House, 28 February.

Manual for Civil Emergencies (1994), DOD DOMS, June.Master Mobilization Plan (1988), Office of the Assistant Secretary of De-

fense, May, DoD 3020.38-P.Media Emergency Forum – 9/11: Implications for Communications –

Joint Working Party Report (2002), Cabinet Office, London.Memorandum for USEUCOM/J6 (1999), 15.4. dokument MORS, št. 870-

00-43/99.Memorandum of Understanding between DOD and DOJ on OOW and

Law Enforcement (1994), Department of Defense & Department ofJustice, Washington, D.C., 20. April.

Military Assistance for Civil Disturbances (1994), Department of Defen-se Directive 3025.12, 4 February.

Military Assistance to Civil Authorities (1997), Department of DefenseDirective 3025.15, 18 February.

Monday’s Press Briefing with White House Press Secretary (2001),White House, 12 November.

Nacionalni center za krizno upravljanje (2001), predstavitveno gradivoMORS, 8. 1.

Nacionalni program varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, Urad-ni list, št. 44, 21. 5.

Najzer, Rajko (2003): Civilna obramba, predstavitev sistema CO, gradivoza usposabljanje Nacionalni varnostni sistem RS, Center za obram-bno usposabljanje, Poljče.

National Military Command Center – Concept of Operations (2000), AirForces Electronic Systems Centre, 18. 8.

National Security Decision Directive – 188 (1985), The White House,16.10.

National Security Decision Directive – 2 (1982), The White House, 12. 1.National Security Directive – 1 (1989), The White House, 30. 1.National Security Presidential Decision 1 (2001), The White House, 13.

2.National Strategy for Homeland Security (2002), Office of Homeland Se-

curity, White House, July.Obrambna strategija RS (2001), Vlada RS, 20.12, št. 820-00/2001-1.Odlok o Svetu za nacionalno varnost (2001), Uradni list, št. 6, 26. 1.Odlok o ustanovitvi in nalogah Sveta za nacionalno varnost (1998), Urad-

ni list, št. 33.

XLITERATURAX

382

Organization and Operation of the Homeland Security Council (2001),Homeland Security Presidential Directive 1, White House, October29.

Planning for Society’s Emergency Management (2002), Information bySEMA, December.

Planning Guideline for Society’s Emergency Management, 2004 – ASummary (2003), Information by SEMA, January.

Poslovnik Državnega zbora RS (2002), Uradni list, št. 35, 19. 4.Poslovnik Medresorske delovne skupine za sodelovanje Republike Slove-

nije z Natom in članicami Partnerstva za mir (2000), Medresorskadelovna skupina, Januar.

Poslovnik vlade RS (2001), Uradni list št. 43, 31. 5.Poslovnik vlade RS (2004), seja vlade RS, 30. 9.Post-9-11 U.S. Military Considers Terrorism »An Act of War« (2003),

American Forces Press Service, 30 Januar.Postopek aktiviranja zrakoplovov Slovenske vojske in policije za nujne

naloge zaščite, reševanja in pomoči, nudenje nujne medicinske po-moči s helikopterjem in iskanje pogrešanih z zrakoplovom (2003),URSZR, osnutek, verzija 4. 3.

Pravilnik za delo nacionalnega centra za krizno upravljanje – osnutek(2003), MORS, 21. 3.

Predlog za izboljšanje sodelovanja na področju CEP med predstavnikiRS v Višjem odboru za civilno krizno načrtovanje in njegovih delov-nih telesih (2000), Sektor za Civilno obrambo, MORS, dokument št.871-01-1/2000, 13. 11.

Predlog za ponovno obravnavo gradiva o NCKU na seji vlade (2001), 2.2., št. 800-00-1/2000-27.

Predstavitveno gradivo CeSam-C (2003), Regionalna administrativnauprava Uppsala, Uppsala.

Predstavitveno gradivo Komisije za nadzor nad delom varnostnih in ob-veščevalnih služb, (2002), Državni zbor RS, Ljubljana.

Preparing for Emergencies – What You Need to Know (2004), UK Go-vernment, www.preparingforemergencies.gov.uk, 28. 7. 2004.

Presidential Decision Directive – 2 (1993), The White House, 20. 1.Presidential Decision Directive – 56 (1997): The Clinton Administration

Policy on Managing Complex Contingency Operations, May.Presidential Message on the 50th Anniversary of the National Security

Council (1997), The White House, Office of the Press Secretary, 22.10.

Promulgation and Administration of OSD Crisis Action Packages (1990),Department of Defense Instruction 3020.38, 13 December.

Resolucija o izhodiščih zasnove nacionalne varnosti RS (1993), Uradnilist št. 71.

Resolucija o strategiji nacionalne varnosti (2001), Uradni List št. 56.Revolution in the Swedish Defence System – Executive summary (2000),


383

Regeringskansliet, MOD, Secretariat for the Defence Commission,16 November.

Riksdag Act, 1974, Riksdag, Štokholm.Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act (1970 in

dodatki), U.S. Congress, D.C.Sistemske in vsebinske rešitve na področju ogrožanja z orožjem ali s

sredstvi za množično uničevanje (2003), Koordinacijski odbor zapreprečevanje ogrožanja ali napadov s sredstvi za množično uniče-vanje, 20-2-001/35-03/08, 29. 7.

Sklep o Uradu predsednika vlade (2001), Uradni list, št. 8, 2. 2.Sklep o ustanovitvi Kabineta predsednika Vlade Republike Slovenije

(2004), Uradni list RS, št. 132, 10. 12.Sklep vlade o imenovanju delovne skupine za področje preprečevanja

ogrožanja ali napadov s sredstvi ali z orožji za množično uničevanje(2003), 16. 10., št. 230-02/2001-5.

Sklep vlade o organizaciji in delovanju Nacionalnega centra za kriznoupravljanje, 25.4.2002, št. 803-15/2001-2.

Sklep vlade RS (2001), 7. 2., št. 803-15/2001-1.Sklepi vlade RS (2000), 14. 10., št 803-15/2000-1.Sklepi vlade RS o enotnem digitalnem radijskem omrežju za potrebe dr-

žavnih organov (2002), 5.4., št. 349-06/2002-1.Society’s Security and Preparedness (2002), Fact Sheet on the Bill of Go-

vernment from 2001/02:158, Regeringskansliet, MOD, March.Special Provisions on War and Danger of War (2002), http://riksda-

gen.se/english/work/fundamental/introduction/introduction.htm.Speech by the Minister of Internal Affairs on Civil Contingencies Bill

(2004), UK Parliament, 5. julij.Sporočilo za javnost MORS, 3. 6. 2002.Sporočilo za javnost s seje vlade RS (2003), Vlada RS, 15. 5.Statement by the Homeland Security Secretary Tom Ridge on Raising

the Threat Level (2003), Press Release, Office of the Press Secretary,Department of Homeland Security.

Strateški svet za varnostna vprašanja (2002), 5. 2. št. 060-01-5/01.Swedish Security Policy in the Light of International Change (1998), The

Concluding chapter of a Review by the Swedish Defence Commis-sion, Regeringskansliet, MOD.

Sydow, Bjorn (2001): Keynote Address by the Swedish Minister on De-fence, PFP Planning Symposium in Oberammergau, Regeringskan-sliet, MOD, 18.1.

Sydow, Byorn (1999): Sweden’s Security Policy in the 21st Century, Rege-ringskansliet, MOD.

The Civil Contingencies Secretariat (2003), CCS, www.ukresilien-ce.info/role.htm, 3. 6. 2003.

The Future of Emergency Planning In England and Wales – Results ofthe Consultation (2002), Cabinet Office, London.

XLITERATURAX

384

The GovernmenT’s Response to the Public Consultation on the DraftCivil Contingencies Bill (2004), Cabinet Office, London, Januar.

The GovernmenT’s Response to the Report of the Joint Committee onthe Draft Civil Contingencies Bill (2004), Cabinet Office, London.

The Kingdom of Sweden (2002), Annual Exchange of Information on De-fence Planning under Vienna document 1999, 13. 3.

The Lead Government Department and its Role – Guidance and BestPractice (2004), Civil Contingencies Secretariat, Cabinet Office,March.

The National Security Strategy of the USA (2002), September, WhiteHouse, D.C.

The New Defence – Prepared for the Next Milennium (1999/2000), AShort version of the Government Bill, Regeringskansliet, MOD.

The News Coordination Centre (2004), CCS, www.ukresilience.info/ncc.htm, 19. 7. 2004.

The Renewal of the Sweden’s Defence: Phase 2 (1996), Unofficial Shorte-ned Version of the Government Defence Bill (1996/97:4) passed byParliament on 20 November and 13 December.

The Role of Lead Government Departments in Planning for and Mana-ging Crises (2003), CCS, www.ukresilience.info/lead.htm, 3. 6. 2003.

The Southern Military District – Civilian and Military Cooperation(2001), SAF, MD S, Goteborg.

The Swedish Armed Forces (2002), Regeringskansliet, MOD.The Swedish Emergency Management Agency (2002), Information by

SEMA, July.The Threats (2004), www.homeoffice.gov.uk/terrorism/threat/index.html,

20. 7. 2004. Third Report of the National Steering Committee on Pubic Warning and

Information (2003), London.TOPOFF (2002), DOS Fact Sheet, Office of Counterterrorism, 24 July.TOPOFF 2 – A Week-Long Natiuonal Combating Terrorism Exercise

(2003), TOPOFF Press Release, FEMA, 5 May. TOPOFF 2 (2003), Department of Homeland Security, D.C.Uredba o izvajanju zaščite, reševanja in pomoči z uporabo zrakoplovov

(1998), Uradni list, št. 46, 19. 6.Uredba o organizaciji in delovanju upravnih zvez (2003), Uradni list RS

št. 21, 28. 2.Uredba o spremembah in dopolnitvah uredbe o obrambnem načrtovanju

(1999), Uradni list, št. 41, 1. 6.Uredba o vsebini in izdelavi načrtov zaščite in reševanja (2001), Uradni

list, 31. 12. Uredbo o obrambnem načrtovanju (1996), Uradni list št. 15.Usmeritve za delo MORS do leta 2004 (2001), MORS, Ljubljana.Ustanovitvena pogodba koordinacijske skupine (2001), Koper, 15. 6.Ustava RS (1991), Skupščina RS, 23. 12.


385

Vienna Convention on Diplomatic Relations (1961): U.N. Doc. A/Conf.20/13.

Vulnerability and Security in a New Era (2001), The Swedish Commis-sion on Vulnerability and Security, no. 41.

Vzpostavitev Nacionalnega centra za krizno upravljanje (informacija oprojektu) (2001), 2.2., št. 800-00-1/2000-27.

Written Ministerial Statement (2004), Home Office, 25. februar.Zakon o državni upravi (2002), Uradni list, št. 52, 14. 6.Zakon o letalstvu (2001), Uradni list št. 18, 14. 3.Zakon o obrambi (1994), Uradni list, št. 82.Zakon o organizaciji in delovnem področju ministrstev (1994), Uradni

list, št. 71, 18. 11.Zakon o policiji (1998), Uradni list, št. 49, 3. 7.Zakon o SOVI (1999), Uradni list RS, št 23.Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o obrambi (2002), Uradni

list. Št 47.Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o vladi RS (1996), Uradni

list št. 23, 29. 4.Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o vladi RS (2000), Uradni

list št. 119, 22. 12.Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (1994), Uradni

list, št. 64, 14. 10.Zakon o vladi (1993), Uradni list, št 4, 16.1.Zakon o vladi RS – uradno prečiščeno besedilo (2005), Uradni list št. 24,

11. 3.Zapisnik s sestanka ameriške delegacije iz USAF Electronic Systems

Centra in USEUCOM ter delegacije MORS (1999), 5.3., GŠ SV od-delek G6, št. 870-00-6/99-44.

Zapisnik z usklajevalnega sestanka o postavitvi centra za krizne situacije(1999), 9.4., GŠ SV, oddelek G6, št. 8760-00-6/99-74.

XLITERATURAX

386

Intervjuji

Allard, Martin (2003), svetovalec pri Regijski administrativni upravi Upp-sala, telefonski in korespondenčni intervju o vlogi CeSam, 19. 2.

Anderson, Goran (2003), intervju o vlogi občine Štokholm v sistemu kriz-nega menedžmenta, Stockholm Fire Department, Štokholm, 31. 1.

Anžič, Andrej (2003), namestnik generalnega direktorja policije, intervjuo kriznem upravljanju. GPU, 7. 7.

Atterhem, Bengt in Haggblat Richard (2003): intervju o vlogi vojske v si-stemu kriznega menedžmenta, Vojaško operativno poveljstvo šved-skih oboroženih sil, Štokholm, 29. 1.

Bogataj, Miran (2003), poveljnik CZ v RS, državni podsekretar naMORS, intervju o kriznem upravljanju v RS, MORS, 14. 5.

Castenfors, Kerstin (2003), Director of Research of Division of DefenceAnalysis, intervju o švedskem sistemu kriznega menedžmenta,Swedish Defence Research Agency – FOI, Štokholm, 27. 1.

Dalin, Goran (2003), Svetovalec na Regionalni administrativni upraviŠtokholm, intervju o vlogi regionalne administrativne uprave v si-stemu kriznega menedžmenta, Regionalna administrativna upravaŠtokholm, Štokholm, 29. 1.

Dolščak, Milivoj (2003), vodja Sektorja za civilno obrambo, intervju okriznem upravljanju v RS, MORS, 15. 4.

Eriksson, Tore (2003), Head of Decision Support resource Section, in-tervju o vlogi informacijskega sistema za podporo pri odločanju prizaščiti in reševanju, Karlstadt, Karlstadt, 30. 1.

Gortz, Hans-Ove (2003): intervju o vlogi vojske v sistemu kriznegamenedžmenta, Poveljstvo švedske vojske, Štokholm, 31. 1.

Hadell, Svante (2003), Desk officer at Ministry of Foreign Affairs, interv-ju o vlogi ministrstva za zunanje zadeve v sistemu kriznega me-nedžmenta, Štokholm, 29. 1.

Hedgren, Anders (2003), intervju o vlogi vojske v sistemu kriznega me-nedžmenta, Ministrstvo za obrambo, Štokholm, 28. 1.

Hedstrom, Key (2003a), Head of Legal Division in SRSA, intervju o vlogiSRSA v sistemu kriznega menedžmenta, Karlstadt, 30. 1.

Hedstrom, Lars (2003b), Deputy director of Swedish Rescue ServicesAgency, intervju o vlogi SRSA v sistemu kriznega menedžmenta,Tullinge, 1. 2.

Helsen, Ana (2003), tiskovna predstavnica predsednika vlade, telefonskiin korespondenčni intervju o vlogi Urada predsednika vlade prikriznem menedžmentu, 20. 5.

Heuer, Andreas (2003), First Secretary of Department of Civil AffairsMOD, intervju o švedskem sistemu kriznega menedžmenta, Mini-strstvo za obrambo, Štokholm, 28. 1.

Jonsson, Ole (2003), Director International Relations of Department of


387

Civil Affairs MOD, intervju o švedskem sistemu kriznega menedž-menta, Ministrstvo za obrambo, Štokholm, 28. 1.

Klemenčič, Zoran (2003), direktor OVS, intervju o kriznem upravljanju vRS, MORS, 18. 4.

Kranjc, Darko (2003), kontrolor letenja na ministrstvu za promet, interv-ju o civilnem in vojaškem nadzoru letenja, Center za vodenje zrač-nega prometa, 10. 4.

Kunič, Jožef (2003), vodja analitičnega centra na MZZ, telefonski interv-ju o kriznem reagiranju na MZZ.

Larsson, Kjel (2003), Head of department of International cooperation inSRSA, intervju o vlogi SRSA v sistemu kriznega menedžmenta,Karlstadt, 30. 1.

Lindbloom, Thomas (2003), nekdanji uslužbenec Urada ministrskegapredsednika, intervju o kriznem organiziranju v Uradu ministrske-ga predsednika v času predsedovanja EU, Štokholm, 31. 1.

Napotnik, Drago (2002), višji svetovalec za krizno upravljanje, intervju okriznem menedžmentu v RS, MORS, 1. 2.

Nered, Igor (2001), Direktor Sektorja za civilno obrambo, intervju o kriz-nem menedžmentu v RS, MORS, 20. 12.

Nered, Igor (2003), vodja Urada za obrambo, intervju o kriznem upravlja-nju v RS, MORS, 15. 4.

Pečjak, Tomaž (2003), direktor Operativno-komunikacijskega centra priGPU MNZ, intervju o vlogi centra pri kriznem upravljanju, 7. 7.

Podbregar, Iztok (2003), direktor SOVE, intervju o vlogi Sveta za nacio-nalno varnost pri kriznem upravljanju v RS, SOVA, 9. 5.

Stegen, Anja in Jennerholm, Mathias (2003), principal administrativeofficers from Planning and Coordination Department, intervju ovlogi SEMA pri kriznem menedžmentu, SEMA – krisberedkaps-myndigheten, Štokholm, 28. 1.

Stern, Eric (2003), raziskovalec pri CRISMART, intervju o švedskemsistemu kriznega menedžmenta, CRISMART, 31. 1.

Sundelius, Bengt (2003), Direktor CRISMART, intervju o švedskem siste-mu kriznega menedžmenta, CRISMART, 31. 1.

Tavčar, Boštjan (2003), Vodja sektorja za opazovanje, obveščanje in alar-miranje na URSZR, intervju o aplikaciji radijskega sistema TETRAv RS, URSZR, 7. 4.

Tunja, Anton (2003), vodja osebnega štaba načelnika GŠ SV, intervju okriznem upravljanju v SV, GŠ SV, 23. 5.

Wangenfors, Jan (2003), intervju o vlogi vojske v sistemu kriznegamenedžmenta, Poveljstvo švedske vojske, Štokholm, 31. 1.

Zachrisson, Gun (2003), Predsednica GOTSAM delovne skupine, tele-fonski in korespondenčni intervju o vlogi GOTSAM, GotlandCounty Administrative board, 5. 3.

Zalokar, Igor (2003), poveljnik Brigade vojaškega letalstva, intervju ovlogi brigade pri zaščiti, reševanju in pomoči, 4. 7.

XLITERATURAX

388

Študije

Abshire, David (2002): Lessons for the 21st Century – Vulnerability andSurprise, Center for the Study of the Presidency, Washington D.C.,March.

Brake, Jeffrey (2001): Terrorism and the Military Role in Domestic CrisisManagement: Background and Issues for Congres, CongressionalResearch Srevice Report for Congress, 19 April.

Cilluffo, Frank et all (2000): Defending America in the 21st Century –New Challenges, New Organizations and New Policies Center forStrategic and International Studies, Washington, D.C.

New World Comming: American Security in the 21st Century (1999),The Phase I Report on the Emerging Global Security Environmentfor the First Quarter of the 21st Century, The United States Com-mission on National Security in 21st Century, 15 September.

Office of Emergency Transportation Y2K After Action Report (2000),Department of Transportation.

Prezelj, Iztok (1998): Interorganizational Cooperation: Application ofInterorganizational Theory to European Security Interorganizatio-nal Network Formation with focus on WEU; neobjavljena študija,Institute for Security Studies, EU (WEU), Pariz.

Road Map for National Security: Imperative for Change (2001), ThePhase III Report of the United States Commission on NationalSecurity in 21st Century, 15 February.

Seeking a National Strategy: A Concert for Preserving Security andPromoting Freedom (2000), The Phase II Report on a U.S: NationalSecurity Strategy for the 21st Century, The United States Commis-sion on National Security in 21st Century, 15 April.

Govori

Address by Tony Blair, Prime Minister of Great Britain Delivered to theHouse of Commons, 14. 9. 2001.

Transcript: Bush Administration Officials Brief on Attack Response, 11.9. 2001, http://usinfo.state.gov/topical/pol/teror/01091109.htm).

Eksborg, Ann-Louise (2002): An Emergency Management Agency –Why?, Speech delivered at the Solbacka Course by the Director ofSEMA, 20 August.


389

Predavanja in predstavitve

Božič, Dobran (2003): Krizno upravljanje v Slovenski vojski, Usposablja-nje Krizno upravljanje, COU Poljče, 17. 6.

Lipič, Ladislav (2003): Slovenska vojska danes in jutri, predavanje štu-dentom obramboslovja, FDV, 20. 5.

Najzer, Rajko (2003a): Krizno upravljanje – Slovenski pogled, Usposab-ljanje Krizno upravljanje, COU Poljče, 17. 6.

Najzer, Rajko (2003b): Razvoj na področju kriznega upravljanja v RS, Us-posabljanje Krizno upravljanje, COU Poljče, 17. 6.

Napotnik, Drago (2003): Krizno upravljanje v RS, Usposabljanje Kriznoupravljanje, COU Poljče, 17. 6.

Sodelovanje 15. brigade vojaškega letalstva v sistemu zaščite in reševanja(2003), tiskovna konferenca, Brnik, 4.7.

Spletni viri, slovarji in ostalo

A Dictionary of Physics (2000), Oxford University Press, Oxford Referen-ce Online, http://www.oxfordreference.com, 26. 3. 2002.

A Dictionray of Weather (2001), Oxford University Press, Oxford Refe-rence Online, http://www.oxfordreference.com, 26. 3. 2002.

Alert 03-026 (2003), www.nipc.gov/warnings/alerts, 2. 6. 2003.Collin, P.H. (1988): Dictionary of Government and Politics, Peter Collin

Publishing, Middlesex.Connecting in a Crisis, Meeting Public Demand for Information (2004),

BBC, www.bbc.co.uk/connecting inacrisis/index.shtml, 19. 7. 2004. Consequence Management in the Wake of the Attack on America – In-

terview with Col. John Brinkenhoff (2001), Journal of HomelandSecurity, 13 September.

DOD Plan for Integrating National Guard and Reserve Component Sup-port for Response to Attacks Using Weapons of Mass Destruction(1998), DOD Tiger Team, www.defenselink.mil/pubs/wmdresponse, 17.12. 2002.

Emergency Preparednness and Response (2003), Department of Home-land Security, www.dhs.gov, 1. 5. 2003.

Government Publishes the Civil Contingencies Bill (2004), Cabinet Offi-ce, News Release, 7. januar.

History of the National Security Council 1947–1997 (2002), http://clin-ton3.nara.gov/WH/EOP/NSC/html/NSChistory.html, 30. 12. 2002.

Homeland Security: The Strategic Cycle (2002), ANSER – Institute forHomeland Security, www.homelandsecurity.org, 1.3.2003.

XLITERATURAX

390

House of Representatives Office of Emergency Planning, Preparedness,and Operations, US Code, Title 2, Chapter 4, http://uscode.house.gov, 30. 12. 2002.

London Resilience (2004), www.ukresilience.info/londonprepared/resilience-team/index.htm, 20. 7. 2004.

Martin, Harry (1995): The Executive Order: a Presidential Power not De-signated by the Constitution, www.sonic.net/sentinel/gvcon5.html,30. 12. 2003.

Mayer – Kress, Gotfried (2002): Messy Futures and Global Brains, wor-king paper, Center for Complex Systems Research, Beckman Insti-tute and Department of Physics, University of Illinois, www.santafe.edu.

National Emergencies, US Code, Title 50, Chapter 34, http://uscode.house.gov.

National Military Command Center (2003), www.globalsecurity.org/facts-heetshtml/commandstr.htm, 14. 5. 2003.

National Security Council Structure (1997), http://clinton3.nara.gov/WH/EOP/NSC/html/nschome.html, 30. 12. 2002.

NISCC (2004), www.niscc.gov.uk, 20. 7. 2004. Office of Crisis Planning and Management (2003), Department of Agri-

culture, www.usda.dov/da/ocpm, 9. 5. 2003. Office of Emergency Transportation (2003), Department of Transporta-

tion, www.rspa.dot.gov/oet/oet, 9. 5. 2003. Overview of National Security Structure (2002), www.dtic.mil/jcs/core/

overview.html, 30. 12. 2002. Oxford Advanced Learners Dictionary (1989), Oxford University Press,

Oxford.Palafox, Jose (1999): Militarizing the Border, Covert Action Quarterly,

www.mediafilter.org/CAQ/CAQ56border.html, 21. 11. 2002.Plano, Jack in Olton, Roy (1988): The International Relations Dictionary,

ABC-CLIO, Oxford.Shadow Government is at Work in Secret (2002), www.refuseandre-

sist.org/newwar/030102bunker.html, 30.12.2002.Special Briefing on the Unified Command Plan (2002), Donald Rumsfeld

in Richard Myers, Pentagon, 17 April, www.defenselink.mil, 3. 6.2003.

Spletna stran švedskega ministrstva za obrambo, www.forsvar.regerin-gen.se, 9.12.2002.

Stawicki, Lawrence (1995): The U.S: Military and Domestic Peacekee-ping, www.globalsecurity.org/military/library/report/1995/SLP.htm,23. 12. 2002.

The Concise Oxford Dictionary of Mathematics (1996), Oxford Univer-sity Press, Oxford Reference Online, http://www.oxfordreference.com, 26. 3. 2002.


391

The Oxford Dictionary of Philosophy (1996), Oxford University Press,Oxford Reference Online, http://www.oxfordreference.com, 26. 3.2002.

US Mobilizes Forces to Combat Post-Terrorism Discrimination, http://usinfo.state.gov/topical/pol/teror/01092711.htm, 27. 9. 2001.

US to immediately carry out antiterrorism law (2001), 25. 10., www.cnn.com.

Verbinc, France (1971): Slovar tujk, Cankarjeva založba, Ljubljana.Whittington, Lauren (2002): House, Senate Take Different Approaches

to Emergency Planning, 9 September, www.rollcall.com/pages/gtc/guid0909b.html, 30. 12. 2002.

XLITERATURAX

393

Bela hiša, 167, 168, 169, 170, 175Bohn, Michael, 163, 167, 168Boin, Arien, 24, 27, 42, 48, 57, 58,

82, 94brezkrizna družba, 14

Castells, Manuel, 40, 67CeSam, 140civilno-vojaško sodelovanje, 102, 132,

140, 144, 145, 146, 196, 217, 357CRISMART, 17, 20, 130, 132, 361

Dandeker, Christopher, 18, 48, 60, 61, 97, 101

družbena pogodba, 54Dynes, Russell, 48, 59, 89

Eberstadt, Ferdinand, 158Edmonds, Martin, 57, 59, 60, 101Ericsson, Sture, 72

FEMA, 180, 181, 183, 186, 188, 201,204, 215, 380

Gentry, John, 104Gibson, Christopher, 100GotSam, 140, 144Grizold, Anton, 40, 54, 56, 64, 278grožnje, 14, 23, 26, 27, 44, 45, 47–49,

51, 52, 59, 61, 62, 66, 77, 81, 101,109, 112, 113, 116, 119, 121, 126,129, 147, 152, 153, 156, 157, 199,205, 212, 213, 215, 224, 229, 259,266, 279, 285, 293, 332, 333, 336,340, 342, 348

Harbingerjeve konfiguracije, 81, 354

Hillyard, Michael, 28, 45, 64, 68, 93Hobbes, Thomas, 54Huntington, Samuel, 102

Integracija, 62, 104, 113, 258, 352izredne razmere, 76, 284, 321, 336,

340, 345, 346, 355

Kelly, Charles, 104, 106kompleksne krizne operacije, 103, 162kompleksnost

krize in ogrožanja varnosti, 15, 17,45, 47, 49, 57, 61, 64, 66, 68, 86,92, 116, 287

kriznega odgovora, 53, 61, 63, 67, 71

opredelitev, 42varnostnega okolja, 18, 39, 60, 62,

64, 100, 152, 283koordinacija, 66, 88–90, 119, 120, 121,

155, 163, 164, 181, 185, 197, 206,219, 225, 271–274, 276, 281, 291,300, 311, 323, 342

Kotnik, Igor, 97, 99, 100, 101Kouzmin, Alexander, 14, 26, 34, 35,

48, 52, 58, 59, 74, 82, 92, 94kritična infrastruktura, 187, 199, 213,

259, 346kriza, 14, 15, 18, 22, 23, 25, 26, 28, 29,

32, 34, 45, 46, 48, 58, 61, 74, 76, 78,80, 84, 88, 90, 91, 96, 115, 127, 152,156, 157, 159, 162, 182, 226, 231,232, 237, 256, 270, 283, 284, 287,302, 305, 329, 332, 333, 337, 343,345, 355, 358

krizni menedžment, 19, 34, 68, 76, 87,115, 118, 122, 128, 182, 191, 350

STVARNO IN IMENSKO KAZALO

394

krizno komuniciranje, 124, 130, 248,259, 311, 338, 355

Lagadec, Partick, 24, 42, 48, 57, 58, 82, 94

Locke, John, 54Luhmann, Niklas, 40, 62Lute, Douglas, 82, 85, 106

McCarthy, Shaun, 77, 83medagencijsko sodelovanje, 127, 153,

176, 185, 209medorganizacijska teorija, 63medresorsko sodelovanje, 73, 291, 340ministrstvo za domovinsko varnost,

125, 181, 183, 188, 193, 199, 204Mitroff, Ian, 58, 83mreže, 67, 68, 69, 84, 130, 314, 315,

317, 333, 334, 357

načrtovanje, 16, 17, 23, 43, 62, 77, 82,83, 84, 86, 87, 90, 102–104, 112, 113,116, 118–126, 128–130, 138, 144,145, 153, 159, 161, 162, 167, 172,177, 178–183, 185, 186, 189, 190,192, 193, 196, 198, 202, 207, 209,211, 214, 219, 224, 226, 228, 230,235, 236, 238, 244–246, 250, 253,258, 263–267, 270, 274, 277, 278,281, 284, 285, 288, 301, 321–323,329, 335, 338, 340, 341, 343, 344,346, 355, 358, 382

NATO, 23, 24, 48, 74, 85, 86, 89, 90,280, 282, 283, 284, 288, 293, 297,306, 312, 316, 318, 321, 329, 340,342, 354

NCKU, 287, 301, 303–308, 310–314,320, 322, 335, 343, 350, 352, 353,355, 358, 382

oborožene sile, 56, 57, 59, 66, 96, 97, 99,102, 105, 140, 142, 143, 155, 158, 284

obveščevalne službe, 29, 56, 57, 60, 66,85, 106, 127, 134, 155, 282, 338

ocenjevanje ogrožanja, 77, 78omrežja, 94, 315, 316, 317operacije, 18, 64, 98, 102, 103, 104, 117,

121, 123, 132, 138, 143, 144, 154,155, 162, 164, 182, 183, 185, 186,204, 208, 209, 210, 212, 213, 217,220, 276, 288, 316, 335, 341

opozarjanje, 24, 78, 79, 80, 81, 82, 83,102, 155, 174, 203, 335, 338, 341, 353

Perrow, Charles, 51Pfaltzgraff, Robert, 26, 27, 97podatkovne baze, 93, 94, 186, 206,

217, 354policija, 29, 55, 56, 57, 59, 66, 85, 101,

119, 129, 131, 141, 144, 147, 148,196, 216, 226, 228, 264, 268, 274,280, 281, 282, 296, 299, 315, 316,318, 324, 326

Posse Comitatus Akt, 218Prezelj, Iztok, 15, 26, 27, 47, 51, 52Pusić, Eugen, 55

Quarantelli, Enrico, 35, 48, 59, 74, 84Quester, George, 40, 96

RAND, 42, 154, 167, 177, 220Rosenthal, Uriel, 14, 22, 26, 35, 48, 52,

58, 59, 61, 74, 82SEMA, 108, 119, 121, 122, 123, 124,

125, 127, 128, 129, 130, 132, 335,339, 340, 367, 382, 384

simulacije, 86, 103, 124, 132, 335, 341,358, 359

Sistem, 62, 72, 73, 106, 112, 116, 117,127, 150, 159, 174, 181, 194, 204,205, 206, 215, 221, 311, 315, 335,337, 342, 347, 348

sistem kriznega menedžmenta, 19, 72,73, 76, 86, 102, 106, 116, 120, 133,135, 141, 185, 189, 194, 270, 276,305, 334, 338, 342, 343, 344, 347, 348


395

Situacijska soba, 159, 168, 170–176, 352Slovenija, 19, 125, 277, 278, 283, 289,

295, 302, 304, 305, 316, 319, 320,323, 333, 334, 336, 337, 338, 340,345, 346, 355, 370

Snider, Don, 100Stern, Eric, 22, 27, 34, 42, 46, 60, 84,

125Sundelius, Bengt, 34, 42, 60, 84Svet za nacionalno varnost, 46, 158,

168, 178, 188, 290, 296svetovalec za nacionalno varnost, 158,

159, 160, 161, 163, 168, 169, 171,173, 174, 175, 293, 352

Švedska, 19, 108, 109, 110, 112, 114,120–122, 134, 142, 146, 333, 334,338, 340, 347

teorija kaosa, 18, 28, 42, 334teorija kompleksnosti, 18, 42, 51, 334terorizem, 15, 28, 49, 51, 52, 59, 94, 101,

113, 129, 147, 154, 168, 189, 193,195–197, 201, 202, 211–214, 224,225, 231, 235, 239, 244, 255, 257,262, 268, 283, 285, 291, 293, 329,350, 357, 391

TETRA, 131, 288, 314, 315, 316, 317,356, 375

T’Hart, Paul, 14, 22, 26, 34, 35, 42, 48,59, 60, 61, 74, 84

totalna obramba, 112

transnacionalnost, 15, 34, 41, 51, 113,283, 332, 334

Tucker, David, 72, 104tveganje, 14, 18, 46, 48, 52, 61, 64, 77,

79, 80, 91, 97, 114, 119, 128, 137,213, 291

vaje, 84, 85, 86, 127, 130, 132, 162, 186,187, 188, 198, 207, 287, 302, 305,319, 320, 340, 356, 358, 377

Velika Britanija, 20, 224, 255, 261, 334vlada, 29, 57, 88, 89, 108, 109, 114, 115,

117–120, 122, 128, 129, 132–134,136, 140, 143, 144, 146, 147, 183,195, 196, 204, 224, 226, 228, 230,232, 239, 262, 289, 290, 291, 292,293, 296, 300, 303, 305, 309, 315,317, 321, 324, 327, 336, 349, 352,355, 356, 379, 381, 383

Vogt, Wolfgang, 51, 96

Wenger, Dennis, 23, 59, 75WTC in Pentagon, 45, 52, 150, 157,

169, 172, 176, 334

ZDA, 19, 32, 33, 42, 83, 97, 150,152–160, 162, 164, 167, 168, 172,174, 178, 182, 186–189, 195, 196,197, 199, 201, 204, 206, 208,210–212, 214–219, 293, 301, 303,305, 333, 334, 336, 337, 339–341,346, 352, 377

XSTVARNO IN IMENSKO KAZALOX

396 XSODOBNO VOJAŠTVO IN DRUŽBAX

Documents

IZTOK PREZELJ NACIONALNI SISTEMI KRIZNEGA ...Krizno komuniciranje.....130 Informacijsko ogrožanje in informacijski ter komunikacijski krizni mehanizmi.....131 Testiranje načrtov