Javno upravljanje

REZULTATI ANKETE VIIH RUKOVODILACA U DRAVNOJ UPRAVI

KONTEKST JAVNOG UPRAVLJANJA I REFORME

U SRBIJI

Vid timacMina Lazarevi

Naslov kataloga i poglavlja 3

SaetakUvodno pismo 1. Uvod 2. Kontekst i postojee stanje reforme dravne uprave u Srbiji3. COCOPS projekat 3.1. COCOPS u Srbiji Odreivanje uzorka, strategija pristupa i sprovoenje istraivanja3.2. Opis uzorka4. Rukovodilake pozicije na nivou centralne vlasti u Srbiji4.1. ene na najviim rukovodeim poloajima4.2. Obuka i obrazovanje4.3. Starosna struktura, sta i radno iskustvo 4.4. Zadovoljstvo poslom, posveenost organizaciji i angaovanje osoblja 5. Karakteristike radnog okruenja u dravnoj upravi5.1. Cilj i jasnoa misije5.2. Centralizacija i samostalnost u rukovoenju5.3. Politizacija viih rukovodilaca u dravnoj upravi6. Razvoj dravne uprave u Srbiji u novije vreme6.1. Evaluacija reforme srpske dravne uprave6.2. Uticaj meunarodnih organizacija7. Zakljuak

5691113141617182124273131353741414447

Sadraj

Saetak 5

Izvetaj Kontekst javnog upravljanja i reforme u Srbiji - Rezultati ankete viih rukovodilaca u dravnoj upravi, sadri rezultate prve opsene uporedne studije o reformi dravne uprave u Srbiji. Izvetaj prikazuje rezultate ankete sprovedene meu 1349 viih rukovodilaca dravne uprave Srbije, u okviru projekta Koordinacija za koheziju javnog sektora budunosti (COCOPS).

Cilj izvetaja je da se predstave vii dravni slubenici i proceni njihovo zadovoljstvo poslom i posveenost organizaciji, da se istrai radno okruenje u kome ovi rukovodioci rade kao i da se izvesti o njihovim ocenama reforme dravne uprave i o uticaju meunarodnih organizacija. Kroz izvetaj e biti pokazano da su ovo presudni inioci za uspenost ili neuspeh buduih pokuaja reforme srpske dravne administracije.

Studija pokazuje da velika reforma dravne uprave u Srbiji tek predstoji. Dosadanje reforme su okarakterisane kao delimine i neuspene. Sadanja kultura u dravnoj upravi zasnovana na potovanju pravila umesto prema zasluzi i koju karakterie visok stepen odbojnosti prema riziku je direktna posledica radnog okruenja u kome vii rukovodilac deluje. Ispitanici ovog istraivanja navode veoma nizak stepen jasnoe cilja u sopstvenim organizacijama, pri emu nii rukovodioci prijavljuju vei stepen dvosmislenosti u pogledu ciljeva u odnosu na visoke dravne slubenike na poloaju. Dvosmislenost ciljeva praena je visokom koncentracijom moi na nivou dravnih slubenika na poloaju, pri emu dravni slubenici izvrioci svedoe o veoma niskim nivoima samostalnosti u pogledu pitanja politika i budeta i slaboj karijernoj mobilnosti. Konano, ispitanici su ukazali na veoma visoke nivoe politikog uplitanja u funkcionisanje njihovih organizacija koji ugroavaju uspenu izradu i primenu politika. Velika veina ispitanika ukazuje na koristan uticaj meunarodnih organizacija u pogledu sadraja reformi kao i dinamike i opsega u kome se one sprovode.

U izvetaju je pokazano da bi donosioci odluka na najviem nivou trebalo da operacionalizuju strateke planove putem postavljanja jasnih ciljeva i normi, te njihovog formalizovanja kroz upravljanje prema ciljevima i rezultatima. Time bi se poveala odgovornost viih rukovodilaca, ali bi se postigla i dodatna zatita viih rukovodilaca od uplitanja politiara. Zauzvrat, vii rukovodioci bi trebalo da niim nivoima u dravnoj upravi delegiraju vie samostalnosti u upravljanju, ime e se stimulisati prihvatanje kolektivnih ciljeva u itavoj organizaciji. Povrh toga, treba preduzeti reforme koje e poveati karijernu mobilnost dravnih slubenika izvrilaca. Nalazi ovog istraivanja pokazuju da e takve reforme u upravi dovesti do veeg zadovoljstva poslom i angaovanja na svim nivoima uprave.

Iz svega navedenog proizilazi zakljuak da je angaovanje svih slojeva rukovodilaca neophodan uslov za uspenu primenu reforme dravne uprave kao i delotvornog sprovoenja javnih politika. Promena konteksta u kome dravni slubenici deluju bi trebalo da bude prioritet kako za rukovodioce u dravnoj slubi, tako i za politike lidere.

Saetak

6 Kontekst javnog upravljanja i reforme u Srbiji

Pristupanje Srbije Evropskoj uniji (EU) predstavlja proces koji podrazumeva brojne i ponekad zahtevne promene koje drutvo treba da sprovede. Krajnji cilj celog procesa pored lanstva u EU, predstavljae i injenica da je Republika Srbija postala pravednije i bolje drutvo za sve graane i graanke.

U svetlu poetka pregovora i usklaivanja srpskog zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU (Acquis communautaire) vano je naglasiti da su institucije te koje imaju posebno vanu ulogu u celokupnom procesu i da od njihove spremnosti da usvajaju i sprovode reforme, ali da se u tom procesu i same menjaju, zavisi i kvalitet i duina procesa pristupanja EU.

Institucije najee predstavljaju glavni mehanizam za primenu zakona. Grupa evropskih politiara, istaknutih pojedinaca i strunjaka je na zahtev Evropskog saveta 2010. godine predstavila Izvetaj Evropa 2030. u kome je pored brojnih predloga i ideja o boljem funkcionisanju Evrope poslala i jedno vano upozorenje: kada su ambiciozni ciljevi praeni ogranienim resursima i slabim mehanizmima za sprovoenje dobija se recept za razoaranje. Kako se ovo ne bi dogodilo, neophodno je raditi na stalnom unapreivanju i poboljavanju rada institucija.

Srbija je nedavno ukljuena u evropski projekat Koordinacija za koheziju javnog sektora budunosti (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future - COCOPS1), koji je na evropskom nivou finansiran od strane Evropske komisije. Ovaj projekat nastoji da komparativno i kvantitativno proceni uticaj reforme javnog sektora u evropskim zemljama, oslanjajui se na iskustva strunjaka javne uprave iz 13 zemalja2. Srbija je naknadno ukljuena u sprovoenje ovog projekta, pre svega zahvaljujui portvovanosti Beogradskog fonda za politiku izuzetnost. Tim za socijalno ukljuivanje i smanjenje siromatva je imao tu privilegiju da prui podrku realizaciji ovog vanog istraivanja.

Uvodno pismo

1 Vie o projektu na sajtu http://www.cocops.eu/ 2 Pored Srbije u istraivanje su ukljuene sledee zemlje: Austrija, Estonia, Francuska, Nemaka, Maarska, Itali ja, Holandija, Norveka, panija, Ujedinjeno Kraljevstvo, Litvanija i Portugalija.

Uvodno pismo 7

Kako je proces reforme dravne uprave u Srbiji u toku, bilo je od sutinske vanosti da se istrai koji je stav lica na poloajima, donosilaca odluka i rukovodilaca uih unutranjih jedinica, o trenutnom procesu kreiranja javnih politika i dosadanjem toku reformi. Njihova iskustva je mogue uporediti sa iskustvima velikog broja kolega koji su deo istog istraivanja sprovedenog u drugim evropskim zemljama. Ukljuivanje Srbije u trenutno najvei evropski projekat istraivanja dravne uprave prua najdirektniju podrku reformi javnog sektora u Republici Srbiji.

Veoma zapaeno uee Srbije u ovom evropskom programu realizovano je zahvaljujui velikom broju institucija i pojedinaca koji su uloili svoje resurse i energiju da se program to uspenije realizuje. Ovom prilikom bih eleo da se zahvalim Ministarstvu pravde i dravne uprave i Kancelariji za evropske integracije Vlade Republike Srbije na pruenoj nesebinoj podrci, zatim Natai orbi, Ireni Cerovi i Gerhardu Hamermidu (Grehard Hammerschmid) na izuzetno korisnim savetima i komentarima. Posebnu zahvalnost izraavamo ispitanicima koji su svojim odgovorima istraivanje uinili moguim.

arko underi

Tim za socijalno ukljuivanje i smanjanje siromatva Vlade Republike Srbije

Uvod 9

UVOD

Cilj istraivanja Koordinacija za koheziju javnog sektora budunosti (COCOPS) je da prui uvid u lina iskustva i stavove viih rukovodilaca o javnom upravljanju i primeni razliitih reformskih trendova u dravnoj upravi Srbije. Istraivanjem je obuhvaen reprezentativni uzorak viih rukovodilaca, kao osoba najodgovornijih za kvalitetno sprovoenje reformi i za primenu menaderskih principa u svakodnevnom radu dravne uprave.

Upitnik je prosleen na 47 institucija na nivou centralne vlasti, a ciljna grupa bili su rukovodioci svih nivoa od rukovodilaca grupa do dravnih sekretara. Od ukupno 2.522 rukovodioca zaposlenih u organizacijama obuhvaenim istraivanjem, njih 1.349 (odnosno 53,5%) popunilo je i vratilo upitnik. Moe se smatrati da baza podataka dobijenih ovim istraivanjem predstavlja osnovu za najveu i sveobuhvatnu studiju stavova i miljenja viih dravnih rukovodilaca.

Upitnik istraivanja COCOPS obuhvata irok spektar tema, od kvaliteta koordinacije i primene rukovodilakih alata do motivacionih i psiholokih stavova. Mada se mnoga pitanja bave kljunim aspektima evaluacije rada javne uprave, te teme se naalost ne mogu sve obraditi u jednom tekstu. Ovim izvetajem se nee iscrpeti svaka od njih3 , meutim namera ovog izvetaja je da ipak kreatorima politika i zainteresovanim

stranama u oblasti reforme javne uprave prui pregled izazova koji su karakteristini za upravno okruenje u kome rade vii rukovodioci javnih slubi u Srbiji. Rezultati istraivanja koriste se za procenu u kojoj meri ovaj kontekst utie na zadovoljstvo rukovodilaca svojim radnim mestom, nivo njihovog angaovanja i organizacione posveenosti, i, posledino, njihovu produktivnost i spremnost da prihvate reforme. Koliko je nama poznato, ovo je prvo vee istraivanje menaderske kulture sprovedeno meu rukovodiocima organa javne uprave u Srbiji.

Struktura ovog izvetaja je sledea: u poglavlju 2 ukratko se opisuje postojee stanje reforme dravne uprave u Srbiji. Poglavlje 3 predstavlja kratak uvod projekta COCOPS i opis sprovoenja i strategije pristupa u Srbiji (3.1), kao i kratak opis uzorka (3.2). U poglavlju 4 predstavljeni su: rodni balans rukovodilaca u centralnim organima dravne uprave (4.1), obrazovanje i nivoi obuke (4.2), sta u javnom i privatnom sektoru (4.3) i zadovoljstvo radim mestom i organizacionoj posveenosti (4.4). U poglavlju 5 predstavljena je dubinska analiza konteksta u kome rade rukovodioci u javnom sektoru u Srbiji, i to razmatranjem pitanja usaglaenosti ciljeva (5.1), samostalnosti i centralizacije (5.2) i politizacije dravnih slubenika (5.3). Poglavlje 6 predstavlja kako su rukovodioci ocenjivali ranije reforme (6.1) i uticaj meunarodnih organizacija na postupak reforme (6.1). Poglavlje 7 predstavlja zakljuak.

3 Autori se nadaju da e se ovim pitanjima baviti posebno u nekom buduem istraivanju.

1.

Kontekst i postojee stanje reforme dravne uprave u Srbiji 11

Nakon perioda administrativnog socijalizma, dravnu upravu u Srbiji tokom devedesetih godina odlikovala je neefikasnost, nepredvidivost i netransparentnost (Milenkovi 2013). Dravna uprava je bila strogo centralizovana, strukturisana kao piramida u kojoj se odluke, dunosti i zadaci donose na vrhu (Dini 2011). inovnici su imali slabu posveenost organizacionim ciljevima jer je i veza izmeu zalaganja i nagraivanja bila slaba. Sveopta politizacija iz socijalistikog perioda u kome su se ideoloka i politika podobnost vrednovale iznad tehnikih i menaderskih komepetencija kadrova samo se nastavila (Meyer-Sahling 2009). Posledica takvog naslea je neefikasna, nefleksibilna i graanima slabo odgovorna dravna uprava ija je upravna funkcija iskljuivo vrenje vlasti (Lili 2011; Milenkovi 2013).

Akteri promena koje su se odigrale oktobra 2000. godine zahtevali su sveukupnu demokratizaciju drutva ukljuujui i ekonomske reforme i otvaranje privrede ka tritu. U tom svetlu, kao alternativa postojeem modelu javio se model poznat kao novo javno upravljanje (New Public Managment; NPM), u kome javne institucije usvajaju menaderske prakse i ponaanje karakteristine za privatni sektor, a proete vrednostima efikasnosti, efektivnosti i stalnim unapreenjem uinka (Box, Marshall, Reed & Reed 2001).

Pod pritiskom javnosti, neposredno nakon demokratskih promena poelo je osmiljavanje toka i dinamike refome dravne uprave koja se zavrila usvajanjem Strategije reforme dravne uprave 2004. godine. Najzad, pod pritiscima Meunarodnog monetarnog fonda Vlada Srbije pristupila je i merama racionalizacije u dravnoj upravi kako bi smanjila javnu potronju (Janiijevi & Bogievi-Miliki 2011).

Znaajna zakonodavna aktivnost u proteklih trinaest godina imala je za cilj uvoenje promena i modernizaciju rada dravne uprave. Neki od zakona su nedavno usvojeni i jo uvek nisu krenuli da se primenjuju u svakodnevnom radu dravne administracije, te je jo uvek prerano oceniti njihov uinak. Svakako, ono to moe oceniti su ciljevi koji se ele postii zakonom, kao i kako sprovesti konkretne aktivnosti (Kova 2007).

Znaajne promene planirane su u oblasti profesionalizacije uprave, pa je tako uveden sistem zasluga i sposobnosti za napredovanje u slubi dravnih slubenika na izvrnim pozicijama i prilikom odreivanja naknade za rad (Milenkovi 2013). Takoe, uvedena su posebna pravila za popunjavanje poloajne funkcije u cilju depolitizacije uprave, iako je diskrecija efa u poslednjem krugu odluivanja i dalje mogua (Dini 2011). Najzad, u oblasti profesionalizacije i usavravanja slubenika osnovan je Trening centar Vlade i usvojen program obuka. Relevantna literatura meutim ukazuje na slabu koordinaciju institucija koje sprovode treninge i nedovoljan broj viih

2. KONTEKST I POSTOJEE STANJE REFORME DRAVNE

UPRAVE U SRBIJI


rukovodilaca koji u njima uestvuju (Meyer-Sahling 2012; SIGMA 2012). U oblasti racionalizacije, studije ukazuju da i dalje postoji problem sa dupliranjem istih ili slinih poslova u vie razliitih organa kao i da je struktura zaposlenih i dalje neadekvatna (SIGMA 2011; SIGMA 2012; World bank 2010).

Kratak prikaz kritika reforme dravne uprave pokazuje da je reforma tek zagrebala vrh ledenog brega (Kova 2011), odnosno da je primena ostala delimina i nedosledna. Ova teza bie posebno proverena u odeljku 6.1 ovog izvetaja na velikom uzorku viih rukovodilaca dravne uprave u Srbiji, odnosno na nivou onih koji su najodgovorniji da reformu sprovedu u praksi.

Literatura

Box, R. C., Marshall, G. S., Reed, B. J., & Reed, C. M. (2001). New public management and substantive democracy. Public Administration Review, 61(5), 608-619.

Dini, J. (2011). Public Administration Reform in Serbia. Croatian and Comparative Public Administration, 11 (4), 1075-1105.

Eriksen, S., & Statskonsult, O. (2005, May). Unfinished TransitionPublic Administration Reform in Serbia 2001-2004. In 13th NISPAcee Annual Conference Democratic Governance for the XXI Century: Challenges and Responses in CEE Countries, Moscow.

Janiijevi, N., & Bogievi-Miliki, B. (2011). Public management in Serbia: From imitation to status quo. Sociologija, 53(4), 433-452.

Kova, P. (2007, November). The Continuous Modernisation of Public Administration in Slovenia. In Public administration: Protection and quality of public services-international trends, International conference (pp. 65-78).

Kova, P. (2011). The Public Administration Reform Agenda in Slovenia: Two Decades of Challenges and Results. Hrvatska i komparativna javna uprava, 11(3), 627-650.

Lili, S. (2011, May). Modernizacija srpske dravne uprave. U Konferencija povodom Dana Evrope , Reforme: politika volja i/ili administrativni kapaciteti, Beograd.

Meyer-Sahling, J. H. (2009). Varieties of legacies: a critical review of legacy explanations of public administration reform in East Central Europe. International Review of Administrative Sciences, 75 (3), 509-528.

Meyer-Sahling, J. H. (2012). Civil Service Professionalisation in the Western Balkans (No. 48). OECD Publishing.

Milenkovi, D. (2013). Javna uprava. igoja tampa.

SIGMA (2008). Assessment Serbia: Assessment of the Public Service.

SIGMA (2011). Assessment Serbia: Democracy and the Rule of Law.

SIGMA (2012). Assessment Serbia: Summary.

World Bank (2010). Serbia - Right-sizing the government wage bill.

COCOPS projekat 13

3. COCOPS PROJEKAT

Koristei odgovore viih dravnih slubenika u trinaest evropskih zemalja, COCOPS istraivanje o reformi javnog sektora u Evropi ima za cilj sticanje uvida u aktuelno stanje u oblasti reforme javne i dravne uprave, kao i uticaja reformi irom Evrope. Istraivanje, koje je pokrenuo tim istraivaa u deset evropskih zemalja, temelji se na potpunom konsenzusu visokih zvaninika u ministarstvima centralne vlade i agencijama, kao i drugih rukovodilaca u oblasti zapoljavanja i zdravstva. U istraivanju je dobijeno 7.034 odgovora (to procentualno odgovara stopi odziva od 27,1%, pogledati tabelu 1) u prvih trinaest zemalja4 to predstavlja najvei i najreprezentativniji korpus sistematinih uporednih podataka u pogledu reformi u dravnim upravama u Evropi. Pokrenuto 2012. godine, istraivanje se zasniva na originalnom upitniku sa 231 stavkom, prevedenom sa engleskog jezika na jezike zemalja uesnica i postavljenim na internet. Za pregled primenjene metodologije, pogledati Hammerschmid, Oprisor & timac (2013). Do kraja 2013. godine, istraivanje e biti sprovedeno u etiri dodatne zemlje: Danskoj, Finskoj, Irskoj i vedskoj.

Literatura

Hammerschmid, G., Oprisor, A. & timac, V. (2013): COCOPS Executive Survey on Public Sector Reform in Europe. Research Report. Available at www.cocops.eu.

Tabela 1. Poslato upitnika, broj odgovora i odziv u procentima (uporedni COCOPS)

4 Istraivanje je prvobitno sprovedeno u trinaest zemalja, a u meuvremenu sprovedeno u jo dve. U tabeli 1 predstavljeni su podaci iz prva dva kurga istraivanja.

Broj odgovora

1,349

637

321

436

371

293

351

500

566

1,193

343

321

353

Odziv

53.5%

36.5%

35.2%

33.6%

30.1%

30.0%

29.3%

27.0%

24.7%

22.5%

20.1%

18.1%

11.4%

Poslato upitnika

2,522

1,745

913

1,299

1,234

977

1,200

1,850

2,295

5,297

1,703

1,778

3,100


3.1. COCOPS u Srbiji Odreivanje uzorka, strategija pristupa i sprovoenje istraivanja

U sluaju Srbije, osnovni upitnik projekta COCOPS proiren je jednim brojem opcionih pitanja korienih u drugim zemljama u kojima je sprovoen projekat COCOPS5 , a dodata su i dva pitanja o percepciji rairenosti korupcije u javnoj upravi. Verzija upitnika na srpskom jeziku sastojala se od ukupno 37 pitanja (268 stavki). Upitnik je sa engleskog jezika preveden na srpski i poslat odreenom broju relevantnih strunjaka na komentare.

Strategija pristupa i sprovoenja istraivanja u Srbiji izraena je na osnovu prepoznavanja najboljih praksi iz zemalja u kojima je istraivanje COCOPS ve sprovedeno i njihovog kombinovanja. Prethodna iskustva pokazala su da postoji vie inilaca (navedenih u daljem tekstu) koji pozitivno doprinose ne samo stopi odziva ve i kvalitetu konane baze podataka. Svi ovi inioci primenjeni su u toku istraivanja u Srbiji.

Obezbeivanje politike podrke na visokom nivou (u Srbiji podrku je pruio ministar pravde i dravne uprave);

Mapiranje ciljne grupe rukovodilaca korienjem evidencije koju je obezbedilo ministarstvo;

Uspostavljanje kontakata (fokus-taaka) u hijerarhiji svake ispitane organizacije pre sprovoenja istraivanja, i obezbeivanje njihove opredeljenosti za uee u ispitivanju, i

Korienje papirne verzije upitnika umesto istraivakog alata postavljenog na internet, to u najveoj meri eliminie slanje nepotpuno popunjenih upitnika.

U skladu sa ovom strategijom, tim Beogradskog fonda za politiku izuzetnost (BFPE) sastao se sa g. Nikolom Selakoviem, ministrom pravde i dravne uprave, koji je izrazio uverenje da e dobijeni rezultati ovog istraivanja biti od velike koristi za dalje planiranje i sprovoenje reforme javne uprave u Srbiji, a naroito u oblasti profesionalnog razvoja dravne slube (april 2013). Nekoliko nedelja po ovom sastanku BFPE i SIPRU utvrdili su odgovarajue mehanizme odreivanja uzorka.

Sa Ministarstvom pravde i dravne uprave dogovoreno je da e se istraivanje usredsrediti na jedan politiki nivo dravnih slubenika (dravne sekretare) i sve dravne slubenike na poloaju (osim republikog javnog pravobranioca i naelnika okruga) i slubenike izvrioce na rukovodilakim pozicijama kao to su naelnici sektora, efovi odseka i rukovodioci grupa. Ministarstva odbrane i unutranjih poslova iskljuena su iz uzorka usled sloenih propisa kojima je ureena poverljivost podataka u tim institucijama. Takoe, dogovoreno je da istraivanje obuhvati samo centralni nivo vlasti koji se u Srbiji sastoji od ministarstava, organa uprave u sastavu ministarstava i posebnih organizacija.

5 Engleska verzija upitnika projekta COCOPS moe se nai na adresi: www.cocops.eu/work-packages/work-package-3. U upitniku na srpskom jeziku upotrebljena su opciona pitanja OPT 2, 3, 4, 5, i 7, videti www.cocops.eu/survey/serbia/cocops_serbia_questionnaire.pdf

COCOPS projekat 15

Nakon dobijanja statistikog pregleda sa segmentacijom uzorka (maj 2013) od Ministarstva pravde i dravne uprave, BFPE je poeo sa mapiranjem fokus-taaka u svakom ciljanom ministarstvu odnosno instituciji i ostvarivanjem kontakta sa njima. Kao kontakti su odabrani sekretari ministarstava (ili lica na ekvivalentnim funkcijama). Naredna faza (jun/jul 2013) podrazumevala je tampanje, pakovanje i distribuciju upitnika svim ciljnim institucijama. Uz podelu upitnika, odgovarajuim sekretarima odrana je i prezentacija projekta. Ispitanicima su

date dve nedelje da popune upitnike i vrate ih, u zatvorenim kovertama, fokus-takama u svojim ministarstvima, koje su ih uvale do isteka roka i prikupljanja popunjenih upitnika (jul/avgust 2013).

Pod nadzorom BFPE i uz savete predstavnika Herti kole za javnu upravu (Hertie School of Governance), unos podataka okonan je krajem avgusta 2013, posle ega su svi podaci prosleeni na obradu u Herti kolu za javnu upravu.

Tabela 2. Pregled ciljane populacije rukovodilaca u dravnoj upravi (Srbija)

Upitnici52316

2154

Odgovori21178

1150

249432365104


3.2. Opis uzorka

Prevedeni upitnik COCOPS prosleen je svim rukovodiocima na nivou centralne vlasti identifikovanim tokom faze mapiranja ciljne grupe (2.522 upitnika; opis strategije pristupa dat je u odeljku 3.1). Prikupljeno je ukupno 1.349 popunjenih upitnika svi na nivou centralne vlasti od toga 38,0% iz ministarstava, 43,4% iz organa uprave u sastavu ministarstava, a 18,6% iz posebnih organizacija. Ukupna stopa odziva iznosila je 53,5%, skoro dvostruko vie od 27,0% koliko iznosi prosek COCOPS (pogledati tabelu 1) i ak 17 procentnih poena vie od drugoplasirane zemlje u pogledu odziva ispitanika (Austrije). Stope odziva su takoe veoma sline na svim hijerarhijskim nivoima dravne uprave kod dravnih sekretara (40,4%), dravnih slubenika na poloaju (56,3%) i dravnih slubenika izvrilaca (53,5%) to na najmanju moguu meru svodi rizik pristrasnosti odziva (tabela 2).

Uzorak pokazuje razumnu distribuciju razliitih organizacionih funkcija 6: 337 (24,9%) ispitanika navelo je da radi u organizacijama zaduenim za osmiljavanje i formulisanje politika, 441 (30,6%) u onima za sprovoenje politika, 130 (9,6%) u telima za raspodelu sredstava, finansiranje i transfere, 365 (27,0%) u organizacijama za reviziju i inspekciju, regulaciju i nadzor, i 394 (28,9%) u organima za pruanje usluga. Grafikon 1 pokazuje da neto manje od polovine svih odgovora potie iz relativno malih organizacija

(sa manje od 100 zaposlenih), oko jedne etvrtine potie iz organizacija sa manje od 25 zaposlenih, dok preostala etvrtina potie iz institucija sa izmeu 100 i 499 zaposlenih.

Ovim je pokazano da obraeni uzorak sadri adekvatnu distribuciju razliitih vrsta, veliina i funkcija u okviru javne uprave u Srbiji. Kada se u obzir uzme i izuzetno visoka stopa odziva, moe se smatrati da ovi nalazi predstavljaju taan odraz miljenja i percepcije viih dravnih slubenika u Srbiji.

6 Ispitanicima je bilo omogueno da navedu vie od jedne organizacione funkcije, pa je tako zbir vei od 100%.

10.9%1000-5000

9.1%500-999

26.8%100-499

10.7%50-99

11.1%25-49

27.0%500

Rukovodilake pozicije u dravnoj upravi Srbije 17

4. RUKOVODILAKE POZICIJE U DRAVNOJ UPRAVI SRBIJE

Prema Zakonu o dravnim slubenicima (2005), dravni slubenik je osoba ije se radno mesto sastoji od poslova iz delokruga organa dravne uprave, uz uslov poloenog dravnog strunog ispita. Postoje dva tipa pozicije dravnog slubenika: dravni slubenik na poloaju i dravni slubenik izvrilac.

Ovo istraivanje fokusirano je na vie slubenike sa nivoa centralne vlasti u Srbiji. Meu njima su dravni sekretari i dravni slubenici na poloaju, kao i najvii dravni slubenici izvrioci, odnosno naelnici sektora, efovi odseka i rukovodioci grupa. Jednu treinu naeg uzorka ine vii dravni slubenici na poloaju, dok ostatak predstavljaju dravni slubenici izvrioci (grafikon 2). Kao to je navedeno u prethodnom odeljku (3.3), stope odziva sline su za obe kategorije dravnih slubenika. Konano, 52,4% ispitanika su ene, to moe da navede na prividnu ravnomernu rodnu strukturu slubenika na viim rukovodilakim pozicijama u javnoj upravi. Pitanja roda detaljnije su obraena u narednom odeljku.

Ovo poglavlje ima sledeu strukturu: u odeljku 4.1 obraen je poloaj ena na rukovodilakim pozicijama u javnoj upravi u Srbiji. U odeljku 4.2 razmatrana je obrazovna struktura viih dravnih slubenika u Srbiji. Starosna struktura i radno iskustvo ispitanika prikazani su u odeljku 4.3, dok odeljak 4.4 predstavlja zakljuak i evaluaciju percepcije zadovoljstva radnim mestom, organizacione posveenosti i angamana zaposlenih.

LiteraturaZakon o dravnim slubenicima, Slubeni glasnik Republike Srbije. 79 2005; Amend 81 2005, Amend 83 2005, Amend and Suppl 64 2007, Amend 67 2007, Amend and Suppl 116 2008, Amend and Suppl 104 2009.

29.3%Rukovodioci grupe


4.1. ene na najviim rukovodeim poloajima

Iako u dravnoj administraciji Srbije postoji ravnomerna zastupljenost ena na upravljakim funkcijama, broj ena opada kako poloaji rastu. U odeljku 5.2 prikazano je da je mo odluivanja u dravnoj upravi Srbije koncentrisana na vrhu, to znai da ene imaju slabiji pristup planiranju i izvrenju budeta kao i pri izboru i sprovoenju politika s obzirom da ih ima manje na pozicijama moi. U uporednoj perspektivi, situacija u Srbija je ipak bolja nego u Norvekoj, Holandiji ili Nemakoj.

Srbija je u uporednoj perspektivi jedna od drava sa najveim brojem ena na upravljakim funkcijama u javnoj upravi, odmah iza Litvanije, ime se potvruju nalazi strune literature koja govori o veem procentu ena na viim menaderskim pozicijama u administraciji Srbije u odnosu na drave lanice Evropske unije (SIGMA 2008). Konkretno, prema rezultatima COCOPS upitnika u Srbiji, 52,4% viih rukovodilaca ine ene, u odnosu na 39,6% ena u Norvekoj, 24,6% u Holandiji i 21,3% u Nemakoj (grafikon 3). Iako je uzorak reprezentativan, treba pomenuti da istraivanje nije obuhvatilo Ministarstvo odbrane i Ministarstvo unutranjih poslova (o broju ena u ministarstvima sile pogledati Blagojevi-Hjuson 2013).

Ovakvo uee ena na rukovodilakim mestima u administraciji Srbije moe se objasniti tradicijom socijalistikog naslea. ene su u Jugoslaviji tokom II svetskog rata postajale saborkinje u ratu kao vojnikinje, bolniarke i politiarke, to je prvi put dalo perspektivu ravnopravnosti u javnom i politikom ivotu.

U posleratnom periodu ene su bile aktivne u obnovi i izgradnji. Najvea novina u socijalizmu bila je jednaka plata za jednak rad, to se primenjivalo i u administraciji u kojoj se povealo uee ena (Zaharijevi 2012). Drugo mogue objanjenje za ravnomernu zastupljenost ena na upravljakim funkcijama lei u feminizaciji profesije. To znai da rad u dravnoj slubi gubi drutveni status i ekonomsku snagu sa veim ueem ena (Popovi & Duhaek 2009). Na uzorku viih rukovodioca, hipoteza o feminizaciji profesije bila bi meutim osporena. Na pitanje o motivaciji za rad u dravnoj slubi, status zauzima visoko mesto na skali motivacije. Srbija je ak na prvom mestu u odnosu na zemlje ukljuene u COCOPS studiju7 , iz ega zakljuujemo da rad u administraciji na menaderskim pozicijama nije izgubio na ugledu.

7 Postavljeno pitanje je bilo ta mislite koliko je vano na radnom mestu imati?. Na skali od 1 uopte nije vano do 7 veoma je vano kada se radi o statusu ene odgovaraju sa 5,46 u odnosu na mukarce 5,67.

0% 20% 40%

37.6%

60%

52.4%

46.6%

46.0%

43.4%

39.6%

34.5%

32.1%

31.7%

29.9%

29.3%

24.6%

21.3%

56.9%


Vano je naglasiti da koliko god na agregatnom nivou razlike u broju izmeu ena i mukaraca na upravljakim funkcijama u Srbiji bile male, to nikako ne iskljuuje mogunost diskriminacije kada je re o profesionalnom napredovanju. Kada je re o bolje plaenim i prestinijim poslovima, ova struktura naalost ima oblik piramide, odnosno prema COCOPS istraivanju ene uestvuju sa 62,8% u procentu svih rukovodilaca na najniim upravljakim funkcijama, dok se taj procenat smanjuje kako poloaji rastu te je 39,2% ena na mestu slubenika na poloaju (grafikon 4). Nai rezultati su u skladu sa rezultatima istraivanja koje je sprovela Evropska

27%

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0 1.0

52%

50%

46%

41%

40%

39%

37%

36%

36%

33%

33%

33%

30%

29%

29%

25%

25%

24%

23%

22%

22%

22%

21%

20%

20%

15%

15%

14%

13%

13%

8%

7%

ne-COCOPS

COCOPS

COCOPS Srbija

COCOPS (u toku)

40% 60% 80% 100%0% 20%

9.52%

39.20%

51.03%

53.68%

62.82%


komisija o ueu ena na pozicijama odluivanja. U istraivanju Evropske unije8 koje je sprovedeno 2012. godine, uee ena meu dravnim sekretarima je bilo 15% (grafikon 4a), dok je ena na pozicijama pomonika ministra (koji spadaju u slubenike na poloaju) bilo 32% (grafikon 4b). Obe studije jasno prikazuju efekat staklenog plafona (Phillips, Little & Goodin 1995) u kome ene u dravnoj upravi uprkos brojnosti na upravljakim pozicijama nailaze na prepreke prilikom zauzimanja politikih mesta u ministarstvima i najviih poloaja meu dravnim slubenicima na poloaju.

Iako je jasno da ene u sve veoj meri probijaju stakleni plafon u Srbiji, niski procenti na najviim funkcijama predstavljaju polje delovanja za aktivniju politiku rodne ravnopravnosti ija je uspenost i cilj i indikator modernizacije uprave (Vlada Republike Srbije 2008). Na izvetaj je u saglasnosti sa studijama koje predlau aktivne mere za poveanje broja ena na najviim menaderskim pozicijama na kojima se odluuje o planiranju i izvrenju budeta kao i o izboru i sprovoenju politika, kako bi rad celokupne dravne uprave bio rodno senzitivan.

8 Pogledati istraivanje Evropske komisije na sajtu http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/gender-decision-making/database/public-administration/national-administrations/index_en.htm

37%

0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9%

86%

61%

56%

54%

54%

53%

52%

48%

47%

47%

46%

44%

41%

38%

38%

37%

34%

33%

32%

32%

32%

31%

31%

31%

30%

29%

27%

27%

26%

25%

16%

15%

11%

5%


Literatura

Blagojevi-Hewson, M. (2012). ene i mukarci u Srbiji: ta nam govore brojevi (Beograd: Program Ujedinjenih nacija za razvojPublikum).

Kolin, M., & ikari, L. (2010). Gender inequalities in employment, governance and decision-making. Stanovnistvo, 48(1), 103-124.

Meyer-Sahling, J. H. (2009). Varieties of legacies: a critical review of legacy explanations of public administration reform in East Central Europe. International Review of Administrative Sciences, 75(3), 509-528.

Phillips, S. D., Little, B. R., & Goodine, L. A. (1997). Reconsidering gender and public administration: Five steps beyond conventional research. Canadian Public Administration, 40(4), 563-581.

Popovi, D., & Duhaek, D. (2009). From the Zurich circle to gender studies: Gender equality and higher education in Serbia. Godinjak Fakulteta politikih nauka, 3(3), 681-693.

Republiki zavod za statistiku (2011). ene i mukarci u Srbiji.

SIGMA (2008). Assessment Serbia: Assessment of the Public Service.

Vlada Republike Srbije (2008). Nacionalna strategija za poboljanje poloaja ena i unapreivanje ravnopravnosti polova (20092015).

Zaharijevi, A. (2012). Postajanje feministkinjom. U A. Zaharijevi, Neko je rekao feminizam? Kako je feminizam uticao na ene XXI veka. Sarajevski otvoreni centar, 23-36.

4.2. Obuka i obrazovanje

U Srbiji ne postoji specifina obrazovna ustanova koja koluje budue menadere u dravnoj upravi. Znanje i kompetencije koje su neophodne za rad u administraciji mogu se stei u nekoliko obrazovnih institucija Univerziteta u Beogradu na Fakultetu organizacionih nauka i na Fakultetu politikih nauka, kao i na privatnim univerzitetima (Dini 2011). Iako ne postoje definisani obrazovni preduslovi u smislu odreenih disciplina, za svako zvanje dravnog slubenika na izvrilakim radnim mestima, savetnika radna mesta podrazumevaju zavren fakultet, dok nia zvanja zahtevaju zavrenu viu ili srednju kolu. Za rad u dravnoj upravi neophodan je poloen dravni struni ispit. Izuzeci od polaganja dravnog strunog ispita su dravni slubenici koji su u obavezi da polau pravosudni ispit (Milenkovi 2013).

[COCOCPS Srbija] 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

34.2%

30.3%

21.4%

6.6%

5.3%

3.4%


Vii dravni slubenici u Srbiji u najveoj meri imaju fakultetsko obrazovanje: 91,2% njih ima diplome osnovnih ili postdiplomskih studija, dok 4% ima doktorate. Najvea grupa ispitanika zavrila je studije prirodnih nauka ili tehnike struke (33,3%), dok ekonomija (30,3%) i pravo (21,4%) zauzimaju drugo i tree mesto (grafikon 5). Posmatrajui ove brojke iz uporedne perspektive, dolazimo do zakljuka da najviim nivoima javne uprave u Srbiji pravnici dominiraju u manjoj meri nego to je to sluaj u zemljama poput Nemake, Maarske, panije i Austrije (grafikon 6). Uee diplomiranih ekonomista i menadera, sa druge strane, vie odgovara stanju u dravama kao to su Holandija, Norveka i Velika Britanija (grafikon 7), za koje se

smatra da su pioniri (u Evropi) reforme koja je za posledicu imala tzv. dejuridifikovani rukovodilaki kadar u javnom sektoru (Pollitt & Bouckaert 2011). Upravo u tim zemljama (npr. Velikoj Britaniji i Holandiji) broj diplomiranih ekonomista i menadera na viim pozicijama stalno raste (Bourgault & Van Dorpe 2013).

Ovaj nalaz je zanimljiv ukoliko se uzme u obzir legalistika i propisima ograniena priroda pruanja javnih usluga u Srbiji (Eriksen 2005), koja je tradicionalno zasnovana na francusko-nemakim sistemima javne uprave (evi 2003). Iako nalazimo odgovarajuu natprosenu zastupljenost pravnika u oblasti kreiranja politika (33%) i, u manjoj meri, u oblasti sprovoenja politika (25%), ovi podaci deluju beznaajno u odnosu na prisustvo pravnika meu najviim rukovodiocima javne uprave u Nemakoj (ukupno 43,2% odsto).

33.8%

33.4%

30.4%

30.3%

30.1%

22.7%

22.4%

19.2%

17.9%

17.1%

50%40%0% 10% 20% 30%

29.8%

29.3%

23.4%

[Komparativno COCOPS]43.2%

40.2%

34.6%

33.3%

31.9%

18.6%

17.2%

14.3%

13.6%

12.5%

50%40%0% 10% 20% 30%

24.6%

22.2%

21.4%

[Komparativno COCOPS]


Stoga, postoje naznake da priroda sistema javne uprave ne mora nuno da odraava stavove samih rukovodilaca. Poto je prihvatanje rukovodilake logike i identiteta od najviih dravnih slubenika od kljunog znaaja za uspeno sprovoenje reformi kojima se uvode menaderski principi (Thomas & Davies 2005), stavovi najviih dravnih slubenika u Srbiji prema osnovnim principima novog javnog upravljanja, poput vere u trine mehanizme (Hood 1991), mogu se smatrati barometrom mogueg otpora tim reformama. Kada je od ispitanika u Srbiji zatraeno da svoje opredeljenje u pogledu pruanja javnih usluga izraze na skali od 7 podeljaka 9 na kojoj 1 oznaava pruanje usluga od strane drave a 7 pruanje usluga na trinoj osnovi ispitanici su dali su prosenu ocenu od 3,77. Ovaj prosek ne razlikuje se (statistiki) znaajno od srednjih vrednosti odgovora najviih rukovodilaca u javnim sektorima Velike Britanije (3,87) i Holandije (3,89). Meutim, on jeste statistiki znaajno vei od odgovora ispitanika iz Francuske (2,73) i Austrije (3,39).

Iako nema sumnje da je potrebno opsenije istraivanje da bi se mogli izvui vrsti zakljuci, ovi rezultati ipak sugeriu da vii dravni slubenici u Srbiji mogu biti spremniji da prihvate reforme kojima se uvode menaderski principi nego to se generalno pretpostavlja, i to uprkos legalistikoj tradiciji pruanja javnih usluga. Ovaj podatak u skladu je sa nalazom navedenim u istraivanju Profesionalizacija javnog sektora na Zapadnom Balkanu (Meyer-Sahling 2012), gde je primeeno da meu menaderima u javnom sektoru (i mlaim dravnim slubenicima) irom Zapadnog Balkana postoji znaajna podrka za deregulaciju javne uprave. Stoga je moda verovatnije da glavna prepreka poveanju uinka centralne administracije u Srbiji nije u stavovima menadera, ve u iniocima poput dvosmislenosti ciljeva (odeljak 5.1 ovog izvetaja), izuzetne centralizovanosti (odeljak 5.2) i visokog stepena politizacije (odeljak 5.3).

LiteraturaBourgault, J., & Van Dorpe, K. (2013). Managerial reforms, Public Service Bargains and top civil servant entity.International Review of Administrative Sciences,79(1), 49-70.

Dini, J. (2011). Public Administration Reform in Serbia. Croatian and Comparative Public Administration, 11 (4), 1075-1105.

Hood, C. (1991), A Public Management for All Seasons?, Public Administration, Vol 69, Spring, pp.3-19.

Meyer-Sahling, J. H. (2012).Civil Service Professionalisation in the Western Balkans(No. 48). OECD Publishing.

Milenkovi, D. (2013). Javna uprava. igoja tampa

Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2011). Public management reform: A comparative analysis-new public management, governance, and the Neo-Weberian state. Oxford University Press.

evi, . (2003). Measuring Public Sector Performance in South Eastern Europe: Addressing the Challenges of Democratic Transition.Gauging Success: Performance Measurement in South Eastern Europe, 14.

Thomas, R., & Davies, A. (2005). Theorizing the micro-politics of resistance: New public management and managerial identities in the UK public services. Organization studies,26(5), 683-706.

9 Postavljeno pitanje je glasilo: Javne usluge esto zahtevaju balansiranje izmeu razliitih prioriteta. Gde vidite Va stav?


10 Da bi se obezbedila anonimnost, od ispitanika se nije trailo da navedu tane godine starosti, te se tako ovi podaci zasnivaju na poreenju starosnih grupa dobijenih istraivanjem.

4.3. Starosna struktura, sta i radno iskustvo

Pre nego to razmotrimo starosnu strukturu u uzorku iz Srbije (grafikon 8), korisno je uporediti optu distribuciju starosnih grupa sa podacima iz drugih zemalja u kojima se sprovodi COCOPS. Primeuje se da su menaderi u javnom sektoru Srbije neto mlai od svojih kolega iz Zapadne Evrope, ali i znaajno stariji od onih iz Istone Evrope (odnosno Maarske, Litvanije i Estonije)10. Ove razlike izmeu Istoka i Zapada se delimino mogu objasniti relativno skorom modernizacijom politika zapoljavanja viih dravnih slubenika na istoku, koje sada podrazumevaju otvorene konkurse (videti Matei & Popa 2010), dok na Zapadu jo uvek vladaju sistemi napredovanja zasnovani na stau. Mogue objanjenje poloaja Srbije prua specifino naslee njene javne uprave. Socijalistika Federativna Republika Jugoslavija bila je izuzetak meu bivim komunistikim dravama srednje i istone Evrope jer je sauvala kljune osobine svog sistema javne uprave od pre II svetskog rata koji je u najveoj meri bio zasnovan na nemakim i austrijskim primerima (Eriksen 2005). To je za posledicu imalo administrativni kontinuitet na koji nije uticao kolaps socijalistikog reima.

Na grafikonu 9, komparativno je prikazano, da u pogledu staa u javnom sektoru, Srbija se na skali nalazi blie istonoevropskim zemljama nego Zapadu. Posmatrajui razliite hijerarhijske nivoe (grafikon 10), primeuje se da dravni slubenici na poloaju imaju

manje iskustva u javnom sektoru od onih na viim izvrilakim pozicijama (npr. naelnika sektora i efova odseka). Ovo se delimino moe objasniti starosnim razlikama, jer su slubenici na poloaju esto mlai: 27,3% njih spadaju u starosnu grupu od 36 do 45 godina, u poreenju sa naelnicima sektora kojih 19,6% spada u ovu grupu; sa druge strane, 34% slubenika na poloaju pripada starosnoj grupi od 46 do 55 godina, dok u nju spada 49% naelnika sektora.

Velike razlike primetne su izmeu dravnih slubenika na poloaju i stalno zaposlenih viih slubenika izvrilaca posebno ukoliko se uporedi njihov sta u organizaciji u kojoj trenutno rade (garfikon 11): kod dravnih slubenika taj sta je mnogo krai. Ova niska horizontalna (organizaciona) mobilnost dravnih slubenika izvrilaca, zajedno sa njihovom niskom vertikalnom mobilnou


5.3%

25.3%42.9%

26.5%16.9%

29.4%31.2%

22.5%3.2%

19.3%43.8%

33.7%

Region Starost

35 i manje

36-45

46-55

56-65

35 i manje

36-45

46-55

56-65

35 i manje

36-45

46-55

56-65

50%40%0% 10% 20% 30%


usled politike prirode viih rukovodilakih pozicija u dravnoj upravi, pokazuje da se potencijal viih rukovodilaca drastino smanjuje poto dostignu odreeni nivo u svojoj organizaciji; drugim reima, velika je verovatnoa da e oni dostii plato karijere. Menaderi koji dostignu ovaj plato najee pokazuju vie nivoe stresa (Elsass & Ralston 1989), to ima negativan uticaj na njih kao pojedince (npr. Near 1983; Elsass & Ralston 1989) i samim tim, i na dobrobit itave organizacije (npr. Bardwick 1983). Stoga, unapreenje horizontalne i vertikalne mobilnosti dravnih slubenika u pogledu njihovih karijera ne samo to e verovatno za posledicu imati efikasniju raspodelu menadera u okviru dravne uprave u Srbiji, ve e dovesti i do veeg zadovoljstva i produktivnosti u redovima rukovodeih slubenika.

Na kraju, posmatrajui nivoe iskustva u privatnom sektoru meu viim dravnim slubenicima iz uporednog uzorka zemalja u kojima se sprovodi projekat COCOPS, primeeno je da je u Srbiji najvei procenat menadera (47,3%) bez ikakvog iskustva u privatnom sektoru (grafikon 12). tavie, uee rukovodilaca koji

navode da nemaju nikakvog iskustva u privatnom sektoru prilino je stabilno na svim nivoima hijerarhije (grafikon 13), ali se ini da je nie u mlaim starosnim grupama (grafikon 14). Kako menaderi u javnom sektoru sa iskustvom iz privatnog sektora esto pokazuju vei stepen angaovanosti na radnom mestu (Boardman, Bozeman & Ponomariov 2010), a istovremeno i vie koriste informacije o uinku (Hammerschmid, Van de Walle & timac 2013), jedan mogui pravac modernizacije dravne uprave u Srbiji mogao bi biti dalje otvaranje viih menaderskih pozicija za ljude izvan sistema uprave.


19.35% 52.33%

33.33% 50.38%

37.84% 41.40%

39.20% 30.90%

40.74% 35.47%

52.22% 31.11%

53.79% 34.09%

61.15% 25.38%

63.98% 21.30%

65.85% 21.34%

68.61% 21.82%

76.28% 18.41%

100%80% 90%0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%

[COCOPS Srbija]

25.0% 30.0% 40.0%

46.2% 28.7% 14.0%

51.8% 33.0% 8.5%

41.9% 38.4% 15.9%

28.1% 39.1% 24.2%

100%80% 90%0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%

[COCOPS Srbija]

22.2% 30.0% 55.6%

17.3% 23.3% 26.0% 18.7%

30.3% 37.1% 21.7%15.8%

27.9% 43.0% 21.6%

15.6% 36.6% 29.7% 14.1%

100%80% 90%0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%

16.7%

14.7%

Manje od 1 godine1-5 godina

5-10 godina10-20 godina


LiteraturaBardwick, J. M. (1983). Plateauing and productivity. Sloan management review, 24(3), 67.

Boardman, C., Bozeman, B., & Ponomariov, B. (2010). Private sector imprinting: An examination of the impacts of private sector job experience on public managers work attitudes. Public Administration Review,70(1), 50-59.

Elsass, P. M., & Ralston, D. A. (1989). Individual responses to the stress of career plateauing.Journal of Management,15(1), 35-47.

Eriksen, S. (2005, May). Unfinished TransitionPublic Administration Reform in Serbia 2001-2004. In13th NISPAcee Annual Conference, Democratic Governance for the XXI Century: Challenges and Responses in CEE Countries, Moscow.

Matei, A., & Popa, F. (2010, April). Meritocratic Aspects Concerning Civil Servant Career-Comparative Study in Central and Eastern European Countries. InNISPAcee Annual Conference

Meyer-Sahling, J. H. (2012).Civil Service Professionalisation in the Western Balkans (No. 48). OECD Publishing.

Near, J. P. (1983, August). Work and Nonwork Correlates of the Career Plateau. In Academy of Management Proceedings (Vol. 1983, No. 1, pp. 380-384). Academy of Management.

Hammerschmid, G., Van de Walle, S., & timac, V. (2013). Internal and external use of performance information in public organizations: results from an international survey.Public Money & Management,33(4), 261-268.

17.3%

37.4% 11.7% 24.8%

35.5% 32.2% 23.2%

16.0% 31.3%


100%80% 90%0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%

37.6%

30.7% 30.4%

16.6% 39.4%

24.6% 12.3% 35.0%

21.9% 15.6% 35.5%

18.7% 36.3% 36.3%

17.5% 17.8% 32.2%

15.5% 27.8% 35.9%

10.4%

25.9%

6.3%47.3% 22.8%

10.7% 22.9%

35.4%

17.3%

44.5% 6.6% 24.6% 14.8% 10.0%

53.1% 5.1% 22.8% 10.4% 6.5%

23.8% 10.9% 8.9%

[COCOPS Srbija]

100%80% 90%0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%

38.1%

15.8%36.8% 21.1% 15.8% 10.5%

21.6%7.9% 16.5%

45.9%

10.8%

7.6%

33.8%

33.4%

30.4%

30.3%

30.1%

80%60%0% 20% 40%[COCOPS Srbija]

Iskustvo

10-20 godina5-10 godina

1-5 godinaManje od 1. godineNikad


4.4. Zadovoljstvo poslom, posveenost organizaciji i angaovanje osoblja

S komparativnog stanovita, primeuje se da vii dravni slubenici u Srbiji imaju prosean nivo zadovoljstva svojim poslom (grafikon 15), s tim to razlike izmeu zemalja koje su uestvovale u istraivanju nisu posebno velike11 . U pogledu angaovanja osoblja (grafikoni 16 i 17), Srbija se nalazi u donjem delu naeg uzorka.

Posmatrajui dravne slubenike u Srbiji, uoene su znaajne razlike u pogledu zadovoljstva poslom i posveenosti organizaciji poredei dravne slubenike na poloaju i dravne slubenike izvrioce. Grafikon 18 prikazuje nii nivo zadovoljstva poslom i posveenosti organizaciji kod dravnih slubenika izvrilaca, koji smatraju da nisu dovoljno cenjeni i manje je verovatno da bi preporuili sopstvenu organizaciju kao dobro mesto za rad. tavie, sve ove razlike su statistiki znaajne.

One se mogu pripisati razlikama u karakteristikama radnog mesta i radnom okruenju, a pogotovo jasnoi cilja i autonomiji u obavljanju posla na koje studije ukazuju kao glavne odrednice zadovoljstva poslom meu radnicima u javnom sektoru (Wright & Davis, 2003). U odeljcima 5.1 i 5.2 ovog izvetaja bie pokazano da se u Srbiji radno okruenje dravnih slubenika na poloaju znaajno razlikuje od radnog okruenja dravnih slubenika izvrilaca koji prijavljuju znaajno nii nivo samostalnosti kao i visoke nivoe nejasnoe u pogledu misije.

Postavljanje jasnih ciljeva i delegiranje njihovog ostvarivanja na nie nivoe uprave bi stoga verovatno za rezultat imalo poveano zadovoljstvo poslom meu dravnim slubenicima izvriocima12. Pored toga, pokazalo se da sprovoenje takve upravljake prakse vodi ka poveanju angaovanja osoblja i njihovom veem zadovoljstvu poslom (Bozeman & Kingsley, 1998; Rainey & Steinbauer, 1999). Poto se zadovoljstvo poslom moe direktno povezati sa pruanjem delotvornih usluga dravne uprave (Boardman & Sundquist, 2009), fluktuacijom zaposlenih (George & Jones, 1996), radnim uinkom (Judge et al., 2001) i posveenosti organizaciji (Shore & Martin, 1989), poboljanje radnog okruenja dravnih slubenika na niim nivoima treba smatrati prioritetom na agendi reforme dravne uprave.

11 Od uesnika u istraivanju je zatraeno da naznae na skali od 1 do 7 u kojoj meri se slau sa iskazom Zadovoljan/na sam svojim poslom.

12 Za dravne slubenike izvrioce u srpskom uzorku uistinu je primeena veoma snana veza u njihovim odgovorima izmeu jasnoe cilja organizacije i zadovoljstva poslom (Spearman-ov koeficijent korelacije ranga je 0,46 i statistiki je znaajan - 1%, na osnovu 1,080 posmatranja).

6.1

5.9

5.9

5.9

5.8

1 2 3 4 5 6 7

5.7

5.6

5.6

5.6

5.5

5.4

5.3

5.2 5.6


5.4

5.2

5.1

5.0

5.0

1 2 3 4 5 6 7

4.9

4.7

4.6

4.6

4.4

4.3

4.2

4.1 4.7

5.1

5.1

5.0

5.0

5.0

1 2 3 4 5 6 7

4.9

4.8

4.6

4.3

4.3

4.2

4.2

4.1 4.6


LiteraturaBoardman, C., & Sundquist, E. (2009). Toward Understanding Work Motivation, Worker Attitudes and the Perception of Effective Public Service.The American Review of Public Administration,39(5), 519-535

Bozeman, B., & Kingsley, G. (1998). Risk culture in public and private organizations.Public Administration Review, 109-118.

George, J. M., & Jones, G. R. (1996). The experience of work and turnover intentions: interactive effects of value attainment, job satisfaction, and positive mood.Journal of Applied Psychology,81(3), 318.

Judge, T. A., Thoresen, C. J., Bono, J. E., & Patton, G. K. (2001). The job satisfactionjob performance relationship: A qualitative and quantitative review. Psychological bulletin,127(3), 376

Rainey, H. G., & Steinbauer, P. (1999). Galloping elephants: Developing elements of a theory of effective government organizations.Journal of Public Administration Research and Theory,9(1), 1-32.

Shore, L. M., & Martin, H. J. (1989). Job satisfaction and organizational commitment in relation to work performance and turnover intentions.Human Relations,42(7), 625-638.

Wright, B. E., & Davis, B. S. (2003). Job Satisfaction in the Public Sector the Role of the Work Environment.The American Review of Public Administration,33(1), 70-90.

Zadovoljan/na sam svojim poslom

6.1

1

2

3

4

5

6

7

5.6

6.0

5.7

5.4 5.45.6

5.5 5.5

5.9

5.04.9

Karakteristike radnog okruenja u dravnoj upravi 31

U prethodnom poglavlju je pokazano da su vii dravni slubenici u veoj meri spremni da prihvate reforme u upravi nego to se to obino pretpostavlja (odeljak 4.2). U isto vreme, zabeleeni nivoi zadovoljstva poslom i posveenosti organizaciji na niim nivoima dravne uprave, kao i sveukupni stepen angaovanja osoblja, ostavljaju prostora za poboljanja (odeljak 4.4). Meunarodno iskustvo pokazuje da se takva poboljanja mogu ostvariti putem promena radnog okruenja, to je tema ovog poglavlja. Sledei odeljak posveen je pitanju jasnoe cilja u dravnoj upravi. Dok e u odeljku 5.2 biti obraena tema centralizacije i samostalnosti u rukovoenju, odeljak 5.3 pokriva problem politizacije dravne uprave u Srbiji.

5.1 Cilj i jasnoa misije

Pokazalo se da su podudaranje ciljeva i jasna komunikacija o postavljenim ciljevima i normama sa osobljem direktno povezani sa uinkom organizacija u javnom sektoru (npr. Moynihan & Pandey, 2005; Chun & Rainey, 2005). Postavljanje nedvosmislenih ciljeva i normi poboljava motivaciju i dostignua zaposlenih kroz jasno povezivanje uloenih napora sa poslovima koji se tiu odreenog zadatka (Rainey & Steinbauer, 1999), smanjenje njihove izloenosti politizaciji u organizaciji (Witt 1998) i podsticanjem inovacija i spremnosti za prihvatanje rizika (Behn 1999; Golden 1990). Iz istih razloga, nejasni ili suprotstavljeni ciljevi esto stvaraju okruenje u kome su zaposleni skloni umanjivanju line izloenosti riziku, te tee ostvarivanju pojedinanih umesto kolektivnih interesa (Thompson, Scott & Zald, 2009; Bozeman & Kingsley, 1998).

KARAKTERISTIKE RADNOG OKRUENJA U DRAVNOJ

UPRAVI

5.


Ranije studije ukazuju da su organizacioni ciljevi, u sluaju srpske dravne uprave, esto dvosmisleni i nejasno preneti osoblju, to ima lako predvidljive efekte na ponaanje osoblja (npr. Eriksen, 2005; Uvali, 2010). Grafikon 19, u uporednoj analizi, pokazuje da je Srbija relativno nisko rangirana kako u pogledu jasnoe cilja, tako i stepena u kome se ciljevi jasno prenose osoblju. tavie, kad se uporede rangiranja jasnoe ciljeva koje daju dravni slubenici na poloaju i dravni slubenici izvrioci (grafikon 20), primeuje se da su percepcije dravnih slubenika na poloaju u raskoraku sa vienjem dravnih slubenika izvrilaca13 . Interesantno je primetiti da percepcije dravnih sekretara najvie odgovaraju gleditima efova grupa (na najniim hijerarhijskim nivoima uzorka), to ukazuje da su najvii rukovodioci u dravnoj upravi sasvim svesni problema u pogledu dvosmislenosti cilja u njihovim organizacijama.

13 Na pitanje da ocene na skali od 1 do 7 meru u kojoj se slau sa iskazima Nai ciljevi su jasno iskazani i Nai cijlevi su jasno preneti svom osoblju, dravni slubenici na poloaju su u proseku dali ocenu 6,0 i 5,7, a dravni slubenici izvrioci su u proseku dali ocene 5,5 i 5,2.

6.2

6.2

6.0

5.85.7

5.7

5.6

5.6

5.6

5.5

5.5

5.5

5.5

5.5

5.5

5.2

5.2

5.2

5.2

5.3

4.7

5.0

5.0

5.0

5.1

6.1

1 2 3 4 5 6 7

5.4

6.0

5.7

5.65.2

5.5

5.3

5.4

5.0

5.0

1 2 3 4 5 6 7


Odsustvo podudarnosti ciljeva unutar srpske dravne uprave se odslikava u ogranienoj primeni stratekog planiranja i upravljanja prema ciljevima i rezultatima (grafikon 21). tavie, grafikon 22 prikazuje udeo ispitanika koji su naveli kako ne mogu proceniti opseg u kome se takve alatke stratekog menadmenta koriste u njihovim organizacijama: u Srbiji taj udeo je 14,9% za strateko planiranje i 16,8% za upravljanje prema ciljevima i rezultatima. Ovo procenti su uporedivi samo sa Maarskom, i est puta su vei od proseka meu preostalim zemljama obuhvaenim COCOPS istraivanjem (2,6% odnosno 2,5%). Imajui u vidu da je svrha takvih alatki za menadment upravo formalizovanje i informisanje o ciljevima organizacije, odsustvo svesti o njihovoj primeni ukazuje da je razmera problema znatno vea nego to nalazi u grafikonu 21 prividno sugeriu.

Radi unapreenja uinka organizacije, te motivacije i angamana osoblja (odeljak 4.4), srpski politiki lideri i rukovodstvo dravne uprave bi trebalo da formalizuju svoje strateke planove putem okvira upravljanja kroz ciljeve i rezultate. Time ne samo da e se poveati stepen odgovornosti viih dravnih slubenika prema politikim liderima i graanima, ve e se (to je u ovom kontekstu jo vanije) takoe zatititi rukovodioci u dravnoj upravi od trenutnog raspoloenja politiara.

7

6.2

5.8

5.8

5.8

5.7

5.7

5.7

4.2

5.6

5.6

5.4

5.4

6.0

5.3

5.3

5.3

5.3

5.1

4.8

4.7

4.5

4.2

4.1

5.0

4.0

5.9

1 2 3 4 5 6

Upravljanje prema ciljevima i rezultatima


LiteraturaBehn, R. D. (1999). Do goals help create innovative organizations. Public management reform and innovation: Research, theory, and application, 70-88.

Bozeman, B., & Kingsley, G. (1998). Risk culture in public and private organizations.Public Administration Review, 109-118.

Chun, Y. H., & Rainey, H. G. (2005). Goal ambiguity and organizational performance in US federal agencies.Journal of Public Administration Research and Theory,15(4), 529-557.

Eriksen, S. (2005, May). Unfinished TransitionPublic Administration Reform in Serbia 2001-2004. In13th NISPAcee Annual Conference, Democratic Governance for the XXI Century: Challenges and Responses in CEE Countries, Moscow.

Golden, O. (1990). Innovation in public sector human services programs: The implications of innovation by groping along.Journal of Policy Analysis and Management,9(2), 219-248.

Moynihan, D. P., & Pandey, S. K. (2005). Testing how management matters in an era of government by performance management.Journal of Public Administration Research and Theory,15(3), 421-439.

Rainey, H. G., & Steinbauer, P. (1999). Galloping elephants: Developing elements of a theory of effective government organizations.Journal of Public Administration Research and Theory,9(1), 1-32.

Thompson, J. D., Scott, W. R., & Zald, M. N. (2009).Organizations in action: Social science bases of administrative theory. Transaction Books.

Uvali, M. (2010).Serbias transition: Towards a better future. Palgrave Macmillan.

Witt, L. A. (1998). Enhancing organizational goal congruence: A solution to organizational politics.Journal of Applied Psychology,83(4), 666.

16.5%

14.9%

16.8%

7.0%4.0%

2.5%

5.3%

1.9%

3.4%

3.4%

3.1%

3.9%

2.2%

2.0%

1.6%

2.0%

5.0%

1.4%

0.7%

0.5%

0.7%

1.6%

0.8%

1.0%

1.4%

12.8%

0% 5% 10% 15% 20% 25%


5.2. Centralizacija i samostalnost u rukovoenju

Da bi alatke kao to su upravljanje prema ciljevima i rezultatima bile od koristi, sutinski je vano da rukovodioci, koji odgovaraju za postavljene ciljeve i norme, imaju dovoljno upravljake samostalnosti da ih ostvare (Nielsen, 2013). U poreenju sa ostalima, pokazano je da srpski rukovodioci u dravnoj upravi uivaju relativno nizak stepen samostalnosti u pogledu rasporeivanja budetskih sredstava (grafikon 23), osmiljavanju politika (grafikon 24) i primeni politika (grafikon 25), to potkrepljuje postojeu percepciju srpske dravne uprave kao veoma centralizovane (npr. Eriksen, 2005).

Takvo stanovite biva dodatno potvreno kad se pogledaju razlike izmeu razliitih hijerarhijskih nivoa unutar same uprave. Pokazuje se da je najvei deo nadlenosti u pogledu donoenja odluka skoncentrisan na nivou politiki imenovanih rukovodilaca, kako u odnosu na rasporeivanje budetskih sredstava i izvrenja budeta (grafikon 26) tako i u odnosu na osmiljavanje politika i njihovu primenu (grafikon 27). Poredei stepen samostalnosti dravnih slubenika na poloaju i dravnih slubenika izvrilaca, u sve etiri oblasti nalazimo da su prosene vrednosti statistiki znaajne14 .

14 Na pitanje da ocene stepen svoje samostalnosti u pogledu rasporeivanja budetskih sredstava, dravni slubenici na poloaju su u proseku dali ocenu 4,1 na skali od 1 do 7, dok su dravni slubenici izvrioci dali ocenu od 2,5. U pogledu izvrenja budeta, ove dve grupe su dale ocene 4,3 odnosno 2,6; u odnosu na osmiljavanje politika 4,3 i 2,4, a za primenu politika 5,0 i 3,7. Uoavamo znaajnu razliku od 1%.

4.9

4.6

4.4

4.4

4.1

3.9

3.8

3.6

3.5

2.8

2.7

2.6

2.6 3.7

1 2 3 4 5 6 7

4.7

4.4

4.0

4.0

4.0

1 2 3 4 5 6 7Samostalnost u izboru i izradi politika [Komparativno COCOPS]

3.8

3.8

3.7

3.6

3.2

3.1

2.7

2.7 3.7


Iako visokocentralizovane birokratske organizacione strukture mogu adekvatno funkcionisati u stabilnim kontekstima, smatra se da su takve strukture veoma neprikladne za organizacije koje imaju potrebu za promenom i koje deluju u sloenim i dinaminim okruenjima (Crozier, 1963; Minzberg, 1979), za ta se moe tvrditi da jeste sluaj u Srbiji imajui u vidu sveobuhvatnu reformu dravne uprave koju tek treba sprovesti. Da bi se uspeno sprovela opsena reforma, svi nivoi menadmenta treba da se identifikuju sa ciljevima organizacije i da ih internalizuju. Malo je verovatno da e se to desiti u okruenju koje odlikuje niski stepen samostalnosti u obavljaju posla (Daft, 1998; Hart, 1998).

5.6

5.5

4.9

4.9

4.9

1 2 3 4 5 6 7

4.9

4.7

4.7

4.4

4.2

3.9

3.8

3.7 4.6

4.1

2.6

2.9

2.22.4

2.7

2.7

4.4

1 2 3 4 5 6 7

4.2

2.7

4.1

2.03.3

2.7

3.8

5.1

1 2 3 4 5 6 7

Izbor i izrada politike


Literatura

Crozier, M. (1969).The bureaucratic phenomenon. Transaction Publishers.

Daft, R. L. (2009).Organization theory and design. Cengage learning.

Eriksen, S. (2005, May). Unfinished TransitionPublic Administration Reform in Serbia 2001-2004. In 13th NISPAcee Annual Conference, Democratic Governance for the XXI Century: Challenges and Responses in CEE Countries, Moscow.

Hart, J. O. H. N. (1998). Central agencies and departments: empowerment and coordination.Taking Stock: Assessing Public Sector Reforms, 285-309.

Mintzberg, H. (1979). The structuring of organizations: A synthesis of the research.University of Illinois at Urbana-Champaigns Academy for Entrepreneurial Leadership Historical Research Reference in Entrepreneurship.

Nielsen, P. A. (2013). Performance Management, Managerial Authority, and Public Service Performance.Journal of Public Administration Research and Theory.

5.3. Politizacija viih rukovodilaca u dravnoj upravi

Kao to je to objanjeno u odeljku 4, najvii rukovodioci u srpskoj dravnoj upravi se imenuju na poloaje. Ovi dravni slubenici na poloajima se znaajno razlikuju od dravnih slubenika izvrilaca u pogledu dinamike njihovih karijera (odeljak 4.3) i zadovoljstva poslom (4.4). to je jo vanije, istraivanje je pokazalo da je najvei deo nadlenosti u dravnoj upravi skoncentrisan upravo u rukama ove grupe dravnih slubenika, odnosno dravnih slubenika na poloaju, bilo u pogledu rasporeivanja budetskih sredstava i izvrenja budeta ili osmiljavanja i primene politika (odeljak 5.2). Imajui u vidu da su dravni slubenici na poloaju na radnim mestima u dravnoj upravi gde bi trebalo da napreduju prema zasluzi (merit sistem), tipino velika fluktuacija dravnih slubenika na poloaju nakon to doe do promene vlasti (Sevi, 2001; World Bank, 2004; arkovi-Raki, 2007; odeljak 5.2 u ovom izvetaju) kao i politizacije uprave (npr. Eriksen, 2005; Meyer-Sahling, 2012) jesu razlozi za zabrinutost.

U ovom odeljku, posmatrani su stavovi i dravnih slubenika na poloaju i dravnih slubenika izvrilaca prema stepenu politizacije unutar njihovih organizacija. Primeuje se da je stepen, kako to ispitanici navode, u kome su dravni slubenici na poloaju podloni uticaju politiara jedan od najveih u naem uzoru zemalja (grafikon 28). Moda jo vie zabrinjava stepen u kome, kako smatraju ispitanici, politiari potuju struno znanje viih rukovodilaca, a koji je u Srbiji na najniem nivou od svih posmatranih zemalja (grafikon 29).


Ovi nalazi su u skladu sa onima koji su predoeni u prethodnim odeljcima ovog izvetaja. Ako na poloaje vieg rukovodstva u velikoj meri utiu politike veze (grafikon 30), onda je zaista mogue da e profesionalni dravni slubenici (tj. izvrioci) verovatno dosegnuti plafon u pogledu karijernog napredovanja, to bi delom objasnilo nie nivoe njihovog zadovoljstva poslom i angamana (odeljak 4.4). tavie, ako politiari ne potuju struno znanje viih rukovodilaca (grafikon 29), i ukoliko ti rukovodioci u dravnoj upravi imaju mala ovlaenja za donoenje odluka (odeljak 5.2), kontekst u kome oni rade se sutinski

svodi na potovanje pravila. Takvo radno okruenje obino vodi ka onome to se u sluaju Srbije moe opisati kao kultura dravne uprave zasnovana na pravilima i izbegavanju rizika (Eriksen, 2005). Na pitanje da na skali od 1 do 7 ocene za ta su prvenstveno odgovorni u svom radu, od pet moguih kategorija dravni slubenici izvrioci u proseku ocenjuju potovanje pravila i propisa najboljom ocenom (6.35)15 . Kao to je to reeno u prethodnom odeljku, takvo okruenje moe biti adekvatno za davno ustanovljene stabilne dravne uprave. To je, meutim, veoma nepovoljno ako se dravna uprava suoava s potrebom da preduzme sutinske reforme, kao to je to sluaj u Srbiji.

15 Ostale kategorije su bile nepristrasnost i potenje, finansije i upotrebu sredstava, postignua i rezultate i praenje politikog stava ministra. Dravni slubenici na poloaju su ocenili uinak i rezultate najveom ocenom (6,4), a potovanje pravila i propisa su na drugom mestu sa 6,27. Meutim, primeeno je da se prosena ocena za dimenziju potovanja pravila i propisa ne razlikuje (statistiki) znaajno izmeu dravnih slubenika na poloaju i dravnih slubenika izvrioca, to potvruje da ovakva upravna kultura utemeljena na potovanju propisa proima sve nivoe rukovodeih nivoa u dravnoj upravi.

5.9

5.8

5.1

4.9

4.5

1 2 3 4 5 6 7

4.5

4.4

4.2

4.0

4.0

3.9

3.5

2.7 4.4

4.0

4.2

4.0

2.7

3.5

1 2 3 4 5 6 7

4.4

3.9

5.9

5.1

4.5

5.8

4.5

4.9 4.2


Potvreno je da postoji jasan konsenzus meu dravnim slubenicima na poloaju, ali i dravnim slubenicima izvriocima, da je politiko uplitanje u njihove aktivnosti tetno po njihov uinak. Na pitanje da navedu u kojoj se meri slau sa iskazom Rezultati su bolji kada pitanja i/ili aktivnosti nisu od politikog interesa, ocenjujui to na skali od 1 do 7, ispitanici su dali prosenu ocenu od 5,72, pri emu je preko 40% ispitanika dalo ocenu 7. Kao to je prikazano u grafikonu 30, to je najvea ocena mau svim COCOPS zemljama. Ova iroka saglasnost potvruje da rukovodioci na svim nivoima status quo smatraju neodrivim. Odsustvo jasnih formalizovanih ciljeva (5.1) i prostora za donoenje odluka (5.2) prisiljava rukovodioce izvrioce da se zatite pribegavanjem opsesivnog pozivanja na pravila i propise. S druge strane, dravni slubenici na poloaju su prisiljeni da se izbore za vee nadlenosti za sebe kako bi mogli da delotvorno upravljaju svojim organizacijama, to samo pogorava problem.

Jedan od naina da se prevazie postojei problem jeste da se formalizuju ciljevi organizacije putem stratekih planova i prateih okvira upravljanja prema ciljevima i rezultatima (vidi 5.1). Ukoliko nii rukovodioci odgovaraju dravnim slubenicima na poloaju u skladu sa uinkom i rezultatima, utoliko e oni lake delegirati ovlaenje za donoenje odluka. U isto vreme, sigurnost i jasnoa koje pruaju formalizovane norme e podstai nie rukovodioce da tee ostvarivanju ciljeva organizacije, ime e se olakati prelaz od kulture dravne uprave usredsreene na potovanje pravila ka onoj ije je teite na poboljanju pruanja usluge i ishoda (Keating, 2001).

Jasno treba naglasiti da bez obzira na iskazanu politizaciju viih rukovodilaca dravne uprave i visokocentralizovane prirode srpske administracije, uspena primena gorenavedenih reformi bie nemogua bez pune i bezuslovne podrke politikog vostva u Republici Srbiji.

5.7

5.7

5.6

5.4

5.3

1 2 3 4 5 6 7

5.0

4.9

4.7

4.5

4.3

4.2

4.2

3.9 4.9


LiteraturaEriksen, S. (2005, May). Unfinished TransitionPublic Administration Reform in Serbia 2001-2004. In 13th NISPAcee Annual Conference, Democratic Governance for the XXI Century: Challenges and Responses in CEE Countries, Moscow.

Keating, M. (2001). Public management reform and economic and social development.OECD Journal on Budgeting,1(2), 141-212.

Meyer-Sahling, J. H., & Veen, T. (2012). Governing the post-communist state: government alternation and senior civil service politicisation in Central and Eastern Europe. East European Politics,28(1), 4-22.

evi, . (2001). Politico-Administrative relations in Yugoslavia, in Verheijen, T. Politico-Administrative Relations: Who Rules? NISPAcee

World Bank (2004). Serbia and Montenegro Public Administration Development: Creating the Conditions for Effective Economic and Social Reform, Policy Note, Report No. 28553-YU

arkovi-Raki, J. (2007). Bureaucratic behavior: A review of the theory and its application to Serbian public administration.Panoeconomicus,54(2), 235-242.

Razvoj dravne uprave u Srbiji u novije vreme 41

6. RAZVOJ DRAVNE UPRAVE U SRBIJI U NOVIJE VREME

Prethodno poglavlje pokazuje da je u dravnoj administraciji Srbije mali stepen samostalnosti menadera a da ciljevi nisu jasno postavljeni i dobro iskomunicirani prema zaposlenima (odeljak 5.1). Postoji potreba za poveanjem menaderske samostalnosti i decentralizacijom procesa donoenja odluka. Podaci govore o izraenoj percepciji politizacije dravne uprave, te da bi u cilju poveanja odgovornosti, transparentnosti i predljivosti u donoenju odluka menadera bilo poeljno smanjiti uticaj politiara (odeljak 5.3). U ovom poglavlju bie predstavljene ocene reformskih procesa u dravnoj upravi od strane viih rukovodilaca (odeljak 6.1), kao i uticaj meunarodnih organizacija (odeljak 6.2) na reformske trendove u javnoj upravi. Iskustvo zemalja u okruenju pokazuje da u trenutku kada otpone proces pregovora o lanstvu u Evropskoj uniji u kojem administracija ima znaajnu ulogu, Evropska unija poveava uticaj na podizanje administrativnih kapaciteta drava kandidata za lanstvo.

6.1. Evaluacija reforme srpske dravne uprave

U poslednje dve decenije, brojne evropske zemlje su pristupile uvoenju razliitih reformskih trendova: e-uprava, transparentnost, fleksibilno zapoljavanje, smanjenje broja zaposlenih, uvoenje programskog budeta, fokusiranje na ishode i rezultate - u svoje uprave. Vii rukovodioci u zemljama Evrope smatraju da uvoenje razliitih reformi u dravnu upravu predvode politiari, sprovodei ih od vrha na dole uz slabo uee graana u procesima (Hammerschmid, Oprisor & timac 2013).

U Srbiji je od promena 2000. godine bilo nekoliko pokuaja reformi. Prvi pokuaj reforme dravne uprave traje od 2001-2004. godine, bez veih uspeha usled nedostatka novog administrativnog okvira (Eriksen & Statskonsult 2005). Nakon usvajanja prvog stratekog okvira reforme dravne uprave 2004. godine, menjaju se stari i donose novi zakoni, dok primena ciljeva i principa strategije ostaje slaba (Janiijevi & Bogievi-Miliki 2011; Milenkovi 2013). U Srbiji je od donoenja Ustava


iz 2006. godine, usvojen set zakona namenjen modernizaciji funkcionisanja dravne uprave od kojih su najvaniji: Zakon o dravnoj upravi (2005), Zakon o dravnim slubenicima (2005), Zakon o Zatitniku graana (2005), Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja (2004) kao i zakoni koji reguliu oblast e-uprave (SIGMA 2011).

Osnovni planirani reformski principi su: decentralizacija, depolitizacija, profesionalizacija, racionalizacija i modernizacija uprave u Srbiji (Vlada Republike Srbije 2004; Vlada Republike Srbije 2013). Meutim Vlada nije uspela da samo-oceni svoje reformske aktivnosti osim u oblasti formulacije i izrade zakona (Vlada Republike Srbije 2012). Stoga se ovo istraivanje bavi percepcijama viih rukovodilaca o napretku u sprovoenju reformskih trendova u dravnoj upravi Srbije.

Na zahtev da ocene opte stanje u dravnoj upravi, njih 17% smatra da se ono pogoralo, dok 27,4% smatra da stvari danas funkcioniu bolje nego pre pet godina. Veina meutim smatra da se stanje nije ni pogoralo ni poboljalo, i to ak 55% od ukupnog broja viih rukovodilaca (grafikon 31). Mogue objanjenje ovakvog stava viih rukovodilaca lei u brojnosti i nesupenosti pokuaja dravne reforme u poslednjih trinaest godina, to je dodatno potvreno i nalazima u grafikonu 32. Kada se uporede sa ispitanicima iz dugih COCOPS zemalja, rukovodioci u dravnoj upravi Srbije imaju tendenciju da ocene reforme u svojoj oblasti kao delimine i neuspene.

injenica da vie od polovine viih rukovodilaca u Srbiji misli da nije dolo ni do poboljanja ni do pogoranja u stanju uprave, kao i da pokazuju tendenciju da reforme ocene kao parcijalne i neuspene u svojim oblastima rada, ide u prilog tezi da reforma dravne uprave tek treba da nastupi. Rezultati ankete nedvosmisleno potvruju nalaze iz odeljka 2. o statusu quo refrome dravne uprave u Srbiji.

30.7%

27.6%

100%80% 90%0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%

35.7% 50.5%

65.2%

15.8%

61.9%

57.0%

62.3%

56.0%

54.8%

37.1%

37.6%

52.7%

45.5%

50.7%

13.7%

4.1%

10.2%

19.5%

10.7%

22.5%

23.8%

19.1%

15.5%

52.2% 27.7%

62.4%

28.9%

17.4%

11.7%

27.4%

23.5%

21.5%

21.4%

20.1%

18.5%

22.2%

18.4%


Literatura

Dini, J. (2011). Public Administration Reform in Serbia. Croatian and Comparative Public Administration, 11 (4), 1075-1105.Eriksen, S., & Statskonsult, O. (2005, May). Unfinished TransitionPublic Administration Reform in Serbia 2001-2004. In 13th NISPAcee Annual Conference Democratic Governance for the XXI Century: Challenges and Responses in CEE Countries, Moscow.

Hammerschmid, G., Oprisor, A., & timac, V. (2013). COCOPS Executive Survey on Public Sector Reform in Europe.

Janiijevi, N., & Bogievi-Miliki, B. (2011). Public management in Serbia: From imitation to status quo. Sociologija, 53(4), 433-452.

Milenkovi, D. (2013). Javna uprava. igoja tampa.


Vada Republike Srbije (2004). Nacionalna strategija reforme dravne uprave u Srbiji.

Vlada Republike Srbije (2012). Pregled realizacije Strategije reforme dravne uprave u Republici Srbiji i akcionog plana za sprovoenje reforme dravne uprave za period 2009-2012. godine Ministarstva za ljudska i manjinska prava.

Vlada Republike Srbije (2013). Predlog nacrta Nacionalne strategije reforme dravne uprave u Srbiji.

Zakon o dravnim slubenicima, Slubeni glasnik Republike Srbije. 79 2005; Amend 81 2005, Amend 83 2005, Amend and Suppl 64 2007, Amend 67 2007, Amend and Suppl 116 2008, Amend and Suppl 104 2009.

Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik Republike Srbije. 79 2005; Amend and Suppl 101 2007, Amend and Suppl 95 2010.

Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, Slubeni glasnik Republike Srbije. 120 2004; Amend and Suppl 54 2007, Amend and Suppl 104 2009, Amend and Suppl 36 2010.

Zakon o Zatitniku graana, Slubeni glasnik Republike Srbije. 79 2005; Amend and Suppl 54 2007.

4.4

4.6

4.8

5.0

5.2

5.4

5.6

5.8

6.0

4.6 4.8 5.0 5.2 5.4 5.6 5.8 6.0 6.2 6.4 6.6

Francuska

Italija

EstonijaHolandija

Velika BritanijaPortugalija

SrbijaAustrija

Litvanija


6.2 Uticaj meunarodnih organizacija

Meunarodni akteri u Srbiji imaju veliki uticaj na tok reformi dravne uprave. Iako ne propisuje uslove za strukturu vlasti i uprave, Evropska unija je veoma znaajna za podrku administrativnim kapacitetima Srbije (SIGMA 2012). Sa budetom od preko 208 miliona evra za pomo Srbiji u 2013. godini, EU daje znaajnu podrku institucijama u oblasti reforme dravne uprave, strunog usavravanja dravnih slubenika i razvoja elektronske uprave (Vlada Republike Srbije 2013). Osim to prua ekspertsku i finansijsku pomo Srbiji, EU ima zahteve u odnosu na reformu dravne uprave utoliko to putem Izvetaja Evropske komisije o napretku Srbije svake godine ocenjuje ta je uraeno, kritikuje negativne aspekte rada drave i daje preporuke za njihovo poboljanje.

Osim Evropske unije, u Srbiji su na polju reforme dravne uprave veoma aktivne druge meunarodne organizacije, posebno Meunarodni monetarni fond (MMF). Dok EU prua pomo administrativnim kapacitetima Srbije za usvajanje i primenu pravnih tekovina unije, MMF ima drugaiji pristup reformi dravne uprave, to esto izaziva tenzije meu politiarima i menaderima koji je sprovode (Meyer-Sahling 2009). Zahtevi i preporuke MMF-a se odnose prvenstveno na smanjenje javne potronje tj. zamrzavanje novih zapoljavanja, zamrzavanje plata i racionalizaciju dravne uprave (Lili 2011; SIGMA 2011).

U COCOPS upitniku, jedan deo posveen je istraivanju uestalosti kontakta viih rukovodilaca sa predstavnicima meunarodnih organizacija i posebno Evropske komisije. Podaci govore da veliki procenat dravnih sekretara ima nedeljne kontakte sa predstavnicima Evropske unije, njih ak 42% (grafikon 33). Struktura uestalosti kontakata sa predstavnicima EU ima oblik piramide, tako da slubenici na poloaju imaju ei kontakt od dravnih slubenika izvrilaca. Na pitanje o uestalosti kontakta sa predstavnicima meunarodnih organizacija, rezultat je slian kao i u sluaju Evropske unije, tj. struktura ima oblik piramide (grafikon 34).

5.3% 10.5%36.8% 42.1%

26.7% 24.8% 13.0% 12.4%13.7%

32.3%

22.8% 51.6%

5.3%

9.3%

4.9% 13.9%

7.5%

4.7% 23.2%18.5% 36.4%

[COCOPS Srbija] 100%80% 90%0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%

37.2%

11.9%5.3%

9.3%

8.8%

5.3% 42.1% 42.1%10.5%

31.2% 28.0%13.4%

25.5% 55.1%

16.0% 67.1%

5.3%10.5%

10.2%

11.1%5.1%

7.5%

8.9%

6.1%

9.6% 7.6%

10.9%24.6% 49.8%

[COCOPS Srbija] 100%80% 90%0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%

NikadaJednom nedeljno RetkoSvakodnevno


Ovakvi podaci mogu se objasniti centralizacijom uprave, ali i uticajem same Evropske unije i meunarodnih organizacija pre svega na koncipiranje reformi to se deava na viim hijerarhijskim nivoima dravne uprave (grafikon 35). Na pitanje kakav uticaj imaju meunarodne organizacije i Evropska unija na razliite faze reforme odgovor na skali od 1 ne postoji uticaj do 7 postoji veliki uticaj je sledei: na sadraj reformi 5,46, zatim na proces reformi 5,21 i najzad na verovatnou da se reforme zaista sprovedu 4,96. Primetno je da meunarodne organizacije u Srbiji imaju vei uticaj u svim fazama nego to je to sluaj u paniji, Portugaliji ili Italiji (grafikon 35).

Ovo istraivanje potvruje vanost bliskih meusobnih kontakata i znaaj uea evropske i meunarodne ekspertize u procesu reformisanja dravne uprave u Srbiji. Studija pokazuje da postoji jasan konsenzus meu viim rukovodiocima o pozitivnom uticaju meunarodnih organizacija i Evropske unije na verovatnou da se reforme zaista sprovedu. Rezultati istraivanja govore u prilog tezi da ukoliko je evropska perspektiva izvesna, dravna uprava ima veliki podsticaj da se reformie (Kopri 2011; Meyer-Sahling 2009). Preporuka istraivakog tima tie se intenziviranja interakcije rukovodilaca na niim nivoima upravljanja sa predstavnicima meunarodnih organizacija i EU, zarad lakeg procesa prilagoavanja administracije buduim poslovima i zadacima (Ziller 1998).

Proces reformi

Italija Portugalija Srbija

1

2

3

4

5

6

7

4.84.7

4.8

4.3 4.3

3.9

5.3 5.3 5.25.1

5.5

5.0


LiteraturaLili, S. (2011, May). Modernizacija srpske dravne uprave. U Konferencija povodom Dana Evrope , Reforme: politika volja i/ili administrativni kapaciteti, Beograd.

Kopri, I. (2011). Contemporary Croatian Public Administration on the Reform Waves. Yearbook of Croatian Academy of Legal Sciences, 2(1), 1-39.

Meyer-Sahling, J. H. (2009). Varieties of legacies: a critical review of legacy explanations of public administration reform in East Central Europe. International Review of Administrative Sciences, 75(3), 509-528.


SIGMA (2012). Assessment Serbia: Summary.

Vlada Republike Srbije (2013). Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina EU 2013-2016.

Ziller, J. (1998). EU integration and Civil Service reform, Sigma Papers No. 23, 1998a. OECD, CCNM/SIGMA/PUMA (98), 39, 136-154.

Zakljuak 47

U ovom izvetaju se predoavaju nalazi prve opsene komparativne studije o viim rukovodiocima u dravnoj upravi Srbije. Cilj ovog izvetaja je (1) da se opie populacija viih dravnih slubenika (odeljci 4.1, 4.2, 4.3) i proceni njihovo zadovoljstvo poslom i posveenost organizaciji (4.4), (2) da se istrai radno okruenje u kome ovi rukovodioci rade (5.1, 5.2, 5.3) i (3) da se izvesti o njihovim ocenama reforme dravne uprave (6.1), i o uticaju meunarodnih organizacija (6.2). Kao to je to navedeno u uvodu, u ovoj studiji se koristi ogranien broj pitanja iz COCOPS upitnika, te se stoga pokriva samo nekoliko tema relevantnih za reformu dravne uprave u Srbiji. Takoe prihvatamo injenicu da uvide proistekle iz naeg istraivanja treba obogatiti objektivnim podacima (npr. budeti, broj osoblja) kao i kvalitativnim intervjuima sa kljunim akterima u srpskoj dravnoj upravi. Ipak, verujemo da je ovaj izvetaj prvi solidan korak u korienju iskustva i miljenja viih rukovodilaca u dravnoj upravi dobijenih u okviru COCOPS studije radi pruanja pomoi reformi dravne uprave u Srbiji.

Koristei komparativnu perspektivu, nalazimo da su ene zastupljene meu viim dravnim slubenicima iako se njihov udeo smanjuje kako se penjemo u hijerarhiji (4.1). Vii dravni slubenici u Srbiji su preteno dobro obrazovani i ima vie nego to bi se oekivalo (imajui u vidu da se radi o dravnoj upravi koja je legalistika po svojoj prirodi) da obrazovanjem iz podruja ekonomije i biznisa, to za posledicu ima natprosenu receptivnost za reforme uprave (4.2). Mobilnost i fluktuacija

su veliki na nivou dravnih slubenika na poloaju, ali su slabo izraeni na nivou dravnih slubenika izvrilaca (4.3). Usled toga, zadovoljstvo poslom i posveenost organizaciji su slabiji na nivou dravnih slubenika izvrilaca (4.4).

Ispitanici navode veoma nizak stepen jasnoe ciljeva u sopstvenim organizacijama, pri emu nii rukovodioci prijavljuju vei stepen dvosmislenosti u pogledu ciljeva u odnosu na visoke dravne slubenike na poloaju (5.1). To je takoe oigledno na osnovu slabog prevoenja stratekih planova vlade u strateke planove organizacija i upravljanja prema ciljevima i rezultatima (5.1). Ova dvosmislenost ciljeva je tavie propraena visokom koncentracijom moi na nivou dravnih slubenika na poloaju, pri emu dravni slubenici izvrioci prijavljuju veoma niske nivoe samostalnosti u pogledu pitanja politika i budeta (5.2). Konano, ispitanici ukazuju na veoma visoke nivoe politikog uplitanja u funkcionisanje njihovih organizacija, i svi ispitanici i dravni slubenici na poloaju i dravni slubenici izvrioci ukazuju da bi smanjenje politizacije viih rukovodilaca u dravnoj upravi verovatno povealo uinak (5.3)

Veina ispitanika tvrdi da se malo ta promenilo u uinku dravne uprave u Srbiji (6.1). tavie, mnogi opisuju reforme dravne uprave u oblastima svojih politika kao parcijalne i neuspene (6.1). Takoe prijavljuju relativno visoku uestalost interakcije i saradnje sa meunarodnim i supranacionalnim institucijama (pogotovo EU), iako se ta interakcija i saradnja obino odigrava

ZAKLJUAK 7.


na nivou dravnih slubenika na poloaju (6.2), najverovatnije zbog stepena upravljakih ovlaenja koja su tu skoncentrisana (5.2). Najzad, veina ispitanika prepoznaju koristan uticaj meunarodnih organizacija u pogledu sadraja reformi kao i dinamike i opsega u kome se one sprovode (6.2).

Naa studija pokazuje da sveobuhvatna reforma dravne uprave u Srbiji tek treba da se sprovede (6.1), te da mnogi formulisani planovi nisu sprovedeni u praksi. Sadanja kultura u dravnoj upravi zasnovana na potovanju pravila umesto na uinku i koju karakterie visok stepen odbojnosti prema riziku je direktna posledica radnog okruenja u kome vii rukovodilac deluje. tavie, nalazimo da ovo radno okruenje objanjava nizak nivo kako zadovoljstva poslom, tako i posveenosti organizaciji, a pogotovo na nivou dravnih slubenika izvrilaca, to i pokazuju odgovorni naih ispitanika.

U ovom izvetaju se tvrdi da bi donosioci odluka na najviem nivou trebalo da operacionalizuju strateke planove putem postavljanja jasnih ciljeva i normi, te njihovog formalizovanja kroz upravljanje prema ciljevima i rezultatima. Time bi se poveala odgovornost viih rukovodilaca, ali bi se postigla i dodatna zatita viih rukovodilaca od politikih uplitanja. Zauzvrat, vii rukovodioci bi trebalo da koriste jasnou i stabilnost takvih okvira da niim nivoima u dravnoj upravi delegiraju vie samostalnosti u upravljanju, ime e se stimulisati prihvatanje kolektivnih ciljeva u itavoj organizaciji. Povrh toga, treba preduzeti reforme koje e poveati karijernu mobilnost dravnih slubenika izvrilaca. Nalazi ovog istraivanja pokazuju da e takve reforme u upravi dovesti do veeg zadovoljstva poslom i angaovanja na svim nivoima uprave.

Documents

Javno upravljanje