Jakowska Magorzata, Wrbel Andrzej

komentarz

Zakamycze 2000

Komentarz do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego (Dz.U.80.9.26), [w:] M. Jakowska, A. Wrbel, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000.

Stan prawny: 2000.06.08

Wykaz skrtw

Periodyki

BS - Biuletyn Skarbowy

Dz.U. - Dziennik Ustaw

GAiPP - Gazeta Administracji i Policji Pastwowej

GAP - Gospodarka - Administracja Pastwowa

GiAT - Gospodarka i Administracja Terenowa

GP - Gazeta Prawnicza

KSP - Krakowskie Studia Prawnicze

M.P. - Monitor Polski

Mon.Pod. - Monitor Podatkowy

Mon.Praw. - Monitor Prawniczy

NP - Nowe Prawo

OMT - Organizacje - Metody - Technika

OTK - Orzecznictwo Trybunau Konstytucyjnego

Pal. - Palestra

PG - Przegld Gospodarczy

PiP - Pastwo i Prawo

Pi - Prawo i ycie

POP - Przegld Orzecznictwa Podatkowego

Pr.Gos. - Prawo Gospodarcze

Prob.Praw. - Problemy Praworzdnoci

Prok. i Pr. - Prokuratura i Prawo

PUG - Przegld Ustawodawstwa Gospodarczego

RN - Rada Narodowa

RNGA - Rada Narodowa - Gospodarka - Administracja

RPEiS - Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

SC - Studia Cywilistyczne

SI - Studia Iuridica

SPB - Seminarium Prawa Budowlanego

SPE - Studia Prawno-Ekonomiczne

ST - Samorzd Terytorialny

ZNUG - Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdaskiego

ZNU - Zeszyty Naukowe Uniwersytetu dzkiego

ZNUMK - Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. Mikoaja Kopernika

Inne

NSA - Naczelny Sd Administracyjny

NTA - Najwyszy Trybuna Administracyjny

r.p.a. - rozporzdzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postpowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.)

SA - Sd Apelacyjny

SN - Sd Najwyszy

TK - Trybuna Konstytucyjny

Komentarze do Kodeksu postpowania administracyjnego

Komentarz, 1996 - B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996

Komentarz, 1989 - J. Borkowski, J. Jendroka, R. Orzechowski, A. Zieliski, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, red. J. Borkowski, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989; Aneks 1991

Komentarz IV, 1970 - E. Iserzon, J. Starociak, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz (teksty, wzory i formularze), wyd. IV zmienione i uzupenione, Warszawa 1970

Komentarz, 1995 - Z. Janowicz, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II uzupenione, PWN, Warszawa-Pozna 1995

Komentarze (zbiory orzecze) do rozporzdzenia o postpowaniu administracyjnym

Postpowanie administracyjne, 1929 - W. Kauski, Postpowanie administracyjne. Podrcznik systematyczny z doczeniem tekstu obowizujcego rozporzdzenia oraz wzorw poda i zaatwie, Nakadem Zwizku Pracownikw Administracji Gminnej Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1929

Prawo o Najwyszym Trybunale Administracyjnym, 1933 - M. Baum-gart, H. Habel, Prawo o Najwyszym Trybunale Administracyjnym i prawo o postpowaniu administracyjnym. Teksty praw. Szczegowe orzecznictwo Tryb. Adm. Komentarz i skorowidz, Bibljoteka Prawnicza, Warszawa 1933

Komentarz, 1937 - E. Iserzon, Postpowanie administracyjne. Komentarz. Orzecznictwo - Oklniki, Ksigarnia Powszechna, Krakw 1937

Komentarz, 1948 - J. Pokrzywnicki, Postpowanie administracyjne. Podrcznik - Komentarz, Nakadem Gospodarczego Zrzeszenia Samorzdu Terytorialnego, Warszawa 1948

Komentarze do Kodeksu postpowania cywilnego

Komentarz do k.p.c., 1989 - T. Ereciski, M. Jdrzejewska, J. Jodowski, J. Krajewski, Z. Krzemiski, K. Piasecki, J. Pietrzykowski, E. Wengerek, A. Zieliski, Kodeks postpowania cywilnego z komentarzem, red. J. Jodowski i K. Piasecki, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989

Komentarz do k.p.c., 1999 - T. Ereciski, J. Gudowski, M. Jdrzejewska, Komentarz do Kodeksu postpowania cywilnego, Cz pierwsza. Postpowanie rozpoznawcze, t. I-II, red. T. Ereciski, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1999

Zbiory orzecznictwa Naczelnego Sdu Administracyjnego i Sdu Najwyszego

ONSA - Orzecznictwo Naczelnego Sdu Administracyjnego

OSN - Zbir orzecze Sdu Najwyszego od 1945 do 1962 r.

OSNCP - Zbir orzecze Sdu Najwyszego Izby Cywilnej i Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpiecze Spoecznych od 1963 do 1994 r.

OSNC - Zbir orzecze Sdu Najwyszego Izby Cywilnej od 1995 r.

OSNAPiUS - Zbir urzdowy orzecze Sdu Najwyszego Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpiecze Spoecznych od 1995 r.

OSPiKA - Orzecznictwo Sdw Polskich i Komisji Arbitraowych do 1990 r.

OSP - Orzecznictwo Sdw Polskich od 1991 r.

Orzecznictwo, 1994 - E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sdu Najwyszego i Naczelnego Sdu Administracyjnego. Kodeks postpowania administracyjnego, Biaostockie Wydawnictwo Prawnicze IUSTITIA", Warszawa 1994

Kodeks postpowania administracyjnego z orzecznictwem, 1998 - Kodeks postpowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sdzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sdu Administracyjnego i Sdu Najwyszego, red. R. Hauser, wydanie drugie rozszerzone i uaktualnione, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1998

Podrczniki i inne opracowania o postpowaniu administracyjnym

Polskie postpowanie, 1996 - B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postpowanie administracyjne i sdowoadministracyjne, wyd. III, PWN, Warszawa 1996

Postpowanie administracyjne, 1999 - E. Bojanowski, J. Lang, Postpowanie administracyjne. Zarys wykadu, PWN, Warszawa 1999

Postpowanie administracyjne, 1998 - K. Chory, W. Taras, A. Wrbel, Postpowanie administracyjne, Zakamycze 1998

Oglne postpowanie, 1962 - W. Dawidowicz, Oglne postpowanie administracyjne. Zarys systemu, PWN, Warszawa 1962

Zarys procesu, 1989 - W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN, Warszawa 1989

Postpowanie administracyjne, 1983 - W. Dawidowicz, Postpowanie administracyjne. Zarys wykadu, PWN, Warszawa 1983

Postpowanie administracyjne, 1987 - Z. Janowicz, Postpowanie administracyjne i postpowanie przed sdem administracyjnym, PWN, Warszawa-Pozna 1987

Postpowanie administracyjne, 1988 - Z. Kmieciak, P. Tarno, Postpowanie administracyjne oraz postpowanie przed Naczelnym Sdem Administracyjnym (w wietle orzecznictwa NSA), PWN, Warszawa 1988

Postpowanie administracyjne, 1995 - E. Ochendowski, Postpowanie administracyjne i postpowanie przed sdem administracyjnym, COMER, 1995

Postpowanie administracyjne, 1996 - M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postpowanie administracyjne - oglne, podatkowe i egzekucyjne, C.H. Beck, Warszawa 1996

Polska jurysdykcja, 1996 - J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1996

Podrczniki z prawa i postpowania cywilnego

Postpowanie cywilne, 1972 - W. Siedlecki, Postpowanie cywilne w zarysie, PWN, Warszawa 1972

Postpowanie cywilne, 1995 - W. Broniewicz, Postpowanie cywilne w zarysie, PWN, Warszawa 1995

Postpowanie cywilne, 1996 - J. Jodowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Mi-siuk-Jodowska, Postpowanie cywilne, PWN, Warszawa 1996

Postpowanie cywilne, 1998 - W. Siedlecki, Z. wieboda, Postpowanie cywilne. Zarys wykadu, PWN, Warszawa 1998

Prawo cywilne, 1978 - S. Grzybowski, Prawo cywilne - zarys czci oglnej, Warszawa 1978

Prawo cywilne, 1999 - A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys czci oglnej, PWN, Warszawa 1999

Art. 1.

I. Postpowania uregulowane w kodeksie

1. Kodeks reguluje oglne postpowanie administracyjne (art. 1 pkt 1), postpowanie w sprawach rozstrzygania sporw o waciwo midzy organami administracji rzdowej i organami jednostek samorzdu terytorialnego (art. 1 pkt 3), postpowanie w sprawach rozstrzygania sporw o waciwo midzy organami administracji publicznej a sdami (art. 1 pkt 3), postpowanie w sprawach wydawania zawiadcze (art. 1 pkt 4), postpowanie w sprawach skarg i wnioskw (art. 2) oraz postpowanie w sprawach ubezpiecze spoecznych. Postpowanie w sprawach zaskarania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sdu Administracyjnego z powodu ich niezgodnoci z prawem reguluje ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sdzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368).

2. Postpowanie okrelone w art. 1 pkt 1 jest tzw. oglnym postpowaniem administracyjnym. Celem tego postpowania jest wice ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Przepisy kodeksu normujce to postpowanie maj zastosowanie wwczas, gdy s spenione przesanki okrelone w tym przepisie, wskazujce na typ organu stosujcego prawo, norm prawnych przez ten organ stosowanych, decyzji stosowania prawa oraz sprawy bdcej przedmiotem tej decyzji. Organami stosujcymi prawo, czyli organami, przed ktrymi toczy si oglne postpowanie administracyjne lub ktre prowadz to postpowanie, s organy administracji rzdowej oraz organy jednostek samorzdu terytorialnego (organy administracji w znaczeniu ustrojowym), a take organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, gdy s one z mocy prawa upowanione do zaatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji (organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym). Powysze organy stosuj prawo administracyjne zarwno materialne, jak i proceduralne. Sporne jest, czy organy administracji publicznej prowadzce oglne postpowanie administracyjne mog stosowa normy nalece do innych gazi prawa. Naley przyj, e przedmiotem stosowania mog by te normy (prawa cywilnego, prawa pracy i ubezpiecze spoecznych, finansowego itd.), jeeli upowaniaj organy administracji publicznej do zaatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji. W trybie oglnego postpowania administracyjnego zaatwiane s sprawy indywidualne, czyli konkretne sprawy dotyczce indywidualnie oznaczonego podmiotu (tzw. podwjna konkretno). Adresatem aktu stosowania prawa moe by jedynie podmiot, ktry spenia przesanki przewidziane w art. 28, czyli strona. Z przyjmowanego w teorii prawa rozrnienia midzy aktami stanowienia i aktami stosowania prawa wynika, e w oglnym postpowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne zaatwianie spraw oglnych w formie aktw stanowienia prawa, ktre s wydawane w innych postpowaniach i procedurach tworzenia prawa. Sprawy indywidualne s rozstrzygane (zaatwiane) przez waciwy organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Decyzj stosowania prawa jest zatem kwalifikowany akt administracyjny odpowiadajcy warunkom przewidzianym w art. 104.

3. Postpowanie w sprawach rozstrzygania sporw o waciwo midzy organami administracji rzdowej i organami samorzdu terytorialnego oraz midzy tymi organami a sdami, midzy organami administracji pastwowej, o ktrym mowa w art. 1 pkt 2 obejmuje w istocie trzy odrbne postpowania. Postpowanie w sprawach rozstrzygania sporw o waciwo midzy organami administracji publicznej a sdami powszechnymi jest postpowaniem, w ktrym rozstrzygana jest sprawa sporu o waciwo, nie bdca spraw indywidualn w rozumieniu art. 1 pkt 1; organem stosujcym prawo procesowe (k.p.a. i k.p.c.) jest Kolegium Kompetencyjne przy Sdzie Najwyszym, ktre jest organem sdowym, za aktem stosowania tego prawa jest postanowienie wskazujce organ waciwy do zaatwienia sprawy. Powysze waciwoci postpowania w sprawach rozstrzygania sporw o waciwo midzy organami administracji a sdami wskazuj, e jest to postpowanie (quasi) sdowe. Postpowaniem sdowym jest te postpowanie w sprawach rozstrzygania sporw o waciwo midzy terenowymi organami administracji rzdowej a organami samorzdu terytorialnego, w ktrym sd administracyjny - w drodze postanowienia - rozstrzyga spraw w trybie i na zasadach okrelonych w ustawie o NSA i k.p.c. Postpowanie w sprawach rozstrzygania sporw o waciwo wymienionych w art. 22 1 jest w istocie rodzajem wewntrznej, nieuregulowanej przepisami kodeksu, procedury zaatwienia sporu. W postpowaniu tym organ wyszego stopnia nad organami pozostajcymi w sporze wyznacza organ waciwy do zaatwienia sprawy administracyjnej. Zarwno forma tego rozstrzygnicia, jak i procedura jego podjcia nie s prawnie uregulowane.

4. Przepis art. 1 1 pkt 3, skrelony art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postpowania cywilnego, rozporzdze Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadociowe i Prawo o postpowaniu ukadowym, Kodeksu postpowania administracyjnego, ustawy o kosztach sdowych w sprawach cywilnych oraz niektrych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189), stanowi, e Kodeks postpowania administracyjnego normuje postpowanie w sprawach zaskarania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sdu Administracyjnego z powodu ich niezgodnoci z prawem. Dzia VI zawierajcy przepisy regulujce zasady i tryb postpowania w tych sprawach zosta wczeniej skrelony art. 61 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sdzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368), ktra wyczerpujco, z zastrzeeniem art. 59 i 60, reguluje postpowanie w sprawach skarg na czynnoci organw administracji publicznej.

5. Postpowanie w sprawach wydawania zawiadcze toczy si przed organami administracji publicznej. Postpowanie to nie koczy si jednak wydaniem decyzji stosowania prawa, konkretyzujcym normy prawa materialnego w odniesieniu do oznaczonego adresata w konkretnej sprawie, lecz wydaniem osobie zainteresowanej zawiadczenia. Osoba ubiegajca si o zawiadczenie nie jest stron postpowania w rozumieniu art. 28.

6. Postpowanie w sprawach skarg i wnioskw jest postpowaniem administracyjnym uproszczonym. Uproszczenie postpowania skargowego wyraa si w tym, e "nie ma w nim stron postpowania, nie wydaje si rozstrzygni adresowanych do skarcego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia si go o swoich dziaaniach, nie ma toku instancji ani rodkw zaskarenia" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 843). Postpowanie w sprawach skarg i wnioskw toczy si przed organami pastwowymi, samorzdowymi, pastwowych i samorzdowych jednostek organizacyjnych oraz przed organami organizacji spoecznych, a zatem nie tylko przed organami administracji publicznej w rozumieniu przepisw kodeksu.

II. Stosowanie przepisw kodeksu do postpowa w nim uregulowanych

1. Do postpowania wymienionego w art. 1 pkt 1 i 2 stosuje si przepisy Dziau I "Przepisy oglne" i Dziau II "Postpowanie", a ponadto Dziau IV "Udzia prokuratora", Dziau IX "Opaty i koszty postpowania" oraz Dziau X "Przepisy kocowe".

2. Do postpowania w sprawach rozstrzygania sporw o waciwo midzy organami administracji publicznej oraz midzy organami samorzdu terytorialnego stosuje si przepisy art. 22 1 i art. 23, a w sprawach nieuregulowanych w tych przepisach stosuje si odpowiednio przepisy kodeksu.

3. Do postpowania w sprawach rozstrzygania sporw o waciwo midzy organami administracji rzdowej a organami samorzdu terytorialnego stosuje si przepis art. 22 3, a w sprawach w nim nieuregulowanych stosuje si odpowiednio przepisy kodeksu, a w pozostaym zakresie przepisy ustawy o Naczelnym Sdzie Administracyjnym. W sprawach nieunormowanych w tej ustawie do postpowania przed NSA stosuje si odpowiednio przepisy kodeksu wymienione w art. 59 tej ustawy, a w pozostaym zakresie odpowiednio przepisy Kodeksu postpowania cywilnego.

4. Do postpowania w sprawach rozstrzygania sporw o waciwo midzy organami administracji publicznej a sdami stosuje si przepisy Dziau V "Rozstrzyganie sporw o waciwo midzy organami administracji publicznej a sdami". W zakresie nieuregulowanym w Dziale V w postpowaniu przed Kolegium Kompetencyjnym przy Sdzie Najwyszym stosuje si odpowiednio przepisy Kodeksu postpowania cywilnego (art. 195).

5. Do postpowania w sprawach wydawania zawiadcze stosuje si przepisy Dziau VII "Wydawanie zawiadcze", a w zakresie w tym Dziale nieuregulowanym stosuje si odpowiednio przepisy kodeksu.

6. Do postpowania w sprawach skarg i wnioskw stosuje si przepisy Dziau VIII "Skargi i wnioski". Gdy skarga dotyczy sprawy, ktra nie podlega rozpatrzeniu wedug przepisw kodeksu (art. 3 1 i 2) albo nie naley do waciwoci organw administracji publicznej, przepisy art. 233-239 stosuje si odpowiednio, z zastrzeeniem, e w miejsce pozostaych przepisw kodeksu stosuje si przepisy postpowania waciwego dla danej sprawy (art. 240). W razie skarg okrelonych w art. 233-235 stosuje si przepisu kodeksu z uwzgldnieniem treci art. 236.

7. Do postpowania w sprawach ubezpiecze spoecznych stosuje si przepisy kodeksu, chyba e przepisy dotyczce ubezpiecze ustalaj odmienne zasady postpowania w tych sprawach (art. 180 1). Przepisy odrbne okrelajce organy odwoawcze w sprawach ubezpiecze spoecznych maj bezwarunkowe pierwszestwo przed przepisami kodeksu dotyczcymi organw odwoawczych, natomiast w postpowaniu przed tymi organami stosuje si odpowiednio art. 180 1 (art. 181).

III. Oglne postpowanie administracyjne (art. 1 pkt 1)

1. Przepis art. 1 pkt 1 okrela przesanki dopuszczalnoci drogi administracyjnej w zaatwianiu spraw z zakresu prawa administracyjnego. Przepis ten nie okrela natomiast waciwoci organw administracji publicznej do zaatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji, bowiem waciwo tych organw jest ustalana na podstawie przepisw okrelonych w Dziale I, rozdz. 4. Wymienione w tym przepisie przesanki dopuszczalnoci administracyjnego trybu zaatwiania spraw musz zosta spenione cznie, co jest uzasadnione tym, e s ze sob cile powizane i uwarunkowane nie tylko w sensie proceduralnym, ale przede wszystkim merytorycznym. Przepis powyszy ustala przesanki dopuszczalnoci wszczcia i prowadzenia jedynie oglnego postpowania administracyjnego, a zatem nie mona przyj, e okrela (generalnie) zakres obowizywania kodeksu.

2. Przepis art. 1 pkt 1 nie stanowi, e w oglnym postpowaniu administracyjnym zaatwiane s sprawy administracyjne, tak jak to czyni art. 1 k.p.c. okrelajcy dopuszczalno drogi sdowej dla rozpoznawania spraw cywilnych. Naley przyj, e w trybie oglnego postpowania administracyjnego zaatwiane s sprawy administracyjne, rozumiane w sensie formalnym jako nalece do waciwoci organw administracji publicznej sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej.

1. Organy administracji publicznej

1. Pojcie "organ administracji publicznej" uyte jest w przepisie art. 1 pkt 1 w znaczeniu okrelonym przepisem art. 5 2 pkt 3 (zob. tezy do art. 5).

2. W wypadku gdy przepisy prawa (przepisy Konstytucji RP, przepisy ustaw ustrojowych, tj. ustaw o utworzeniu organu lub systemu organw) nie okrelaj wyranie danego organu jako organu administracji publicznej, ustalenie jego statusu wymaga uwzgldnienia szeregu doktrynalnych kryteriw okrelenia organu administracji publicznej. Naley przede wszystkim ustali, czy jest to organ pastwowy, powoany do dziaania w imieniu i na rachunek Pastwa. Nastpnie przyporzdkowa okrelony ustawowo zakres dziaania tego organu do jednej ze sfer dziaania Pastwa, wynikajcej z zasady podziau wadz (wadzy ustawodawczej, sdowniczej i wykonawczej). W wypadku gdy w wyniku tego zabiegu zostanie ustalone w sposb nie budzcy wtpliwoci, e zakres dziaania organu nie naley ani do sfery ustawodawczej, ani sdowniczej (por. nieaktualne postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985 r., III SA 404/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 23, zgodnie z ktrym decyzja Rady Pastwa odmawiajca zezwolenia na zmian obywatelstwa jako akt organu wadzy, przed ktrym nie maj zastosowania przepisy Kodeksu postpowania administracyjnego, nie podlega zaskareniu do NSA), wwczas naley uwzgldni kryteria wyodrbnienia administracji ze sfery wykonawczej, a zatem oddzieli dziaania polegajce na wykonywaniu polityki od wykonywania ustaw, ktre s domen dziaania administracji publicznej.

3. Organy inspekcji, kontroli i dozoru s organami administracji publicznej tylko wwczas, gdy przepis prawa tak stanowi (np. art. 22 ustawy z dnia 19 listopada 1987 r. o dozorze technicznym (Dz.U. Nr 36, poz. 202 ze zm.), wedug ktrego Urzd Dozoru Technicznego jest centralnym organem administracji publicznej, art. 52 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie (Dz.U. Nr 149, poz. 724), wedug ktrego Inspekcja Nasienna jest organem administracji publicznej, czy art. 33 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej (Dz.U. Nr 21, poz. 96), wedug ktrego Gwny Inspektor Gospodarki Energetycznej jest centralnym organem administracji publicznej). W wyroku NSA z dnia 19 stycznia 1988 r., IV SA 865/87, OSP 1990, z. 7, poz. 284 z glos P. Kucharskiego; PiP 1990, z. 1, s. 149 z glos J. Borkowskiego, stwierdzono, e: "Przysugujce organom Pastwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Pastwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 12, poz. 49) prawo zgoszenia sprzeciwu przeciwko dziaaniom wymienionym w tym przepisie, podejmowanym w sprawach indywidualnych, powinno by realizowane w formie decyzji administracyjnej".

4. Organami administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 s zarwno organy jednoosobowe (monokratyczne), jak i organy kolegialne. Nie s natomiast nimi organy opiniodawcze i pomocnicze, ktre nie s powoane do zaatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji.

5. W doktrynie odrnia si organ administracji publicznej od urzdu. Za organ administracji publicznej uznaje si osob (grup osb), powoan na stanowisko organu wycznie lub gwnie w celu realizacji norm prawa administracyjnego w granicach przyznanych przez prawo kompetencji. Pojcie "urzd" jest wieloznaczne. Moe oznacza: a) zesp kompetencji przysugujcych organowi, b) szczegln nazw organu administracji publicznej, c) zorganizowany zesp osb przydany organowi do pomocy w wykonywaniu jego kompetencji (J. Bo, T. Kuta, Prawo administracyjne, cz. I, Wrocaw 1980, s. 51). Pogld identyfikujcy organ administracji publicznej z osob penic funkcj organu (kierownikiem okrelonego urzdu) jest jednak przedmiotem krytyki. Podkrela si, e "w imieniu administracji moe dziaa nie tylko kierownik, lecz take inni pracownicy danego urzdu, jeeli tylko dziaaj zgodnie z przepisami strukturalno-organizacyjnymi okrelajcymi ich kompetencje. Co wicej, kady urzdnik lub zesp urzdnikw upowanionych do reprezentowania administracji pastwowej na okrelonym szczeblu zaatwiaj spraw w takim samym stopniu ostatecznie, jak i kierownik urzdu, w ktrym s zatrudnieni (...). Z urzdnikiem lub zespoem urzdnikw identyfikuje take organ administracyjny Kodeks postpowania administracyjnego. Wedug przepisw w nim zawartych organem administracyjnym jest kady podmiot, ktry prowadzi postpowanie, w imieniu administracji wydaje decyzje, wydaje postanowienia i zarzdzenia porzdkowe itp." (J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje oglne, cz. I, Krakw 1995, s. 202). W wyroku NSA z dnia 23 marca 1983 r., SA/Kr 58/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 17; OMT 1984, nr 2, s. 41; GP 1983, nr 21, s. 8, stwierdzono, e: "Organem administracji jest wojewoda, a struktura urzdu nie moe wpywa negatywnie na realizacj uprawnie obywateli. Fakt zatem, e z upowanienia organu administracji rne osoby wydaj poszczeglne rodzaje decyzji, nie zwalnia ich od obowizku dziaania tak, jakby dziaa jednoosobowy organ administracji pastwowej".

6. W wyroku NSA z dnia 28 padziernika 1992 r., SA/Wr 841/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 23; Pi 1993, nr 48, s. 15; OSP 1994, z. 9, poz. 163 z glos B. Adamiak przyjto, e: "1. Rejonowe i wojewdzkie komisje lekarskie oraz wojskowe komisje lekarskie powoane na podstawie art. 26 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowizku obrony (t.j. Dz.U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16) do okrelania zdolnoci poborowych do suby wojskowej s w rozumieniu tych przepisw oraz przepisw Kodeksu postpowania administracyjnego organami administracji pastwowej. 2. Orzeczenia wojewdzkich i rejonowych komisji lekarskich oraz wojskowych komisji lekarskich o uznaniu poborowego za zdolnego do suby wojskowej i ustaleniu kategorii tej zdolnoci powoduj bezporednie skutki prawne w zakresie powszechnego obowizku obrony i obowizku suby wojskowej, okrelone w art. 4 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy o powszechnym obowizku obrony i jako takie s decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 1 pkt 1 oraz art. 196 1 i 2 k.p.a., podlegajcymi zaskareniu do sdu administracyjnego na warunkach tego kodeksu".

7. W postanowieniu z dnia 13 grudnia 1991 r., IV SA 569/91, ONSA 1992, nr 1, poz. 13, NSA stwierdzi, e: "Komisja Likwidacyjna, dziaajca na podstawie przepisw ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o likwidacji Robotniczej Spdzielni Wydawniczej Prasa-Ksika-Ruch (Dz.U. Nr 21, poz. 125), nie jest organem powoanym z mocy prawa do zaatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych".

8. W wyroku NSA z dnia 29 listopada 1984 r., SA/Gd 929/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 115; Finanse 1987, nr 11-12, s. 72; OSP 1988, z. 10, poz. 220 z glos W. Nykiela i J.P. Tarno; POP 1992, nr 1, poz. 6, stwierdzono, e: "Patnik (art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowizaniach podatkowych - Dz.U. Nr 27, poz. 111) nie jest organem podatkowym w rozumieniu art. 1 k.p.a., a czynnoci przez niego podejmowane w celu obliczenia i pobrania nalenoci podatkowych od podatnika maj charakter jedynie czynnoci techniczno-rachunkowych, ktre nie wszczynaj postpowania podatkowego w znaczeniu art. 61 k.p.a."

9. Zgodnie z przepisem art. 5 pkt 3 do organw administracji publicznej naley zaliczy trzy kategorie organw: a) organy administracji rzdowej, b) organy jednostek samorzdu terytorialnego, c) inne organy pastwowe i inne podmioty powoane z mocy prawa lub na podstawie porozumie do zaatwiania spraw administracyjnych okrelonych w art. 1 pkt 1.

2. Organy administracji rzdowej

1. Do organw administracji rzdowej sensu largo nale ministrowie, centralne organy administracji rzdowej, wojewodowie oraz dziaajce w imieniu wojewodw lub we wasnym imieniu inne terenowe organy administracji rzdowej zespolonej i niezespolonej.

2. Ministrowie s konstytucyjnymi organami pastwa, ktrych status jest przesdzony przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 149 Konstytucji RP wynika, e istniej dwie kategorie ministrw: a) ministrowie kierujcy okrelonymi dziaami administracji rzdowej, b) ministrowie wypeniajcy zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrw. Oglne zasady i tryb dziaania ministrw okrela rozdzia 6 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrw oraz zakresie dziaania ministrw (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929). Zgodnie z art. 34 ust. 1 tej ustawy minister kieruje, nadzoruje i kontroluje dziaalno podporzdkowanych organw, urzdw i jednostek. W szczeglnoci w tym zakresie: 1) tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, chyba e przepisy odrbne stanowi inaczej, 2) powouje i odwouje kierownikw jednostek organizacyjnych, chyba e przepisy odrbne stanowi inaczej, 3) organizuje kontrol sprawnoci dziaania, efektywnoci gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez jednostki organizacyjne. Zakres dziaw administracji rzdowej oraz waciwo ministra kierujcego danym dziaem okrela ustawa z dnia 4 wrzenia 1997 r. o dziaach administracji rzdowej (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 82, poz. 928). Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 tej ustawy minister kierujcy dziaem administracji rzdowej jest waciwy w sprawach z zakresu administracji rzdowej okrelonych w ustawie, z wyjtkiem spraw zastrzeonych w odrbnych przepisach do kompetencji innego organu. W postpowaniu administracyjnym status rwny ministrom posiadaj organy wymienione w art. 5 pkt 4.

3. Centralne organy administracji rzdowej nie s konstytucyjnymi organami Pastwa. Status tych organw okrelaj przepisy ustawowe, na przykad przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o utworzeniu Gwnego Urzdu Miar (Dz.U. Nr 55, poz. 247 ze zm.) stanowicy, e centralnym organem administracji pastwowej waciwym w sprawach miar i probiernictwa jest Prezes (Gwnego) Urzdu (Miar). Zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rzdowej w wojewdztwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 ze zm.) przez centralny organ administracji rzdowej naley rozumie kierownika bdcego organem lub kierujcego urzdem administracji rzdowej, ktry jest powoywany przez Rad Ministrw lub Prezesa Rady Ministrw i na podstawie ustaw szczeglnych podlega Radzie Ministrw, Prezesowi Rady Ministrw lub waciwemu ministrowi, lub nad ktrego dziaalnoci nadzr sprawuje Prezes Rady Ministrw albo waciwy minister.

4. Organem administracji rzdowej jest wojewoda, ktrego pozycja prawna zostaa wyznaczona przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rzdowej w wojewdztwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 7 tej ustawy wojewoda jest: 1) przedstawicielem Rady Ministrw w wojewdztwie, 2) zwierzchnikiem zespolonej administracji rzdowej, 3) organem nadzoru nad jednostkami samorzdu terytorialnego, 4) organem wyszego stopnia w rozumieniu przepisw o postpowaniu administracyjnym, jeeli przepisy szczeglne tak stanowi, 5) reprezentantem Skarbu Pastwa, w zakresie i na zasadach okrelonych w odrbnych ustawach.

5. Organami administracji rzdowej s organy administracji rzdowej niezespolonej, przez ktre zgodnie z art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rzdowej w wojewdztwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 ze zm.) naley rozumie terenowe organy administracji rzdowej podporzdkowane waciwemu ministrowi oraz kierownikw pastwowych osb prawnych i kierownikw innych pastwowych jednostek organizacyjnych wykonujcych zadania z zakresu administracji rzdowej na obszarze wojewdztwa. Zgodnie z zacznikiem do ustawy organami administracji niezespolonej s: 1) dowdcy okrgw wojskowych, szefowie wojewdzkich sztabw wojskowych, wojskowi komendanci uzupenie, 2) dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzdw skarbowych, inspektorzy kontroli skarbowej, 3) dyrektorzy okrgowych urzdw grniczych i specjalistycznych urzdw grniczych, 4) dyrektorzy okrgowych urzdw miar i naczelnicy obwodowych urzdw miar, 5) dyrektorzy okrgowych urzdw probierczych i naczelnicy obwodowych urzdw probierczych, 6) dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasw Pastwowych, 7) dyrektorzy regionalnych zarzdw gospodarki wodnej, 8) dyrektorzy urzdw celnych, 9) dyrektorzy urzdw morskich, 10) dyrektorzy urzdw statystycznych, 11) gwny inspektor i inspektorzy dozoru technicznego eglugi morskiej, 12) kierownicy inspektoratw eglugi rdldowej, 13) komendanci oddziaw Stray Granicznej, komendanci stranic oraz komendanci granicznych placwek kontrolnych i dywizjonw Stray Granicznej, 14) prezes Agencji Rynku Rolnego, 15) regionalni inspektorzy celni, 16) okrgowi inspektorzy rybowstwa morskiego.

6. Organami administracji rzdowej s organy rzdowej administracji zespolonej, ktrymi zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy s: a) wojewoda, b) w przypadkach okrelonych w ustawach, w szczeglnoci w zakresie wydawania indywidualnych aktw administracyjnych - kierownicy zespolonych sub, inspekcji lub stray wojewdzkich, np. wojewdzki inspektor inspekcji handlowej, ktry zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o Inspekcji Handlowej (t.j. Dz.U. z 1969 r. Nr 26, poz. 206 ze zm.) wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje Inspekcji Handlowej okrelone w ustawie oraz przepisach odrbnych.

3. Organy jednostek samorzdu terytorialnego

1. Przepis art. 1 pkt 1 wymienia organy samorzdu terytorialnego obok organw administracji publicznej w celu podkrelenia ich strukturalnej i ustrojowej odrbnoci od organw administracji rzdowej. W dalszych jednak przepisach kodeksu rozrnienie to tracio na znaczeniu ze wzgldu na przepis art. 5 2 pkt 3, ktry zalicza do organw administracji publicznej take organy samorzdu terytorialnego.

2. Samorzd terytorialny jest instytucj prawn, ktrej zasadnicze elementy zostay przesdzone przez przepisy rozdziau VII Konstytucji RP. Przepisy Konstytucji daj podstaw do wyodrbnienia nastpujcych zasad ustroju i funkcjonowania jednostek samorzdu terytorialnego: a) zasada konstytucyjnej gwarancji istnienia gmin (art. 164 ust. 1), b) zasada ustawowej gwarancji istnienia innych jednostek samorzdu terytorialnego (art. 164 ust. 2), c) zasada domniemania kompetencji gmin w wykonywaniu zada samorzdu terytorialnego (art. 164 ust. 3), d) zasada osobowoci prawnej jednostek samorzdu terytorialnego (art. 165 ust. 1), e) zasada sdowej ochrony samodzielnoci jednostek samorzdu terytorialnego (art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 3), f) zasada wykonywania przez jednostki samorzdu terytorialnego zada publicznych sucych zaspokajaniu potrzeb wsplnoty samorzdowej (art. 166 ust. 1), g) zasada gwarantowania jednostkom samorzdu terytorialnego udziau w dochodach publicznych (art. 167), h) zasada demokratycznego ustroju gminy (art. 169 i 170), i) zasada ograniczonego nadzoru nad dziaalnoci jednostek samorzdu terytorialnego (art. 171), j) zasada swobody zrzeszania si jednostek samorzdu terytorialnego (art. 172). W rozumieniu przepisw kodeksu jednostkami samorzdu terytorialnego s: gmina, powiat, wojewdztwo, zwizki gmin, zwizki powiatw i samorzdowe kolegium odwoawcze (por. art. 5 pkt 6).

3. Podstawow jednostk samorzdu terytorialnego jest gmina. Z definicji ustawowej gminy zawartej w art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 58, poz. 261 ze zm.) wynika, e: a) gmina jest zwizkiem osb, ktry bezporednio, jako zwizek osb (wsplnota samorzdowa), jest podmiotem praw i obowizkw, b) gmina jest zwizkiem terytorialnym, "bowiem obejmuje swoj struktur organizacyjn i swoim zakresem dziaania, kompetencjami w zasadzie ca (...) ludno zamieszkujc na terenie gminy" (J. Filipek, Prawo administracyjne..., s. 202), c) gmina jest przymusowym zwizkiem terytorialnym, co wynika z przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o samorzdzie terytorialnym, d) gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu wasnym i na wasn odpowiedzialno, e) gmina ma osobowo prawn, a zatem (jako osoba prawna) dziaa przez swoje organy.

4. Organami samorzdu gminnego w sensie cisym s ustawowo okrelone organy gmin. W uzasadnieniu uchway skadu piciu sdziw NSA z dnia 11 maja 1998 r., OPK 3/98, ONSA 1998, nr 4, poz. 114, zwrcono jednake trafnie uwag na to, "e pojcie organ gminy w rozumieniu kodeksu postpowania administracyjnego nie zawsze jest tosame z tym samym okreleniem wprowadzonym przez ustaw z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Ta ostatnia ustawa do organw gminy zalicza wprost tylko rad gminy jako jej organ stanowicy i kontrolny (art. 15 ust. 1) oraz zarzd gminy jako organ wykonawczy (art. 26 ust. 1). W wietle przepisw tej ustawy aden z tych organw nie ma uprawnie do sprawowania orzecznictwa administracyjnego, albowiem artyku 39 ust. 1 stanowi, e decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje tylko wjt lub burmistrz. Dlatego zarzd gminy jako organ gminy tylko wwczas jest organem administracji pastwowej w rozumieniu art. 5 2 pkt 3 i 6 k.p.a., gdy konkretny przepis szczeglny w okrelonych rodzajach spraw przyznaje mu kompetencje do wadczego zaatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei wjt (burmistrz, prezydent miasta), cho w wietle przepisw ustawy o samorzdzie gminnym nie jest formalnie organem gminy, to jednak - ze wzgldu na wspomniane kompetencje orzecznicze - co najmniej w sferze dziaalnoci samorzdu gminnego obejmujcej zaatwianie indywidualnych spraw rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi - jest uznawany za organ, o jakim mowa w art. 1 1 pkt 1, art. 5 2 pkt 3 i 6 oraz art. 17 k.p.a. Podobnie wyglda sytuacja, gdy chodzi na przykad o organy jednostek pomocniczych okrelonych w art. 5 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym (art. 39). Organy te, jeeli zostan upowanione przez rad gminy do zaatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bd stanowiy w tym zakresie organy administracji pastwowej, chocia w przepisach ustrojowych nie s uznawane za organy gminy. (...) W wietle przepisw ustawy o samorzdzie gminnym komisje rady gminy bezspornie nie s organami gminy (art. 21). Stanowi one pomocnicze organy powoywane przez rad gminy, ktra ustala te ich skad osobowy. Podlegaj radzie gminy i nie maj samoistnych kompetencji. Realizuj zadania wyznaczone im przez rad gminy, ktre w przypadku komisji staych powinny by regulowane w statucie, a odnonie komisji doranych - odpowiednimi uchwaami rady gminy. W sprawach dotyczcych cofnicia zezwolenia na sprzeda napojw alkoholowych pozycja powyszych komisji jest odmienna. W art. 18 ust. 7 ustawy okrelone uprawnienia zostay przyznane wprost waciwym komisjom rady gminy. W sprawach tych komisje realizuj nie zadania wyznaczone im przez rad gminy, lecz samoistne odrbne kompetencje przyznane przez ustawodawc. Przez uprawnienia opiniodawcze komisje uzyskay zdolno do wadczego podejmowania we wasnym imieniu dziaa wywoujcych okrelone skutki prawne w konkretnych sprawach w stosunku do indywidualnie oznaczonych adresatw. Powierzono im wic sprawowanie w okrelonym zakresie orzecznictwa administracyjnego w sprawach indywidualnych. Wprawdzie nie zostay powoane do rozstrzygania tych spraw w drodze decyzji administracyjnych, ale mog w tych sprawach dziaa w sposb wadczy, wydajc inne zewntrzne akty administracyjne. Realizujc te funkcje, w omawianych sprawach waciwe komisje rady gminy s organami w rozumieniu art. 106 1 k.p.a., a tym samym take organami samorzdu terytorialnego w rozumieniu art. 5 2 pkt 3 i 6 k.p.a." Organem gminy w rozumieniu art. 1 pkt 1 nie jest zatem statutowy organ gminy, a postanowienia statutu gminy przyznajce takiemu organowi kompetencje do zaatwiania spraw administracyjnych w formie decyzji naley uzna za sprzeczne z art. 39 ust. 1 ustawy o samorzdzie terytorialnym.

5. Z mocy art. 39 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wjt lub burmistrz (prezydent). Ze wzgldu na zawarte w przepisach szczeglnych upowanienia (wyrane lub dorozumiane) do wydawania takich decyzji przez zarzd gminy lub gmin powstaje zagadnienie wewntrznego rozgraniczenia kompetencji (waciwoci) organw gminy do zaatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji (zob. "Waciwo organw administracji publicznej").

6. Powiat jest "ponadgminn" jednostk samorzdu terytorialnego powoan na mocy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzdzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.). Powiat nie jest strukturalnie jednolit jednostk samorzdu terytorialnego, bowiem obok typowego powiatu "ziemskiego" przepisy rozdziau 9 tej ustawy przewiduj miasta na prawach powiatu (art. 91 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 ustawy w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nalecych do waciwoci powiatu decyzje wydaje starosta, chyba e przepisy szczeglne przewiduj wydawanie decyzji przez zarzd powiatu. W odniesieniu do miast na prawach powiatu naley przyj, e decyzje w tych sprawach wydaje przewodniczcy zarzdu miasta okrelony zgodnie z ustaw o samorzdzie gminnym (art. 92 ust. 3 ustawy o samorzdzie powiatowym, zgodnie z ktrym "nazw, skad, liczebno oraz zasady i tryb dziaania organw miasta na prawach powiatu okrela ustawa o samorzdzie terytorialnym").

7. Wojewdztwo jest regionaln wsplnot samorzdow i zarazem najwiksz jednostk zasadniczego podziau terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej, powoan na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzdzie wojewdztwa (Dz.U. Nr 91, poz. 576). Administracja publiczna w wojewdztwie ma zatem charakter wybitnie dualistyczny. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszaek wojewdztwa, jeeli przepisy szczeglne nie stanowi inaczej.

8. W zwizku z przyjtymi w ustawach o samorzdzie terytorialnym i o terenowych organach rzdowej administracji oglnej domniemaniami na rzecz kompetencji gminy i organw administracji rzdowej, a take z przewidzianym w ustawach podziaem zada jednostek samorzdu terytorialnego na zadania wasne i zadania zlecone powstaje zagadnienie rozgraniczenia kompetencji (zakresu dziaania) organw samorzdu terytorialnego i organw administracji rzdowej, take w zakresie zaatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji. Kwestie te rozstrzygaj w ograniczonym zakresie ustawy kompetencyjne (zob. "Waciwo organw administracji publicznej").

4. Organy wymienione w art. 1 pkt 2

1. Kodeks stosuje si w postpowaniu przed innymi organami pastwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy s one z mocy prawa lub na mocy porozumie powoane do zaatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Przepisy kodeksu nie wyjaniaj pojcia "inny organ pastwowy", spornego w doktrynie i orzecznictwie sdowym. Naley przyj, e pojcie "inny organ pastwowy" w rozumieniu art. 1 pkt 2 oznacza inny ni organ administracji publicznej w podanym wyej znaczeniu organ pastwowy, ktry definiuje si jako wyodrbnion kompetencyjnie i organizacyjnie cz aparatu pastwowego (jednostk organizacyjn) powoan do wykonywania oznaczonych przez prawo zada pastwowych (np. E. Ochendowski, Centralne organy administracji (w:) System prawa administracyjnego, t. II, red. J. Jendroka, Ossolineum 1977, s. 6). Teoretycznie jest zatem dopuszczalne wyposaenie organw wadzy ustawodawczej i organw wadzy sdowniczej, a take innych ni administracyjne organw wadzy wykonawczej w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu administracji publicznej. "Inne podmioty" w rozumieniu tego przepisu to przewidziane w nieobowizujcym przepisie art. 1 2 pastwowe, komunalne, powiatowe i wojewdzkie jednostki organizacyjne, organizacje spoeczne w rozumieniu art. 5 pkt 5 oraz wszelkie inne podmioty, ktre s powoane z mocy prawa lub na podstawie porozumie do zaatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji. Ustalenie zakresu tych poj nie jest spraw atw, jeli si wemie pod rozwag niezwyk rnorodno form organizacyjnych tej trzeciej, obok administracji rzdowej i administracji samorzdowej, czci administracji publicznej sensu largo. Odwoywanie si do ustale doktryny w tym zakresie nie jest niezbdne w przypadkach, gdy przepisy prawa upowaniajce do wydawania decyzji administracyjnych okrelaj expressis verbis jednostk upowanion jako pastwow jednostk organizacyjn (np. art. 32 ustawy z dnia 28 wrzenia 1991 r. o lasach, Dz.U. Nr 101, poz. 444). Dla stosowania przepisw kodeksu do postpowania przed organami pastwowych jednostek organizacyjnych, upowanionych z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnych, jest bez znaczenia, czy s to pastwowe osoby prawne (np. art. 3 ustawy z dnia 19 padziernika 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomociami rolnymi Skarbu Pastwa oraz o zmianie niektrych ustaw, Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) czy te pastwowe jednostki organizacyjne nie posiadajce osobowoci prawnej.

2. Przy ocenie, czy dana jednostka jest pastwow jednostk organizacyjn naley mie na uwadze, e kierownicy niektrych pastwowych jednostek organizacyjnych maj status organw rzdowej administracji, np. kurator. Z zakresu pojcia "pastwowa jednostka organizacyjna" naley zatem wyczy te pastwowe jednostki organizacyjne, ktrych kierownicy na mocy przepisw szczeglnych zostali uznani za organy administracji rzdowej.

3. W wypadku gdy przepisy prawa nie okrelaj statusu prawnego podmiotu upowanionego do wydawania decyzji administracyjnych, ewentualne zakwalifikowanie tego podmiotu do pastwowej jednostki organizacyjnej wymaga uwzgldnienia kryteriw doktrynalnych, wskazujcych na powstanie tych jednostek z mocy prawa, zasad gospodarki finansowej, w tym powizania z budetem Pastwa, zakresu i form nadzoru ze strony Pastwa, zasad i trybu obsady personalnej organw jednostki itd.

4. Szczeglnym rodzajem pastwowej jednostki organizacyjnej s pastwowe zakady administracyjne, np. pastwowe szkoy wysze (postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 1992 r., SAB/Po 41/91, OSP 1994, z. 4, poz. 69 z glos J. Homplewicza, w ktrym stwierdzono, e: "1. Uchwaa komisji egzaminacyjnej pastwowej szkoy wyszej, stwierdzajca zoenie egzaminu magisterskiego i postanawiajca o wydaniu dyplomu magisterskiego, jest decyzj administracyjn w rozumieniu art. 1 1 k.p.a., gdy przyznaje obywatelom uprawnienia w sferze prawa powszechnie obowizujcego. 2. Dopki nie zostanie uchylony przepis art. 161 zd. 2 ustawy o szkolnictwie wyszym, dopty nie przysuguje prawo wniesienia skargi do sdu na inne zewntrzne akty zakadowe organw szkoy wyszej lub ich bezczynno, gdy kognicja NSA w tych sprawach zostaa szczeglnym przepisem wyczona."; w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 1982 r., II SA 532/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 64; GAP 1986, nr 12, s. 46; OSP 1983, z. 1, poz. 20 z glos J. Homplewicza; PiP 1983, nr 8, s. 148 z glos J. Filipka, stwierdzono, e: "1. Postpowanie kwalifikacyjne w sprawie przyj na I rok studiw jest postpowaniem administracyjnym, ktrego wynik przesdza o tym, czy ubiegajcy si o przyjcie zostanie wczony w poczet studentw danej szkoy wyszej, to znaczy w poczet uytkownikw zakadu administracyjnego. 2. Zarzdzenie nr 11 Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyszego i Techniki z dnia 24 maja 1980 r. w sprawie zasad i trybu przyj na I rok studiw dziennych w szkoach wyszych (Dz.Urz. MNSzWiT Nr 4, poz. 13 ze zm.) i wydane na jego podstawie wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Spoecznej z dnia 21 maja 1981 r. w sprawie zasad i trybu kwalifikacji kandydatw na I rok studiw stacjonarnych w akademiach medycznych w 1981 r. (niepublikowane) reguluj - zgodnie z upowanieniem ustawowym - jedynie szczegowy tryb postpowania kwalifikacyjnego. Natomiast zasady podstawowe postpowania administracyjnego w tych sprawach, a zwaszcza gwarancje procesowe przysugujce stronom, reguluj przepisy Kodeksu postpowania administracyjnego. 3. Rozstrzygnicie w sprawie wczenia w poczet uytkownikw zakadu administracyjnego, jakim jest szkoa wysza, naley uzna za decyzj administracyjn wydan w trybie okrelonym w Kodeksie postpowania administracyjnego, ktra - stosownie do art. 196 1 i 2 pkt 14 k.p.a. - moe by zaskarona do sdu administracyjnego z powodu jej niezgodnoci z prawem.").

5. Do pastwowych jednostek organizacyjnych nale przedsibiorstwa pastwowe. W wyroku SN z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 29/90, Wokanda 1991, nr 8, stwierdzono, e: "Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o cznoci z 15 listopada 1984 r. spr co do obowizku wiadczenia przez PPTT usug o charakterze powszechnym moe dotyczy zarwno tych, ktrzy ubiegaj si o uprawnienie do korzystania z tych usug, jak i tych, ktrzy ju z tych usug korzystaj. W obu wypadkach rozstrzygnicie sporu nastpuje w formie decyzji administracyjnej. Uznajc zatem, e odmowa przyznania uprawnie do posiadania abonamentu telefonicznego nastpuje na podstawie decyzji administracyjnej, naley uzna take i prawo skargi do sdu administracyjnego na tak decyzj. Zasada powszechnoci usug wiadczonych przez PPTT ma dwa aspekty - pierwszy rozpatrywany z punktu widzenia kompetencji PPTT - oznacza obowizek wiadczenia usug na rzecz wszystkich, ktrzy zgosili zamiar korzystania z nich, drugi oceniany z punktu uprawnie podmiotw ubiegajcych si o takie usugi - odnosi si do gwarancji prawnych powszechnej dostpnoci tych usug".

6. Pastwowymi jednostkami organizacyjnymi s banki pastwowe (w wyroku NSA z dnia 14 marca 1990 r., I SA 10/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 33, przyjto, e: "Postpowanie zwyke instancyjne w sprawie indywidualnych zezwole dewizowych toczy si przed organami Narodowego Banku Polskiego.").

7. W uchwale Trybunau Konstytucyjnego z dnia 12 marca 1997 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowizujcej wykadni art. 2 pkt 7 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamwieniach publicznych stwierdzono, e: "Przez pastwowe i komunalne jednostki organizacyjne, wykonujce zadania o charakterze uytecznoci publicznej, o ktrych mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamwieniach publicznych (Dz.U. Nr 76, poz. 344 i Nr 130, poz. 645; z 1995 r. Nr 99, poz. 488), naley rozumie takie jednostki pastwowe i komunalne, utworzone w celu wykonywania zada z zakresu administracji publicznej polegajcych na zaspokajaniu potrzeb spoecznych, ktrych dziaalno nie jest nastawiona na maksymalizacj zysku (Dz.U. Nr 29, poz. 162)".

8. Przepisy kodeksu stosuje si w postpowaniu przed organami komunalnych jednostek organizacyjnych, gdy s one z mocy prawa powoane do zaatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Do komunalnych jednostek organizacyjnych naley zaliczy jednostki organizacyjne, w tym przedsibiorstwa, tworzone przez gmin w celu wykonywania zada publicznych (art. 9 ust. 1 ustawy o samorzdzie terytorialnym), nie jest przy tym istotne, czy dana jednostka organizacyjna jest komunaln osob prawn czy te komunaln jednostk organizacyjn nie posiadajc osobowoci prawnej. W wypadkach gdy uznanie danej jednostki za jednostk komunaln budzi wtpliwoci, naley uwzgldni, czy kierownik tej jednostki jest zatrudniany przez zarzd gminy (art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorzdzie terytorialnym), czy dana jednostka zostaa utworzona przez gmin, sposb powizania jednostki z budetem gminy, charakter zada wykonywanych przez t jednostk itp. Komunalnymi jednostkami organizacyjnymi s przedsibiorstwa pastwowe, ktre stay si przedsibiorstwami komunalnymi na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzajce ustaw o samorzdzie terytorialnym i ustaw o pracownikach samorzdowych (Dz.U. Nr 40, poz. 180). Podobne reguy naley stosowa w odniesieniu do powiatowych jednostek organizacyjnych tworzonych na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o samorzdzie powiatowym oraz do wojewdzkich samorzdowych jednostek organizacyjnych, ktre wojewdztwo moe tworzy na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o samorzdzie wojewdztwa.

9. W doktrynie uznaje si, e pojcie "organizacja spoeczna" oznacza trwae zrzeszenie osb fizycznych (prawnych), tzn. takie grupy tych podmiotw, ktre s zwizane wsplnym celem i sta wizi organizacyjn, nie wchodzce w skad aparatu pastwowego i nie bdce zarazem spkami prywatnymi. Istotn cech organizacji spoecznych jest posiadanie demokratycznej struktury wewntrznej. Ze wzgldu na podstawy prawne ich dziaalnoci wyodrbnia si nastpujce grupy organizacji spoecznych: 1) partie polityczne, 2) stowarzyszenia i organizacje do nich podobne, 3) zwizki zawodowe i spoeczno-zawodowe organizacje rolnikw, 4) organizacje podobne do spek prywatnych, 5) samorzdy, 6) zwizki wyznaniowe (E. Smoktunowicz, Prawo zrzeszania si w Polsce, Warszawa 1992, s. 15).

10. Pojcie "organizacje zawodowe" nie jest jasne. Do organizacji zawodowych naley zaliczy spoeczno-zawodowe organizacje rolnikw - ustawa z dnia 8 padziernika 1982 r. o spoeczno-zawodowych organizacjach rolnikw (Dz.U. Nr 32, poz. 217) i zwizki zawodowe - ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o zwizkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zm.). W odniesieniu do samorzdu zawodowego naley przyj, e jest organizacj samorzdow, aczkolwiek jest to zagadnienie dyskusyjne.

11. Do "organizacji samorzdowych" naley zaliczy: samorzd studencki - Dzia V rozdzia II ustawy z dnia 12 wrzenia 1990 r. o szkolnictwie wyszym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), samorzd uczniowski - art. 55 ustawy z dnia 7 wrzenia 1990 r. o systemie owiaty (t.j. Dz.U. z 1966 r. Nr 67, poz. 329), samorzd zaogi (pracowniczy) - ustawa z dnia 25 wrzenia 1981 r. o samorzdzie zaogi przedsibiorstwa pastwowego (Dz.U. Nr 24, poz. 123 ze zm.), samorzd rolniczy - ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. z 1996 r. Nr 1, poz. 3), samorzd podmiotw gospodarczych - ustawa z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz.U. Nr 35, poz. 195 ze zm.) i ustawa z dnia 30 maja 1989 r. o samorzdzie zawodowym niektrych podmiotw gospodarczych (Dz.U. Nr 35, poz. 194), samorzd rzemielniczy - ustawa z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiole (Dz.U. Nr 17, poz. 92 ze zm.), samorzd pracodawcw - ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawcw (Dz.U. Nr 55, poz. 235), samorzd lekarski - ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz.U. Nr 30, poz. 158 ze zm.), samorzd lekarzy weterynarii - ustawa z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz.U. z 1991 r. Nr 8, poz. 27), samorzd aptekarski - ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. Nr 41, poz. 179), samorzd pielgniarek i poonych - ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorzdzie pielgniarek i poonych (Dz.U. Nr 41, poz. 178), samorzd biegych rewidentw - ustawa z dnia 13 padziernika 1994 r. o biegych rewidentach i ich samorzdzie (Dz.U. Nr 121, poz. 592), samorzd adwokacki - ustawa z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 16, poz. 124 ze zm.), samorzd radcw prawnych - ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.), samorzd notariuszy - ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 22, poz. 91), samorzd rzecznikw patentowych - ustawa z dnia 9 stycznia 1993 r. o rzecznikach patentowych (Dz.U. Nr 10, poz. 46), samorzd maklerw giedowych - ustawa z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartociowymi i funduszach powierniczych (Dz.U. z 1994 r. Nr 28, poz. 239), samorzd doradcw podatkowych - ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz.U. Nr 102, poz. 475).

12. W orzecznictwie sdowym zostao przyjte, e postpowanie administracyjne moe toczy si przed organami jednostek organizacyjnych samorzdu adwokatw w pewnych kategoriach spraw: a) w wyroku NSA z dnia 15 stycznia 1982 r., II SA 752/82 (niepublikowany), stwierdzono, e: "Uchwaa Rady Adwokackiej w sprawie wpisu na list adwokatw jest decyzj w rozumieniu Kodeksu postpowania administracyjnego. Uchwaa ta zawiera bowiem jednostronne rozstrzygnicie w sprawie indywidualnej, podjte przez organ samorzdu zawodowego w sferze stosunkw zewntrznych (por. art. 1 2 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 3 3 k.p.a.). Stosowanie Kodeksu postpowania administracyjnego do ustawy o ustroju adwokatury nie zostao wyczone adnym przepisem."; b) w wyroku z dnia 18 kwietnia 1984 r., II SA 2156/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 39; PiP 1986, nr 4, s. 143 z glos M. Kuleszy, NSA stwierdzi, e: "1. Wprowadzenie przez ustaw z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 16, poz. 124) wymogu zgody Ministra Sprawiedliwoci na wykonywanie przez adwokata indywidualnie lub wsplnie z innym adwokatem, oznacza poddanie tej formy wykonywania zawodu cisej reglamentacji administracyjnej, wykonywanej przez naczelny organ administracji pastwowej. Wyraenie zgody przez Ministra Sprawiedliwoci jest rozstrzygniciem w drodze decyzji administracyjnej indywidualnej sprawy, nalecej do waciwoci organu administracji pastwowej. Do postpowania przed tym organem maj wic zastosowanie przepisy Kodeksu postpowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.), gdy prawo o adwokaturze ani nie zawiera szczeglnych przepisw proceduralnych, ani nie wskazuje innej procedury, ktrej przepisy naleaoby zastosowa przy rozpatrywaniu wnioskw o wyraenie zgody na wykonywanie zawodu adwokata w formach przewidzianych w art. 4 ust. 3 Prawa o adwokaturze. Skoro za wyraenie zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie lub wsplnie z innym adwokatem jest decyzj, wydan w trybie okrelonym w przepisach Kodeksu postpowania administracyjnego, to naley stwierdzi, e decyzja taka mieci si w katalogu spraw, ktre w myl art. 196 2 k.p.a. podlegaj zaskareniu do NSA. Jest to bowiem, przewidziana w art. 196 2 pkt 17 k.p.a., sprawa uprawnie do wykonywania okrelonych czynnoci i zaj. 2. Artyku 4 ust. 3 Prawa o adwokaturze stanowi jedynie, e Minister Sprawiedliwoci moe wyrazi zgod w uzasadnionych wypadkach. Stosujc znacznie ostrzejsze kryterium szczeglnych okolicznoci, jako warunek pozytywnego zaatwienia wniosku, i powoujc si na ich brak w rozpatrywanej sprawie, jako na uzasadnienie odmownej decyzji, oceniono stan faktyczny sprawy w sposb odmienny ni wymaga tego przepis stanowicy podstaw prawn decyzji. 3. Postpowanie w sprawie wyraenia przez Ministra Sprawiedliwoci zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie bd z innym adwokatem jest postpowaniem regulowanym przepisami Kodeksu postpowania administracyjnego, a jeeli tak, to decyzja wydana na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze rozstrzyga spraw, ktra mieci si w zakresie przedmiotowym okrelonym w art. 196 1 k.p.a. 4. Wyraenie zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie lub wsplnie z innym adwokatem jest decyzj wydawan w trybie okrelonym w przepisach Kodeksu postpowania administracyjnego. Naley stwierdzi, e decyzja taka mieci si w katalogu spraw, ktre w myl art. 196 2 k.p.a. podlegaj zaskareniu do NSA. Jest bowiem przewidziana w art. 196 2 pkt 17 k.p.a. sprawa uprawnie do wykonywania okrelonych czynnoci i zaj." Naczelny Sd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 1983 r., II SA 475/83, wykaza, e nietrafny jest pogld, jakoby pojcie "wykonywania okrelonych czynnoci i zaj" mogoby by przeciwstawiane pojciu "zawd" (OSP 1984, z. 1, poz. 20, z aprobujc glos Z. Myczyka); c) w postanowieniu NSA z dnia 5 czerwca 1987 r., IV SA 442/87, GAP 1988, nr 11, s. 44, przyjto, e: "1. Dla ustalenia, czy Kodeks postpowania administracyjnego stosuje si w postpowaniu przed organami samorzdu adwokackiego na oglnej zasadzie z art. 1 2 pkt 1 k.p.a. niezbdne jest wystpienie cznie dwch przesanek prawnych - przy czym adnej z nich nie mona domniemywa; organ taki musi by z mocy prawa powoany do rozstrzygania spraw indywidualnych, a sprawa musi by rozstrzygana decyzj administracyjn. 2. Uchway o przyjciu lub odmowie przyjcia adwokata do zespou adwokackiego s aktami wewntrzorganizacyjnymi i dotycz czonkw adwokatury. 3. Naczelny Sd Administracyjny nie jest waciwy do rozpoznania skargi adwokata na uchwa okrgowej rady adwokackiej, podjt w wyniku rozpatrzenia odwoania od uchway zebrania zespou adwokackiego odmawiajcej przyjcia adwokata do zespou adwokackiego (art. 18 ust. 2 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze - Dz.U. Nr 16, poz. 124)."; d) w wyroku z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 237/94, ONSA 1995, nr 3, poz. 111, NSA stwierdzi, e: "Uchway organw samorzdu adwokackiego w sprawie przeniesienia siedziby wykonywania zawodu adwokata do innej miejscowoci zarwno w zespole adwokackim, jak i indywidualnie, maj charakter decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 1 2 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz podlegaj zaskareniu do NSA stosownie do art. 196 1 i 2 k.p.a."

13. Odnonie za ustalenia, czy organy samorzdu notarialnego mog by uznane za organy prowadzce postpowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 w orzecznictwie i doktrynie przyj si pogld, e "niezbdne jest czne wystpienie dwch przesanek prawnych - przy czym adnej z nich nie mona domniemywa; organ taki musi by z mocy prawa powoany do rozstrzygania spraw indywidualnych, a sprawa musi by rozstrzygana decyzj administracyjn". Wobec wyranego brzmienia art. 10 Prawa o notariacie naley przyj, e postpowanie w sprawie powoania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii toczy si przed Ministrem Sprawiedliwoci, jako organem upowanionym na mocy powyszego przepisu do wydania decyzji. A zatem to Minister Sprawiedliwoci, a nie rada izby notarialnej, jest z mocy prawa powoany do rozstrzygnicia nalecej do jego waciwoci sprawy indywidualnej (powoania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii) w drodze decyzji administracyjnej. Zob. wyrok Sdu Najwyszego z dnia 13 maja 1999 r., III SZ 1/99, Mon.Praw. 1999, nr 11, s. 8, w ktrym stwierdzono, e: "Krajowa Rada Notarialna jest organem waciwym do rozpoznania zaalenia strony na postanowienie rady izby notarialnej w przedmiocie wyraenia opinii, o ktrej mowa w art. 10 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 22, poz. 91 ze zm.).

14. W wyroku NSA z dnia 9 marca 1988 r., IV SAB 30/87, GAP 1989, nr 12, s. 42; Pi 1989, nr 4, s. 15; GAP 1989, nr 4, s. 40; OSP 1989, z. 6, poz. 133, s. 308 z glos T. Wosia, stwierdzono, e: "1. Decyzjami administracyjnymi w sprawach uprawnie do wykonywania okrelonych czynnoci i zaj (art. 196 2 pkt 17 k.p.a.) s wszystkie decyzje administracyjne, ktrych wydanie w toku dochodzenia do nabycia okrelonych uprawnie przewiduj przepisy prawa materialnego. Kognicji sdu administracyjnego podlegaj wic nie tylko decyzje w sprawie wpisw na list radcw prawnych, lecz take w sprawie wpisw na list aplikantw radcowskich oraz w sprawie zwolnienia od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej (art. 24, art. 25, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - Dz.U. Nr 19, poz. 145). 2. Samorzd radcw prawnych nie jest stron - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w postpowaniu administracyjnym w sprawach o wpis na list aplikantw radcowskich i o zwolnienie od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej. Nie wyklucza to moliwoci uczestnictwa jego organw w takim postpowaniu na prawach strony w trybie przewidzianym w art. 31 1-3 k.p.a. 3. Przedstawienie organowi administracji pastwowej swojego pogldu w sprawie przez organizacj spoeczn, w trybie art. 31 5 k.p.a. lub na podstawie przepisw szczeglnych, nie pozbawia tej organizacji uprawnienia do pniejszego wystpienia z daniem dopuszczenia jej do udziau w postpowaniu w sprawie na prawach strony (art. 31 1 pkt 2 k.p.a.), chyba e uprawnienie to zostao w stosunku do niej wyczone przepisem szczeglnym rangi ustawowej. 4. Jeeli wycznie na skutek odmowy dopuszczenia organizacji spoecznej do udziau w postpowaniu na prawach strony nie doszo do wydania decyzji przez organ odwoawczy w odniesieniu do odwoania tej organizacji od decyzji organu I instancji, to wymg z art. 197 pkt 2 k.p.a. jest bezprzedmiotowy do dopuszczalnoci skargi tej organizacji - w trybie art. 216 1 k.p.a. - na niewydanie decyzji przez organ odwoawczy. Wniesienie zaalenia do organu wyszego stopnia na postanowienie organu I instancji o odmowie dopuszczenia do udziau w postpowaniu stanowi jednoczenie spenienie wymogu z art. 216 2 k.p.a. wyczerpania rodkw przewidzianych w art. 37 k.p.a." Postpowanie administracyjne moe si toczy przed organami samorzdu radcw prawnych.

15. W wyroku NSA z dnia 10 wrzenia 1987 r., SA/Po 518/87, stwierdzono, e: "Izba Rzemielnicza jest samorzdn spoeczno-zawodow i gospodarcz organizacj rzemiosa i na podstawie przepisw art. 1 pkt 1 i 2 pkt 2 k.p.a. oraz 3 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporzdzenia Ministra Pracy, Pacy i Spraw Socjalnych z dnia 30 grudnia 1974 r. w sprawie nauki zawodu i przyuczenia do wykonywania okrelonych prac przez modocianych w rzemielniczych zakadach pracy (Dz.U. Nr 51, poz. 335), jest uprawniona do przygotowywania zawodowego modocianych. W tym zakresie Izba Rzemielnicza podejmuje decyzje administracyjne (w niektrych statutach Izb Rzemielniczych okrelone jako uchway), ktre - jeeli w myl statutu Izby Rzemielniczej s ostateczne - podlegaj stosownie do art. 196 1 i 2 pkt 4 i pkt 19 oraz art. 198 k.p.a. zaskareniu do NSA".

16. W wyroku NSA z dnia 19 listopada 1993 r., II SA 2017/92, Mon.Pod. 1994, nr 5, poz. 153, przyjto, e "organy samorzdu aptekarskiego, stosownie do art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. Nr 41, poz. 179), maj interes prawny do wystpowania w kadym postpowaniu administracyjnym, ktrego celem jest udzielenie lub cofnicie koncesji na prowadzenie apteki".

17. Pojcie "organizacje spdzielcze" oznacza spdzielnie w rozumieniu ustawy z dnia 16 wrzenia 1982 r. - Prawo spdzielcze (t.j. Dz.U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.). W postanowieniu NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 660/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 28, przyjto, e: "1. Artyku 1 2 pkt 2 k.p.a. ma zastosowanie w postpowaniu przed organami organizacji spdzielczych tylko wwczas, gdy organy te rozstrzygaj w drodze decyzji sprawy z zakresu administracji pastwowej, speniajc funkcje zlecone. 2. Za wykonywanie funkcji zleconej nie mona uzna stosowania wasnych, wewntrznych aktw spdzielczych o charakterze oglnym, jakim jest tzw. decyzja Zarzdu CZSS Spoem w sprawie nadania lub cofnicia uprawnie do zajmowania stanowiska kierownika w jednostkach tej organizacji spdzielczej".

18. "Inne organizacje spoeczne" to przede wszystkim stowarzyszenia. W wyroku NSA z dnia 27 wrzenia 1984 r., II SA 1029/84, OSP 1986, z. 3, poz. 47 z glos J. Smoktunowicza, stwierdzono, e: "Aczkolwiek stowarzyszenie wyszej uytecznoci ZBoWiD jest z istoty swej organizacj spoeczn, a nie organem administracji pastwowej, to jednak z mocy art. 1 2 pkt 2 k.p.a. do jego aktw w sprawach indywidualnych orzekajcych o uprawnieniach kombatanckich maj zastosowanie przepisy tego kodeksu".

19. Postanowienie Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 26 wrzenia 1991 r., I SA 768/91, Wsplnota 1992, nr 10, s. 21: "1. Komisja Majtkowa, dziaajca na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Pastwa do Kocioa Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 29, poz. 154) nie jest organem administracji pastwowej (ani samorzdowej) w rozumieniu art. 1 1 pkt 1 k.p.a. ani innym organem powoanym z mocy prawa do zaatwiania spraw ze sfery administracji pastwowej na zasadzie art. 1 2 k.p.a. 2. Orzeczenie Komisji Majtkowej nie ma cech decyzji administracyjnej i nie jest na nie dopuszczalna skarga do NSA".

20. Przy stosowaniu przepisu art. 1 pkt 2 naley mie na uwadze, e podmioty wymienione w tym przepisie mog uczestniczy w postpowaniu administracyjnym nie tylko w charakterze organw prowadzcych to postpowanie, lecz take jako strony (art. 28) lub jako uczestnicy na prawach strony (art. 31). Naley zatem starannie odrnia powysze role procesowe, bowiem z punktu widzenia przyjtych w kodeksie rozwiza nie jest dopuszczalne czenie tych rl procesowych w jednym i tym samym postpowaniu. Z tego punktu widzenia budzi zastrzeenia uchwaa skadu siedmiu sdziw Sdu Najwyszego z dnia 6 czerwca 1996 r., III AZP 26/95, OSNAPiUS 1996, nr 12, poz. 164; OSP 1997, z. 1, poz. 20 z glos J. Borkowskiego, e: "Izbie notarialnej przysuguje skarga do Naczelnego Sdu Administracyjnego na decyzj Ministra Sprawiedliwoci o powoaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii".

5. Waciwo organw administracji publicznej

1. Pojcie "waciwo" jest kategori proceduraln, a zatem jest procesow odmian pojcia "kompetencja". Zakres znaczeniowy tych poj pokrywa si tylko w takim zakresie, w jakim przepisy prawa materialnego upowaniaj organy administracji publicznej sensu largo do rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji. Pojcie "kompetencja" jest szersze od pojcia "waciwo" w rozumieniu przepisw kodeksu, poniewa obejmuje take upowanienie organw administracji publicznej do stanowienia aktw normatywnych (kompetencja prawotwrcza) oraz do podejmowania innych ni wydawanie decyzji (postanowie), czynnoci lub dziaa prawnie doniosych.

2. Na podstawie przepisw ustawowych ustanawiajcych kompetencje organu (organw) administracji publicznej do zaatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji nie mona bezspornie ustali, ktry z tych organw jest upowaniony do rozstrzygnicia konkretnej sprawy administracyjnej. Przesdza o tym procesowa konstrukcja waciwoci rozumiana jako upowanienie i zobowizanie organu administracji publicznej do zaatwienia okrelonej sprawy administracyjnej indywidualnie oznaczonej osoby w drodze decyzji administracyjnej. W tym sensie procesowa instytucja waciwoci aktualizuje potencjaln kompetencj organu do zaatwienia sprawy administracyjnej.

3. W demokratycznym pastwie prawnym, opartym na zasadzie podziau wadz, obowizuje zasada podziau funkcji i kompetencji nie tylko midzy poszczeglne wadze (ustawodawcz, sdownicz i wykonawcz), lecz take midzy organy pastwowe nalece ustrojowo lub funkcjonalnie do jednej z tych wadz. W odniesieniu do systemu ustrojowego administracji publicznej oznacza to postulat cisej, uwzgldniajcej zaoony konstytucyjnie dualizm tego systemu, repartycji kompetencji midzy organami administracji pastwowej (rzdowej) a organami samorzdu terytorialnego, oraz midzy organami nalecymi do jednego z tych podsystemw. Podzia kompetencji midzy organami administracji publicznej powinien by nadto zupeny przynajmniej w tym znaczeniu, e dla rozstrzygnicia sprawy administracyjnej w drodze decyzji jest zawsze moliwe, przy stosowaniu obowizujcych regu procedury i dyrektyw wykadni prawa, ustalenie organu waciwego do jej zaatwienia. Celowi temu su midzy innymi procedury rozstrzygania sporw o waciwo.

4. W odniesieniu do administracyjnego stosowania prawa regu jest, e przyznane ustawowo kompetencje organu administracji publicznej nie mog by przez ten organ przekazywane innemu organowi, a take przejmowane od innego organu, nawet organu niszego stopnia. W obu przypadkach oznaczaoby to bowiem naruszenie bezwzgldnie obowizujcych przepisw prawa ustalajcych kompetencje organw administracji publicznej, a w konsekwencji naruszenie okrelonej tymi przepisami samodzielnoci organu do czynienia uytku z kompetencji. W tym kontekcie naley krytycznie oceni rozpowszechnienie si w polskim ustawodawstwie instytucji porozumienia "kompetencyjnego", ktre stao si podstaw przenoszenia kompetencji midzy organami administracji publicznej, co nadmiernie komplikuje podzia kompetencji w obrbie danego systemu administracji publicznej, a w konsekwencji niepotrzebnie utrudnia obywatelom orientacj w niezwykle zoonej strukturze kompetencji organw tej administracji.

5. Ustawowe wyposaenie organu administracji publicznej w kompetencje do zaatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji nie oznacza przyznania temu organowi praw podmiotowych. W konsekwencji naruszenie kompetencji takiego organu przez inny organ pastwowy nie oznacza naruszenia jego praw (interesu prawnego) w takim sensie, w jakim moe odnosi si to do interesu prawnego stron postpowania administracyjnego. Std te spr kompetencyjny (o waciwo) nie oznacza sporu o prawo podmiotowe, a ponadto organowi pozostajcemu w sporze kompetencyjnym nie suy roszczenie o ochron naruszonego prawa, a zatem rodek prawny w rozumieniu przepisw procesowych, lecz jedynie wniosek o rozstrzygnicie sporu zmierzajcy do ustalenia, ktry z organw administracji pozostajcych w sporze jest waciwy do zaatwienia sprawy.

6. Szczeglny sposb okrelania waciwoci (kompetencji) organw administracji publicznej przewiduj niektre przepisy ustawowe, ktre ex lege upowaniaj organ administracji do wydawania decyzji w imieniu organu wyszego stopnia. Na przykad zgodnie z art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 17 wrzenia 1991 r. o systemie owiaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) kurator owiaty jest upowaniony do prowadzenia spraw, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, w imieniu wojewody w zakresie wynikajcym z ustawy.

7. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 2 "inne organy pastwowe" i "inne podmioty" s organami administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonalnym), gdy s powoane z mocy prawa lub na podstawie porozumie do zaatwiania spraw administracyjnych. Powyszy przepis naley oceni krytycznie, bowiem uznaje porozumienie za alternatywn wobec "prawa" podstaw prawn decyzji administracyjnej. Tymczasem porozumienie moe upowania "inne organy pastwowe i podmioty" do wydawania decyzji administracyjnych tylko wwczas, jeeli przepis ustawy dopuszcza wyranie tak ewentualno i tylko na zasadach okrelonych w ustawie.

8. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym gmina moe wykonywa zadania z zakresu administracji rzdowej na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Naczelny Sd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95, ST 1995, nr 12, s. 116, stwierdzi, e: "Porozumienie zawarte na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorzdzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), na mocy ktrego organ administracji rzdowej przekazuje oznaczone zadania gminie, ma cechy czynnoci dwustronnej, objtej zakresem dziaania administracji publicznej. Strony porozumienia s rwnorzdnymi i niezalenymi podmiotami, nie powizanymi wizami organizacyjnymi; w szczeglnoci adna z nich, zwaszcza organ administracji rzdowej, nie ma pozycji dominujcej. Tre porozumienia ma charakter ustrojowy (organizacyjny), co oznacza, e nie moe stanowi ono samoistnej podstawy prawnej do podejmowania przez jego strony dziaa w formach przewidzianych w przepisach prawnych powszechnie obowizujcych". Nie oznacza to jednak, e porozumienie, o ktrym mowa w przepisie art. 8 ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym nie moe upowania organw gminy do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie spraw zleconych z zakresu administracji rzdowej (por. np. wyrok NSA z dnia 14 padziernika 1993 r., SA/Wr 1197/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 10, w ktrym stwierdzono, e: "Powierzenie organom gminy w trybie porozumienia, o jakim mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rzdowej administracji oglnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zm.), prowadzenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej nie obejmuje upowanienia do wydawania przez rad gminy wytycznych, ustalajcych oglne kierunki dziaalnoci w tych sprawach.").

9. Instytucja porozumienia przewidziana w ustawie o samorzdzie powiatowym nie jest jednolita. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 5 ustawy powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej waciwoci na warunkach ustalonych w porozumieniu. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 ustawy upowania powiat do zawierania z organami administracji rzdowej porozumie w sprawie wykonywania zada publicznych z zakresu administracji rzdowej, za ust. 2 tego przepisu do zawierania porozumie w sprawie powierzenia prowadzenia zada publicznych z jednostkami lokalnego samorzdu terytorialnego, a take z wojewdztwem, na ktrego obszarze znajduje si terytorium powiatu.

10. Przepis art. 8 ust. 2 ustawy o samorzdzie wojewdzkim stanowi, e wojewdztwo moe zawiera z innymi wojewdztwami oraz jednostkami lokalnego samorzdu terytorialnego z obszaru wojewdztwa porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zada publicznych. Do porozumie stosuje si odpowiednio przepisy ustawy o samorzdzie gminnym.

11. Instytucje porozumienia przewiduje take ustawa o administracji rzdowej w wojewdztwie, ktra stanowi w art. 33 ust. 1, e wojewoda moe powierzy prowadzenie, w jego imieniu, niektrych spraw z zakresu swojej waciwoci organom samorzdu terytorialnego z obszaru wojewdztwa. Powierzenie nastpuje na podstawie porozumienia wojewody z zarzdem gminy, powiatu lub wojewdztwa i podlega ogoszeniu w wojewdzkim dzienniku urzdowym.

12. Przepisy ustaw o jednostkach samorzdu terytorialnego oraz ustawy o administracji rzdowej w wojewdztwie daj podstaw do wyodrbnienia dwch kategorii porozumie: a) porozumienia midzy jednostkami samorzdu terytorialnego rnego szczebla w sprawie powierzenia prowadzenia spraw publicznych, b) porozumienia midzy wojewod a jednostk samorzdu terytorialnego (gmin, powiatem, wojewdztwem) w sprawie powierzenia przez wojewod tym jednostkom prowadzenia, w jego imieniu, niektrych spraw z zakresu swojej waciwoci. W tym ostatnim przypadku organy jednostek samorzdu terytorialnego wydaj decyzje administracyjne w imieniu wojewody, co ma ten skutek, e zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy o samorzdzie wojewdztwa od decyzji w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewod suy odwoanie do waciwego ministra. Naley przyj, e w kadym wypadku powierzania przez organy administracji rzdowej prowadzenia spraw z zakresu ich waciwoci organom samorzdu terytorialnego, te ostatnie organy wydaj decyzje w imieniu organu powierzajcego, chyba e przepis szczeglny stanowi inaczej. Zagadnienie jest sporne w wypadku powierzania prowadzenia spraw publicznych midzy jednostkami samorzdu terytorialnego. Naley przyj, e strony porozumienia maj swobod w ustaleniu, czy jednostka samorzdu terytorialnego wykonuje zadania powierzone we wasnym imieniu czy te w imieniu drugiej strony porozumienia.

13. Instytucje powierzania wykonywania zada publicznych w formie porozumienia przewiduj przepisy szczeglne, np. art. 52 ust. 11 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie (Dz.U. Nr 149, poz. 724 ze zm.), ktry przewiduje, e wojewoda, na wniosek wojewdzkiego inspektora inspekcji nasiennej lub za jego zgod, moe powierzy powiatom, w drodze porozumienia, prowadzenie spraw z zakresu waciwoci wojewdzkiego inspektora inspekcji nasiennej, w tym wydawanie w jego imieniu decyzji administracyjnych.

14. Zasady ustawowego okrelania kompetencji organu administracji publicznej nie naruszaj przepisw, ktre zezwalaj tym organom na upowanianie organw, jednostek lub osb do zaatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, nalecych do zakresu kompetencji organu upowaniajcego. W tych bowiem wypadkach organ upowaniajcy nie pozbywa si przypisanych mu ustawowo kompetencji, lecz jedynie powierza ich wykonywanie innym podmiotom (M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postpowanie administracyjne, 1996, s. 57).

15. Instytucj powierzania wykonywania kompetencji przewiduj przepisy kodeksu, przepisy ustaw okrelajce ustrj organw administracji publicznej i przepisy ustaw szczeglnych. Kodeks reguluje t kwesti w art. 268a. Do przepisw ustaw ustrojowych normujcych to zagadnienie nale w szczeglnoci przepisy art. 33 i 46 ustawy o samorzdzie wojewdztwa, przepisy art. 39 ust. 2 i 3 ustawy o samorzdzie gminnym. Z przepisw ustaw szczeglnych wymieni naley art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy spoecznej (t.j. Dz.U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 ze zm.).

16. Zgodnie z powyszymi przepisami wykonywanie kompetencji organu administracji publicznej moe by powierzane pracownikom organu powierzajcego lub wskazanym w tych przepisach organom, instytucjom albo jednostkom organizacyjnym. Istotn wspln waciwoci powierzenia wykonywania kompetencji organu pracownikom tego organu jest to, e pracownicy organu powierzajcego, zatrudnieni w urzdzie organu, wykonuj kompetencje w imieniu tego organu (np. art. 39 ust. 2 ustawy o samorzdzie terytorialnym, art. 268a k.p.a.). Dalsz cech tej instytucji jest ustawowe ograniczenie zakresu przedmiotowego upowanienia do zaatwiania przez upowanionych pracownikw organu spraw okrelonego rodzaju i w zakresie wynikajcym z upowanienia, a w szczeglnoci do wydawania decyzji administracyjnych. Nie jest zatem dopuszczalne upowanienie o charakterze generalnym i oglnym, lecz konieczne jest okrelenie w upowanieniu (przedmiotowego) zakresu spraw oraz cise i nie budzce wtpliwoci oznaczenie pracownika upowanionego do wykonywania kompetencji organu powierzajcego. Przepis art. 268a k.p.a. wymaga dla upowanienia zachowania formy pisemnej. Aczkolwiek przepis art. 39 ust. 2 ustawy o samorzdzie terytorialnym nie okrela formy upowanienia, o ktrym mowa w tym przepisie, to jednak naley przyj, e forma ta jest wymagana rwnie w tym przypadku, bowiem powierzanie wykonywania kompetencji nie moe by dorozumiane ani te nastpi w formie ustnej, na przykad ustnego polecenia subowego. Naley podkreli, e upowanienie do wykonywania kompetencji nie narusza waciwoci instancyjnej, bowiem decyzje administracyjne wydawane przez upowanionego pracownika w imieniu i na rachunek organu udzielajcego upowanienia s uwaane za decyzje tego organu, ktry ponosi za nie odpowiedzialno. Upowanienie to moe by cofnite w formie pisemnej przez organ upowaniajcy w kadym czasie, w ktrym organ uzna cofnicie za konieczne, z tym e naley wyranie okreli dat utraty mocy upowanienia. Wydaje si jednak, e organ upowaniajcy nie powinien cofa upowanienia dotyczcego sprawy bdcej w toku ich zaatwiania, a do czasu jej zaatwienia przez pracownika upowanionego. Do czasu jednak skutecznego cofnicia upowanienia organ upowaniajcy nie moe wpywa na upowanionego pracownika wydajc mu w szczeglnoci polecenia dotyczce sposobu zaatwiania powierzonych mu spraw. Wydaje si, e pracownik nie moe uchyli si od wykonywania kompetencji organu powierzonego mu przez ten organ zgodnie z przepisami prawa. Prima facie nie jest dopuszczalne dalsze powierzanie wykonywania kompetencji organu powierzajcego przez podmiot upowaniony na rzecz innych podmiotw (zakaz subdelegacji).

17. Od instytucji powierzenia wykonywania kompetencji organu administracji publicznej pracownikom urzdu tego organu naley odrnia instytucj powierzania wykonywania kompetencji organu administracji publicznej innemu organowi, jednostce organizacyjnej lub instytucji. Przepis art. 39 ust. 2 ustawy samorzdowej stanowi, e do zaatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy moe upowani rwnie organy wykonawcze jednostek pomocniczych, o ktrych mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy, oraz organy jednostek i podmiotw wymienionych w art. 9 ust. 1. Powysze uprawnienie rady gminy jako organu stanowicego gminy wyraa si zatem w wyznaczeniu innego ni ustawowo wyznaczonego wjta czy burmistrza, organu waciwego do zaatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w formie decyzji. Uchwaa ta ma charakter przepisw gminnych i powinna stanowi element podstawy prawnej decyzji (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1994 r., SA/L 1417/94, OSP 1996, z. 5, poz. 101 z glos B. Adamiak). Podmiotami upowanienia mog by wycznie okrelone ustawowo organy wykonawcze jednostek pomocniczych gminy, a wic sotys (rada soecka nie jest organem jednostki pomocniczej gminy wyposaonym w prawo do samodzielnego dziaania - wyrok NSA z dnia 20 maja 1991 r., SA/Wr 381/91, Wsplnota 1991, nr 29, s. 9) i zarzd dzielnicy (osiedla - art. 37 ust. 2), oraz organy utworzonych przez gmin jednostek organizacyjnych, w tym przedsibiorstw, a take innych podmiotw, z ktrymi gmina zawara umow w celu wykonywania zada publicznych nalecych do gminy. Wymienione w art. 9 ust. 1 jednostki i podmioty to komunalne osoby prawne, komunalne jednostki organizacyjne nie posiadajce osobowoci prawnej, a take wszelkie inne podmioty, ktre na podstawie zawartych z gmin umw wykonuj zadania publiczne nalece do gminy. Upowanione na podstawie art. 39 ust. 2 podmioty wykonuj kompetencje gminy w zakresie zaatwiania spraw z zakresu administracji publicznej w imieniu organw jednoosobowych gminy (odmiennie NSA w wyroku z dnia 20 maja 1991 r., SA/Wr 381/91, Wsplnota 1991, nr 29, s. 9). Uchwaa rady gminy, o ktrej mowa w powyszym przepisie, nie ma bowiem charakteru przepisu kompetencyjnego w sensie cisym, a zatem nie mona uzna, e przenosi kompetencje gminy do zaatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej na inne podmioty. W takim wypadku uchwaa taka musi by uznana za niezgodn z prawem, jako naruszajca ustawowo okrelone kompetencje gminy. Dalsze przekazywanie innym podmiotom powierzonego w tym trybie wykonywania kompetencji przez organ upowaniony nie jest dopuszczalne, a wszelkie tego rodzaju klauzule zawarte w uchwale rady gminy naley uzna za przekroczenie upowanienia ustawowego zawartego w art. 39 ust. 2 ustawy.

18. Analogiczne rozwizania, jak opisane wyej, zawieraj ustawy o samorzdzie powiatowym i o samorzdzie wojewdztwa. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 2 ustawy o samorzdzie powiatowym starosta moe upowani wicestarost, poszczeglnych czonkw zarzdu powiatu, pracownikw starostwa, powiatowych sub, inspekcji i stray oraz kierownikw jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, za przepis art. 46 ust. 2 ustawy o samorzdzie wojewdztwa przewiduje, e marszaek wojewdztwa moe upowani wiceprzewodniczcych zarzdu wojewdztwa, pozostaych czonkw zarzdu wojewdztwa, pracownikw urzdu marszakowskiego oraz kierownikw wojewdzkich samorzdowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji.

19. W odniesieniu do terenowych organw administracji rzdowej oglnej moliwo powierzania wykonywania kompetencji tych organw innym organom i jednostkom przewidyway (nieobowizujce ju) przepisy art. 8 i 40 ustawy o terenowych organach rzdowej administracji oglnej. Zakres przedmiotowy powierzania uregulowanego w tych przepisach by ograniczony do prowadzenia niektrych spraw z zakresu waciwoci organu powierzajcego, w tym do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji. W tym trybie nie byo zatem dopuszczalne powierzenie innemu organowi wykonywania kompetencji wojewody do rozpatrywania odwoa od decyzji administracyjnych. W wietle tych przepisw wykonywanie kompetencji terenowego organu rzdowej administracji oglnej mona byo powierzy wycznie organom gminy pooonej na obszarze waciwoci organu powierzajcego, a take kierownikom pastwowych osb prawnych i innych pastwowych jednostek organizacyjnych dziaajcych na tym obszarze, a zatem nie byo konieczne, aby te osoby i jednostki posiaday siedzib na obszarze danej jednostki podziau terytorialnego (wojewdztwo lub rejon). W odniesieniu do powierzania wykonywania tych kompetencji organom gminy przyjmowano, e prowadzenie spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej powinno by powierzane organom jednoosobowym gminy. Prawn form powierzenia prowadzenia spraw z zakresu rzdowej administracji oglnej wskazanym w tych przepisach organom i jednostkom byo porozumienie, ktrego stronami byli wojewoda (kierownik urzdu rejonowego) i organ gminy lub kierownicy pastwowych osb prawnych (pastwowych jednostek organizacyjnych). Zgodnie z art. 8 ust. 3 i art. 40 ust. 3 ustawy o terenowych organach rzdowej administracji oglnej porozumienie wchodzio w ycie po upywie 14 dni od dnia ogoszenia w wojewdzkim dzienniku urzdowym, chyba e w porozumieniu ustalono termin pniejszy. Powierzenie wykonywania takich kompetencji organom gminy w drodze porozumienia wyczao dopuszczalno wydawania przez gmin wytycznych, ustalajcych oglne kierunki dziaalnoci w tych sprawach (wyrok NSA z dnia 14 padziernika 1993 r., SA/Wr 1197/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 10). Decyzj wydan przez kierownika urzdu rejonowego lub podlegego mu pracownika w czasie obowizywania porozumienia przenoszcego kompetencje tego organu na organ gminy uznawano za wydan z naruszeniem przepisw o waciwoci (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1992 r., SA/Ka 457/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 46).

20. Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 ustawy o organach administracji rzdowej w wojewdztwie wojewoda moe upowani na pimie pracownikw urzdu wojewdzkiego, nie zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowicych aparat pomocniczy kierownikw zespolonych sub, inspekcji i stray wojewdzkich, do zaatwiania okrelonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialno, w ustalonym zakresie, a w szczeglnoci do wydawania decyzji administracyjnych. Z przepisu tego wynika, e: a) upowanienie powinno mie form pisemn, b) wojewoda moe upowani jedynie podmioty wymienione w tym przepisie, ktre zajmuj okrelone stanowiska lub posiadaj szczeglne kwalifikacje, c) zakres upowanienia musi by wyranie okrelony, d) przedmiotem upowanienia jest "zaatwianie okrelonych spraw", w tym wydawanie decyzji administracyjnych, e) podmiot upowaniony dziaa w imieniu i na odpowiedzialno wojewody.

21. Przepisy tzw. ustaw ustrojowych okrelajce, e wymienione w nich organy administracji publicznej wydaj decyzje administracyjne (decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej) nie ustanawiaj kompetencji tych organw przynajmniej w tym sensie, e przepisy te nie mog stanowi (samodzielnej i wycznej) podstawy prawnej takich decyzji. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy samorzdowej ma jednak doniose znaczenie, bowiem w przypadku gdy przepisy prawa przewiduj kompetencj gminy (jako osoby prawnej) do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych, to na podstawie tego przepisu naley domniemywa, e zaatwienie sprawy naley do organu jednoosobowego gminy, a nie do innego jej organu, np. zarzdu.

22. Na mocy wyranych przepisw kodeksu rozstrzygnicie sprawy indywidualnej w drodze decyzji moe wyjtkowo nalee do organu, ktry nie posiada wynikajcej z przepisw prawa materialnego kompetencji do jej rozpatrzenia. W razie wyczenia organu spraw rozstrzyga organ wyszego stopnia, okrelony w art. 26 2 pkt 1 i 2, art. 27 2 lub organ wyznaczony do zaatwienia sprawy w trybie okrelonym w art. 26 zd. 2 lub art. 27 3.

23. W zwizku ze zmian systemu ustrojowego administracji publicznej w 1990 r. ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zada i kompetencji okrelonych w ustawach szczeglnych pomidzy organy gminy a organy administracji rzdowej oraz o zmianie niektrych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) uregulowaa kwesti waciwoci tworzonych organw administracji rzdowej i organw samorzdu terytorialnego w ten sposb, e okrelone w ustawach i wymienione w art. 1 i 2 ustawy zadania i kompetencje nalece dotychczas do rad narodowych i terenowych organw administracji pastwowej przeszy jako zadania wasne do waciwoci organw gminy, a zadania i kompetencje tych organw wymienione w art. 3 i 4 ustawy - jako zadania zlecone, natomiast wymienione w art. 5 i 6 przeszy do waciwoci kierownikw urzdw rejonowych, a wymienione w art. 7 - do waciwoci wojewodw. Naley mie na uwadze, e ustawa kompetencyjna dokonaa jedynie podziau ju istniejcych w dniu jej wejcia w ycie, okrelonych przepisami prawa materialnego kompetencji organw administracji publicznej. Od czasu jej uchwalenia wiele z przepisw tej ustawy utracio aktualno wskutek zmiany lub uchylenia powoanych w tej ustawie przepisw prawa. W praktyce legislacyjnej nie wprowadza si do tej ustawy zmian wynikajcych ze zmian przepisw prawa materialnego, co wymaga zachowania szczeglnej ostronoci przy jej stosowaniu.

24. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektrych ustaw okrelajcych kompetencje organw administracyjnych - w zwizku z reform ustrojow pastwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) dokonaa zmian w ustawach okrelajcych zadania i kompetencje organw administracji publicznej celem przystosowania tych ustaw do nowej struktury administracji publicznej, w szczeglnoci wyposaenia nowych jednostek samorzdu terytorialnego (powiatu, wojewdztwa samorzdowego) w odpowiednie kompetencje. W tym samym kierunku zmierzaj przepisy ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektrych ustaw zwizanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 138), ktre zmieniaj przepisy ustaw tzw. materialnych w ten sposb, e okrelaj zadania i kompetencje niektrych organw administracji publicznej.

6. Sprawa indywidualna

1. Pojcie "sprawa indywidualna" nie ma samodzielnego znaczenia prawnego. Oznacza bowiem jedynie, e jest to sprawa indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie okrelonej spra